Boletinieee 14

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número 14
Boletín
2019
abril/junio
MINISTERIO DE DEFENSA
CATÁLOGO GENERAL DE PUBLICACIONES OFICIALES
https://cpage.mpr.gob.es
Edita:
SECRETARÍA
GENERAL
TÉCNICA
https://publicaciones.defensa.gob.es/
© Autores y editor, 2019
NIPO: 083-16-325-5 (edición en línea)
NIPO: 083-16-324-X (impresión bajo demanda)
ISSN: 2530-125X
Fecha de edición: septiembre 2019
Maqueta e imprime: Ministerio de Defensa
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ducida, almacenada ni transmitida en ninguna forma ni por medio alguno, electrónico, mecánico o de grabación, incluido fotocopias, o por cualquier
otra forma, sin permiso previo, expreso y por escrito de los titulares del © Copyright.
índice
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abril/junio
2019
Informativos
8 70 aniversario de la OTAN: 7 años de documentos IEEE
28 Europa y la «cuestión alemana». José Luis Pontijas Calderón
35 Diez años de Asociación Oriental. Francisco Márquez de la Rubia

100 años de estudios de Relaciones Internacionales. María José Izquierdo
42 Alberca
51 ¿Qué son los ODS? Blanca Palacián de Inza
64 Diez años del Movimiento Verde en Irán. José Ignacio Castro Torres
10 años de documentos IEEE sobre la ONU (recordando los 100 años de la
76 creación de la Sociedad de las Naciones)
Análisis
141 Tambores de guerra económico-tecnológica. José Pardo de Santayana
154 Mozambique, ¿qué vendrá tras la tormenta? Mar Hidalgo García
168 La guerra eléctrica de Maduro, mentiras y verdades. Andrés González Martín

África en la «era urbana»: ¿hacia el desarrollo o al desorden? Pedro Sánchez
184 Herráez
El riesgo de la proliferación nuclear en el Oriente Medio y el auge de las
202 potencias regionales. José Ignacio Castro Torres
El dragón y la media luna: una aproximación a la presencia de China en Oriente
218 Medio. Felipe Sánchez Tapia
La escisión de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común: causas y
239 peligros olvidados por el ‘New York Times’. Andrés González Martín
La inteligencia artificial como factor geopolítico. Federico Aznar Fernández-
262 Montesinos
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282 ¿Está Estados Unidos abandonando Europa? José Luis Pontijas Calderón
Moscú, la tercera Roma. Un concepto histórico recurrente. María Luisa Pastor
295 Gómez
Opinión
De la CED a la Autonomía Estratégica de la UE: un cambio de paradigma en
313 la seguridad y la defensa. Jorge Abad Soto
333 Islandia, flujo y reflujo estratégico. Alejandro Mackinlay

Los medios de comunicación en los conflictos de la era digital: perspectivas a
350 corto plazo. Chema Suárez Serrano
Evolución y estrategias del terrorismo yihadista. Mecanismos de captación y
364 medidas para combatirlo. Miguel Frieyro
Diplomacia cultural asiática. ¿Estrategia de invasión suave a medio plazo?
382 Gloria García
La destrucción del patrimonio cultural en caso de conflicto armado:
396 consecuencias, dilemas, herramientas para combatirla, esperanzas. Pablo
Cortés Jiménez
La sucesión del gran ayatolá Sistani en jerarquía de la religión chiita. Ana
416 Rubio Porcuna
432 La responsabilidad de compartir y la necesidad de saber. Fernando del Pozo

Conflicto y cooperación en el sistema de la cuenca del Jordán: una mirada
443 geopolítica sobre el flanco jordano. Javier Bordón
El rol de la UNESCO en la prevención del extremismo violento. Diana Paola
460 Ponce
Algunos apuntes sobre el desarrollo sostenible en España. Juan Francisco
477 Montalbán Carrasco
Guerras hídricas: cooperación y conflicto en la cuenca del Nilo. Lluís Torres
490 Amurgo
El conflicto fronterizo entre India y China, Doklam. Implicaciones
504 geoestratégicas. José Miguel Pardo Delgado
Estrategias y conflictos contemporáneos en la región del mar Egeo. Mauro
518 Bonavita
533 Propaganda y manipulación de masas en el siglo XX. Pablo Álvarez Llaneza

Retos del siglo XXI: ciudades, narrativas y factor humano. Javier de Carlos
546 Izquierdo
Rusia y Venezuela: la alianza geopolítica que preocupa a Estados Unidos.
560 Pedro Rodríguez
¿Putin 5.0? lo que la Rusia de hoy puede decir acerca de lo que podría ocurrir
574 en el 2024. Daniel Ramiro Pardo Calderón
588 Información y guerra. Carlos Javier Frías Sánchez
599 Guerra informativa: llenar la información de desinformación. Samuel Morales

La certificación como mecanismo de control de la inteligencia artificial en
622 Europa. Carlos Galán
Las tribus de Yemen en el marco del gran conflicto suní-chií actual. Jesús Gil
638 Fuensanta, Ariel James, Alejandro Lorca
Tiempos de cambio: la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE entre
652 2016 y 2018. Ada Bonilla Duarte
Somalia, del desgobierno a la República Federal: propuestas para lograr un
672 Estado funcional. Ramón Alarcón Sánchez
691 El futuro ambiente operativo y la cohesión de la OTAN. Enrique Fojón Lagoa
708 Cachemira y la proliferación submarina del Índico. Augusto Conte de los Ríos
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Las implicaciones de la construcción de Nord Stream 2 para la Unión de la
734 Energía de la Unión Europea. Isabel Gacho Carmona
Antecedentes históricos del islamismo armado en Palestina: el caso de Hamas.
750 Gonzalo Caretti Oria
Gambia: ¿puede ser ejemplo de cómo combatir la migración en origen? Pilar
764 Requena del Río
La Europa democrática en el camino de la ilusión: desafíos tras las elecciones
785 al Parlamento Europeo. José María Peredo Pombo
797 El ámbito cognitivo. Francisco Javier Gamboa Herraiz
805 Venezuela y la responsabilidad de proteger. Federico Supervielle Bergés

El estado de las fronteras de la República Popular China en el actual contexto
817 de la nueva Ruta de la Seda. Rubén Fuster Leal
836 Boko Haram y el terror a través de la violencia sexual. Cristina Castilla Cid
855 Oriente Medio. Equilibrios y tensiones. Alejandro Mackinlay

La explosión demográfica del Sahel: un nuevo reto para su débil gobernanza.
870 Laura Torres Saavedra
Marco
885 70 años de evolución estratégica en la OTAN. Ángel José Adán García

La inmigración ilegal y el derecho de «protección internacional» en Europa.
910 Gonzalo Sirvent Zaragoza
938 Construcción de narrativa y terrorismo: el caso yihadista. Pablo Cañete Blanco

Vehículos aéreos no tripulados en la misión especial de observación de la
965 OSCE en Ucrania. Alberto Díaz Martín
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Documentos
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INFORMATIVOS
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índice
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Documentos
INFORMATIVOS
8 70 aniversario de la OTAN: 7 años de documentos IEEE
28 Europa y la «cuestión alemana». José Luis Pontijas Calderón
35 Diez años de Asociación Oriental. Francisco Márquez de la Rubia

100 años de estudios de Relaciones Internacionales. María José Izquierdo
42 Alberca
51 ¿Qué son los ODS? Blanca Palacián de Inza
64 Diez años del Movimiento Verde en Irán. José Ignacio Castro Torres
10 años de documentos IEEE sobre la ONU (recordando los 100 años de la
76 creación de la Sociedad de las Naciones)
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ
09/2019 9 de abril de 2019
70 aniversario de la OTAN:
7 años de documentos IEEE
70 aniversario de la OTAN: 7 años de documentos IEEE
Hace setenta años, 12 naciones que habían sufrido los horrores de la segunda Gran
Guerra del siglo XX se unieron para formar una alianza que hasta hoy sigue siendo el
garante fundamental de la seguridad
occidental y las libertades democráticas.
No es exagerado afirmar que la Organización
del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es la
alianza militar más exitosa de la historia. La
Alianza ha sido el baluarte de la paz y la
seguridad europeas durante estos últimos 70
años. Con una base de valores democráticos
en común, la OTAN ha aportado, mediante la paz y la seguridad compartida, la
estabilidad y la prosperidad a sus miembros y a sus vecinos. A través de la unidad ante
la adversidad y el compromiso con la defensa colectiva, debe continuar haciéndolo en el
futuro.
Los logros de la OTAN son muchos. Consiguió frenar la expansión soviética en Europa;
es en gran medida la responsable de garantizar que el continente europeo nunca se haya
visto envuelto de nuevo en conflictos sangrientos como la Segunda Guerra Mundial.
Después de caer el Muro, la Alianza se adaptó a las nuevas circunstancias; estableció
la Asociación para la Paz, y más naciones fueron bienvenidas como miembros. La OTAN
se ha enfrentado al conflicto radical nacionalista étnico en los Balcanes y, más
recientemente, lucha contra el terrorismo en lugares como Afganistán e Iraq. Y todo ello
habiendo sufrido el 11 de septiembre de 2001, cuando la OTAN invocó el «artículo 5»
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por primera y única vez en su historia. En los últimos años la Alianza hace frente a nuevas
y renovadas amenazas.
España es un socio leal y comprometido desde su incorporación a la Alianza.
Participamos en los principales esfuerzos de la organización y somos un miembro
convencido de su pertinencia, su vigencia, su necesidad y su futuro.
Hoy, en un año de aniversario, las 29 naciones que integran la OTAN en la actualidad,
más allá de problemas internos y de discrepancias, siguen creyendo en la misión
fundadora: la disuasión para mantener la paz; siguen creyendo en la defensa común, y
siguen creyendo que los valores occidentales (democracia, derechos humanos, etc.)
merecen ser defendidos y amparados.
70th NATO anniversary: 7 years of IEEE documents
Seventy years ago, 12 nations that had suffered the horrors of the second Great War of the
twentieth century united to form an alliance that until today remains the fundamental guarantee
of Western security and democratic freedoms.
It is no exaggeration to say that the North Atlantic Treaty Organization (NATO) is the most
successful military alliance in history. The Alliance has been the bulwark of European peace and
security for the last 70 years. With a common democratic values base, NATO has contributed,
through shared peace and security, stability and prosperity to its members and its neighbors.
Through unity in the face of adversity and commitment to collective defense, it must continue to
do so in the future.
The achievements of NATO are many. He managed to stop the Soviet expansion in Europe; it is
largely responsible for ensuring that the European continent has never again been involved in
bloody conflicts such as the Second World War. After the Wall fell, the Alliance adapted to the
new circumstances; established the Association for Peace, and more nations were welcomed as
members. NATO has confronted the radical ethnic nationalist conflict in the Balkans and, more
recently, fights terrorism in places like Afghanistan and Iraq. And all this having suffered on
September 11, 2001, when NATO invoked "Article 5" for the first and only time in its history. In
recent years, the Alliance has faced new and renewed threats.
Spain is a loyal and committed partner since joining the Alliance. We participate in the main efforts
of the organization and we are a member convinced of its relevance, its validity, its necessity and
its future.
Today, at an anniversary year, the 29 nations that make up NATO today, beyond internal
problems and discrepancies, continue to believe in the founding mission: deterrence to maintain
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peace; they continue to believe in common defense, and continue to believe that Western values
(democracy, human rights, etc.) deserve to be defended and protected.
Este documento recoge las referencias de publicaciones del Instituto Español de

Estudios Estratégicos en los últimos 7 años (abril 2012 - abril 2019), con motivo de la
conmemoración de los 70 años de la creación de la Alianza Atlántica.
Incluye textos publicados en la web, tanto los escritos por los propios analistas del IEEE
(documentos de análisis e informativos) como por colaboradores externos (documentos
de opinión y marco y documentos de investigación). Se recopilan también: capítulos de
los Cuadernos de Estrategia y de los Documentos de Seguridad y Defensa, así como
artículos de la Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos.
This document gathers the references of the documents published by the Spanish
Institute of Strategic Studies in the last 7 years (April 2012 - April 2019), on the occasion
of the commemoration of the 70th anniversary of the creation of the Atlantic Alliance.
It includes texts published on the web, those written by the IEEE analysts (Analysis and
Information documents) and external collaborators (Opinion and Framework documents
and Research documents). They are also compiled: chapters of the Strategy Notebooks
and the Security and Defense Documents, as well as articles from the Journal of the
Spanish Institute of Strategic Studies.
Firma del Tratado de la OTAN Reunión de la OTAN en abril de 2019
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2019
ADÁN GARCÍA, Ángel José.

70 años de evolución estratégica en la OTAN. Documento Marco IEEE 4/2019.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2019/DIEEEM04_2019ANGADA-
OTAN.pdf
En 2019 la OTAN celebra su 70 aniversario. En estos años la OTAN ha ido
modificando su pensamiento estratégico plasmándolo en siete conceptos
estratégicos. De una manera genérica, la evolución estratégica de la OTAN tiene
cuatro fases. Durante la década de los cincuenta, tuvo una aproximación
puramente defensiva; en la década de los sesenta, se buscó una mayor distensión
con el Pacto de Varsovia que duró hasta los noventa; tras la caída del Muro de
Berlín, se evolucionó hacia una estabilización de Europa del Este y la expansión
de la Alianza; y la cuarta fase, ya en el siglo XXI, pasó a valorar nuevas amenazas
y constituirse en actor global internacional.
Así, evolucionó desde una defensa centrada en el territorio europeo y basada
prácticamente solo en el arma nuclear, a una suerte de mecanismo de prevención
y gestión de crisis con vocación internacional.
Para ello, el sistema de consenso como la herramienta para la toma de decisiones
ha sido fundamental.
Palabras clave: OTAN, concepto estratégico, represalia masiva, respuesta
flexible, operaciones de gestión de crisis, vínculo transatlántico, informe Harmel.
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2018
POZO, Fernando del y POZO BERENGUER, Juan del.

La nueva estructura de mando aliada, la resurrección de lo naval y las nuevas
amenazas. Documento Marco IEEE 114/2018.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2018/DIEEEM14-
2018_NuevaEstructura_MandoAliado_DelPozoDelPozo.pdf
La OTAN y los Estados Unidos han tomado recientemente decisiones orgánicas que
afectan a la manera de contender con los nuevos desafíos, que vienen reemplazando a
los prevalentes desde el fin de la Guerra Fría hasta ahora. Un aspecto emerge al analizar
estas decisiones: el renacimiento de lo naval. Y una amenaza se perfila sin aparente
respuesta: la guerra híbrida.
Palabras clave: guerra naval, guerra híbrida, estructura de mando, OTAN, marinas
aliadas.
DUEÑAS PUEBLA, Fernando.

La proyección de estabilidad en el Flanco Sur de la OTAN. La necesidad de una
cooperación eficiente entre la OTAN y la UE. Documento de Opinión IEEE 115/2018.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2018/DIEEEO115_2018FERDUE-OTAN.pdf
El Flanco Sur es un área donde surgen retos importantes que Europa debe afrontar, como
el terrorismo y la migración, con consecuencias impredecibles en la seguridad del
continente, y donde la OTAN y la Unión Europea (UE) comparten vecinos y amenazas
comunes a la seguridad. De ahí que la cooperación entre la OTAN y la UE sea
fundamental. La consecución de la estabilidad transciende la adopción de necesarias
respuestas militares. Aun cuando la OTAN está llevando a cabo un esfuerzo significativo
en la proyección de estabilidad, concentrándose en los partenariados y en la construcción
de capacidades de sus socios vecinos, es incapaz de afrontar las raíces profundas de la
instabilidad en el área, principalmente relacionadas con la presión demográfica y los
aspectos socioeconómicos. Por ello, la UE con su «enfoque integral» debería ser el
principal socio estratégico de la OTAN a la hora de afrontar los problemas de estabilidad
en el Flanco Sur. La Alianza puede aprovechar eficazmente la influencia diplomática de
la UE para mejorar su imagen y presencia en el área. Desde la perspectiva de la
seguridad, la complementariedad y el apoyo mutuo deben definir la cooperación entre
ambas organizaciones.
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Palabras clave: OTAN, Unión Europea, UE, sur, proyección, estabilidad, cooperación,
capacidades, contraterrorismo.
PECO YESTE, Miguel.

Defensa europea: fin del paradigma y los riesgos de dejarse llevar. Documento de
Opinión IEEE 71/2018.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2018/DIEEEO71-
2018_DefensaEuropea_MPecoYeste.pdf
Asistimos a una confluencia de tendencias que podría provocar la reconfiguración
drástica de la arquitectura de seguridad y defensa europea. Mientras las
dificultades de la OTAN para adaptarse a los tiempos actuales son cada vez más
evidentes, las polémicas decisiones de la actual Administración norteamericana
están generando una tensión considerable en las relaciones transatlánticas. En
un primer análisis, la solución natural a esta situación podría llegar con la salida
del Reino Unido de la UE y el consiguiente desbloqueo de determinadas iniciativas
en el ámbito de la política común de seguridad y defensa. Sin embargo, existen
razones para pensar que el horizonte de una defensa europea autónoma, tal como
está planteada hoy en día, es incompatible con la OTAN. Progresar hacia ese
horizonte podría ser beneficioso para algunos, pero no necesariamente para el
conjunto de los aliados ni para España en particular. Es más, nuestro país podría
ser el más interesado en mantener vivo el vínculo transatlántico buscando la
compatibilidad entre ambas organizaciones. Para ello es necesario adoptar una
postura más asertiva con nuestros aliados, replantearnos los términos en los que
concebimos los ejércitos y, en definitiva, acometer una aproximación decidida
hacia la defensa de nuestros genuinos intereses.
Palabras clave: Relaciones OTAN–UE, PCSD, vínculo transatlántico, brexit.
ESPONA, Rafael José de.

Guerra híbrida y capacidades estratégicas de la OTAN: aportaciones de Lituania,
Letonia y Estonia. Documento de Opinión IEEE 55/2018.
2018_GuerraHibrida_OTAN_Lit-Est-Let_RafaelJEspona.pdf
La guerra híbrida ha transformado el panorama del conflicto y requiere potenciar
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capacidades al respecto. La OTAN está en la vanguardia de esta orientación, con

destacada contribución de los aliados del Báltico. Se explicará la misión y actividad
de los tres centros de excelencia (CoEs) que la OTAN dispone en Lituania, Letonia
y Estonia en un marco convergente, relacionándolo con los cometidos de la
División de Desafíos Emergentes (ESCD) y el Programa Ciencia para la Paz y
Seguridad (SPS), bajo la premisa de que las capacidades relacionadas con estos
ámbitos suponen de por sí un factor decisivo para plantear una campaña con relevante
probabilidad de éxito.
Palabras clave: OTAN, guerra híbrida, ciberdefensa, seguridad energética, comunicación
estratégica, guerra de información.
CARLOS IZQUIERDO, Javier de.

Horizonte 2035. OTAN, Unión Europea y España. Documento de Opinión IEEE 17/2018.
2018_Horizonte_2035_OTAN-UE-Espana_JavierdeCarlos.pdf
La OTAN, la Unión Europea y España coinciden en que es necesario conocer las grandes
tendencias globales que están transformando el mundo. En este documento revisamos
las diferentes aproximaciones que varias instituciones han hecho de cómo será el mundo
hacia el año 2035. Riesgos y oportunidades se mezclan para asegurar una vez más que
solo los que se preparan para el futuro serán capaces de enfrentarse a él con cierta
ventaja. Las reflexiones aquí recogidas deberían de orientar a políticos y estrategas
encargados de liderar las sociedades en que vivimos.
Palabras clave: Análisis de futuros, 2035, entorno operacional, tendencias mundiales,
guerra del futuro, desarrollo de conceptos y doctrina, proceso de planeamiento de la
defensa, OTAN, Unión Europea, España.
2017
«OTAN: presente y futuro». Cuaderno de Estrategia 191, IEEE (coord.).

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/CE_191.pdf
Índice:
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GÓMEZ CASTRO, Elena. «Introducción», pp. 9-14.

AGUIRRE DE CÁRCER y GARCÍA DEL ARENAL. «La adaptación de la OTAN. 2014-
2017», pp.15-49.
GARCÍA ARNÁIZ, Francisco Javier. «La estructura de mando de la Alianza Atlántica
(NCS)», pp. 51-82.
HORCADA RUBIO, Ignacio. «Futuro de la transformación en la Alianza», pp. 83-117.
MORA BENAVENTE, Enrique. «La OTAN y la Unión Europea, ¿por fin una cooperación
eficaz?», pp.119-157.
GONZÁLEZ MARTÍN, Andrés. «Las nuevas tensiones por el reparto de cargas,
compromisos y responsabilidades en la OTAN y la brecha de culturas estratégicas», pp.
159-203.
LABORIE IGLESIAS, Mario.

«La OTAN: ¿todavía relevante?». En Documento de Seguridad y Defensa 73: La arquitectura
de seguridad internacional: ¿un proyecto en quiebra?
IEEE (coord.), pp. 21-50.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/DocSeguridadyDefensa_73.pdf
PONTIJAS CALDERÓN, José Luis.

El concepto de resiliencia en la OTAN y en la UE: espacio para la cooperación.
Documento de Análisis IEEE 65/2017.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2017/DIEEEA65-
2017_Resiliencia_OTAN_UE_JLPC.pdf
La resiliencia es un concepto que está en boga y sobre el que la OTAN y la Unión Europea
están focalizando sus esfuerzos. Ambos enfoques pudieran parecer en principio
divergentes, ya que la OTAN enfatiza la necesidad de que la resiliencia debe garantizar
el empleo eficiente de sus medios militares que estén operando, mientras que la UE
posee un enfoque más amplio y a la vez solidario, que abarca los estados de su entorno
geoestratégico, considerando a la sociedad civil en su conjunto. Sin embargo, ambos
pueden resultar complementarios y existe un amplio margen para la sinergia que se
obtendría de la cooperación mutua, de la que ambas organizaciones saldrían netamente
beneficiadas.
Palabras clave: Resiliencia, OTAN, Unión Europea, Cumbre de Varsovia, Declaración
Común, seguridad, vulnerabilidad, seguridad-desarrollo, sociedad civil.
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LENOIR-GRAND PONS, Ricardo.

‘Enhanced Forward Presence’, la respuesta disuasoria de la OTAN ante la amenaza rusa.
Documento de Opinión IEEE 73/2017.
2017_Respuesta_disuasoria_OTAN_Amenaza_Rusia_RicardoLenoir.pdf
La comunidad internacional ha observado con inquietud y recelo los movimientos
realizados por Rusia en su área de influencia en los últimos años. Si bien se entiende que
la actual situación está lejos de desembocar en un conflicto armado, sí crece la
intranquilidad en el flanco este de la Alianza Atlántica. Por ese motivo, en la cumbre de la
OTAN del 2016 en Varsovia se consensuó llevar a cabo la misión Enhanced Forward
Presence (Presencia Avanzada Reforzada) con el objetivo de disuadir a Rusia de posibles
aventuras similares a las que llevó en Ucrania. España, como país miembro de la OTAN,
ha asumido un destacado papel con el envío de tropas y carros de combate a uno de los
países donde se desplegará la misión, Letonia. Esta misión ha sido recibida con alivio
entre los Estados bálticos, con un pasado reciente bajo ocupación soviética y que desean
consolidar el camino hacia occidente que comenzaron en 1991.
El objetivo de este análisis se define en cuatro puntos: explicar en qué consiste la misión,
indicar cómo será la cooperación entre los batallones, detallar el despliegue español y
realizar un acercamiento a la realidad de los tres Estados bálticos.
Palabras clave: Presencia Avanzada Reforzada, OTAN, Estados bálticos, despliegue
militar, Rusia.
2016
MÁRQUEZ DE LA RUBIA, Francisco.

OTAN y la nueva EUGS: hacia un compromiso más firme en defensa común. Documento
de Análisis IEEE 71/2016. http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2016/DIEEEA71-
2016_OTAN_EUGs_FMR.pdf
La seguridad exterior y la defensa europea vuelven a ser el tema de mayor actualidad
como consecuencia de los últimos acontecimientos internacionales y de la puesta en
cuestión en algunos foros del vínculo trasatlántico. La Unión Europea parece dar pasos
adelante y espera (así como la OTAN) la corresponsabilidad presupuestaria de sus
miembros.
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Palabras clave: OTAN; Unión Europea; Estrategia Europea Exterior y de Seguridad;

EUGS; brexit; gasto en defensa.
ESTEBAN LÓPEZ, Antonio.

OTAN: el oso y las hienas. Documento Marco IEEE 11/2016.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2016/DIEEEM11-2016_OTAN_Oso-
Hienas_A.EstebanLopez.pdf
En la declaración final de la XXIV cumbre OTAN (Gales, septiembre, 2014) se
establecieron dos focos de preocupación: «las acciones agresivas de Rusia contra
Ucrania» y «la creciente inestabilidad en el área sur, desde Oriente Medio al Norte de
África». De cara a la celebración de la XXV cumbre OTAN (Varsovia, julio, 2016), este
documento trata de analizar la situación en estos escenarios: el «Frente Oriental» y el
«Flanco Sur». Así, se expondrán los principales hechos acaecidos en estos dos años, el
statu quo actual y las perspectivas de futuro. Igualmente se abordará la situación de una
retaguardia (nuestras propias ciudades) que se ha revelado extremadamente vulnerable
a las «amenazas de carácter transnacional y multidimensional».
Palabras clave: OTAN, Rusia, Ucrania, Crimea, Estados Bálticos, Siria, Irak, Estado
Islámico, cumbre, yihad, terrorismo, amenaza, riesgo.
AYUELA AZCÁRATE, Francisco J.

De Gales a Varsovia, se hace camino al andar. Documento Marco IEEE 10/2016.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2016/DIEEEM10-
2016_De_Gales_a_Varsovia_Fco.Ayuela.pdf
Muchos asuntos llegan a la próxima cumbre de la OTAN en Varsovia bien encauzados;
otros serán objeto de discusión al máximo nivel para consensuar las decisiones que
deben ser adoptadas. Los principales debates se centrarán en las siguientes cuestiones:
completar el camino del aseguramiento a la disuasión; equilibrar la respuesta a las
amenazas presentes en los flancos este y sur; incrementar la cooperación entre la OTAN
y la UE; la relación con Rusia, y el grado de cumplimiento de los compromisos alcanzados
en la Cumbre de Gales sobre inversiones en defensa.
La Cumbre de Varsovia será valorada especialmente en relación a dos aspectos
esenciales: la respuesta detallada a las distintas percepciones de los aliados sobre las
realidades estratégicas actuales, y la firmeza y credibilidad del mensaje disuasorio
enviado. Una respuesta estratégica clara, sólida y equilibrada, conseguirá que la Alianza
mantenga su cohesión ante los importantes desafíos a los que debe hacer frente y
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justificará que la cumbre sea considerada como un éxito.

Palabras clave: Disuasión, cohesión política, defensa colectiva, credibilidad, respuesta
equilibrada, diálogo estratégico, cooperación, inversiones en defensa.
MOLINER GONZÁLEZ, Juan.

La Cumbre de la OTAN en Varsovia. Documento de Opinión IEEE 79bis/2016.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2016/DIEEEO79bis-
2016_CumbreOTAN_Varsovia_Moliner.pdf
La reciente Cumbre de Varsovia, celebrada los días 8 y 9 de julio de 2016, ha tratado de
reafirmar el mensaje de unidad y cohesión entre los Aliados, evitando una regionalización
de la seguridad euroatlántica que produzca una pérdida de la solidaridad y la consecuente
debilidad de la OTAN.
Para ello se han adoptado decisiones y lanzado iniciativas que pretenden ofrecer la
imagen de una Alianza adaptada y adaptable en los ámbitos político, militar e institucional.
Además de manifestar la intención de reforzar la cooperación estratégica con la Unión
Europea y otros socios, ante Rusia se ha ofrecido una posición firme, apoyada en
medidas de disuasión y defensa, así como de seguridad cooperativa, pero dejando
claramente de manifiesto la disposición permanente a la discusión y el diálogo, y ello
mostrando una preocupación global en todas las fronteras de la OTAN, con un horizonte
de 360 grados que no descuida el Flanco Este ni pierde de vista su Flanco Sur, en su
esfuerzo por proyectar seguridad en todas las fronteras de la Alianza.
Palabras clave: preparación aliada, guerra híbrida, ciberespacio, interoperabilidad,
partenariados.
POZO, Fernando del.

Las fuerzas navales de la OTAN y la crisis de los refugiados. Documento de Opinión IEEE
64/2015. http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2016/DIEEEO39-
2016_FuerzasNavalesOTAN_Refugiados_F.delPozo.pdf
La reciente decisión del Consejo Atlántico de la OTAN de utilizar una de sus fuerzas
navales para contender con la crisis de los refugiados en el Egeo oriental pone en
cuestión la adecuación de las fuerzas navales a una misión de índole política que podría
redundar en el perjuicio de unas fuerzas concebidas con un propósito diferente.
Palabras clave: fuerzas navales, emigración irregular, seguridad marítima, salvamento y

rescate, tráfico de personas.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϭ

bie3
18

La geopolítica de las bases militares (I - XIII). Documentos de Investigación IEEE (02/2016 -

06/2019).
2015
GARCÍA SERVERT, Rubén.

«El vínculo trasatlántico en seguridad y defensa. Ayer y hoy, ‘mañana’?». En Cuaderno de
Estrategia 177. UE-EE. UU.: una relación indispensable para la paz y la estabilidad mundiales.
IEEE (coord.), pp. 75-101.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/cuadernos-de-estrategia/2015/Cuaderno_177.html
ESPONA, Rafael José de.

Seguridad del Báltico y vínculo euroatlántico (a 25 años de la restauración de la
independencia de Lituania). Documento de Opinión IEEE 39/2016.
2015_BalticoxOTAN_R.Espona.pdf
El actual contexto de seguridad y defensa en la región del Báltico acredita la importancia
de la vigencia del vínculo euroatlántico. Tras el ingreso de Estonia, Letonia y Lituania en
la OTAN y la UE en el año 2004, su integración en ambas organizaciones es plena y
activa. La última Cumbre de Gales de la OTAN, celebrada el pasado septiembre de 2014,
muestra las preocupaciones de la Alianza Atlántica por la creciente conflictividad causada
por la acción rusa contra Ucrania, que supone un factor de desestabilización en Europa
Central-Este. 25 años después de que Lituania recuperase su independencia nacional –
suscrita por acta del 11 de marzo de 1990– tras el triunfo del movimiento social
proindependencia llamado Sajudis, esta nación continúa acometiendo iniciativas pioneras
a favor de la estabilidad de la región, como en la seguridad energética, la cooperación en
el partenariado del Este de la UE y la proyección del vínculo trasatlántico.
Palabras clave: Báltico, Lituania, seguridad y defensa, OTAN, vínculo euroatlántico.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϮ

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19

PECO YESTE, Miguel.

La OTAN en Bosnia y Herzegovina: del rotundo éxito a un posible fracaso. Documento de
Opinión IEEE 31/2015. http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2015/DIEEEO31-
2015_OTAN_ByH_manuscrito_MPeco.pdf
Veinte años después de la firma de los Acuerdos de Dayton, todavía queda un largo
camino por recorrer en la construcción nacional de Bosnia y Herzegovina. Entre los pocos
éxitos en este campo destaca la reforma del sector de la defensa, reforma liderada por la
OTAN y vinculada al futuro ingreso de ByH en esta organización. En particular, las fuerzas
armadas de ByH se han convertido en una institución altamente valorada por los
ciudadanos. Ahora bien, presionar en la vía de la integración del país en la Alianza es una
línea de acción que no tiene visos de éxito inmediato, mientras que sí podría provocar el
fracaso de dos décadas de trabajo. A la hora de neutralizar riesgos y aprovechar
oportunidades, sería necesaria una reestructuración del esfuerzo por parte de la
comunidad internacional. En este escenario, España podría jugar un importante papel,
coherente con el apoyo al país desplegado en el pasado.
Palabras clave: OTAN, Bosnia-Herzegovina, reforma sector defensa, construcción
nacional, opinión pública.
2014
SÁNCHEZ HERRÁEZ, Pedro.

Gales: ¿nueva cumbre de la OTAN o la OTAN de nuevo en la cumbre? Documento de
Análisis IEEE 52/2014.
2014_Gales_Cumbre_OTAN_PSH.pdf
A lo largo de su historia, la OTAN ha ido adaptándose a los cambios en el panorama de
seguridad; en las reuniones de más alto nivel, como son las cumbres, la Alianza marca
las directrices a seguir para garantizar el cumplimiento de su misión. En la última cumbre
en Cardiff (Gales) en septiembre de 2014, no se modificó el concepto estratégico, pero
se emitió una declaración final, fruto de la necesidad de hacer frente al panorama de
seguridad estratégico global actual, en la que, entre otras cuestiones, se refuerza la idea
de introducir ciertos cambios en diferentes áreas para potenciar las capacidades de la
Alianza. Considerando el entorno de seguridad y la coyuntura mundial, pudiera ser que
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϯ

bie3
20

la OTAN se encuentre en un momento cumbre (entendido como clave en su devenir) en

la que la voluntad de los Estados miembros permita que la organización siga siendo una
herramienta de seguridad adecuada para responder a las amenazas y riegos actuales y
futuros.
Palabras clave: OTAN, Europa, vínculo transatlántico, cumbre, Gales, Rusia, disuasión,
alianza, Ucrania.
DÍEZ ALCALDE, Jesús.

La seguridad del Sur: una decisión apremiante para la Cumbre de la OTAN. Documento de
En la Cumbre de Gales, que se celebrará el próximo 2 y 3 de septiembre, los países
aliados deberán reflexionar y tomar decisiones sobre asuntos trascendentales para el
futuro de la OTAN y, por ende, para la seguridad del espacio euroatlántico frente a las
amenazas, dondequiera que estas se originen. En el trasfondo de los debates, es
imprescindible mantener el equilibrio estratégico: una excesiva orientación hacia la grave
crisis que sufre el Flanco Este de la OTAN, en detrimento de la atención que demanda el
Flanco Sur, a buen seguro tendrá peligrosas e imprevisibles consecuencias.
Palabras clave: Cumbre de Gales, OTAN, África, España, Flanco Este, Flanco Sur,
estrategia.
2014_Cumbre_Gales_JDA.pdf
BERENGUER HERNÁNDEZ, Francisco J.

Por qué la OTAN ha de mirar preferentemente hacia el Sur. Documento de Análisis IEEE
32/2014.
2014_FlancoSur_OTAN_Fco.BerenguerHdez.pdf
En la cumbre de la OTAN, que se celebrará en septiembre de 2014, se fijarán las líneas
estratégicas de la Alianza para los próximos años. Ante los acontecimientos recientes en
Ucrania se corre el riesgo de que se conceda un excesivo protagonismo a esta situación,
relegando los riesgos y amenazas que proceden de la región geopolítica del norte de
África y Oriente Próximo y Medio (MENA) a un segundo plano. La situación en esta última
región exige, en cambio, una estrategia específica dirigida a MENA. Lo contrario
conduciría a una estrategia OTAN incompleta y desvirtuada.
Palabras clave: Cumbre de la OTAN, Gales, estrategia, MENA, Flanco Este, Rusia.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϰ

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21

RAMÍREZ MORÁN, David.

La ciberdefensa en la cumbre de Gales de la OTAN. Documento Informativo IEEE 13/2014.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_informativos/2014/DIEEEI13-
2014_Ciberseguridad_CumbreGales_DRM.pdf
En la Cumbre de Gales de la OTAN se han alcanzado acuerdos significativos en el campo
de la ciberdefensa de gran interés para los países que conforman la Alianza. Estos
acuerdos tratan diversos aspectos que incluyen las políticas y las actividades que deberá
desarrollar la Alianza para alcanzar los objetivos de ciberdefensa necesarios para la
protección de los Estados.
Palabras clave: ciberdefensa, OTAN, Cumbre de Gales, legislación, campos de pruebas,
industria.
FELIU BERNÁRDEZ, Luis.

25 años de adaptación y transformación de la OTAN: retos y desafíos en el escenario
internacional 2014. Documento de Opinión IEEE 112/2014
2014_Transformacion_OTAN_LuisFeliu.pdf
La Alianza Atlántica debe reconducir su errática política exterior, pero antes de ello debe
reflexionar y asumir los errores cometidos por ella misma y las coaliciones organizadas
sobre la base de importantes miembros de la Alianza en Kosovo, Libia, Iraq, Irán, Siria o
Afganistán. La Alianza necesita definir un camino que le permita «renacer», volver a crear
el espacio de seguridad cooperativa, diálogo y consultas en Europa, en particular en el
eje Rusia/Ucrania/Moldavia/Bielorrusia y ejercer como actor activo y creíble de seguridad
estableciendo los mecanismos adecuados, incluidos los socio-económicos, en el resto de
las áreas en crisis o conflictos, en particular, Sahara/Sahel, Libia/Argelia, Siria/Líbano,
Iraq/Irán. Establecer estructuras de diálogo, consultas, seguridad cooperativa y medidas
de confianza en estas áreas de África y Oriente Medio es esencial. Creo que es preciso
un «renacimiento» de la Alianza sobre la base de su artículo 4 Consultas «extendido»
considerando estructuras similares a las que permitieron estos 25 años de seguridad y
estabilidad en Europa y que además sirva de base para reforzar el eje transatlántico.
Palabras clave: adaptación, transformación, cumbres aliadas, Rusia, Ucrania, Estado
Islámico, consultas, renacimiento aliado, volver a empezar, África, Sahel, Siria, Iraq.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϱ

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22

2013
SANTOS RODRÍGUEZ, Felipe.

«La comunicación estratégica (StratCom) en los conflictos modernos: el caso de
Afganistán». Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos,
n.º 2 (2013), pp. 1-40. http://revista.ieee.es/article/view/335/561
La comunicación estratégica constituye un elemento fundamental en la gestión de los
conflictos armados modernos. A través del análisis de la guerra de Afganistán (2001-
2011), este trabajo pretende investigar si nos encontramos ante una transformación
radical de planteamientos previos o ante un cambio en la cultura de las operaciones. La
modificación introducida por el general Stanley McChrystal, al tomar el mando supremo
de las operaciones de ISAF, en junio de 2009, supone un cambio que ya había iniciado
el general Petraeus en Irak, inspirado en la táctica que antes adoptó Francia en Argelia.
En noviembre de 2010, esta nueva forma de afrontar las operaciones de paz se incluyó
en el nuevo Concepto Estratégico de la OTAN, como parte del enfoque integral. Para
finalizar, en el artículo se estudian las diferentes definiciones de comunicación estratégica
y se propone una definición revisada del concepto.
Palabras clave: comunicación estratégica, StratCom, Afganistán, medios de
comunicación, conflictos, enfoque integral, operaciones de paz, insurgencia.
YÁNIZ VELASCO, Federico.

La Alianza Atlántica y la Unión Europea. La evolución de unas relaciones complejas.
Documento Marco IEEE 09/2013.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2013/DIEEEM09-2013_RelacionesOTAN-
UE_YanizVelasco.pdf
Las relaciones entre la Alianza Atlántica y algunas de las entidades predecesoras de la

Unión Europea se iniciaron en los años inmediatamente posteriores a la II Guerra
Mundial. En efecto, las organizaciones precursoras de las actuales OTAN y UE tuvieron
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϲ

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23

un origen común y mantuvieron desde su creación contactos que se transformaron en

unas relaciones que han evolucionado lentamente a lo largo de los años. Esa evolución
ha tenido etapas de entendimiento y cooperación y otras de desencuentro y
desconfianza. Sin embargo, parece razonable esperar que esa evolución desemboque
finalmente en una relación estable y actualizada entre la OTAN y la UE que favorezca el
desarrollo armonioso de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la UE.
En este artículo se pretende analizar la evolución de las relaciones entre la OTAN y la
UE a través de los años, con especial atención a las implicaciones de esas relaciones
en el desarrollo de la PCSD.
Palabras clave: OTAN, UE, UEO, IESD, smart defense, pooling and sharing, PCSD,
concepto estratégico, Consejo Europeo, Tratado de Lisboa.
2012
FONFRÍA MESA, Antonio y MARÍN, Raquel.

«Factores explicativos del gasto en defensa en los países de la OTAN». Revista del
Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 0 (2012), pp. 11-34.
http://revista.ieee.es/article/view/402
Este trabajo analiza los factores explicativos del gasto en defensa en los países que
forman la OTAN, entre 1996 y 2006. Se han utilizado factores explicativos económicos,
estratégico-militares y políticos. El análisis se ha realizado a través de técnicas de datos
de panel dinámico, y sus resultados muestran la importancia de la inercia en el gasto en
defensa de los países, el desigual efecto de la renta, el efecto de los precios relativos y
la existencia de cierta sustitución de gasto propio por gasto de los países aliados.
Palabras clave: factores, explicativos, gasto, defensa.
GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio J.

La cumbre de Chicago. Relación OTAN y Unión Europea. Documento de Análisis IEEE
25/2012.
2012_IJGS_Cumbre_de_Chicago_Relacion_OTAN-UE.pdf
La Cumbre de Chicago de la OTAN, celebrada los días 20 y 21 de mayo, justo después
de una reunión del G8, se ha desarrollado bajo los efectos de la crisis de la deuda
europea, en España, principalmente, e Italia podrían, si no se toman medidas, hacer
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϳ

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24

descarrilar el euro y comprometer seriamente, por el casi seguro efecto contagio, la

reelección del presidente norteamericano Barak Obama. En este escenario las
referencias de los comunicados de la Cumbre a las relaciones OTAN-Unión Europea (UE)
han sido previsibles mientras la situación económica puede afectar en ambos sentidos
los esfuerzos cooperativos de la Smart Defence y el Pooling and Sharing.
Palabras clave: Unión Europea, OTAN, cooperación, capacidades, Cumbre de Chicago,
crisis de la deuda, Afganistán.
RUIZ GONZÁLEZ, Francisco J.

Las relaciones OTAN-Rusia tras la Cumbre de Chicago. Documento de Análisis IEEE
24/2012.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2012/DIEEEA24-2012_RelacionesOTAN-
RusiaTrasCumbreChicago_FJRG.pdf
Aunque la reciente Cumbre de Chicago de la Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN) no se pudo hacer coincidir con una Cumbre del Consejo OTAN-Rusia, en la
declaración aprobada por los jefes de Estado y de Gobierno de los países aliados se
hacen múltiples referencias a la Federación Rusa y a diversos asuntos de interés común,
lo que sin duda condicionará la relación bilateral en el futuro próximo.
Palabras clave: OTAN, Rusia, conflictos congelados, escudo antimisiles, Afganistán.
GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio J.

La OTAN y la UE ante la Cumbre de Chicago. Una cooperación necesaria. Documento de
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2012/DIEEEA23-2012_IJGS_OTAN-
UE_Cumbre_de_Chicago.pdf
Los próximos días 20 y 21 de mayo se celebrará en Chicago la Cumbre de la OTAN, que
recibirá a los presidentes de la Comisión y el Consejo Europeos, además de la alta
representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. En una situación en la
que la crisis financiera y los procesos electorales parece que ponen en tela de juicio la
solidez de una política común de seguridad europea, el Tratado de Lisboa abre una
ventana de oportunidad para que sus líderes salgan reforzados de una reunión que tratará
fundamentalmente de confirmar el proceso de transición y delinear la líneas maestras del
futuro de Afganistán; asegurar las capacidades militares necesarias para afrontar un
futuro incierto; y fortalecer la cooperación a nivel global.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϴ

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25

Palabras clave: Unión Europea, OTAN, cooperación, Ccapacidades, Afganistán, Cumbre

de Chicago.
RUIZ GONZÁLEZ, Francisco J.

Perspectivas de Rusia ante la próxima Cumbre de Chicago de la OTAN. Documento de
2012_Perspectivas_de_Rusia_ante_la_Cumbre_de_Chicago_de_la_OTAN_FJRG.pdf
Los próximos días 20 y 21 de mayo se celebrará en Chicago la Cumbre de la OTAN, que
en esta ocasión, y a diferencia de lo ocurrido en 2010 en Lisboa, no se hará coincidir con
una Cumbre del Consejo OTAN‐Rusia. En este documento se detallan los motivos de la
no asistencia de ningún mandatario ruso a Chicago, el nivel de avance en los programas
de cooperación establecidos en Lisboa, y los motivos de fondo de la desconfianza que
preside las relaciones entre la Federación y la Alianza Atlántica.
Palabras clave: Rusia, OTAN, defensa antimisiles, Consejo OTAN‐Rusia, Cumbre de
Chicago.
BENEDICTO SOLSONA, Miguel Ángel.

Estados Unidos tras la cumbre de la austeridad. Documento de Opinión IEEE 44/2012.
2012_CumbreChicagoResultadosEEUU_MABenedicto.pdf
La austeridad económica ha marcado los retos de la cumbre de la OTAN. EE. UU. destina
menos dinero a defensa y está cansado de su guerra más larga. En Chicago se han
marcado los plazos para la retirada de Afganistán de manera ordenada y segura pese al
anuncio de Francia. Sin embargo, los talibanes hacen peligrar los logros sociales y la
viabilidad política del país, al igual que un Pakistán nuclear e inestable. Pese a los
presupuestos restrictivos a los que se enfrentan los países de la UE y el Pentágono,
EE. UU. ha conseguido que varios aliados entren en el concepto de Smart Defense con
la compra de aviones no tripulados y la fase inicial del sistema antimisiles con tecnología
estadounidense, pese a las reticencias rusas, que permitirá un repliegue nuclear en
Europa. Mientras tanto, la OTAN amplía sus miras y se convierte en el hub de la seguridad
planetaria con 13 nuevos socios que le permite cooperar a nivel militar, político o
financiero en distintas zonas del mundo.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϵ

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26

Palabras clave: Estados Unidos, OTAN, Cumbre de Chicago, Afganistán, Pakistán,

talibán, Smart Defense, capacidades, austeridad, red mundial de socios, escudo
antimisiles, disuasión, sistemas de vigilancia, aviones no tripulados.
BENEDICTO SOLSONA, Miguel Ángel.

Los retos de EE. UU. en la Cumbre de Chicago. Documento de Opinión IEEE 41/2012.
2012_CumbreChicagoOTAN_MABS.pdf
EE. UU. es la primera potencia militar del mundo y está lejos de su declive. El mundo ya
no es unipolar y la recesión ha hecho mella en Occidente. Obama aprovecha
organizaciones como la OTAN para liderar el mundo desde atrás. La Alianza es vital para
la seguridad estadounidense y sus aliados con los que comparte valores como la
democracia, el respeto a los derechos humanos y el imperio de la ley. Las tres prioridades
de la Cumbre de Chicago coinciden con las de EE. UU.: una transición ordenada y segura
en Afganistán con derrota de Al Qaeda. Capacidades adaptadas a la crisis económica en
la que la OTAN es una alianza de seguridad colectiva pero también una organización de
seguridad cooperativa, que puede alcanzar sus fines militares compartiendo estructuras
y cargas financieras. Y por último, la Alianza se ha convertido en un polo de atracción que
busca la creación de una red de socios fiables para mantener la seguridad mundial.
Palabras clave: EE. UU., OTAN, Cumbre de Chicago, Afganistán, defensa inteligente,
capacidades, austeridad, red mundial de socios, escudo antimisiles, disuasión.
* La recopilación documental ha sido elaborada por María José Campillo García y

Margarita Cifuentes Álvarez, del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE).
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϮϬ

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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
10/2019 10 de mayo de 2019
José Luis Pontijas Calderón
Europa y la «cuestión alemana»
Europa y la «cuestión alemana»
Resumen
La centralidad geográfica de Alemania, unida a su tamaño, volumen demográfico y

económico, la convierten en la gran potencia europea, si bien, hasta ahora, ha
renunciado a transformar dichas capacidades en potencia militar. Pero el vacío de poder
dejado por EE. UU. en el Viejo Continente, las amenazas, riesgos e injerencias
exteriores, la nueva situación geopolítica mundial, las disensiones internas de la Unión
Europea y la necesidad de reaccionar ante todo ello, hacen que la «cuestión alemana»
(una Alemania demasiado poderosa como para poder ser compensada por el resto de
potencias europeas) pueda resurgir en un futuro no muy lejano.
Palabras clave
Alemania, Europa, Unión Europea, OTAN, Rusia, Reino Unido, Francia, Estados
Unidos, Ostpolitik.
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϬͬϮϬϭϵ ϭ
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28
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:ŽƐĠ>ƵŝƐWŽŶƚŝũĂƐĂůĚĞƌſŶ

Europe and the German question
Abstract:
The geographical centrality of Germany, together with its size, demographic and
economic volume, make it the great European power, although, until now, it has
renounced to transform these capacities into a military power. But the power vacuum left
by the US in the old continent, threats, risks and external interference, the new world
geopolitical situation, the internal dissensions of the European Union, and the need to
react to all that, make the«German question» (a Germany too powerful to be
compensated by the rest of European powers) may resurface in the not too distant future.
Keywords:
Germany, Europe, European Union, NATO, Russia, United Kingdom, France, United
States, Ostpolitik,

ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϬͬϮϬϭϵ Ϯ
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29

Las tensiones que en la actualidad está sufriendo la Unión Europea (UE), tanto externas
(disrupción rusa, injerencia geoeconómica china, crecientes amenazas y riesgos con un
alto componente de impredecibilidad, alejamiento euroatlántico...) como internas
(pérdida de credibilidad política, difícil consenso, auge de los nacionalismos y
populismos, fracturas internas norte-sur o este-oeste, deslizamientos iliberales…) están
empezando a perfilar un horizonte poco prometedor para el futuro de la Unión como
proyecto político. Una las amenazas internas que más influencia negativa podría tener,
es la vuelta de la competición geopolítica entre los Estados miembro (EM) que, aunque
a pequeña escala, ya se está empezando a producir.
Caso de incrementarse, dicha competición, podría volver a traer consigo la que en su
momento se denominó «la cuestión alemana». Alemania, un Estado situado en el centro
de Europa, demasiado poblado, demasiado grande, demasiado rico y, por lo tanto,
potencialmente demasiado poderoso como para poder ser compensado por las
coaliciones de otros Estados europeos. De hecho, desde su unificación en 1871, sus
intentos por forjar su propio espacio han supuesto dos guerras mundiales. Pero tras la
Segunda Guerra Mundial, el orden europeo impuesto por EE. UU. se diseñó, además de
para garantizar la seguridad de la Europa libre, para integrar Alemania en el mismo. Así,
la potencia germana estaría controlada militarmente dentro del marco de la OTAN y su
potencial económico por la CECA1, luego CEE2, luego UE. Así, cualquier intento alemán
de resucitar sus antiguas aspiraciones quedaría neutralizado por un entramado
institucional político y militar, que garantizaría la seguridad del resto de potencias y
Estados europeos. Esto era especialmente importante para Francia, quien
tradicionalmente había sufrido los embates imperialistas germanos.
La situación se mantuvo sin variaciones para satisfacción de todos hasta que la caída
del muro de Berlín trajo consigo la reunificación alemana y la desaparición del dominio
soviético sobre los países del centro de Europa. La expansión hacia el este, tanto de la
OTAN como de la UE, volvió a devolver a Alemania a su tradicional situación central en
el continente, esta vez con la posibilidad de extender su dominio económico sobre el
conjunto de Estados de reciente incorporación a la Unión, a través de la imposición de
políticas monetarias y de mercado que claramente encajaban a la perfección con las

1 Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
2 Comunidad Económica Europea.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϬͬϮϬϭϵ ϯ
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30

necesidades de la economía alemana. Sin embargo, continuó sujeta política y

militarmente tanto a la OTAN, como a la UE, lo que tranquilizaba los recelos de los demás
socios, ya que EE. UU., el gran hegemón occidental, seguía garantizando el orden
europeo establecido desde 1945, junto con Francia y Reino Unido, las otras dos grandes
potencias europeas.
La desaparición de la amenaza soviética, junto con el esfuerzo económico, militar y
diplomático que supuso para Washington la «Guerra contra el Terror», desde el «11-S»,
propició un alejamiento del foco de interés estadounidense de Europa en beneficio de
Oriente Medio. Posteriormente, el surgimiento de China como gran potencia mundial, así
como del resto de países asiáticos (India, Indonesia, Corea del Sur, etc.) ha producido
un incremento del giro norteamericano en su atención hacia el escenario indo-pacífico,
alejando todavía más a EE. UU. del Viejo Continente.
Este alejamiento progresivo estadounidense ha ido dejando un vacío geopolítico en
Europa, que está siendo ocupado en parte por una Rusia más asertiva y en cierto modo,
más agresiva, que no duda en utilizar la disrupción como arma geopolítica para favorecer
sus intereses: recuperar su estatus de gran potencia y el control del antiguo espacio
soviético.
Ante esta situación, la UE como tal, no está dando la talla, incapacitada por los problemas
internos antes mencionados que bloquean la mayoría de las acciones exteriores que
podría y debería poner en práctica para imponer su criterio, intereses y valores, debido
al choque de intereses (diferentes y en ocasiones divergentes) entres sus EM. Así, las
grandes potencias europeas se ven obligadas a tomar decisiones por sí mismas, unas
veces en solitario, las menos de las veces en concierto con aliados temporales, lo que
instiga el surgimiento de la competición geopolítica que plagó Europa hasta 1945.
El caso alemán
Incluso durante la Guerra Fría, Alemania se movió entre dos tendencias opuestas: el
idealismo prooccidental de Konrad Adenauer y el realismo de la Ostpolitik3 de Willy
Brandt. Este mismo dilema sigue actualmente presente. Hay que tener en cuenta que la
Alemania democrática y amante de la paz que todos conocemos y apreciamos hoy en
día, nació y creció en circunstancias anormales forjadas por el orden europeo establecido
por Washington que se pudo instaurar gracias a tres elementos fundamentales. En

3 Política hacia el Este, que deseaba sostener buenas relaciones con la URSS en aquel momento.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϬͬϮϬϭϵ ϰ
bie3
31

primer lugar, su implicación permanente con la seguridad europea (por primera vez en
la historia fuerzas estadounidenses permanecen en el continente) que anuló el círculo
vicioso de la competición geoestratégica, eliminando a su vez la necesidad de grandes
gastos en defensa para los europeos, lo que liberó parte de su economía mejorando su
bienestar. En segundo lugar, fue el establecimiento y garantía de un orden económico
global de libre comercio, del que la economía alemana se benefició enormemente,
convirtiéndose en un exportador neto. El tercer elemento fue el establecimiento de un
entramado institucional político y militar que neutralizó los nacionalismos y redujo los
conflictos intraeuropeos. Una Europa sin nacionalismos, implicaba una Alemania
también libre de los mismos.
Alemania aceptó de buen grado el nuevo orden europeo, ya que salía enormemente
beneficiada. Consiguió la aceptación internacional, su integración en el comercio mundial
y como consecuencia, un gran despegue económico. Pero todo ello, fue posible a cambio
de supeditar su política exterior y sus intereses en dicho dominio a los del bloque
occidental, liderado por el tándem EE. UU.–Reino Unido.
Pero los cambios geopolíticos a nivel mundial y europeo están anulando en gran parte
los postulados tras los cuales se formuló el marco aceptado por Alemania tras la última
conflagración mundial. Además, a medida que nuevas generaciones de alemanes se
incorporan a la vida cotidiana, la sensación de culpabilidad se va desvaneciendo y
nuevos discursos se incorporan, en los que el nacionalismo alemán, instigado en un ciclo
de realimentación mutua por los otros nacionalismos europeos y mundiales, comienza a
ganar adeptos y representación política e institucional. La autocontención y los valores
democráticos y pacifistas empiezan a verse contestados. Los viejos fantasmas no están
lejos, como demostró la ansiedad con la que británicos y franceses recibieron la
reunificación alemana en 1990, prueba de que, al menos para ellos, «la cuestión
alemana» no está del todo enterrada. Además, tal y como señala el académico Hans
Kundnani4, «el antiguo desequilibrio, que desestabilizó Europa tras la unificación de
Alemania en 1871, ha vuelto tras la reunificación y el establecimiento de la Eurozona».
En el momento actual, los elementos que formaban el marco de contención de la
potencia germana están en el aire. Por un lado, EE. UU. se está alejando del continente
europeo, lo que deja de suponer la garantía de seguridad y equilibrio que hasta ahora
suponía su presencia. Por otro lado, tanto la OTAN como la UE, si bien muestran una

4 KUNDNANI, Hans. The Paradox of the German Power. Oxford Univesity Press, 2015.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϬͬϮϬϭϵ ϱ
bie3
32

política gestual asertiva y optimista, están lastradas por los diferentes intereses y
divergentes interpretaciones de sus EM sobre las amenazas y las prioridades conque
estas deben ser confrontadas. Los nacionalismos están desatando fuerzas que
permanecían dormidas y que amenaza la cohesión y solidaridad europea, solidaridad
cada vez más cuestionada por la vuelta a la práctica del juego de contrapesos y
coaliciones dentro de Europa. El brexit supone de facto que el balance dentro de la UE
se desequilibra a favor de Alemania de forma rotunda. La política de la administración
Trump está torpedeando el régimen económico de libre comercio, que como sabemos
es un interés estratégico alemán, e impulsa los nacionalismos europeos (apoyando el
brexit con absoluto descaro), cuestiona la Alianza Atlántica y denuncia acuerdos
internacionales que afectan a la seguridad europea, alienando de paso a sus aliados.
Así, el vacío de poder en Europa y la nueva situación mundial obliga a reaccionar en
cierta medida a las potencias europeas y Alemania se ve empujada a ello también, pese
a su voluntad de presentarse con credenciales de potencia cooperadora que opta por el
uso preferente del «poder blando» en su política exterior. Tradicionalmente, la UE
(instigada en gran parte por Alemania) se ha mantenido en una posición confortable en
la que podía jugar el papel de actor internacional que usa fundamentalmente las opciones
blandas del espectro de poder (diplomacia, cooperación, ayuda al desarrollo, ayuda
humanitaria, reconstrucción, gestión de crisis posconflicto, etc.), mientras los americanos
empleaban la herramienta militar, o la amenaza de su uso, como opción fundamental
sobre el resto.
Pero en este momento podríamos preguntarnos si ante una Rusia dispuesta a emplear
la fuerza en Europa y su vecindario para lograr sus objetivos (como ha probado ya en
varias ocasiones) y un EE. UU. más interesado en otros escenarios alejados del
continente, se podrá Alemania permitir el lujo de seguir jugando su tradicional papel de
potencia comercial de corte pacífico. En las actuales circunstancias: ¿resistirán los
alemanes la tentación de resucitar su nacionalismo?, ¿será Alemania inmune a las
poderosas fuerzas que forjan la historia y sobre las cuales las naciones tienen un control
limitado?
Así pues, «la cuestión alemana» podría empezar a recuperar protagonismo a no muy
largo plazo y en su caso, habrá que encontrar las respuestas adecuadas para afrontarla.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϬͬϮϬϭϵ ϲ
bie3
33

Conclusiones
La Alemania actual es el producto del orden de seguridad y económico impuesto por los
estadounidenses desde 1945. A medida que dicho orden se resquebraja, Alemania, que
ha recuperado su tradicional posición central en el continente europeo, con un peso
demográfico, económico y político que la convierte de nuevo en la gran potencia
dominante en Europa, puede empezar a plantearse opciones geoestratégicas más allá
de los marcos militar y política, en el que el entramado institucional construido alrededor
de la OTAN y la UE la han encorsetado hasta el momento.
El hecho claro que marcaría el inicio hacia ese escenario, y que debería hacer saltar
todas las alarmas, sería un rearme progresivo germano, ya que, la convertiría de nuevo
en una gran potencia militar.
Este hipotético, poco probable pero posible, posicionamiento alemán podría devolver a
Europa a la pesadilla de la competición geopolítica que trajo guerra y desolación al Viejo
Continente.
La cuestión es si Alemania se verá forzada o no, por las fuerzas tectónicas que impulsan
la historia y las consecuencias que ello acarrearía para el resto del continente.

Coronel de Artillería
Doctor en Economía Aplicada (UAH)
Analista de seguridad euroatlántica en el IEEE
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϬͬϮϬϭϵ ϳ
bie3
34
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
11/2019 13 de mayo de 2019
Francisco Márquez de la Rubia
Diez años de Asociación Oriental
Diez años de Asociación Oriental
Resumen
Durante esta semana una cumbre de jefes de Estado o de Gobierno marcará
el décimo aniversario de la creación de la Asociación Oriental. Esta
asociación de la Unión Europea con 6 repúblicas exsoviéticas todas ellas
fronterizas ahora con Rusia, está destinada a reforzar la asociación política
y la integración económica y ha asentado un nuevo modelo de acercamiento
de las democracias occidentales al espacio postsoviético en el que merece
la pena detenerse por (además de por ser poco conocida) analizar los
objetivos perseguidos, los alcanzados, y la interrelación con el gran vecino
ruso.
Palabras clave
Asociación Oriental, Rusia, partenariado, Unión Europea, espacio
postsoviético.
ΎEKd͗>ĂƐŝĚĞĂƐĐŽŶƚĞŶŝĚĂƐĞŶůŽƐŽĐƵŵĞŶƚŽƐ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽƐƐŽŶƌĞƐƉŽŶƐĂďŝůŝĚĂĚĚĞƐƵƐĂƵƚŽƌĞƐ͕ƐŝŶ
ƋƵĞƌĞĨůĞũĞŶ͕ŶĞĐĞƐĂƌŝĂŵĞŶƚĞ͕ĞůƉĞŶƐĂŵŝĞŶƚŽĚĞů/ŽĚĞůDŝŶŝƐƚĞƌŝŽĚĞĞĨĞŶƐĂ͘

bie3
35
ŝĞǌĂŹŽƐĚĞƐŽĐŝĂĐŝſŶKƌŝĞŶƚĂů
&ƌĂŶĐŝƐĐŽDĄƌƋƵĞǌĚĞůĂZƵďŝĂ

Ten years of Eastern Partnership
Abstract
This week a summit of heads of state or government will mark the tenth
anniversary of the creation of the Eastern Partnership. This partnership of
the European Union with six former Soviet republics, all now bordering
Russia, is aimed at strengthening political partnership and economic and
social integration. It has established a new model for bringing Western
democracies closer to the post-Soviet space, in which it is worth pausing to
analyse (in addition to being not well known) the objectives pursued, those
achieved and the interrelation with the great Russian neighbour.
Key words
Eastern Partnership, Russia, Partnerships, European Union, post-Soviet
space.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϭͬϮϬϭϵ Ϯ
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36

Introducción
Los días 13 y 14 de mayo, la Unión Europea, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia,
la República de Moldova (Moldavia) y Ucrania celebrarán el décimo aniversario de la
creación de la Asociación Oriental (AO) con una serie de actos en Bruselas. Será una
oportunidad para celebrar una asociación que ha demostrado ser mutuamente
beneficiosa, que ha dado resultados concretos para estos países del este de Europa y
que siempre ha sido observada con recelo por el vecino ruso. Es este un modelo de
asociación que resultó novedoso y que continúa siendo poco conocido entre la
ciudadanía de los Estados miembros.
La Asociación Oriental es una iniciativa conjunta en la que participan la UE, sus Estados
miembros y seis socios de Europa Oriental: Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia,
Moldavia y Ucrania, seis repúblicas exsoviéticas con conflictos internos específicos y la
mayoría de ellos relacionados con Rusia. Se trata de una dimensión específica de la
Política Europea de Vecindad que tiene por objeto crear un espacio común de
democracia compartida, prosperidad, estabilidad y mayor cooperación. Además, los
vínculos forjados a través de la Asociación Oriental aspiran a fortalecer la resiliencia de
esos Estados, todos ellos de reciente creación y también de sus sociedades. Esto
fortalece tanto a la UE como a los socios, los hace más fuertes y más capaces de hacer
frente a retos internos y externos, pero también contribuye a un acercamiento entre los
distintos modelos sociales, económicos y políticos.
Los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la UE y de los seis países
socios del este se reúnen cada dos años en formato de Cumbres de la Asociación
Oriental. La última cumbre se celebró en Bruselas el 24 de noviembre de 2017 y aprobó
un plan de trabajo basado en la aplicación de un programa llamado «20 resultados para
2020», con un compromiso multilateral a través de un nuevo marco institucional.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϭͬϮϬϭϵ ϯ
bie3
37

Esta iniciativa de la Asociación Oriental no pretende en origen ser contraria a ningún

país, sino que quiere ser una plataforma mutuamente beneficiosa y constructiva para
que los países de la región establezcan una relación más estrecha con la UE, si así lo
desean. La UE no exige que ninguno de sus socios tenga que elegir entre la UE o
cualquier otro país o institución internacional. La AO se esfuerza en dejar claro que
defiende las buenas relaciones de vecindad y respeta las aspiraciones y ambiciones
individuales de cada país socio. Este mensaje está explícitamente dirigido a la
Federación Rusa. La UE no quiere incrementar la tensión con Rusia. Por eso ha tratado
de implementar un perfil moderado y excluyente de los puntos de fricción con Rusia en
sus relaciones con estos seis países de la antigua Unión Soviética. La participación en
la iniciativa no excluye la pertenencia a la Unión Económica Euroasiática: Armenia y
Bielorrusia, por ejemplo, participan en ambas. La UE con ello quiere demostrar que
apoya la integración regional en todas las regiones del mundo, pero su apoyo se basa
en la libre elección de los países participantes y en el respeto del derecho internacional,
incluido el respeto de las fronteras internacionales. Cuando se trata de la propia
cooperación de la UE con la Unión Económica Euroasiática, ese compromiso es posible
si los Estados miembros de la UE deciden seguir adelante en sincronización con la
aplicación de los acuerdos de Minsk en relación con el conflicto en Ucrania.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϭͬϮϬϭϵ ϰ
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38

En el caso de la AO, la UE ha buscado conseguir resultados tangibles para los

ciudadanos como primer objetivo fundamental a corto plazo apartando la puesta en
marcha de estrategias de mayor alcance. Lo cual no deja de ser una novedad. La
búsqueda de resultados tangibles ha dado lugar a la ya mencionada hoja de ruta «20
resultados para 2020». El acuerdo sobre esos objetivos se desarrolló en estrecha
consulta con todas las partes interesadas.
Algunos de los programas más importantes incluyen:
- Conexiones de transporte modernizadas a través de la red transeuropea de
transporte.
- Medidas comunes en apoyo a la eficiencia energética.
- Facilitar el acceso de las PYME a la financiación, incluidos los préstamos en moneda
local.
- Establecer formas de reducir las tarifas de itinerancia telefónica entre socios.
- Incremento de las oportunidades comerciales.
- Mayor participación a las organizaciones de base de la sociedad civil.
- Más apoyo para la juventud (oportunidades laborales, viajes a países UE, etc.).
Este modelo de partenariado se enmarca en la estrategia global de la UE que exige que
la Unión se centre en el cumplimiento del objetivo general de aumentar la estabilización
y la resiliencia de los vecinos. La AO establece el compromiso compartido con el derecho
internacional y los valores fundamentales, incluidos la democracia, el Estado de derecho,
el respeto de los derechos humanos, las libertades fundamentales y la igualdad de
género, así como con la economía de mercado, el desarrollo sostenible y la buena
gobernanza. Sobre la base de estos objetivos comunes y valores universales y con vistas
a crear las condiciones para que esas sociedades sean democráticas, estables,
prósperas y sostenibles, la Cumbre de Bruselas de esta semana confirma un balance
positivo (y el logro añadido de una cierta aquiescencia rusa) en el modelo aplicado y
decide intensificar las acciones en los cuatro ámbitos prioritarios clave:
- Desarrollo económico y oportunidades de mercado: apoyar a los países socios para
que avancen hacia economías diversificadas y dinámicas, crear puestos de trabajo en
nuevos sectores, atraer inversiones y fomentar la empleabilidad; así como mejorar la
capacidad de los países socios para aprovechar las oportunidades comerciales con la
UE y entre sí.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϭͬϮϬϭϵ ϱ
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39

- Fortalecimiento de las instituciones y de la buena gobernanza: luchar contra la

corrupción, apoyar la reforma de la justicia y reforzar la Administración pública;
reforzar la cooperación en materia de seguridad, en particular para luchar contra la
delincuencia organizada, apoyar la resolución de conflictos, la prevención de crisis,
la protección civil frente a las nuevas amenazas y la ciberseguridad.
- Progresar en conectividad, eficiencia energética, medio ambiente y cambio climático:
facilitar las interconexiones de transporte entre la UE y los socios orientales y dentro
de los países de la región, facilitando el desarrollo económico, la integración
económica regional y la movilidad de las personas; y ayudarles a desarrollar
economías sostenibles y con bajas emisiones de carbono que atraigan la inversión,
así como para abordar los retos medioambientales y promover el desarrollo
sostenible.
- Aumentar la movilidad y contactos interpersonales: acercar las sociedades de la UE
y de los países socios para fomentar la integración de las propias sociedades de una
forma progresiva.
Además, este compromiso ha querido garantizar que todas las acciones emprendidas en
el marco de la Asociación persigan la inclusión de la sociedad civil, fomenten la igualdad
de género y la capacitación de las mujeres mediante la aplicación de las disposiciones
del Plan de Acción de la UE sobre la igualdad entre hombres y mujeres (GAP II).
Además, se espera que en la Cumbre se produzcan importantes avances en las
relaciones de la UE con esos socios orientales:
 Avances en la aplicación de los acuerdos de asociación/zonas de libre comercio
profundas y completas (DCFTA) con Ucrania, Georgia y Moldavia.
 Nuevos marcos para las relaciones de la UE con Armenia y Azerbaiyán.
 Progreso del acuerdo de cooperación bilateral con Armenia.
 Desarrollo de la negociación de un nuevo acuerdo de cooperación bilateral con
Azerbaiyán.
 Continuación del compromiso con Bielorrusia dirigido por Grupo de Coordinación UE-
Bielorrusia.
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En definitiva, una cita importante puesto que pone en evidencia cómo la UE aspira a
esquivar las tensiones geoestratégicas en la región, renueva su modelo de
asociacionismo y opta por centrarse en proyectos prácticos que poco a poco refuercen
la economía y el bienestar de las sociedades concretas.
En un momento de euroescepticismo rampante dentro de muchos Estados miembros
parece reconfortante ver cómo ciudadanos europeos de países no miembros pueden ver
de qué manera les afectan positivamente las políticas de la UE. Y todo ello sumado a
programas que, en principio, podrían suscitar la suspicacia rusa. El presidente de la
Comisión lo ha dejado muy claro cuando de forma prudente ha dicho que no es momento
de ir más lejos.
Francisco Márquez de la Rubia

Analista del IEEE
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
12/2019 15 de mayo de 2019
María José Izquierdo Alberca
100 años de estudios de

Relaciones Internacionales
100 años de estudios de Relaciones Internacionales
Resumen
Este año se celebra el aniversario del nacimiento de los estudios de Relaciones
Internacionales en la universidad de Gales. Desde entonces, sobre todo en el mundo
anglosajón, y más recientemente en España, los estudios de esta disciplina no han
parado de crecer, así como las instituciones dedicadas a este tema.
Hoy, las Relaciones Internacionales incorporan nuevas líneas de estudio y análisis entre
las que destaca la incorporación de los estudios feministas.
Palabras clave
Relaciones Internacionales, estudios feministas.

bie3
42
ϭϬϬĂŹŽƐĚĞĞƐƚƵĚŝŽƐĚĞZĞůĂĐŝŽŶĞƐ/ŶƚĞƌŶĂĐŝŽŶĂůĞƐ
DĂƌşĂ:ŽƐĠ/ǌƋƵŝĞƌĚŽůďĞƌĐĂ

100 years of International Relations Studies
Abstract
This year marks the anniversary of the birth of International Relations Studies at the
University of Wales. Since then, the universities and institutions dedicated to this study
have grown mainly in the Anglo-Saxon world and much more recently in Spain.
Today, International Relations incorporate new lines of study and analysis. A brief review
is made of critical approaches with the realistic line, which more weight for decades, the
incorporation of feminist studies into the academic field of international relations.
Keywords
International Relations, Feminist Studies.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϮͬϮϬϭϵ Ϯ
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Introducción
Antes de la aparición de la especialidad académica de las Relaciones Internacionales, el
estudio de la realidad se abordaba desde la Historia, la Diplomacia o el Derecho
Internacional, pero en 1919 surge una nueva disciplina relativamente joven, si se
compara con otras de larga tradición académica como por ejemplo los estudios jurídicos.
Figura 1. Emblema de la Organización de las Naciones Unidas.
Su origen como ciencia y método data de 1919 en la Universidad de Gales (hoy

Universidad de Aberystwyth) gracias a la iniciativa del filántropo David Davies, quien
subvencionó, junto a sus hermanas, la cátedra Woodrow Wilson en memoria de los
estudiantes caídos durante la Gran Guerra con una donación de alrededor de 20 000
libras y con el objetivo de favorecer y potenciar un marco académico que abordase los
problemas relacionados con el derecho, la política, la ética y la economía desde una
perspectiva global.
Nace así la primera cátedra de Relaciones Internacionales encomendada a Alfred
Eckhard Zimmern1, una figura que merecería por sí sola un artículo dada su compleja
trayectoria política y académica. Para dar una idea baste recordar su contribución al

1Zimmern fue profesor de Historia Antigua en Oxford y miembro del Departamento de Inteligencia Política
del Ministerio de Asuntos Exteriores entre 1918 y1919. Más tarde se convirtió en el primer profesor de
Relaciones Internacionales en el mundo y cofundador del prestigioso British Institute of International
Affairs, más conocido como Chatam House.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϮͬϮϬϭϵ ϯ
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44

nacimiento de la Sociedad de Naciones, precedente de la actual Organización de

Naciones Unidas y de la UNESCO.
El contexto internacional posterior a la Primera Guerra Mundial y a la Conferencia de
París podría explicar el incremento de iniciativas para analizar y comprender los motivos
que habían desembocado en la Gran Guerra y la necesidad de potenciar una
colaboración que impidiera otra guerra en Europa de estas características. Sin embargo,
como señala Celestino del Arenal2, hay que remontarse unos años atrás para reconocer
que ya en 1900 se publica en Nueva York la que está considerada como la primera obra
especializada en Relaciones Internacionales, World Politics de Paul Reinsch3, cuyo título
completo es World politics at the end of the nineteenth century, y que recoge en su índice
los cinco temas más relevantes de la política y la historia de los inicios del siglo XX y que
se nos muestran en gran medida vigentes también hoy un guiño a lo que Robert Kaplan
denominó «retorno a la Antigüedad»:
- Eastern Question (Far East)
- China-Foreign relations
- Europe-Politics and Government (1871-1918)
- Imperialism
- United States-Foreign Relations (1897-1901)
De la primacía y preponderancia del mundo anglosajón en los estudios de Relaciones
Internacionales son buenos ejemplos algunas de las instituciones que mantienen el
prestigio y la solidez desde antes de la Primera Guerra Mundial hasta la actualidad. Es
el caso la World Peace Foundation of Boston4 y del Carnegie Endowment for
International Peace5, institución esta última nacida en 1910 con el objetivo de colaborar
en el logro de la paz internacional y pionera en la publicación de materiales
especializados en los asuntos internacionales desde una perspectiva amplia y global.
El liderazgo anglosajón se consolida también en esos años entre los laboratorios de
ideas internacionales6 con la creación en 1920 del British Institute of International Affairs,

2 DEL ARENAL, Celestino. «La génesis de las Relaciones Internacionales como disciplina científica».
Revista de Estudios Internacionales. Vol. 2. N.º 4. Octubre-diciembre 1981, p. 885.
3 Véase la referencia que ofrece la Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos en
https://www.loc.gov/item/00003094/.
4 Disponible en https://sites.tufts.edu/wpf/.
5 Disponible en https://carnegieendowment.org/.
6 Según Fundéu: «De acuerdo con la base de datos terminológica de la Unión Europea, think tank puede
traducirse como laboratorio de ideas o grupo de reflexión. También cuentan con uso, aunque menos
extendido, expresiones como centro de pensamiento o vivero de ideas». Disponible en
https://www.fundeu.es/recomendacion/think-tank-laboratorio-de-ideas-grupo-de-reflexion/.
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45

hoy Chatam House7 y su centro hermano en los Estados Unidos, el Council of Foreign
Relations en Nueva York8.
La universidad y el caso español
En la década de los años veinte, los estudios experimentaron un crecimiento notable y

una implantación sólida en el ámbito universitario. En Europa la primera universidad
dedicada enteramente al estudio de las Relaciones Internacionales fue el Institut
Universitaire des Hautes Ëtudes Internationales9 fundado en Ginebra en 1927 por William
Rappard y con el objetivo de formar a los diplomáticos de la Liga de las Naciones. Un
año después, en 1928, es la facultad Edmund A. Walsh de la School of Foreign Service
de la Universidad de Georgetown10 la que comienza a expedir los primeros diplomas
universitarios en este campo en los Estados Unidos; y ya en 1933 la Universidad de
Chicago11 oferta a los estudiantes un título de postgrado en colaboración con las
universidades de Tufts y Harvard.
En nuestro país el panorama era muy distinto, no solo debido a la crisis del 98 y la
neutralidad durante la Primera Guerra Mundial, sino que el aislamiento internacional que
sufrió España durante el franquismo impidió un desarrollo de estos estudios en la
universidad española tema del que se duele repetidamente uno de los más destacados
internacionalistas españoles, Celestino del Arenal12, cuando lamenta la ausencia de un
instituto o centro de relaciones internacionales:
«Difícilmente nuestro país podrá avanzar en el camino de una teoría de las relaciones
internacionales y del análisis científico internacional y con ello en el conocimiento de la
realidad y los problemas internacionales».
Hasta mediados del siglo XX no aparece la figura incuestionable del pionero Antonio
Truyol Serra, jurista, filósofo del derecho, internacionalista y magistrado del Tribunal
Constitucional español. Marcado por su experiencia vital en Europa (nació en la ciudad

7 Disponible en https://www.chathamhouse.org/.
8 Disponible en https://www.cfr.org/.
9 Disponible en https://www.graduateinstitute.ch/.
10 Disponible en https://sfs.georgetown.edu/.
11 Disponible en https://www.uchicago.edu/academics/programs_of_study/.
12 DEL ARENAL, Celestino. «Introducción a las Relaciones Internacionales». Madrid: Tecnos, 1984, p.
411. En España este autor y su obra siguen siendo esenciales en el estudio de las relaciones
internacionales.
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46

alemana –entonces prusiana– de Saarbrücken en vísperas de la Primera Guerra Mundial

y vivió con su familia en Ginebra hasta su regreso a España en 1932) ganó en 1957 por
oposición la Cátedra de Derecho y Relaciones Internacionales de la actual Facultad de
Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.
Hay que esperar hasta 1972 para encontrar las Relaciones Internacionales como una
asignatura común en el nuevo plan de estudios de Ciencias Políticas y Sociología y su
incorporación posterior como asignatura en los estudios de Ciencias de la Información.
A partir de ese momento, el incremento de la oferta universitaria no ha parado de crecer.
En 2012, la Universidad Ramon Llull inició la primera licenciatura en Relaciones
Internacionales en inglés y hoy se pueden cursar estos estudios universitarios en más
de 21 centros públicos y privados.
Con la extensión universitaria ha crecido también el abanico de publicaciones en este

campo y en la actualidad, por ejemplo, el directorio iberoamericano Latindex13 reconoce
más de 280 publicaciones que abordan o incluyen este tema entre sus contenidos y el
repositorio bibliográfico Dialnet14 recoge más de 1.000 monografías y 5.906 tesis
doctorales sobre el campo de relaciones internacionales.
Las nuevas tendencias de investigación: la incorporación de los estudios

feministas
Si los estudios de Relaciones Internacionales se centraron en sus primeros tiempos en

la actuación de los Estados en el ámbito internacional, hoy el desarrollo de las ciencias
sociales y la creciente complejidad del orden mundial ofrecen la oportunidad de
incorporar nuevas líneas de estudio como son el multilateralismo y la polaridad; el
impacto de la tecnología; los estudios de género; las migraciones internacionales; el
análisis geopolítico de los mercados de la energía; la cooperación regional o las
inquietudes climáticas. Todos estos temas ocupan un lugar central en los debates y
análisis internacionales, marcan la política internacional y han sido incorporados a las
líneas de estudio académicas y científicas de las relaciones internacionales.
El impacto de algunos de estos asuntos es incuestionable, como es el caso del cambio

13 Latindex, Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas de América Latina, el
Caribe, España y Portugal. Disponible en https://www.latindex.org/latindex/tablaSubtema.

14 Disponible en https://dialnet.unirioja.es/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϮͬϮϬϭϵ ϲ
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47

climático, que ha provocado que el dióxido de carbono irrumpa en el gran juego de las
potencias internacionales y que tras los acuerdos mundiales (Kioto, París) ha llegado a
ser considerado un factor influyente en la soberanía de los Estados.
También la inteligencia artificial puede configurar una nueva distribución del poder
estratégico y las potencias internacionales se han lanzado a una carrera tecnológica que
conlleva también la necesidad de alcanzar una gobernanza internacional de esta
tecnología15.
Una de estas novedades, nacida como un desafío al predominio teórico durante décadas
del enfoque realista, ha sido la aparición de la corriente intelectual de estudios de género
y feminismo16. La perspectiva feminista nos permite observar las relaciones
internacionales desde una óptica legalista, ética y humana bastante cercana a la
perspectiva tradicional idealista, pero tomando como centro de la discusión la
incorporación de la mujer como actor fundamental de los procesos sociopolíticos,
económicos y culturales17.
Los estudios de género en las relaciones internacionales se iniciaron a partir de 1980,
en el periodo inmediatamente posterior a la Guerra Fría, con el objetivo de abrir un
novedoso espacio de análisis. Y otra vez son las instituciones anglosajonas quienes
marcan la pauta de estos estudios tras la creación de la sección de Estudios Feministas
y de Género de la International Studies Association y del Grupo de Relaciones
Internacionales y de Género en la British International Studies Association18. Desde esta
fecha algunos de los más importantes laboratorios de pensamiento internacionales
trabajan estrechamente en este campo desde los ámbitos políticos para sensibilizar y
tomar conciencia de los temas relacionados con el género.
Sin ánimo de realizar un análisis completo, señalaremos que entre los centros pioneros,
la World Peace Foundation cumple con la paridad de hombres y mujeres, tanto en su
nómina ejecutiva, como en la investigadora; y el Carnegie Endowment International

15 BLANCO, José María y COHEN, Jessica. «Inteligencia artificial y poder». El Cano. Disponible en
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/ff63c902-09f1-4453-ba9a-cdf2e3946f9c/ARI93-2018-
Blanco-Cohen-Inteligencia-artificial-poder.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ff63c902-09f1-4453-ba9a-
cdf2e3946f9c.
16 ZALEWSKI, Marysia. «Enfoques feministas de la teoría de las relaciones internacionales en el periodo
de la post guerra fría». Disponible en https://www.bbvaopenmind.com/articulos/enfoques-feministas-de-

la-teoria-de-las-relaciones-internacionales-en-el-periodo-de-la-post-guerra-fria/.
17 VILLARROEL PEÑA, Yetzy U. «Los aportes de las teorías feministas a la comprensión de las
relaciones internacionales». Politeia 2007, 30 (julio-diciembre), p. 84. [Fecha de consulta: 7 de mayo de

2019]. Disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=170018341003.
18 Disponible en https://www.bisa.ac.uk/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϮͬϮϬϭϵ ϳ
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48

Peace cuenta con numerosas expertas a lo largo del mundo y con una codirectora para
el tema de política nuclear. Chatham House, por su parte, desarrolla desde 2013 la
Iniciativa de Género y Crecimiento con los países anfitriones del G2019 y ha organizado
un grupo de trabajo interno para supervisar el compromiso de Chatham House con los
estudios de género. A pesar de lo cual aún cuenta con mayoría hombres, tanto en las
funciones ejecutivas, como entre los analistas expertos.
Yendo más allá, el potencial que supone para la disciplina la inclusión del pensamiento
feminista, no se agota en los estudios académicos ni en las políticas públicas nacionales,
sino que, como señala la analista María Solanas: «Avanzar, y hacerlo más rápidamente,
no solo requiere aplicar la perspectiva de género al ámbito de las políticas públicas
nacionales, sino también al de las relaciones internacionales y a la política y la acción
exteriores… En un momento en el que, junto al paradigma liberal, vuelve con fuerza el
análisis realista de las relaciones internacionales, basado en el juego de suma cero entre
intereses nacionales de los Estados-nación, el feminismo, con claves distintas con las
que interpretar la realidad, contribuye a promover los valores que un país quiere
proyectar al mundo, fortaleciendo así su perfil en el escenario internacional y una mejor
consecución de los intereses compartidos de su sociedad»20.
Conclusiones
El crecimiento y reconocimiento de la investigación académica de las relaciones
internacionales no ha hecho sino crecer desde su nacimiento. Las universidades y
laboratorios de pensamiento más destacados y que siguen marcando la pauta continúan
siendo las del ámbito anglosajón. Es evidente que el estudio de las relaciones
internacionales en nuestros días ha de tener una visión más exhaustiva de nuestro
mundo actual, si se quiere hacer justicia a los objetivos marcados desde su nacimiento;
y la incorporación de los estudios de género es una línea con enorme proyección.
El aniversario del centenario de estos estudios debe servir para reconocer el camino
recorrido, pero también para no perder de vista el objetivo que impulsó su nacimiento:
«Las relaciones internacionales, como disciplina científica y como teoría, representan en

la actualidad una parte importantísima del esfuerzo de los hombres por entenderse a sí

19 Disponible en https://www.chathamhouse.org/research/topics/gender-and-economic-growth.
20 SOLANAS, María. «Una política exterior feminista». El País. Disponible en
https://elpais.com/elpais/2018/07/10/opinion/1531231731_276590.html.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϮͬϮϬϭϵ ϴ
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49

mismos y por solucionar algunos de los más graves problemas a que se enfrenta hoy la
humanidad»21.
María José Izquierdo Alberca

Analista del IEEE

21 DEL ARENAL. Op. cit., p. 14.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϮͬϮϬϭϵ ϵ
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
13/2019 5 de junio de 2019
Blanca Palacián de Inza*
¿Qué son los ODS?
¿Qué son los ODS?
Resumen
En este documento se pretende informar de qué hablamos cuando nos referimos a los
ODS, de dónde vienen y adónde pretenden ir, de forma sencilla y sin pretensiones, ante
la seguridad de que estamos tratando un tema de especial relevancia y calado.
Palabras clave
ODS, desarrollo sostenible, infancia.
What the SDGs are?

Abstract
The aim of this document is to inform of what the SDGs are, where they come from and
where they intend to go; in a simple and unpretentious way, given the certainty that we
are dealing with a topic of special relevance and depth.
Keywords
SDGs, sustainable development, children.
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Introducción
Tanto en la esfera internacional como en la nacional se habla cada vez más de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). El IEEE ha publicado en los últimos años
4 documentos1 que los mencionan y analizan. Además, está poniendo en marcha la
elaboración de un Cuaderno de Estrategia, en colaboración con Iberdrola y coordinado
por la representante especial de la Agenda 2030, sobre esta misma temática.
No obstante, no podemos obviar la creciente desconfianza y a veces ignorancia de
amplios sectores de la población: «Los que se preocupan más por el fin de mes que por
el fin del mundo», en palabras de Borrell2. Para el común de los mortales, sobre todo, los
que no llegan a fin de mes, estas siglas no significan nada. Por este motivo, el ánimo de
este documento es informar de qué hablamos cuando hablamos de los ODS, de dónde
vienen y adónde van. De una forma lo más sencilla posible, ante la seguridad de que
estamos tratando un tema de especial relevancia y calado.
Objetivos de Desarrollo del Milenio

Estos primeros objetivos pueden considerarse la versión 1.0 de los actuales ODS, que
no son sino una versión aumentada y mejorada de los iniciales. Los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) fueron aprobados en el año 2000 por los líderes de los 189
países que, bajo los auspicios de Naciones Unidas, firmaron la Declaración del Milenio
con el ánimo de «no escatimar esfuerzos para liberar a nuestros semejantes, hombres,
mujeres y niños de las condiciones abyectas y deshumanizadoras de la pobreza
extrema»3.

1 HIDALGO GARCÍA, Mar. La gestión del agua: factor clave para el cumplimiento de los ODS.
Documento de Análisis 43/2016. Disponible en

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2016/DIEEEA43-2016_Seguridad_Hidrica_MMHG.pdf.
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, José Julio. ODS 16: paz, justicia e instituciones. Documento de
Investigación 18/2018. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_investig/2018/DIEEEINV18-2018ODS.pdf.
GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio. Los ODS, la agenda de Naciones Unidas para la Paz: el vínculo solidario de
la Seguridad, el Desarrollo y los Derechos Humanos. Documento de Análisis 37/2018. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2018/DIEEEA37-2018Los_ODS_y_la_Seguridad.pdf.
MONTALBÁN CARRASCO, Juan Francisco. Algunos apuntes sobre el desarrollo sostenible en España.
Documento de Opinión 36/2019. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2019/DIEEEO36_2019FRAMON-ODS.pdf.
2 SAHAGUN, Felipe. «Palabras de presentación del Panorama Estratégico 2019». CESEDEN. 8 de mayo
de 2019. Disponible en http://felipesahagun.es/wp-content/uploads/2019/05/Editada-

Presentaci%C3%B3n-de-Panorama-2019.pdf.
3 NACIONES UNIDAS. Asamblea General. 55/2 Declaración del Milenio. 8 de septiembre de 2000.
Disponible en https://www.un.org/spanish/milenio/ares552s.htm.
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Mediante esta aprobación todos estos países se comprometían a alcanzar estos 8

objetivos en las dos décadas siguientes:
Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal.
Objetivo 3: Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.
Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil.
Objetivo 5: Mejorar la salud materna.
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.
Los resultados fueron desiguales. En palabras de Ban Ki-Moon: «Los ODM ayudaron a
que más de 1.000 millones de personas salieran de la pobreza extrema, a combatir el
hambre, a facilitar que más niñas asistieran a la escuela que nunca antes, y a proteger
nuestro planeta. […] A pesar de los notables logros, soy profundamente consciente de
que las desigualdades persisten y que el progreso ha sido desigual»4. Por este motivo
se decidió dar un paso aún más ambicioso: los ODS.

4 Disponible en https://www.un.org/es/millenniumgoals/pdf/2015/mdg-report-2015_spanish.pdf.
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La conferencia de Río y los ODS

En junio de 2012, se celebró en Río de Janeiro la conferencia de Naciones Unidas sobre
desarrollo sostenible. Esta conferencia supuso el comienzo del proceso que culminó en
septiembre de 2015 con la aprobación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en la
línea, aunque ampliada, del trabajo que ya se había realizado con los ODM. Estos ODS
son la base de la agenda mundial de desarrollo de 2015 a 2030.
Son 17 objetivos divididos en 169 metas y evaluables gracias al establecimiento de 232
indicadores específicos y se basan en los logros de los ODM, aunque incluyen nuevas
esferas como el cambio climático, la desigualdad económica, la innovación, el consumo
sostenible y la paz y la justicia, entre otras prioridades. Los objetivos están
interrelacionados; con frecuencia la clave del éxito de uno involucrará las cuestiones más
frecuentemente vinculadas con otro.
Objetivo 1: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.
Objetivo 2: Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición
y promover la agricultura sostenible.
Objetivo 3: Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las
edades.
Objetivo 4: Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover
oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.
Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las
niñas.
Objetivo 6: Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento
para todos.
Objetivo 7: Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna
para todos.
Objetivo 8: Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el
empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.
Objetivo 9: Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y
sostenible y fomentar la innovación.
Objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre los países.
Objetivo 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos,
seguros, resilientes y sostenibles.
Objetivo 12: Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.
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Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
Objetivo 14: Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los
recursos marinos para el desarrollo sostenible.
Objetivo 15: Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas
terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible, luchar contra la desertificación,
detener e invertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad
biológica.
Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible,
facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e
inclusivas a todos los niveles.
Objetivo 17: Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la Alianza Mundial para el
Desarrollo Sostenible.
Los ODS: por y para la infancia. Para el futuro

Los ODS promueven los derechos de la infancia de manera específica5, pero también
general. El desarrollo sostenible es indispensable para las generaciones futuras y todos
los cambios y mejoras que se hagan en el planeta tendrán repercusión en la infancia y

5 Para más información se recomienda el informe: https://data.unicef.org/resources/progress-for-every-
child-2018/.
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sus familias.
No obstante, los objetivos y metas siguientes se refieren de manera directa a la infancia,
incorporando las palabras niño/a, infancia o nacimientos en su propio texto6:
1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

Para 2030, reducir al menos a la mitad la proporción de hombres, mujeres y niños de
todas las edades que viven en la pobreza en todas sus dimensiones con arreglo a las
definiciones nacionales.
2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y

promover la agricultura sostenible.
Para 2030, poner fin al hambre y asegurar el acceso de todas las personas, en particular
los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad, incluidos los niños menores
de un año, a una alimentación sana, nutritiva y suficiente durante todo el año.
Para 2030, poner fin a todas las formas de malnutrición, incluso logrando, a más tardar
en 2025, las metas convenidas internacionalmente sobre el retraso del crecimiento y la
emancipación de los niños menores de 5 años, y abordar las necesidades de nutrición
de las adolescentes, las mujeres embarazadas y lactantes y las personas de edad.
3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades.
Para 2030, poner fin a las muertes evitables de recién nacidos y de niños menores de 5
años, logrando que todos los países intenten reducir la mortalidad neonatal al menos a
12 por cada 1.000 nacidos vivos y la mortalidad de los niños menores de 5 años al menos
a 25 por cada 1.000 nacidos vivos.
4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades

de aprendizaje durante toda la vida para todos.
Para 2030, asegurar, que todas las niñas y todos los niños terminen la enseñanza
primaria y secundaria, que ha de ser gratuita, equitativa y de calidad y producir resultados
de aprendizaje pertinentes y efectivos.
Para 2030, asegurar, que todas las niñas y todos los niños tengan acceso a servicios de

6En este punto, agradecer la ayuda prestada por la estudiante en prácticas del IEEE, Lara Mínguez Zafrilla,
en la selección de aquellos objetivos directa o indirectamente relacionados con la infancia.
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atención y desarrollo en la primera infancia y educación preescolar de calidad, a fin de

que estén preparados para la enseñanza primaria.
Para 2030, eliminar las disparidades de género en la educación y garantizar el acceso
igualitario a todos los niveles de la enseñanza y la formación profesional para las
personas vulnerables, incluidas las personas con discapacidad, los pueblos indígenas y
los niños en situaciones de vulnerabilidad.
Construir y adecuar instalaciones educativas que tengan en cuenta las necesidades de

los niños y las personas con discapacidad y las diferencias de género, y que ofrezcan
entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos.
5. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas.
Poner fin a todas las formas de discriminación contra todas las mujeres y las niñas en
todo el mundo.
Eliminar todas las formas de violencia contra todas las mujeres y las niñas en los ámbitos
público y privado, incluidas la trata y la explotación sexual y otros tipos de explotación.
Eliminar todas las prácticas nocivas como el matrimonio infantil, precoz y forzado y la
mutilación genital femenina.
Aprobar y fortalecer políticas acertadas y leyes aplicables para promover la igualdad de
género y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas a todos los niveles.
6. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para

todos.
Para 2030, lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y
equitativos para todos y poner fin a la defecación al aire libre, prestando especial atención
a las necesidades de las mujeres y las niñas y las personas en situaciones de
vulnerabilidad.
8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno

y productivo y el trabajo decente para todos.
Adoptar medidas inmediatas y eficaces para erradicar el trabajo forzoso, poner fin a las
formas contemporáneas de esclavitud y la trata de personas y asegurar la prohibición y
eliminación de las peores formas de trabajo infantil, incluidos el reclutamiento y la
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utilización de niños soldados, y, de aquí a 2025, poner fin al trabajo infantil en todas sus
formas.
11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles.
Para 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles,
accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la
ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las
personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con
discapacidad y las personas de edad.
Para 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros,
inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad
y las personas con discapacidad.
16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el

acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a
todos los niveles.
Poner fin al maltrato, la explotación, la trata y todas las formas de violencia y tortura
contra los niños.
Para 2030, proporcionar acceso a una identidad jurídica para todos, en particular
mediante el registro de nacimientos.
De otro lado, otros muchos objetivos y metas nombran de un modo menos directo a los
niños y niñas. Incluyen las palabras jóvenes o escolares y además tratan asuntos que
beneficiarían a la infancia al mejorar la calidad de vida de quienes los acompañan de
forma más cercana.
1. Poner fin a la pobreza, en todas sus formas, en todo el mundo.

Implementar a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas de protección social para
todos, incluidos niveles mínimos, y, de aquí a 2030, lograr una amplia cobertura de las
personas pobres y vulnerables.
Garantizar una movilización significativa de recursos procedentes de diversas fuentes,
incluso mediante la mejora de la cooperación para el desarrollo, a fin de proporcionar
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medios suficientes y previsibles a los países en desarrollo, en particular los países menos
adelantados, para que implementen programas y políticas encaminados a poner fin a la
pobreza en todas sus dimensiones.
Crear marcos normativos sólidos en los planos nacional, regional e internacional, sobre
la base de estrategias de desarrollo en favor de los pobres que tengan en cuenta las
cuestiones de género, a fin de apoyar la inversión acelerada en medidas para erradicar
la pobreza.
2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y

promover la agricultura sostenible.
Para 2030, duplicar la productividad agrícola y los ingresos de los productores de
alimentos en pequeña escala, en particular las mujeres, los pueblos indígenas, los
agricultores familiares, los ganaderos y los pescadores, entre otras cosas mediante un
acceso seguro y equitativo a las tierras, a otros recursos e insumos de producción y a
los conocimientos, los servicios financieros, los mercados y las oportunidades para
añadir valor y obtener empleos no agrícolas.
3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades.
Para 2030, reducir la tasa mundial de mortalidad materna a menos de 70 por cada
100.000 nacidos vivos.
Para 2030, poner fin a las epidemias del SIDA, la tuberculosis, la malaria y las
enfermedades tropicales desatendidas, así como combatir la hepatitis, las enfermedades
transmitidas por el agua y otras enfermedades transmisibles.
Para 2030, garantizar el acceso universal a los servicios de salud sexual y reproductiva,
incluidos los de planificación familiar, información y educación, y la integración de la salud
reproductiva en las estrategias y los programas nacionales.
Lograr la cobertura sanitaria universal, incluida la protección contra los riesgos

financieros, el acceso a servicios de salud esenciales de calidad y el acceso a
medicamentos y vacunas inocuos, eficaces, asequibles y de calidad para todos.
Apoyar las actividades de investigación y desarrollo de vacunas y medicamentos contra
las enfermedades transmisibles y no transmisibles que afectan primordialmente a los
países en desarrollo y facilitar el acceso a medicamentos y vacunas esenciales
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asequibles de conformidad con la declaración relativa al Acuerdo sobre los Aspectos de

los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio y la Salud Pública,
en la que se afirma el derecho de los países en desarrollo a utilizar al máximo las
disposiciones del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
Relacionados con el Comercio respecto a la flexibilidad para proteger la salud pública y,
en particular, proporcionar acceso a los medicamentos para todas las personas.
4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades

de aprendizaje durante toda la vida para todos.
Para 2030, asegurar el acceso igualitario de todos los hombres y las mujeres a una
formación técnica, profesional y superior de calidad, incluida la enseñanza universitaria.
Para 2030, aumentar considerablemente el número de jóvenes y adultos que tienen las
competencias necesarias, en particular técnicas y profesionales, para acceder al empleo,
el trabajo decente y el emprendimiento.
Para 2030, asegurar, que todos los jóvenes y una proporción considerable de los adultos,
tanto hombres como mujeres, estén alfabetizados y tengan nociones elementales de
aritmética.
Para 2030, asegurar, que todos los alumnos adquieran los conocimientos teóricos y
prácticos necesarios para promover el desarrollo sostenible, entre otras cosas mediante
la educación para el desarrollo sostenible y los estilos de vida sostenibles, los derechos
humanos, la igualdad de género, la promoción de una cultura de paz y no violencia, la
ciudadanía mundial, la valoración de la diversidad cultural y la contribución de la cultura
al desarrollo sostenible.
Para 2020, aumentar considerablemente a nivel mundial el número de becas disponibles

para los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños
Estados insulares en desarrollo y los países africanos, a fin de que sus estudiantes
puedan matricularse en programas de enseñanza superior, incluidos programas de
formación profesional y programas técnicos, científicos, de ingeniería y de tecnología de
la información y las comunicaciones, de países desarrollados y otros países en
desarrollo.
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5. Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas.
Reconocer y valorar los cuidados y el trabajo doméstico no remunerados mediante
servicios públicos, infraestructuras y políticas de protección social, y promoviendo la
responsabilidad compartida en el hogar y la familia, según proceda en cada país.
Asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades
de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública.
Asegurar el acceso universal a la salud sexual y reproductiva y los derechos
reproductivos según lo acordado de conformidad con el Programa de Acción de la
Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, la Plataforma de Acción de
Pekín y los documentos finales de sus conferencias de examen.
Emprender reformas que otorguen a las mujeres igualdad de derechos a los recursos
económicos, así como acceso a la propiedad y al control de la tierra y otros tipos de
bienes, los servicios financieros, la herencia y los recursos naturales, de conformidad
con las leyes nacionales.
6. Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para

todos.
Para 2030, lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible
para todos.
Apoyar y fortalecer la participación de las comunidades locales en la mejora de la gestión
del agua y el saneamiento.
8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno

y productivo y el trabajo decente para todos.
Para 2030, lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todas las
mujeres y los hombres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad, así como
la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor.
Para 2020, reducir considerablemente la proporción de jóvenes que no están empleados
y no cursan estudios ni reciben capacitación.
Para 2020, desarrollar y poner en marcha una estrategia mundial para el empleo de los
jóvenes y aplicar el Pacto Mundial para el Empleo de la Organización Internacional del
Trabajo.
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9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y

sostenible y fomentar la innovación.
Desarrollar infraestructuras fiables, sostenibles, resilientes y de calidad, incluidas
infraestructuras regionales y transfronterizas, para apoyar el desarrollo económico y el
bienestar humano, haciendo hincapié en el acceso asequible y equitativo para todos.
10. Reducir la desigualdad en y entre los países.

Para 2030, potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las
personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen,
religión o situación económica u otra condición.
Garantizar la igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad de resultados, incluso
eliminando las leyes, políticas y prácticas discriminatorias y promoviendo legislaciones,
políticas y medidas adecuadas a ese respecto.
Adoptar políticas, especialmente fiscales, salariales y de protección social, y lograr
progresivamente una mayor igualdad.
11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
resilientes y sostenibles.
Para 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos
adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales.
13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los riesgos relacionados con el
clima y los desastres naturales en todos los países.
Mejorar la educación, la sensibilización y la capacidad humana e institucional respecto
de la mitigación del cambio climático, la adaptación a él, la reducción de sus efectos y la
alerta temprana.
Promover mecanismos para aumentar la capacidad para la planificación y gestión
eficaces en relación con el cambio climático en los países menos adelantados y los
pequeños Estados insulares en desarrollo, haciendo particular hincapié en las mujeres,
los jóvenes y las comunidades locales y marginadas.
16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el
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acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a

todos los niveles.
Reducir significativamente todas las formas de violencia y las correspondientes tasas de
mortalidad en todo el mundo.
Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y
representativas que respondan a las necesidades.
Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de
conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales.
Conclusiones
Los ODS son de obligado cumplimiento para todos con la promesa de no dejar a nadie
atrás, pero se ha puesto un especial interés en mejorar la calidad de vida de niños y
niñas. Así, 9 objetivos nombran directamente a la infancia, lo que supone un 52,94 % de
los mismos; y, de manera indirecta, 12 son los objetivos que les tienen en cuenta, lo que
supone un 70,58 % de los objetivos.
Se pueden tildar de catastrofistas, de ser simplemente palabras… Pero sin las palabras,
sin los compromisos no hay acciones y, aunque como todo, no serán perfectos, son
claramente el camino que debe continuar el ser humano para poderse seguir
considerando como tal.
Sin duda podemos apuntar que se trata de unos ambiciosos objetivos por y para la
infancia actual y futura. Confiemos en el cumplimiento de los compromisos y en la
capacidad de medir los avances y carencias. Confiemos en que, si no podemos dejar de
preocuparnos por llegar a fin de mes, al menos sí podamos bajar el nivel de alerta con
respecto al fin del mundo7.
Blanca Palacián de Inza*

Analista del IEEE

7Este trabajo se hace en el marco del Proyecto de Investigación «Protección de la infancia en los conflictos
armados. Enfoques normativo, operativo y judicial desde la perspectiva de los derechos humanos»
(DER2016-80580-R). Ministerio de Economía y Competitividad.
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14/2019 11 de junio de 2019
José Ignacio Castro Torres
Diez años del Movimiento Verde en Irán
Diez años del Movimiento Verde en Irán
Resumen
Hace diez años que en Irán se produjo un fenómeno social, político e intelectual que, con
el nombre de Movimiento Verde, pretendió realizar un cambio en el régimen iraní,
invariado desde los tiempos de la Revolución Islámica. Sin embargo, el movimiento fue
sofocado y sus líderes encarcelados sin que se llegasen a producir los ansiados cambios.
A lo largo del tiempo los principios de este movimiento han perdurado produciéndose
diversos intentos de reforma, siendo el más significativo el coincidente con las llamadas
Primaveras Árabes. A pesar de todo este panorama, la situación actual es especialmente
significativa, ya que, ante la presión estadounidense, los iraníes se enfrentan al dilema
de continuar su expansión exterior o la resolución de sus graves problemas domésticos.
Palabras clave
Movimiento Verde, Irán, EE. UU., descontento social, Mousavi, Karrubi.

ϭ
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Ten years of the Green Movement in Iran
Abstract:
Ten years ago, a social, political and intellectual singularity arose in Iran under the name
of Green Movement, sought to bring about a change in the Iranian regime, unmoved since
Islamic Revolution times. However, the movement was crushed and its leaders were
imprisoned, without producing the desired changes. Over time, movement´s principles
have remained, taking place several reform attempts, being the most significant the one
that coincided with the so-called Arab Springs. Regardless of the overall picture current
situation is particularly significant, because of US pressure Iranians face the dilemma of
continuing their foreign expansion or resolving their serious domestic problems.
Keywords:
Green Movement, Iran, US, social unrest, Mousavi, Karrubi.
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Introducción
Se podría definir al Movimiento Verde iraní como una corriente ideológica de carácter
liberal formada por diversos grupos con diferentes finalidades políticas y sociales,
aunque con una serie de afinidades entre las que destacan el respeto a los derechos
civiles y la búsqueda de unas elecciones verdaderamente libres en el país 1. A este
movimiento se han sumado intelectuales, jóvenes, mujeres, minorías étnicas e incluso
Artesh, soldados del ejército regular.
La raíz del movimiento no es contraria a los principios de la revolución islámica iraní, ya

que se basa en que en el país hubo una revolución para asegurar que todos los iraníes
tuviesen los mismos derechos políticos, que se encuentran reflejados en la Constitución.
Dentro de estos derechos constitucionales se encuentra el de libertad de expresión,
reunión, manifestación y elecciones libres. Por ello, el movimiento demanda que estos
derechos se otorguen a todos los ciudadanos. Aunque las promesas revolucionarias
fueron democráticas, los líderes del movimiento vienen interpretando que el
establecimiento por Jomeini del Velayat e Faqih (gobierno del legislador prudente),
rompió esta promesa revolucionaria inicial, convirtiéndose en una oligarquía2.
Figura 1. Emblema del movimiento verde. Fuente: ‫ – ام ید س بز س تاد‬The Green Hope Staff, disponible en
https://setadesabzeomid.wordpress.com/category/%D8%B4%D9%88%D8%B1%D8%A7%DB%8C-
%D9%87%D9%85%D8%A7%D9%87%D9%86%DA%AF%DB%8C-%D8%B1%D8%A7%D9%87-
%D8%B3%D8%A8%D8%B2-%D8%A7%D9%85%DB%8C%D8%AF/. Fecha de la consulta 29/05/2019.

1 MAHDAVI, Pardis. «Iran's Green Movement in Context». Cultural Revolution in Iran: Contemporary
Popular Culture in the Islamic Republic. Vol. 41. 2013, p. 25.

2 SHAHIBZADEH, Yadullah. «The meaning of the green Movement». Gulf Reseach Unit. 24 Februar 2010.
Disponible en https://blogg.forskning.no/gulf-research/the-meaning-of-the-green-movement/1118769.
Fecha de la consulta 25/05/20189.
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Antecedentes históricos
Durante la década de los ochenta se fraguó en Irán la dicotomía entre oligarquía y

apertura con el trasfondo de la guerra con Irak. En aquel entonces, el ayatollah Jamenei
era presidente del Gobierno a la par que Mir Hussein Mousavi, su primer ministro. El
primero se alineó con el líder Jomeini, utilizando el conflicto para aglutinar sobre ellos el
apoyo popular, al tiempo que perseguían controlar los ámbitos cultural y político. Por el
contrario, Mousavi continuó fiel a sus principios de igualdad y libertad a la vez que, con
una honestidad elogiable, gestionaba la distribución de alimentos a la población en
tiempos de escasez. Finalmente, el cargo de primer ministro desaparecería en la reforma
constitucional de 19893.
Desde entonces Mousavi se había mantenido apartado de la vida política hasta que
presentó su candidatura para las elecciones presidenciales del año 2009, a las que
acudió respaldado por el pragmático expresidente Rafsanjani, ya fallecido, quien debía
sentirse resentido por la campaña de aislamiento a la que los fundamentalistas le
sometieron al final de su mandato.
Para esta nueva singladura, Mousavi establececió la asociación llamada ‫شورای هماه ن گی‬
/‫« راه س بز ام ید‬Camino verde de la Esperanza», en la que compartía la dirección del
comité central con su esposa, la prestigiosa profesora universitaria Zahra Rahnavard y
el anterior presidente del parlamento, Mehdi Karroubi4.
La candidatura fundamentalista se aglutinaba en torno al anterior alcalde de Teherán,

Mahmud Ahmadinejad, quien triunfaría tras unas controvertidas elecciones, lo que
ocasionó que el propio Mousavi y otros candidatos las denunciasen por fraudulentas. Al
comienzo de las protestas, el líder Jamenei intentó ser conciliador entre las distintas
facciones. Sin embargo, al intensificarse las quejas en el ámbito político, Jamenei
comenzó una dura campaña de represión, produciéndose numerosas detenciones,
incluso entre los propios conservadores5.

3Ibíd.
4MILANI, Abbas. «The green movement». The Iran primer: Power, Politics, and US Policy. vol. 42. 2010.
5 Radio Farda. «Reformist Accuses Hardliners Of Rigging Contested 2009 Presidential Election».
November 05, 2018. Disponible en https://en.radiofarda.com/a/iran-reformist-says-2009-election-rigged-

by-eight-million-votes/29583537.html. Fecha de la consulta 29/05/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϰ
bie3
67

En las calles los resultados serían más desoladores, ya que los grupos que formaban el
Movimiento Verde protestarían masivamente. Los manifestantes serían reprimidos con
armas de fuego y posteriormente muchos de ellos serían torturados, juzgados en masa,
condenados a prisión o sentenciados a muerte6.
Figura 2. Neda Agha-Soltan, joven estudiante muerta durante las manifestaciones de 2009 e icono del
Movimiento Verde. Fuente. CURRAN, Doug, disponible en Neda Agha-Soltan #neda #iranelection Twitter
#iran. Fecha de la consulta 30/05/2019.
En 2011, coincidiendo con las llamadas Primaveras Árabes, la oposición iraní intentaría
de nuevo cambiar la escena política y social del país con manifestaciones de apoyo a
los movimientos que estaban prendiendo en Túnez y Egipto, y se extendían por el mundo
árabe. De nuevo la represión sofocó cualquier conato de alzamiento, pero esta vez
Mousavi, Karrubi y Rahnavard, serían encarcelados en el presidio de Heshmatiyeh,
aunque posteriormente fueron mantenidos en arresto domiciliario7. Para colmo de males,
ese mismo año se produjeron las elecciones parlamentarias, a las que muchos

6PARIS, Jonathan. Prospects for Iran. Legatum Institute, 2011, pp. 7-17.
7 Amnistía Internacional. «Acción urgente: desaparecidos líderes de la oposición y sus esposas». AU:
49/11 Índice: MDE 13/023/2011 Irán. Fecha: 28 de febrero de 2011. Disponible en
https://www.amnesty.org/download/Documents/32000/mde130232011es.pdf. Fecha de la consulta
29/05/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϱ
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68

reformistas no pudieron presentar su candidatura al ser vetados por el Consejo de

Guardianes de la Revolución Islámica8.
Sin embargo, los partidarios del cambio no se darían tan fácilmente por vencidos, por lo
que, con la ayuda del millonario de origen iraní, Amir Hossein Jahanchahi, el movimiento
se internacionalizó desde París bajo el nombre de Ola Verde. Aunque su primera
intención era el cambio por la fuerza, esta variaría dadas las amenazas exteriores hacia
Irán y los aires de transición, tras la llegada a la presidencia de Hassan Rohaní en 20149.
La posición de Jahanchahi languideció al tiempo que encontraba de nuevo posibilidades
de hacer negocios en Irán.
La llegada de Hassan Rohaní no trajo los esperados cambios en la sociedad iraní.

Aunque la imagen de moderación de su gobierno ha convencido a muchos de sus
anteriores detractores, lo cierto es que su postura es muy afín con el régimen y el
conservadurismo, siendo uno de los líderes que condenó el Movimiento Verde cuando
apareció10.
No obstante, Rohaní ha sabido proyectar una imagen muy próxima a los derechos de las
mujeres y al reconocimiento de las minorías, al tiempo que se ha aproximado al discurso
del fallecido Rafsanjani, lo que posiblemente le habría servido para volver a renovar su
mandato presidencial en 201711.

8 RECKNAGEL, Charles. «Explainer: Iran’s Parliamentary Elections». Radio Free Europe. 03 Mar 2011.
Disponible en http://www.rferl.org/content/irans_parliamentary_elections/24501490.html. Fecha de la
consulta 30/5/2019.
9 Iranian Opposition. «Who is Amir Hossein Jahanchahi, the Founding Chairman of ‘Green Wave’».
Disponible en https://raymorrison.wordpress.com/2010/12/11/who-is-amir-hossein-jahanchahi-the-
founding-chairman-of-%E2%80%98green-wave/. Fecha de la consulta 30/05/2019.
10 ESFANDIARI, Golnaz. «How Rowhani Was Allowed to Win Iranians, Observers Wonder». Radio Free
Europe. 18 June 2013. Disponible en http://www.rferl.org/content/rohani-rouhani-iran-how-did-he-

win/25020766.html. Fecha de la consulta 31/05/2019.
11 ZARRABI-KASHANI, Hanif. «Iran’s Green Movement Reminds President Rouhani of 2013 Campaign
Promises». Medium.com, 09 May 2017. Disponible en https://medium.com/@hanifzk/irans-green-

movement-reminds-president-rouhani-of-2013-campaign-promises-3648248ff005. Fecha de la consulta
31/05/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϲ
bie3
69

Situación actual
El primer mandato de Rohaní llevó aparejado el acontecimiento del levantamiento de las

sanciones internacionales que se produjo en diciembre de 2015 tras la firma del acuerdo
integral en materia nuclear denominado Joint Comprehensive Plan Of Action (JCPOA).
La nueva situación permitió a los iraníes la vuelta a los circuitos comerciales del petróleo
y la recuperación de su economía.
Normalmente los tiempos de bonanza económica en Irán han venido acompañados con
beneficios entre la población. Sin embargo, la influencia iraní en Oriente Medio y
determinadas regiones del Asia Central necesita un importante apoyo económico, en
detrimento de la tradicional mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos iraníes.
A principios de 2018, el aumento de los precios provocó que las clases más pobres, los
desempleados y los jóvenes comenzasen movimientos de protesta contra la situación
económica y la corrupción. No obstante, las protestas se dirigieron hacia el propio
sistema y al líder Jamenei, al que definieron como dictador. A pesar de todo, las acciones
no poseían un claro liderazgo que aglutinase las aspiraciones de la población12.
Las manifestaciones tomarían un tono más delicado para los gobernantes iraníes cuando
comenzaron las críticas por el sacrificio de sus soldados en Siria, al tiempo que se
dilapidaban importantes sumas económicas apoyando guerras en el exterior 13.
A lo largo del mismo año se añadió la anunciada retirada estadounidense del JPCOA y
la aplicación de sanciones sobre el comercio iraní que comenzaron en mayo y se
recrudecieron en noviembre, permitiendo algunas exenciones que serían una válvula de
alivio para la maltrecha economía iraní.
A partir de mediados de 2018, se intensificaron las manifestaciones en las que los

motivos trascendían el ámbito económico y comenzaban a vislumbrarse problemas de
índole religioso, político, ineficiencia gestora o tensiones entre grupos locales. De nuevo,
la falta de un liderazgo aglutinador evitó que las protestas se extendiesen por todo el

12 KEATH, Lee. «2009 vs. 2018: How Iran’s new protests compare to the ‘Green Movement’ of the past».
The Associated Press. Wed., Jan. 3, 2018. Disponible en

https://www.thestar.com/news/world/2018/01/03/2009-vs-2018-how-irans-new-protests-compare-to-the-
green-movement-of-the-past.html. Fecha de la consulta 30/05/2019.
13 Associated Press. «Protests Put Spotlight on Iran's Vast and Shadowy Syria War». VOA News. January
05, 2018. Disponible en https://www.voanews.com/a/protests-put-spotlight-irans-vast-shadowy-syria-

war/4193774.html. Fecha de la consulta 30/05/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϳ
bie3
70

territorio iraní, aunque la imagen del presidente Rohaní se vería sensiblemente dañada
ante sus votantes14.
Actualmente, la economía iraní se encuentra en un claro declive, después de que los

EE. UU. hayan cancelado en mayo de 2019 las pocas exenciones restantes a las
sanciones sobre el comercio del petróleo iraní y en un escenario en que el que el FMI
prevé una inflación para este año cercana al 40 %. En un entorno en el que las
autoridades iraníes han pedido a la población resistir antes que rendirse, parece que el
descontento social podría estar encontrando un significante asentamiento15.
Debido al importante nivel cultural del pueblo iraní y a la expansión de las redes sociales,
cuya tecnología nunca ha sido objeto de las sanciones estadounidenses, los iraníes han
creado el fenómeno llamado weblogistán, donde las noticias y opiniones se extienden
con mayor rapidez de lo que intenta suprimir la censura. El activismo on-line ha buscado
estrategias para evitar la represión ocultando identidades, usando redes privadas
virtuales (VPN) o utilizando una retórica en la que, jugando con las palabras, se quiera
decir lo mismo que con el enfrentamiento abierto16. En todo caso, los iraníes actúan
asumiendo riesgos, lo que en muchas ocasiones les ha ocasionado importantes
condenas.
En esta ocasión, las imágenes de los líderes del Movimiento Verde bajo arresto se han
hecho virales a través de la página web Kalame y la cadena de noticias Etemadonline.
Esto podría haber exacerbado los sentimientos internos y dejado que los
estadounidenses aprovechen esta vulnerabilidad, lo que ha dado pie a las reacciones
tanto en el interior como en el exterior de Irán17.

14 ERDBRINK, Thomas. «Protests Pop Up Across Iran, Fuelled by Daily Dissatisfaction». The New York
Times. Aug. 4, 2018. Disponible en https://www.nytimes.com/2018/08/04/world/middleeast/iran-

protests.html. Fecha de la consulta 09/05/2019.
15 BRUCE-LOCKHART, Chelsea. «Iran’s economy slumps as US sanctions pile on the pain». Financial
Times. April 29, 2019. Disponible en https://www.ft.com/content/ac599cf4-6a72-11e9-80c7-

60ee53e6681d. Fecha de la consulta 31/05/2019.
16 HONARI, Ali. «We Will Either Find a Way, or Make One». How Iranian Green Movement Online Activists
Perceive and Respond to Repression. Social Media+ Society, vol. 4, n.º 3, 2018, p. 8.
17 PALLADINO, Robert. «New Pictures of Green Movement Leaders Go Viral on Social Media». Radio
Farda, March 03, 2019. Disponible en https://en.radiofarda.com/a/new-pictures-of-green-movement-

leaders-go-viral-on-social-media/29800554.html. Fecha de la consulta 01/06/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϴ
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71

Figura 3. Fotografía que circula por las redes sociales iraníes de los ya ancianos Mir Hossein Mousavi y
su esposa, Zahra Rahnavard. Fuente: Radio Free Europe/Radio Liberty. «New Photo of Detained Iranian
Opposition Figures Emerges on Social Media». March 03, 2019. Disponible en
https://www.rferl.org/a/new-photo-of-detained-iranian-opposition-figures-emerges-on-social-
media/29800588.html. Fecha de la consulta 30/05/2019.
Entretanto, la disidencia interna empieza a caldear el ambiente en varios de los sectores

de la sociedad iraní. Las protestas estudiantiles, aunque han sido reprimidas, han puesto
de manifiesto la ineficiencia del gobierno y las demandas de mayores derechos civiles18.
Igualmente, los líderes bajo arresto exigen cambios sociales con enconada valentía,
dada su situación. La profesora Zahra Rahnavard ha reclamado mayores derechos para
las mujeres, entre las que se encuentra la activista Nasrin Sotoudeh, así como respeto
para la minoría religiosa de los derviches sufís, cuyos religiosos se someten al voto de
pobreza, al contrario de los ayatolás19. Por su parte, Abolfazl Qadyani, uno de los líderes
de la revolución islámica bajo arresto desde que disintiese con el líder Jamenei tras las
elecciones de 2009, ha intensificado el proceso de la reforma calificando al líder de
dictador y pidiendo la unificación de todas las fuerzas para cambiar el sistema político
iraní20.

18 Radio Farda. «Protesters Battered, Detained Says Opposition Group». January 09, 2019. Disponible en
https://en.radiofarda.com/a/iran-protesters-battered-detained-in-tehran/29699492.html. Fecha de la
consulta: 30/05/2019.
19 Radio Farda. «Reform Leader Under House Arrest Calls For Freedom And Equality For Women». March
09, 2019. Disponible en https://en.radiofarda.com/a/reform-leader-under-house-arrest-calls-for-freedom-

and-equality-for-women/29811883.html. Fecha de la consulta 30/05/2019.
20 Radio Farda. «Imprisoned Former Revolutionary Calls For Khamenei To Step Down». March 04, 2019.
Disponible en https://en.radiofarda.com/a/imprisoned-former-revolutionary-calls-for-khamenei-to-step-
down/29802269.html. Fecha de la consulta 30/05/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϵ
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72

A la presión interior hay que añadirle la actividad de la disidencia iraní en el ámbito

internacional que cada vez cobra más fuerza de la mano de Consejo Nacional de la
Resistencia Iraní (NCRI), quien está dándose a conocer a través de redes sociales y
foros internacionales. La ideología del NCRI ha ido evolucionando hasta identificarse con
los postulados del Movimiento Verde, los cuales han plasmado en un plan de futuro para
Irán basado en el secularismo, derechos humanos e integración en la comunidad
internacional, incompatibles con el régimen actual21.
Figura 4. Actividades de divulgación del NCRI en París, sede actual del movimiento.
Fuente: autor. Fecha de realización 10/10/2018.
La disidencia externa ha elegido dos figuras fundamentales para el cambio. Una de ellas
es la presidenta del NCRI, Maryam Rajavi, cuya familia luchó tanto contra el régimen del
sha como el de los ayatolás, siendo varios de ellos condenados a muerte. En contra de
las tradicionales opciones occidentales de contención o aproximación hacia Irán, Rajavi
es partidaria de la tercera opción, consistente en el derrocamiento del régimen actual22.
Otra importante figura es la de Mansour Osanlou, líder del importante sindicato de

transportes de Teherán y considerado como el Lech Walesa iraní, en alusión al líder
sindical polaco que cambió el régimen de su país. Aunque los sindicatos se encuentran

21 MAGINNIS, Ken. «Iran’s democratic resistance movement can no longer be ignored». Euractiv. 25
de feb. de 2019. Disponible en https://www.euractiv.com/section/global-europe/opinion/irans-democratic-
resistance-movement-can-no-longer-be-ignored/. Fecha de la consulta 31/05/2019.
22 RAJAVI, Maryam. «Biography of Maryam Rajavi». Disponible en https://www.maryam-
rajavi.com/en/biography. Fecha de la consulta 03/06/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϭϬ
bie3
73

muy orientados a sus demandas, también es cierto que se oponen a las instituciones 23.
Prueba de ello es que los derechos reclamados por los transportistas abarcan el aumento
de salarios, reducción de impuestos, seguridad en las carreteras y el fin de los sobornos.
Además de lo anterior, estas inquietudes han prendido en otros sectores laborales
iraníes, al tiempo que en los mayores bazares se empiezan a entonar eslóganes como
«ni Líbano ni Gaza, mi vida solo por Irán» y «Palestina y Siria son el motivo de nuestra
miseria»24.
Conclusiones
Sobre la base de los postulados que en su día estableciese David Easton, el problema
al que se enfrenta la sociedad iraní es multifacético y debe ser abordado con un enfoque
sistémico. Esta sociedad posee desde tiempos de la revolución una «asignación
autoritativa de valores», en referencia a las fortalezas que daban cohesión a su sistema
político, ya fuese por sentimientos de legitimidad religiosa, afinidad revolucionaria o
temor a las represalias. Sin embargo, los cambios que se están produciendo en el
ambiente del sistema, tanto internos como externos pueden hacer que las demandas de
la base social no se puedan satisfacer con los valores que hasta ahora se han planteado.
Por ello, los apoyos de la sociedad iraní en las que el patriotismo, el clientelismo y el
sometimiento eran pilares fundamentales, podrían ser analizados con un carácter
revisionista.
A diez años de que se produjese el Movimiento Verde en Irán, el país se encuentra en

una delicada situación en la que debe establecer un equilibrio entre su proyección
internacional y las necesidades de su población. Ello es principalmente debido a que los
ingresos económicos producidos tras el levantamiento de las sanciones a finales de 2015
no han repercutido en el bienestar del pueblo. El uso de recursos económicos y humanos
en el exterior de Irán no ha sido comprendido por la población que ha visto cómo se han
desaprovechado los ingresos, al tiempo que morían sus jóvenes en contiendas que no
eran para defender a su país.

23 Radio Zamaneh. «Workers’ Movement: Iranian Labor Activists have Hope despite Suppression». May 1,
2019. Disponible en https://en.radiozamaneh.com/29293/. Fecha de la consulta 31/05/2019.

24 SPYER, Jonathan. «On Developing a Coherent US Regional Strategy Towards Iran, and Iran’s Likely
Response». The Jerusalem Institute for Strategy and Security, 17/08/2018. Disponible en
https://jiss.org.il/en/spyer-on-developing-a-coherent-us-regional-strategy-towards-iran-and-irans-likely-
response/. Fecha de la consulta 03/06/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϭϭ
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74

Todo ello ha ocasionado una sensación de malestar que se ha traducido en numerosos

incidentes, que no han trascendido más allá de los disturbios por no existir un claro
liderazgo en la oposición iraní.
Cuando de nuevo se produjeron las sanciones estadounidenses durante el año 2018,

esta sensación de frustración caló más hondo en la sociedad iraní, haciéndose acuciante
a partir de mayo de 2019, cuando los EE. UU. cancelaron cualquier tipo de exención a
los productos petrolíferos iraníes.
En esta situación, el régimen de los ayatolás se encuentra sentado en un gigantesco

barril de pólvora al cual le queda poner una mecha y prenderlo. La mecha necesitaría de
la coordinación de los movimientos de oposición, tanto exterior como interior y, a la vista
de los acontecimientos, parece que estos se están alineando. Una vez establecida la
posibilidad del cambio, cualquier suceso de trascendencia podría hacer que la situación
se volviese crítica.
En lo que concierne a Europa, esta debería seguir con atención el desarrollo de los
acontecimientos, toda vez que desde la implantación del JCPOA, su tendencia a hacer
negocios en Irán, le ha llevado a no prestar demasiada atención a temas tan importantes
como las libertades y los derechos humanos. Por otro lado, las sanciones implantadas
por los estadounidenses han sido ampliamente criticadas por los líderes europeos,
aunque finalmente han tenido que sumarse a ellas para evitar las penalizaciones que
estas imponen.
La evolución de los acontecimientos debe ser un indicador que ofrezca información para
las próximas decisiones que se tomen en los centros de poder europeos. Del modo en
como las autoridades iraníes gestionen el equilibrio entre sus compromisos
internacionales y sus demandas internas dependerá en gran parte la continuidad de su
régimen.
José Ignacio Castro Torres*

COR. ET. INF. DEM.
Doctor en Estudios de Paz y Seguridad Internacional
Analista del IEEE
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϰͬϮϬϭϵ ϭϮ

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75
Documento
15/2019 28 de junio de 2019
10 años de documentos IEEE sobre la ONU

(recordando los 100 años de la creación de
la Sociedad de las Naciones)
10 años de documentos IEEE sobre la ONU (recordando los

100 años de la creación de la Sociedad de las Naciones)
El Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) conmemora este 28 de junio de 2019

el centenario de la creación de la Sociedad de las Naciones (SDN), embrión de la actual
Organización de las Naciones Unidas (ONU), con la recopilación de los documentos
publicados en su web www.ieee.es relacionados con la ONU.
La Sociedad de las Naciones fue concebida durante la Primera Guerra Mundial y se

estableció el 28 de junio de 1919 en virtud del Tratado de Versalles (cuyos primeros 26
artículos constituyen el Pacto de la SDN). Creada «para promover la cooperación
internacional y para lograr la paz y la seguridad» no logró, sin embargo, resolver algunos
de los graves problemas surgidos en los años 20 y 30, ni consiguió tampoco evitar la
Segunda Guerra Mundial. Sus actividades finalizaron el 18 de abril de 1946.
Aunque la SDN está considerada como la primera organización de este tipo de la historia
y la precursora de las Naciones Unidas, la ONU se diferencia de aquella tanto por su
composición como por su estructura y funcionalidad; fue creada el 26 de junio de 1945
(en 2020 por estas fechas se cumplirán 75 años), fecha en que las cincuenta naciones
representadas en la conferencia de San Francisco firmaron la Carta de las Naciones
Unidas.
ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϭϱͬϮϬϭϵ 1
bie3
76
ϭϬĂŹŽƐĚĞĚŽĐƵŵĞŶƚŽƐ/ƐŽďƌĞůĂKEh;ƌĞĐŽƌĚĂŶĚŽůŽƐϭϬϬĂŹŽƐĚĞůĂ
ĐƌĞĂĐŝſŶĚĞůĂ^ŽĐŝĞĚĂĚĚĞůĂƐEĂĐŝŽŶĞƐͿ
Este documento recoge las referencias de publicaciones del Instituto Español de

Estudios Estratégicos de contenido relativo a la ONU en los últimos 10 años (junio 2010-
junio 2019). La estructura de la compilación se basa en las divisiones temáticas del
apartado: «Qué hacemos» de la web https://www.un.org/es/sections/what-we-do/.
Incluye tanto los documentos escritos por los propios analistas del IEEE (Análisis e
Informativos) como por colaboradores externos (Opinión y Marco y documentos de
Investigación). Se recopilan también: capítulos de los Documentos de Seguridad y
Defensa, así como artículos de la Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos.
10 years of IEEE documents on the UN (recalling the 100

thylife of the creation of the League of Nations)
This 28 June 2019, the Spanish Institute for Strategic Studies (IEEE) commemorates the
centenary of the creation of the League of Nations, the embryo of the current United Nations (UN),
with the compilation of the documents published on its website www.ieee.es related to the UN.
The League of Nations (LN) was conceived during the First World War and was established on
28 June 28 by virtue of the Treaty of Versailles (the first 26 articles of which constitute the
Covenant of the LN). Created«to promote international cooperation and to achieve peace and
security», it failed, however, to solve some of the serious problems that arose in the 1920s and
1930s, nor did it succeed in averting the Second World War. Its activities ended on 18 April 18
1946.
Although the League of Nations is considered the first organization of its kind in history and the
forerunner of the United Nations, the UN differs from the former in terms of its composition,
structure and functionality. It was created on 26 June 1945 (by 2020 it will be 75 years), when the
fifty nations represented at the San Francisco conference signed the Charter of the United
Nations.
This document contains references to publications of the Spanish Institute for Strategic Studies
with UN-related content in the last 10 years (June 2010 - June 2019). The structure of the
compilation is based on the thematic divisions of the section: WHAT WE DO of the website
https://www.un.org/es/sections/what-we-do/ .
Documento Informativo 15/2019 2

bie3
77
It includes both documents written by IEEE analysts (Analysis and Informative) and external
collaborators (Opinion and Marco and Investigation documents). It also compiles: chapters from
the Security and Defence Documents, as well as articles from the Journal of the Spanish Institute
for Strategic Studies.

bie3
78
INDICE
Estructura y reforma ..................................................................................................... 5
Mantenimiento de la paz ............................................................................................. 13

Resoluciones / Operaciones por países ................................................................ 22
Armamento, Desarme, No proliferación ................................................................ 40
Derechos humanos / asistencia humanitaria............................................................ 45

Responsabilidad de proteger .................................................................................. 48
Mujeres y niños en conflicto ................................................................................... 52
Desarrollo sostenible / odm-ods ................................................................................ 56

bie3
79
Estructura y reforma
Reunión del Consejo de Seguridad de la ONU el pasado 20 de junio de 2019.

Fuente: UN Photo/Loey Felipe https://www.un.org/securitycouncil/es
Vista de la sede de la Corte Internacional de Justicia en La Haya.

Fuente: CIJ/Jeroen Bouman https://news.un.org/es/story/2018/11/1446311

bie3
80
GACHO CARMONA, Isabel. Las ideas cosmopolitas en la sociedad internacional actual

/ Cosmopolitan ideas in the current international society. Documento de Opinión IEEE
22/2019.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2019/03/DIEEEO22_2019ISAGAC-
cosmopolitismo.html?__locale=es
El presente trabajo pretende comprender el concepto de cosmopolitismo desde
su origen, pero haciendo hincapié en el humanismo cosmopolita de Immanuel
Kant y en la reformulación de su tesis desde el punto de vista contemporáneo de
Jürgen Habermas. El objetivo es analizar las estructuras de gobernanza global
actuales desde esta perspectiva con el fin, no solo de ofrecer críticas al sistema
desde el cosmopolitismo, sino también de concluir qué influencias prácticas ha
tenido o no esta doctrina en las estructuras de poder mundiales y, por lo tanto, en
la protección de los derechos humanos.
GARCÍA MAGARIÑO, Sergio. La reforma del Consejo de Seguridad de la ONU ante el

contexto geopolítico actual y las amenazas globales. Documento de Opinión IEEE
25/2018. http://www.ieee.es/contenido/noticias/2018/03/DIEEEO25-2018.html
Este documento parte de la hipótesis de que si el Consejo de Seguridad de la
ONU no experimenta ciertas reformas, no podrá responder con efectividad ante su
cometido de salvaguardar la paz y la seguridad internacionales. Para intentar responder
a dicho planteamiento y con el propósito de evaluar la legitimidad y efectividad del
Consejo, se explorarán algunos de los cambios geopolíticos más relevantes de las
últimas décadas, así como la evolución de las amenazas globales. A lo largo de este
recorrido, se tomará el caso del último bienio de España en el Consejo de
Seguridad/2015-2016 y, a través de esa óptica, se analizarán las propuestas de reformas
más sobresalientes que hay sobre la mesa. En el nivel metodológico, se ha intentado
seguir un enfoque que trascienda la mirada europea, para lo que se han utilizado como
referencia institutos de investigación y think tanks representativos de cuatro regiones del
mundo.

bie3
81
BLANCO Y DE LA TORRE, Félix. «Paz y seguridad internacionales en el siglo XXI.

¿Hacia dónde se dirigen las Naciones Unidas?». En La arquitectura de seguridad
internacional: ¿un proyecto en quiebra? IEEE (coord.). Documento de Seguridad y
Defensa 73/2017, pp. 143-172.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/cuadernos/DocSeguridadyDefensa_73.pdf
 El Consejo de Seguridad: redactores; el veto; la composición y reforma;
dinámica interna en los asuntos de paz y seguridad.
 La Asamblea General.
 El Secretariado: autorizadas por el Consejo de Seguridad, pero sin mando
directo de la ONU; autorizadas por el Consejo de Seguridad y bajo mando
directo de la ONU; operaciones de mantenimiento de la paz; misiones políticas
especiales.
 Arquitectura de consolidación de la paz.
 Financiación y presupuestos.
MORÁN BLANCO, Sagrario. Naciones Unidas en la sociedad internacional: entre el

deseo de reforma y la ausencia de voluntad política. Documento de Investigación IEEE
21/2017.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2018/01/DIEEEINV21-2017.html
El presente trabajo analiza dos temas de gran relevancia en Naciones Unidas: por
un lado, los intentos de reforma de la Organización para adaptarla a las nuevas
realidades del siglo XXI y, sobre todo, de su principal órgano responsable de la paz
y la seguridad en el mundo, el Consejo de Seguridad; así como las dificultades
existentes para que este objetivo se convierta en realidad. Y, por otro, analizar
algunos ámbitos de las relaciones internacionales que reflejan la estrecha
vinculación que, en el marco de Naciones Unidas, se establece entre la paz y los
derechos humanos.

bie3
82
GARCÍA MAGARIÑO, Sergio. La reforma de las Naciones Unidas: un debate necesario

ante el contexto global. Documento de Investigación IEEE 11/2017.
Este documento pretende explorar el debate sobre la necesidad de reformar la
ONU para enfrentar efectivamente los desafíos globales más apremiantes que la
humanidad tiene ante sí. El análisis gira en torno a tres ejes: la actualidad del
principio de seguridad colectiva ante las amenazas globales, las propuestas de
reforma más notables y el papel del nuevo secretario general ante esta tesitura.
MÁRQUEZ DE LA RUBIA, Francisco. La ONU. Nuevo secretario general, viejos retos.

http://www.ieee.es/contenido/noticias/2017/01/DIEEEA05-2017.html?__locale=es
La reciente elección de António Guterres como nuevo secretario general (SG) de
Naciones Unidas (ONU), así como los nuevos vientos que soplan desde Washington
traen de nuevo a la actualidad la tan esperada reforma de la Organización. Sin duda será
esta una tarea que deberá tratar de abordar el nuevo SG en base a los avances
realizados en los últimos años.
ROBLES CARRILLO, Margarita. Gobernanza política versus gobernanza tecnológica

del ciberespacio. Documento de Opinión IEEE 56/2017.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2017/05/DIEEEO56-2017.html
La gobernanza del ciberespacio está siendo objeto de definición en el plano
político y tecnológico siguiendo una evolución y asumiendo, en cada caso, un
alcance y una naturaleza diferentes. El proceso de reforma de la ICANN se ha
traducido en el establecimiento de unos objetivos y unos valores esenciales y en
la constitución de una estructura orgánica que responden al modelo de
organización multistakeholder con escasa representación de los Estados. El
debate político internacional, en particular en el marco de Naciones Unidas, está
conduciendo a la implantación de un modelo de gobernanza interestatal
tradicional en el que no parece tener cabida la participación de la sociedad civil.

bie3
83
MORALES GONZÁLEZ, Alberto. Nombramiento del nuevo/a secretario/a general de la

ONU. Documento de Opinión IEEE 44/2016.
Antes de que finalice este año 2016 la Organización de las Naciones Unidas
(ONU) deberá haber elegido a un nuevo secretario general. A un año vista se
iniciaron los procedimientos necesarios para la presentación, selección y
finalmente elección del candidato. En la Asamblea General de septiembre de 2015
se debatieron las normas que deben regir el proceso de selección. Algunas voces
críticas han mostrado su disconformidad con la opacidad del proceso por lo que
se aboga por su reforma y actualización, destacando el movimiento que respalda
la elección de una mujer como nueva secretaria general de la Organización por
primera vez en sus 70 años de historia. España, como miembro no permanente
del Consejo de Seguridad, debe participar de manera activa en estas reformas.
AZNAR FERNÁNDEZ - MONTESINOS, Federico. España en el Consejo de Seguridad:

reflexiones en torno a la organización de las Naciones Unidas en el siglo XXI: Estados
fallidos, crimen organizado y terrorismo (I y II). Documentos de Análisis IEEE 02/2015 y
04/2015.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-de-analisis/2015/DIEEEA02-
2015.html
2015.html
La llegada de España al Consejo de Seguridad hace oportuno reevaluar el papel
de la ONU en el contexto del siglo XXI principalmente centrada sobre los Estados
fallidos, el crimen organizado y el terrorismo, ponderando lo obrado por esta
organización hasta el momento, el escenario con que se va a encontrar España y
lo que puede aportar en este contexto. Por su extensión se ha dividido en dos
partes, una primera centrada sobre los Estados fallidos y el crimen organizado y
esta segunda que aborda la problemática del terrorismo.

bie3
84
MORALES GONZÁLEZ, Alberto. Candidatura española al Consejo de Seguridad.

http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-de-opinion/2014/DIEEEO113-
2014.html
Como cada mes de octubre, es el turno de renovar cinco de los asientos que
corresponden a los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad. Este
año 2014 tiene una especial relevancia, ya que España es uno de los candidatos
que optan a ocupar una de las plazas. La diplomacia española igual que la del
resto de candidatos trata de jugar sus bazas para lograr el mayor número de votos
posible. Pero son tres los países que pugnan por dos plazas, además de España,
Turquía y Nueva Zelanda. Cada candidatura tiene sus aspectos positivos, de los
que trata de sacar partido. Obtener un asiento en el Consejo de Seguridad es un
gran triunfo para la diplomacia de cualquier país ya que representa, durante dos
años, ser parte activa de la toma de decisiones en la organización internacional
por excelencia.
MONTOYA CERIO, Fernando; SAMBEAT VICIÉN, Andrés y FABRA RODRÍGUEZ,

Óscar. Impacto de la crisis internacional en Naciones Unidas: ajustes en el presupuesto
ordinario de la Organización. Documento de Opinión IEEE 19/ 2013.
La dimensión global de la actual crisis económica ha obligado a todos los
gobiernos a una profunda revisión de sus políticas y prioridades. La ONU, nuestro
mejor cauce para la cooperación internacional, no podía ser una excepción.
Estados Unidos, máximo contribuyente en la actualidad, está liderando un audaz
plan integral de reformas a todos los niveles que garanticen la viabilidad de la
organización. España y todos los Estados miembros de la Unión Europea, así
como el resto de los pertenecientes al Grupo Europeo Occidental (WEOG), se han
sumado a esta iniciativa. Los acuerdos, alcanzados en la última reunión de la
Quinta Comisión de la 67 Asamblea General, parecen reflejar el abandono de las
tradicionales posiciones incrementalistas en el presupuesto ordinario, e
introducen nuevas orientaciones en la gestión de los recursos de la organización.

bie3
85
PALACIÁN DE INZA, Blanca. Elección de 5 miembros no permanentes del Consejo de

Seguridad de la ONU, 2013–2014. Documento Informativo IEEE 70/2012.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2012/10/DIEEEI70-2012.html
En este documento se informa de la reciente elección de cinco miembros no
permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para el bienio de
2013-2014.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. Recursos educativos en las webs de organismos

internacionales de seguridad. Documento Informativo IEEE 30/2012.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-informativos/2012/DIEEEI30-
2012.html
Internet ofrece hoy en día unas posibilidades educativas que cada vez son mejor
aprovechadas por los centros escolares para complementar el método tradicional
de dar clase. No obstante, desde los distintos organismos hay que facilitar a los
educadores su labor y poner a su servicio recursos didácticos de calidad. En este
documento se analizan los espacios que Naciones Unidas, la OTAN y la UE
dedican a niños y jóvenes para explicar sus funciones y razón de ser.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. Las resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones

Unidas en el año 2011. Documento Informativo IEEE 03/2012.
2012.html
En este documento se recogen, cuando se cumplen 66 años de la sesión
inaugural del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, las 66 resoluciones
adoptadas por este órgano en el año 2011. Están ordenadas alfabéticamente por
área geográfica y se acompañan de un breve resumen de los puntos que se
consideran más destacables.

bie3
86
PALACIÁN DE INZA, Blanca. La reelección de Ban Ki-moon como secretario general

de las Naciones Unidas. Documento Informativo IEEE 28/2011.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-
informativos/2011/DIEEEI28_2011ReeleccionBanKiMoon.html
El pasado 21 de julio de 2011 el surcoreano Ban Ki-moon ha sido elegido para
desempeñar el cargo de secretario general de las Naciones Unidas por segunda
vez. De su currículum cabe destacar su trabajo en cuestiones relativas a las
relaciones entre las dos Coreas, como asesor del Ministerio de Asuntos Exteriores
primero y como ministro de este después. Las mismas cualidades que han
garantizado su reelección han sido las que más han decepcionado a los
defensores de esta institución.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. La reforma del Consejo de Seguridad de Naciones

Unidas. Documento Informativo IEEE 12/2011.
informativos/2011/DIEEEI12_2011ReformaConsejoSeguridadONU.html
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene una estructura heredera
de la Segunda Guerra Mundial a la que se le concede el logro de haber evitado
la confrontación directa entre las grandes potencias, si bien, en la actualidad, no
se corresponde con los importantes cambios geopolíticos y económicos que han
transformado la relación de poderes en el mundo ni con la trascendental
emergencia de las organizaciones regionales.

bie3
87
Mantenimiento de la paz
Un miembro de la FPNUL de España realiza su patrulla regular cerca de Al Wazzani, sureste del Líbano.
Fuente: https://www.un.org/es/sections/what-we-do/maintain-international-peace-and-security/
Dos mujeres observan los restos de su vivienda familiar, destruida por la explosión de un coche bomba
del ISIS, en la barriada de Al Andalus, en Mosul, Iraq. Fuente: ACNUR/Ivor Prickett
https://news.un.org/es/story/2019/06/1458301

bie3
88
Fuente: https://www.un.org/es/essential-un/img/peacekeeping-card.jpg
PONCE, Diana Paola. El rol de la UNESCO en la prevención del extremismo violento /

The role of UNESCO in preventing violent extremism. Documento de Opinión IEEE
35/2019.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2019/04/DIEEEO35_2019DIAPON-Unesco.html
El presente documento tiene como objetivo analizar el papel que desempeña la
UNESCO en la prevención del extremismo violento, siempre y cuando este pueda
derivar en actos terroristas, en particular mediante los programas intersectoriales
que la organización ha implementado después de la 197.ª reunión del Consejo
Ejecutivo de la UNESCO, celebrada en París en 2015. Tras el considerable
aumento de los ataques terroristas a escala mundial, la peligrosidad y las
amenazas de los factores subyacentes que conllevan a las personas a cometer
actos terroristas trascienden las estrategias antiterroristas, la acción militar y la

bie3
89
diplomacia. Este escenario en particular ha allanado el camino para que

organizaciones internacionales como la UNESCO fomenten esfuerzos de
colaboración con el objetivo de dotar a los Estados miembros de estrategias a
largo plazo, que sean sostenibles y eficientes para abordar el extremismo violento
desde la raíz. Es importante destacar que la naturaleza compleja del extremismo
violento y su impacto destructivo en la comunidad internacional ha puesto un
énfasis sin precedentes en la necesidad de implementar programas educativos
que sean cohesivos y funcionales a través del uso del poder blando tanto en las
escuelas como en las cárceles. En última instancia, el objetivo de los programas
intersectoriales de la UNESCO es prevenir el extremismo violento, pero es aún
más importante prevenir el nacimiento de una nueva generación dominada por el
odio, el miedo y el desinterés en generar y mantener el espíritu de comunidad.
CORTÉS JIMÉNEZ, Pablo. La destrucción del patrimonio cultural en caso de conflicto

armado: consecuencias, dilemas, herramientas para combatirla, esperanzas.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2019/04/DIEEEO31_2019PABCOR-Mali.html
El presente trabajo tiene por objeto abordar la cuestión de la destrucción del
patrimonio cultural de los pueblos (y de la humanidad) en los casos de conflictos
armados contemporáneos. Para ello, se tratará de exponer, en primera instancia,
algunas definiciones que fijen qué es el patrimonio cultural. Seguidamente, se
reflexionará, aunque no muy extensamente, acerca de la destrucción de dicho
patrimonio y los efectos y consecuencias que implica. Tras esto, se expondrán las
diversas herramientas jurídicas y convenios existentes en el derecho internacional
para proteger el patrimonio de los diversos riesgos a los que está expuesto,
haciendo hincapié en los medios y disposiciones que ayuden a salvaguardarlo en
los casos de conflictos armados. Finalmente, se traerá a colación el caso de Mali
sobre la destrucción de patrimonio cultural en un conflicto armado, analizándose
los modos de cooperación internacional para la protección del patrimonio que se
lograron en la misión MINUSMA en dicho país y las esperanzas que han
despertado en vistas al futuro.

bie3
90
FRÍAS SÁNCHEZ, Carlos Javier. Las capacidades militares de las Naciones Unidas.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2018/11/DIEEEO113_CARFRI_ONUmilitar.html
Los contingentes de cascos azules de Naciones Unidas se han revelado
regularmente incapaces de cumplimentar los mandatos que les han sido
encomendados, especialmente en suelo africano. Las razones de esta falta de
eficacia residen por un lado en el propio enfoque de la ONU hacia los conflictos,
pero también en la forma de generación de estos contingentes, que hace que sus
capacidades militares sean menores de lo esperado. Conocer estas limitaciones
permite saber a los decisores políticos qué se puede esperar en realidad de los
contingentes de cascos azules desplegados, para valorar la eficacia de la
respuesta de la ONU a una determinada crisis.
PRATS I AMORÓS, Joan. La ONU debe estabilizar Estados débiles, pero no puede
hacerlo sola: el caso de la MINUSMA en Mali. Documento de Opinión IEEE 82/2018.
2018.html
Las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas tienden cada
vez más a centrarse en la estabilización de Estados débiles, tanto en el apoyo
directo a la autoridad estatal como en sus vertientes política y de desarrollo. Sin
embargo, la ONU carece de los recursos para asumir estos cometidos. Más grave
aún, tampoco dispone de un marco conceptual sobre cómo llevar a cabo la
estabilización. Al intentar asumir tareas militares y políticas a la vez, sus
operaciones se convierten en una mezcla de contrainsurgencia mal preparada y
esfuerzos diplomáticos y humanitarios parciales. Esta combinación tiende al
fracaso, como demuestra el caso de la MINUSMA en Mali. Una posible solución
sería que las Naciones Unidas promoviesen una clara división del trabajo entre
componentes políticos y de seguridad de la estabilización, asumiendo los
primeros y dejando los segundos a actores militares más capaces.

bie3
91
SOLER FERNÁNDEZ, Rosel. La solución de controversias en el derecho internacional

del mar. Documento Marco IEEE 9/2018.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2018/05/DIEEEM09-2018.html
La Convención de Naciones Unidas sobre el derecho del mar regula en su parte
XV la solución de controversias en el derecho del mar. Dicha Convención
contempla medios diplomáticos de resolución de conflictos y medios jurídicos.
Este trabajo examina los distintos medios diplomáticos de solución de
controversias, con sus ventajas de celeridad e inmediatez y los medios jurídicos.
Entre los medios jurídicos se encuentra el Tribunal Internacional del Derecho del
Mar, con sede en Hamburgo, la Corte Internacional de Justicia de la Haya, un
tribunal arbitral y el arbitraje. El arbitraje internacional es el medio de solución de
conflictos más utilizado El Tribunal de Hamburgo lleva en funcionamiento 20 años
y comparte jurisdicción con la Corte Internacional de Justicia en La Haya, pero el
paso del tiempo mostrará su importancia, por su mayor eficiencia y
especialización.
FUENTENEBRO, María. Los retos de llevar ayuda humanitaria a la primera línea.

Llevar ayuda a la primera línea en países en conflicto es peligroso, por lo que los
actores humanitarios, tanto agencias de la ONU como ONG, deben focalizar el
análisis y estrategia en torno al acceso seguro, en lugar de trabajar en si los
aspectos como el respeto a los principios humanitarios, la negociación, la
protección de civiles, la coordinación cívico-militar humanitaria, el análisis de
contexto, la seguridad o la gestión del riesgo. Dada la importancia de la aceptación
y la percepción para su seguridad, deben calibrar las consecuencias de cualquier
visibilidad asociada con otros actores para evitar comprometer su neutralidad y,
por ende, su seguridad. Algunos mecanismos humanitarios que permiten
operacionalizar el acceso y presencia segura en primera línea son las células de
coordinación cívico-militar humanitaria que OCHA ha establecido en contextos
como Mali, República Centroafricana, Sudán del Sur, Yemen o Siria. Estas células

bie3
92
permiten a actores humanitarios, cascos azules de la misión de paz y a oficiales

de seguridad del Departamento de Seguridad de Naciones Unidas poner en
común información que permita lograr sus objetivos respectivos. También pueden
tener el rol de evitar posibles daños colaterales de las operaciones militares.
BERENGUER LÓPEZ, Francisco. «El enfoque integral en la reconstrucción nacional de

Estados». Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 7, 2016, pp. 155-
180.
http://revista.ieee.es/article/view/236/396
Los dos mejores ejemplos de aplicación del concepto «enfoque integral» en la
reconstrucción nacional de Estados son los constituidos por la implicación de la
comunidad internacional en las operaciones realizadas en Iraq y en Afganistán.
Ambas bajo la correspondiente cobertura legal de Naciones Unidas. A la vista de
los resultados obtenidos en cada una de ellas, una vez que la fase de reforma del
sector de seguridad se dio por concluida en la primera y la segunda se encuentra
en su periodo final de asesoramiento y mentorización, es el momento de
preguntarse si las lecciones extraídas han sido las correctas o si es necesario
reformular este tipo de operaciones, en particular en lo que se refiera a las
singularidades y desafíos de seguridad que estas sociedades presentan ante un
observador occidental.
MORA TEBAS, Juan Alberto. Participación operaciones (ONU) mantenimiento de la

paz (OMP): motivación de los Estados. Documento de Análisis IEEE 63/2016.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2016/10/DIEEEA63-2016.html
La participación de los Estados en las operaciones de mantenimiento de la paz
(OMP) no es automática y está motivada por diversas y variadas razones que, a
veces, pueden llegar a ser antagonistas. ¿Cómo poder explicar los cambios de
criterios de un Estado para apoyar/participar unas veces sí y otras no, a las OMP?
Este artículo pretende analizar las diferentes razones que mueven a los Estados
a participar en este tipo de operaciones en el marco de Naciones Unidas,

bie3
93
basándose principalmente en estudios académicos. A modo de ejemplo, se

analizan dos casos casi antagónicos: China y Etiopía.
BLANCO Y DE LA TORRE, Félix. ONU: coste y financiación de las operaciones de

mantenimiento de la paz. Documento de Análisis IEEE 51/2016.
Las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU han incrementado su
presupuesto de forma continuada desde el año 2000. No obstante, siguen
teniendo un coste muy moderado si se las compara con los gastos militares en el
mundo. La brecha entre países proveedores de tropas y contribuyentes
financieros continúa agrandándose. La escala de reembolso a los contribuyentes
de tropas aumentó en 2014 pero muchos de los grandes problemas siguen sin
resolverse. Quién pone el dinero, quién lo recibe por contribuciones y quién por
gastos operacionales son las preguntas a las que el presente artículo pretende
dar respuesta.
BLANCO Y DE LA TORRE, Félix. Nuevos hitos en la lucha contra la explotación y

abusos sexuales perpetrados por «peacekeepers». Documento de Análisis IEEE
31/2016.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2016/05/DIEEEA31-2016.html?__locale=es
Las serias y reiteradas alegaciones de casos de explotación y abusos sexuales
perpetrados en la República Centroafricana (RCA) tanto por personal de
mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas como por fuerzas ajenas a las
mismas, civiles, militares y policías, han sido objeto de atención por parte de la
prensa mundial desde que el caso saltara a los medios de comunicación en abril
de 2015. El gran número de alegaciones y el hecho de que, en la mayoría de los
casos, las víctimas fueran menores de edad provocaron una airada reacción de
la comunidad internacional obligando al secretario general de las Naciones Unidas
a tomar medidas excepcionales. El cambio de política informativa de la
organización, que ha comenzado a incluir la nacionalidad de todos los acusados
en sus informes y en los comunicados de prensa, así como la generalización de

bie3
94
repatriaciones amparada por una resolución sin precedentes, son sus exponentes
más significativos.
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. Resolución 222/2015: el Consejo de Seguridad refuerza

la protección de los periodistas de guerra. Documento Informativo IEEE 04 bis/2015.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-informativos/2015/DIEEEI04bis-
2015.html
Mediante la aprobación de esta Resolución, el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas trata de responder al aumento de los ataques perpetrados contra los
profesionales de la información enviados a cubrir un conflicto armado. Garantizar
la libertad de información es la mayor preocupación de este organismo
internacional.
PALEO CAGEAO, Francisco José. Posibles iniciativas para mejorar el UNSAS de la

ONU con el objetivo de disponer fuerza policial militar sobre el terreno. Documento de
Una operación de paz es una compleja organización establecida para actuar ante
situaciones que afectan la paz y la seguridad internacionales. La propia naturaleza
de la misión y del medio en el cual se llevará a cabo presenta dos características
de sentido opuesto. Por un lado, el tiempo que demora desplegar miles de
personas con su equipamiento y por el otro la premura en que comiencen sus
tareas lo antes posible, ya que de ello depende la vida de muchas personas. El
sistema UNSAS, fue ideado para reducir ese lapso de tiempo mediante el acuerdo
de los Estados miembros con Naciones Unidas para su despliegue rápido. Sin
embargo, este sistema no ha llegado a funcionar. Modelos de stand by forces,
como la SHIRBRIG han obtenido un relativo éxito en las misiones en las que ha
participado en África. No obstante, aparecieron una serie de problemas y aspectos
a mejorar. El análisis de estos problemas y su solución es fundamentalmente el
objeto de este trabajo.

bie3
95
GIFRA DURALL, Júlia. «Las operaciones de paz de Naciones Unidas del capítulo VII:
¿Excepción o práctica extendida?». Revista del Instituto Español de Estudios
Estratégicos,
n.º 2, 2013, pp. 161-188.
Las operaciones de paz de las Naciones Unidas aparecen en las dos últimas
décadas como uno de los mecanismos más utilizados por el Consejo de
Seguridad, en situaciones de emergencia humanitaria en conflictos armados. El
análisis de la práctica lleva a reconocer la existencia de un número cada vez
mayor de operaciones de paz en el marco del capítulo VII, que, lejos de ser casos
excepcionales, requieren definir un marco jurídico más claro que el que ofrece la
regulación actual, condicionada todavía por el esquema tradicional de esta
institución.
AGUADO ARROYO, Felicísimo. El futuro de las operaciones de paz de la ONU.

Las operaciones de paz han supuesto las actividades más importantes de las
Naciones Unidas. Con el tiempo han ido evolucionando y, actualmente, no solo
se circunscriben al aspecto militar, sino que abarcan otros campos que pretenden
solucionar definitivamente un conflicto. Es lo que conocemos como enfoque
integral. Este proceso ambicioso exige la participación de un mayor número de
actores, especialmente el componente civil y policial, que pueden pertenecer a
diferentes organizaciones. Esto ha dado lugar a operaciones más complicadas de
coordinar y ejecutar. Para que puedan ser efectivas es necesario plantearse en
qué aspectos es preciso cambiar y cuáles son las debilidades que pueden
conducir al fracaso.
NAVAS CÓRDOBA, Julio. El futuro de las misiones de la ONU: el papel de las

organizaciones regionales. Documento de Opinión IEEE 25/2012.

bie3
96
2012.html
La reciente crisis en Libia ha reabierto el debate sobre el papel de las
organizaciones regionales –en este caso, la OTAN, la Unión Europea (UE) y la
Unión Africana (UA)– en la gestión de los desafíos a la paz y la seguridad.
Asimismo, ha mostrado la necesidad de establecer un enfoque «regional» para
las crisis y ha probado que la manera más eficiente de afrontarlas es a través de
actores institucionales locales con presencia o capacidades de proyección en las
zonas de conflicto.
GIFRA DURALL, Júlia. 20 años de operaciones de paz de las Naciones Unidas como
instrumentos de protección humanitaria. Documento de Opinión IEEE 86/2011.
2011.html
Las operaciones de paz de las Naciones Unidas aparecen en las dos últimas
décadas como uno de los mecanismos más utilizados por el Consejo de
Seguridad en situaciones de emergencia humanitaria, adquiriendo las
características de una medida de protección. Desde las primeras operaciones
desplegadas en Somalia o la antigua Yugoslavia hasta las más recientes en
Sudán o República Democrática del Congo ha habido una evolución notoria en la
doctrina y capacidades de las operaciones de paz, de forma especial en el ámbito
de la protección humanitaria. Aun así, los déficit siguen siendo evidentes y los
retos pendientes deben abordarse a través de distintas propuestas de mejora.
Resoluciones / operaciones por países
MARTÍN BERNARDI, Miguel. Contribución española a la Fuerza Internacional de

Asistencia a la Seguridad. Documento de Opinión IEEE 25/2011.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-de
opinion/2011/DIEEEO25_2011ContribucionEspanolaA_ISAF.html
Cuando en marzo de 2009 el presidente de Estados Unidos, Barack Obama,
anunció su nueva estrategia para «Afganistán», la coalición internacional llevaba

bie3
97
algo menos de ocho años desplegada en ese país y, en aquel momento, parecía
que las posibilidades de conseguir el éxito en la misión y de cumplir los objetivos
propuestos eran cada vez menores. España había desplegado su primer
contingente en Kabul en enero del año 2002 y, a partir del año 2005, había
orientado su esfuerzo hacia el oeste del país, asumiendo el mando de la base de
apoyo avanzada de Herat y desplegando un equipo de reconstrucción provincial
(PRT en sus siglas en inglés) en la localidad de Qala e Naw, capital de la provincia
de Badghis, la que desde entonces comenzó a denominarse «provincia
española». La nueva estrategia del presidente Obama vino acompañada de la
designación del general McChrystal como nuevo comandante de la Fuerza
Internacional de Asistencia a la Seguridad. Estas decisiones presidenciales
supusieron un punto y aparte en esta misión; un cambio basado en la estricta
aplicación de la exitosa doctrina de contrainsurgencia (COIN) que se había llevado
a cabo en Irak, que unido al aumento de 40.000 militares, pretendía retomar la
iniciativa en el desarrollo de las operaciones y llevar el control del gobierno afgano
hasta el último rincón del país. Las autoridades españolas decidieron apoyar la
iniciativa del presidente Obama aumentando el contingente español hasta un total
de 1.521 militares y 40 guardias civiles. Con este incremento de fuerzas se
reforzaban las capacidades españolas en los ámbitos de seguridad y formación
de las fuerzas de seguridad afganas, desplegándose en las poblaciones de Herat
y Badghis. El coronel de Infantería, Miguel Martín Bernardi, jefe de Fuerza
española en Qala e Naw entre marzo y julio de 2010 y autor de este artículo,
recibió para él y su equipo una carta de agradecimiento del general
McChrystal por la labor desarrollada en Badghis.
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. Informe sobre Burundi: Optimismo en Naciones Unidas.

Documento Informativo IEEE 02/2014.
2014.html

bie3
98
La Secretaría General de Naciones Unidas refuerza y amplía su presencia en

Burundi, poniendo de manifiesto cierto optimismo sobre la evolución de la
situación política en ese país.
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. El largo camino hacia las elecciones de 2015 en Burundi:
El respaldo de la ONU y la posición de las organizaciones internacionales. Documento
Informativo IEEE 12/2013.
2013.html
En un episodio más de la conflictividad que impera en la región de los Grandes
Lagos, la estabilidad institucional y la pacificación de Burundi en el corto plazo
estará condicionada por la evolución de los conflictos en los países vecinos, por
las elecciones de 2015 y por el papel que asuma la comunidad internacional en la
resolución de las crisis en esa área del continente africano. Con el objetivo de
contribuir a la reconstrucción institucional del país, el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas ha decidido prorrogar el mandato a su Oficina en la capital
burundesa.
RUBIELLA ROMAÑACH, Alejandro. La misión de las Naciones Unidas en Colombia

MUNC. Documento de Opinión IEEE 18/2018.
Después de un largo conflicto que desangró Colombia y que enfrentó al Gobierno
y las FARC junto a otros actores, las partes desarrollaron conversaciones que
culminaron en la firma de los acuerdos de paz. Estos sirvieron de base para la
constitución, desarrollo, despliegue y actuación de la Misión de las Naciones
Unidas en Colombia que ha cumplido su objetivo –garantizar el cumplimiento de
los acuerdos de paz y efectuar el proceso de dejación de armas de los
guerrilleros– con una gran eficacia y en un tiempo relativamente corto. Tras esta
importante misión se ha iniciado la nueva misión de verificación y el proceso sigue
adelante, aunque no exento de dificultades.

bie3
99
RUBIELLA ROMAÑACH, Alejandro. Participación española en la Misión de Naciones

Unidas en Colombia (MNUC). Documento de Opinión IEEE 19/2018.
Como continuación del artículo publicado anteriormente sobre el proceso de paz
en Colombia, este trabajo resume las principales actividades del personal
español, que se incorporó a la Misión de Naciones Unidas en Colombia, que han
contribuido al éxito de la misión.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. MONUSCO: de Peacekeepers a Peacemakers. Objetivo:

FDLR. Documento de Análisis IEEE 14/2014.
La misión MONUSCO «no está allí para reaccionar, sino para actuar» son las
palabras con las que Martin Kobler, representante del secretario general de la
ONU para la República Democrática del Congo y jefe de la misión, se refería el
pasado mes de enero a la situación actual de esta misión en aquel país.
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. Nueva Brigada de Intervención en la República

Democrática del Congo: paso delante de Naciones Unidas en los Grandes Lagos.
Documento Informativo IEEE 16/ 2013.
2013.html
Con la aprobación de la Resolución 2098, el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas decidió desplegar una brigada de intervención en la República
Democrática del Congo. Con capacidades ofensivas que van más allá de la
legítima defensa, el objetivo del Consejo es que la nueva fuerza internacional
contribuya a neutralizar al M23 y al resto de grupos armados que permanecen
activos en ese país. Es la primera vez que se aprueba una misión con de estas
características en el marco de Naciones Unidas.

bie3
100
ECHEVERRÍA JESÚS, Carlos. La conflictividad en la República Democrática del Congo

y Sudán y sus consecuencias globales. Documento de Opinión IEEE 04/2010.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-de-
opinion/2010/DocOpinion04_2010.html
El continente africano sigue ofreciendo escenarios varios de inestabilidad. En este
documento de opinión se analizan dos casos concretos, la República Democrática
del Congo (RDC) y Sudán, por lo que encierran en términos de desafíos globales
planteados tanto a la Organización de Naciones Unidas (ONU) como a la Unión
Africana (UA), representantes por antonomasia de una comunidad internacional
que vertebrada en organizaciones internacionales de carácter
intergubernamental, universal una (la ONU) y regional la otra (la UA), trata desde
hace años de dar respuesta a los mismos.
MÁRQUEZ DE LA RUBIA, Francisco. Corea del Norte: nuevas sensaciones. Un análisis

crítico. Documento de Análisis IEEE 61/2017.
El actual panorama de tensión elevada en la península de Corea a raíz de los
avances en el programa nuclear norcoreano, de sus pruebas balísticas y de las
subsiguientes reacciones de sus vecinos Corea del Sur y Japón, así como de los
EE. UU., China y Rusia están conduciendo a una situación muy preocupante. La
comunidad internacional ha venido reaccionando con un conjunto de sanciones
aprobadas por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (UNSC), las últimas
de las cuales parecen haber sido las más importantes por su posible alcance y
por cómo pueden afectar a la economía norcoreana. Este documento analiza la
resolución 2375 de 11 de septiembre de 2007 del UNSC desde el punto de vista
del alcance real de su contenido y de cómo puede ayudar a disminuir las tensiones
en el área. También aborda los últimos elementos relacionados con la presión
financiera sobre el régimen de Pyongyang y los cambios en las posturas de las
grandes potencias.

bie3
101
SAN JUAN MARTÍNEZ, Casimiro José. «Seguridad en Líbano: la importancia de

estabilizar el Sur». Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 5, 2015,
pp. 1-17.
De entre los países que configuran Oriente Próximo, Líbano ha sufrido en muchas
ocasiones las consecuencias de los conflictos que han tenido lugar en la zona. La
creación del Estado de Israel supuso un factor añadido de riesgo para la
estabilidad libanesa porque otros actores, países y grupos, utilizaron su territorio
para atacar al incómodo vecino. Israel ha invadido en varias ocasiones el sur de
Líbano con la intención de procurarse la necesaria profundidad y evitar las
continuas agresiones. Cada vez que esto ha sucedido se han encendido las
alarmas en la comunidad internacional por el riesgo que supone para la paz
mundial. Las Naciones Unidas enviaron en 1978 un contingente (FINUL) al sur de
Líbano, posteriormente lo reforzaron en 2006, al entender que el control de esta
zona aumentaba la seguridad del país y contribuía a estabilizar la región. A pesar
de algunos contratiempos, el tiempo ha demostrado la eficacia de esta acertada
decisión y la importancia que para la paz ha adquirido el sur de Líbano, con la
presencia de los cascos azules.
ASARTA CUEVAS, Alberto. UNIFIL: un instrumento para la paz en Oriente Medio.

2013.html
La situación y datos proporcionados en este artículo corresponden al periodo de
tiempo enero 2010-enero 2102 en que el autor ejerció el cargo de jefe de Misión
y comandante de la Fuerza de UNIFIL (Líbano). Desde entonces hasta la fecha
se han producido algunos cambios en la situación de la región y en particular en
el AOR de UNIFIL como son el conflicto sirio y la implicación directa de Hizbulá
en el mismo, el que alguno de los principales países contribuyentes haya reducido
su número de efectivos y el que la Unión Europea haya declarado a la milicia
(brazo armado) de Hizbulá como grupo terrorista; todo lo anterior puede complicar

bie3
102
el cumplimiento de las actividades operativas y de relación con la población de

UNIFIL ya que la misión despliega en un área donde la población es
mayoritariamente chiita y por lo tanto afín a dicho partido. No obstante, lo anterior,
el mandato de UNIFIL no ha variado y por lo tanto su misión y objetivos no han
sufrido ningún cambio por lo que todo lo manifestado en este artículo, incluidas
las conclusiones, es válido en la actualidad, habiéndose producido avances en
aquellos y pudiéndose asegurar que, ahora más que nunca, su presencia es
absolutamente necesaria por desempeñar un papel muy importante para la
estabilidad y seguridad en la zona.
SILVELA DÍAZ - CRIADO, Enrique. Una puerta abierta a la paz en el Líbano. Balance
de 4 años tras la Resolución 1701. Documento de Opinión IEEE 17/2011.
opinion/2011/DIEEEO17_2011PazLibano.html
Tras largos años de guerra intermitente, Líbano se está recuperando de las
consecuencias del último conflicto. Naciones Unidas está prestando un
inestimable servicio al pueblo libanés mediante su Fuerza Provisional en el Líbano
(FPNUL), que ahora tiene a su frente a un militar español, el general de división
Alberto Asarta Cuevas. La renovada FPNUL, con el trabajo de los más de 12.000
hombres y mujeres que lo componen, ha abierto una nueva puerta para la
construcción de la paz. Ahora está en manos de los diversos gobiernos implicados
y de las iniciativas políticas internacionales el que los actores implicados
atraviesen esta puerta para –al menos– iniciar un diálogo que conduzca a la paz.
CARRAVILLA GREGORIO, Carlos A. «Análisis de la situación de paz y estabilidad en

Liberia tras catorce años desde el establecimiento de la Misión de Naciones Unidas».
Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 11, 2018, pp. 131-151.
La guerra civil liberiana (1989-2003) finalizó en agosto de 2003 con el Accra
Comprehensive Peace Agreement. Poco después, el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas estableció la Misión de las Naciones Unidas en Liberia

bie3
103
(UNMIL) a través de la Resolución 1509. Desde entonces, el Gobierno de la

República de Liberia ha dependido de los componentes militar y policial de UNMIL
para mantener la paz y la estabilidad en el país. Está previsto que las
responsabilidades de seguridad en el país sean traspasadas al Gobierno de la
República de Liberia en junio de 2016, momento crucial en la historia de Liberia.
ZAMARRIPA MARTÍNEZ, Eduardo. El marco jurídico y la legalidad de la intervención

internacional en Libia. Documento de Opinión IEEE 131/2015.
La crisis de Libia es una crisis que no cesa, dura ya más de cuatro años, y durante
este tiempo se han desarrollado en el país distintas actividades internacionales en
todos los campos. A lo largo de estas páginas se analizará el marco jurídico de
las intervenciones internacionales en este país teniendo en cuenta el soporte
jurídico que ofrecen la Organización de las Naciones Unidas, los tratados de la
Unión Europea, la nueva acepción del término seguridad y el concepto de la
responsabilidad de proteger. La segunda parte de este artículo se dirigirá a los
numerosos mandatos de Naciones Unidas, resoluciones de su Consejo de
Seguridad y decisiones de la Unión Europea que se han emitido sobre Libia hasta
la fecha. El futuro es desconocido y en este caso además extremadamente
imprevisible, pero en cualquier caso, las herramientas con las que podrá actuar la
comunidad internacional y los procesos de decisión de los mandatos
internacionales serán los mismos que se han utilizado hasta la fecha.
GAUTIER KOMENAN, Dagauh Gwennaël. La política de seguridad española en el

Sahel: el caso de Mali (2013-2018). Documento de Opinión IEEE 12/2019.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2019/02/DIEEEO12_2019DAGKOM-Mali.html
La migración irregular subsahariana que se dirige a España parte
fundamentalmente de Mali, que es hoy –junto con Níger– uno de los nudos vitales
de las migraciones africanas hacia Europa. Existe una importante comunidad
maliense fuera de sus fronteras, España incluida, y una cultura de la migración
consolidada en el país que se significa como lugar de origen y de paso en los

bie3
104
movimientos humanos hacia Ceuta y Melilla. Además, el norte de Mali, en el

Sahel, es una zona prioritaria para la diplomacia de defensa española, que lucha
contra el yihadismo mediante el apoyo aéreo a las operaciones francesas en la
zona y con la reconstrucción de la cadena de mando, la formación y la
capacitación de las Fuerzas Armadas malienses. España mantiene el mayor peso
de esta última operación, la EUTM Mali, con la que se pretende devolver al país
la capacidad de defender y controlar su territorio. A pesar de esta realidad, España
no considera a Mali como uno de sus socios preferentes al mismo nivel que
Marruecos, Senegal o Mauritania; ni le da una consideración prioritaria en su
política exterior. Proponemos una presencia y una cooperación españolas más
diversificadas en territorio maliense y una redefinición y redimensión del papel de
este país en la diplomacia española.
GOÏTA, Modiba. French intervention, EU and UN: African solution for African problems?
2014.html
Since independence in 1960, Mali confronted successive rebellions led Tuareg
tribes in Northern region, Kidal. The latest has seen a nexus of separatist, radical
Islamic, terrorists affiliated with the main rebel group MNLA been ousted from by
their allied from proclaimed«independent state of Azawad». But French military
intervention«Serval» recovered occupied territory restored volatile stability paving
the way for MINUSMA's deployment which incorporated African mission, launching
of EU mission in charge of restructuration Malian army. But military victory has not
annihilated terrorists and radicals Islamic who are demonstrating a strong capacity
of resilience and engaging in«asymmetric war of attrition». Therefore the presence
of keys allies France, EU, UN, will be necessary for sometimes. Peace
negotiations are in standstill and their success will depend on political will from
both sides and mainly from the readiness of the Central government to make hard
concessions.

bie3
105
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Ganar la paz para refundar Mali. Documento de Análisis IEEE
25/2013.
Desde el pasado 15 de septiembre, la Misión Multidimensional Integrada de
Estabilización de las Naciones Unidas en la República Centroafricana (MINUSCA)
despliega en el país centroafricano para proteger a los civiles, apoyar a las
autoridades nacionales en un complejo proceso de transición, y colaborar en la
reconciliación de un pueblo destrozado por la violencia y la anarquía impuestas
por los criminales Seleka y Antibalaka. Por el momento, y tras relevar a la fuerza
africana MISCA, los 7.500 cascos azules desplegados –una entidad muy inferior
a los 12.000 autorizados– estarán apoyados por la operación francesa Sangaris y
por la misión europea EUFOR RCA. En el terreno, la seguridad ha aumentado en
la capital Bangui, pero el conflicto se agrava por la deriva secesionista en el
noreste del país y por el incumplimiento de los acuerdos de paz.
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Avance de África y de la Comunidad Internacional para la

Resolución de la crisis de Mali. Documento de Análisis IEEE 47/ 2012.
Ante la grave crisis institucional y de seguridad que atraviesa Mali, la comunidad
internacional continúa buscando el consenso para aprobar una hoja de ruta que
afronte una resolución amplia y de largo alcance. Tras la aprobación de la
Resolución 2071 en el seno del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, que
abre la vía a una eventual intervención militar africana en el país, el 19 de octubre
se celebró una conferencia internacional en Bamako para adoptar un «concepto
estratégico» que recoja todas las medidas políticas y militares encaminadas a la
restauración del orden constitucional y de la estabilidad. En apoyo a esta iniciativa
africana, liderada por la Comunidad Económica de Estados de África Occidental
(CEDEAO), países y organizaciones internacionales, dentro y fuera de África,
muestran su determinación para contribuir a la resolución del conflicto. A pesar de
ello, aún son muchas las diferencias respecto a la materialización del apoyo en el

bie3
106
terreno. En este ámbito, la Unión Europea se afianza como un actor clave para
conseguir la paz y la estabilidad de Mali y, por ende, de toda la región del Sahel.
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Iniciativas internacionales y posturas nacionales ante la crisis

de Mali: ¿hacia la intervención militar? Documento de Análisis IEEE 46/ 2012.
2012.html
El consenso internacional alcanzado en la Reunión de Alto Nivel de Naciones
Unidas para el Sahel, celebrada el 26 de septiembre, ha tenido como resultado
inmediato la aprobación, en el seno del Consejo de Seguridad y por unanimidad,
de la Resolución 2071. En virtud del capítulo VII, la Resolución insta al inicio de
un diálogo inclusivo de todas las partes implicadas en la convulsa crisis de Mali, y
abre la puerta a una intervención militar liderada por la Unión Africana, con el
apoyo de otras organizaciones internacionales. Esta posible operación militar, que
hoy es algo más cierta, ha provocado distintas reacciones en los países africanos
de la región, al tiempo que la Unión Europea ha mostrado un apoyo decidido a
cualquier iniciativa que devuelva la estabilidad al país y, por ende, al Sahel. En el
ámbito regional, Mauritania y Argelia, afectadas por la lacra terrorista yihadista en
la región contra la que continúan luchando de forma decidida, han mostrado sus
reticencias al despliegue de una fuerza que puede tener consecuencias
imprevisibles dentro de sus fronteras. Naciones Unidas ha abierto un plazo de 45
días para que la Unión Africana y la CEDEAO informen sobre la viabilidad de
desplegar una fuerza militar en Mali, y para su planificación contarán con la
colaboración de la Unión Europea. Sin duda, un avance significativo de la
comunidad internacional que, por el momento, muestra una inusitada
determinación y firmeza para devolver la estabilidad al Sahel.

bie3
107
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Reunión de alto nivel en Naciones Unidas sobre el Sahel:
consenso internacional sin soluciones concretas. Documento de Análisis IEEE 45/ 2012.
2012.html
El 26 de septiembre, el secretario general de Naciones Unidas, Ban Ki-moon,
presidió una Reunión de Alto Nivel sobre el desarrollo del Sahel en el marco del
67 periodo de sesiones de la Asamblea General. Una reunión internacional que
contó con la asistencia de numerosos países miembros, incluido España, junto
con representantes de organizaciones regionales e internacionales. En palabras
de Ban Ki-moon a la apertura de esta sesión especial, «la región del Sahel se
encuentra en una coyuntura crítica». Con el objetivo de afrontar esta alarmante
crisis internacional, el secretario general anunció el desarrollo de una «estrategia
regional integrada» para el Sahel, apoyada por todos los participantes, y subrayó
la necesidad de contar con el consenso y apoyo firme de los países y las
organizaciones de la región. Sin embargo, Ban Ki-moon no consideró, por el
momento, el despliegue de una operación internacional para expulsar a los grupos
terroristas del norte de Mali, y devolver así la integridad territorial al país. Una
iniciativa presentada por Mali y la Comunidad Económica de Estados de África
Occidental, que cuenta con el apoyo decidido de Francia. Ante una posible
intervención militar, la mayoría de los participantes la supeditó al restablecimiento
del orden constitucional en la República de Mali a través de un proceso electoral
legítimo y democrático. La reunión concluyó sin soluciones concretas, pero fue un
avance importante para mostrar la determinación de la comunidad internacional
en afrontar con urgencia la crisis de Sahel, que amenaza la viabilidad de una paz
estable para millones de personas que habitan en la región.
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Resolución 2085: intervención militar en Mali por fases y con
condiciones. Documento Informativo IEEE 77/2012.
El 20 de diciembre, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobó –por
unanimidad– su Resolución 2085, que autoriza la intervención militar en Mali. Esta

bie3
108
Misión Internacional de Apoyo a Mali con Liderazgo Africano (AFISMA) tiene como
objetivo previo la formación de las fuerzas militares de Mali. Una vez conseguido,
y tras una nueva autorización del Consejo de Seguridad, comenzará la ofensiva
contra los grupos terroristas y la recuperación del norte de Mali. A pesar de la
gravedad de la situación, Naciones Unidas no prevé el lanzamiento de la
operación ofensiva antes de septiembre de 2013.
LABORIE IGLESIAS, Mario A. La cuestión palestina: ¿la última oportunidad?

2012.html
El presidente de la Autoridad Palestina, Mahmoud Abbas, ha declarado su
intención de solicitar que Palestina sea reconocido como «Estado observador» de
la ONU. El presente documento analiza algunas de las implicaciones de dicha
decisión a la vista de la situación que vive hoy el conflicto israelí-palestino.
LABORIE IGLESIAS, Mario A. Opciones estratégicas palestinas para un futuro

independiente. Documento Informativo IEEE 33/2011.
2011.html
El próximo mes de septiembre, las autoridades palestinas tienen la intención de
solicitar a la ONU el reconocimiento de Palestina como Estado independiente.
Ante las expectativas planteadas por esta iniciativa, el Grupo Estratégico
Palestino ha hecho público un documento que analiza las opciones estratégicas
existentes y presenta ideas y recomendaciones que pueden contribuir a la
formulación de una estrategia nacional palestina. El presente Documento
Informativo del IEEE tiene como objeto ofrecer al lector los principales aspectos
del citado documento estratégico.

bie3
109
MORA TEBAS, Juan. «Misiones/operaciones internacionales en la República

Centroafricana: una aproximación histórica». En Documento de Seguridad y Defensa 69:
«El creciente fenómeno de la utilización bélica en la infancia. Aproximación
multidisciplinar y estudio de caso: EUFOR RCA». IEEE (coord.), 2017, pp. 169-201.
trabajo/2017/Doc_SegyDef_69.html
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Naciones Unidas (MINUSCA) afronta el desafío centroafricano.

Desde el pasado 15 de septiembre, la Misión Multidimensional Integrada de
Estabilización de las Naciones Unidas en la República Centroafricana (MINUSCA)
despliega en el país centroafricano para proteger a los civiles, apoyar a las
autoridades nacionales en un complejo proceso de transición, y colaborar en la
reconciliación de un pueblo destrozado por la violencia y la anarquía impuestas
por los criminales Seleka y Antibalaka. Por el momento, y tras relevar a la fuerza
africana MISCA, los 7.500 cascos azules desplegados, una entidad muy inferior a
los 12.000 autorizados, estarán apoyados por la Operación Sangaris francesa y
por la misión europea EUFOR RCA. En el terreno, la seguridad ha aumentado en
la capital Bangui, pero el conflicto se agrava por la deriva secesionista en el
noreste del país y por el incumplimiento de los acuerdos de paz.
MORALES GONZÁLEZ, Alberto. MINUSCA: una operación de mantenimiento de la paz

para la República Centroafricana. Documento de Opinión IEEE 59/2014.
2014.html
A pesar de la presencia francesa y del contingente africano de MISCA la violencia
en la República Centroafricana no ha disminuido y se ha continuado con la
expulsión de los musulmanes, lo que ha agravado la crisis humanitaria y de
seguridad que afecta principalmente a la población civil. Ello ha obligado a que
finalmente el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, respondiendo a la

bie3
110
solicitud de las nuevas autoridades centroafricanas, haya aprobado la Resolución

2149 que establece el despliegue de una nueva operación de mantenimiento de
la paz en el país, Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las
Naciones Unidas en la República Centroafricana (MINUSCA).
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. Hacia el conflicto abierto: nuevo episodio de violencia

generalizada en la República Centroafricana. Documento de Análisis IEEE 57/2013.
2013.html
Estos dos últimos meses, ha rebrotado el conflicto civil en la República
Centroafricana, recrudeciendo el enfrentamiento entre diferentes grupos de
población. La comunidad internacional se encuentra, para plantear una solución
viable a la crisis centroafricana, ante la disyuntiva de reeditar una intervención
como la de Mali, o bien permitir que las organizaciones africanas o Naciones
Unidas adopten el papel de principal protagonistas, con una intervención similar a
la brigada de la ONU en la República Democrática del Congo.
MORA TEBAS, Juan Alberto. Un Consejo de Seguridad dividido adopta, sin consenso,
una nueva Resolución sobre el Sahara Occidental: S/2285 (2016) de 29 de abril.
2016.html
Como reacción a unas declaraciones del secretario general durante su visita a la
MINURSO en marzo de 2016, las autoridades marroquíes exigieron la retirada de
la mayoría del personal civil de la MINURSO de su territorio. Un acalorado debate
y la aplicación de procedimientos inusuales (se solicitó una reunión de la «Fórmula
Arria» y un informe previo al Consejo bajo el epígrafe «Otros Asuntos-AOB»)
precedieron la votación de la resolución 2285 del Consejo de Seguridad. El 29 de
abril de 2016, un Consejo dividido, adoptó sin consenso, la resolución de
extensión del mandato de MINURSO. Desde el establecimiento de la misión, es

bie3
111
la tercera vez en 40 años que se adopta una resolución sin consenso (las otras
resoluciones fueron en 1999 y 2000).
MORA TEBAS, Juan Alberto. Nueva Resolución Consejo de Seguridad sobre Sahara
Occidental: un cuadragésimo aniversario ¿sin cambios? Documento de Opinión IEEE
96/2015.
2015.html
El Consejo de Seguridad en su 7.435ª reunión, celebrada el 28 de abril de 2015,
ha adoptado una nueva resolución (S2218/2015) sobre el Sahara Occidental.
Durante las semanas (incluso meses) previas, ambas partes y/o sus aliados han
estado muy activos: intercambio de cartas, actividades diplomáticas, gran
presencia en los medios de comunicación... El informe anual del secretario
general sobre la situación en el Sahara Occidental fue presentado el 10 de abril
de 2015 al Consejo. Después de intensas deliberaciones y discusiones no exentas
de polémica, el Consejo de Seguridad aprobó por unanimidad la nueva resolución
que extiende el mandato de la MINURSO por un año sin introducir cambios
substanciales. Sin embargo, esta puede ser la última «resolución de ONU No
cambio», debido a los cambios geopolíticos en la región. El cuadragésimo
aniversario podría celebrarse con sustanciales avances en una solución política.
ANDRÉS SÁENZ DE SANTA MARÍA, Paz. Las Naciones Unidas ante el conflicto de
Siria. Documento de Opinión IEEE 93/2012.
2012.html
Mientras que hasta el presente el Consejo de Seguridad ha sido incapaz de
adoptar medidas eficaces para impedir el agravamiento de la situación y auspiciar
una solución que detenga la violencia y las graves vulneraciones de los derechos
humanos, otros órganos como la Asamblea General, el Consejo de Derechos
Humanos y la Secretaría General están manteniendo una posición activa. Por otra
parte, el caso está dando pie a un refuerzo de las relaciones entre las Naciones

bie3
112
Unidas y la Liga de los Estados Árabes. Por ello, el balance de la actuación de las
Naciones Unidas en este conflicto es inevitablemente negativo, pero con matices.
MARTÍN MARTÍN - PERALTA, Carlos. La Resolución del Consejo de Seguridad 2093

(2013): un paso más hacia la consolidación de Somalia como estado viable. Documento
de Opinión IEEE 34/2013.
2013.html
La Resolución 2093 (2013) del Consejo de Seguridad, adoptada el pasado 6 de
marzo, reorganiza las actividades de Naciones Unidas en Somalia, levanta
parcialmente el embargo de armas en beneficio del gobierno somalí, y extiende
por un año el mandato de la misión de la Unión Africana en Somalia (AMISOM).
Esta decisión supone una importante muestra de apoyo al Gobierno Federal de
Somalia en la lucha prioritaria que sostiene contra la organización salafista
yihadista Al Shabab, favorece la implicación directa y creciente de la comunidad
internacional en el país del Cuerno de África y permite albergar esperanzas sobre
la consolidación progresiva de Somalia como Estado viable.
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Resolución 2155 Sudán del Sur: frenar la barbarie y alcanzar
la paz. Documento de Análisis IEEE 28/2014. http://www.ieee.es/publicaciones-
new/documentos-de-analisis/2014/DIEEEA28-2014.html
El pasado 15 de diciembre, la insondable rivalidad entre los dos principales
dirigentes de Sudán del Sur estalló en una lucha sectaria y tribal. La gravedad de
la situación y el alarmante número de víctimas han provocado que Naciones
Unidas reoriente su misión en el terreno UNMISS y apruebe el incremento del
contingente desplegado. Así, la Resolución 2155 prioriza la protección de la
población, y reafirma la urgencia de alcanzar un acuerdo definitivo de paz, que
todavía se prevé incierto. Frente a la barbarie, la comunidad internacional debe
actuar con mayor determinación. De lo contrario, la viabilidad de Sudán del Sur
se convertirá en un reto inalcanzable.

bie3
113
DÍEZ ALCALDE, Jesús. Nuevo acuerdo entre Sudán y Sudán del Sur: errático camino
hacia la paz. Documento de Análisis IEEE 03/2013.
2013.html
El pasado 5 de enero, en Etiopía, los presidentes de Sudán y Sudán del Sur
alcanzaron un nuevo acuerdo de paz. Con la mediación de la Unión Africana,
ambos países mostraron su conformidad con aceptar un calendario para el
cumplimiento de todos los compromisos pendientes, incluida la disputa sobre la
soberanía de la región fronteriza y petrolera de Abyei. Aunque la falta de confianza
de la comunidad internacional es patente, debido al incumplimiento sistemático de
muchos acuerdos anteriores, se abre ahora una nueva vía, aún impredecible, para
la resolución definitiva del conflicto. En el terreno, los enfrentamientos rebeldes
contra los respectivos gobiernos, la paralización de la producción del crudo y el
esfuerzo de las operaciones de Naciones Unidas para la estabilización de la
región, marcan el devenir de dos naciones que, lejos de acordar un final decisivo
a décadas de conflicto, siguen dibujando una senda excesivamente errática hacia
la paz. Solo la determinación y la exigencia de la comunidad internacional,
especialmente de la Unión Africana, permitirán establecer unas relaciones
bilaterales entre Sudán y Sudán del Sur, que garanticen la viabilidad nacional y la
supervivencia de sus poblaciones.
GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio J. Sudán del Sur. Año I. Documento de Análisis IEEE
31/2012.
2012.html
La Republica de Sudán del Sur celebró el pasado 9 de julio el primer aniversario
de su independencia. El país más joven de la Naciones Unidas, su miembro 193,
celebraba este primer cumpleaños entre la alegría y la amargura de ver como los
esfuerzos de la comunidad internacional para poner fin a una de las guerras civiles
más largas y cruentas de la historia, mediante la formación de dos Estados

bie3
114
estables y cohesionados con grandes posibilidades de desarrollo por la riqueza

en recursos energéticos, no tiene los resultados esperados. El reparto de la
riqueza generada por el petróleo, la coexistencia étnica y el contencioso de Abyei,
son todavía heridas abiertas en la piel del, una vez, más extenso país del
continente africano. Heridas que tardarán en cicatrizar, pero que la crisis
económica del mundo en que vivimos puede obligar a cauterizar de forma más
dramática.
Armamento, desarme, no proliferación
HERRERA ALMELA, Manuel Francisco. El Tratado sobre la prohibición de las armas

nucleares: ¿es realmente necesario? / The treaty on the prohibition of nuclear weapons:
is it really necessary? Documento de Opinión IEEE 104/2018.
opinion/2018/DIEEEO104_MANHER-Nuclear.html
http://www.ieee.es/en/Galerias/fichero/docs_opinion/2018/DIEEEO104_MANHER-
Nuclear_ENG.pdf
Se ha pretendido presentar el Tratado para la Prohibición de las Armas Nucleares
como un instrumento jurídicamente vinculante capaz de forzar a la comunidad
internacional a proceder a un desarme nuclear generalizado mediante la adopción
de una estrategia de estigmatización por parte de los impulsores del tratado y de
los Estados que forman parte del mismo. No obstante, tal y como se mostrará en
este artículo, el tratado resulta ser un instrumento sumamente inadecuado para la
obtención de tal fin debido a tres tipos de incongruencias presentes en el mismo
y en su proceso de negociación: normativas, institucionales y prácticas. Al revisar
todas las deficiencias relacionadas con estas incongruencias cabe preguntarnos
hasta qué punto el tratado es realmente necesario para obtener el fin que
persigue. A modo de contribución, tanto al debate académico como a la praxis del
desarme nuclear, el documento concluirá con una propuesta original para abordar

bie3
115
la cuestión del desarme nuclear generalizado a través de los mecanismos

institucionales presentes en el actual régimen de no proliferación.
MEZA RIVAS, Milton J. Los sistemas de armas autónomos: crónica de un debate

internacional y prospectivo dentro de Naciones Unidas. Documento de Opinión IEEE
41/2018.
La Quinta Conferencia de Revisión de las Altas Partes Contratantes de la
Convención sobre Ciertas Armas Convencionales (CCW) estableció, a partir de
2016, un Grupo de Expertos Gubernamentales (GGE) sobre sistemas de armas
autónomos. Este grupo ha recibido el mandato de examinar el impacto de las
tecnologías emergentes dotadas de autonomía para la selección y el ataque de
objetivos en áreas militares, de seguridad y defensa. Aunque son un tipo de arma
de alta tecnología o robot aún inexistente, representan un catálogo de dilemas y
desafíos en el marco del derecho internacional de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario. Por lo tanto, expertos de todo el mundo han
sido invitados por la Secretaría de la CCW para asistir y contribuir a estos debates
multilaterales dentro de las Naciones Unidas. Teniendo en cuenta que la primera
sesión del grupo fue en noviembre de 2017, este documento ofrece al lector un
mapeo del debate celebrado, destacando así las principales contribuciones
hechas por las delegaciones de los Estados partes y explicando también cuáles
son los principales obstáculos para que los expertos obtengan acuerdos o
entendimientos comunes relacionados con la investigación, el desarrollo y la
innovación de estos sistemas.
Actores no estatales y proliferación de armas de destrucción masiva. La Resolución
1540: una aportación española. IEEE (coord.), 2016, p.193.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Nacional/2016/ActoresNoEstata
les_Res1540.pdf

bie3
116
IGLESIAS VELASCO, Alfonso; GOUYEZ BEN ALLAL, Anass. «El papel del Consejo
de Seguridad de Naciones Unidas en materia de desarme y no proliferación nuclear».
Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 7, 2016, pp. 19-58.
El presente estudio pretende analizar el papel desempeñado por el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas en materia de desarme y no proliferación nuclear.
Puede comprobarse cómo el órgano encargado del mantenimiento de la paz en
la Organización universal ha ido acaparando más poder y competencias en este
ámbito a lo largo del tiempo. Asimismo, se analiza aquí la actitud adoptada por el
Consejo de Seguridad ante los diferentes casos de proliferación nuclear. El
objetivo consiste en estudiar en qué medida las posiciones de los miembros del
Consejo de Seguridad pueden afectar a la actuación del Consejo, así como en
analizar su influencia sobre el régimen de desarme y no proliferación nuclear.
HIDALGO GARCÍA, Mar. La revisión de la aplicación de la Resolución 1540. Documento

A finales del 2016, el Comité 1540 realizará un examen exhaustivo del Estado de
aplicación de la Resolución 1540. Para España, esta revisión de la Resolución
1540 tiene una relevancia especial, pues está presidiendo el Comité 1540,
coincidiendo con su presencia en Consejo de Seguridad de la ONU en el bienio
2015-16. Por lo tanto, España tiene la responsabilidad de que esta revisión
transcurra con éxito.
MEZA RIVAS, Milton J. Los sistemas de armas completamente autónomos: un desafío

para la comunidad internacional en el seno de las Naciones Unidas. Documento de
Durante tres años la comunidad internacional ha estado debatiendo dentro de las
Naciones Unidas el impacto jurídico, político, ético, social y moral que plantea la
investigación, el desarrollo y la innovación en los sistemas de armas totalmente

bie3
117
autónomos. A pesar de que son una clase de armas de alta tecnología militar aún
inexistente, su despliegue implicaría no solo una actualización de los tipos de
armas que se utilizan en la actualidad, sino además un cambio en la identidad de
las personas que las utilizan. Esto representa un catálogo de dilemas y desafíos
en el marco del derecho internacional, de los derechos humanos, del derecho
internacional humanitario y en especial del derecho de los conflictos armados.
Debido al grado de autonomía, estos sistemas pueden ser capaces de seleccionar
y atacar objetivos militares sin intervención humana. Ergo, varios Estados, ONG
y expertos están preocupados al respecto, por lo cual han sugerido establecer a
partir del 2017 un grupo de composición abierta de expertos gubernamentales en
el marco de la Convención sobre ciertas armas convencionales, para explorar y
ponerse de acuerdo sobre las opciones relacionadas con las tecnologías
emergentes en el ámbito de las armas autónomas. La intención principal es
continuar de forma prospectiva la discusión de los riesgos, peligros e
incertidumbres acerca de esta alta tecnología militar.
RAMÍREZ MORÁN, David. Cuando la decisión de atacar es el resultado de un algoritmo.

Las armas letales autónomas (ALA) se han identificado como un futuro problema
relevante a raíz del creciente uso de drones y otros sistemas telecontrolados,
navales, terrestres e incluso submarinos, en los escenarios de conflicto. A
diferencia de estos últimos, un sistema autónomo no requeriría el control de una
persona para su funcionamiento, y es un algoritmo de inteligencia artificial lo que
regiría sus acciones. Ante este escenario en el que una máquina puede decidir
cuándo y contra qué lanzar un ataque, han surgido varios movimientos contra el
desarrollo de este tipo de sistemas, solicitando una prohibición como la que ya
aplica a otras armas convencionales. Desde la ONU, a través de la Convención
sobre ciertas armas convencionales, se está tratando en profundidad este asunto
e incluso algunos de los colectivos que persiguen la prohibición han sido invitados
a participar en las reuniones al respecto.

bie3
118
HIDALGO GARCÍA, Mar. El décimo aniversario de la Resolución 1540. Documento de

http://www.ieee.es/temas/no-proliferacion/2014/DIEEEA26-2014.html
El 28 de abril de 2004 el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó por unanimidad
la Resolución 1540. Han transcurrido diez años desde su aprobación y su grado
de implantación varía mucho de unos Estados a otros. Las dificultades que
encuentran los países en desarrollo para su implantación contrastan con las
medidas legislativas, políticas y financieras puestas en marcha por actores como,
por ejemplo, la Unión Europea.
CARO BEJARANO, M.ª José. Sin acuerdo en la Conferencia sobre el Tratado de

Comercio de Armas. Documento Informativo IEEE 50/ 2012.
2012.html
La Conferencia para acordar un Tratado sobre el Comercio de Armas ha
terminado sin acuerdo. Después de cuatro semanas de debate la conferencia
terminó sin acuerdo sobre el texto de un tratado que habría sentado las bases
para regular el comercio internacional de armas convencionales. En este artículo
se informa de los avances y decepciones que ha supuesto la conferencia.

bie3
119
Derechos humanos / asistencia humanitaria
Con el lema «Unidos contra el odio» durante una reunión interreligiosa en la Sinagoga Park East de
Nueva York. Fuente: ONU/Rick Bajornas. https://news.un.org/es/story/2019/06/1457971
Mujeres y niños de la comunidad pardhi, en Maharashtra, India.

Fuente: UNICEF/Sri Kolari. https://news.un.org/es/story/2019/06/1457891
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. Examen periódico universal de los derechos humanos

en la ONU: algunos éxitos y controversias. Documento Informativo IEEE 06/2014.
2014.html

bie3
120
Cuando se está desarrollando el segundo periodo de revisión establecido por

Naciones Unidas para el Examen Periódico Universal, se presentan algunos
aspectos relevantes de este mecanismo puesto en marcha con el propósito de
reforzar la vigilancia sobre el respeto de los derechos humanos. Recientemente,
algunos países como Israel o China se han visto en una situación controvertida.
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. 19 de agosto: Día Mundial de la Ayuda Humanitaria.

Naciones Unidas celebra el Día Mundial de la Ayuda Humanitaria con el objetivo
de recordar el importante y en muchas ocasiones arriesgado trabajo de las
personas que participan en las misiones desplegadas en situaciones de catástrofe
natural o conflicto. I was here (yo estuve aquí). Título de la canción que interpreta
una conocida estrella del pop, fue el eslogan designado para la conmemoración
de este año. Con esta frase, la ONU pretende resaltar la importante presencia de
las personas que prestan asistencia humanitaria en todo el mundo, y en cualquier
tipo de situación, sin tener en cuenta los peligros y dificultades a los que se
enfrentan.
GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio. Tercer Día Mundial de la Asistencia Humanitaria.

2011AsistenciaHumanitaria.html
En situaciones de conflicto, inestabilidad y catástrofe en todo el mundo, los
trabajadores humanitarios luchan contra la violencia, el sufrimiento humano y la
indiferencia. Cada día los trabajadores de ayuda humanitaria ayudan a millones
de personas en todo el mundo, sin importar quienes son o donde están. El trabajo
de los trabajadores humanitarios es un componente esencial para promover la
paz, la seguridad y el desarrollo en todo el mundo. En un esfuerzo por aumentar
la conciencia pública de la asistencia humanitaria, la Asamblea General de las
Naciones Unidas ha designado a 19 de agosto como el Día Mundial Humanitario.

bie3
121
El día reconoce el sacrificio y la contribución de aquellos que arriesgan sus vidas

para ayudar a otros y darles esperanza. Asimismo, se pretende llamar la atención
a las necesidades humanitarias y de todo el mundo para explicar lo que implica el
trabajo de ayuda humanitaria. En este documento se recuerda el tercer aniversario
de la aprobación de la resolución 63/139, donde se decide: «designar el 19 de
agosto Día Mundial de la Asistencia Humanitaria para contribuir a que el público
cobre mayor conciencia de las actividades de asistencia humanitaria en todo el
mundo y de la importancia que reviste la cooperación internacional en este
sentido, así como para rendir homenaje a todo el personal de asistencia
humanitaria, incluido el personal de las Naciones Unidas y el personal asociado».
BOLAÑOS MARTÍNEZ, Jorge. El Día Mundial de los Refugiados. Documento

informativos/2011/DIEEEI23_2011DiaMundialRefugiados.html
Una sucesión de historias personales, que narran la tragedia de las personas que
buscan refugio para protegerse de la violencia y de los conflictos, protagonizaron
la campaña de promoción del 60.º aniversario del Día Mundial del Refugiado, en
su edición de 2011. ACNUR eligió mensajes escuetos y contundentes, en una
llamada de atención a la comunidad internacional sobre el cumplimiento de sus
deberes hacia los refugiados. La campaña promocional se sitúa en la línea de la
diseñada por la Dirección General de Tráfico, en su intento por reducir el número
de accidentes mortales en nuestras carreteras. «Un solo refugiado sin esperanza
es demasiado; una sola familia obligada a huir es demasiado, un solo refugiado
que anhela regresar es demasiado».

bie3
122
Responsabilidad de proteger
SUPERVIELLE BERGÉS, Federico. Venezuela y la responsabilidad de proteger.

http://www.ieee.es/contenido/noticias/2019/06/DIEEEO57_2019FEDSUP_VenezuelaR2
P.html
La tensa situación en Venezuela aún podría desembocar en un conflicto
internacional. Dado que la capacidad de veto de determinadas potencias parece
excluir la posibilidad de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, la
justificación a una intervención internacional debería buscarse en otro sitio. A priori
el término de «responsabilidad de proteger» puede adaptarse a este escenario,
pero la inexistente legislación sobre el concepto y las restrictivas condiciones bajo
las que se permite su aplicación generan dudas al respecto. Todo ello sin olvidar
que no todos los conflictos internacionales se han iniciado respetando las

excepciones establecidas a la prohibición del uso de la fuerza.
VÁZQUEZ RODRÍGUEZ, Beatriz. «España ante la responsabilidad de proteger: un

compromiso activo». Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 8, 2016,
pp. 127-153.
Desde los inicios de la discusión de la responsabilidad de proteger en los foros de
Naciones Unidas, España ha revelado su compromiso con esta noción y así lo ha
demostrado en sus intervenciones en los diálogos interactivos celebrados en la
Asamblea General sobre el tema y en sus intervenciones en el Consejo de
Seguridad respecto a resoluciones temáticas y a situaciones de conflicto armado
que dieron lugar a su invocación. Precisamente una de las prioridades de España
como miembro no permanente del Consejo de Seguridad para el bienio 2015-
2016 es el impulso de la aplicación efectiva de la responsabilidad de proteger y la
introducción de límites al uso del veto ante situaciones de violaciones graves y
masivas de derechos humanos. De la misma manera, España ha participado muy

bie3
123
activamente en iniciativas específicas para la promoción de la noción como

miembro del Grupo de Amigos de la Responsabilidad de Proteger y como Estado
miembro de la Red Global de Puntos Focales para la Responsabilidad de
Proteger. Su compromiso con la noción en el ámbito interno también se proyecta
con la inclusión de esta noción en los documentos de estrategia de acción exterior
de España.
LUENGO ZARZOSO, Marina de. La responsabilidad de proteger como paradigma de la

seguridad humana. Posición española y tipología militar. Documento de Investigación
IEEE 03/2016.
La responsabilidad de proteger nace como un concepto, una idea-fuerza de la
sociedad contemporánea ante la proliferación de nuevos conflictos y amenazas
que traspasan fronteras, caracterizados por violaciones masivas de derechos
humanos. Ahora bien, la responsabilidad de proteger únicamente puede
implementarse en el marco de una operación internacional realizada al amparo de
la Carta de Naciones Unidas. La práctica internacional ha demostrado que, si bien
las operaciones de paz no son un trabajo para soldados, en muchas ocasiones
los soldados son los únicos que pueden llevarlas a cabo. Estas misiones, a su
vez, solo pueden desarrollarse mediante las aportaciones de efectivos por parte
de los Estados miembros, ya que ni Naciones Unidas ni las organizaciones
regionales, tienen un ejército propio, de ahí que sean las Fuerzas Armadas de los
Estados miembros las que desarrollen estas misiones, y en este extremo las
Fuerzas Armadas Españolas han desarrollado un papel fundamental.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. ¿Ejerce la Unión Africana su responsabilidad de proteger?

2016.html
La Unión Africana no ha asumido el principio de la Responsabilidad de Proteger
de forma efectiva. En este documento analizaremos como, si bien es cierto que la

bie3
124
UA incorporó normativamente esta responsabilidad aún antes que Naciones

Unidas, este principio sigue subordinando, de facto, al respeto de la soberanía
nacional sustentado, en algunos casos, por las servidumbres entre las élites
gobernantes.
GUTIÉRREZ ESPADA, Cesáreo. «Responsabilidad de proteger y el derecho de veto en

el Consejo Seguridad: algunos ejemplos recientes». Revista del Instituto Español de
Estudios Estratégicos, n.º 3, 2014, pp. 1-27.
En su acepción actual, y para mejor aplicación práctica, el concepto de
Responsabilidad de Proteger demanda la reforma del derecho de veto en el
Consejo de Seguridad. La propuesta que Francia realizó en este sentido, en 2013,
merece una reflexión profunda. En todo caso, la Responsabilidad de Proteger
sigue vigente, como prueba la resolución 2127 (2013) que el Consejo de
Seguridad adoptó para el conflicto de la República Centroafricana.
ZABALETA CATÓN, Berta. Naciones Unidas y la responsabilidad de proteger: qué

papel debe desempeñar la ONU en conflictos internos. Documento de Opinión IEEE
58/2014.
2014.html
La responsabilidad de proteger constituyó la base de la intervención en Libia en
2011, autorizada por Naciones Unidas. Aunque el principio de no injerencia en los
asuntos internos, la prohibición del uso de la fuerza fuera de la legítima defensa y
la estructura organizativa de Naciones Unidas dificultan el ejercicio de la
responsabilidad de proteger, esta última y la Carta de Naciones Unidas se
complementan mutuamente. De hecho, el ejercicio de la responsabilidad de
proteger resulta imperativo para el mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales, recogido en el capítulo VII de la Carta. Este requiere que la
protección de los derechos humanos prevalezca sobre los intereses estatales.
Aunque esta idea es coherente con la reubicación del individuo en el centro del

bie3
125
escenario internacional, en tanto que principio doctrinal, la responsabilidad de

proteger sigue subordinada a las decisiones de los Estados con mayor poder en
el Consejo de Seguridad.
POZO SERRANO, Pilar. «La Carta de las Naciones Unidas y el régimen jurídico del uso
de la fuerza: algunos problemas de interpretación actuales». Revista del Instituto Español
de Estudios Estratégicos, n.º 1, 2013, pp. 1-27.
El trabajo analiza algunas de las ambigüedades del régimen jurídico de la Carta
de la ONU en materia de uso de la fuerza, que han recibido particular atención
durante la última década. En primer lugar, los nuevos problemas suscitados por
la interpretación y aplicación del derecho de legítima defensa. En particular, la
admisibilidad de la legítima defensa frente a amenazas latentes o una respuesta
militar frente a los atentados terroristas de cierta magnitud. En segundo lugar, el
debate sobre la emergencia de una responsabilidad colectiva de proteger a la
población civil frente a genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y
crímenes de lesa humanidad y su eventual consagración como norma jurídica.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. La responsabilidad de proteger y el derecho de veto.

2012.html
El reciente bloqueo por parte de Rusia y China de la propuesta de la Liga Árabe
para una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para Siria,
siembra dudas sobre la vigencia de la responsabilidad de proteger frente los
intereses particulares de una o varias naciones. La tan debatida reforma del
Consejo de Seguridad parece que se hace cada día más necesaria para el mejor
desarrollo de este principio de responsabilidad colectiva.

bie3
126
Mujeres y niños en conflicto
PALACIÁN DE INZA, Blanca. ¿Qué han de hacer las FAS con respecto a la agenda de
mujer, paz y seguridad? Documento Informativo 03/2018.
2018.html
El presente documento pretende explicar en qué consiste la llamada Agenda de
Mujer, Paz y Seguridad y qué supone para las Fuerzas Armadas españolas, es
decir, qué medidas se han tomado o se han de tomar.
COBAS GONZÁLEZ, Lorena. «Protección de la infancia utilizada por grupos y fuerzas

armadas. Acción de Naciones Unidas y algunas iniciativas exitosas». En Documento de
Seguridad y Defensa 69: «El creciente fenómeno de la utilización bélica en la infancia.
Aproximación multidisciplinar y estudio de caso: EUFOR RCA». IEEE (coord.), 2017, pp.
81-105.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-de
trabajo/2017/Doc_SegyDef_69.html
AMADOR, Ana; PALACIÁN DE INZA, Blanca. La evolución del reclutamiento de

menores en los países participantes en la campaña «Niños, No Soldados» (I y II).
Documentos de Análisis IEEE 58/2017 y 75/2017.
2017_NinosSoldado_AnaAmador_BPI.pdf
Con el objetivo de frenar el reclutamiento y uso de niños soldado en ocho países
incluidos en la «lista de la vergüenza», Naciones Unidas, el Fondo de Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF) y otras ONG asociadas pusieron en marcha
entre 2014 y 2016 la campaña «Niños, No Soldados». Esta propuesta propició la
firma de planes de acción de ejércitos gubernamentales y grupos de la oposición
e incluso la salida de Chad del anexo del informe anual del secretario general
sobre los niños y los conflictos armados. Gracias a los datos documentados y

bie3
127
verificados por los equipos de tareas, la segunda parte de este trabajo de

investigación analiza la evolución del reclutamiento infantil desde 2009 hasta 2016
y la efectividad de las iniciativas desarrolladas para combatir el reclutamiento en
cuatro países participantes en la campaña: Sudán, Sudán del Sur, Yemen y
Somalia.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. La capacitación de género en Operaciones

Internacionales: la Iniciativa Bilateral Hispano-Holandesa ejemplo de cooperación y paz.
Documento informativo IEEE 13/2016.
En este documento se informa de la iniciativa hispano-holandesa para
capacitación de género en operaciones y misiones internacionales y de manera
concreta en las acciones formativas que se llevan a cabo en Nairobi para hombres
y mujeres militares, policías, gendarmes y civiles de la región. Se explica la
Resolución 1325 de Naciones Unidas a cuyo mandato responde, el concepto de
género y su aplicación en operaciones de mantenimiento de la paz, y las acciones
formativas que se llevan a cabo en el marco de esta iniciativa. Se concluye que
se trata de una acción eficaz, que responde a un enfoque integral y que atiende a
contenidos esenciales en el trabajo por la paz lo que redunda en prevención de
crisis pero también en la mejora de las respuestas y reacciones.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. Informe de la representante especial del secretario

general para la cuestión de los niños y los conflictos armados 2016. Documento
El pasado 25 de julio de 2016 la representante especial del secretario general
para la Cuestión de los Niños y los Conflictos Armados, la argelina Leila Zerrougui,
presentó su informe anual (ver anexo) a la Asamblea General de Naciones Unidas
en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 70/137. En él se da información
de sus visitas sobre el terreno, de los progresos alcanzados en las últimas dos
décadas y sobre los problemas que aún permanecen en relación con los menores

bie3
128
de edad y los conflictos armados. En este documento se hace un resumen de las

cuestiones más relevantes: la situación general en el periodo que abarca –agosto
de 2015 a julio de 2016–, los nuevos desafíos y algunas reflexiones a destacar en
el 20.º aniversario del programa sobre los niños y los conflictos armados.
PALACIÁN DE INZA, Blanca. Informe del SGNU sobre la violencia sexual relacionada
con los conflictos 2013. Documento informativo IEEE 10/2014.
El pasado 24 de abril la representante especial del secretario general de la ONU
sobre violencia sexual, Zainab Hawa Bangura, presentó el informe de Ban Ki-
moon sobre este tipo de violencia en conflictos. Este documento repasa los puntos
más importantes y novedosos de este informe.
PÉREZ VILLALOBOS, M.ª Concepción. «Los asesores militares de género y de

protección de la infancia en los conflictos armados». Revista del Instituto Español de
Estudios Estratégicos, n.º 2, 2013, pp.1-31
Este artículo pretende analizar el marco normativo configurado por las Naciones
Unidas para la protección de los derechos de la mujer y de los niños en situaciones
de conflicto armado, extrayendo las implicaciones más importantes para las
fuerzas armadas en cuanto a su participación en operaciones de paz. Estas
implicaciones son especialmente relevantes en lo referente a la formación y
capacitación del personal militar y a la necesidad de asesores militares
especializados en los dos ámbitos de protección, mujeres y niños, para poder
desempeñar con eficacia sus tareas. La experiencia adquirida en las operaciones
de paz patrocinadas por Naciones Unidas ha puesto de relieve que cualquier
estrategia de la comunidad internacional para encontrar una solución duradera a
un conflicto pasa por proteger a las mujeres y niños de la violencia directa e
indirecta de la que son víctimas; y por garantizar su participación en los procesos
de paz y reconstrucción.

bie3
129
FERNÁNDEZ VARGAS, Valentina. Notas sobre la Resolución 1325 del Consejo de

Seguridad de las Naciones Unidas y su recepción en España. Documento de Opinión
IEEE 21/2011.
opinion/2011/DIEEEO31_2011NotasResolucion1325.html
El 31 de octubre del año 2000 el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
aprobaba la Resolución 1325, la cual explicita los cambios acaecidos en la
Organización desde su fundación, el 24 de octubre de 19451. Era la primera vez
que el Consejo de Seguridad planteaba una problemática tan importante. Y
aunque ya volveremos sobre esto, queremos indicar, igualmente, que en esta
Resolución se pueden delimitar dos grandes líneas de análisis: una, encaminada
a expresar la preocupación por el hecho de que los civiles y particularmente las
mujeres y los niños constituyen la inmensa mayoría de los que se ven más
perjudicados por los conflictos armados. Otra, encaminada a fomentar el
empoderamiento de las mujeres, reafirmando el importante papel que
desempeñan las mujeres en la prevención y solución de los conflictos y en la
consolidación de la paz. En este documento la autora, Premio Soldado Idoia
Rodríguez 2010, analiza la relación entre las mujeres, paz y seguridad.
HIDALGO GARCÍA, Mar. Mujer, paz, seguridad. Décimo aniversario de la Resolución

1325. Documento Informativo IEEE 20/2010.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2010/11/DIEEEI20_2010MujerPazSeguridad.html
El 31 de octubre de 2000, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó
la Resolución 1325 (2000) sobre mujeres, paz y seguridad. Con esta aprobación
se culminaba un proceso llevado a cabo, durante décadas, por diferentes
organizaciones civiles en la lucha contra las violaciones de los derechos humanos
de las mujeres en situaciones de conflicto armado. Cumplidos los diez años de la
aprobación, es hora de hacer balance sobre el grado de aplicación de la
Resolución 1325.

bie3
130
Desarrollo sostenible / ODM-ODS
Fuente: https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/
Fuente: https://www.unisdr.org/

bie3
131
PALACIÁN DE INZA, Blanca. ¿Qué son los ODS? Documento Informativo IEEE
13/2019.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2019/06/DIEEEI13_BLAPAL-ODS.html
En este documento se pretende informar de qué hablamos cuando nos referimos
a los ODS, de dónde vienen y adónde pretenden ir, de forma sencilla y sin
pretensiones, ante la seguridad de que estamos tratando un tema de especial
relevancia y calado.
MONTALBÁN CARRASCO, Juan Francisco. Algunos apuntes sobre el desarrollo

sostenible en España. Documento de Opinión IEEE 36/2019.
http://www.ieee.es/contenido/noticias/2019/04/DIEEEO36_2019FRAMON-ODS.html
Se presentan someramente algunos aspectos de economía política de la Agenda
2030, entendida como nuevo lenguaje y paradigma internacional y como
instrumento de ordenación de una globalización en ocasiones percibida de forma
incierta y amenazante. Se describen los pasos políticos e institucionales dados en
España para la construcción del desarrollo sostenible: gobernanza creada,
documentos elaborados, estrategias en marcha, problemas encontrados y
enseñanzas consolidadas en este camino. Se recuerdan algunos logros, pero
también notables carencias de nuestro país. Se llama la atención sobre la
necesidad de acelerar los ritmos y extender las iniciativas. Es imprescindible
trasladar nuestro empeño nacional a la Unión Europea, con esfuerzo redoblado
tras las próximas elecciones europeas.
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Julio. ODS 16: paz, justicia e instituciones. Documento de

Investigación IEEE 18/2018.
http://www.ieee.es/publicaciones-new/documentos-de-investigacion/2018/DIEEEINV18-
2018ODS.html
En el marco de los ambiciosos ODS de Naciones Unidas, el ODS 16 presenta
singular relevancia. En este trabajo estudiamos este objetivo 16, primero desde el
punto descriptivo y después de manera más analítica, detectando realizaciones,
concretando su sentido y señalando aspectos problemáticos en su configuración

bie3
132
y posibilidades. El ODS 16 se revela como un presupuesto que combina

elementos de seguridad y paz, con exigencias jurídicas del Estado de Derecho y
elementos politológicos de la eficacia del desempeño institucional.
GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio. Los ODS, la agenda de Naciones Unidas para la Paz: el
vínculo solidario de la Seguridad, el Desarrollo y los Derechos Humanos. Documento de
analisis/2018/DIEEEA372018ODSIGS.html
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) conforman la propuesta de las
Naciones Unidas, compartida por todas las naciones de forma solidaria, para
luchar de una forma pragmática contra las causas del conflicto, las raíces de la
inestabilidad y los elementos estructurales de la inseguridad. En definitiva, una
agenda basada en elementos objetivos capaces de ser medidos con una finalidad
superior, el fin último de la ONU: la consecución de la paz mundial y la dignidad
personal. Sus 17 objetivos son el producto de un gran esfuerzo a nivel mundial
para continuar avanzando sobre la senda de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio en una línea más inclusiva y solidaria, sobre metas concretas, en un
esfuerzo de integralidad sin precedentes, destacando una campaña mundial por
internet para buscar la mayor participación popular posible. El resultado: la
«Agenda 2030» aprobada por más de 150 jefes de Estado y de Gobierno en la
«Cumbre de Desarrollo Sostenible». Sin duda, significa un esfuerzo, no completo
por su característica de objetivos medibles y alcanzables, de carácter universal en
la senda de la estabilidad y la paz; en el que España tiene un interés, quizás
especial, por sus características geopolíticas, de ahí la coincidencia que muestran
en el estudio de sus desafíos más importantes nuestros documentos de mayor
rango relacionados con la seguridad y el empleo de nuestras Fuerzas Armadas:
la Estrategia de Seguridad Nacional 2017, el Concepto de Empleo de las Fuerzas
Armadas 2017 y la PDC-01(A) Doctrina para el empleo de las FAS.

bie3
133
IIZQUIERDO ALBERCA, M.ª José. La persistente brecha educativa: del informe de la

OCDE a los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Documento de Análisis IEEE 09/2017.
En este documento se recogen algunos datos y conclusiones relevantes sobre el
panorama de la educación en 2016: el informe de la OCDE y los Objetivos de
Desarrollo Sostenible. A pesar de tratarse de análisis que utilizan fuentes y
métodos muy diversos y que se nutren de los datos de países distintos, estos
estudios ofrecen tendencias de interés para el futuro y corroboran que la brecha
educativa entre los países desarrollados y los países pobres no ha disminuido,
sino que se mantiene y, en algunos aspectos, se incrementa.
HIDALGO GARCÍA, Mar. Las ciudades como objetivo de desarrollo sostenible.

El objetivo de desarrollo n.º 11 marca cuatro características necesarias que deben
cumplir las ciudades y los asentamientos humanos del futuro: deben ser
inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. En el presente trabajo se describen
algunos de los retos necesarios para alcanzar estos requisitos.
CHAMOCHÍN, Miguel. El nexo entre finanzas, sostenibilidad y energía. Documento

Marco IEEE 07/2017.
El nexo entre finanzas, sostenibilidad y energía acaba de comenzar a dar sus
pasos. La Agenda Global marcada por la hoja de ruta del Acuerdo de París sobre
el cambio climático, y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, se está incorporando
al sector financiero. El ecosistema financiero cuenta con distintos agentes como
bancos e instituciones financieras, seguros, mercados de valores, propietarios y
gestores de activos, empresas y gobierno. La integración de políticas que articulan
los aspectos de sostenibilidad de la Agenda Global, están impactando la
estrategia, procesos y operativa del sector financiero. Los distintos agentes deben
entender por qué se está realizando esta transformación, y los grandes retos y

bie3
134
oportunidades que despierta la Agenda Global. Se deben conocer los distintos

mecanismos que están siendo impulsados por el G20 y UNEP FI, y otras
iniciativas que están dando cohesión a este nexo. Tener una visión de cómo se
están articulando las transformaciones que está produciendo, y cómo están
impactando sus riesgos a la provisión de productos y servicios del sector
financiero. Este periodo de transformación abre un horizonte de nuevas
oportunidades en su camino de mitigar riesgos y mantener la estabilidad del
sistema. Un futuro deseable de transición fluida y ordenada que no cuente con
perdedores, sino más bien con agentes que se adapten progresivamente a esta
transformación irreversible.
HIDALGO GARCÍA, Mar. La gestión del agua: factor clave para el cumplimiento de los
ODS. Documento de Análisis IEEE 43/2016.
El final del 2015 estuvo marcado por dos acontecimientos clave para continuar el
camino hacia el desarrollo sostenible del planeta: el establecimiento de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la aprobación del Acuerdo de París
sobre el cambio climático. Durante los próximos años, el planeta se enfrenta a
nuevos desafíos desde el punto de vista medioambiental, demográfico y de
gestión de los recursos finitos del planeta. De ellos, al agua se alza como el
recurso más estratégico y más transversal que afecta a todos los otros factores e
influye, de forma directa, en el concepto de seguridad humana. Alcanzar las metas
establecidas en los ODS no será posible sin la adecuada gestión de los recursos
hídricos.
IZQUIERDO ALBERCA, M.ª José. La educación básica para todos los niños y niñas en
el mundo se retrasa. Documento de Análisis IEEE 08/2015.
UNICEF considera que hay pocas esperanzas de lograr la extensión universal de
la educación primaria universal. Este objetivo, recogido en los objetivos del milenio
para 2015 ha sufrido una paralización por la falta de voluntad política de los

bie3
135
gobiernos y la disminución en la financiación de los donantes. Los efectos de la

desescolarización afectan seriamente el futuro de los niños de los países más
pobres, de los países en conflicto y, especialmente, el de las niñas.
FERNÁNDEZ CADAVID, José Luis. De los ODM a los Objetivos de Desarrollo

Sostenible: gobernanza mundial, ¿un cambio de paradigma? Documento Marco IEEE
31/2015.
Si tuviésemos que poner una denominación al 2015, esta sería la de Año de las
Cumbres del Desarrollo Sostenible. La agenda de los ODM ha concluido con él,
comenzando ahora la de los ODS. Confrontados ambos proyectos, podemos
descubrir una continuidad básica, al tiempo que un cambio de acentos, de acuerdo
con los principales documentos preparatorios. Para el 2030, el éxito de la
Cooperación al Desarrollo va a depender, en gran medida, de la creación de
instituciones fiables, estables y transparentes. Ahora bien, establecida la hoja de
ruta, destinados a ella los recursos necesarios, solo falta que los gobernantes no
pierdan la ocasión de estar a la altura del desafío y ejecuten lo firmado.
GILES CARNERO, Rosa María. El desafío de la Acción Internacional en materia de

cambio climático después de la Reunión de Doha 2012. Documento de Opinión IEEE
26/2013.
2013.html
La 18.ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático (COP18) y la 8.ª sesión de la Conferencia de las Partes
que son Partes en el Protocolo de Kioto (CMP8) se desarrollaron en Doha, Qatar,
del 26 de noviembre al 8 de diciembre de 2012. Este encuentro ha supuesto un
nuevo paso en el desarrollo del régimen internacional en materia de cambio
climático, sistema que se enfrenta a un momento crucial en el que ha finalizado el
primer periodo de cumplimiento del Protocolo de Kioto. Las principales decisiones
adoptadas en este encuentro se refieren a la negociación de un nuevo instrumento

bie3
136
internacional sobre cambio climático; a la adopción de un nuevo periodo de

cumplimiento del Protocolo de Kioto; y al desarrollo del mecanismo financiero del
cambio climático.
HIDALGO GARCÍA, Mar. Consulta pública de la UE para establecer el marco del

desarrollo mundial post-2015. Documento Informativo 48/2012.
2012.html
La Unión Europea ha comenzado a realizar los preparativos para establecer el
nuevo marco de desarrollo mundial cuando finalice en plazo establecido en 2015
para el cumplimiento de los Objetivos del Milenio. A falta de solo tres años para
que se alcance esta fecha, el último informe de la ONU despierta optimismo al
declarar que ya se han cumplido tres de los ocho objetivos; sin embargo, son
muchas las metas que están lejos de alcanzarse.
HIDALGO GARCÍA, Mar. Río+20: Un comienzo hacia el desarrollo sostenible .
Documento Informativo 37/2012.
2012.html
Durante los días 20 y 22 de junio, más de un centenar de jefes de Estado y de
Gobierno se reúnen en Río de Janeiro para asistir a la Cumbre de la ONU sobre
el Desarrollo Sostenible, denominada Río +20 por haber transcurrido dos décadas
desde la celebración de la famosa «Cumbre de la Tierra» que tuvo lugar en el
mismo lugar. En este documento se analiza como el resultado final de la cumbre
será un Plan de Acción denominado «El futuro que queremos» y que tras varios
meses de negociaciones ha sido finalmente consensuado justo antes de que
llegaran los altos mandatarios.
HIDALGO GARCÍA, Mar. Mujer rural, alimentación y erradicación de la pobreza.

Documento Informativo 40/2011.
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_informativos/2011/DIEEEI40-
2011MujerRuralAlimentacionErradicacionPobreza_MarHidalgo.pdf

bie3
137
Los días 15, 16 y 17 de octubre, la ONU celebra, respectivamente, el día mundial

de la mujer rural, de la alimentación y de la erradicación de la pobreza. La
proximidad temporal puede verse como una forma de resaltar el vínculo que existe
entre estos tres factores. Según Ban Ki-moon el hambre es una amenaza
innecesaria para la seguridad internacional. En 2050 se estima que la población
mundial alcanzará la cifra de 9200 millones de habitantes y alcanzar la seguridad
alimentaria debe ser considerada una de las acciones prioritarias en las
principales agendas internacionales. Parte de la solución radica en transformar
los sistemas agrícolas de los países en desarrollo hacia un modelo productivo
familiar, doméstico y sostenible en el que la mujer juega un papel decisivo. En
este documento se analizan las posibles soluciones para transformar los sistemas
agrícolas de los países en desarrollo hacia un modelo productivo familiar,
doméstico y sostenible en el que la mujer juega un papel decisivo.
* Esta recopilación documental ha sido elaborada por María José Campillo García y
Margarita Cifuentes Álvarez, del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE).

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138
Documentos
3
ANÁLISIS
bie
índice
3
bie
Documentos
ANÁLISIS
141 Tambores de guerra económico-tecnológica. José Pardo de Santayana
154 Mozambique, ¿qué vendrá tras la tormenta? Mar Hidalgo García
168 La guerra eléctrica de Maduro, mentiras y verdades. Andrés González Martín

África en la «era urbana»: ¿hacia el desarrollo o al desorden? Pedro Sánchez
184 Herráez
El riesgo de la proliferación nuclear en el Oriente Medio y el auge de las
202 potencias regionales. José Ignacio Castro Torres
El dragón y la media luna: una aproximación a la presencia de China en Oriente
218 Medio. Felipe Sánchez Tapia
La escisión de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común: causas y
239 peligros olvidados por el ‘New York Times’. Andrés González Martín
La inteligencia artificial como factor geopolítico. Federico Aznar Fernández-
262 Montesinos
282 ¿Está Estados Unidos abandonando Europa? José Luis Pontijas Calderón
Moscú, la tercera Roma. Un concepto histórico recurrente. María Luisa Pastor
295 Gómez
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11/2019 3 de abril de 2019
José Pardo de Santayana
Tambores de guerra económico-

tecnológica
Tambores de guerra económico-tecnológica
Resumen
Desde hace cuatro décadas China no ha dejado de crecer a un ritmo vertiginoso. Las
proyecciones apuntan a que en menos de 20 años la potencia asiática se habrá
convertido en la primera economía del mundo. Pekín ha apostado por la innovación como
verdadera clave de su recuperación como potencia dominante. Desde Washington se ve
la situación con preocupación. La globalización y el liberalismo económico han
favorecido el ascenso chino. La economía y la tecnología se han convertido en los
ámbitos inevitables donde las grandes potencias dirimen sus diferencias. La tecnología
es muy difícil de salvaguardar dentro de las propias fronteras, nadie gana con las guerras
económicas, aunque estas afectan de manera distinta a unas partes y a otras. En
EE. UU. puede existir la tentación de poner freno a la economía global y reforzar los
controles tecnológicos porque se piensa que China tiene más que perder y el poder es
cuestión de posiciones relativas.
Palabras clave
Estados Unidos, China, orden internacional, poder, economía, tecnología, geopolítica.
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141
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Drums of economic-technological war
Abstract
For four decades China has been growing steadily at an amazing rate. The projections
suggest that in less than 20 years the Asian power will have become the world's leading
economy. Beijing has opted for innovation as the key to its recovery as a dominant power.
From Washington the situation is seen with concern. Globalization and economic
liberalism have favoured the Chinese rise. Economy and technology have become the
inevitable areas where the rivalry between the great powers settle their differences. It is
very difficult to safeguard technology within the state borders, no one wins with economic
wars, though they affect different actors in different ways. In the USA there could be the
temptation to curb the global economy and strengthen technological controls because
China has more to lose whereas power is a matter of relative positions.
Keywords
United States, China, international order, power, economy, technology, geopolitics.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϭͬϮϬϭϵ Ϯ
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142

Introducción
Cuando Graham Allison propuso a principios de 2017 el debate sobre la «trampa de

Tucídides», lo hizo para poner de relieve que EE. UU. carecía de una estrategia de
respuesta frente al reto que supone el ascenso de China, concluyendo que «al desafiar
China el predominio de EE. UU., los malentendidos sobre las acciones y las intenciones
de ambos podrían llevarlos a una trampa mortal identificada por primera vez por el
antiguo historiador griego Tucídides». Afirma también el politólogo norteamericano que
de los casos en los que se evitó la guerra cuando la emergencia de un nuevo centro de
poder amenazaba con desplazar a la potencia dominante (4 de los 16 ejemplos históricos
propuestos por él), el ascenso de la Unión Soviética es hoy singularmente instructivo.
Una de las lecciones que Allison deduce es que la guerra entre superpotencias nucleares
es una locura (MADness) y defiende igualmente que la esperanza, los buenos deseos,
no son una estrategia. «La política de Estados Unidos en China consiste hoy en grandes
y políticamente atractivas aspiraciones que los estrategas serios saben que son
inalcanzables. Al intentar mantener la «pax americana» posterior a la Segunda Guerra
Mundial durante un cambio fundamental en el equilibrio económico del poder hacia
China, la verdadera estrategia de los EE. UU., es en realidad la esperanza […] En el
Washington de hoy, el pensamiento estratégico está siendo a menudo marginado.
Incluso Barack Obama, uno de los presidentes más inteligentes de EE. UU., le dijo al
New Yorker que, dado el ritmo del cambio actual, «en realidad no necesito a George
Kennan. La estrategia coherente no garantiza el éxito, pero su ausencia es una ruta
confiable para el fracaso»1.
El presidente Donald Trump, que intuye claramente la gravedad del problema estratégico
que plantea la emergencia del gigante asiático –con independencia de que sus
respuestas sean necesariamente las más acertadas–, pretende tomar el toro por los
cuernos y ha encontrado en el comercio y la tecnología unos ámbitos para intentar una
estrategia de contención frente a China, indicando una tendencia que probablemente se
vaya consolidando a lo largo de la próxima década en función de que Pekín continúe su
progresivo ascenso a la primacía en el olimpo del poder mundial.

1 ALLISON, Graham. The Thucydides Trap. Foreign policy, 9 de junio de 2017. Disponible en
https://foreignpolicy.com/2017/06/09/the-thucydides-trap.
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143

Ciertamente, la guerra económica –y en alguna medida también la tecnológica–

perjudica a todas las partes, pero no a todas por igual, y es ahí donde reside la esperanza
de los halcones de Washington que consideran que Pekín se verá más afectado,
ralentizando su crecimiento relativo y, en el más favorable de los casos, poniendo en
serios apuros al régimen comunista chino cuya legitimidad y apoyo popular depende en
gran medida de un crecimiento económico sostenido que dé respuesta a las necesidades
y aspiraciones de la gran nación oriental.
Este documento explora dicha posibilidad y defiende que, aunque la dimensión nuclear
también está ganando protagonismo, es en los ámbitos económico y tecnológico, donde
los EE. UU. y China, y en consecuencia las principales potencias mundiales, jugarán la
partida por la supremacía y el poder en el gran tablero mundial.
Transformación del orden económico global y guerra económica
El mundo está viviendo un cambio muy profundo en el orden internacional que está
impulsando una profunda revisión de muchos de los parámetros que hasta recientes
fechas encuadraban el pensamiento estratégico. Quizás el factor más importante de
dicha transformación sea el vuelco que en las últimas cuatro décadas ha sufrido el orden
económico global. En 1980, EE. UU. y Europa Occidental suponían la mitad de la
producción mundial, mientras que China e India representaban únicamente el 5 %. El
Fondo Monetario Internacional prevé que en 2021 la economía de los dos gigantes
asiáticos, con un 28 % de la producción mundial, superará a la de EE. UU. y Europa
Occidental2. En 2010 China se convirtió en la primera potencia comercial del mundo y en
2014 en el primer Estado por PIB en paridad de capacidad adquisitiva. Además, las
economías de los Estados Unidos y China están cada vez más interrelacionadas, lo que
hace que su relación bilateral sea clave para las perspectivas globales. Ambas potencias
representan juntas casi el 40 % la economía mundial3. China, aunque haya reducido su
ritmo de crecimiento, lo hace a un ritmo doble del de EE. UU., lo que permite hacer
proyecciones que anuncian el sorpaso chino entre 2030 y 2035.

2 GONZÁLEZ, Arancha. «Un comercio global más eficiente, legítimo y justo». Política Exterior n.º 184,
julio/agosto de 2018, p. 40.
3 SCOTT, Malcolm y SAM, Cedric. Here’s How Fast China’s Economy Is Catching Up to the U. S.
Bloomberg, actualizado 24/05/2018. Ver en https://www.bloomberg.com/graphics/2016-us-vs-china-

economy/.
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144

Si inicialmente China había basado su crecimiento en términos cuantitativos, en la

actualidad su enfoque es cualitativo. Pekín se ha propuesto transformar su economía
basada en la exportación en una más enfocada al consumo. Todo ello en un proceso de
modernización y desarrollo avanzados de la nación que aspira a transformarse a
mediados de siglo en una sociedad puntera en todos los ámbitos, algo que por puro peso
demográfico situaría a China como potencia global dominante.
Por un tiempo el vertiginoso ascenso de China no supuso para Washington un reto

estratégico de primer orden. En primer lugar, no se preveía que su crecimiento fuera tan
rápido y continuado; en segundo, se creía en el paradigma «democracia-modernidad-
desarrollo» por el cual según la sociedad china se fuera desarrollando económica y
socialmente se impondría en Pekín un proceso de democratización. La amenaza de una
China emergente y occidentalizada quedaría así en gran medida mitigada,
presuponiendo que entre democracias primaría el entendimiento sobre la confrontación.
No solo no se ha producido tal supuesto, sino que desde 2009 y principalmente desde la
llegada de Xi Jinping a la cúspide del poder a finales de 2012, la potencia china ha ido
mostrando una actitud más agresiva en la política internacional, especialmente en el mar
Meridional de China, y ha lanzado claros mensajes sobre el reforzamiento del
autoritarismo en el Estado chino. El presidente Barack Obama reaccionó en 2011 con el
«Giro a Asia» (Pivot to Asia) cuyo objetivo no disimulado era la contención de China. En
diciembre de 2017, la Casa Blanca reconoció la rivalidad entre las grandes potencias
como la principal preocupación estratégica de los EE. UU., señalando a China y a Rusia
como poderes revisionistas que quieren configurar un mundo antitético a los valores e
intereses de los EE. UU.4. La campaña electoral de 2016 del entonces aspirante a la
presidencia, Donald Trump, ya situó a Pekín en su punto de mira. Además del uso de
medidas económicas como instrumento de presión geopolítica, en Washington se
reprocha a Pekín los subsidios y el apoyo estatal al programa Made in China 2025, las
trabas a las inversiones norteamericanas, la apropiación indebida de propiedad
intelectual y la exigencia de transferencia de tecnología para entrar en el mercado chino.

4 National Security Strategy of the United States of America, diciembre de 2017.
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145

El embajador Eugenio Bregolat afirma que «alguien en Washington debió haber

pensado, décadas atrás, en las consecuencias que tendría la apertura de los mercados,
el flujo de capitales y tecnología y la apertura de las universidades en un país con las
dimensiones y la capacidad de China»5.
Parece que en este sentido el inquilino de la Casa Blanca no está dispuesto a quedarse
con los brazos cruzados. La actual Administración norteamericana ha dado un giro de
timón en las relaciones económicas internacionales, llevando a cabo una estrategia
basada en acuerdos y negociaciones bilaterales, en un claro contraste con el espíritu de
la Organización Mundial del Comercio y agudizando la crisis que ya arrastraba dicha
organización. En marzo del año pasado, el presidente Trump inició una ofensiva
comercial contra China. Inicialmente se anunció la imposición de aranceles al acero
(25 %) y al aluminio (10 %), a continuación, el presidente añadió gravámenes por valor
de 50.000 millones de dólares anuales a China, que incrementó posteriormente con
200.000 millones más. La potencia asiática reaccionó por su parte con el anuncio de
represalias. China ha terminado haciendo algunas concesiones, apaciguando, al menos
de momento, el escenario de guerra económica.
Un año después, el giro proteccionista y el incremento de las tensiones comerciales

bilaterales y multilaterales han contribuido a distorsionar el comercio internacional, han
generado incertidumbre en función del alcance que puede llegar a tener y, como tal, han
incidido negativamente en el crecimiento económico mundial. El Fondo Monetario
Internacional vaticinaba en mayo del año pasado que en 2019 el crecimiento mundial
sería del 3,9 %, cinco meses después rebajó en dos décimas la cifra y hoy las previsiones
están en el 3,5 %. Se habla ya de frenazo económico6.
Los expertos recuerdan el impacto que tuvieron las políticas proteccionistas

norteamericanas en los años treinta y destacan que las guerras comerciales terminan
perjudicando a todas las partes. También advierten que «EE. UU. y la UE son socios
naturales, pero de recrudecerse las tensiones, podría ponerse en cuestión su cartel de
aliados»7. La UE comparte con Washington la preocupación por el modo en que Pekín

5 BREGOLAT, Eugenio. «¿Hacia una guerra económica entre EE. UU. y China?». Política Exterior n.º 184,
julio/agosto de 2018, p. 12.

6 CABALLERO, Daniel. «Un año de guerra comercial. El conflicto arancelario dinamita los pilares de la
recuperación global». ABC Empresas, 17 de marzo de 2019.

7 ESCOLANO, Román. Citado por CABALLERO, Daniel en «Un año de Guerra comercial. El conflicto
arancelario dinamita los pilares de la recuperación global». ABC Empresas, 17 de marzo de 2019.
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146

aborda las cuestiones internacionales, y muy en concreto las consecuencias que se

pueden derivar del proyecto de la nueva ruta de la seda (Belt and Road Initiative, en
inglés), de momento, aunque haya países que no se adhieren a la posición general, las
instituciones de Bruselas se alinean con EE. UU.

Figura 1. Integración de la economía de EE. UU. con el resto del mundo, suma de exportaciones e
importaciones de bienes y de servicios en % del PIB. Fuente: ISPI Report 2019, The End of a World
No cabe duda de que las guerras comerciales no son fáciles de ganar y no solo producen
ganadores y perdedores dentro del propio país que las impulsa, sino que además en el
caso de China se trata de un país cuyo gobierno tiene un mayor control sobre su
economía ya que en muchos aspectos el gigante asiático no es una economía de
mercado. Además, las compañías norteamericanas tienen grandes intereses en el
mercado chino, han realizado enormes inversiones en China, tanto para producir, para
reexportar, como para abastecer el mercado local, lo que las hace vulnerables a las
represalias chinas8. El crecimiento del consumo chino será uno de los capítulos centrales
de la economía global en las próximas décadas, por lo que las grandes empresas
estadounidenses, empezando por Wall Street en el sector de los servicios financieros,
no querrán verse excluidas. Por otra parte, la exportación a EE. UU. en 2015 supuso el
21 % del total de la exportación china y el 4,2 % de su PIB; pero la exportación china
neta (resultante de restar los componentes procedentes de otros países) alcanzó solo el
2,5 % de su PIB, un 40 % menos. En la actualidad, como indica la figura 1, la integración

8 TAJOLI, Lucia. Tariff Wars: The end of the WTO. ISPI Report, marzo de 2019.
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147

económica es tan grande que las consecuencias de una guerra económica pueden ser
gravísimas para todos9.
Sin embargo, el presidente de los EE. UU. parece pensar que su país parte de una
posición de fuerza en las confrontaciones bilaterales y que, al tener una menor
proporción del PIB debida a la exportación de bienes (EE. UU. 7,7 %, China 20 %, en
2017)10, tiene mayor resiliencia que China al enfriamiento de la economía global. Por otra
parte, cuanto más tarde Washington en reaccionar, más difícil le será contener a Pekín.
La actual estrategia puede estar equivocada, dentro de una década EE. UU. ya no tendrá
opción para ensayar una nueva.
Evolución de la estrategia china
Después del éxito con que China superó la crisis económica global de 2008, el liderazgo
de Pekín empezó a vislumbrar que la gran nación asiática podía empezar a dejar atrás
su política internacional de «perfil bajo»11. Hasta el año 2018, y tal como se pudo ver en
el XIX congreso del PCCh celebrado en octubre de 2017, la evolución tanto de la
situación interna como del panorama internacional respondía a las expectativas de
China. Sin embargo, el escenario de confrontación comercial recientemente vivido
supone un importante toque de atención que probablemente obligue al PCCh a realizar
algún importante reajuste. De acuerdo con un informe del Buró Nacional de Estadísticas
chino, el crecimiento anual de su PIB se desaceleró a lo largo de 2018. El primer trimestre
se situó en el 6,8 %, el segundo, en el 6,7 %, el tercero, en el 6,5 %, y en el último, en el
6,4 %. Se trata de la tasa de crecimiento anual (6,6 %) más baja desde 199012.
No cuestionando los parámetros esenciales de su estrategia, se ha reforzado la posición

de la corriente de opinión interna que considera que Pekín ha abandonado demasiado
pronto la política de «perfil bajo», provocando una respuesta de línea más dura por parte

9 BREGOLAT, Eugenio. «¿Hacia una guerra económica entre EE. UU. y China?». Política Exterior n.º 184,
julio/agosto de 2018, pp. 9 y 10.

10
SCOTT, Malcolm y SAM, Cedric. Here’s How Fast China’s Economy Is Catching Up to the U.S.
Bloomberg, actualizado 24/05/2018. Ver en https://www.bloomberg.com/graphics/2016-us-vs-china-
economy.
11 Ver en PARDO DE SANTAYANA, José. «Confucianismo-leninismo en China». Documento de Análisis
IEEE 01/2019, pp. 8 y 9. Disponible en

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2019/DIEEEA01_2019PARDO-China.pdf.
12 «¿Qué causó una ralentización récord en el crecimiento del PIB de la economía china?». Sputnik, 22 de
enero de 2019. https://mundo.sputniknews.com/asia/201901221084898860-crecimiento-pib-china-guerra-

comercial-eeuu.
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148

del rival estadounidense, por lo que se debería haber esperado a una mayor paridad de
fuerzas con EE. UU. antes de dar a conocer las ambiciones chinas13. Por otra parte, una
de las razones que llevó al PCCh a apostar por una estrategia más asertiva se derivó de
la convicción creciente, reforzada por la recesión mundial de 2008, de que el declive
aparentemente de Occidente y el ascenso de China eran productos ineluctables de
fuerzas históricas14. Es probable que Pekín vuelva en parte a posiciones internacionales
más conciliadoras para ganar tiempo, a la espera del cambio de presidente en la Casa
Blanca e intente explotar las fisuras entre EE. UU. y sus socios europeos. Mientras tanto,
se blinda por dentro con un mayor control de la población frente a toda disidencia y frente
a la respuesta popular que se pueda derivar del frenazo en el crecimiento económico.
La confrontación comercial preocupa a los líderes chinos porque ha coincidido con una
ralentización general de su economía en la que convergen múltiples factores, todo ello
además en el contexto de una economía global que se está desacelerando. La fuerza
laboral china se contrae: la población envejece rápidamente y los altos costes de vida y
las cargas administrativas han reducido el éxodo del campo a las ciudades. Los salarios
chinos ahora coinciden o superan los de la mayoría de las otras economías de mercados
emergentes, lo que convierte a China en un destino menos atractivo para las empresas
extranjeras.China, que anteriormente dependió del superávit comercial para impulsar su
crecimiento, hoy tiene el balance equilibrado. Las inversiones en activos fijos, como
fábricas, maquinaria, oficinas y edificios de apartamentos fueron tradicionalmente una de
las principales fuentes de crecimiento. Pero dicha inversión se redujo del 82 % del PIB
en 2016 al 71 % en 2018, y se espera una nueva caída en los próximos años, ya que
uno de cada cuatro apartamentos está vacío y los fabricantes de automóviles operan a
poco más del 50 % de capacidad15.Desde 2008, China ha impulsado su crecimiento con
deuda. Ahora, dicho procedimiento ha alcanzado ciertos límites con un nivel de
endeudamiento que se acerca al 300 % entre el pasivo público y privado.

13 LUKIN, Alexander. The US-China Trade War and China’s Strategic Future. IISS, Survival, marzo de
2019, p. 26.
14 Strategic Survey 2018: The Annual Assessment of Geopolitics. IISS. 15 de noviembre de 2018, p. 74.
15 BALDING, Christopher. «What’s Causing China’s Economic Slowdown. And How Beijing Will Respond».
Foreign Affairs, 11 de marzo de 2019. Disponible en https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2019-03-

11/whats-causing-chinas-economic-slowdown.
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149

El primer ministro, Li Keqiang, ha afirmado que el país enfrenta una «dura batalla
económica con riesgos y desafíos por delante». China prevé crecer este año entre el 6 %
y el 6,5 %. Se han anunciado medidas que pivotarán en tres frentes: una política fiscal
«más enérgica» que implicará un recorte de impuestos y tarifas a empresas y que
alcanzará los 250.000 millones de euros; reactivación de préstamos al sector
empresarial, pero combinándolo con una rebaja del nivel de endeudamiento y una mayor
inversión en infraestructura, es decir, se potenciará el gasto público. El gasto fiscal se
elevará a 3,03 billones de euros, el 6,5 % más que hace un año. El Gobierno espera
generar más de 11 millones de nuevos puestos de trabajo. En este ámbito, y para evitar
un mayor impacto de la guerra comercial, se seguirá de cerca a las empresas más
expuestas al mercado norteamericano16.
A pesar de la importancia de la economía, el centro de gravedad del proyecto chino de

futuro es la innovación que ha de permitir transformar la nación en una sociedad
tecnológicamente avanzada, capaz de incorporarse plenamente a la cuarta revolución
industrial. Para ello se ha diseñado el proyecto Made in China 2025 cuyo objetivo es
mejorar la industria con mayor impacto estratégico y tecnológico. El plan apunta a diez
sectores en los que Pekín no solo pretende fomentar el desarrollo de grandes
campeones industriales nacionales, sino que aspira también a ponerse en cabeza a nivel
mundial. Estos diez sectores prioritarios son: tecnología de la información avanzada;
máquinas herramientas automáticas y robótica; aeronaves y equipos aeronáuticos;
embarcaciones y equipo de ingeniería marina; equipos ferroviarios avanzados; vehículos
de nuevas energías; equipos eléctricos de generación y transmisión; maquinaria y
equipos agrícolas; materiales nuevos; y productos farmacéuticos y dispositivos médicos
avanzados17.
Tanto Washington como Pekín reconocen que la clave de las aspiraciones chinas para
recuperar la centralidad perdida y restaurar su grandeza descansa en el desarrollo
tecnológico del país. Un fracaso en dicho sentido mermaría su progreso económico y
obstaculizaría seriamente la modernización militar. Muchos analistas creen que es en
dicho sentido como debe interpretarse el conflicto en torno al gigante de las

16 La Vanguardia, agencias. «China tira de más gasto público y bajada de impuestos para mantener el
crecimiento». 5 de marzo de 2019.

17 GLASER, Bonnie S. Made in China 2025 and the Future of American Industry. Statement before the
Senate Small Business and Entrepreneurship Committee, febrero de 2019. Disponible en https://csis-
prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/congressional_testimony/190226_Glaser_Testimony.pdf.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϭͬϮϬϭϵ ϭϬ

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150

comunicaciones chino Huawei. «Una de las claves de esta cuestión es que Huawei es
una de las empresas mejor posicionadas del mundo en tecnología 5G y en las redes de
Internet de quinta generación inalámbricas y ultrarrápidas de las que dependerán casi
todos los aparatos tecnológicos, desde los coches autónomos hasta las plantas
energéticas. Además, la empresa china proporciona un sistema de alta calidad a bajo
precio, con el que resulta difícil competir en términos de libre mercado»18.
Una parte integral de la visión de Xi Jinping para el gran sueño chino de devolverle a la
nación su grandeza de antaño es la construcción de una fuerza militar moderna, capaz
y disciplinada. En su opinión, no se pueden garantizar el desarrollo económico de China,
su integridad territorial e incluso la supervivencia del PCCh sin unas Fuerzas Armadas
que puedan combatir e imponerse en una guerra moderna. Xi afirma que examina con
frecuencia los anales de la historia moderna china y se le parte el corazón por las trágicas
escenas en que el país fue derrotado por su ineptitud. Tales humillaciones no deben
repetirse19.
A pesar de la gran relevancia de las cuestiones militares para el actual mandatario chino,
y tal como afirma Allison Graham, la guerra entre grandes potencias es una locura y lo
racional es que se prioricen otros medios menos peligrosos, lo que no impide una carrera
de armamentos tanto a nivel regional como global que el ascenso de China está
produciendo y que se extiende al espacio exterior.
Un gran asunto que ha vuelto a la agenda estratégica global es el nuclear. En la

deconstrucción, por parte de la Federación Rusa y EE. UU., de los acuerdos nucleares
que durante las últimas décadas habían contenido dicha amenaza en unos niveles muy
bajos pesa significativamente el hecho de que China no forma parte de ellos. De
momento, parece que la política nuclear china no ha variado, manteniendo la política de
no primer uso y una estrategia nuclear defensiva. Las autoridades chinas afirman
mantener su capacidad nuclear en el nivel de mínimos que garantiza su seguridad
nacional20.

18 IRIARTE, Daniel. «El caso Huawei se convierte en un conflicto geopolítico internacional». El
Confidencial, 8 de febrero de 2019. Disponible en https://www.elconfidencial.com/mundo/2019-02-

08/caso-huawei-conflicto-geopolitico-internacional_1809114/.
19 WUTHNOW, Joel y SAUNDERS, Phillip C. Chairman Xi remakes the PLA. Assessing Chinese Military
Reform, National Defense University Press. Washington, 2019, introduction al document, p. 1.

20 LOGAN, David. «Making sense of China’s Missile Force». Capítulo 11 de Chairman Xi remakes the PLA.
Assessing Chinese Military Reform. Washington: National Defense University Press, 2019, p. 410.
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bie3
151

Sin embargo, teniendo en cuenta que la cantidad de cabezas nucleares de China es 25

veces menor a la de EE. UU. y a la de Rusia, cada uno por separado, es razonable
pensar que en el futuro esta actitud cambiará porque Pekín no aceptará por mucho
tiempo ser una potencia global de primer nivel y una potencia nuclear de segundo.
Probablemente esperará al menos a disponer de paridad tecnológica antes de plantearse
un mayor equilibrio cuantitativo, de lo contrario se lastraría con un arsenal nuclear de
capacidades inferiores a las de su rival que en poco tiempo podría quedarse obsoleto.
En la mentalidad china y con el sentido estratégico del largo plazo que caracteriza a su
civilización y a los poderes no sometidos a los ritmos de renovación democrática, cabe
también suponer que Pekín no quiera enfrentamientos en demasiados frentes a la vez y
se conforme con ir alcanzando los distintos objetivos cada uno en su momento. En las
actuales previsiones, la modernización de la defensa nacional debería estar completada
en 2035 y en 2050 China debería contar con unas Fuerzas Armadas de primera categoría
a nivel mundial, lo que podemos suponer incluirá una fuerza nuclear en paridad con los
EE. UU.21.
Ciertamente, cuando China inicie –si lo hace– la carrera nuclear, esta se convertirá en
un eje central de las preocupaciones estratégicas globales y ni siquiera eso podrá impedir
que la economía y la tecnología se conviertan en los principales campos de batalla. Lo
contrario sería un escenario apocalíptico.
Conclusiones
Paradójicamente, China se ha convertido en el gran defensor del libre mercado frente a

EE. UU. que hasta una fecha reciente había sido su gran valedor. Detrás de la amenaza
de guerra comercial y tecnológica está la creencia de que la globalización –con todo el
sistema de referencias y mecanismos multilaterales que lleva asociado– favorece el
ascenso de China a la posición de primera potencia mundial. No cabe duda de que en
una situación estratégica distendida China seguiría creciendo a buen ritmo, haciendo
prácticamente inevitable un cercano final de la primacía estadounidense a nivel global.
Esta es en la actualidad la principal preocupación estratégica en Washington.

21 El concepto de paridad nuclear ya no tendrá un carácter cuantitativo similar al de la Guerra Fría, los
avances tecnológicos ya no permiten paralelismos con el pasado. No obstante, seguirá existiendo un cierto
orden cuantitativo.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϭͬϮϬϭϵ ϭϮ

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152

Aunque no se puede descartar que la rivalidad entre las grandes potencias termine
produciendo incidentes y vectores geopolíticos de naturaleza militar y aunque el ámbito
nuclear ha vuelto a ganar un protagonismo que había perdido tras el final de la Guerra
Fría, la amenaza catastrófica de una apuesta de fuerza a gran escala para dirimir las
tensiones entre los colosos estratégicos hace mucho más probable que la tensión
acumulada se termine desviando hacia los ámbitos económico y tecnológico.
China se encuentra en una compleja encrucijada de transformaciones que deben dirigir

al país hacia su sueño de recuperar la centralidad y la grandeza perdidas. Hasta ahora,
Pekín ha sabido impulsar el crecimiento de la sociedad y la economía chinas de una
manera verdaderamente asombrosa. La legitimidad del PCCh descansa en gran medida
en los éxitos obtenidos. Los retos a los que se enfrenta el país no tienen antecedentes
que sirvan para poder anticipar el resultado. Los halcones de Washington tienen la
intuición de que un parón económico y un fracaso en su gran proyecto de innovación
tecnológica podría crear graves desajustes en la maquinaria imperial china. Desde dicha
perspectiva la tentación de una guerra comercial y tecnológica es muy sugerente.
EE. UU. se ve en mejores condiciones para superar el bache al que una recesión
económica le pueda inducir. El tiempo, sin embargo, juega a favor de China. La
geopolítica siempre ha incidido en la economía, en el futuro probablemente aún más. El
asunto no es menor, todos nos veremos afectados.
José Pardo de Santayana*

Coronel y analista del IEEE
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ŶĄůŝƐŝƐ
12/2019 10 de abril de 2019
Mar Hidalgo García
Mozambique, ¿qué vendrá tras

la tormenta?
Mozambique, ¿qué vendrá tras la tormenta?
Resumen
El ciclón Idai que ha arrasado e inundado áreas de Mozambique, Malawi y Zimbabue ha

sido considerado como el ciclón más devastador que ha sufrido el hemisferio sur. El
Gobierno de Mozambique se ha encontrado con grandes dificultades para movilizar
recursos a fin de actuar con rapidez en la respuesta, la recuperación y reconstrucción
tras un desastre natural. Esta falta de liquidez inmediata amplifica los efectos negativos
de los desastres naturales y hacen que la ayuda internacional sea imprescindible.
Palabras clave

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154
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DĂƌ,ŝĚĂůŐŽ'ĂƌĐşĂ
Mozambique, what will come behind the storm?
Abstract
Cyclone Idai, which has swept and flooded areas of Mozambique, Malawi and Zimbabwe,
has been considered the most devastating cyclone to hit the Southern hemisphere. The
Government of Mozambique faces major challenges in mobilizing resources for rapid
response, recovery and reconstruction following a natural disaster. This lack of immediate
liquidity amplifies the negative effects of natural disasters and makes international aid
essential.
Keywords
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϮͬϮϬϭϵ Ϯ
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155
Introducción
En el sudeste de África los desastres naturales, como sequías e inundaciones se han
producido desde hace siglos, pero desde 1980, se ha observado un cambio tanto en su
frecuencia como en su intensidad1.
Durante la pasada década, los países del sudeste africano se han visto afectados por
numerosas inundaciones, sequías y ciclones que han provocado el desplazamiento de
miles de personas tanto de las ciudades como de las áreas rurales.
A pesar de que muchos países de África han alcanzado importantes logros económicos
con crecimientos que rondan el 4,5 % de media, el cambio climático amenaza con
ralentizar este crecimiento y conducir a millones de africanos a una situación de pobreza.
Desde 1970, África ha experimentado más de 2.000 desastres naturales, de los cuales
la mitad han tenido lugar en la última década. Estos desastres han afectado a más de
460 millones de personas y han originado alrededor de 880.000 víctimas. Por este
motivo, tomar medidas para la adaptación al cambio climático y aumentar la resiliencia
de las poblaciones se han convertido –según el Banco Mundial– en las prioridades que
los países africanos deberían afrontar de forma inmediata2.
Mozambique es uno de los países de África más vulnerables al cambio climático, ya que
está expuesto a numerosos efectos meteorológicos extremos como sequías,
inundaciones y ciclones tropicales. Aunque existe mucha dificultad para realizar un
histórico de los desastres naturales que han ocurrido en Mozambique, existen varias
fuentes de datos que sirven para hacerse una idea del perfil de riesgo que posee este
país en relación con los desastres naturales. Según la base de datos Emergency Events
Database (EM-DAT), entre 1956 y el 2016 se registraron 71 eventos entre sequías,
terremotos, inundaciones, deslizamientos de tierra y tormentas. Por otro lado, la base de
datos DesInventar registró 1.315 eventos en las provincias de Mozambique (741
sequías, 437 inundaciones y 137 ciclones) entre los años 2000 y 20123.

1 Disponible en https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6267582/.
2 Disponible en https://www.worldbank.org/en/news/feature/2019/03/07/this-is-what-its-all-about-building-
resilience-and-adapting-to-climate-change-in-africa.
3 Disponible en https://www.gfdrr.org/en/publication/financial-protection-against-disasters-mozambique.
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156
El ciclón Idai: el más devastador

En el sudeste africano, los ciclones, inundaciones y sequías son fenómenos que ocurren
de forma frecuente.En 2000, Mozambique sufrió el impacto de cuatro ciclones, siendo el
ciclón Eline el más dañino y mortífero. Las inundaciones de 2015 forzaron a miles de
personas en Malawi, Mozambique y Madagascar a desplazarse mientras que en 2016
Namibia tuvo que declarar el estado de emergencia tras una prolongada sequía.
A pesar de estos antecedentes, la fortaleza de Idai ha roto todas las previsiones, ya que
los ciclones que se forman en el canal entre Mozambique y Madagascar tienden a ser
más débiles que los que se forman en el sudoeste del océano Índico, al norte y este de
Madagascar. A pesar de esta mayor debilidad de los ciclones que golpean Mozambique,
a veces presentan la característica particular de alcanzar su intensidad más alta justo
antes de tocar tierra4. Sucedió en el 2000 con el ya mencionado ciclón Eline y ha
sucedido con el ciclón Idai. Cuando parecía que se alejaba, el ciclón Idai volvió
transformándose en una tormenta tropical de categoría 3 entre Mozambique y
Madagascar, destrozando e inundando una superficie de más de 300 km2. El resultado
ha sido devastador: dos millones de personas afectadas, alrededor de 1.000 víctimas en
los tres países afectados, Mozambique, Malawi y Zimbabue.

4 Disponible en https://www.tiempo.com/ram/ciclon-tropical-idai-vuelve-a-mozambique.html.
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157
El ciclón Idai se ha considerado como el ciclón más devastador que ha sufrido el

hemisferio sur. Anteriormente, las cinco tormentas tropicales ocurridas en el 2000
incluida el ciclón Eline, hacían sospechar que algo está cambiando tanto en la frecuencia
como en el impacto de estos fenómenos meteorológicos. La explicación puede
encontrarse en la conjunción del cambio climático y el aumento de la temperatura del
océano Índico que es de 2-3º por encima de la media. Ambos factores están haciendo
que los ciclones sean más fuertes y que su comportamiento no corresponda con las
previsiones establecidas, alcanzando zonas más alejadas que antes no se veían
afectadas por esta clase de fenómenos meteorológicos5. Según los científicos, el cambio
climático puede provocar que la estación donde se producen los huracanes pueda
prolongarse y que tormentas de categoría 4 o 5 pueden aumentar su frecuencia y
alcanzar vientos de más de 200 km/h.
Mozambique tiene, aproximadamente, 2.700 km de costas en donde vive más del 60 %
de una población que alcanza los 29 millones6. Estas poblaciones están expuestas a
fenómenos meteorológicos adversos y a la subida del nivel del mar. La economía del
país es muy dependiente de la agricultura y para la mayoría de la gente, la pesca y los
cultivos de secano son la base de su subsistencia. La destrucción de las cosechas y la
pérdida de productividad por las sequías amenazan la salud y la estabilidad económica
de Mozambique.
El ciclón ha dejado más de un millón de damnificados, miles de casas destruidas. Se ha
roto la cadena de suministros provocando la escasez de alimentos, la falta de agua
potable y de asistencia sanitaria para atender a los damnificados. Los casos de cólera
que ya han superado el millar. Beira, la cuarta población más importante, ha quedado
destrozada en un 90 %.
La respuesta del Gobierno de Mozambique: la protección financiera

Aumentar la resiliencia de su población a los impactos de los fenómenos meteorológicos
adversos debería ser una prioridad para el Gobierno de Mozambique ya que este país
ocupa el tercer lugar de África en países expuestos a ciclones, sequías e inundaciones
por detrás de Kenia y Zimbabue7. Sin embargo, la situación económica del país no ha

5 Disponible en https://www.nationalgeographic.com/environment/2019/03/why-mozambique-cyclone-idai-
was-so-destructive/.
6 Disponible en https://cdkn.org/project/accelerating-climate-change-response-in-
mozambique/?loclang=en_gb.
7 Disponible en
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϮͬϮϬϭϵ ϱ
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158
permitido ofrecer la capacidad institucional requerida para abordar la catástrofe y ha sido

la comunidad internacional la que ha desplegado toda la ayuda humanitaria para paliar
las graves consecuencias.
Solo en Mozambique, los desastres dejan unas pérdidas anuales estimadas en 100
millones dólares lo que supone casi un 1 % del PIB. Las consecuencias del cambio
climático pueden hacer que estas cantidades aumenten hasta los 7.400 millones entre
2003 y 2040. La población más pobre es la más vulnerable, especialmente los niños y
las mujeres. Según el Banco Mundial, en Mozambique, cada año alrededor de 500
escuelas se ven afectadas por los desastres naturales por lo que unos 50.000
estudiantes se ven afectados, lo que supone una importante pérdida en el capital humano
del país8.
El aspecto cultural también es un factor muy a tener en cuenta cuando se trata de
aumentar la resiliencia de las poblaciones. En Mozambique, la construcción de una casa
es un rito que significa el paso a la edad adulta en la mayoría de las áreas periféricas de
las ciudades. No es extraño que la gente joven se construya su casa cuando encuentran
terrenos disponibles, incluidas aquellos que son altamente vulnerables a los impactos de
los fenómenos meteorológicos adversos9.
Si no se realizan cambios en la gestión de riesgos frente a desastres naturales, se estima
que el cambio climático podría causar unas perdías económicas que ascenderían a 7.400
millones de dólares en el periodo 2003-205010. El Gobierno de Mozambique encuentra
grandes dificultades para movilizar recursos para actuar con rapidez en la respuesta, la
recuperación y reconstrucción tras un desastre natural. Esta falta de liquidez inmediata
amplifica los efectos negativos de los desastres naturales y hacen que la ayuda
internacional sea imprescindible.
Desde la creación del Fondo para la Gestión de Desastres en 2007 con la asignación del
0,1 % del presupuesto de Estado, el Gobierno de Mozambique ha dado algunos pasos
dirigidos a mejorar la capacidad de respuesta rápida a desastres. El Plan Director
Nacional para la Reducción del riesgo de Desastres 2017-2030 reconoce la necesidad
de aumentar la resiliencia climática de Mozambique mediante un mayor conocimiento de

https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Global%20Climate%20Risk%20Index%202019_2.pdf.
8 Disponible en http://blogs.worldbank.org/sustainablecities/cyclone-idai-building-climate-and-disaster-
resilience-mozambique-and-beyond.
9 Disponible en https://www.urbanet.info/climate-resilient-housing-mozambiques-coastal-cities/.
10 Disponible en https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2019/03/19/world-bank-announces-
90-million-to-strengthen-mozambiques-resilience-to-natural-disaster.
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159
los riesgos asociados a los desastres naturales, la participación pública y privada en la

reducción de riesgos por desastres, los planes territoriales, la gestión del gasto público y
la construcción de capacidades para la prevención, preparación, respuesta y
recuperación ante desastre naturales.
En el Plan Director para la Reducción de Riesgos de Desastre, el Gobierno de
Mozambique reconoce la necesidad de la cooperación internacional, en concreto con la
Southern African Development Community (SADC), la Unión Africana y el Banco
Mundial.
El Banco Mundial está apoyando las actividades de gestión de riesgos de desastres para
fortalecer las capacidades del Gobierno de Mozambique para responder con rapidez y
contribuir a mitigar los impactos de los futuros desastres climáticos. Algunas de estas
acciones incluyen la capitalización y operatividad del Fondo para la Gestión de Desastre
(Disaster Mangement Fund), así como el asesoramiento para fortalecer las actividades
de preparación y respuesta y el aumento de la resiliencia de las infraestructuras
vulnerables.
Según el informe de asesoramiento técnico del Banco Mundial con fecha del 20 de
febrero de 2019, Mozambique podría mejorar su protección financiera mediante la
contratación de un seguro estatal que cubriera ciclones y sequías. De esta forma, y en
un escenario conservativo en una situación de sequía, por cada dólar asegurado se
podría obtener un beneficio de 2,3 dólares. En el caso de una inundación o un ciclón el
beneficio sería de 1,7 dólares. El Gobierno de Mozambique podría asumir un gasto de
2,1 millones de dólares en la contratación de un seguro que le proporcionaría una liquidez
inmediata para dar una respuesta rápida en caso de una situación de sequía o un ciclón
con unos beneficios de 14,4 millones de dólares. El Banco Mundial también señala que
la implantación de unos sistemas efectivos de alerta temprana podría reducir los daños
en, aproximadamente, 270 millones de dólares en los próximos 10 años11.
Además de este asesoramiento, y tras el suceso del ciclón Idai, el 19 de marzo el Banco
Mundial anunció que concedía 90 millones de dólares a través de la Sociedad
Internacional para el Desarrollo (IDA, por sus siglas en inglés) para apoyar al Gobierno
de Mozambique en la implantación del Plan Director para la Reducción de Riesgo para
Desastres 2017-2030. Además de la aportación del Banco Mundial, el plan contará con

11Disponible en http://documents.worldbank.org/curated/en/328661553004113498/pdf/program-
appraisal-document-pad-rev-02282019-636871608821312961.pdf.
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160
6 millones de dólares de la Institución para el Riesgo Financiero Global (GRiF, por sus
siglas en inglés) y con 36,27 millones aportados por el Gobierno de Mozambique. La
consideración de contratar un crédito de contingencia y la posibilidad de desarrollar un
sistema de seguros, ya sea con microseguros o estatal, son iniciativas que pueden dirigir
el destino de estos fondos para que Mozambique pueda fortalecer su capacidad y
resiliencia financiera para gestionar los desastres naturales12. También sería necesario
mejorar los sistemas de recogida y gestión de datos de la frecuencia, magnitud e
impactos con objeto de poder establecer un perfil de riesgo de país y poder utilizarlo en
la modelización de pérdidas económicas.
La ayuda de la comunidad internacional

Ante la falta de capacidad del Gobierno de Mozambique de afrontar de forma rápida la
catástrofe del ciclón Idai, la comunidad internacional se ha volcado en la atención a los
cientos de miles de personas afectadas.
Una de las ayudas internacionales que llegó inmediatamente después del paso del ciclón
ha sido la de la Armada india. Desde la firma del acuerdo de seguridad marítima entre
Mozambique, la Armada india ha realizado varias operaciones para apoyar la seguridad.
Por ejemplo, en 2003 y 2004 a petición del Gobierno mozambiqueño, la Armada india
desplegó buques en Maputo para proporcionar seguridad en la cumbre de la Unión
Africana y en la reunión del Foro Económico Mundial, respectivamente13.
Por citar ejemplos de esta ayuda, España junto con Alemania, Dinamarca, Italia,
Luxemburgo, Portugal y Reino Unido han ofrecido ayuda a través del Centro Europeo de
Coordinación de Emergencias (ERCC, por sus siglas en inglés) en aplicación del
Mecanismos de Protección Civil14. El Banco Africano para el Desarrollo ha aportado 1,7
millones para responder a la emergencia y se ha comprometido a aportar 100 millones
de dólares para contribuir a la reconstrucción de las áreas devastadas por el ciclón en
Mozambique, Malawi y Zimbabue15.

12 Informe Financial Protection against Disasters in Mozambique, abril 2018.
13 Disponible en https://thediplomat.com/2019/03/cyclone-idai-and-indias-role-as-a-new-security-provider/.
14 Disponible en https://www.europapress.es/internacional/noticia-espana-otros-seis-paises-ofrecen-
ayuda-mozambique-traves-mecanismo-proteccion-civil-ue-20190322165925.html.
15 Disponible en https://clubofmozambique.com/news/afdb-promises-100-million-dollars-in-post-cyclone-
aid-for-mozambique-zimbabwe-and-malawi/.
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161
La explotación de gas: un motivo de optimismo para aumentar la resiliencia y el

desarrollo de la población de Mozambique
Durante los últimos veinte años, el PIB de Mozambique ha crecido de media un 7 % al
año16, pero todavía continúa siendo uno de los países con el menor índice de desarrollo
humano, ya que en la actualidad ocupa el puesto 180 de un total de 18917.
Más del 65 % de la población vive en condiciones de extrema pobreza y solo el 5 % de
la población ha terminado la educación secundaria. La esperanza de vida es de 5,5 años
menos respecto a los países de la región18. La mayoría de la población no tiene acceso
a infraestructuras básicas, servicios sanitarios o educación.
Mozambique es uno de los países más pobres del mundo con un PIB por volumen de
11.141 millones de euros que lo sitúa en puesto 130 del ranking mundial. Con una deuda
del 102,08 % del PIB, Mozambique está entre los países con más deuda respecto al PIB
del mundo19. Su economía está relativamente diversificada. El sector agrícola absorbe
casi el 70 % de la fuerza laboral, un sector que todavía se encuentra en desarrollo, con
baja productividad y con predominio de la agricultura de subsistencia. La contribución de
la industria extractiva está creciendo rápidamente pasado de 1,8 % del PIB en 2008 a
casi 6 % en 2018, principalmente dominado por el carbón que constituye el 36 % de las
exportaciones20.
Durante los últimos años el Gobierno ha dado muestra de su falta de habilidad para
gestionar y distribuir los ingresos, sobre todo a raíz del descubrimiento en 2016 de una
deuda soberana de casi 2.000 millones de dólares que ha elevado el nivel de
endeudamiento a niveles insostenibles.
Esta deuda «extra» proviene de los dos préstamos concedidos por Credit Suisse y el
prestamista ruso VTB –ambos establecidos en Londres– a tres empresas estatales para,
supuestamente, comprar equipos navales y flota pesquera. Estos préstamos secretos
fueron apoyados por el ministro de Finanzas, pero sin la aprobación parlamentaria, tal y
como exige la Constitución. El resultado es que no han aparecido estos activos a los que

16 Disponible en https://issafrica.org/iss-today/natural-gas-wont-solve-mozambiques-development-
challenges.
17 Disponible en http://hdr.undp.org/en/countries.
challenges.
19 Disponible en https://datosmacro.expansion.com/paises/mozambique.
20 Disponible en
https://corporateandinvestment.standardbank.com/standimg/cib/About%20us/Insights%20hub/Africa%20r
eport/Static%20files/AMR%20Jan%202019/Mozambique_AMR_Jan%202019.pdf.
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162
iban destinados los préstamos, ni se sabe dónde están 500 millones de dólares. Además,
como el Estado garantizó los préstamos, ahora es el responsable de su devolución; y
ante la imposibilidad de hacerlo, generó una situación de crisis que condujo a
Mozambique a ser considerado insolvente desde 2017 y a verse excluido de las líneas
de crédito internacional. El Gobierno está intentando buscar ayuda del Fondo Monetario
Internacional y de los bancos nacionales, aunque estos últimos han dejado de comprar
bonos del Tesoro ante el alto riesgo de llegar a una situación de bancarrota21 .
Mientras se debate si esta deuda es ilegal –y que, por lo tanto, habría que condonarla–,
se encarcelan a los responsables –como al ministro de Finanzas y a tres empleados del
Credit Suisse– y surgen grupos de la sociedad como el Mozambique Debt Group –que
propone que los bancos que concedieron los préstamos secretos, concedan ayudas para
ayudar a las víctimas de la crisis financiera–. La explotación de las reservas de gas,
descubiertas a principios de esta década, abren una puerta de esperanza para salir de
la difícil situación financiera que vive Mozambique.
El descubrimiento de las reservas de gas en la cuenca sedimentaria de la bahía de
Rovuma, a unos 50 km de la costa, en el extremo norte del país, junto a la frontera con
Tanzania, puede situar a Mozambique entre los cuatro principales productores de gas
natural licuado (GNL) del mundo22.
Se estima que el total de las reservas extraíbles de estos yacimientos podría ascender a
unos 5,7 billones de metros cúbicos, una cantidad con la que, comparativamente, se
podrían cubrir las necesidades de gas del Reino Unido, Francia, Alemania e Italia durante
un periodo de 20 años. Con la explotación de este gas, Mozambique podría crecer a un
ritmo del 20 % en las próximas décadas, lo que supondría un impulso para mejorar el
acceso a la educación, a los servicios sanitarios y a otros tipos de servicios e
infraestructuras.
Los dos principales megaproyectos son el liderado por la estadounidense Anadarko en
la región 1 y el del sector 4 liderado por ExxonMobil y Eni. Ambos se encuentran situados
en la península de Afungi en la provincia de Cabo Delgado, al norte de Mozambique. El
proyecto de Anadarko obtendrá el gas offshore del área 1, una franja de campos de gas
de aguas profundas que cubren unos 10.500 km² de la bahía de Rovuma.

21Disponible en https://www.dw.com/en/mozambiques-debt-crisis-who-will-pay-the-bill/a-45105639.
22Disponible en https://www.icex.es/icex/es/Navegacion-zona-contacto/revista-el-
exportador/mercados/REP2017768780.html.
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163
El proyecto de ExxonMobil/Eni Project, denominado Rovuma LNG, se situará en el área

adyacente denominada área 4. Este gas será procesado en una plataforma flotante de
Eni, que será la primera a nivel mundial construida en agua profundas23. La capacidad
de esta planta será de 3,4 toneladas métricas de GNL al año. La inversión será de unos
8.000 millones de dólares y podría generar unos ingresos de 16.000 millones de dólares
para el país24.
Aunque su explotación no será una realidad hasta finales de 2022, ambos proyectos
tienen el potencial para transformar la economía de Mozambique en un país de renta
media y hacer que Cabo Delgado sea una de las regiones de mayor crecimiento a nivel
mundial. Según la Agencia Internacional de la Energía (AIE), los ingresos para el
Gobierno mozambiqueño pueden rondar los 100.000 millones de dólares en el periodo
entre 2020 y 204025. Con esta cantidad se podría reconstruir Beira y la ciudad de Buzi,
donde habitan 200.000 personas y que ha quedado totalmente sumergida por el paso
del ciclón Idai26.

23 Disponible en https://www.standardbank.co.mz/en%20/News/Study-outlines-Rovuma-LNG-s-potential-
to-transform-Mozambique.
24 Disponible en https://www.icex.es/icex/es/Navegacion-zona-contacto/revista-el-
exportador/mercados/REP2017768780.html.
25 Disponible en
http://www.exteriores.gob.es/Documents/FichasPais/MOZAMBIQUE_FICHA%20PAIS.pdf.
26 Disponible en https://www.nytimes.com/2019/03/26/opinion/cyclone-idai-mozambique-climate-
change.html.
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164
Frente al optimismo generado por la explotación del gas, han surgido dudas sobre la
gestión por parte del gobierno de las ganancias que puede obtener; y también ha surgido
preocupación por la aparición de situaciones de violencia que pueden dificultar las
inversiones dirigidas a extraer y procesar el gas natural.
Por lo que respecta el primer problema, si el gobierno de Mozambique gestiona de forma
eficaz los ingresos de la extracción del gas natural podría suponer un avance para el
desarrollo del país y un crecimiento más inclusivo que haría salir de la extrema pobreza
a 4 millones de personas en el 2040. Por el contrario, si la explotación de las reservas
se demora y continúa la mala gestión presupuestaria del Gobierno alejada de la inversión
en el desarrollo humano, el número de personas viviendo en una situación de extrema
pobreza aumentará hasta los 11 millones en este mismo horizonte temporal27.
Respecto al segundo problema, desde 2107, en la provincia de Cabo Delgado, ha
aparecido un grupo insurgente denominado Al-Sunna wa Jama’a, localmente conocidos
como Al-Shabab, aunque no tienen ninguna vinculación con el grupo de Somalia. Hasta
la fecha los objetivos han sido la población civil mozambiqueña con unas cifras que
alcanzan los 300 muertos. Sin embargo, se sospecha que el grupo está detrás de la
muerte, ocurrida en febrero de 2019, de un trabajador de la empresa estadounidense
Anadarko, principal explotadora de los recursos de gas natural del sector 1 de
Mozambique. Nadie sabe quiénes son, ni qué quieren, pero la realidad es que durante
casi 18 meses han quemado casas, decapitado a residentes y provocado la huida de las
poblaciones28. Hay quienes señalan que las raíces de esta insurgencia pueden estar en
el aumento de la pobreza y la desigualdad29. Si continúan estas situaciones de violencia,
la explotación del gas puede verse afectada.
Conclusiones
El ciclón Idai ha sido considerado como la peor tormenta que ha ocurrido nunca en el
hemisferio sur. La comunidad internacional se ha volcado con la población de
Mozambique tras el paso del ciclón, ante la incapacidad del Gobierno de disponer de
fondos a corto plazo para hacer frente a este tipo de catástrofes.

challenges.
28 Disponible en https://africatimes.com/2019/02/25/mozambique-needs-to-end-mystery-that-shrouds-its-
cabo-delgado-extremists/.
29 Disponible en https://www.nytimes.com/2019/03/26/opinion/cyclone-idai-mozambique-climate-
change.html.
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165
En las catástrofes naturales, se requiere una actuación rápida, efectiva y coordinada para
evitar que miles de personas tengan que verse desplazadas, ya sea de carácter interno
como traspasando fronteras. Muchos países del sudeste de África están estableciendo
sistemas para responder con anticipación a los desastres naturales y gestionar los
posibles desplazamientos de población. Sin embargo, cuando los desastres se repiten
con frecuencia o aumentan en una magnitud no prevista, las capacidades y los recursos
humanos y técnicos pueden no ser suficientes al existir diferencias entre lo planeado y
la realidad. Esta situación provoca que cada vez sea más difícil alcanzar la ansiada
resiliencia de las poblaciones vulnerables.
Los efectos del cambio climático continúan. El aumento de la temperatura del océano
Índico puede provocar la aparición de otro ciclón que supere los daños que ha
ocasionado Idai. Desde un punto de vista realista, los desastres naturales como las
sequías o los ciclones no se pueden parar. Lo que sí se puede hacer es disminuir los
riesgos y los impactos negativos mediante el intercambio de información, cambios en los
comportamientos de la población, una gobernanza efectiva e innovaciones tecnológicas.
En definitiva, aumentar la resiliencia de las poblaciones y de las economías. En este
sentido, el Marco de Sendai para la Reducción de Riesgos por Desastres (2015-2030)
propone a las naciones crear y fortalecer la capacidad de resiliencia a los desastres
naturales.
El Plan Director para la Reducción del Riesgo de Desastres (2017-2030) de Mozambique
es un plan ambicioso e integral. Con una asignación de 132,27 millones de dólares, de
los cuales 90 han sido aportados por el Banco Mundial a través del IDA, el Plan debería
suponer un salto cualitativo y cuantitativo en la mejora de la protección financiera ante
desastres que tanto necesita el Gobierno de Mozambique para actuar con rapidez frente
a una catástrofe. De la rapidez con que se desplieguen los medios de ayuda dependerá
el mayor o menor grado de los impactos sobre la población. Este dinero debería invertirse
de forma transparente, habida cuenta del escándalo de la deuda soberana que ha
conducido a Mozambique a una situación de gran inestabilidad económica.
El descubrimiento de las importantes reservas de gas al norte de Mozambique que
podrían comenzar a comercializarse a finales de 2022 ha generado optimismo en la
comunidad internacional sobre el futuro de país que podría pasar de ser una economía
pobre a media. Sin embargo, existen dos piedras en el camino. Por un lado, la crisis de
la deuda soberana de 2.000 millones dólares ha causado muchas dudas sobre la
capacidad del Gobierno de Mozambique de gestionar los fondos para
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166
promover la resiliencia de la población frente a desastres naturales y mejorar el desarrollo

del país. Por otro lado, el movimiento insurgente que ha surgido en Cabo Delgado, –justo
donde están situadas las reservas de gas natural– hacen temer que la población pueda
relacionar el aumento de la violencia con la puesta en marcha de la explotación de las
reservas, causando un rechazo hacia estas actividades que podían provocar conflictos
en el futuro dificultando la explotación de las reservas de gas.
El ciclón Idai ya ha pasado, pero las consecuencias seguirán mucho más tiempo. Se dice
que después de la tormenta viene la calma. En el caso de Mozambique podría ser así si
se realiza una adecuada gestión de riesgos y, sobre todo, si los ingresos obtenidos por
la venta del gas repercuten en la población para fomentar el desarrollo humano y
aumentar la resiliencia de la población frente a los impactos negativos del cambio
climático. De lo contrario, después de la tormenta, puede venir otra y no precisamente
meteorológica.
Mar Hidalgo García*

Analista del IEEE Área de Cambio Climático y Sostenibilidad
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13/2019 11 de abril de 2019
Andrés González Martín
La guerra eléctrica de Maduro,

mentiras y verdades
La guerra eléctrica de Maduro, mentiras y verdades
Resumen
El pasado 7 de marzo, prácticamente todo el territorio venezolano se vio afectado por

una caída del suministro eléctrico. La inmensa mayoría de la población estuvo sin luz
durante cinco días. Nicolás Maduro atribuyó la falta de servicio eléctrico a ciberataques
lanzados desde los Estados Unidos, que se complementaron con ataques
electromagnéticos a las líneas de transmisión, ataques físicos a las instalaciones e
incendios provocados.
Ha pasado un mes, todavía no se ha restituido completamente el servicio y no está
previsto que vaya a recuperarse en los próximos 30 días. El expresidente, el 31 de
marzo, anunció un «plan de administración de cargas», es decir un racionamiento de la
electricidad. El anuncio ha venido acompañado de una serie de acusaciones contra la
oposición y los Estados Unidos, a los que el régimen de Maduro responsabiliza de la
falta de abastecimiento. El expresidente entiende que Venezuela padece una guerra
eléctrica. Los técnicos ofrecen otra versión, posiblemente, porque no necesiten tejer a
su alrededor una red de sofismas que inmovilice las responsabilidades lejos de su ámbito
de dominio.
Palabras clave
Plan de administración de cargas, Venezuela, Nicolás Maduro, sistema eléctrico,

apagones, CORPOELEC, guerra eléctrica.
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Electrical war of Maduro: lies and truths
Abstract:
On March 7, practically a drop in electricity supply affected the entire Venezuelan territory.
The vast majority of the population was without power supply for five days. Maduro
attributed the lack of electrical service to cyberattacks launched from the United States,
which were complemented with electromagnetic attacks to the transmission lines,
physical attacks on the facilities and arson.
One month has passed, the service has not yet been fully restored and it is not expected
that it will recover within the next 30 days. The former president, on March 31, has
announced a ‘cargo administration plan’, that is a rationing of electricity. The
announcement has been accompanied by a series of accusations against the opposition
and the United States, which the Maduro regime blames for the lack of supply. The former
President understands that Venezuela suffers an electrical war. The technicians offer
another version. They do not need to weave a network of falsehoods around them, so
that others end up being guilty and prisoners.
Keywords:
Cargo administration plan, Venezuela, Nicolás Maduro, electrical system, blackouts,
CORPOELEC, electric warfare.
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Introducción: Maduro anuncia un plan de administración de cargas

El pasado domingo 31 de marzo, Nicolás Maduro se dirigió a los venezolanos utilizando
las cadenas públicas de radio y televisión, para declarar oficialmente la activación
inmediata de un «plan de administración de cargas» que durará 30 días. Quien no esté
acostumbrado a la terminología del régimen puede, a la vista de la situación del país,
imaginarse de qué se trata, pero quizá no tenga absoluta certeza. Maduro, con sus
enigmáticas palabras, anunció un racionamiento del suministro eléctrico.
En esta ocasión, el problema comenzó el 7 de marzo. Caracas y 22 estados perdieron
el suministro eléctrico1. La inmensa mayoría de la población estuvo a oscuras durante
cinco días. Nicolás Maduro atribuyó la caída del suministro en todo el país a ciberataques
lanzados desde los Estados Unidos que se complementaron con ataques
electromagnéticos a las líneas de transmisión, ataques físicos a las instalaciones e
incendios provocados2. A pesar de la gravedad, del cuidadoso plan de ataque contra el
sistema eléctrico venezolano, las peores acciones ofensivas estaban por llegar una vez
restituido el servicio en la mayoría de los estados. El expresidente informó que el 25 de
marzo los transformadores de las presas del Bajo Caroní fueron atacados y destruidos
por francotiradores provocando la desconexión de las más importantes centrales
hidroeléctricas3.
El mensaje de Maduro del 31 de marzo presenta dos puntos especialmente relevantes.
En primer lugar, hace un llamamiento a los colectivos, a los movimientos sociales,
organizaciones populares, a las cuadrillas de paz y a la población en general a luchar
para preservar la paz y no permitir manifestaciones de tipo violento, conocidas como

1 Venezuela está dividida en entidades federales: 24 estados más el distrito de la capital, Caracas.
2 Disponible en http://www.portalalba.org/index.php/areas/politica-democracia/gobierno-y-
democracia/20362-presidente-maduro-aprobo-plan-de-autoadministracion-de-carga-por-30-dias-para-
recuperar-el-sistema-electrico-video. El presidente Maduro recordó que desde el 7 de marzo se iniciaron
los ataques al Sistema Eléctrico Nacional, y comenzaron operaciones para liberar el sistema de
computación y «reponer el servicio como lo hicimos», con especialistas, ingenieros, científicos y hackers
«que nos permitieron liberar el cerebro del sistema eléctrico nacional, que fue penetrado con virus y
hackeado desde el norte, desde Houston y Chicago, como lo explicamos y lo demostramos». «Fuimos
reponiendo el servicio, fuimos liberando de ataques electromagnéticos y también de ataques físicos, de
incendios provocados que se facilitan por el duro verano que estamos teniendo, caluroso y muy seco.
Vimos cómo nos sabotearon la montaña, el Waraira Repano, y construyeron con líquidos inflamables una
ruta para tratar, en varias oportunidades de crear un fuego muy poderoso alrededor de las torres de
transmisión y crear un factor perturbador».
3 Maduro indicó que, cuando se había repuesto el servicio, el pasado 25 de marzo «recibimos el ataque
más feroz, brutal, violento, cuando fue atacado a bala lo que son los equipos de autotransformación, los
equipos de transmisión principal de nuestra planta generadora fundamental del país: El Guri. ¡Explotaron
en horas de la noche del lunes 25 de marzo!».
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«guarimbas», calificando los supuestos ataques contra la red como actos terroristas. En
segundo lugar, expone su extrema preocupación por el suministro de agua a la población,
pidiendo a todas las instituciones públicas y privadas que cumplan el plan de
contingencia para garantizar el abastecimiento de agua a la población a través de
cisternas. Las fuerzas armadas han asumido la tarea de gestionar la distribución de agua.
En Caracas, los soldados controlan los pocos lugares donde una cisterna puede recoger
agua potable. La distribución de agua favorece especialmente a la población que cuenta
con conexiones adecuadas. Además, han circulado fotografías en la red donde
supuestamente se muestra las entregas de agua en las casas de autoridades del
régimen y altos funcionarios4.
Los dos puntos señalados son una expresión de la extrema debilidad del régimen. La
precaria situación que vive Venezuela se complica con las restricciones de servicio
eléctrico y abastecimiento de agua potable. Las inevitables protestas de la población
debilitan la imagen del sistema y los efectos del deficiente funcionamiento de los servicios
afectan especialmente a las clases más populares en un momento especialmente
complicado. De forma continuada los apoyos de los más desfavorecidos se
desenganchan de su anterior posicionamiento en defensa del régimen chavista. El
entorno de Maduro y sus incondicionales están día a día más aislados de los sectores
que en su momento auparon a Hugo Chávez a la presidencia. La precaria situación en
la que viven los venezolanos tiene cada día que pasa un culpable más claro. La
incapacidad de Maduro y su entorno se han convertido en el principal enemigo del
chavismo.
La reacción de Maduro, expresada en su discurso del 31 de marzo, no es nueva. El
expresidente está utilizando las mismas herramientas, la terminología habitual, el tono
amenazador de costumbre, el relato de siempre, las acusaciones recurrentes contra los
saboteadores y una puesta en escena de sobra conocida. Nada sorprende, entre otras
cosas porque replica los modelos utilizados en anteriores crisis de suministro. El único
punto de novedad, que no es desde luego una cuestión menor, es que en esta vez se
apunta directamente como responsable directo a los Estados Unidos. De repente, un
actor, hasta ahora no considerado en los continuos cortes de suministro que ha padecido

4 «The Darkest Hours: Power Outages Raise the Temperature in Venezuela». Disponible en
https://www.crisisgroup.org/latin-america-caribbean/andes/venezuela/darkest-hours-power-outages-raise-
temperature-venezuela
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la población venezolana, asume todo el protagonismo tanto en el planeamiento como en

la ejecución de un complejo plan de ataque, que se presenta nada más y nada menos
como una guerra eléctrica contra Venezuela5.
Los cortes del suministro no son una novedad

Desde 2009 los venezolanos viven sometidos a periódicos cortes eléctricos por la
insuficiente potencia máxima instantánea para abastecer la demanda. El Ministerio del
Poder Popular para la Energía Eléctrica ha afrontado esta crisis estructural con el diseño
de planes de cortes del suministro ordenados para disminuir la demanda, desconectando
de forma programada el abastecimiento. Los estados más afectados han sido el de Zulia,
el más poblado de Venezuela, y el de Falcón, que concentran el 20 % de la población6.
Los llamados planes de administración de cargas se empezaron a utilizar en 2010, con
ellos se pretendía limitar los efectos de la insuficiencia de potencia instalada,
manteniendo informada a la población de los horarios de abastecimiento eléctrico y los
de corte, utilizando un modelo rotativo por estados.
El 24 de abril de 2016 se establecieron planes de administración de carga en 19 de los
24 estados venezolanos. Nunca hasta entonces los cortes de suministro habían sido tan
amplios. La duración de los cortes eléctricos comenzó siendo de cuatro horas y se
distribuía entre los distintos territorios con un modelo rotativo, organizado el día en cinco
bloques de cuatro horas cada uno. Con este modelo, solo se garantizaba el
abastecimiento a todo el país desde las 4 de la mañana hasta las 8. El ordenado
racionamiento de la electricidad permitía un ahorro de 2.000 MW, que facilitaba el
sostenimiento del sistema eléctrico sin caídas por exceso de demanda 7. Además, se
adoptaron otra serie de medidas como declarar los viernes no laborables. Los

5 Disponible en https://www.europapress.es/internacional/noticia-maduro-denuncia-uso-tecnologia-eeuu-
guerra-electrica-contra-venezuela-20190309223625.html. MADRID, 9 mar. (EUROPA PRESS). El
presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, ha denunciado este sábado el uso de tecnología puntera solo
disponible para Estados Unidos en la «guerra eléctrica» que ha dejado gran parte del país sin suministro
eléctrico desde el pasado jueves.
6 Zulia y Falcón se encuentran en el extremo occidental del país, al final del sistema troncal de transmisión
en 765 KW, a más de 1.100 km del 70 % de la capacidad eléctrica de generación del país en las centrales
hidroeléctricas del sur en el estado de Bolívar. Son por lo tanto los estados más fáciles de desconectar del
suministro eléctrico sin efectos encadenados sobre otros territorios. La ciudad de Maracaibo, la segunda
de Venezuela, capital de Zulia es la más afectada por los cortes de electricidad.
7 Disponible en http://www.notitarde.com/este-lunes-inicia-plan-administracion-carga-electrica/. «Con el
plan de administración de carga preservamos el agua que tenemos en el Guri hasta la tercera semana de
mayo. Las lluvias en el Guri han sido escasas y cada gota de agua es el granito de arena que aportan los
venezolanos para disminuir la demanda en 2.000 MW», explicó en declaraciones recientes el ministro de
Energía Eléctrica, Luis Motta Domínguez.
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funcionarios públicos tampoco trabajaban los miércoles y jueves, reduciendo su horario

laboral hasta la 1 de la tarde. El malestar de estas disposiciones se tradujo en saqueos,
barricadas y protestas en siete estados8.
A final del mes de mayo, un comunicado del Ministerio del Poder Popular para la Energía
Eléctrica informaba que los cortes de suministro se reducían a tres horas. El Ministerio
justificaba las medidas restrictivas por la falta de lluvias, consecuencias del fenómeno
climático El Niño, en el estado de Bolívar9. En dicho estado, situado al sureste del país,
se encuentran las centrales hidroeléctricas con mayor capacidad10. Solo la central Simón
Bolívar o del Guri genera 10.000 MW, cuando fue construida en 1974 era la central con
más capacidad de producción del mundo11. La energía hidroeléctrica en el conjunto del
país supone un 63,95 % del total consumido.

8 Disponible en https://www.elconfidencial.com/mundo/2016-04-28/los-apagones-en-venezuela-no-son-
nuevos-pero-ya-son-oficiales_1190565/. Zulia, Carabobo, Miranda, Trujillo, Vargas, Bolívar y Lara han sido
el escenario de estos tumultos. En Maracaibo, capital del Zulia, los cortes de electricidad se prolongaron
más de 30 horas. Según la Gobernación, más de 70 negocios de la zona se vieron afectados por los
saqueos y 103 personas fueron detenidas. El miércoles, muchas zonas amanecieron tomadas por los
militares. Tanto en Zulia como en Valencia (Carabobo), Valera (Trujillo) y Puerto Ordaz (Bolívar), se
cerraron varias carreteras con barricadas de neumáticos en llamas. No hay un cómputo oficial de protestas
y saqueos totales en el país.
9 Disponible en http://albaciudad.org/wp-content/uploads/2016/05/PLANADMINISTRACIONCARGAS-
22MAYO.pdf. «El Gobierno bolivariano a través del Ministerio del Poder Popular para la Energía Eléctrica,
informa al pueblo venezolano que la aplicación del Plan de Administración de Cargas será a partir del
domingo 22 de mayo 2016, prorrogable dependiendo de las condiciones climáticas y el nivel del embalse
de GURI, con la intención de preservar la operatividad de la Central Hidroeléctrica Simón Bolívar, la cual
a consecuencia del Fenómeno Climático El Niño ha sido afectada con la sequía más severa de los últimos
años. A continuación, se presentan los sectores organizados en 5 bloques de tres horas (A, B, C, D y E),
con sus respectivas parroquias y horarios rotativos. Las horas comprendidas entre las 10 de la noche y las
7 de la mañana no serán afectadas. Hacemos un llamado a hacer un uso eficiente y racional de la energía
eléctrica. Tu aporte es fundamental para garantizar la continuidad del servicio hasta la llegada de las
lluvias».
10 En el estado de Bolívar se encuentran las centrales hidroeléctricas de Guri 10.000 MW, de Caruachi con
una capacidad de producción de 2.160 MW y la de Macagua con 3.154 MW.

11 En la actualidad, la presa del Guri solo es superada en capacidad de producción por la presa de las tres
gargantas en China, con 22.500 MW, por la presa de Itaipú en la frontera de Brasil y Paraguay, con 14.000
MW y por la presa de Xiluodu en China, con 13.860 MW.
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Figura 1. Porcentaje de producción hidroeléctrica. Fuente: Banco Mundial, elaboración propia

https://datos.bancomundial.org/indicador/EG.ELC.HYRO.ZS?locations=VE
El presidente Nicolás Maduro, el 4 de julio de 2016, levantó definitivamente el plan de

administración de carga, después de la recuperación de los niveles de agua en las
centrales hidroeléctricas. Venezuela vivió tres meses y medio de restricciones eléctricas
durante el año 2016. El Gobierno en varias ocasiones justificó el retraso de la restitución
del servicio alegando sabotajes y robos. Nada es nuevo, ahora después de tres años,
vuelven los rimbombantes planes generales de restricción eléctrica y las excusas.
La guerra eléctrica que utiliza el régimen para justificar la situación no es evidente. La
complejidad de los ataques dejaría sin duda huellas, pero sería muy difícil atribuir la
responsabilidad de los ciberataques y de los ataques con pulsos electromagnéticos,
menos aún en un corto espacio de tiempo. Respecto a las agresiones con pulsos
electromagnéticos a las líneas se podría decir que la complejidad y cantidad de energía
necesaria para este tipo de agresiones anula la posibilidad de conceder credibilidad a
esta opción. Un ataque con pulso electromagnético hubiera dejado huella, no solo en las
redes, sino en todo el entorno atacado, donde todos los dispositivos electrónicos en
muchos kilómetros a la redonda habrían sido destruidos. El más sencillo y efectivo de los
ataques es precisamente el último al que han recurrido para justificar la caída de la red.
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Efectivamente un francotirador puede desde una distancia de dos kilómetros destruir un

transformador con un disparo. Frente a esta posibilidad, habría que recordar que las
Fuerzas Armadas venezolanas desde 2013 proporcionan protección de infraestructuras
eléctricas críticas. La extracción de los francotiradores no hubiera sido fácil y el riesgo de
ser capturados muy elevado.
Frente a la posibilidad de que los apagones sean consecuencia de un plan de ataque tan
complejo surgen otras opciones más sencillas. Lo primero que hay que tener en cuenta
es que la situación no es nueva, sino todo lo contrario, los cortes de suministros han sido
una constante durante diez años. En segundo lugar, siempre las razones de las múltiples
crisis eléctricas han sido externas. Hasta ahora no se han debatido abiertamente los
posibles fallos del sistema eléctrico y tampoco se había recurrido a tan sofisticadas
justificaciones, implicado directamente a los Estados Unidos como protagonistas de una
operación militar exquisitamente enrevesada. En tercer lugar, esta situación estaba
anunciada y prevista por los ingenieros expertos en energía, por los sindicatos de la
empresa estatal Corporación Eléctrica Nacional (CORPOELEC)12 y por la propia
Asamblea Nacional. Finalmente, un punto que no puede dejar de considerarse es que el
chavismo ha gobernado durante 20 años sin contrapesos institucionales y durante
mucho tiempo con demasiados dólares procedentes del petróleo.
Los expertos coinciden en identificar la causa del apagón del 7 de marzo en un incendio
en el corredor de la principal línea de transmisión del servicio eléctrico del Guri. La
Asociación Venezolana de Ingeniería Eléctrica, Mecánica y Profesiones Afines (AVIEM)
aseguró que el incendio afectó a dos conductores de electricidad, desconectando varias
subestaciones de las centrales de Guri y Caruachi. Venezuela dispone de sistemas de
respaldo ante la caída del sistema hidroeléctrico, pero no funcionan. El país cuenta con
plantas termoeléctricas con capacidad para 16 000 MW, pero solo pueden producir 2 500
MW13.
Los análisis de los expertos solo pueden cuestionarlos los políticos cuando la opacidad
se impone. Los informes mensuales de CORPOELEC no se publican desde el año 2009.

12 Disponible en
https://2019.vlex.com/#search/jurisdiction:VE/Sistema+El%C3%A9ctrico+Nacional/p4/WW/vid/596842894.
Reinaldo Díaz, directivo del sindicato de trabajadores de CORPOELEC, afirmó que el movimiento
sindical lleva años alertando a las autoridades eléctricas sobre la necesidad de realizar el mantenimiento
recomendado por los fabricantes, el cual debe hacerse cada 10.000 y 30.000 horas de funcionamiento.
13 Según la información proporcionada por la Asociación Venezolana de Ingeniería Eléctrica, Mecánica y
Profesiones Afines (AVIEM). Disponible en https://elcomercio.pe/mundo/venezuela/apagon-venezuela-

10-claves-corte-electricidad-prolongado-historia-noticia-615808.
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Desde noviembre de 2010 la página web de la Oficina de Planificación de Sistemas

Interconectados (OPSIS) no funciona, impidiendo el acceso a todos los datos públicos
del Sistema Eléctrico Nacional (SEN). Además, el informe de gestión anual del Ministerio
de Energía no se publica desde 2014 y la documentación que presenta el gobierno a la
Asamblea Nacional anualmente no registra cifras globales de generación eléctrica14.
El Comité de Afectados por los Apagones, una ONG venezolana, denunció que en agosto
de 2016 se habían producido 8.350 cortes de energía debido a las deficiencias del
sistema eléctrico nacional15. Dos años después en 2018, el Centro de Divulgación del
Conocimiento Económico (CEDICE)16 informó que en el primer trimestre del año se
habían producido 2 300 apagones en Venezuela. La presidenta del Comité de Afectados
por los Apagones, Aixa López, aseguró en agosto de 2018 que la cifra de apagones en
todo el país duplicaría la del año anterior17. Las cifras de las distintas fuentes hablan por
sí solas. Los cortes eléctricos se llevan produciendo a diario en la mayoría de los estados
del país duran varias horas desde hace años. El problema se agrava con la irregularidad
de la intensidad de la corriente suministrada que, en muchos casos, provoca daños que
destruyen los sistemas y equipos que alimenta la red18.
El pasado año 2018, destacados ingenieros y técnicos de la antigua empresa de
generación Electrificación del Caroní (EDELCA), absorbida por la Corporación Eléctrica
Nacional (CORPOELEC), entregaron al ministro de Energía Eléctrica y presidente de
CORPOELEC, Luis Motta Domínguez, un documento titulado Líneas maestras para
recuperar el sector eléctrico. En el documento se advertía que el sistema eléctrico está
en decadencia y ha entrado en fase de obsolescencia. Los ingenieros y técnicos acusan
a la dirección política de CORPOELEC señalando que su «desconocimiento en la
aplicación de los planes de mantenimiento e inversión en equipos, sistemas y recursos
humanos, es lo que ha propiciado el colapso inminente del sector eléctrico»19.

14 Disponible en
https://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/10/151028_venezuela_luz_electricidad_crisis_dp
https://www.lapatilla.com/2016/05/04/opacidad-informativa-sobre-prediccion-de-lluvias-impide-saber-si-
racionamientos-son-justificados/.
15 Disponible en
https://2019.vlex.com/#search/jurisdiction:VE/Sistema+El%C3%A9ctrico+Nacional/p9/WW/vid/650168149.
16 Think tank venezolano que ocupa la 5.ª posición en el índice en Iberoamérica del «2018 Global Go To
Think Tank Index Report» de la University of Pennsylvania.

17 Disponible en http://800noticias.com/en-lo-que-va-de-ano-comerciantes-han-perdido-16-millones-de-
dolares-por-18-426-apagones. Aixa López declaró que mientras las autoridades del sector eléctrico sigan
atribuyendo las fallas y apagones a la figura del sabotaje el problema no se solucionará. «Todo el país
sabe que lo que ha habido es falta de inversiones y de mantenimiento».
18 Disponible en https://aviem.org/2-300-apagones-de-enero-a-marzo-evidencian-colapso-del-sistema-.
19 Disponible en https://aviem.org/desconocimiento-ha-propiciado-colapso-inminente-del-sector-electrico/.
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En 2016 la Asamblea Nacional realizó una investigación en la que se constató

irregularidades en la gestión del Ministerio de Energía Eléctrica, dirigido por Luis Motta
Domínguez, anteriormente por Jesse Chacón20. En la primavera de 2018 Nora Bracho,
presidenta de la Comisión Permanente de Administración y Servicios de la Asamblea
Nacional, afirmó que la crisis eléctrica actual se debe a la convergencia de un conjunto
de elementos, tales como desinversión, falta de mantenimiento y la corrupción 21.
En su momento, Venezuela contó probablemente con el sistema eléctrico más moderno
de Iberoamérica. Sus recursos hídricos, petroleros, gasísticos y su capital humano
permitieron sostener, no sin razones, la ambición de Hugo Chávez de convertir a
Venezuela en una potencia energética mundial22. Todos estos sueños se han esfumado
a pesar de las importantes inversiones realizas.
Situación del sistema eléctrico de Venezuela

Entre 2004 y 2014, el incremento interanual en la capacidad nominal de generación de
electricidad se sitúa en un 3,63 %, muy superior a la media de países como Colombia,
México y Argentina23. Es decir, el problema actual no es consecuencia de una falta de
inversión; el problema ha sido la centralización, burocratización, politización, deficiente
asesoramiento, corrupción y enfoque de esas inversiones. El resultado es que el régimen
chavista, como consecuencia de la emergencia eléctrica decretada por el presidente de
la república en 2009, ha invertido más de 100.000 millones de dólares en nuevas
instalaciones de generación de energía eléctrica que no funcionan.

20 Disponible en https://aviem.org/2-300-apagones-de-enero-a-marzo-evidencian-colapso-del-sistema-.
21 Disponible en https://aviem.org/bracho-corrupcion-y-desinversion-han-generado-la-crisis-electrica/.
22 Disponible en https://www.europapress.es/internacional/noticia-venezuela-chavez-asegura-venezuela-
va-rumbo-convertirse-potencia-energetica-mundial-20080525141627.html.
23 Disponible en http://www.cier.org/es-uy/Paginas/.
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Figura 2. Capacidad eléctrica instalada MW. Fuente: Comisión Económica para América Latina y Caribe
(CEPAL), elaboración propia. Disponible en
http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?IdAplicacion=22&idTema=691&idIndicador=1755&idioma=e
Sobre el papel Venezuela dispone de una potencia instalada de más de 34 MW. Una
capacidad más que suficiente para mantener una potencia media de pico diario que llegó
a ser de 18 M, en la actualidad la crisis del país la ha reducido un 30 %.
Desgraciadamente, el gran esfuerzo inversor se ha dilapidado por una absurda
planificación y dirección del sistema. Muchas de las nuevas plantas nunca se terminaron,
otras han prolongado excesivamente su construcción y todavía no funcionan, muchas no
han tenido un estudio de viabilidad serio, algunas centrales de ciclo combinado no han
sido conectadas a un gaseoducto, algunas no han tenido una adecuada operación,
demasiadas han sido mal explotadas o sobrexplotadas como la central hidroeléctrica del
Guri, la mayoría han tenido un deficiente mantenimiento, en algunos casos se han
comprado plantas nuevas y se han instalado plantas de segunda mano, lo que confirma
graves sobornos. El panorama es desolador y los responsables de un desorden de tal
calibre no pueden estar sino en la cúpula de régimen chavista.
Un ejemplo de los muchos que podrían ilustrar la situación son las plantas de Termozulia,
donde se construyeron centrales termoeléctricas de ciclo combinado que utilizan gas
para producir electricidad. El estado de Zulia, donde está el complejo, cuenta con
importantes reservas de gas. La inversión necesaria para extraer y llevar el gas a las
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plantas de ciclo combinado debía realizarla la empresa estatal Petróleos de Venezuela,

S. A. (PDVSA). La inversión nunca se realizó y las centrales no tienen acceso al gas que
necesitan para funcionar. Muchas de las nuevas plantas son de ciclo combinado que solo
pueden funcionar con gas, por lo que no pueden ponerse en servicio. Sin embargo, se
están empleando las plantas de ciclo simple de gas utilizando gasoil 24, provocando un
incremento del 300 % en la tasa de averías y un incremento en los costes de
mantenimiento que tampoco son realizados oportunamente25. A lo que podríamos añadir
el incremento del precio del KWh por trabajar con gasoil que es más caro y más
contaminante que el gas.
Zulia, el estado más occidental del país, con un consumo de pico medio diario de unos
2.250 MW, tendría cubierto el 94 % de sus necesidades con las centrales Termozulia de
1.220 MW, Ramón Laguna de 660 MW y Rafael Urdaneta de 265 MW. El problema de
este estado, el más poblado del país, es que sus centrales térmicas están funcionando
entre el 17 y 28 % de su capacidad26. La conexión con la red general coloca al resto del
país en riesgo de caída. Por otra parte, en un informe realizado para la Comisión
Permanente de Energía y Petróleo de la Asamblea Nacional, los especialistas indicaron
que la diferencia para cubrir la demanda de Zulia debe atenderse conectando al estado
con el sistema eléctrico nacional a través de 5 líneas de interconexión, de las cuales 3
líneas, de 230 kilovoltios cada una, se encuentran averiadas e indisponibles 27. El
resultado es que la población se enfrenta a cortes continuos de 4, 8 o 12 horas desde
hace años28.

24 Unidades Turbogeneradoras a Gas Modelo SGT6-5000F3, capaces de operar con combustible líquido
o gas natural, con servicios auxiliares necesarios para una operación en configuración de ciclo simple.
25 Disponible en http://www.ecopoliticavenezuela.org/2018/03/26/la-crisis-del-sistema-electrico-
venezolano-causas-reales-alternativas-sustentables-superacion/.
26 Disponible en http://www.el-nacional.com/noticias/servicios/parque-termoelectrico-del-zulia-solo-
genera-600-los-2000-instalados_227231. https://www.panorama.com.ve/ciudad/El-Zulia-apenas-genera-
el-17--de-su-capacidad-instalada-20180722-0002.html. El pasado 18 de mayo de 2018, el ministro para la
Energía Eléctrica, Luis Motta Domínguez, informó de la poca capacidad de generación disponible en el
estado de Zulia a causa, de los sabotajes al sistema eléctrico. «Solamente controlamos la poca generación
que tenemos ahorita de 350 MW que está en la parte occidental que la están dando Termozulia, Ramón
Laguna y Rafael Urdaneta».
27 Los expertos señalan que dos de las líneas de 400 KV que todavía funcionan y atraviesan el lago
Maracaibo, están en peligro debido a que las torres presentan serios niveles de corrosión por la falta de
mantenimiento. La situación también fue comprobada por especialistas de la Universidad de Zulia que
alertan que si las líneas de interconexión sucumben no se podrá importar suficiente energía del sistema
interconectado nacional, por lo que la región dependería de la generación propia que solo podría cubrir un
máximo del 30 % de la demanda.
28 «Maracaibo es una ciudad golpeada de manera atroz por la crisis eléctrica», aseveró el diputado Elías
Matta, vicepresidente de la Comisión de Energía y Petróleo. No existe manera de esconder la crisis del
sistema eléctrico, añadió. «Lamentablemente el gobierno sigue diciéndole mentiras al pueblo. Estamos
pagando las consecuencias de la corrupción, del despilfarro y de la mala planificación», aseveró.
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179

En el otro extremo del país, en el estado de Bolívar, el proyecto de la central hidroeléctrica

de Tocoma en el Bajo Caroní lleva años de retraso. Las obras comenzaron en 2007 y se
previó su entrada en servicio en 2012. Se estima que si se termina proporcionaría 2.160
MW. Las causas de los retrasos, de la situación actual de la central y de la incertidumbre
sobre si finalmente se podrá terminar no están aclaradas del todo, pero lo que sí se sabe
es que la obra fue adjudicada al Consorcio OIV Tocoma, liderado por Odebrecht,
empresa brasileña paradigma de la corrupción en Iberoamérica. Inicialmente la obra se
presupuestó en 3.000 millones de dólares. En 2013, se reprogramó el coste elevándolo
a 7.000 millones de dólares, según declaraciones del exministro de Energía Eléctrica,
Jesse Chacón, posteriormente siendo ministro de energía eléctrica y presidente de
CORPOELEC, Luis Motta Domínguez, volvió a incrementarse el precio hasta los 9 365
millones de dólares. Con todo esto y los múltiples graves fallos técnicos de construcción,
algunos ingenieros sugieren que lo mejor sería dinamitar la presa de Tocoma29.
Finalmente, para ilustrar la deficiente dirección y gestión del sistema eléctrico venezolano
hay un dato demoledor desde el punto de vista de la demanda. Cerca del 40 % de la
electricidad consumida no se paga por el elevado número de tomas ilegales, que se
presentan como pérdidas no técnicas. Esto sucede en un país donde se ha aplicado una
política socialista de subsidiar la tarifa eléctrica. El ministro de energía eléctrica, Jesse
Chacón, señaló en 2015 que «el venezolano promedio paga 3,1 centavos de dólar por
cada kilovatio hora que consume, la tarifa más barata en todo el mundo y eso no puede
seguir así»30. El 20 % del consumo lo pagan los ciudadanos que pagan y el 80 % el
Estado. Las tarifas más bajas del mundo en un país que vive un gravísimo problema de
insuficiente capacidad eléctrica es difícil de entender y sostener. En 2017, se produjo un
incremento de las tarifas eléctricas que algunos estiman en el 800 %31.
El esfuerzo de gasto en el sistema se ha perdido y el parque eléctrico venezolano es un
montón de chatarra, especialmente, pero no solo, las centrales termoeléctricas, que
tienen la función de respaldar la producción hidroeléctrica de las presas del Bajo Caroní

29 Disponible en http://elestimulo.com/climax/las-grietas-de-tocoma-filtraron-millones-de-dolares/. «A
Tocoma hay que dinamitarla», es el diagnóstico de Víctor Poleo, quien fue viceministro de Energía y Minas
entre 1999 y 2001. El también profesor de posgrado en Economía Petrolera en la Universidad Central de
Venezuela (UCV) no le encuentra reparo. Sin edulcorantes, agrega que está «mal hecha desde el punto
de vista de la ingeniería de presa».
30 Disponible en http://www.el-nacional.com/noticias/economia/subsidio-electricidad-una-perdida-
recursos-millonaria-para-pais_209405.
31 Disponible en https://elperiodicovenezolano.com/tarifas-corpoelec-2017-aumentaron-en-800-sin-previo-
aviso/.
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en momentos de sequía, de lluvias excesivas, posibles fallos de sus turbinas o

accidentes en la extensa red de 140.000 km de líneas cruzadas.
Los expertos señalan que la actual situación se debe a la nacionalización de todas las
empresas eléctricas venezolanas y su centralización bajo el control de CORPOELEC, a
la incapacidad y desconocimiento de los nuevos responsables de la dirección del sistema
eléctrico, a la corrupción administrativa y política, pero destacan especialmente la
destrucción del capital humano capacitado, que ha sido expulsado de las empresas
eléctricas por sus discrepancias con los proyectos y métodos impuestos por la cúpula
chavista y los militares. Se estima que entre 50 % y 60 % de los ingenieros, gestores y
técnicos cualificados del sector eléctrico han huido de Venezuela32.
Conclusiones
Venezuela desde 2009 sufre graves problemas de suministro eléctrico especialmente en
los estados más occidentales. Desde entonces la irregularidad del abastecimiento en
algunos estados del país es la norma. No es la primera vez que el Gobierno chavista se
ve obligado a imponer los llamados planes de administración de cargas durante varios
meses. En estas circunstancias, la administración siempre ha justificado la caída de la
red por razones climatológicas o por sabotajes. Hasta la caída general del sistema del 7
de marzo nunca se había acusado directamente a los Estados Unidos de interferir en el
sistema eléctrico venezolano. El régimen ha declarado que los cortes de suministro son
una guerra eléctrica planeada por los Estados Unidos para derrocar al expresidente
Maduro. Los distintos tipos de ataques contra el sistema eléctrico atribuidos por el
chavismo a los Estados Unidos y a la oposición son o poco creíbles o sencillamente
absurdos.
El parque eléctrico de Venezuela tiene en teoría capacidad instalada suficiente para
alimentar la demanda de energía. Desde 2004, se han invertido más de 100.000 millones
de dólares para construir nuevas centrales y garantizar el abastecimiento si disminuyese
la capacidad de generación hidroeléctrica. Sin embargo, la mala planificación, gestión,
mantenimiento, la corrupción, la ausencia de autocrítica y la incapacidad del régimen han
convertido el esfuerzo de inversión realizado en un sacrificio de recursos inútil. No pocas
de las nuevas centrales son chatarra que no podrá ponerse en condiciones de operar.

32 Disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-47532126.
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El sector eléctrico en Venezuela es un reflejo más de la capacidad destructiva del

régimen socialista venezolano, que ha arruinado todo el sistema productivo del país.
Venezuela que en su día contó con el más moderno sistema eléctrico de Iberoamérica
no puede ahora garantizar el suministro a los hogares, ni a las empresas, ni a las
instituciones del Estado. El país está paralizado sin electricidad, no funciona nada.
La restauración del suministro se ha retrasado, como era de esperar, por experiencias
anteriores y tardará probablemente meses en normalizarse si es que se consigue. En
2003, Italia sufrió un apagón en todo su territorio con excepción de la isla de Cerdeña,
provocado por la caída de una red en Suiza. Comenzó a las tres de la madrugada y todo
el país recuperó el suministro a las 7 de la tarde. En Venezuela las cosas no son iguales.
Inevitablemente se producirán protestas que progresivamente desgastarán la ya
debilitada estabilidad del régimen chavista. La llamada «guerra eléctrica» es más bien
una sobredosis de realidad que puede acabar con Maduro. La Venezuela de hoy no
aguantará las restricciones de servicio eléctrico del año 2016 sin salir a la calle para
denunciar a Maduro como principal responsable. Es posible que Diosdado Cabello esté
preparándose para heredar el puesto de mando revolucionario, pero el problema no es
solo de liderazgo; el verdadero problema es el continuo desgaste del régimen y la rápida
pérdida de confianza entre la población venezolana.
La situación que vive Venezuela puede ayudarnos a reflexionar sobre el peligro que
puede suponer una verdadera guerra eléctrica, con ataques desde zonas grises a
nuestro sistema eléctrico o al de nuestros aliados.
En este sentido especialmente preocupante es la debilidad de las Repúblicas bálticas,
que mantienen las antiguas conexiones eléctricas de la época comunista con Rusia y
Bielorrusia, sin haber avanzado suficiente en la conexión con el resto de la UE. Letonia
y Lituania siguen importando, cada año más, energía eléctrica rusa. A este dato
podríamos añadir la fuerte presencia de capital ruso en las principales compañías de gas
de las tres Repúblicas. Estonia, la única de las tres que produce más de lo que consume,
concentra el 90 % de la producción eléctrica en las plantas de Narva, una ciudad con
una abrumadora mayoría de habitantes de origen ruso, justo en la frontera con la
Federación rusa, donde más de la mitad de la población son no ciudadanos por
desconocer el idioma nacional, lo que sin duda puede ser una vulnerabilidad. Si a esta
situación sumamos la próxima puesta en servicio, prevista para finales de este año, del
gaseoducto Nord Stream 2, que conecta Rusia directamente con Alemania por el Báltico,
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el peligro de una desestabilización del suministro energético del este de la alianza se

convierte en una amenaza híbrida para la que poco sirve un despliegue convencional
disuasorio.

Andrés González Martín*

Teniente Coronel de Artillería
Analista del IEEE
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14/2019 24 de abril de 2019
Pedro Sánchez Herráez
África en la «era urbana»: ¿hacia el

desarrollo o al desorden?
África en la «era urbana»: ¿hacia el desarrollo o al desorden?
Resumen
África no solo se ha sumado al crecimiento urbano mundial, sino que lo hace de una
manera muy rápida y con unas magnitudes asombrosas.
Las ciudades, a lo largo de la historia, han sido percibidas y son, centros de desarrollo
económico y social, así como refugios. Y, por ello, reciben un flujo creciente de personas,
flujo que es masivo en las áreas donde la población crece, a su vez, de manera muy
rápida, como África.
La propia dimensión de ese ingente flujo humano dificulta la gestión de este, y las
ciudades pasan a ser centros de inestabilidad y de caos, en lugar de proyectar
prosperidad y seguridad.
Un sucinto análisis de esta secuencia, así como una reflexión final, conforman el
presente documento.
Palabras clave
África, ciudades, migraciones, desarrollo, desorden, estabilización.
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ĨƌŝĐĂĞŶůĂͨĞƌĂƵƌďĂŶĂ͎ͩ͗ŚĂĐŝĂĞůĚĞƐĂƌƌŽůůŽŽĂůĚĞƐŽƌĚĞŶ͍
WĞĚƌŽ^ĄŶĐŚĞǌ,ĞƌƌĄĞǌ

Africa in the ‘urban era’: towards development or disorder
Abstract:
Africa has not only added to world urban growth, but it does so in a very fast way and with
amazing magnitudes.
Throughout history, cities have been perceived as centres of economic and social
development, as well as shelters. And, therefore, they receive an increasing flow of
people, a flow that is massive in the areas where the population grows, in turn, very
quickly, like Africa.
The very dimension of this enormous human flow makes management difficult, and cities
become centres of instability and chaos, instead of projecting prosperity and security.
A brief analysis of this sequence, as well as a final reflection, make up this document.
Keywords:
Africa, cities, migrations, development, disorder, stabilization.
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Un crecimiento urbano imparable, especialmente en África
El crecimiento de la población urbana, de la proporción de la población mundial que

habita en ciudades, se incrementa en todo el planeta de manera muy rápida. Si en el año
1950 el 30 % de la población era urbana, ya a principios del siglo XXI, por primera vez en
la historia, la proporción de «urbanitas» superó a la gente que habitaba en el campo; y,
en el año 2018, el 55 % de la población mundial vivía en ciudades, proporción que,
traducida en número de personas, alcanza los 4.000 millones de seres humanos, siendo
la estimación para el año 2050 del 68 %1.
Este proceso también afecta a África. Este continente, que se ha incorporado al mismo
de manera muy rápida, contempla como cada año aumenta un 5 % la población media
de sus ciudades. Como reflejo de esta realidad, las megápolis, las grandes ciudades con
más de 10 millones de habitantes, se han multiplicado en el mundo por 15 en los últimos
65 años –había dos de ellas en el año 1950, 29 en el 2015, y se estima que serán 41 en
el año 2030–; y, en esa fecha no tan lejana, de esas 41 megápolis, seis estarán en África,
pues a las actuales que ya cumplen esa condición –El Cairo, Lagos y Kinshasa2–, se le
sumarán, si las previsiones se cumplen, Johannesburgo, Luanda y Dar el Salam 3.
Y, como un elemento clave que posibilita alimentar el proceso de urbanización en el

continente africano, el crecimiento demográfico es un factor que juega, y seguirá jugando
a favor del crecimiento de la población urbana; de los mil millones de personas en los
que se habrá incrementado en el año 2030 la población del planeta, 500 millones de ellas
serán africanas4 siendo, por tanto, este continente el que experimentará un mayor
crecimiento demográfico del mundo.
Además de ese crecimiento natural, una de las fuentes del incremento de la población
urbana, este se produce también y en gran medida, por la traslación de la población rural

1 NACIONES UNIDAS. World Population Prospects. The 2018 Revision. DESA (Department of Economic
and Social Affaires), p. 2. Disponible en https://population.un.org/wup/Publications/Files/WUP2018-
KeyFacts.pdf.NOTA: Todos los vínculos de internet del presente documento se encuentran activos a
fecha 10 de abril de 2019.
2 Capital de Egipto, antigua capital de Nigeria y capital de la República Democrática del Congo
respectivamente.
3 Ciudad más poblada de Sudáfrica, capital de Angola y antigua capital de Tanzania respectivamente.
4 NACIONES UNIDAS. World Population Prospects, 2017 Revision. DESA (Department of Economic and
Social Affaires), p. 1. Disponible en

https://esa.un.org/unpd/wpp/publications/files/wpp2017_keyfindings.pdf.
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a las ciudades, por lo que el dato de la cantidad de población que vive en el campo, la
proporción de esta en el ámbito de una nación implica, a su vez, un indicador válido para
medir el potencial de crecimiento urbano rápido. África y Asia acogen a cerca del 90 %
de la población rural a nivel mundial5, población que, en el caso de Asia crece con mayor
lentitud, pero que lo hace con gran velocidad, como ya se ha señalado, en el caso de
África, creando un reservorio de potenciales urbanitas en el futuro. Por consiguiente, el
futuro de África es un futuro urbano6.
Además, África es la única región del mundo en la que el «dividendo demográfico» se

presenta favorable, en el sentido que la ratio de la población entre 15-64 años, la que se
encuentra en edad laboral, y el resto, va a seguir creciendo hasta el año 2030, mientras
que dicha ratio se ha estabilizado en Asia, Hispanoamérica y el Caribe, y disminuye en
Europa, Norteamérica y Oceanía. Esta estructura poblacional ofrece, aparentemente,
una ventaja competitiva al tener una gran proporción de su población en edad laboral, lo
que puede traducirse en una producción alta de bienes y servicios si existen posibilidades
de poner en valor dicha capacidad laboral7.
Ante esta situación, ¿las ciudades constituyen una buena opción desde el punto de vista
económico y social para las personas?, ¿constituyen una oportunidad para mejorar su
calidad de vida?
La ciudad como centro de desarrollo económico y social
Este aspecto ha sido largamente tratado en la literatura, remarcando la relación positiva

directa existente entre los niveles de urbanización y la renta per cápita, el nivel de
desarrollo nacional, la gran proporción de la generación de riqueza de una nación
relacionada directamente con las ciudades, la mejora de la productividad ligada a las
ciudades, etc. De hecho, es creciente la tendencia a considerar a las ciudades como

5 NACIONES UNIDAS. Las ciudades seguirán creciendo, sobre todo en los países en desarrollo.
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, 16 de mayo de 2018. Disponible en

https://www.un.org/development/desa/es/news/population/2018-world-urbanization-prospects.html.
6 GHANATALKBUSINESS.COM. «Six of the world´s 41 megacities will be in Africa by 2030». Disponible
en https://ghanatalksbusiness.com/six-worlds-41-megacities-will-africa-2030/.
7 UNITED NATIONS. Population 2030, Demographic Challenges and opportunities for sustainable
development planning, 2015, p. 49. Disponible en

https://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/trends/Population2030.pdf.
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187

centros neurálgicos con relevancia global, resaltando su papel en la economía del

planeta, pues los grandes núcleos urbanos generan cerca del 80 % del PIB mundial8.
En este sentido, y desde la irrupción de la globalización de manera contundente en el

planeta –y en la vida de todos sus habitantes– se refuerza y reafirma el papel de las
ciudades a nivel local, regional y mundial, pues la nueva realidad global las convierte en
nodos planetarios interconectados, que permiten la atracción de capital, personas,
tecnología, ideas e innovación en un grado muy elevado –muy superior al de las grandes
ciudades del pasado–, lo que permite la instalación en las mismas de empresas y
servicios de todo tipo, superando el marco, en todos los sentidos, de las fronteras
nacionales9, sin olvidar las complejas implicaciones que esto conlleva.
Más allá de cuestiones revisionistas o posiciones extremas relacionadas con un mundo

de ciudades, resulta patente que las urbes permiten la creación de economías de escala,
por medio de la especialización y división del trabajo, generando beneficios para sus
ciudadanos y su entorno. Así mismo, poseen, en diferentes grados, capacidad de control
de la economía –local, regional, nacional e incluso internacional–, generan una gran
cantidad de puestos de trabajo, especialmente en el sector servicios, y posibilitan el
acceso a los mejores centros culturales, educativos y sanitarios, además de constituir el
nicho clásico de la capacidad de generación de ideas e innovación. Por consiguiente, las
áreas urbanas constituyen polos desde los cuales se distribuyen y proyectan ideas e
innovaciones sociales, económicas y tecnológicas; y, en una economía cada vez más
basada en el conocimiento, las ciudades, especialmente las grandes, juegan un papel
esencial10.
Se llega a señalar, incluso, que las ciudades constituyen «los crisoles de la civilización»,
pues, pese a tener aspectos negativos –contaminación, residuos, impacto en medio
ambiente, necesidad de cantidades masivas de energía, posibilidad de generación de

8 «Megaciudades ¿desastre o solución?». Revista Circle, 19 de marzo de 2018. Disponible en
https://www.revistacircle.com/2018/03/19/megaciudades-desastre-o-solucion/.
9 El «gurú» principal de esta teoría es Sakia Sassen, autor de, entre otras publicaciones, del libro The
Global City (año 1991) y del artículo «The global city», en The Brown Journal of World Affairs.
Winter/Spring 2005, Volume XI, Issue 2. Disponible en
http://www.saskiasassen.com/pdfs/publications/the-global-city-brown.pdf.
10 SHABU, Terwase. «The relationship between urbanization and economic development in developing
countries». International Journal of Economic Development Research and Investment. Volumen 1,

números 2 y 3, 2010. Disponible en
http://icidr.org/ijedri_vol1no2n3_dec2010/The%20Relationship%20between%20Urbanization%20and%20
Economic%20Development%20in%20Developing%20Countries.pdf.
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188

malestar social, entre otros–, realmente tienen una naturaleza dual, pues también de
ellas surgen las soluciones a estos problemas. La capacidad de atracción y de
generación de un espacio de creatividad, al crear el contexto adecuado donde pueden
surgir la mayor parte de las ideas y de las innovaciones, así como una cantidad
proporcionalmente más alta de riqueza, permite hacer frente a esos problemas. Y ello es
debido, fundamentalmente, a que crean un efecto de escala, que posibilita, al duplicar el
tamaño de la ciudad, que la eficiencia se incremente en un 15 %, ya sea en salarios, en
ahorro de infraestructura, etc.11.
Por tanto, las ciudades seguirán tendiendo a crecer, continuarán incrementando su

población y, por tanto, al menos según las proyecciones, aumentando también su
capacidad de generar riqueza. Y, de esta manera, en África, las grandes ciudades no
solo absorben, y están destinadas a hacerlo en mayor medida, una cantidad significativa
de esa población cada vez más numerosa, sino que constituyen las piezas claves del
desarrollo económico de las naciones, al conectarlas con la economía global12.
No obstante, las megápolis no parece que sean, al menos en un plazo medio, las que
absorban a nivel global la mayor parte del crecimiento demográfico, sino que serán las
urbes con menos de un millón de habitantes, especialmente en Asia y África, las que
marcarán la tendencia mayoritaria. En la actualidad, si bien en las megápolis reside una

11 WEST, Geoffrey. Las sorprendentes matemáticas de las ciudades y las corporaciones. TED, 2011.
Disponible en
https://www.ted.com/talks/geoffrey_west_the_surprising_math_of_cities_and_corporations/transcript?sou
rce=facebook&language=es#t-9808.
12 GHANATALKBUSINESS.COM. Six of the world´s 41 megacities will be in Africa by 2030. Disponible
en https://ghanatalksbusiness.com/six-worlds-41-megacities-will-africa-2030/.
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de cada ocho personas, las de menor tamaño acogen a cerca de la mitad de la población
urbana mundial13.
Ante esas expectativas, real o aparentemente favorables entre ciudad y campo, el

movimiento de población mayoritario, el flujo «natural», se produce del campo a la ciudad
pese a las dificultades que suponen, en muchos sentidos, abandonar el lugar de
residencia propia e, incluso, el estilo de vida secular. Y en África, igualmente, el flujo de
población se canaliza, como ha sucedido durante la mayor parte de la historia, hacia las
ciudades en busca, normalmente, de esa mejor calidad de vida, especialmente en países
o zonas en desarrollo.
La ciudad como refugio
En ocasiones, la marcha a las ciudades no se plantea en términos de intento de mejora

de la calidad de vida, sino simplemente buscando la mera supervivencia. Y, en este
sentido, la ciudad es percibida, sobre todo en esas situaciones complejas, como un
refugio14, como un espacio que proporciona cobijo y posibilidades de supervivencia en
un entorno que, fuera de la ciudad, se ha convertido en absolutamente hostil, tan hostil
que, consecuentemente, solo tras sus murallas –caso de la ciudades antiguas15– o
arropados en cierta medida por sus propias dimensiones, capacidades, posibilidades y
volumen humano, se puede tener alguna esperanza de sobrevivir.
Muchas son las causas que pueden llevar a los seres humanos a verse abocados a
abandonar sus zonas de residencia y modos de vida seculares y marchar a buscar
refugio y cobijo: desde la violencia, ya sea la ejercida de manera metódica y orquestada
por grupos extremistas buscando el domino a toda costa de territorios –incluyendo entre
sus métodos la limpieza étnica–, a la inseguridad generada por los conflictos o por la
ausencia del monopolio legítimo de la violencia, pasando por la simple falta de capacidad
de mantener los modos de subsistencia habituales, ya sea por un crecimiento de la


14 DOUZINAS, Costas. Cities of refuge. Open Demcracy, 25 de marzo de 2016. Disponible en
https://www.opendemocracy.net/en/can-europe-make-it/cities-of-refuge/.
15 De hecho, la palabra «burgus», tomada por los germanos del latín del Bajo Imperio, y que con
diferentes acepciones ha pasado a muchas lenguas actuales, formando parte, como sufijo, del nombre
de un gran número de ciudades, tiene el significado principal de «fortaleza». PIRENNE, Henri. Las
ciudades de la Edad Media. Madrid: Alianza Editorial, 2105.
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190

población por encima de las posibilidades de sostenimiento, ya sea por el cambio

climático o por desastres naturales –que hacen inviable la continuación de los modos
económicos y estilos de vida clásicos– la solución cuasi inevitable se traduce,
normalmente, en la búsqueda de un lugar donde atender, al menos en primera instancia,
las necesidades básicas –siguiendo la lógica de Maslow16, las fisiológicas (alimento,
abrigo, etc.) y de seguridad–.
Esto tampoco es nada nuevo, ni es exclusivo de una zona o un continente, pero algunas
áreas del planeta, obviamente, viven situaciones de inseguridad, o de falta de seguridad
humana en sentido amplio muy significativas. En este caso, y dentro del continente
africano, se puede destacar una zona como es el Sahel, que se encuentra en un marco
que podría calificarse de «tormenta perfecta»: una altísima tasa de natalidad, un fuerte
impacto del cambio climático en su entorno que se materializa en sequías en unas zonas
ya de por sí áridas que dificultan el mantenimiento de los cultivos y que complica la
posibilidad de existencia de pastos para el ganado e incrementa la competición por los
recursos –agua, tierra fértil– y que se traduce en pugnas que alcanzan un alto grado de
violencia17; pugnas que, por otra parte, se solapan y desdibujan entre otras disputas de
base étnica, religiosa, tribal y en el marco de las cuales, el extremismo y los grupos de
crimen organizado campan en gran parte del territorio imponiendo sus normas y sus
leyes.
Todo ello, sumado a unas estructuras de apoyo y gobernanza, en muchos casos, débiles
y un tanto frágiles, genera un panorama en el cual, habitualmente, la opción menos mala
–o la única– parece ser la marcha a una ciudad; como simple botón de muestra, lo que
está pasando en Dialakorobougou, un barrio a las afueras de Bamako, la capital de Mali,
donde se produce la llegada de familias completas de la tribu peul, huyendo de la
violencia de otro grupo rival18.
La visión de la ciudad como refugio es y ha sido una constante, si bien desde diferentes
ópticas y modos. De hecho, una de las opciones clásicas en el Sahel, en las etapas en

16 ECONOMIPEDIA. Pirámide de Maslow. Disponible en https://economipedia.com/definiciones/piramide-
de-maslow.html.
17 LA VANGUARDIA. «Ascienden a 135 los muertos en una matanza interétnica en el centro de Mali», 25
de marzo de 2019. Disponible en

https://www.lavanguardia.com/internacional/20190325/461223223466/135-muertos-matanza-interetnica-
mali.html.
18 CALVO, Guadi. «Mali, un nuevo Vietnam para Occidente». ALAI, 29 de marzo de 2019. Disponible en
https://www.alainet.org/es/articulo/198991.
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las que la sequía ha azotado ciertas áreas con más rigor del habitual, ha sido la marcha
a las ciudades, donde las posibilidades de obtener o completar los magros ingresos
obtenidos en esos periodos de «vacas flacas», por medio del trabajo en las urbes,
permitía la supervivencia, en un flujo que en muchas ocasiones, especialmente en las
ciudades de tamaño medio, tenía un camino de ida y vuelta, de una cierta alternancia en
función de las circunstancias, por lo que muchas de estas ciudades eran contempladas
como refugio temporal donde poder pasar ese periodo complicado19.
El cambio climático parece ha llegado para quedarse, y los usos agrícolas y ganaderos
se resienten fuertemente de la sequía creciente; la población sigue aumentando de
manera muy rápida, y la violencia se adueña y enseñorea de grandes zonas20; por
consiguiente, el camino de ida y vuelta, aparentemente, se trasforma en camino solo de
ida. ¿Y qué acontece cuando se llega a una ciudad, a ese refugio y a esa posibilidad de
una vida mejor, en definitiva, a un espacio nuevo de esperanza?
La ciudad como ¿foco de inestabilidad?
El crecimiento rápido y desordenado puede llevar a la inestabilidad. La capacidad de

gestión de una ciudad puede quedar sobrepasada cuando el flujo de población que llega
es mayor que sus posibilidades de absorción, lo que implica indefectiblemente la
búsqueda, por parte de los recién llegados, de opciones de vida alternativas en el entorno
urbano.
Por tanto, el fenómeno creciente de urbanización que sufre el planeta lleva aparejado el
crecimiento de las zonas marginales urbanas, especialmente en los países en desarrollo.
En la actualidad, la octava parte de la humanidad vive en zonas de este tipo, lo cual
implica que no se trata de un fenómeno residual, ni ocasional21, y que es preciso
gestionar de la manera adecuada, por las implicaciones que tiene, en todos los sentidos,
la creación de zonas marginales urbanas.

19 GIRAUT, Frédéric. «Les petites villes du Sahel. Un système social à l´épreuve des crises régionales».
Villes in parallele n.º 22, pp. 214-233, diciembre de 1995. Disponible en

https://www.persee.fr/doc/vilpa_0242-2794_1995_num_22_1_1202.
20 EUROPA PRESS. «El riesgo de una espiral de violencia incontrolable se cierne sobre el centro de
Mali», 7 de abril de 2019. Disponible en https://www.europapress.es/internacional/noticia-riesgo-espiral-

violencia-incontrolable-cierne-centro-mali-20190407105739.html.
21 DAMON, Julien. Un monde de bidonvilles. Migrations et urbanisme informel. París: Le Seuil, 2017.
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192

Si bien el concepto y la propia definición de lo que es y representa una zona marginal

urbana –se llame asentamiento chabolista, bidonville, favela, slum, shanty town, squatter
settlemen, etc.– y puedan emplearse diferentes parámetros para dicha definición, en
general se considera que se trata de una zona en la que vive población, en un entorno
urbano, ocupada por sus habitantes con menos recursos, que no tienen capacidad de
acceso a una propiedad y que por tanto ocupan y construyen –o incluso «alquilan»–, en
estas zonas marginales, una infravivienda donde poder residir22.
Esta tónica no es nueva, es también algo secular. Baste recordar los poblados
chabolistas que existían (y existen en algunos casos)23 en las grandes ciudades de
Europa, especialmente en los momentos de grandes flujos de población hacia las
ciudades a caballo de los años 50 y 60.
Ese crecimiento desaforado presenta grandes retos para lograr un crecimiento ordenado
y el mantenimiento de la estabilidad: aparición de dichos barrios marginales, con una
sensible falta de infraestructuras adecuadas, con una patente incapacidad de los
servicios públicos, expansión sin ninguna planificación, etc., no solo acaba generando
espacios poco resistentes a los desastres24, sino que la población que vive en zonas
marginales presenta serias desventajas respecto al resto de la población de la misma
ciudad. El hecho de vivir en estas zonas marginales limita las posibilidades de tener
acceso, en igualdad de condiciones, a los servicios y oportunidades que ofrece el entorno
urbano, por lo que se tiende y se fomenta la exclusión.
Además, la falta de condiciones de salubridad y servicios básicos en estas zonas

marginales tiene un mayor impacto en la infancia y en la juventud, al minorar, en gran
medida, sus condiciones de salud y posibilidades educativas, lo que no solo genera una
seria desventaja en el día a día, en el presente, sino que, al afectar al desarrollo cognitivo
y social, tiene un serio impacto en el futuro.

22 En este sentido SRINIVAS, Hari. Defining Squatter Settlements. Global Development Research
Center, Urban Environmental Management. Disponible en http://www.gdrc.org/uem/define-squatter.html.

23 EL PAÍS. «Chabolismo en París, una cicatriz en la ciudad de la luz», 26 de noviembre de 2017.
Disponible en https://elpais.com/internacional/2017/11/25/actualidad/1511631226_017741.html; LA
VANGUARDIA. «Barcelona no logra reducir los asentamientos de chabolas», 9 de marzo de 2017.
Disponible en https://www.lavanguardia.com/local/barcelona/20170309/42678207616/barcelona-
aumenta-numero-chabolas.html.

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193

Esta realidad, contrastada con los hechos, constituye una de las líneas prioritarias –con
diferentes velocidades– de acción a nivel global, lo que ha permitido que en el planeta
se pase de un 28 % de población en zonas marginales en el año 2000 al 23 % en el
2014, si bien el crecimiento de la población urbana ha motivado que, en valores
absolutos, se haya pasado de 792 millones a 880 millones de personas que viven en
estas zonas en ese mismo periodo temporal25. Cada vez más gente en el mundo vive en
zonas marginales.
La magnitud del problema es de tal calibre que, de hecho, en la denominada Agenda
2030, Objetivos de Desarrollo Sostenible26, el objetivo número 11 es «lograr que las
ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles»,
y que permitan asegurar a las personas el acceso a la vivienda, a los servicios básicos,
y al transporte público, entre otras cuestiones, como modo de salvaguardar la herencia

25 NACIONES UNIDAS. Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2017. Objetivo 11. Disponible
en http://www.aecid.es/Centro-
Documentacion/Documentos/Divulgación/Comunicación/TheSustainableDevelopmentGoalsReport2017_
Spanish.pdf.
26 NACIONES UNIDAS. Objetivos de Desarrollo Sostenible. Disponible en
https://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/.
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194

cultural y natural y fortalecer la resiliencia frente a desastres además de la propia

atención a las personas27.
Esta compleja situación que, si bien se presenta a nivel global, lo hace de manera
asimétrica entre las diferentes regiones del planeta, es especialmente significativa en
África subsahariana donde, como se puede apreciar en la gráfica anterior, más del 56 %
de la población urbana vive en zonas marginales; y, como simples datos que refuerzan
esta realidad, señalar que en esta zona de África, según las mismas fuentes, solo el
40,5 % de la población cuenta con servicio de recogida de desechos (el dato más bajo
del mundo), y cerca del total de la población de las ciudades vive con una calidad del
aire por debajo de los requisitos marcados por la OMS. Y los datos de población en
entornos marginales en determinados países, como se puede observar en la gráfica
adjunta, arrojan unas cifras, en algunos casos, asombrosas.
Por consiguiente, ese porcentaje creciente de personas que acuden a las ciudades
africanas, ciudades que crecen desaforadamente, acaba, en su mayor parte, viviendo en
zonas marginales, generándose de manera directa o indirecta una nueva fuente de
inestabilidad; no solo por la mala calidad de vida –y su mejora constituía una de las
razones primigenias para marchar a una ciudad– o por las expectativas, en gran medida,

27 UNITED NATIONS. Sustainable Development Goals. Human Rights, Office of the High Commissioner.
Disponible en http://www.aecid.es/Centro-
Documentacion/Documentos/Divulgación/Comunicación/29_12_SDG_HR_Table.pdf.
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195

cercenadas, sino también por la materialización visible y patente, por contraste con las
zonas ricas y no marginales de la misma ciudad, de las grandes desigualdades –también
como simple apunte, 1 de cada 7 habitantes de una zona urbana tiene ingresos por
debajo del salario mínimo establecido en su país28–.
Ciertamente, el cambio es quizás demasiado rápido comparándolo con el proceso
seguido en Europa o Estados Unidos y, además se parte en muchos casos de una
situación de debilidad económica que queda absolutamente sobrepasada, incapacitada
de gestionar los flujos ingentes de población que se desplaza a las ciudades, haciendo
que la aparentemente clara y directa correlación entre crecimiento urbano y crecimiento
económico no se cumpla29. El vínculo entre urbanización y economía en África es más
débil que en cualquier otra parte del mundo30. Y la visión de la ciudad como espacio de
desarrollo económico y social se desvanece en gran medida. Al menos, siempre podría
quedar la percepción de la ciudad como refugio.
Sin embargo, en estos entornos de instituciones débiles y/o sobrepasadas en la mayor
parte de los casos por la llegada de flujos masivos de población, y con aparatos de
gobernanza y seguridad en desarrollo, débiles o, en algunos casos, casi inexistentes o
muy limitados para actuar eficazmente y servir de disuasión y represión a las poderosas
amenazas a la seguridad que dominan y se enseñorean de amplios espacios físicos y
humanos en África, los anillos marginales de población constituyen una fuente de
debilidad e inestabilidad extrema.
Y ello es debido, entre otras circunstancias, a que ante el no monopolio de la violencia y
el no imperio de la ley, en sentido amplio, que reina en muchas de estas zonas, en
muchas de estas ciudades y entornos, el nivel de miedo que sienten los habitantes de
las ciudades africanas a sufrir violencia es el mayor de entre todos los habitantes urbanos
del mundo31.

28 «Megaciudades ¿desastre o solución?». Revista Circle, 19 de marzo de 2018. Disponible en
https://www.revistacircle.com/2018/03/19/megaciudades-desastre-o-solucion/.
29 SHABU, Terwase. «The relationship between urbanization and economic development in developing
countries». International Journal of Economic Development Research and Investment. Volumen 1,

números 2 y 3, 2010. Disponible en
http://icidr.org/ijedri_vol1no2n3_dec2010/The%20Relationship%20between%20Urbanization%20and%20
Economic%20Development%20in%20Developing%20Countries.pdf.
30 GHANATALKBUSINESS.COM. Six of the world´s 41 megacities will be in Africa by 2030.
https://ghanatalksbusiness.com/six-worlds-41-megacities-will-africa-2030/.
31 COMMIS, Stephen. De la fragilité urbaine à la stabilité urbaine. Centre d`Études Stratégiques de
l´Afrique. 1 de agosto de 2018, p. 1. Disponible en https://africacenter.org/fr/publication/de-la-fragilite-

urbaine-a-la-stabilite-urbaine/.
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196

Y si la ciudad –y sus instituciones de gobernanza– falla a sus habitantes en

proporcionarles la cobertura de esas necesidades básicas, con especial mención a la
seguridad, si no hay desarrollo económico y ni siquiera seguridad, se quiebra el «contrato
social» que liga a un ciudadano con sus instituciones y se acude a otros actores, lícitos
o no, que puedan cubrir esas necesidades, o se recurre a formas de autoprotección o de
proteccionismo al margen de la ley. Y aparecen, por tanto, dentro del entorno urbano,
espacios al margen de este, focos de inestabilidad que tienden a expandirse, y los
habitantes de estos espacios, consecuentemente, a radicalizar sus posturas, en un
círculo vicioso que se realimenta.
En ese caso y a partir de un determinado momento, la ciudad pasa a ser, en lugar de un
entorno de inestabilidad, un entorno de caos, el cual, en vez de proyectar estabilidad, se
constituye como foco de inestabilidad y caos permanente.
La ciudad como fuente de caos

El crecimiento de estos asentamientos marginales en las periferias de las ciudades
genera, en muchos casos, desconfianza en las autoridades y en los ciudadanos ya
asentados, que perciben con un cierto grado de amenaza la existencia de estas zonas y
de sus habitantes, máxime cuando, de manera habitual, estas áreas se encuentran
agrupadas por parámetros raciales, étnicos, religiosos o tribales –una estructura con un
poderoso ascendiente y motor organizativo en África– a modo de, reales o percibidos,
guetos.
Esta percepción, sumada a la ya citada incapacidad material de absorber y dotar, por
parte de las autoridades, a estos nuevos asentamientos urbanos de las infraestructuras
necesarias, conlleva, al menos, la necesidad de dedicar determinadas partidas
económicas o recursos humanos para atender, en cierta medida, a las zonas marginales.
El empleo de recursos en estas zonas, junto a ciertas cuestiones tales como la propiedad
del suelo o la acusación de inseguridad urbana fruto de la proximidad de los anillos de
marginalidad genera, en muchos casos, un alto nivel de rechazo por parte de sus
habitantes de las autoridades o de los grupos de poder locales. Como simple ejemplo, y
alegando cuestiones medioambientales y de seguridad, las autoridades de Lagos
desalojaron, destruyéndola, la zona de Otodo Gbame –un suburbio de dicha ciudad
nigeriana– si bien, aparentemente, las razones no iban más allá de un simple afán
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197

mercantil del empleo del suelo para otros usos32. Resulta complejo pensar que esta
situación no desembocará, como en múltiples ocasiones, en episodios de violencia que
pueden extenderse rápidamente al interpretarse en clave étnica, tribal, etc.
A este complejo entorno –traslado desde el lugar de origen, hostilidad por parte de la
«ciudad anfitriona», vida en condiciones precarias tanto laborales como de habitabilidad–
se le puede sumar, y no es un tema baladí, el factor de ruptura del orden socioeconómico,
del grupal y familiar que supone en la mayor parte de los casos, como factor derivado, la
marcha del campo a la ciudad. La vida y el desempeño en un nuevo espacio
socioeconómico suele llevar aparejado el abandono del modo secular de vida; y ese
modo secular, que a cada persona le asigna un puesto y un lugar, una tarea y un proyecto
vital, un rol y un estatus, es cambiado en el nuevo entorno y en los casos más
afortunados por nuevos roles y estatus, por nuevos proyectos de vida, y, en los menos
favorecidos, por un simplemente «buscarse la vida». Situación vital en la que todos o
gran parte de los patrones y modelos anteriores desaparecen, generándose una
situación de desestructuración personal y grupal importante.
La juventud africana que supone cerca del 40 % de la población total que presenta una
altísima tasa de desempleo en el entorno del 60 % –de nada vale tener un favorable
«dividendo demográfico» si no hay opciones de trabajar– y con una de las mayores tasas
de penetración de la telefonía móvil del planeta33, se encuentra sumida en esa situación
y sensación de inestabilidad y precariedad a la que se añade la ruptura de los modelos
previos en los que, además, los ancianos ejercían el papel predominante en la sociedad.
Esta ruptura de modelos y usos no constituye una cuestión novedosa en sí misma –y
también es global, como aconteció, a partir de la segunda mitad del siglo XX, en Europa34
y en España35– y se traduce, normalmente, y especialmente para la juventud, en un
intento de convertirse en la referencia, en desconfiar del pasado y en la génesis de una
cosmovisión propia que desafía, en muchas ocasiones, el legado y tradiciones de los
padres. Pero sí es novedoso quizás el alcance de la ruptura y la dificultad de apreciar la

32 EKEANYANWU, Ogechi. «Nigeria´s relentless real state developers destroy entire slum». TRT World,
2 de agosto de 2017. Disponible en https://www.trtworld.com/magazine/nigerias-relentless-real-estates-

developers-destroy-entire-slum-414281.
33 SAMBIRA, Jocelyne. Africa´s mobile youth drive change. Cell phones reshape youth cultures. Africa
Renewal, mayo 2013. Disponible en https://www.un.org/africarenewal/magazine/may-

2013/africa%E2%80%99s-mobile-youth-drive-change.
34 HOBSBAWN, Eric. Historia del siglo XX. La Revolución cultura. Capítulo XI. Barcelona: Crítica, 2012.
35 MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES. Culturas juveniles en España. Madrid, 2004.
Disponible en http://www.injuve.es/sites/default/files/culturas_juveniles_en_espana_1960-
2004_completo.pdf.
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198

posibilidad de un futuro viable en ese complejo entorno urbano marginal, donde las
opciones de trabajo, seguridad y estabilidad parecen muy complejas frente al amplio
espectro de opciones y posibilidades del mundo global recibidas en tiempo real a través
de la pantalla del teléfono móvil.
Y para acceder a ese otro mundo posible las opciones son escasas, incluso en las
ciudades. La desazón conduce a la desesperación y a la búsqueda de alternativas; y en
ese campo hacen su aparición grupos terroristas y de crimen organizado. Por ejemplo,
el grupo terrorista Boko Haram indica que, si bien su elemento de captación se basa
fundamentalmente en la ideología, la omnipresencia del desempleo en el norte de Nigeria
facilita en una gran medida el reclutamiento de jóvenes36.
Las redes de crimen organizado que se instalan y desarrollan en estas zonas, espacios
que constituyen auténticos campos de cultivo abonado para sus actividades,
incrementan la inestabilidad, la descohesión y el desorden social. No solo debido a que
el fin último de la economía ilícita no es la redistribución al ciudadano de la riqueza y la
inversión en infraestructura y servicios sociales –aunque en ocasiones realicen
aportaciones en estos campos como medio de obtener el favor de sus habitantes–, sino
que, en muchas ocasiones, estos auténticos emporios del crimen distorsionan el
mercado y las capacidades económicas lícitas –extorsionando, monopolizando las áreas
que sean rentables, pagando «salarios» a sus secuaces mucho mayores que en los
trabajos honrados, etc.– incrementando, de esta manera, la exclusión y la falta de
alternativas37, pues, al final, la situación en los entornos de marginalidad frente a estos
entramados es de «conmigo o contra mí»–.
Es una constante el hecho de que, si no se controlan las bandas y los grupos criminales,
se adueñan de los suburbios y, desde allí, extienden sus redes al resto de la ciudad y a
los negocios que sean lucrativos, siendo extremadamente difícil y costoso poder
combatirlos38. Y la incapacidad de hacer frente –o connivencia en alguna ocasión– de
las autoridades con esta realidad, mina la confianza de los habitantes en la gobernanza

36 UNITED NATIONS. Jeunesse africaine: bombe à retardement ou oportunité à saisir. Afrique
Renouveau, mayo 2013. Disponible en https://www.un.org/africarenewal/fr/magazine/mai-2013/jeunesse-

africaine-bombe-%C3%A0-retardement-ou-opportunit%C3%A9-%C3%A0-saisir.
37 RAINERI, Luca y STRAZZARI Francesco. «Organised crime and fragile states african variations».
European Union Institute for Security Studies (EUISS). Brief Issue n.º 8, marzo 2017. Disponible en
https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Brief%208%20Crime%20in%20Africa.pdf.
38 SAMPAIO, Antonio. Urban security: when gans and militias run the streets, International Institute for
Strategic Studies, 16 de octubre de 2018. Disponible en

https://www.iiss.org/blogs/analysis/2018/10/urban-security-gangs-militias-streets.
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199

y genera una situación que incrementa la inseguridad a la par que mina el desarrollo
económico y social, alentando un ciclo de inestabilidad cuyo final solo es el caos, pues
para las redes de terrorismo y crimen organizado un entorno de caos, el «cuanto peor,
mejor» les resulta claramente beneficioso.
Por ello, y como efecto derivado, la inestabilidad urbana tiene un efecto muy importante
en la inestabilidad política39. Tanto es así que la conflictividad en las ciudades, además
de tener unas características específicas respecto a otro tipo de conflictividad, ha
alcanzado tal nivel que incluso se han desarrollado modelos específicos para
cuantificarla y normalizarla40.
Ante esa realidad, si la ciudad no es un centro de desarrollo económico y social, si no es
un refugio, si el retorno al campo resulta imposible al no haber remitido las circunstancias
que animaron a su abandono (violencia, sequía, etc.), la alternativa parece que sea
intentar marchar, de nuevo, hacia otros horizontes con mejores perspectivas de vida o,
al menos, donde se pueda sobrevivir. De hecho, algunos de esos horizontes no están
físicamente muy lejanos.
Y en ese entorno de inseguridad y caos, obviamente, no queda contenido en el contexto
del continente, pues a caballo de las mismas redes globales por las que fluyen ideas,
bienes financieros, personas, mercancías y libertad, fluyen –o pueden fluir– el desorden
y el caos. Y todo lo que afecta a África, por proximidad en muchos sentidos, proximidad
no solo física, tiene un impacto directo en España y en Europa. De hecho, se señala
expresamente que la inestabilidad social y política del norte de África y del África
subsahariana contribuye al auge del terrorismo, la inmigración irregular y los tráficos
ilícitos; y que la violencia y fragilidad de los Estados del Sahel, su creciente inestabilidad
y la permeabilidad de sus fronteras contribuyen a la expansión de grupos terroristas, lo
que conlleva que esta zona sea prioritaria para la seguridad nacional de España y para
la seguridad de Europa41.
De la inseguridad al caos, en estos casos, se pasa simplemente no haciendo nada, o
haciendo lo mismo esperando que produzca distintos resultados.

39 COMMIS, Stephen. De la fragilité urbaine à la stabilité urbaine. Centre d`Études Stratégiques de
l´Afrique, 1 de agosto de 2018. Disponible en https://africacenter.org/fr/publication/de-la-fragilite-urbaine-

a-la-stabilite-urbaine/.
40 En este sentido JANE´S. Assesing the political violence risk of cities worlwide, 28 de septiembre de
2018.
41 GOBIERNO DE ESPAÑA. Informe Anual de Seguridad Nacional. Presidencia del Gobierno. Madrid
2019, pp. 16, 24.
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200

A modo de reflexión
En una época pretérita sobre el 1200 a.C., un conjunto de pueblos azotados por un
desastre climático se vieron obligados a abandonar sus tierras y marchar por las costas
del Mediterráneo a otras donde poder sobrevivir, a nuevas zonas que, una vez ocupadas
y por mor de la presión de las masas humanas llegadas, quedaban agostadas y
agotadas, lo que acababa obligando a que sus habitantes se unieran, a su vez, al flujo
humano puesto de nuevo en marcha engrosándolo de tal manera que esa suerte de
«tsunami humano», los pueblos que fueron denominados como los «pueblos del mar»,
acabaron con varias civilizaciones y originaron el cambio del rumbo de la historia en la
cuenca del Mediterráneo y de Oriente Próximo.
Y si bien existen ciertas controversias y opiniones al respecto, las investigaciones
coinciden, básicamente, en este relato. Y también coinciden en denominar a esa época
Edad Oscura pues, enmarcada en la Edad del Bronce final, se abre un periodo de vacío
del que resulta difícil poder dar cuenta.
En un proceso de siglos, como ha sido el de la urbanización en otros lugares del planeta,
es factible identificar hitos y acciones, fortalezas y debilidades de las que sacar
conclusiones y enseñanzas que posibiliten entender el proceso actual y minorar el
impacto de sus efectos negativos. Una de esas lecciones claras y patentes es que todo
flujo incontrolado y, sobre todo, a partir de un determinado volumen, resulta imposible de
gestionar y de absorber adecuadamente y con certeza producirá graves efectos
negativos, en muchas ocasiones, incluso contrarios al deseado.
Se debe trabajar activamente de manera inclusiva para que el flujo hacia las ciudades
africanas sea el adecuado, trabajar activamente tanto en la ciudad como en el campo,
potenciando las áreas de seguridad, gobernanza y desarrollo, de tal modo que el flujo
adquiera un volumen que permita su gestión y absorción adecuada. La diferencia entre
desarrollo y caos, en muchas ocasiones, es el resultado de que el proceso de recepción
y absorción de flujos se realice en el volumen adecuado o no.
Caso contrario, sin ningún ánimo de ser catastrofista y como peor escenario posible: ¿de
nuevo los pueblos del mar?
Pedro Sánchez Herráez*
COL. ET. INF. DEM
Doctor en Paz y Seguridad Internacional
Analista del IEEE
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
ŶĄůŝƐŝƐ
15/2019 08 de mayo de 2019
José Ignacio Castro Torres
El riesgo de la proliferación nuclear

en el Oriente Medio y el auge de
las potencias regionales
El riesgo de la proliferación nuclear en el Oriente Medio y el auge

de las potencias regionales
Resumen
Los tratados y acuerdos para reducir la proliferación nuclear en el mundo se encuentran

en situación de riesgo. EE. UU. y Rusia han dejado extinguir el Tratado INF sobre
reducción de armas nucleares intermedias y es muy posible que siga el mismo camino
el Tratado New START sobre armas nucleares estratégicas. En este contexto se prevé
una situación de riesgo para el propio Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Esta
situación es percibida por los Estados de la región del Oriente Medio, donde la imposición
de sanciones a Irán por parte de EE. UU. ha destapado de nuevo el debate nuclear entre
los iraníes, quienes habían aplazado esta opción más de una década. Por su parte,
Arabia Saudita ve con gran preocupación que Irán pueda retomar un programa nuclear
en un contexto de enfrentamiento. Israel ve igualmente con inquietud que otros actores
de la región pudieran dotarse de la capacidad nuclear, que hasta ahora habría poseído
en exclusividad.
Palabras clave
Nuclear, proliferación, Irán, Arabia Saudita, Israel, potencias regionales.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϱͬϮϬϭϵ ϭ
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202
ůƌŝĞƐŐŽĚĞůĂƉƌŽůŝĨĞƌĂĐŝſŶŶƵĐůĞĂƌĞŶĞůKƌŝĞŶƚĞDĞĚŝŽǇĞůĂƵŐĞĚĞůĂƐ
ƉŽƚĞŶĐŝĂƐƌĞŐŝŽŶĂůĞƐ

Nuclear proliferation risk in the Middle East and regional powers rise
Abstract:
Treaties and agreements to reduce nuclear proliferation in the World are at risk. Both US
and Russia have ceased the INF Treaty on Intermediate Nuclear Weapons reduction,
and it is quite possible that the New START Treaty on strategic nuclear weapons will
follow the same path. In this context, a risk situation is envisaged for the Non-Proliferation
Treaty (TNP). This situation has been perceived by countries in the Middle East region,
where US sanctions on Iran have renewed again the nuclear debate among the Iranians,
who had postponed this option for more than a decade. Saudi Arabia, from her
perspective, sees with great concern Iran can resume a nuclear program in a
confrontation context. Israel also sees with concern other actors in the region could be
endowed with nuclear capacity that it would have possessed in exclusivity until now.
Keywords:
Nuclear, proliferation, Iran, Saudi Arabia, Israel, regional powers.
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203

Introducción
El pasado mes de febrero, tras arduas negociaciones entre EE. UU. y Rusia, no llegaron
a renovar el Tratado INF sobre armas nucleares intermedias. Este contexto, que a simple
vista podría afectar al teatro europeo, sería aún más amplio, ya que en el nuevo orden
multipolar China se erige como una gran potencia con capacidad nuclear. Tras este
fallido intento queda por delante renovar en 2020 el Tratado New START, sobre armas
nucleares estratégicas.
La situación global entre los grandes actores es seguida con preocupación en la región
del Oriente Medio, zona de por sí tremendamente convulsa y donde las tres principales
potencias globales tienen importantes intereses. Igualmente, la tensión entre las grandes
potencias deja espacio para la redefinición de poder en la zona y actores como Irán,
Arabia Saudita o Israel pugnan por imponer sus intereses o asegurar su supervivencia.
Este reordenamiento ha llevado a que, lejos de producirse acercamientos, se haya
llegado a una situación de claro realismo ofensivo. Desde el punto de vista de las
relaciones internacionales parece que se están cumpliendo las teorías preconizadas por
John Measheimer, quien apreciaba desde principio de siglo que los actores estatales no
se conformarían con un orden establecido y que buscarían abarcar mayores cuotas de
poder. En esta lucha por el poder los Estados buscarían imponerse unos a otros,
llegando uno de ellos a ser una potencia hegemónica, para lo que siempre necesitaría
adquirir la capacidad nuclear1.
Aunque las relaciones entre Estados fuesen menos extremas, como podría ser el caso
del realismo defensivo, la cuestión nuclear igualmente prevalecería, aunque esta vez
para mantener un equilibrio. Para esta corriente de pensamiento, las relaciones se
encuentran mediatizadas por la posición relativa de los países. En este sentido autores
como Kenneth Waltz preconizan que la existencia de armas nucleares sería un factor de
estabilidad, ya que los actores no las emplearían por temor a las represalias 2.
En este entorno se abre un posible debate nuclear en la región del Oriente Medio, donde
se encuentran dos potencias claramente antagónicas como pueden ser Irán y Arabia
Saudita.

1 MEARSHEIMER, John J., et al. The tragedy of great power politics. WW Norton & Company, 2001, pp.
53-57.
2 WALTZ, Kenneth N. «Why Iran should get the bomb: Nuclear balancing would mean stability». Foreign
Affairs, 2012, pp. 2-5.
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204

Sobre el sustrato del enfrentamiento entre las ramas chií y suní del islam se erigen otros
tipos de conflicto como el control político y de los recursos energéticos de la región, en
un entorno de diferente visión del tipo de régimen que tiene cada Estado. Por un lado,
los saudíes se basan en el gobierno de una monarquía de carácter absoluto. Por su
parte, los iraníes se asientan sobre una oligarquía teocrática. En este entorno altamente
competitivo es más que probable que se hayan producido intentos de obtener la
capacidad nuclear, principalmente por parte Irán, a lo que los saudíes han reaccionado
sistemáticamente declarando que, en el caso de que Irán la obtuviese, sería igualmente
adquirida por ellos3.
Israel se configura como un caso especial en la zona, ya que se encuentra localizado
entre Estados árabes y ha salido airoso a lo largo de su corta historia de situaciones de
conflicto que podrían haberle llevado a su desaparición, aunque en la actualidad no se
vislumbran problemas existenciales con sus vecinos estatales más próximos. No
obstante, la ocupación de los Altos del Golán ha sido una fuente de tensión interestatal
que podría reavivarse en el largo plazo, tras la resolución del actual conflicto sirio. Este
importante problema podría ser además aprovechado por Irán, quien desde la revolución
islámica ha pretendido la desaparición de Israel.
Para los israelitas, las experiencias anteriores les han llevado a dotarse de una
capacidad nuclear no declarada, pero que proporciona la suficiente disuasión que
asegure su supervivencia. Al mismo tiempo se aprecia que históricamente ha evitado
que otros actores adquieran la capacidad nuclear.
A la posibilidad de la proliferación de armas nucleares se une la existencia de los
vectores de lanzamiento capaces de proyectar este tipo de armas. Cabe destacar que
en la región están apareciendo misiles dotados de mayor capacidad, alcance y precisión.
Además, se ha incrementado la presencia de tecnologías antimisil y antiaérea. Baste
citar el despliegue del sistema S-300, vendido a Irán por parte de Rusia4. Dependiendo
de los intereses rusos en la zona incluso se podría pensar en una nueva venta de
tecnologías aún superiores como el sistema S-400.

3 CBS NEWS. «Saudi crown prince: If Iran develops nuclear bomb, so will we». March 15, 2018.
Disponible en https://www.cbsnews.com/news/saudi-crown-prince-mohammed-bin-salman-iran-nuclear-
bomb-saudi-arabia/. Fecha de la consulta 15/04/2019.
4 CAPACCIO, Anthony. «Iran’s Russian Anti-Aircraft Missile Now Operational». Bloomberg. 7 de marzo de
2018. Disponible en https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-07/iran-s-russian-anti-aircraft-

missile-now-operational-u-s-says. Fecha de la consulta 16/04/2019.
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205

También es de destacar la aparición de las primeras armas de energía dirigida, como el
sistema Iron-Beam (complementario con el sistema Iron Dome), que ya se encuentra
operativo en las Fuerzas de Defensa de Israel y que muy posiblemente continuará
evolucionando5.
De igual manera, las tecnologías no nucleares de destrucción de instalaciones
subterráneas han evolucionado significativamente. En 2017, EE. UU. utilizó la bomba
GBU-43 MOAB en Afganistán contra las instalaciones subterráneas que poseía la
organización Estado Islámico en el Khorasán (ISIS-K)6.
La posibilidad de la proliferación de armas hipersónicas queda más lejana en el tiempo,
aunque ya se debe pensar en ello. Después de que Rusia haya tomado ventaja en este
campo, seguida de China, EE. UU. ha comenzado un vasto programa de I+D en este
sentido7.
Irán y el eterno debate nuclear

La cuestión nuclear iraní ha sido un tema de controversia desde la época del Shah. Tras
la revolución islámica, Irán pareció abandonar sus antiguas aspiraciones hasta que la
guerra con Irak, durante la década de los ochenta, causó un sentimiento de necesidad
de proteger a su población frente a ataques de armas de gran capacidad de destrucción.
En el año 2002, se descubrió que los iraníes se encontraban en una situación muy
avanzada en cuanto a su programa nuclear y que este podría trasladarse al ámbito
militar, aunque este aspecto ha sido siempre negado por sus autoridades. Tras una serie
de conversaciones, sanciones y tratados que atravesarían más de una década, a finales
de 2015 se llegaría a un acuerdo integral denominado Joint Comprehensive Plan of
Action (JCPOA) con el grupo de países P5+18. El acuerdo no satisfizo a los republicanos
estadounidenses quienes, tras el triunfo electoral del presidente Trump, presionarían a
Irán hasta el punto de imponerle nuevas sanciones a finales de 20189.

5 AZULAI, Yuval. «Israel developing new laser missile defense system». Globes, 5 Dec, 2018. Disponible
en https://en.globes.co.il/en/article-defense-ministry-speeds-up-laser-missile-defense-system-
development-1001263646. Fecha de la consulta 16/04/2019.
6 COOPER, Helene y MASHAL, Mujib. «U.S. Drops ‘Mother of All Bombs’ on ISIS Caves in Afghanistan».
New York Times, 13 April 2017. Disponible en https://www.nytimes.com/2017/04/13/world/asia/moab-

mother-of-all-bombs-afghanistan.html. Fecha de la consulta 16/04/2019.
7 WANG, Brian. «Raytheon Gets Follow-up $63 Million Hypersonic Weapons Contract». Next Big Future.
5 March 2019. Disponible en https://www.nextbigfuture.com/2019/03/raytheon-gets-follow-up-63-million-

hypersonic-weapons-contract.html. Fecha de la consulta 17/04/2019.
8 Este grupo se encuentra compuesto por Alemania, China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia.
9 Para mayor información se sugiere la lectura del documento de análisis del IEEE titulado Las
negociaciones con Irán después del 4 de noviembre: Nuevas cartas para una vieja partida y que se
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206

Debido a que el acuerdo era claramente beneficioso para los iraníes, estos no han roto
lo pactado en este y han proseguido manteniendo lo hasta ahora suscrito. Actualmente
la administración Trump ejerce una posición de «máxima presión» para llevar cuanto
antes a Irán a una situación económica y política que le obligue a buscar una nueva
solución negociada. Mientras, los iraníes aplican una postura de «máxima paciencia»,
buscando resistir en la medida de lo posible en tanto que los EE. UU. puedan distraer su
foco de atención a otros escenarios, se puedan sentir presionados a través de los proxies
iraníes de la región o simplemente se produzca un cambio en la Administración
estadounidense tras las elecciones presidenciales de 202010.
En este entorno de realismo en las relaciones y con una significativa carencia en los
canales de comunicación entre iraníes y estadounidenses, el riesgo de malentendidos
sería muy probable por lo que la toma de decisiones podría llevar a resultados no
deseados11.
Además, Irán podría encontrarse muy cercano al umbral de un programa nuclear militar
y podría retomarlo según evolucionasen los acontecimientos. Recientemente el ministro
iraní de Exteriores se posicionó en este sentido, manifestando que ni el acuerdo integral
con el Grupo P5+1, ni la Resolución 2231 del Consejo de Seguridad de la ONU impedían
que Irán enriqueciese uranio12. Otros líderes iraníes han ido aún más allá, como el jefe
de la organización de la energía atómica iraní, Ali Akbar Salehi, quien declararía que la
calandra del reactor nuclear de Arak podría ser reparada, ya que Irán había adquirido en
secreto los tubos de sustitución. Esta instalación, con capacidad de producción de
plutonio, había sido rellenada de cemento y supuestamente inutilizada tras lo acordado
en el JCPOA13.

encuentra disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2018/DIEEEA36-
2018_Negociar_con_Iran_despues_del_04NOV_JICT.pdf.
10 International Crisis Group. «On Thin Ice: The Iran Nuclear Deal at Three». Crisis Group Middle East
Report n.°195, 16 January 2019, pp. 16-19.

11 A modo de ejemplo se podrían citar las siguientes declaraciones del ministro iraní de exteriores, ZARIF
Yabad, /‫ هدف د شمن ن اب ودی اي ران ا ست ن ه ن ظام و دول ت‬:‫ظري ف‬. El objetivo del enemigo no es la República islámica
ni el Estado, sino destruir a Irán. Al-Alam TV. Disponible en https://fa.alalamtv.net/news/3637471/‫فیرظ‬-
‫هدف‬-‫د شمن‬-‫ن ه‬-‫ن ظام‬-‫جمهوری‬-‫ا س المی‬-‫و‬-‫ن ه‬-‫دول ت‬-،‫روحان ی‬-‫ب ل که‬-‫ن اب ودی‬-‫اي ران‬-‫ا ست‬. Fecha de la consulta 17/04/2019.
Para el relativamente moderado Zarif los EE. UU. están utilizando una retórica difamatoria contra Irán,
intentando estrangularle en todos los frentes, dentro de un entorno de abandono los acuerdos
internacionales que EE. UU. no respeta.
12 Iran Daily. «Zarif's reminder to E3: No ban on enrichment under JCPOA». April 15, 2019. Disponible en
http://www.iran-daily.com/News/251452.html. Fecha de la consulta 18/04/2019.

13 Radio Farda. «Nuclear Chief Says Iran Hid Information About Heavy Water Reactor». January 25, 2019.
Disponible en https://en.radiofarda.com/a/salehi-says-iran-deceived-west-about-heavy-water-
reactor/29730070.html. Fecha de la consulta 18/04/2019.
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207

Aparte de lo anterior, uno de los principales motivos de preocupación se destapó cuando
los servicios de inteligencia israelitas revelaron la existencia de una serie de archivos
que podrían demostrar que el programa nuclear iraní se encontraría activo, con el
nombre de Proyecto Amad. En abril de 2018 el presidente israelita, Benjamín Netayahu,
declaró que tras la firma del JCPOA los iraníes habían trasladado los archivos de su
programa militar al sur de Teherán. Para Israel, todos estos documentos serían una
prueba incriminatoria que compartirían con los EE. UU. y con el Organismo Internacional
para la Energía Atómica (OIEA)14.
La información revelada por los israelitas daría pie a que a mediados de abril de 2019 la
Administración norteamericana acusase a Irán de mantener los archivos, el personal y
las instalaciones que podrían poner en funcionamiento un programa nuclear militar. Por
tanto, el presidente Trump acusó a Irán de violar el TNP y el JCPOA15.

14 Haaretz. «Netanyahu Claims Iran Nuclear Deal Based on Lies». Disponible en
https://www.haaretz.com/israel-news/full-text-netanyahu-s-reveals-iran-s-atomic-archive-in-speech-
1.6045556. Fecha de la consulta 19/04/2019.
15 HARRIS Bryant. «Trump administration accuses Iran of potential new nuclear violations». Al Monitor. 18
April 2019. Disponible en https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2019/04/trump-state-department-

report-iran-violate-npt-nuclear.html#ixzz5lT5G6JII. Fecha de la consulta 18/04/2019.
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208

Figura 1. Principales instalaciones nucleares iraníes. Fuente: United Agaisnt Nuclear Iran, Nuclear
Program Overview. Disponible en https://www.unitedagainstnucleariran.com/nuclearmap. Fecha de la
consulta 18/04/2019. En esta figura se puede apreciar que Irán posee todos los elementos necesarios
para el ciclo completo del combustible nuclear.
En cuanto al programa de misiles iraníes, este se encuentra altamente desarrollado y se

estima que es muy posible que varios modelos de misil tengan la posibilidad de
transportar cabezas nucleares.
En este sentido se han observado varios incidentes recientes, que demostrarían la
capacidad citada. Uno de ellos es el lanzamiento, el pasado seis de febrero, de un satélite
Dousti transportado por un cohete Safir, que igualmente podría trasportar una cabeza
nuclear. Otros incidentes abarcarían el desvelamiento por parte de Irán, a principios de
febrero, del misil tierra-tierra Dezful y del misil balístico Khorramshahr. Ambos materiales
podrían tener la capacidad nuclear16.

16 LEDERER, Edith M. «France, Germany and UK say Iran missiles can deliver nukes». 2 April, 2019. AP
News, disponible en
https://www.apnews.com/6758e0ebf2cf46b2b247653aadb4717b?utm_source=Eye+on+Iran%3A+France
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Figura 2. Pruebas iraníes de misiles balísticos y lanzamientos en el periodo 2015-2018. Fuente:

International Crisis Group. On Thin Ice: The Iran Nuclear Deal at Three. Crisis Group Middle East Report
n.°195, 16 January 2019, p. 32.
Los iraníes siempre han sentido el temor de que sus instalaciones nucleares u otras
infraestructuras puedan ser atacadas, como en un pasado lo fueron las sirias y las
iraquíes. Para paliar este problema han tenido que recurrir al apoyo de Rusia, quien les
ha vendido el sistema antiaéreo S-300, que ya se encuentra operativo17. Muy
posiblemente la contraprestación haya sido la dependencia en materia nuclear de Rusia
y el contrato para una segunda central en Bushehr18.
Entretanto los europeos, en una comprometida situación intermedia, tratan de apaciguar
a los EE. UU. y evitar que Irán se retire del JCPOA. En un pragmático intento de salvar
sus acuerdos comerciales con Irán tras la firma del tratado, han intentado sin éxito evitar
las sanciones estadounidenses, al tiempo que ven cómo se puede perder una
oportunidad para la adquisición del gas iraní y reducir la dependencia energética de
Rusia19.

%2C+Germany+And+UK+Say+Iran+Missiles+Can+Deliver+Nukes&utm_campaign=eye-on-
iran&utm_medium=email. Fecha de la consulta 18/04/2019.
17 CAPACCIO, Anthony. «Iran’s Russian Anti-Aircraft Missile Now Operational». Op cit.
18 Russia Bussiness Today. «Iran, Russia Resume Talks on Nuclear Power Plant Amid U.S. Sanctions».
August 29, 2018. Disponible en https://russiabusinesstoday.com/energy/iran-russia-resume-talks-on-

nuclear-power-plant-amid-u-s-sanctions/. Fecha de la consulta 21/04/2019.
19 Startfor. «Caught in the Middle, Europe Attempts to Balance Hostile U.S.-Iranian Relations». Disponible
en https://worldview.stratfor.com/europe-strikes-balance-united-states-iran-nuclear-deal. Fecha de la
consulta 18/04/2019.
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210

Arabia Saudita: las nuevas fuentes de energía y la deuda paquistaní
Los saudíes son conscientes de la temporalidad de sus ingentes recursos energéticos y
de la necesidad de planificar con suficiente antelación esta circunstancia. Por ello, desde
tiempos del rey Abdullah sentaron las bases para el establecimiento de un programa
nuclear con el primer reactor conectado a la red eléctrica en 2020 y otros 16 operativos
en 203020.
Arabia Saudita siempre ha temido a un Irán nuclearizado. Hasta el año 2015 las
declaraciones de sus líderes, en referencia a un programa nuclear dual, no parecían
tener excesiva consistencia. Sin embargo, a partir de que se produjese ese mismo año
el acuerdo con el Grupo P5+1, la estrategia nuclear saudí se volvió más coherente, todo
ello dentro de un plan de uso civil de esta energía21.
Tras el fallecimiento del rey Abdullah, ese mismo año ocupó el trono saudí su hermano
Salman, delegando gran parte de sus poderes en su hijo Mohamed, quien ha continuado
la política energética nuclear recogida en el documento Vision 2030. Actualmente se
encuentra en construcción un reactor experimental, que podría estar operativo
aproximadamente en un año y serviría para la formación de expertos. Aunque el proyecto
está abierto a las inspecciones del OIEA, lo cierto es que el príncipe Mohamed bin
Salman ha declarado que «sin lugar a duda, si Irán desarrolla una bomba nuclear,
seguiremos su ejemplo lo antes posible»22.
Además, el programa saudí abarca el control completo del ciclo de combustible nuclear,
basándose en que su territorio posee suficientes reservas de uranio, por lo que no sería
lógico enviar a enriquecer este elemento fuera de sus fronteras23. Este hecho es
especialmente significativo ya que, al ser signataria del TNP, Arabia Saudita no puede
enriquecer uranio. Sin embargo, si la demanda interna de su programa nucleoeléctrico
lo requiere, podría extraer y enriquecer este combustible para sus centrales, todo ello
dentro de los límites del tratado.

20 WEHREY, Frederic. «What's Behind Saudi Arabia's Nuclear Anxiety?». CERI Strategy Paper. Centre
d'études et de Recherches Internationales (CERI-Sciences Po/CNRS), 2012, n.º 15a. pp. 4-5.
21 MILLER, Nicholas L. y VOLPE, Tristan A. «Abstinence or Tolerance: Managing Nuclear Ambitions in
Saudi Arabia». The Washington Quarterly, 2018, vol. 41, n.º 2, p. 27.
22 LISTER, Tim y QIBLAWI, Tamara. «Saudi nuclear program accelerates, raising tensions in a volatile
region». CNN. April 7, 2019, disponible en https://edition.cnn.com/2019/04/06/middleeast/saudi-arabia-

nuclear-reactor-iran-tensions-intl/index.html. Fecha de la conuslta 19/04/2019.
23 GARDNER Timothy. «Saudi Arabia has options if U.S. walks from nuclear power deal: minister». Reuters,
March 23, 2018. Disponible en https://www.reuters.com/article/us-saudi-nuclear-falih/saudi-arabia-has-

options-if-u-s-walks-from-nuclear-power-deal-minister-idUSKBN1GY3DJ. Fecha de la consulta
19/04/2019.
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211

Entretanto, el proyecto sigue adelante y los saudíes quieren comenzar la construcción
de los dos primeros reactores comerciales, siendo los principales candidatos EE. UU.,
China, Rusia, Francia y Corea del Sur, al tiempo que parece que se decantarán por los
chinos para las prospecciones mineras de uranio24.
Si bien el JPCOA fue un duro revés para la percepción de seguridad de los saudíes, la
situación empeoró aún más cuando en 2018 los EE. UU. se retiraron del acuerdo,
fomentando la posibilidad de que los iraníes retomasen un hipotético programa militar
antes de lo previsto.
A la tesitura en que se encuentra Arabia Saudita hay que añadirle el debate interno
estadounidense, en el que se piden garantías para que, en el caso de participar en el
programa nuclear de los saudíes, se pueda asegurar que este no superará el umbral
militar. El posible traspaso de tecnología se encuentra actualmente en negociación y las
principales compañías comerciales están presionando para que este se lleve a cabo.
Entretanto, el debate sobre la muerte del periodista Jamal Khashoggi y la intervención
saudí en Yemen tienden a paralizar la operación económica de las compañías
norteamericanas, muchas de las cuales atraviesan problemas económicos25.
A la espera de que el tiempo puede apremiar en un contexto que se vuelve cada vez
más crítico, es posible que los saudíes busquen alguna solución que en caso necesario
acelere la obtención de tecnología nuclear militar. De este modo no se debería perder
de vista que Arabia Saudita apoyó económicamente a Paquistán en los años setenta
para la obtención de armamento atómico, sin que se sepan las contrapartidas que se
pudieran haber negociado. Este aspecto sería aún más enfatizado por el antiguo jefe de
la inteligencia israelita, Amos Yadlin, quien destacaría que Paquistán ya tiene preparado
el armamento para ser transferido a los saudíes en caso necesario26. Mientras, los iraníes
ven con preocupación los progresos saudíes en materia nuclear, por lo que el secretario

24 Middle East Monitor. «US senators seek details on nuclear power cooperation with Saudi Arabia». April
3, 2019. Disponible en https://www.middleeastmonitor.com/20190403-us-senators-seek-details-on-

nuclear-power-cooperation-with-saudi-arabia/. Fecha de la consulta 19/04/2019.
TIAN, Fang. «China and Saudi Arabia cooperate to explore uranium». People's Daily Online. August 29,
2017. Disponible en http://en.people.cn/n3/2017/0829/c90000-9261849.html. Fecha de la consulta
19/04/2018.
25 MURPHY Aileen y RAMANA M. V. «The Trump administration is eager to sell nuclear reactors to Saudi
Arabia. But why?». Bulletin of the Atomic Scientists. April 16, 2019. Disponible en
https://thebulletin.org/2019/04/the-trump-administration-is-eager-to-sell-nuclear-reactors-to-saudi-arabia-
but-why/. Fecha de la consulta 19/04/2019.
26 BANDOW, Doug. «Is the Trump Administration Helping the Saudis Build a Bomb?». The American
Conservative. April 18, 2019. Disponible en https://www.theamericanconservative.com/articles/is-the-

trump-administration-helping-the-saudis-build-a-bomb/. Fecha de la consulta 20/04/2019.
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212

del Consejo Supremo de Seguridad, Ali Shamkhani, manifestó que ante proyectos
nucleares sospechosos, Irán tendría que revisar su estrategia27.
Si bien la capacidad nuclear saudita se presta a diversos puntos de vista, es indiscutible
su potencial militar con unas formidables fuerzas aéreas y un avanzado sistema antimisil,
todo ello basado principalmente en la tecnología estadounidense. Dentro del arsenal
saudita se debe hacer una especial reflexión sobre su programa de misiles, ya que su
origen no concuerda con sus proveedores habituales.
Los saudíes ya poseían el modelo de misil chino Dong Feng 3 (DF-3) desde el final de
los años ochenta, pero en 2007 incrementaron sus capacidades adquiriendo el misil DF-
21, de mayor precisión y rapidez de entrada en posición de lanzamiento. Para una mayor
coordinación de estos medios, Arabia Saudita creó en 2010 el Mando de la Fuerza de
Misiles Estratégicos28.
Figura 3. Imágenes de IHS Janes mostrando dos asentamientos para misiles en la base saudí de Al
Watah. Fuente: URBAN, Mark, «Saudi nuclear weapons 'on order' from Pakistan». BBC News. 6
November 2013. Disponible en https://www.bbc.com/news/world-middle-east-24823846#!. Fecha de la

27 Iran Press TV. «Iran says will keep watchful eye on foreign military bases, warns about ‘suspicious’
nuclear projects». Mar 13, 2019. Disponible en https://www.presstv.com/Detail/2019/03/13/590940/Iran-

suspicious-nuclear-projects-Saudi-Arabia-Trump-military-base-Ali-Shamkhani. Fecha de la consulta
19/04/2019. El propio ministro de exteriores, Javad zarif, publicaría en Twitter «Primero, un periodista
desmembrado; ahora la venta ilícita de tecnología nuclear a Arabia Saudita expone por completo a
#USHypocrisy».
28 LEWIS, Jeffrey. «Why Did Saudi Arabia Buy Chinese Missiles?». Foreign Policy. January 30, 2014.
Disponible en https://foreignpolicy.com/2014/01/30/why-did-saudi-arabia-buy-chinese-missiles/. Fecha de

la consulta 20/04/2019.
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213

Existen indicios de que esta fuerza ha incrementado sus capacidades sobre la base de
un tercer modelo de misil, probablemente una variante del DF-21 que sería muy difícil de
interceptar, ya que poseería una velocidad superior a diez veces la del sonido29. Además,
es muy probable que se esté desarrollando un modelo de misil autóctono, ya que se han
detectado imágenes por satélite en la base militar de Al Dawadmi que podrían aportar
evidencias de ello30.
Israel. La potencia nuclear no declarada

La postura nuclear de Israel se ha basado tradicionalmente en una combinación de
ataques preventivos, para evitar que los adversarios adquieran esta capacidad, unidos a
la disuasión nuclear que le proporciona su armamento. Este aspecto particular de la
política nuclear israelita debería ser comprendida y asimilada para evitar malentendidos,
ya que para los israelitas es tan legítima como la imposición de las leyes
internacionales31.
Israel no ha negado ni confirmado la posesión de armamento nuclear, no formando parte
del Tratado de No Proliferación Nuclear. Su postura a este respecto es denominada
«amimut», en una mezcla de ambigüedad y opacidad. A pesar de esta falta de
transparencia, se estima que estaría en posesión de 80 a 85 cabezas nucleares y que
tiene posibilidades para proyectar un arma de estas características mediante el empleo
de aeronaves, submarinos y misiles, lo que le da una capacidad que no posee ningún
otro Estado de la región32.
Esta variedad de opciones le da a Israel la facultad de actuar además en forma de
represalia, por lo que la posesión de fuerzas nucleares con capacidad de supervivencia
ante un primer ataque nuclear enemigo es fundamental, en lo que se denominaría el
«efecto Sansón». Esta capacidad se la darían, entre otros, los submarinos con

29 ROBLIN, Sebastien. «Saudi Arabia Already Has a Ballistic Missile Arsenal Courtesy of China—With a
Little Help from the CIA». The National Interest. September 22, 2018. Disponible en
https://nationalinterest.org/blog/buzz/saudi-arabia-already-has-ballistic-missile-arsenal-courtesy-
china%E2%80%94-little-help-cia-31772. Fecha de la consulta 20/04/2019.
30 FORREST, Adam. «Saudi Arabia 'developing missiles capable of delivering nuclear warheads' at base
spotted by satellite cameras». The Independent. 26 January 2019. Disponible en

https://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/saudi-arabia-ballistic-missiles-nuclear-warheads-
military-base-satellite-iran-a8747826.html. Fecha de la consulta 20/04/2018.
31 BERES, Louis Rene. «Nuclear War Avoidance in the Middle East: International Law and Deterrence
(Part II)». Jurist. March 15, 2019. Disponible en https://www.jurist.org/commentary/2019/03/beres-mideast-

nuke-2/. Fecha de la consulta 21/04/2019.
32 ZANOTTI, Jim. Israel: Background and U.S. Relations in Brief. Congressional Research Service.
Washington D. C., 2018, p. 2.
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214

posibilidad de lanzamiento de misiles nucleares de los que se han adquirido nuevas
unidades33.
Aparte de su potencial atómico, la política nuclear israelita abarca la doctrina Begin, que
contempla la intervención militar para evitar que sus adversarios puedan hacerse con
armas nucleares. Pruebas irrefutables de esta doctrina fueron las intervenciones de sus
fuerzas aéreas para destruir en Irak el reactor nuclear de Osiraq el año 1981 y la
destrucción de las instalaciones nucleares sirias de Deir al-Zour en 2007. Igualmente
existe una alta probabilidad de que el virus Stutnex, que colapsó las centrifugadoras de
uranio iraníes en el año 2010, fuese creado conjuntamente por israelitas y
estadounidenses34.
Israel considera a Irán una amenaza existencial, ya que desde los orígenes de la
revolución islámica la desaparición de Israel como entidad estatal ha sido una constante.
Fue precisamente en este país donde comenzó la celebración anual del día de Qods,
denominación del mundo musulmán para la ciudad de Jerusalén35.
A la animadversión manifestada hay que añadir la expansión iraní a través de la región
mediante el empleo de proxies, que ha llegado hasta las mismas fronteras de Israel.
Incluso dentro de los límites del Estado israelita, los grupos palestinos han recibido
apoyos por parte de Irán36.
Si a todo ello se le añade la posible actividad iraní en el ámbito nuclear, se comprende
la preocupación israelita de que la situación pueda empeorar drásticamente si una
potencia nuclear hegemónica se expande hasta sus propios límites territoriales.
La reciente victoria electoral del presidente israelita, Bejamín Netanyahu, y sus buenas
relaciones con el presidente Trump, hacen estimar que al menos en el corto plazo el
apoyo estadunidense a Israel tendrá una continuidad, de la que los israelitas podrían
sacar partido. De esta buena relación podría provenir una transferencia o cooperación
en tecnología de armamentos.

33 MIZOKAMI, Kyle. «Meet Israel's Super Dolphin-Class Submarine (Armed with Nukes?)». The National
Interest. January 27, 2019. Disponible en https://nationalinterest.org/blog/buzz/meet-israels-super-dolphin-

class-submarine-armed-nukes-42652. Fecha de la consulta 21/04/2018.
34 Atomic Heritage Foundation. Israeli Nuclear Program. August 15, 2018. Disponible en
https://www.atomicheritage.org/history/israeli-nuclear-program. Fecha de la consulta 20/04/2019.
35 SOMMERLAD, Joe. «Quds Day 2018: What is the anti-Israel protest and why are demonstrators burning
effigies of Donald Trump?». The Independent. Friday 8 June 2018. Disponible en

https://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/quds-day-2018-iran-palestinians-israel-donald-
trump-jerusalem-ramadan-a8389556.html. Fecha de la consulta 21/04/2018.
36 JONES, Seth G. War by Proxy. Iran’s Growing Footprint in the Middle East. Washington, D. C.: Centre
for Stategic and International Studies, 2019, p. 5.
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bie3
215

Esta buena situación poselectoral podría ser aprovechada por Netanyahu para obtener
con celeridad el apoyo estadounidense en materia de armamentos, toda vez que hay
una gran incertidumbre sobre las próximas elecciones presidenciales norteamericanas
del año 2020.
Es posible que en los próximos meses se vean aparecer de nuevo en Israel los
US aid packages, aunque los israelitas deberán ser muy selectivos sobre en qué
armamentos quieren hacer su principal esfuerzo económico. En el ámbito de la defensa
y disuasión nuclear es posible que los israelitas consigan adquirir el caza F-22, que le
daría la mayor superioridad aérea de la región. Igualmente podrían perseguir la
adquisición de un bombardero de largo alcance como el B-21, que no necesitaría
repostaje en vuelo para sus misiones y aumentaría su capacidad de carga. Finalmente,
Israel podría estar interesado en dotarse de una bomba guiada de precisión con
capacidad antibúnker, del mismo tipo que la probada en Afganistán, para poder destruir
aquellas instalaciones subterráneas que considerase una amenaza37.
Conclusiones: muchas prisas y poca comunicación

El nuevo orden multipolar ha colocado al mundo en una situación favorable a la
proliferación de armamentos nucleares. Una prueba de ello es que por primera vez se
ha dado un paso atrás al quedar extinguido el Tratado INF y además las negociaciones
para la renovación del New START no siguen por buen camino.
La multipolaridad ha llevado a que muchos Estados no se sientan amparados por el
paraguas de seguridad que les proporcionaban las grandes potencias, por lo que es
posible que los que se consideren potencias con aspiraciones regionales tiendan a
buscar el armamento nuclear como posible fuente de poder y de disuasión.
La región del Oriente Medio, ya volátil por sí misma, podría verse seriamente afectada
por esta nueva situación, destacando la rivalidad manifiesta entre Arabia Saudita e Irán.
Dichos actores, en caso de poseer armas nucleares unidas a la ya disponibilidad de
vectores de lanzamiento, podrían incrementar la tensión de un modo muy preocupante.
A la situación anterior hay que añadir la existencia de Israel como potencia nuclear no
declarada, que podría sentir como legítima la necesidad de impedir que sus posibles

37 FARLEY, Robert. «All the Pieces to Turn Israel Into a Superpower: F-22s, B-2 Bombers and Nuclear
Subs». The National Interest. March 31, 2019. Disponible en https://nationalinterest.org/blog/buzz/all-

pieces-turn-israel-superpower-f-22s-b-2-bombers-and-nuclear-subs-49987. Fecha de la consulta
21/04/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϱͬϮϬϭϵ ϭϱ

bie3
216

rivales se hicieran con armas nucleares. Esta necesidad haría escalar la probabilidad de
conflicto.
Para colmo de males, los canales de comunicación entre los diferentes actores
regionales y globales se encuentran muy deteriorados, por lo que existe el riesgo
adicional de que se produzcan falsas interpretaciones, malentendidos o carencias de
información, que puedan hacer saltar la chispa que encienda las hostilidades.
Todos los actores sienten la presión del tiempo para paliar sus necesidades particulares.
Cabe resaltar la premura para la adquisición de medios militares convencionales
ofensivos o defensivos, capacidades nucleares y vectores de lanzamiento o el
establecimiento de alianzas de seguridad o comerciales. En un entorno competitivo,
volátil y de alto riesgo no hay nada tan peligroso como una toma demasiado rápida de
decisiones, ya que la multiplicidad de actores, variables y relaciones mal sopesadas
pueden llevar a causar efectos y condiciones no deseados.
En medio de todo este grave problema se encuentran inmersos los europeos que no se
han llegado a involucrar en la medida que este les pueda afectar. No solo se trata de
mantener una serie de acuerdos comerciales en la región, sino que Europa se enfrenta
a una posible proliferación nuclear cerca de su territorio, como si no tuviese ya bastante
con el problema nuclear que le plantea Rusia después de la extinción del Tratado INF.
La posible proliferación nuclear que se puede producir en la región debe ser eliminada
antes de que se produzca, ya que de otra manera sería muchísimo más costosa su
erradicación. Las posibilidades pasan por abrir negociaciones que conduzcan a que
ningún Estado de la zona tenga acceso al ciclo completo del combustible nuclear, con la
excepción de Israel, quien no asumiría un riesgo existencial. Las contraprestaciones
deberán ser lo suficientemente generosas y deberán adaptarse finalmente a que el
enriquecimiento del uranio se realice en un tercer Estado fuera de la región. Sea lo que
sea lo que se ofrezca siempre será mejor que un Oriente Medio militarmente
nuclearizado.
José Ignacio Castro Torres*

COR. ET. INF. DEM
Doctor en Estudios de Paz y Seguridad Internacional
Máster PR en Instalaciones Radiactivas y Nucleares
Analista del IEEE
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϱͬϮϬϭϵ ϭϲ

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217
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
ŶĄůŝƐŝƐ
16/2019 22 de mayo de 2019
Felipe Sánchez Tapia
El dragón y la media luna: una

aproximación a la presencia de
China en Oriente Medio
El dragón y la media luna: una aproximación a la presencia de

China en Oriente Medio
Resumen
El imparable ascenso de China como potencia económica global ha ido acompañado de
una mayor implicación en regiones que, como Oriente Medio, siguen siendo vitales para
EE. UU. y en las que este último invierte considerables recursos, incluidos militares, para
garantizar su hegemonía. Por el momento no hay alternativas a esta hegemonía, ni China
parece tener la voluntad de desafiarla abiertamente. Pero en una zona en la que el
antiamericanismo está ampliamente extendido, la alternativa china resulta enormemente
atractiva y ningún país cierra sus puertas a la cooperación con la potencia emergente.
Palabras clave
China, Oriente Medio, seguridad energética, EE. UU., hegemonía.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
218
ůĚƌĂŐſŶǇůĂŵĞĚŝĂůƵŶĂ͗ƵŶĂĂƉƌŽǆŝŵĂĐŝſŶĂůĂƉƌĞƐĞŶĐŝĂĚĞŚŝŶĂĞŶKƌŝĞŶƚĞ
DĞĚŝŽ
&ĞůŝƉĞ^ĄŶĐŚĞǌdĂƉŝĂ

The dragon and the crescent: an approach to China’s

engagement in the Middle East
Abstract:
China’s unstoppable ascent as a global economic power has led to a greater involvement
in regions like the Middle East, a region which is still a priority for the United States and
thus receives a considerable amount of resources, including military ones, that are
invested there as a way for the United States to maintain its hegemony. For the moment,
there are no alternatives to this predominance, and China does not seem to want to
challenge it openly. However, due to the great expansion of the anti-American sentiment
in the area, lots of countries are willing to cooperate with the emerging power because of
its appeal as an alternative to the United States.
Keywords:
China, Middle East, energy security, United States, hegemony.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
219
DĞĚŝŽ

«Mantendremos el camino de desarrollo pacífico sin
renunciar jamás a nuestros derechos e intereses legítimos
ni permitir que los intereses de China se vean socavados»
Xi Jinping1
Introducción
Pocas cosas han atraído más la atención en los últimos años que el ascenso de China
en la escena internacional, y por buenas razones. En primer lugar, un crecimiento
económico sostenido a niveles sin parangón ha acabado por situar a China desde 2013
como la primera potencia económica por PIB expresado en términos de paridad de poder
adquisitivo (PPA), en condiciones de superar a la economía estadounidense en términos
absolutos en los próximos años (figura 1).
25.000.000
Millones de $ Corrientes
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
China China (PPA) EE. UU.
Figura 1. Evolución de los PIB de China y EE. UU. Fuente: Banco Mundial – Elaboración propia
En segundo lugar, porque este crecimiento económico, cuyo mantenimiento se ha

convertido en su primera prioridad estratégica, ha obligado a China a buscar en el
exterior unas materias primas y unos recursos energéticos que le resultan esenciales,
rompiendo con ello una tradición que había mantenido al «Reino del Centro»
prácticamente recluido dentro de sus fronteras.
Y en tercer lugar, porque esta circunstancia, ciertamente novedosa, genera no poca
incertidumbre en el panorama geopolítico actual, dando pie a especulaciones sobre sus
últimas intenciones, especialmente entre quienes perciben esta expansión como una

1«China debe tener una diplomacia de gran país con peculiaridades propias», discurso pronunciado en la
Conferencia Central de Trabajo de Asuntos Exteriores, 28 de noviembre de 2014.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϯ
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220
DĞĚŝŽ

amenaza directa a la hegemonía estadounidense en distintas regiones del mundo. Para
muchos analistas norteamericanos, el hilo conductor del pensamiento estratégico chino
se centra no en la adaptación pacífica a las circunstancias, sino en la búsqueda del
momento oportuno para el enfrentamiento y, de acuerdo con esta visión, el carácter
pacífico de la expansión china actual respondería antes a una actitud paciente que a una
intención benigna2.
El conocido teórico de las relaciones internacionales John Mearsheimer incluía en su
conocida obra La tragedia de la política de las grandes potencias, un capítulo completo
que titulaba: «¿Puede China crecer de forma pacífica?»ϯ. Sus conclusiones, resultado
del análisis a través del prisma del realismo ofensivo por él mismo propuesto, son poco
halagüeñas y asumen como inevitable la adopción por China de las que han sido políticas
habituales de las grandes potencias en pos de la hegemonía y domino globales. La
pregunta permanece de plena actualidad. Aunque la política exterior china bajo la
dirección personal del presidente Xi Jinpingϰ continúa la línea marcada por los cinco
principios formulados hace más de 60 años por Zhou Enlai (respeto mutuo por la
soberanía y la integridad territorial; no agresión mutua; no interferencia en los asuntos
internos de otros países; igualdad y beneficio mutuos; y coexistencia pacífica), no faltan
corrientes internas de pensamiento que abogan por la adopción de una línea más dura
en defensa de sus cada vez mayores intereses en el extranjero. Y como afirma Alexander
Lukin:
«Los éxitos económicos del país han reforzado el peso de los halcones entre las
élites intelectuales y una parte significativa de la población»5.

2 ALTERMAN, Jon B. China, the United States and the Middle East, The Red Star and the Crescent.
Oxford University Press, 2018, p. 40.
3 MEARSHEIMER, John. The Tragedy of Great Powers Politics. WWNorton and Co. 2014. Capítulo 10.
4 JINGPING, XI. «China debe tener una diplomacia de gran país con peculiaridades propias», discurso
pronunciado en la Conferencia Central de Trabajo sobre Asuntos Exteriores. La Gobernación y

Administración de China (II). Pequín: Ediciones en Lenguas Extranjeras, 2017, p. 555.
5 LUKIN, Alexander. «The US-China Trade War and China’s Strategic Future». Survival, Global Politics
and Strategy. Vol. 61, n.º 1, Feb- Mar 2019. The International Institute for Strategic Studies (IISS).
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϰ
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221
DĞĚŝŽ

En este contexto, el presente documento pretende analizar la expansión y penetración
de China en Oriente Medio, región vital para los intereses de EE. UU.6, tratando de
valorar si la postura de ambos países en esta región los sitúa en rumbo de colisión o, por
el contrario, aún queda espacio para la convivencia pacífica e, incluso, para la
cooperación. Sin duda, la forma en que ambos países acomoden sus intereses en
Oriente Medio, además de influir directamente en sus relaciones bilaterales en el sentido
más amplio, constituirá un valioso indicador de cómo ambas potencias podrían actuar en
otras partes del globo cuando sus intereses vitales entren en conflicto.
El imparable ascenso de China y su implicación en Oriente Medio

El interés de China por Oriente Medio se despierta en los años 90 del siglo XX por
razones relacionadas esencialmente con su seguridad energética. Su fulgurante ascenso
económico (el PIB actual es 33 veces superior al de 19907) ha exigido un incremento
proporcional de su consumo energético, lo que ha acabado por hacer de China, con unas
reservas y capacidad de producción limitadas, el primer importador mundial de petróleo
y segundo de gas natural8. A nadie sorprenderá que, como confirman los datos, gran
parte de esas importaciones provengan de Oriente Medio (figura 2), y nada nos invita a
pensar que esto vaya a cambiar a medio o largo plazo.
El carácter marcadamente estatal de la implicación de China en Oriente Medio ha
facilitado el establecimiento de acuerdos con instituciones estatales, siguiendo una
estrategia planificada que, a lo largo de los años, se ha ido articulando en tres
dimensiones: una dimensión política, una comercial, en la que la energía adquiere un
papel preponderante, y una de seguridad.

6 Así se ha manifestado desde que el presidente Carter declarara en enero de 1980: «Let our position be
absolutely clear: An attempt by any outside force to gain control of the Persian Gulf region will be
regarded as an assault on the vital interests of the United States of America, and such an assault will be
repelled by any means necessary, including military forcé». Disponible en
https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1977-80v01/d138. [Consultado en abril de 2019].
7 Datos del Banco Mundial. Disponible en
https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=CN&view=chart. [Consultado en abril

de 2019].
8 BP Statistical Review of World Energy. 67th Edition, junio de 2018.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϱ
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222
DĞĚŝŽ

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ƵƌŽƉĂ ϭϭй
PETRÓLEO GAS NATURAL

Figura 2. Origen de importaciones energéticas de China en 2017.
Fuente: BP Statistical Review of World Energy, 67th Edition, junio de 2018 – Elaboración propia
La puesta en marcha de la conocida iniciativa de la Franja y la Ruta9 ha impulsado

considerablemente las relaciones establecidas previamente a lo largo de las tres
dimensiones mencionadas y, aunque no es financiación lo que la mayoría de los países
de la región necesita, lo cierto es que la iniciativa ha despertado el interés de todos ellos.
A día de hoy, todos han firmado algún acuerdo en relación a la Franja y la Ruta10 y salvo
Irak, Líbano, Yemen y Siria, el resto de los países son miembros del Banco Asiático de
Inversión en Infraestructuras11, principal mecanismo de financiación de proyectos
relacionados con la iniciativa de entre los casi 40 existentes.
La dimensión política
La aproximación política china a cuestiones globales ha sido esencialmente diferente a
la llevada a cabo en el pasado por las potencias occidentales y, en particular, por Estados
Unidos. Lejos de adoptar una política de corte imperialista con intención de dominio,
China ha mantenido vigentes los cinco principios de coexistencia pacífica, insistiendo
con profusión no solo en el respeto a los principios de soberanía e integridad territorial,
sino, sobre todo, al principio de no injerencia en los asuntos internos de otros Estados,

9 Oficialmente conocidas como Franja Económica de la Ruta de la Seda y Ruta Marítima de la Seda del
Siglo XXI fueron presentadas en otoño de 2013 por el presidente chino Xi Jinping. Web oficial de la iniciativa
disponible en https://esp.yidaiyilu.gov.cn/. [Consultado en abril de 2019].
10 MoU. Memorandum of Understanding, acuerdo de entendimiento.
11 Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB, web disponible en https://www.aiib.org/en/index.html.
[Consultado en mayo de 2019].
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϲ
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223
DĞĚŝŽ

evitando cualquier intento de demostrar la superioridad de su ideología o su cultura. En
esta línea, el presidente Xi Jinping aseguraba que
«Sin importar cómo evolucione el panorama internacional y cuán fuerte y
desarrollada pueda llegar a ser, China nunca buscará la hegemonía, la expansión
o las esferas de influencia12».
Por otro lado, el sentimiento compartido por los países de Oriente Medio de haber sido
víctimas durante el siglo XX del imperialismo percibido como «depredador» por parte de
Reino Unido, Francia y EE. UU., esencialmente, añade un componente emocional que
refuerza considerablemente la cara amable de una China que se presenta como una
potencia no hostil que puede ejercer un papel de contrapeso frente al abrumador dominio
occidental y con quien, en consecuencia, resulta provechoso cooperar. Como revelaba
una reciente encuesta del Arab Center Washington DC, casi un 50 % de la población
árabe considera positiva la política exterior China en la región, frente a tan solo un 12 %
que lo hace respecto a la estadounidense13. Una imagen favorable obtenida gracias al
establecimiento de una extensa red de relaciones políticas y diplomáticas, tanto a nivel
bilateral como multilateral, con todos los países de Oriente Medio, con independencia de
los alineamientos estratégicos existentes que dividen la región en bloques opuestos.
La diplomacia china ha articulado su política de relaciones bilaterales mediante un
sistema de asociaciones que, de manera gradual, incrementa la intensidad de estas
desde una asociación cooperativa amistosa, en el rango más bajo, hasta la asociación
estratégica ampliada, en el nivel más alto de la escala14 (tabla 1).

12 JINPING, Xi. «Construir un nuevo tipo de asociación de cooperación y ganar-ganar y crear una unidad
de destino de la humanidad». Discurso ante la 70.ª sesión de la Asamblea General de la ONU el 28 de

septiembre de 2015. La Gobernación y Administración de China (II). Pekín: Ediciones en Lenguas
Extranjeras, 2017, p. 656.
13 Arab Opinion Index 2017-2018. Arab Center Washington DC. Disponible en http://arabcenterdc.org/wp-
content/uploads/2018/07/Arab-Opinion-Index-2017-2018-1.pdf. [Consultado en mayo de 2019].

14 FULTON, Jonathan. Friends with benefits: China’s partnership diplomacy in the Gulf. Project on Middle
East Political Science. Washington: Elliott School of International Affairs. Disponible en

https://pomeps.org/2019/03/15/friends-with-benefits-chinas-partnership-diplomacy-in-the-gulf/.
[Consultado en abril de 2019].
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϳ
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224
DĞĚŝŽ

Tipo de asociación Prioridades
Asociación Estratégica Ampliada Cooperación y desarrollo plenos en asuntos regionales e

Comprehensive Strategic Partnership internacionales.
Asociación Estratégica Mayor coordinación en asuntos regionales e internacionales,

Strategic Partnership incluyendo asuntos militares.
Asociación Cooperativa Ampliada Mantenimiento de intercambios de alto nivel, contactos a todos los
Comprehensive Cooperative Partnership niveles y entendimiento en asuntos de interés mutuo.
Asociación Cooperativa Cooperación en asuntos bilaterales basada en respeto y beneficio

Cooperative Partnership mutuos.
Asociación Cooperativa Amistosa

Refuerzo de la cooperación en asuntos concretos (comercio).
Friendly Cooperative Partnership
Tabla 1. Niveles de las asociaciones estratégicas chinas.

Fuente: South China Morning Post, Quick Guide to China’s Diplomatic levels, enero de 2016
Según un estudio llevado a cabo en 2014 por el European Strategic Partnerships

Observatory15 sobre la diplomacia china, únicamente Turquía y Emiratos Árabes Unidos
(EAU) disfrutaban en aquel momento del estatus de asociación estratégica. Hoy en día,
este nivel incluye, además, a Jordania e Irak, al tiempo que las relaciones con Catar,
Omán, Arabia Saudita, EAU, Egipto e Irán han ascendido al nivel más alto de la escala,
la Asociación Estratégica Ampliada16, claro indicador del creciente interés de China por
la región. Israel tampoco está ausente, aunque en este caso, para evitar fricciones con
el gobierno estadounidense, se ha sustituido el término «estratégica» por el de
«innovativa» para calificar la asociación (figura 3).

15 ZHONGPING, Feng y JING, Huang. China’s strategic partnership diplomacy: engaging with a changing
world. European Strategic Partnerships Observatory (ESPO), publicado por Fundación para las
Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), 2014. Disponible en
https://www.files.ethz.ch/isn/181324/China%E2%80%99s%20strategic%20partnership%20diplomacy_%2
0engaging%20with%20a%20changing%20world%20.pdf. [Consultado en abril de 2019].
16 Ministerio de Asuntos Exteriores de la RPC. Disponible en
https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/gjhdq_665435/2797_665439/. [Consultado en abril de 2019].
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225
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Figura 3. Asociaciones de nivel estratégico de China en Oriente Medio. Fuente: Elaboración propia.
Para Irán, China supone una oportunidad de romper el aislamiento al que se ve sometida
por las sanciones impuestas por EE. UU. desde que se descubriese el programa iraní de
enriquecimiento de uranio en 2002, reinstauradas tras el abandono del pacto nuclear en
2017. No obstante, China muestra cautela y para evitar excesivas tensiones con EE. UU.
procura encauzar gran parte de sus relaciones políticas a través de la Organización de
Cooperación de Shanghái, de la que Irán es miembro observador17.
En el caso de Turquía, a pesar de la declaración de asociación estratégica, las relaciones
entre ambos presentan considerables altibajos, pues existen serias divergencias en
asuntos como la guerra de Siria y, sobre todo, con respecto a la minoría uigur, étnica,
cultural y lingüísticamente emparentada con los pueblos turcomanos de Asia central de
donde procede el pueblo turco. Por otro lado, la ausencia del reconocimiento del PKK
por parte de China como organización terrorista tampoco facilita las cosas. Las
relaciones comerciales no son suficientemente cuantiosas como para condicionar, por el
momento, el apoyo de Turquía a la minoría uigur que, en ocasiones, continúa siendo

17YETIV, Steve A. y OSKARSSON, Katerina. «Challenged Hegemony, the United States, China and
Russia in the Persian Gulf». Stanford University press, 2018, p. 76.
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DĞĚŝŽ

causa de considerables tensiones18. Pero el proyecto de la Franja y la Ruta ha
despertado gran interés entre las autoridades turcas que han mostrado últimamente
mayor moderación en sus críticas hacia el Gobierno chino por esta cuestión19.
Con los países árabes, China ha tratado de encauzar prioritariamente sus relaciones
políticas a través de foros multilaterales, como el Consejo de Cooperación del Golfo
(CCG) y la Liga Árabe con resultado dispar. En el primer caso, China y el CCG
establecieron en 2010 un mecanismo de diálogo estratégico que, debido a la fractura
existente entre Catar y el bloque liderado por Arabia Saudita, está experimentando
ciertas dificultades en su materialización. Aun así, de manera individual, los países del
CCG han declarado su interés en establecer sinergias entre el proyecto de la Franja y la
Ruta y sus respectivos programas de modernización, como la visión 2030 saudí, la
equivalente catarí o la política Look East emiratí.
En el segundo de los casos, China estableció en 2004 el Foro de Cooperación China-
Estados árabes (CASCF, por sus siglas en inglés), foro posteriormente elevado a nivel
estratégico e integrado en la cooperación en el marco de la Franja y la Ruta mediante
dos documentos clave: China’s Arab Policy Paper20, de enero de 2016 y Declaration of
Action on China-Arab States Cooperation under the Belt and Road initiative21, de julio de
2018, que establecen las líneas maestras de la cooperación económica, expresadas en
el denominado marco «1+2+3» que pretende profundizar la cooperación en (1) materia
energética, (2) infraestructura, comercio e inversiones y (3) aspectos de alta tecnología
en energía nuclear, espacial y satelital22.
La dimensión económico-comercial: seguridad energética

18 «China tells Turkey to support its fight against Uighur militants». Reuters, 17 de mayo de 2019.
Disponible en https://uk.reuters.com/article/uk-china-turkey/china-tells-turkey-to-support-its-fight-against-
uighur-militants-idUKKCN1SN05T. [Consultado en mayo de 2019].
19 GURCAN, Mettin. «Uighur debate shows shifting influence in Turkish policies». Al Monitor. 4 de abril de
2019. Disponible en https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2019/04/turkey-russia-china-uighur-

problem-causes-divisions.html. [Consultado en abril de 2019].
20 China’s Arab Policy Paper. Enero de 2016. Disponible en
https://eng.yidaiyilu.gov.cn/zchj/sbwj/1431.htm. [Consultado en abril de 2019].

21 Declaration of Action on China-Arab States Cooperation under the Belt and Road Initiative. Julio de
2018. Disponible en
http://www.chinaarabcf.org/chn/lthyjwx/bzjhywj/dbjbzjhy/P020180726404036530409.pdf. [Consultado en
abril de 2019].
22 Declaration of Action on China-Arab States Cooperation under the Belt and Road Initiative. Julio de
2018. Disponible en
http://www.chinaarabcf.org/chn/lthyjwx/bzjhywj/dbjbzjhy/P020180726404036530409.pdf. [Consultado en
abril de 2019].
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227
DĞĚŝŽ

Si, como hemos visto, la dimensión político-diplomática ha experimentado un crecimiento
exponencial estos últimos años es preciso reconocer que la causa no es otra que el
desarrollo a un ritmo mayor, si cabe, de las relaciones económico-comerciales, en las
que el componente energético es sin duda el factor primordial. A este respecto, China ha
diversificado sus fuentes de suministro energético, siendo Arabia Saudita su primer
proveedor (figura 4).

Figura 4. Principales exportaciones de hidrocarburos desde Oriente Medio hacia China.
Fuente: UNCOMTRADE – Elaboración propia
Para asegurarse el suministro, sus compañías petrolíferas nacionales (Sinopec, CNPC

y CNOOC, fundamentalmente) han llevado a cabo una agresiva política de adquisición
de equity oil23 y de acciones que les garantizan la propiedad o, al menos, cierto grado de
control, sobre compañías locales, en ocasiones presentando ofertas entre un 10 y un
30 % superiores a las presentadas por compañías privadas locales o internacionales,
asumiendo incluso pérdidas a corto plazo24 o, cuando esto no resulta posible,
garantizándose el suministro de petróleo a cambio de la concesión de créditos. Estas
prácticas han resultado especialmente fructíferas en Irak, donde la violencia
generalizada había obligado a las compañías occidentales a abandonar sus inversiones
en el sur del país, dejando un vacío que ha permitido a las compañías chinas hacerse
con el control de gran parte del sector petrolífero «upstream» iraquí25, lo que otorga a

23 Se entiende por «equity oil» la cantidad de la producción que el propietario o concesionario de una
explotación reserva contractualmente para suministrar a un cliente.
24 YETIV, Steve A. y OSKARSSON, Katerine. Op. cit., p. 98.
25 El sector «upstream» incluye los procesos de exploración, desarrollo y explotación de yacimientos
energéticos (petróleo o gas); el sector «midstream» se refiere al transporte, proceso, almacenamiento y

distribución; el sector «downstream» contempla el refino, actividades petroquímicas y la comercialización
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϭ

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228
DĞĚŝŽ

China una considerable influencia a nivel político. En ocasiones estas inversiones tienen
carácter bidireccional y, así, compañías saudíes (Aramco y SABIC) han obtenido
sustanciosos contratos en el sector «downstream» chino26.
En el caso iraní, debido a restricciones constitucionales que impiden que la propiedad de
los recursos energéticos recaiga en manos extranjeras, China se ha asegurado el
suministro mediante acuerdos consistentes en desarrollar yacimientos hasta situarlos en
condiciones de explotación para transferirlos a continuación a la National Iranian Oil
Company a cambio de pagos en petróleo. En este caso, además, y para sortear las
restricciones derivadas de las sanciones estadounidenses, desde 2012 China comenzó
a efectuar pagos en yuanes en lugar de dólares, como es habitual en los mercados
internacionales y a efectuar intercambios de petróleo por productos manufacturados,
restando con ello a EE. UU. capacidad de influencia sobre Irán27. Como observamos en
la figura 4, China pudo mantener sus importaciones desde Irán de manera ininterrumpida
durante todo el periodo en que las sanciones estuvieron en vigor.

de productos energéticos. En la actualidad compañías chinas son propietarias de los campos de al-Ahad,
Halfaya y Riumalia.
26 Arabia Saudita ha cooperado con China en el establecimiento de sus reservas estratégicas de petróleo
en la isla de Hainan; la compañía SABIC obtuvo en 2009 un sustancioso contrato por 3.000 M$ para el
desarrollo del complejo petroquímico de Tianjin; en 2011 Saudi Aramco y Petrochina firmaron un acuerdo
para el desarrollo de una refinería en la región de Yunnan (YETIV, Steve A. y OSKARSSON, Katerine. Op.
cit., p. 89).
27 YETIV, Steve A. y OSKARSSON, Katerine. Op. cit., p. 100.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϮ

bie3
229
DĞĚŝŽ

Sin embargo, la reinstauración de las sanciones estadounidenses y la finalización del

periodo de gracia de 180 días para su aplicación a ciertos países, entre ellos China,
aporta un elevado grado de incertidumbre sobre el futuro de estas importaciones. Habida
cuenta de la mayor interdependencia de las compañías chinas con otras compañías
internacionales del sector, incluyendo estadounidenses, experimentada a lo largo de
estos últimos años, está por ver de qué manera pueden sortear las sanciones y si, en
realidad, están dispuestas a hacerlo.
Por su trascendencia debemos reseñar aquí igualmente la penetración de china en el
sector de la energía nuclear de uso civil. La China National Nuclear Corporation (CNNC)
lleva a cabo en estos momentos el rediseño del reactor iraní de Arak28 y, con ambiciones
de expansión regional, participa en proyectos en Arabia Saudita y Egipto.
Siendo el sector energético de vital importancia tanto para China como para sus
suministradores, los intercambios comerciales no quedan ni mucho menos reducidos a
este campo. China se ha convertido en socio prioritario como exportador de bienes de
consumo (de baja tecnología), automóviles y servicios como ingeniería, construcción y
desarrollo de infraestructuras29, todo ello en el marco de la incitativa de la Franja y la
Ruta.
El volumen de intercambios comerciales entre China y Oriente Medio hace tiempo que
ha superado ampliamente el de EE. UU. con esta misma parte del mundo, hasta
prácticamente duplicarlo (figura 5), incrementando su interdependencia económica y
alterando las relaciones de poder entre EE. UU. y los países de la región, lo que, desde
la perspectiva norteamericana, amenaza seriamente su hegemonía.

28 «China, Iran sign first contract for Arak redesign». World Nuclear News. 24 de abril de 2017. Disponible
en http://www.world-nuclear-news.org/Articles/China,-Iran-sign-first-contract-for-Arak-redesign.
29 GAFAR KARAR, Ahmed y KAROUI, Hichem. On the Road to the new Silk Road: China Strategic
Dialogue with Arab Gulf. Three essays on China and the Arabs. Edicion Kindle, 2017.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϯ

bie3
230
DĞĚŝŽ

sŽůƵŵĞŶĚĞ/ŶƚĞƌĐĂŵďŝŽŽŵĞƌĐŝĂůZĞŐŝŽŶĂů
300
Miles de millones $
250
200
150
,/E
100
50
͘hh͘
0

Figura 5. Volumen comercial de Oriente Medio con China y EE. UU.
Fuente: UNCOMTRADE – Elaboración propia
La dimensión de seguridad
Con unas relaciones políticas y económicas creciendo a ritmo vertiginoso, la necesidad
de garantizar la seguridad de sus inversiones de forma activa debería implicar, a priori,
un desarrollo paralelo de la dimensión de seguridad y, sin embargo, no es eso lo que
observamos. La presencia militar de China en Oriente Medio es limitada y no se aprecia
incremento sustancial en los últimos años, lo que, si bien llama la atención, resulta
coherente con su Estrategia Militar (2015) que en la línea marcada por el presidente Xi
Jinping considera que
«China seguirá la senda del desarrollo pacífico, perseguirá una política exterior
independiente y pacífica y una política de defensa nacional de naturaleza
defensiva, oponiéndose al hegemonismo y a las políticas de poder en cualquier
forma, y nunca buscará ni hegemonía ni expansión30».
Pese a todo, la salvaguarda de sus intereses de seguridad en ultramar forma parte de
los cometidos estratégicos de sus Fuerzas Armadas31, por lo que la presencia militar

30 Estrategia Militar de China, mayo de 2015. Preámbulo. Disponible en http://eng.mod.gov.cn/Press/2015-
05/26/content_4586805.htm [Consultado en abril de 2019].
31 Ibíd. Párrafo II, Misiones y Cometidos Estratégicos de las Fuerzas Armadas chinas.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϰ

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231
DĞĚŝŽ

china, aunque escasa, no es inexistente. Esta se materializa, fundamentalmente, de tres
maneras:
1. Presencia permanente, que se limita a una reducida participación en operaciones de
mantenimiento de la paz de la ONU (en la actualidad dispone de 6 observadores
militares en UNTSO32 y un contingente de 410 soldados en UNIFIL33 en Líbano), la
participación de la marina en operaciones de protección del tráfico comercial marítimo
en el golfo de Adén34 y la recientemente inaugurada base de apoyo logístico en Yibuti,
cuya misión fundamental es el apoyo a sus contingentes de fuerzas desplegadas en
misiones de la ONU tanto en Oriente Medio como en África35. Esta base es motivo
de preocupación para no pocos analistas internacionales y, aunque China manifiesta
que la base no es siquiera de carácter militar, su muelle tiene capacidad para albergar
cualquiera de los buques de su flota. Por otro lado, un análisis de la web de asuntos
estratégicos Stratfor asegura que la base dispone de instalaciones subterráneas de
más de 23.000 m2, aparentemente de uso militar36. Es por ello que, en ocasiones. se
refiere a ella como parte integral del denominado «collar de perlas»37, lo que probaría
la expansión militar de China fuera de su entorno inmediato. Sin embargo, la
presencia militar de China en Oriente Medio palidece frente a los 30.000 efectivos
estadounidenses desplegados en 10 países y no parece responder a criterios de
búsqueda de hegemonía o competición geopolítica, limitándose, por el momento, a
satisfacer necesidades logísticas o al cumplimiento de misiones específicas limitadas
en tiempo y espacio.
2. Presencia temporal, que reviste la forma de actividades propias de la diplomacia de
defensa como visitas a puertos, ejercicios militares bilaterales, intercambios, etc. y
operaciones militares no de combate, entre las que destaca la evacuación de
nacionales de Yemen en abril de 2015.

32 UNTSO, datos de marzo de 2019. Disponible en https://peacekeeping.un.org/en/mission/untso.
[Consultado en mayo de 2019].
33 UNIFIL, datos de marzo de 2019. Disponible en https://peacekeeping.un.org/en/mission/unifil.
[consultado en mayo de 2019].

34 Grupo de Combate antipiratería, desplegado en el golfo de Adén desde 2008.
35 Además de las misiones de NN. UU. en Oriente Medio China dispone de contingentes de 1.036 efectivos
en UNMISS, en Sudán del Sur, 395 en MINUSMA, en Mali, 365 en UNAMID, en Darfur, 318 en MONUSCO,
en R. D. del Congo, 12 en MINURSO, en el Sahara occidental y 6 observadores en UNFICYP, en Chipre.
36 «Senior Analyst Sim Tack examines satellite images of a Chinese military base being built in Djibouti».
Stratfor, 27 de julio de 2017. Disponible en https://worldview.stratfor.com/article/chinese-naval-base-

djibouti [Consultado en mayo de 2019].
37 Término utilizado para designar a la cadena de puertos bajo control chino en el océano Índico que jalona
la Ruta Marítima de la Seda del siglo XXI.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϱ

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232
DĞĚŝŽ

3. Venta de armamento, material y equipo militar, que nunca ha sido sustancial y que
desde 2010 se limita a la venta de UAV a Egipto, Irak, Arabia Saudita38 y EAU y de
misiles antibuque y antiaéreos portátiles a Irán en cualquier caso en cantidades
considerablemente inferiores a las exportaciones de armamento procedentes de
EE. UU. (figura 6).

Figura 6. Exportaciones de material militar y de defensa a los países de Oriente Medio (incluye Israel).
Fuente: SIPRI – Elaboración propia
Pese a haber doblado su presupuesto de defensa en los últimos 10 años, China está a
décadas de alcanzar las capacidades militares de EE. UU. (figura 7) y en ningún caso
está en condiciones de desafiar abiertamente su poder militar. No parece que en estos
momentos ni siquiera lo pretenda. Como es lógico, la Administración norteamericana
trata de mantener esta abrumadora superioridad y en este sentido se pronuncia su

38 El inventario saudí incluye las fuerzas de misiles estratégicos compuestas, exclusivamente, por los
obsoletos DF-3 (de los años 60, 10 unidades) y DF-21 (de los años 80, cantidad incierta), ambos de
fabricación china y en dudoso estado de operatividad. Fuente: Balance Militar 2019, The International
Institute for Strategic Studies.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϲ

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233
DĞĚŝŽ

departamento de Defensa que, utilizando un lenguaje propio de la contención que
recuerda enormemente al utilizado durante la guerra fría, afirma lo siguiente:
«… continuará evaluando las implicaciones militares de la expansión global de
China y asegurará que el departamento continúa proporcionando las fuerzas
militares creíbles necesarias para combatir y vencer en una guerra, en caso de
que falle la disuasión»39.
Porcentaje
Evolución del Gasto en Defensa del PIB
800 5,0%
Miles de millones de $ (corrientes)
700 4,5%
4,0%
600
3,5%
500 3,0%
400 2,5%
300 2,0%
1,5%
200
1,0%
100 0,5%
0 0,0%
R.P. China EE. UU.
Figura 7. Evolución del gasto en defensa de China y EE. UU. Fuente SIPRI – Elaboración propia
La conexión islámica
China difícilmente podrá mantener la senda del crecimiento sin la imprescindible
estabilidad interna. Y uno de los factores potencialmente desestabilizantes es la
presencia de minorías musulmanas de las que en China debe mencionarse la uigur,
como es sabido asentada mayoritariamente en la región noroccidental de Sin Kiang, y la

39 Assessment on U. S. Defense implications of China’s expanding global Access. Departamento de
Defensa, diciembre de 2018, p. 23. Disponible en https://media.defense.gov/2019/Jan/14/2002079292/-1/-

1/1/EXPANDING-GLOBAL-ACCESS-REPORT-FINAL.PDF. [Consultado en abril de 2019].
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϳ

3
234
bie
DĞĚŝŽ

hui, compuesta actualmente por unos 10 millones de individuos, de etnia han y religión
musulmana suní, dispersos por la mitad oriental de China40.
En el primero de los casos, la minoría uigur encarna lo que para China son las tres
«fuerzas del mal»: el separatismo étnico, el extremismo religioso y el terrorismo
internacional, y su asimilación dista de ser una realidad41. Como hemos mencionado,
esta minoría mantiene lazos especiales con Turquía, con quien comparte orígenes
comunes, y con Arabia Saudita, que acoge una considerable diáspora uigur en la región
de Hedjaz desde su huida de la Unión Soviética tras la toma del poder por los
bolcheviques en 1917 y, especialmente, tras la guerra civil en Sin Kiang en los años 30
y 40 del pasado siglo42. Esta comunidad jugó desde los años 80 un papel relevante en
la expansión del wahabismo en China, no solo entre los uigures, sino también entre la
comunidad hui que, pese a no presentar problemas de integración social, no ha
escapado a la influencia de predicadores saudíes desplazados regularmente a China
para ejercer su labor de proselitismo43. Pero tanto China como Arabia Saudita han hecho
considerables esfuerzos, especialmente tras los atentados del 11 de septiembre de
2001, para acercar posturas y evitar que esta circunstancia se convierta en un factor
potencialmente problemático en sus relaciones.
Arabia Saudita es, por otro lado, patria de la ciudad santa de la Meca, objeto de la
obligada peregrinación para todo musulmán con recursos para hacerla («Hajj»), uno de
los pilares del islam. Oficialmente China levantó en 1979 las restricciones que impedían
a sus nacionales el cumplimiento de este mandato, lo que facilitó un acercamiento entre
ambos países. Esta práctica, que continúa hoy en día, constituye para las autoridades
saudíes un convincente argumento para la normalización de sus relaciones con China.

40 Datos de China org. Disponible en http://china.org.cn/english/features/EthnicGroups/136917.htm.
41 DORSEY, James M. China’s Uyghurs: A potential time bomb. The Red Star and the Crescent. Oxford
University Press, 2018, p. 244.

42 AL SUDARI, Mohammed Turki. Hajjis, Refugees, Salafi Preachers, and a Myriad of Others: an
examination of islamic connectivities in the sino-saudi relationship. The Red Star and the Crescent.
Oxford University Press, 2018, p. 231.
43 DORSEY, James M. Op. cit., p. 243.
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Conclusión
A modo de conclusión podemos extraer de lo expuesto hasta el momento algunas
consideraciones:
1. China ha conseguido establecer unas relaciones políticas y económicas equilibradas
con todos los países de Oriente Medio, por encima de las líneas de fractura que
dividen a la región en bloques antagónicos, convirtiéndose en un actor clave con
capacidad de influencia en todos ellos. A ello se suma un sentimiento común de haber
sido víctimas de las políticas intervencionistas y extractivas de ciertas potencias
occidentales en épocas recientes, lo que añade un componente emocional a esta
vinculación.
2. La seguridad energética de China es el factor que en mayor medida ha impulsado
sus relaciones con todos estos países, pero no es el único, de manera que China es
hoy en día el primer socio comercial de la región.
3. China ha asegurado su suministro energético a pesar de la inestabilidad que la
presencia norteamericana en Oriente Medio y, en particular, en el golfo Pérsico, ha
generado. Y ello sin haber empeñado recursos militares significativos. La retórica de
sus líderes sobre una expansión pacífica se presenta de manera coherente con las
realidades sobre el terreno, lo que refuerza su credibilidad.
4. Para conseguir sus objetivos, China necesita estabilidad interna y esta no está
garantizada. Aun suponiendo la continuidad del Partido Comunista de China y del
presidente Xi Jinping como factores estabilizadores, la existencia de minorías
musulmanas en China constituye una fuente de conflictividad interna. Arabia Saudita
y Turquía ejercen cierta influencia sobre estas minorías, por lo que la cooperación
entre estos países y China en este ámbito presenta potenciales beneficios para
ambas partes.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϲͬϮϬϭϵ ϭϵ

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236
DĞĚŝŽ

Los cimientos sobre los que China asienta su expansión en Oriente Medio son, por tanto,
políticos y comerciales, más que militares. Y los lazos que los unen tenderán a medio y
largo plazo a reforzarse, no a debilitarse. Para Estados Unidos, en cambio, en unos
momentos en que su dependencia del petróleo del golfo Pérsico se reduce a pasos
agigantados, el valor estratégico de esta región está abocado a disminuir, en un proceso
paulatino y prolongado que aún necesitará algunos años para manifestarse en plenitud.
Si a ello añadimos una política regional cambiante, la credibilidad y la continuidad de la
presencia estadounidense en Oriente Medio plantea dudas a ojos de no pocos líderes
regionales, al tiempo que China, por las razones anteriormente indicadas, gana
paulatinamente influencia. En consecuencia, la cooperación con China se presenta como
auténtica alternativa para todos los países de la región en general, revistiendo especial
valor para aquellos que, como Irán, cuestionan el dominio norteamericano en la región.
A pesar de ello, tanto EE. UU. como China podrían encontrar un espacio de cooperación
en el mantenimiento de una estabilidad regional que garantice el libre flujo de
hidrocarburos por el golfo, evitando fluctuaciones indeseadas en los precios de la
energía. Sin embargo, es poco probable que esto suceda así. A medida que consolida
su independencia energética, el interés de Estados Unidos en esta cuestión podría
decaer y lo que desde la adopción de la doctrina Carter ha sido un interés vital puede
antes o después dejar de serlo. En esos momentos su economía gozará de mayor
tolerancia a la inestabilidad regional que la china.
La óptica realista de la política exterior norteamericana analiza la situación con enfoque
competitivo y, considerando que China carece de las capacidades militares que le
permitan desafiar a EE. UU. en la región, y aún está lejos de alcanzarlas, la militarización
de la confrontación constituirá una opción estratégica tentadora. Y es que, como afirma
el viejo adagio, a quien tiene un buen martillo todos los problemas le parecen clavos.
Pero es difícil que China se deje arrastrar, al menos mientras los actuales líderes se
mantengan en el poder, y habiendo mantenido un perfil bajo, hay pocas razones para
que esto cambie. La determinación de China en la defensa a ultranza de sus intereses
en su entorno inmediato no es necesariamente extrapolable a otras zonas del globo, por
importantes que sean para su desarrollo económico.
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237
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La historia muestra que los imperios no duran eternamente y EE. UU. no será la
excepción. No sabemos si el momento actual corresponde a los comienzos del declive
de su poder o, por el contrario, tan solo a un punto de inflexión. Pero sí sabemos que el
proceso de decadencia se extiende durante décadas, si no siglos.
Nos preguntábamos al principio si China sería capaz de crecer y asumir su nuevo papel
como potencia global de forma pacífica. Ello dependerá, en gran medida, de la
continuidad del actual liderazgo chino. Quizá, como anticipa Mearsheimer, China acabe
siendo presa de las habituales prácticas hegemónicas de las grandes potencias. Pero,
aún no estamos ahí. Al menos no en lo que al uso de los recursos clásicos de poder se
refiere. Por el momento, China no pretende imponer un nuevo orden regional en Oriente
Medio y se limita a coexistir en el orden establecido. En estas condiciones cabe también
preguntarse si EE. UU. será capaz de gestionar este desafío de forma pacífica.
Felipe Sánchez Tapia

Coronel. Analista del IEEE
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ŶĄůŝƐŝƐ
17/2019 29 de mayo de 2019
La escisión de la Fuerza Alternativa

Revolucionaria del Común: causas
y peligros olvidados por el ‘New
York Times’
La escisión de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común:

causas y peligros olvidados por el ‘New York Times’
Resumen
El New York Times publicó, en su editorial el 24 de mayo de 2019, un artículo dedicado

a exponer el preocupante futuro de los acuerdos de paz firmados en Colombia. La
evolución de la situación procesal de Jesús Santrich es el motivo principal de muchas de
las tensiones que ahora están emergiendo. El periódico, en su editorial, se olvida de
identificar el origen de las nuevas dificultades. Todo comenzó en abril de 2018, cuando
la justicia norteamericana solicitó la extradición de Santrich, por tráfico de cocaína
después de los acuerdos.
Desde la detención de Santrich, Iván Márquez, jefe de la delegación de las FARC en las
negociaciones de paz en la Habana y segundo del partido, huyó acompañado de un buen
número de destacados comandantes guerrilleros.
La cada vez más posible extradición de Santrich a los Estados Unidos ha provocado el
desenganche definitivo de los huidos. La escisión del partido es un hecho y es la principal
amenaza para los acuerdos de paz. Nada de esto es apuntado por el New York Times,
que en pocas líneas construye un relato plano y simple para descargar toda la
responsabilidad de la situación sobre el presidente Iván Duque y su entorno.
El origen de muchos de los errores sobre la valoración de la situación en Colombia puede
entenderse por las desmedidas y falsas expectativas generadas por los acuerdos de paz
y su deficiente gestión. Algunos contrapuntos son necesarios.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϳͬϮϬϭϵ ϭ
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239
>ĂĞƐĐŝƐŝſŶĚĞůĂ&ƵĞƌǌĂůƚĞƌŶĂƚŝǀĂZĞǀŽůƵĐŝŽŶĂƌŝĂĚĞůŽŵƷŶ͗ĐĂƵƐĂƐǇƉĞůŝŐƌŽƐ
olvidados por el ‘New York Times’

Palabras clave
Colombia, acuerdos de paz, extradición, FARC, disidencias, Venezuela, narcotráfico.
The split of the Common Alternative Revolutionary Force:

Causes and dangers forgotten by the New York Times
Abstract:
The New York Times published, in its editorial on May 24, 2019, an article dedicated to
exposing the worrying future of the peace agreements signed in Colombia. The evolution
of the procedural situation of Jesús Santrich is the main reason for many of the tensions
that are now emerging. The newspaper in its editorial forgets to identify the cause of the
new difficulties. It all started in April 2018, when the US justice requested the extradition
of Santrich, for cocaine trafficking after the agreements.
Since the arrest of Santrich, Iván Márquez, head of the FARC delegation in the peace
negotiations in Havana and second in the party, fled accompanied by a good number of
prominent guerrilla commanders.
The increasingly possible extradition of Santrich to the United States has led to the final
disengagement of the fugitives. The split of the party is a fact and the main threat to peace
agreements. None of this is pointed out by the New York Times, which in a few lines
builds a flat and simple story to unload all the responsibility of the situation on President
Iván Duque and his environment.
The origin of many of the errors on the assessment of the situation in Colombia can be
understood by the excessive and false expectations generated by the peace agreements
and their poor management.
Keywords:
Colombia, peace agreements, extradition, FARC, dissidence, Venezuela, drug trafficking.
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240

El New York Times no lo sabe todo
El prestigioso periódico norteamericano The New York Times publicó un editorial el
pasado 24 de mayo de 2019 titulado «La paz colombiana es demasiado valiosa como
para abandonarla»1. El texto expresa la preocupación del periódico por los peligros que
en estos momentos viven los acuerdos de paz firmados en 2016 por el expresidente
Manuel Santos y el comandante de la guerrilla Rodrigo Londoño. Al parecer, según nos
informan, la débil implementación de los acuerdos es responsabilidad del presidente Iván
Duque y su gobierno. La obstinada oposición a la paz del protegido del presidente Uribe
es el origen del peligro de la emergencia de una nueva guerrilla, que se ha visto obligada
a tomar las armas por el incumplimiento del plan diseñado por la nueva Administración.
En pocas líneas, la editorial construye un relato plano y sencillo, donde sin ningún
esfuerzo se identifica claramente la naturaleza de los protagonistas, lo que permite
repartir correctivos y recompensas morales. Nada parece complejo sino todo lo contrario.
En Colombia hay amigos de la paz y enemigos de la paz, amigos de la democracia y
enemigos de la democracia y para entenderlo con claridad hay que ser lector de este
periódico y aceptar sus sentencias condenatorias o exculpatorias. Lo verdaderamente
sorprendente, es que tantas personas bien informadas otorguen crédito a un
posicionamiento tan simplista y tan distanciado de la compleja realidad, por el solo hecho
de otorgar un valor acrítico a la cabecera del medio que lo presenta.
La realidad no es tan simple y la noticia que ahora se presenta no es nueva del todo.
Cualquiera que siguiera las noticias de Colombia sabía los graves efectos sobre los
acuerdos de paz que el caso Santrich iba a provocar. Los generosos instrumentos de la
justicia transicional, que tanto valora el New York Times, también tienen sus debilidades
y por su puesto sus límites. Desconocer las gravísimas tensiones institucionales que ha
supuesto el blindaje constitucional de los acuerdos de paz en Colombia y las asociadas
a la implementación de los heterodoxos mecanismos legales que permitieron la
aprobación urgente de las medidas necesarias para aplicarlos, impide, a los que se
asoman al mundo con tanta arrogancia como para no perder el tiempo en intentar
conocerlo, evaluar lo enrevesada y ardua que es la tarea de una república enfrentada de
no perder el alma democrática en el proceso abierto de construcción de la paz.
El desafío al que ahora se enfrentan las instituciones colombianas tiene su origen en los
Estados Unidos, pero de esto no se habla en el editorial. La justicia norteamericana fue

1 https://www.nytimes.com/es/2019/05/24/colombia-paz-militares/.
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241

la que solicitó una orden de detención internacional contra Seusis Pausías Hernández
Solarte, alias Jesús Santrich, por conspiración para el narcotráfico. La justicia
colombiana, en atención a una orden de Interpol, procedió a detener a Jesús Santrich el
9 de abril de 2018, siendo presidente de la república Manuel Santos.
El dirigente del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común y antiguo guerrillero,
Jesús Santrich, estaba acusado de haber participado en una operación de narcotráfico
de 10 toneladas de cocaína. El delito, presuntamente cometido en 2017, no estaría bajo
el amparo de los compromisos de los acuerdos de paz firmados en septiembre del año
anterior. Por lo tanto, la actuación de las instituciones colombianas fue adecuada y la
posibilidad de extradición una opción justificada, si se probaban los graves hechos
denunciados.
El caso Santrich es el origen de las más graves tensiones que han vivido los acuerdos
de paz. El comienzo del problema es anterior a la investidura del presidente Duque. Iván
Márquez, que fue el jefe negociador de las FARC en los diálogos de paz en La Habana,
no asumió su escaño como senador el 20 de julio alegando incumplimientos del acuerdo
de paz y en protesta por la detención de Jesús Santrich. La desaparición de Iván
Márquez y otros líderes del nuevo partido FARC, las quejas por violación de los acuerdos
por parte del Estado, los asesinatos de antiguos miembros de las FARC y líderes
sociales, el espectacular incremento del número de hectáreas cultivadas de coca son
asuntos abiertos antes, algunos mucho antes, de la investidura del presidente Duque.
Quizá el New York Times considere oportuno que, para preservar la paz, el presidente
de los Estados Unidos debería haber presionado al juzgado de Nueva York que solicitó
la orden internacional de detención de Santrich. Quizá este periódico considere que, el
presiente Santos primero y luego el presidente Duque, deberían haber presionado a la
justicia especial para la paz (JEP) para alcanzar una decisión más rápida sobre el asunto
o sobre la justicia ordinaria colombiana para no investigarlo. Quizás no sea ni lo uno ni
lo otro, simplemente los editorialistas del prestigioso periódico no tienen, porque no
quieren tener, la información precisa para analizar los hechos con menos prejuicios. En
cualquier caso, con su juicio superficial, mejor sería decir prejuicio, el periódico lo que ha
conseguido es proyectar una imagen distorsionada de la situación, contribuyendo a
echar más leña al fuego. El origen de muchos de los errores sobre la valoración de la
situación en Colombia puede justificarse por las desmedidas y falsas expectativas
generadas por los acuerdos de paz y su deficiente gestión. Algunos, seguramente no
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϳͬϮϬϭϵ ϰ
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242

pocos, contrapuntos son necesarios. Sin pretender agotar el tema, con la necesaria
humildad que impone la distancia y el respeto a otras opiniones, señalo brevemente
algunos.
La décima y última Conferencia Nacional Guerrillera

En la décima y última, por ahora, Conferencia Nacional Guerrillera, máxima autoridad de
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército Popular (FARC-EP),
celebrada entre el 17 y 23 de septiembre de 2016, los representantes de la organización
aceptaron los acuerdos de paz negociados en la Habana, que se firmarían pocos días
después. Las FARC-EP decidieron desmovilizarse como organización armada y
convertirse en una organización política legal, dispuesta a continuar su lucha a través de
medios exclusivamente políticos. Las 30 tesis tratadas en la conferencia son un
documento imprescindible para entender la interpretación que hacen las FARC-EP de
los acuerdos de paz, sus motivaciones para abandonar las armas y sus aspiraciones
como nuevo partido político2.
Sin pretender ser exhaustivo, analizar una sola de las tesis de la décima conferencia
puede ser suficiente para ilustrar el tipo de cambio que se propuso y se aceptó
mayoritariamente. La tesis número 20 de la Conferencia Nacional Guerrillera afirma que
el acuerdo de paz pone en marcha un proceso constitucional. Las FARC-EP no buscaban
solo una reforma de la constitución de 1991. Las FARC, ahora como partido político,
aspiran a impulsar una asamblea nacional constituyente3. Venezuela es el espejo en el
que se miran4.
El día 2 de febrero de 1999, Hugo Chávez, en la ceremonia de investidura como nuevo
presidente de la república, juró su cargo utilizando una fórmula que anunciaba que en el
futuro todo sería distinto. Su juramento anticipaba muchas cosas. «Juro sobre esta
moribunda constitución, juro delante de Dios, juro delante de la Patria, juro delante de mi

2 http://www.resumenlatinoamericano.org/2016/09/24/documento-completo-con-las-tesis-de-discusion-de-
la-x-conferencia-de-la-farc-ep/.
3 Tesis número 20: «Sin que se haya convenido explícitamente en el Acuerdo Final la convocatoria de una
Asamblea Nacional Constituyente, sí ha quedado el compromiso de promover un gran acuerdo político

nacional que por su contenido debe interpretarse como un paso en esa dirección. Para que se consolide
la perspectiva de un proceso constituyente, será necesario que desate un amplio movimiento político y
social que se trace ese propósito».
4 Las FARC en su tesis número 25 señala que «el abandono de las armas no conduce a nuestra
desmovilización; se trata más bien de un acontecimiento que nos encauza hacia un nuevo tipo de
movilización política, entendidos como expresión de nuestra decisión de persistir en la lucha a través de
la organización de un nuevo partido o movimiento político».
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243

pueblo que sobre esta moribunda constitución impulsaré las transformaciones
democráticas necesarias para que la república nueva tenga una carta magna adecuada
a los nuevos tiempos»5. Pocos meses después, el 15 de diciembre de 1999, sería
aprobada la actual Constitución de Venezuela, que empezó por cambiarle el nombre al
país. Nace la República Bolivariana de Venezuela. La nueva constitución cuenta con,
nada más y nada menos, que 350 artículos. Comparada con la constitución democrática
más antigua del mundo, la de los Estados Unidos de América, que se aprobó con siete
artículos originales, parecen demasiados.
El modelo venezolano permite, sin necesidad de obtener el poder por la fuerza, ganar
unas elecciones para liderar un cambio político progresivo que administrado desde el
poder permita una calculada transformación social sobre la que sostener con apariencias
democráticas, la implantación de un sistema inspirado en el marxismo, el leninismo, en
el pensamiento bolivariano y en el espíritu revolucionario de los pueblos6.
Primer congreso del partido

A final de septiembre de 2017, cuando las FARC celebraron su congreso constitutivo
como partido político, emergieron dos corrientes enfrentadas. El sector identificado con
las posiciones más dogmáticas y radicales estaba liderado por Iván Márquez, Jesús
Santrich y Joaquín Gómez. Por el contrario, Rodrigo Londoño, el último comandante jefe
de la guerrilla, y Pablo Catatumbo estaban al frente de una línea política más gradual,
que apuesta por un partido más moderado, abierto a consolidar una plataforma amplia
que recoja a distintos sectores de izquierda. Rodrigo Londoño propuso que el partido se
llamara Nueva Colombia, para distanciarse de su pasado guerrillero, pero fue
ampliamente derrotado. La propuesta de mantener la marca FARC se impuso y el nuevo
partido se denomina Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común7.
En el congreso, el sector radical de Iván Márquez obtuvo una contundente victoria. En
las elecciones a la dirección general del partido, Iván Márquez fue el candidato más
votado por los 1.200 delegados. Su posición se vio reforzada con el tercer y cuarto puesto

5 http://vtv.gob.ve/pueblo-venezolano-carta-magna-constitución/.
6 X Conferencia Nacional Guerrillera, tesis 25: «Nos seguiremos orientando por un ideario inspirado en el
marxismo, el leninismo, el pensamiento bolivariano y, en general, en las fuentes del pensamiento crítico y
revolucionario de los pueblos».
7 En el congreso constitutivo del partido 628 personas votaron por Fuerza Alternativa Revolucionaria del
Común, mientras que 264 votaron por Nueva Colombia. https://www.elespectador.com/noticias/paz/fuerza-

alternativa-revolucionaria-del-comun-el-nuevo-nombre-de-las-farc-articulo-710941.
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244

que obtuvieron Jesús Santrich, detenido actualmente por tráfico de cocaína, y Joaquín
Gómez. Rodrigo Londoño obtuvo un modesto quinto puesto.
Días después del congreso fundacional, se constituyó el Consejo Político de los
Comunes, compuesto por 15 personas. Rodrigo Londoño consiguió ser elegido
presidente del consejo y del partido, aunque no hubiera conseguido imponerse en las
votaciones de los delegados. Las tensiones provocadas por su nombramiento obligaron
a Rodrigo Londoño a poner por escrito su cargo a disposición del partido 8.
Segundo congreso del partido

Al segundo congreso del partido Fuerza Alternativa del Común (FARC), que se celebró
a finales de agosto de 2018, no acudieron 29 miembros de la dirección general. Unos se
excusaron argumentando razones de salud o de seguridad, pero a otros el partido ni
siquiera los logró contactar. Entre los ausentes se encontraban Iván Márquez, que no
tomó posesión de su acta como senador, y Hernán Darío Velásquez, alias Paisa. Algunos
medios de comunicación colombianos relacionaron su incomparecencia con la
posibilidad de que los Estados Unidos solicitaran su extradición por delitos de
narcotráfico9.
Jesús Santrich, amigo íntimo y muy alineado con Iván Márquez, se encontraba en prisión,
acusado de haber participado en una operación de narcotráfico que habría introducido
en los Estados Unidos 10 toneladas de cocaína. No fueron pocos entonces los que
interpretaron la detención de Jesús Santrich como una grave amenaza a los acuerdos
de paz, comenzando un continuo goteo de huidas. La detención de Jesús Santrich no le
permitió recoger su acta en la cámara. Por estar en prisión o por estar huido, los
portavoces elegidos por las FARC para su grupo en la cámara y en el senado tendrían
que ser sustituidos.
Actualmente se desconoce el paradero de Iván Márquez, de Hernán Darío Velásquez,
de José Manuel Sierra Sabogal, también conocido como Zarco Aldinever, de Enrique
Marulanda, hijo del fundador de las FARC, de Iván Alí, de Élmer Mata Caviedes,
conocido como Albeiro Córdoba, de Manuel Político, de Henry Castellanos Garzón, alias
Romaña, del Loco Iván, de Gentil Duarte y de una larga lista de mandos de frente y

8 «Con la situación generada en el congreso, que es resultado de una campaña sistemática, la que nunca
creí que fuera cierta, se entra a cuestionar mi idoneidad para seguir siendo el jefe de las Farc».
http://www.telam.com.ar/notas/201709/203687-el-ex-jefe-de-las-farc-revelo-las-internas-del-nuevo-
partido-politico-de-la-ex-guerrilla.html.
9 7 https://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/por-que-el-partido-de-la-farc-esta-en-crisis-266974.
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mandos intermedios que en su día aceptaron el proceso de paz 10. No solo aceptaron el
proceso, sino que algunos de los desaparecidos fueron protagonistas de las
negociaciones de paz, destacando especialmente Iván Márquez, que desempeñó un
papel fundamental como jefe de los negociadores en la Habana.
Joaquín Gómez y Bertulfo Álvarez, dos históricos comandantes de la guerrilla y
miembros de la dirección del partido, sin llegar a huir, no acudieron al segundo congreso
y quisieron dejar constancia de su posición con una dura carta contra Rodrigo Londoño 11.
Su opinión era muy crítica con la línea política del partido, considerándola tan
desacertada como para haber colocado a la Fuerza Alternativa Revolucionaria del
Común en un estado de «postración», donde la dirección no cuenta con «credibilidad ni
confianza ante la base de los exguerrilleros», entre otras cosas por prácticas corruptas.
Finalmente, Joaquín Gómez y Bertulfo Álvarez solicitan la convocatoria de un congreso
extraordinario para depurar el partido12.
Resultados electorales
Las tensiones internas en el partido se alimentan de las desavenencias políticas, de los
malos resultados obtenidos en las elecciones legislativas de marzo de 2018 y de la
diferente evaluación del grado de cumplimiento de los acuerdos de paz por parte del
Estado.
El partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) consiguió un reducido
0,34 por ciento de los votos en el senado, cerca de 53.000 sufragios, muy lejos del umbral
mínimo requerido para obtener un escaño, próximo a los 47.0000 votos. Los pésimos
resultados de las FARC colocan a este partido en el decimocuarto puesto del panorama
político. En la Cámara de Representantes el resultado fue incluso peor, sumando
alrededor de 31.000 votos, que representan el 0,22 por ciento del electorado. El número
de votos obtenidos se encontraba muy lejos de las estimaciones más pesimistas.
Sin embargo, el régimen transitorio aprobado en los acuerdos de paz otorga a las FARC
al menos cinco representantes en cada una de las cámaras durante dos periodos

10 La mayoría de los citados forman parte de la dirección general del partido FARC.
11 «Algunos de nuestros jefes como Timo, por ejemplo, se han dedicado a defender el orden burgués con
un inesperado y sorprendente celo». https://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/la-carta-de-
joaquin-gomez-contra-timochenko-sobre-la-crisis-de-farc-266632.
12 «Para que depure el partido de tantos oportunistas que han llegado henchidos de arrogancia a dictar,
de manera grosera e irrespetuosa a los forjadores de este gran movimiento, qué es lo que hay que hacer».
https://www.elcomercio.com/actualidad/exlideres-farc-critica-liderazgo-timochenko.html.
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electorales. La distancia entre el apoyo popular recibido y los escaños asignados al
partido complica la situación y futura actividad política de estos representantes y
senadores por su falta de legitimidad electoral. El Polo Democrático Alternativo ha
necesitado más de 720.000 votos para conseguir los mismos senadores que las FARC.
En las elecciones municipales de octubre de este año 2019 el partido buscará alianzas
y coaliciones con grupos de izquierda pero sus propias expectativas son muy limitadas13.
Los cálculos internos señalan que lograrán entre tres y cinco alcaldías, unos 30
concejales, todos en convergencia con otras fuerzas políticas. Las FARC como partido
no tienen ningún futuro. Especialmente viendo la situación de la vecina Venezuela.
Principales líderes del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común

Rodrigo Londoño Echeverri, alias Timoleón Jiménez o Timochenko, fue el último
comandante en jefe del movimiento guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia-Ejército Popular (FARC-EP). Sucedió en el mando a Alfonso Cano, que fue
eliminado por las fuerzas armadas colombianas el 4 de noviembre de 2011. El entonces
presidente de la república, Juan Manuel Santos Calderón, confirmó por televisión la
muerte del líder de las FARC, felicitó a las Fuerzas Armadas por el éxito de la operación
y se dirigió a la guerrilla con un mensaje contundente a todos sus miembros, en el que
les advertía que si no se desmovilizaban «terminarán o en una cárcel o en una tumba»14.
Un año después comenzaron los primeros contactos en Oslo con las FARC para
negociar la dejación de las armas.
Rodrigo Londoño impulsó las negociaciones en la Habana siendo el interlocutor del
movimiento frente al presidente de la república. El 23 de septiembre de 2015, protagonizó
en La Habana un primer apretón de manos con el presidente Santos, que se repetiría en
varias ocasiones, terminando ambos firmando los acuerdos de paz.
En el primer congreso del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común fue
nombrado presidente del Consejo Nacional del Común y del partido. Desde el principio
su designación fue controvertida y contestada por algunos líderes históricos de la

13 Declaraciones de Rodrigo Londoño en una entrevista concedida a El País: «Sabemos que el partido
está apenas en ciernes, lo estamos construyendo y no nos estamos haciendo grandes expectativas».
https://www.elpais.com.co/proceso-de-paz/ivan-marquez-se-esta-sacando-solo-del-acuerdo-de-paz-
rodrigo-londono.html.
14 La comunicación completa del presidente por la TV puede verse en
https://www.rcnradio.com/colombia/la-muerte-de-alfonso-cano-siete-anos-del-mayor-golpe-contra-las-farc
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guerrilla que discrepaban de la orientación política que Londoño quería darle al partido.
Se presentó como candidato a disputar la presidencia en las elecciones de 2018 pero
tuvo que renunciar al sufrir una grave enfermedad cardiaca que le obligó a pasar por el
quirófano para ser operado de corazón. El informe médico después de la operación
señalaba que «la evolución a corto, mediano y largo plazo de la enfermedad vascular del
señor Londoño, como la de cualquier enfermo vascular, dependerá del control de los
factores de riesgo y adherencia a las terapias formuladas»15. Su futuro político está
condicionado por su enfermedad. El sucesor más probable es Pablo Catatumbo.
Con Iván Márquez se ha producido una ruptura definitiva por su decisión de desaparecer
para evitar la posible acción de la justicia. Dentro del partido y fuera de él la gran cuestión
a la que se enfrenta Rodrigo Londoño es el futuro de Iván Márquez. Al principio de su
desaparición, se especuló sobre la posible expulsión del partido por huir y no ocupar su
escaño en el senado. Desde entonces, en la clandestinidad, Márquez no ha dejado de
denunciar el permanente incumplimiento del Estado de los acuerdos de paz. En mayo
de 2019, Timochenko, contestando a una carta de Iván Márquez, en la que reconocía
una vez más que la dejación de las armas había sido un error, rompe definitivamente con
quien había sido su número dos, asumiendo la necesidad de marcar distancias con los
disidentes huidos16.
Desde luego lo más relevante de la respuesta del presidente del partido a Iván Márquez
es la acusación directa de haber mantenido relaciones peligrosas con su sobrino Marlon
Marín, actualmente condenado a 18 años de prisión en los Estados Unidos por tráfico de
drogas y testigo de cargo en la acusación contra Jesús Santrich por colaborar en estos
delitos17. Rodrigo Londoño con su respuesta está asumiendo las acusaciones de la
justicia norteamericana, las pruebas de la DEA contra Santrich y su justa prisión

15 https://www.shaio.org/prensa/quinto-reporte-medico-sr-rodrigo-londo%C3%B1o.
16 Carta de respuesta de Timochenko a Ivan Márquez: «Que un pequeño grupo de antiguos mandos afirme
ahora que fue una equivocación cumplir nuestra palabra, solo significa que ellos, individualmente, se
apartan de las grandes decisiones adoptadas por el colectivo. No podemos echar a perder lo ganado hasta
hoy, por compleja que pueda ser la tarea que nos resta. Tenemos que conseguir el respaldo de millones y
millones de colombianos y colombianas al acuerdo de paz. Somos un partido para la paz, nunca seremos
un partido para la guerra».
https://elpais.com/internacional/2019/05/23/colombia/1558566903_546642.html.
17 «Iván no percibió la dimensión del puesto que nuestra larga lucha lo llevó a ocupar. Se fue, sin ningún
tipo de explicación, y se negó a ocupar su curul en el Senado, dejando acéfala nuestra representación
parlamentaria en el momento que más requería su presencia… Como lo hubiera sido, de no existir esa
extraña y peligrosa relación con su sobrino Marlon Marín, relación que terminó por enredar a Santrich y
enlodar nuestro trabajo político. Aquí cabría también una sincera autocrítica de Iván».
https://elpais.com/internacional/2019/05/23/colombia/1558566903_546642.html.
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provisional por haber traficado con cocaína después de la firma de los acuerdos de paz.
El cruce de cartas de mayo de 2019 no deja espacio a la reconciliación entre el número
uno y el número dos del partido.
Figura 1. Principales líderes del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común
Iván Márquez, su verdadero nombre es Luciano Marín Arango, es posiblemente el líder

mejor preparado ideológicamente en el nuevo partido. Fue profesor de secundaria y
estudió Derecho en la URSS. Tiene experiencia política como representante en la
cámara por la Unión Patriótica (UP)18. Como consecuencia del fracaso del intento de
reincorporación de Unión Patriótica a la vida política, regresó a las FARC. Fue
comandante del bloque Caribe. Participó como jefe de la delegación de las FARC en las
negociaciones de paz en la Habana. Este papel tan relevante para la organización
demuestra su destacada posición en las FARC, siendo en la delegación el único
comandante con mando guerrillero de bloque. Fue miembro de la Secretaría de las
FARC-EP, el órgano de dirección más importante de la guerrilla.
En el primer congreso del partido fue el candidato que más votos recibió de los
delegados. Fue el número dos de las FARC. Lidera la corriente más dogmática y desde
la detención de Jesús Santrich ha sido muy crítico con Rodrigo Londoño y con el proceso

18Unión Patriótica fue un partido que nació como consecuencia de las negociaciones de paz del gobierno
del presidente Belisario Betancourt con las FARC. El partido UP pretendía ser un espacio abierto a la
participación política que permitiera a la guerrilla una progresiva desmovilización. El resultado del intento
fue un fracaso porque muchos de sus militantes, representantes y candidatos fueron asesinados. Iván
Márquez volvió a la clandestinidad al recibir órdenes expresas de las FARC.
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de paz. Estaba designado para ser el cabeza de lista en el senado del partido, pero no
ocupó su puesto al decidir volver a la clandestinidad.
En varias ocasiones ha utilizado vídeos, cartas y comunicados para criticar el proceso
de paz. En enero de 2019, señalaba que las FARC-EP cometieron un error al entregar
las armas antes de que el gobierno cumpliera los puntos del acuerdo enfocados a la
seguridad política, jurídica y física de los excombatientes19. Desde entonces ha
mantenido esta posición.
El Ministerio del Interior colombiano respondió anunciando que el líder guerrillero podría
perder los beneficios que adquirió con la firma del Acuerdo de Paz. La Jurisdicción
Especial para la Paz (JEP) aún no ha iniciado el incidente de incumplimiento pertinente,
pero puede verse en la obligación de hacerlo. Márquez nunca ha comparecido
personalmente a las citaciones de la JEP y ha utilizado a representantes apoderados 20.
Si la JEP considerase necesario que se personase y no acudiera propiciaría que sus
delitos, cometidos durante su militancia en la guerrilla, fuesen perseguidos por la justicia
ordinaria.
Si se produjese la extradición a los Estados Unidos de Jesús Santrich, Iván Márquez,
seguramente, se desligaría definitivamente de los acuerdos de paz. En este caso sería
muy probable que se incorporarse a las disidencias de las FARC. Esta peligrosa
hipótesis, apuntada por la prensa colombiana desde abril de 2018, podría suponer la
reconstrucción de las FARC como movimiento guerrillero. Según avanza el tiempo esta
posibilidad es más probable.
Pablo Catatumbo, cuyo verdadero nombre es Jorge Torres Victoria, fue miembro del
Partido Comunista, que le envió a Moscú a estudiar doctrina política marxista. Se
incorporó al M-19 para después adherirse a las FARC. Fue miembro del Estado Mayor
Central y en 2008 accedió al secretariado. Estuvo muy relacionado con Alfonso Cano y
a su muerte se hizo cargo del mando del bloque Oriental. El presidente Santos lo eligió
como contacto directo del Gobierno para comenzar las negociaciones de paz, a pesar
de tener 41 órdenes de captura, estar acusado por delitos de lesa humanidad,
narcotráfico, secuestro y tener condenas que superaban los 240 años de prisión21.

19 https://www.elheraldo.co/colombia/en-video-ivan-marquez-reaparece-y-dice-que-la-dejacion-de-armas-
fue-un-error-587623.
20https://www.asuntoslegales.com.co/actualidad/advierten-que-ivan-marquez-podria-perder-los-
beneficios-que-obtuvo-en-el-acuerdo-de-paz-2816278.
21 http://elnodo.co/2eticas.
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En el congreso fundacional del partido fue el segundo candidato con más votos de los
delegados después de la de Iván Márquez. Actualmente es el portavoz en el senado del
partido. Es el líder con más posibilidades de sustituir a Rodrigo Londoño con quien
mantiene un claro alineamiento político.
Jesús Santrich, cuyo verdadero nombre es Seusis Pausías Hernández Solarte, tuvo una
cuidada educación en su familia. Estudió Derecho, Ciencias Sociales e Historia. Trabajó
como profesor y en el Ayuntamiento de Coloso. El asesinato de su amigo Jesús Santrich,
miembro del partido comunista, fue la razón que le animó a incorporarse a las FARC.
Conoció a Iván Márquez, que fue su mentor en las FARC y propició su ascenso. Puso
en marcha la cadena de emisoras clandestinas de la guerrilla. Hace unos diez años se
quedó ciego.
En La Habana se convirtió en la pieza clave de la negociación. A pesar de sus posiciones
radicales, criticadas incluso como excesivas por sectores de la secretaría de las FARC,
fue el responsable de la redacción de los términos del acuerdo con el representante del
gobierno Sergio Jaramillo. Fue detenido el 9 de abril de 2018, acusado de colaborar en
el tráfico de 10 toneladas de cocaína dirigidas a los Estados Unidos. El entonces
presidente Juan Manuel Santos dijo que, de ser hallado culpable, no le temblaría la mano
para enviarlo a una cárcel norteamericana. Todos los aspirantes en la primera vuelta de
las elecciones presidenciales del pasado mayo se alinearon con la posición de Manuel
Santos, por supuesto el actual presidente Iván Duque y Gustavo Petro, con quien disputó
la segunda vuelta.
La discusión sobre la competencia de la corte suprema o la JEP para determinar si Jesús
Santrich debería o no ser extraditado creó graves tensiones institucionales y han
afectado al propio desarrollo del proceso de paz desde su detención. Finalmente, la JEP
consideró que no disponía de pruebas suficientes para fijar la fecha en la que Santrich
habría cometido los delitos de los que se le acusaban. La fecha es un factor determinante
porque solo si el delito fuese posterior a la firma de los acuerdos se podría conceder la
extradición a Norteamérica.
La JEP determinó que Jesús Santrich debería ser puesto en libertad y así se procedió22.
No obstante, inmediatamente, la fiscalía ordenó, antes de ser puesto en libertad, que

22 COMUNICADO 073 JEP. «La Sección de Revisión de la JEP, con tres votos a favor y dos en contra,
ordena a la Fiscalía General de la Nación disponer la libertad inmediata de Hernández Solarte. La JEP
considera que con las pruebas aportadas no se puede evaluar la conducta atribuida a Hernández Solarte
ni tampoco determinar la fecha precisa de su realización. Considera que el juzgamiento de Hernández en
Colombia es la manera más efectiva de respetar el derecho internacional público y posibilitar el goce de
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fuera detenido. Esta decisión supone la intervención de la justicia ordinaria en el caso,
que determinará si procede atender la solicitud de extradición. Entre las pruebas
aportadas por la justicia norteamericana aparece una grabación de unos siete minutos
en la que participa Santrich, el sobrino de Iván Márquez, Marlón Marín, y dos agentes
encubiertos de la agencia antidroga de los Estados Unidos (DEA). Marlón Marín, primo
de Iván Márquez, se ha convertido en un testigo protegido y está colaborando con la
justicia norteamericana para aclarar el caso. Su testimonio fue vital para que la fiscalía
colombiana decidiese detener a Santrich23. La crisis provocada por la decisión tomada
por la JEP de liberar a Santrich supuso la inmediata dimisión irrevocable del fiscal
general, Néstor Humberto Martínez24. Poco después renunció a su cargo la vicefiscal
María Paulina Riveros. En medio de la grave crisis judicial, provocada por la decisión de
la JEP, la ministra de Justicia de Colombia, Gloria María Borrero, presentó también su
dimisión.
La extradición o no de Santrich será determinante para el futuro de la insurgencia de las
FARC. Los líderes y antiguos comandantes de las FARC-EP que permanecen
desaparecidos probablemente se reincorporen a la guerrilla rompiendo definitivamente
con los acuerdos de paz si se produce la extradición.
Las disidencias de las FARC

Las FARC-EP fueron una organización guerrillera muy jerarquizada. El Estado Mayor
Central era el órgano de mando superior. La obligada dispersión de los miembros del
Estado Mayor Central exigía delegar en un secretariado las funciones ejecutivas entre
plenos. La secretaría tuvo siete miembros hasta los últimos años en los que se redujo a
seis y un suplente. La estructura guerrillera se articulaba según un criterio territorial en
siete bloques. Por supuesto, muchos de los líderes políticos del nuevo partido fueron
comandantes de bloque. Rodrigo Londoño fue jefe del bloque Magdalena, Iván Márquez

los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición».
https://www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Paginas/Comunicado-073-de-2019---Sobre-Seuxis-Paucias-
Hern%C3%A1ndez-Solarte.aspx.
23 https://www.cubanet.org/destacados/colombia-farc-jesus-santrich-narcotrafico/.
24 Declaraciones del fiscal general, Néstor Humberto Martínez, explicando su renuncia irrevocable: «Este
desafío al orden jurídico no puede ser refrendado por el suscrito. Mi conciencia y mi devoción por el Estado
de Derecho me lo impiden. Por ello he presentado renuncia irrevocable al cargo de fiscal general de la
Nación. Exhorto a la ciudadanía a movilizarse con determinación por el restablecimiento de la legalidad y
la defensa de la paz, en un marco de justicia especial que exhale confianza para todos los colombianos y
no para unos pocos y, particularmente, para todas las víctimas del conflicto».
https://www.rcnradio.com/politica/tormenta-politica-tras-renuncia-del-fiscal-general-nestor-humberto-
martinez.
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del bloque Caribe, Pablo Catatumbo del bloque Occidental, Joaquín Gómez del bloque
Sur. Los cuatro comandantes de bloque citados fueron miembros del último secretariado
de las FARC, junto con Pastor Alape y Mauricio Jaramillo. Cada uno de los bloques
ejercía el mando sobre varios frentes, al menos cinco. Los frentes agrupaban a varias
columnas y estas a varias compañías.
Las FARC llegaron a movilizar más de 50 frentes. Solo uno de ellos, el frente 1, también
conocido como frente madre, se declaró disidente antes de la firma de los acuerdos de
paz. En junio de 2016, cuando el comandante del frente 1, Néstor Gregorio Vera
Fernández, conocido como Iván Mordisco, se convirtió en el primer comandante
guerrillero en declararse disidente, el secretariado de las FARC envió a Gentil Duarte a
detenerle.
Miguel Botache Santillana, más conocido como Gentil Duarte, fue comandante del
frente 7. Mantuvo el control de los cultivos de coca, la extorsión y el narcotráfico en el
departamento de Meta. En 2012 fue uno de los primeros comandantes guerrilleros en
viajar a Cuba y participar en el inicio de la fase pública de las conversaciones de paz en
La Habana, manteniendo un importante papel como negociador. En 2015 pasó a integrar
el Estado Mayor Central de las FARC-EP apoyando públicamente el proceso de paz. El
Secretariado de las FARC, como hombre de confianza en junio de 2016, le envió para
detener a Iván Mordisco y hacerse cargo del mando de los guerrilleros que cuestionaban
las decisiones de la cúpula de las FARC. Gentil Duarte en vez de cumplir su misión se
convertiría en disidente, volviendo a tomar el mando del frente 7 para coordinar sus
acciones con el frente madre rebelde.
Gentil Duarte había establecido pocos meses después relación con pequeños grupos
marginales de los frentes 14, 16, 17, 27, 40, 42, 43 y 44. Su capacidad de influir y
aglutinar a los antiguos guerrilleros le convirtió, a principio de 2018, en el hombre más
buscado de Colombia25. El gobierno colombiano ofrecía y sigue ofreciendo 2 millones de
dólares por información que pueda llevar a su detención26.

25 https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/el-enemigo-publico-menos-conocido-pero-mas-buscado-en-
colombia/.
26 En este destacado puesto se ha mantenido hasta que se produjo el atentado en enero de 2019 contra
la escuela de policía «General Santander», al sur de Bogotá, que causó 21 muertos y 68 heridos. Desde
el atentado en la escuela de policía, Nicolás Rodríguez Bautista, alias Gabino, Gustavo Aníbal Giraldo
Quinchía, alias Pablito, y Eliécer Herlinto Chamorro Acosta, alias Antonio García, todos miembros del ELN,
responsable del ataque criminal, han desbancado a todos los demás delincuentes perseguidos por la
justicia. Por cualquiera de estos tres miembros del ELN se ofrece una recompensa de 4 millones de
dólares.
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En la actualidad Gentil Duarte controla los grupos disidentes en los departamentos de
Guaviare, Meta, Vaupés, Guainía, Vichada, norte de Caquetá y oeste de Hulía, lo que
supone prácticamente todo del antiguo bloque Oriental, lo que le permite introducir la
cocaína en Venezuela y Brasil. Precisamente en Venezuela estableció contacto con
Jhon-40, que se encarga de su transporte en el país vecino y su venta a los cárteles que
introducen la droga en Estados Unidos o Europa. En muy poco tiempo ha reconstruido
una red de producción de hoja, transformación en cocaína, traslado a Venezuela y venta
a clientes capaces de trasladarla y distribuirla a los Estados Unidos y Europa.
Desde hace más de un año, existen claros indicios de que Gentil Duarte y ELN han
mantenido contactos, que les han permitido establecer acuerdos para ordenar el negocio
del narcotráfico, tanto en Colombia como en Venezuela27. Es incluso posible que hayan
establecido algún pacto con el poderoso cartel brasileño Familia do Norte.

27 https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/una-nueva-amenaza-criminal-en-colombia/.
Aunque desde hace tiempo se señalaba la conexión entre las disidencias de las FARC y el ELN, «Insight
Crime», durante más de un año, lo puso en duda. No obstante, en el artículo que se referencia, de marzo
de 2019, da por sentado que existe un acuerdo entre ambos grupos criminales. «Tenemos buenas fuentes
de inteligencia que indican que los disidentes de las FARC, bajo el comando de Miguel Botache Santillana,
alias Gentil Duarte, y Néstor Gregorio Vera Fernández, alias Iván Mordisco, han llegado a un acuerdo con
elementos del ELN comandados por Gustavo Aníbal Giraldo Quinchía, alias Pablito, para dividirse
territorios de los Llanos Orientales e incluso de Venezuela».
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Figura 2. Principales miembros de las disidencias de las FARC, vinculados con Gentil Duarte y el bloque
Oriental. Euclides Mora fue eliminado por las fuerzas contraterroristas colombianas.
El general Álvaro Vicente Pérez, comandante de la Fuerza Tarea Quirón que opera en
el departamento de Arauca, ha añadido dos nuevos cambios. El primero es que en
agosto y octubre de 2018 se reunieron representantes del ELN y las disidencias de las
FARC lideradas por Gentil Duarte para establecer una alianza en Arauca, importante
departamento, no por su producción de coca sino por ser frontera con Venezuela. Este
hecho es una importante novedad porque supone una mutua aceptación de grupos
guerrilleros que hasta ahora han estado combatiendo por el dominio del territorio 28. El
segundo punto de interés es que las disidencias de las FARC en este departamento, el
antiguo frente 10, se han unido al frente 1 y por lo tanto aceptan la autoridad de Gentil
Duarte. Este dato también tiene importancia porque supone un progresivo agrupamiento
de grupos insurgentes dispersos de las antiguas FARC29.
La Organización Internacional para las Migraciones, el organismo de Naciones Unidas
para la migración, publica en su página web, en la Gaceta de Paz de 4 de diciembre de
2018, que el ELN y las disidencias de las FARC están actuando coordinadas para
permitir introducir cocaína en Venezuela desde el departamento colombiano de Arauca,
existiendo entre estos dos grupos un pacto de no agresión después de cinco años de
guerra entre ellos en esa zona30.
La desmovilización de gran parte de las FARC-EP con los acuerdos de paz de 2016 ha
supuesto una mutación de las organizaciones criminales y el narcotráfico en Colombia.
El vacío creado por la retirada de las FARC-EP, que llegó a controlar el 70 % de la
producción de hoja de coca colombiana y ser el principal suministrador de coca del
mundo, ha puesto en marcha una guerra por el dominio de los territorios abandonados
entre los distintos actores criminales. El vencedor en estas pequeñas guerras mafiosas
ha sido el ELN, que se ha convertido en el actor más importante del narcotráfico en la

28 https://www.elcolombiano.com/colombia/paz-y-derechos-humanos/disidencias-y-eln-se-unen-en-
frontera-con-venezuela-AA9763266.
El general Álvaro Vicente Pérez, comandante de la Fuerza Tarea Quirón: «Sabemos que hay un
concubinato entre el ELN y la subestructura primera de las disidencias y vienen haciendo actividades de
coordinación para acciones ilícitas, cobros extorsivos, contrabando y hay una distribución de cuotas porque
lo que buscan es ganar ambos».
29 https://lasillavacia.com/el-eln-y-las-disidencias-estan-coordinadas-69119.
30 http://www.oim.org.co/news/gaceta-de-paz-28-noviembre-4-diciembre-2018.
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costa del Pacífico, en los departamentos de Chocó, Cauca y Nariño, y en el
departamento de Arauca en la frontera con Venezuela31.
Las disidencias de las FARC, ahora denominadas por el Estado colombiano Grupos
Armados Organizados Residuales (GAOR), han recuperado, dirigidas por Gentil Duarte,
todo el territorio del antiguo bloque Oriental. Los territorios que controlan les permiten
aspirar a ampliar su influencia en Putumayo y Nariño, siendo Nariño el departamento
donde se produce el 25 por ciento de la coca del país. Si se produjese un avance en esta
dirección controlarían la salida de la coca por Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador. En
cualquier caso, su posición ahora es muy ventajosa para obtener beneficios de sus
alianzas con el régimen de Maduro, que en la actualidad tienen un claro perfil de narco
Estado, y con las bandas criminales brasileñas.

31 Tenemos buenas fuentes de inteligencia que indican que los disidentes de las FARC, bajo el comando
de Miguel Botache Santillana, alias Gentil Duarte, y Néstor Gregorio Vera Fernández, alias Iván Mordisco,
han llegado a un acuerdo con elementos del ELN comandados por Gustavo Aníbal Giraldo Quinchía, alias
Pablito, para dividirse territorios de los Llanos Orientales e incluso de Venezuela.
https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/reunion-entre-eln-y-disidencias-de-las-farc-confirma-que-
utilizan-venezuela-como-enclave-criminal/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϳͬϮϬϭϵ ϭϴ

bie3
256

ůŽƋƵĞKƌŝĞŶƚĂůĐŽŶƚƌŽůŝƐŝĚĞŶĐŝĂƐ&Z
Figura 3. Presencia y fortalecimiento del ELN en Colombia. Fuente: Insight Crime.

https://es.insightcrime.org/investigaciones/la-nueva-generacion-de-narcotraficantes-
colombianos-post-farc-los-invisibles/.
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bie3
257

Muchas fuentes apuntan que Iván Márquez se oculta en los departamentos del bloque
Oriental y que incluso ha participado en reuniones secretas con miembro del ELN en
Venezuela32. En cualquier caso, su desenganche de los acuerdos de paz le convertirían
sin duda en el comandante en jefe de las disidencias. Su ascenso provocaría que los
actualmente huidos se reincorporan a las disidencias y que muchos desmovilizados
volvieran a su antigua actividad guerrillera.
Las FARC ocultas

El tráfico de drogas es uno de los mayores negocios del mundo y desde luego uno de
los más rentables. Es difícil evaluar lo beneficios obtenidos por las FARC por sus
actividades delictivas. Ni siquiera su secretaría general estaba segura de que las cuentas
presentadas por los distintos comandantes de frente reflejasen exactamente los ingresos
conseguidos. En muchos casos los mandos intermedios se reservaban importantes
cantidades que nunca llegaron a la organización.
Inicialmente las FARC imponían a los cultivadores de coca un pago por cada kilo de base
de coca que producían. Con el tiempo descubrieron que transformar la base de coca en
cocaína en laboratorios clandestinos era una actividad más lucrativa que simplemente
cobrar impuestos a los productores. En el año 2001, la operación Gato Negro, de las
Fuerzas Armadas colombianas, desmanteló en el departamento de Guainía, bloque
oriental, frontera con Venezuela y Brasil, 40 laboratorios de las FARC con una capacidad
de producción semanal de cada uno de dos toneladas de cocaína.
Además de los impuestos por kilo de pasta de coca a los cultivadores y las ganancias
por la producción de cocaína en las factorías; las FARC cobraban a otros grupos de
narcotraficantes tasas por el tránsito por las veredas y caminos que atravesaban el
territorio que controlaban. Si además tenemos en cuenta las extorsiones que imponían
a la población, los secuestros y la explotación ilegal de oro podemos imaginar la inmensa
capacidad de beneficios que podía generar esta organización guerrillera. Sin embargo,
nunca se ha considerado a las FARC como una organización dedicada al comercio de
mercancías ilegales eficiente. La ineficiencia se debe a la falta de control centralizado
por parte del secretariado, justificada por motivos políticos, al querer siempre mantener
cierta distancia de este tipo de negocios.

32 https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/reunion-entre-eln-y-disidencias-de-las-farc-confirma-que-
utilizan-venezuela-como-enclave-criminal/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϳͬϮϬϭϵ ϮϬ

bie3
258

En cualquier caso, Insight Crime estima que en 2015 las FARC generaron un volumen
de ingresos por sus negocios de 580 millones de dólares, aunque a la secretaría general
es posible que solo llegaran unos 300 millones33. Todo ese dinero no se sabe dónde
está. Lo que es evidente es que una importante cantidad de ese dinero se ha blanqueado
con negocios de todo tipo que administran ahora los clanes familiares de antiguos
combatientes. Clanes que durante varias generaciones han estado aportando
guerrilleros a las FARC y que mientras tanto han hecho sus propios negocios.
No pocos sostienen que las FARC mantenían una estructura oculta antes de disolverse,
llamada Partido Comunista Clandestino de Colombia, que financiada con este dinero se
mantendría fiel a la organización, esperando una posible movilización como plan de
salida a un posible fracaso de los acuerdos de paz. La entidad de esta organización
secreta se estima en unos 1.200 guerrilleros clandestinos. Hernando Darío Velásquez,
alias el Paisa sería su comandante34.
El Paisa fue sicario del cartel de Medellín, siendo hombre de confianza de Pablo Escobar.
Desmantelado el cartel ingresó en las FARC, manteniendo una relación muy cercana
con el Mono Jojoy, comandante del Bloque Oriental, con Iván Márquez y con Manuel
Marulanda, el legendario fundador y comandante en jefe de las FARC durante décadas,
que confió su seguridad personal al Paisa.
La huida del Paisa en compañía de Iván Márquez es un hecho. Si efectivamente se
confirmarse la existencia de las llamadas FARC ocultas el peligro de las nuevas
insurgencias aumentaría exponencialmente. Se presume que el Paisa ha huido de
Colombia y se encuentra custodiado por un fuerte esquema de seguridad en Venezuela,
alrededor de la cuenca del río Orinoco, donde hasta ahora nunca habían llegado las
FARC-EP. La Justicia Especial para la Paz (JEP) ha ordenado su captura, reactivando
18 órdenes de búsqueda que tenía pendientes35.
Conclusiones
El partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC) está roto. La corriente
más dogmática y mayoritaria en el primer congreso del partido, desde la detención de
Jesús Santrich en abril de 2018, mantiene a una parte importante de sus líderes en la

33 https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/las-riquezas-de-las-farc-hasta-us-580-millones-de-ingresos-
anuales/.
34 https://es.insightcrime.org/noticias/analisis/una-nueva-amenaza-criminal-en-colombia/.
35 https://es.insightcrime.org/colombia-crimen-organizado/hernan-dario-velasquez-saldarriaga-alias-el-
paisa/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϳͬϮϬϭϵ Ϯϭ

bie3
259

clandestinidad. El desenganche definitivo entre la dirección del partido, ostentada por
Rodrigo Londoño, e Iván Márquez, número dos de la formación política y líder del sector
más radical, se ha producido en mayo de este año. La causa principal es la situación
procesal de Santrich, ahora mismo a disposición de la justicia ordinaria de Colombia
acusado de narcotráfico por la justicia norteamericana.
Si la Procuraduría General impone su criterio de extraditar a Jesús Santrich sobre las
reticencias que actualmente sostiene la corte suprema, es probable que antes de finalizar
el 2019 se produzca la entrega del líder político de la Fuerza Alternativa Revolucionaria
del Común a los Estados Unidos. La extradición, ya controvertida, se podría complicar
porque la corte superior ha reconocido el derecho de Santrich a recoger su acta en la
asamblea. En el caso de que pudiera hacerlo, tendría que concedérsele el suplicatorio,
lo que generaría tensiones políticas en la cámara que complicarían el mandato del
presidente Iván Duque.
Si finalmente se produce la extradición de Jesús Santrich, las disidencias de las FARC
contarían con un líder con prominencia nacional y habilidades políticas destacas, Luciano
Marín Arango, alias Iván Márquez, que atraería el apoyo de otros muchos comandantes,
entre los que cabe destacar Hernán Darío Velásquez, alias el Paisa, y Gentil Duarte. La
situación podrá permitir a las nuevas disidencias reunir hasta 4.000 guerrilleros, que, si
se alían con el ELN, podrían restablecer una hegemonía criminal no solo en los Llanos
Orientales (bloque Oriental) de Colombia, sino en toda Colombia y en Venezuela,
creando una red criminal con conexiones en todo Iberoamérica.
El liderazgo de Iván Márquez convertiría a las actuales disidencias de las FARC en un
movimiento guerrillero que intentaría reconstruir la estructura de mando que
desmantelaron los acuerdos de paz. Las nuevas FARC recuperarían a un número
importante de comandantes de frente y bloque con formación política para recomponer
un discurso revolucionario bolivariano en sintonía con el socialismo del siglo XXI
venezolano. La actual situación en Venezuela ofrece las condiciones perfectas para la
expansión política, militar y económica de las FARC y ELN, que se presentarían de nuevo
como una fuerza insurgente panamericana y bolivariana, no simplemente colombiana,
anticapitalista y antihegemónica en oposición al interés norteamericano de promover la
democracia liberal y la estabilidad en el área.
Las FARC y el ELN consolidarían su ya relevante presencia en Venezuela y serían un
punto de apoyo al régimen chavista o a los grupos residuales que pudieran mantenerse
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϳͬϮϬϭϵ ϮϮ

bie3
260

después del cambio de régimen. La conexión de grupos revolucionarios guerrilleros
colombianos, grupos paramilitares venezolanos, colectivos, milicias bolivarianas y
elementos de resistencia chavista de las Fuerzas Armadas dificultarían la estabilidad de
un posible cambio en Venezuela, convirtiéndose en una amenaza para la región y, por
su control del narcotráfico, un riesgo transnacional.


Teniente coronel de Artillería
Analista del IEEE
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261
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ŶĄůŝƐŝƐ
18/2019 12 de junio de 2019
Federico Aznar Fernández-Montesinos
La inteligencia artificial como factor

geopolítico
La inteligencia artificial como factor geopolítico
Resumen
La reciente controversia suscitada en torno a la empresa de telecomunicaciones Huawei
ha puesto en evidencia la naturaleza geopolítica de las innovaciones y la tecnología. Esta
puede ser un factor disruptivo al propiciar un rápido cambio de paradigma. Su desarrollo
es fruto de toda una cultura de innovación que contribuye al empoderamiento de quien
disponga de ella.
La competencia entre Estados Unidos y China se sustancia en una pugna tecnológica
más que económica. La inteligencia artificial (IA) se perfila como la clave de una nueva
Revolución Industrial y, por consiguiente, como un factor geopolítico de primer nivel.
Palabras clave
Tecnología, inteligencia artificial, geopolítica, innovación.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϭ
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262
>ĂŝŶƚĞůŝŐĞŶĐŝĂĂƌƚŝĨŝĐŝĂůĐŽŵŽĨĂĐƚŽƌŐĞŽƉŽůşƚŝĐŽ
&ĞĚĞƌŝĐŽǌŶĂƌ&ĞƌŶĄŶĚĞǌͲDŽŶƚĞƐŝŶŽƐ
The Artificial Intelligence as geopolitical factor
Abstract:
The recent controversy related to the telecommunication company Huawei has
highlighted the geopolitical nature of innovations and technology. In fact, technology can
be a disruptive factor in favouring a rapid change of paradigm. Its development is the
result of a whole culture of innovation that contributes to the empowerment of those who
have it. The competition between the United States and China is more a technological
rather than an economic struggle. Artificial Intelligence is emerging as the key to a new
Industrial Revolution.
Keywords:
Technology, Artificial Intelligence, geopolitics, innovation.
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263
Introducción. La tecnología como factor geopolítico

La palabra arte deriva del término latino ars y este, a su vez, del griego τέχνη, téchnē.
Originalmente estaba referido a cualquier actividad profesional si bien luego quedó
consignado a la estética, de modo que el arte pasó de ser «el recto ordenamiento de la
razón» que decía Tomás de Aquino a «aquello que establece su propia regla» que
afirmaba Schiller.
Hasta el Renacimiento, el arte pertenecía a los oficios manuales, es decir, a la labor de
los artesanos. Era simplemente un medio para un fin. Después, como consecuencia de
su diversidad y sofisticación, se pondrá en valor. Habrá una artesanía que, en parte,
continuará como un oficio tal y de la que derivarán dos ramas: una «intuitiva», el arte,
entendido en su dimensión liberal y de creación; y otra «metodológica», la técnica que,
a su vez, derivará en cientificidad y que se separará de la artesanía tanto por su
complejidad como por el conocimiento teórico que se precisa para su implementación
práctica y que es lo que le dota de valor.
La tecnología, a diferencia de la artesanía, no se obtiene de modo directo como resultado
de la labor de una persona concreta, sino principalmente como objeto de un trabajo
metódico de reflexión previo a la elaboración del producto. Es ahí, y no tanto en el
artesano, en donde reside su valía. La clave no se sitúa en su confección, sino en su
conceptualización; quien es responsable de su manufactura no tiene el relevante y
personalísimo papel del artesano, pues la obra no se individualiza, se ha producido una
disociación.
La tecnología viene así a convertirse principalmente en el resultado de la aplicación del
método científico para la resolución de problemas concretos. Su uso como concepto en
singular recoge sin embargo una pluralidad de variantes, formas y modos.
Ciencia y tecnología siendo diferentes se desarrollan en paralelo, comparten elementos
comunes. La ciencia avanza mientras la tecnología supone la materialización de su
reflexión, su consolidación física. Su inserción en el espacio cultural obliga tanto a la
implementación de normas como al desarrollo de una ética específica provocando o
propiciando, de acuerdo con su trascendencia, un cambio cultural y del marco normativo.
Este estadio se alcanza como fruto de una evolución. El creciente número de

innovaciones técnicas que están teniendo lugar y que progresan casi de modo
geométrico –unas llaman a otras– no permiten su asentamiento. La cuestión radica sobre
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϯ
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264
el punto en que esta contribuye a la mejora del mundo y cuándo sirve para exacerbar
sus contradicciones.
Piénsese, tal y como señala Thomas Friedman en su libro Gracias por llegar tarde, que
la tecnología necesita entre 10 y 15 años para ser comprendida y redactar normativas
para proteger eficazmente a la sociedad; pero las técnicas se ven superadas en un plazo
de entre cinco y siete años, con lo que no es siquiera posible su implementación efectiva.
La máquina de vapor del siglo XVIII pertenece a las tradiciones de la minería y las artes
mecánicas que le precedieron. Pero la complejidad del motor eléctrico del siglo XIX ya
no, su desarrollo material se fundamenta en los trabajos y conocimientos de Ampere y
Faraday1.
La primera revolución industrial situó al Imperio británico a la cabeza de Europa.
Después, la segunda revolución (basada en los ferrocarriles y los combustibles fósiles)
ayudó a consolidar el poder de una recién creada Alemania, y allanó el terreno al
advenimiento de Estados Unidos. Los tres países tuvieron un papel protagonista en todo
este periodo y la tecnología es un factor explicativo2. Esto tiene efectos en la forma de
hacer la guerra. Si los carruajes e impedimentas marcaron las guerras de primera
generación, el ferrocarril ha sido un elemento clave para la movilización de los ejércitos
en las guerras de segunda. Hawthorne3 señala gráficamente como «cuando el ferrocarril
estuvo terminado, el imperio del Mahdí se derrumbó». La geopolítica en Asia Central y
Oriente Medio, antaño construida sobre el desarrollo del ferrocarril, está referida hoy a
los oleoductos, aunque fruto de la misma lógica.
La clave de la inicial victoria alemana en la Segunda Guerra Mundial estuvo en la
motorización de sus fuerzas. La tercera revolución se gestó en torno a los ordenadores,
se la conoce como revolución tecnológica o de la inteligencia. La revolución de los
asuntos militares que caracteriza a las llamadas guerras de tercera generación se
fundamenta precisamente en la tecnología: sensores, sistemas de comunicaciones,
armas inteligentes, etc. Un conjunto cuya simplicidad de manejo envuelve tremendas
complejidades estructurales y de diseño.
La inteligencia artificial (IA) que caracteriza, según parece, a lo que podría ser, por sus
dimensiones y profundidad, una cuarta revolución industrial, sirve en mayor medida a la

1 VO WEIZSÄCKER, C. F. Von. La importancia de la ciencia. Nueva colección labor, 1968. p.11.
2 BEJERANO, Pablo G. «La inteligencia artificial, ingrediente de la geopolítica». Disponible en
https://blogthinkbig.com/inteligencia-artificial-ingrediente-geopolitica.
3 VAN CREVELD, Martin. Los abastecimientos en la guerra. Madrid: Ediciones Ejército, 1985, p.13.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϰ
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265
integración de todos los elementos, la fusión de datos, reduce el tiempo de respuesta y

permite la centralización de las decisiones y la microgestión, contribuyendo a la mejora
de los procesos de decisión y hasta haciendo que esta pueda depender más de la
tecnología que del ser humano. Por su carácter novedoso, sus posibilidades están aún
por ser evaluadas.
La tecnología ha sido considerada un factor clave en la definición de una civilización. La
innovación –cuyos cuatro pilares son el contexto, la cultura, la capacidad y la
colaboración– es ante todo producto de una cultura. La cultura de la innovación es
entonces el factor decisivo. De hecho, ha sido la marca y la clave el éxito de Occidente
que protestaba por las copias de sus modelos mientras numerosas estrategias de
seguridad nacional consideraban el espionaje tecnológico como una amenaza
sustantiva.
La tecnología actual está asociada a una creciente capacidad de los procesadores y a la
confluencia de otras tecnologías, pero también a la acumulación de conocimientos. Su
capacidad para rediseñar el mundo es un factor a considerar en términos de seguridad
nacional4. Una tecnología abre simultáneamente el camino a otras, haciendo que el valor
del conjunto crezca exponencialmente.
La inclusión de la empresa Huawei en una llamada «lista negra» del Departamento de
Comercio de los Estados Unidos atendiendo a razones de seguridad nacional, obliga a
las empresas que se relacionen con ella y participen en el mercado norteamericano a
disponer de una licencia específica, hecho que ha provocado la ruptura con Google, una
compañía esencial para el negocio. Es pues una continuación de las políticas
norteamericanas que ya excluían a compañías tecnológicas chinas de la contratación del
gobierno.
Y es que, al margen de pugnas tecnológicas y comerciales, compartir tecnología supone
una expresión de confianza. Por un lado y para la parte que realiza la transferencia, de
que se va a hacer un uso de buena fe y conforme a las condiciones establecidas. Y para
la otra parte va a generar dependencia sistémica al hacer que otras tecnologías, cadenas
logísticas, etc. se apoyen en ella, aunque solo sea por pura necesidad de compatibilizar
y de eficiencia, convirtiéndose en la piedra angular del conjunto que lo hace vulnerable
frente al otro del que se hace dependiente.

4 GILLI, Andrea. «Preparing for “NATO-mation” the Atlantic Alliance towards the age of artificial
intelligence». Colegio de Defensa de la OTAN. NDC Policy brief n.º 4, febrero 2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϱ
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266
Las transferencias tecnológicas, de este modo, expresan la existencia de concurrencia

de intereses vitales, ausencia de conflictos –y de la posibilidad que estos puedan darse
en el futuro– a la par que una vocación de permanencia y una relación de confianza que
asegure que esa tecnología no se va a volver contra quien la suministró ni va a ser
explotada en detrimento de los derechos de quien desarrolla la investigación que sirvió
a su logro.
Se convierte así en una alianza estratégica creándose un bloque sistémico y de mutua
dependencia. La clave se sitúa en garantizar el suministro de las actualizaciones. Si
estas no se suministran o la tecnología es de segundo nivel, la parte receptora puede
quedar dependiente y subordinada al suministrador que obtendrá un factor de ventaja
sobre quien acepte su tecnología. La autonomía e independencia quedan así
indudablemente ligadas al fomento de la investigación.
La tecnología alcanza de este modo a la política y de ahí a la geopolítica. La decisión
sobre un valor o sistema tecnológico crítico se transforma en una decisión política en la
medida en que supone o puede suponer toda una comunión política con el país del que
procede esta. Es una elección política llamada a ser congruente con otras, lo que propicia
la conformación de bloques autónomos.
Cualquier nueva tecnología cuenta potencialmente con un gran valor disruptivo en tanto
que fuente de poder, posibilita el advenimiento de un nuevo paradigma. No se trata de
elementos materiales, sino intangibles, de conocimientos que van a permitir la
transformación del espacio social e industrial pudiendo modificar hasta los factores de
producción y las relaciones sociales. Encarnar lo que se conoce como un game changer,
es decir, un factor de cambio de alto impacto y que puede llegar a propiciar hasta la
mutación de paradigma, un cambio rápido y radical.
Consciente de ello, el presidente ruso, Vladimir Putin, y refiriéndose a lA decía que
«quien quiera que sea líder en esta esfera se convertirá en líder del mundo». China, por
su parte, define la IA en su nuevo plan de desarrollo «como un nuevo punto focal en la
competición internacional».
La carrera por ser el primero en esta tecnología se está produciendo, nolens volens,
entre Estados Unidos, la Unión Europea y China. Se trata de controlar las cadenas de
valor globales suministrando la tecnología en que estas se basan.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϲ
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267
En este sentido, la empresa Huawei estaba liderando la implantación de la tecnología

5G sobre la que se basará la conectividad del futuro y de este modo resulta frenada.
De hecho, la competencia en la materia impide acuerdos básicos y de mutuo beneficio.
Esta carencia está provocando innecesariamente que este espacio del escenario
internacional se encuentre altamente desregulado, siendo además un área de especial
trascendencia. De este modo se convierte a los algoritmos en factores geopolíticos en
torno a los que se rivaliza cuando no se está necesariamente ante un juego de suma
cero.
Y es que la geopolítica se encuentra determinada, en gran parte, por muchos de los
mismos dominios que la IA está revolucionando hoy y ello genera una sensación de
inseguridad. El software no solo se está imponiendo en el mundo, sino que también lo
está rediseñando. La IA está llamada a provocar una mejora de la eficiencia general de
industria, agricultura y transporte, abrirá nuevas oportunidades para la ciencia,
reorganizará los mercados laborales y forzará un replanteamiento fundamental de los
enfoques de seguridad nacional modificando incluso hasta la arquitectura de los ejércitos
modernos5.
Pero también asociada a las noticias falsas y a lo que se conoce como las deep fakes
(noticias falsas en las que se ha alterado la voz y la imagen haciéndolas altamente
verosímiles), junto con otras técnicas (big data), así como los ataques informáticos han
venido a demostrar las posibilidades que ofrece su uso hostil en la llamada «zona gris»,
lo cual las ha traído directamente al campo militar. De esta manera se va a buscar la
superioridad de esta tecnología.
La matriz que va a hacer posible tal desarrollo se basa en lo que se conoce como
tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Estas hacen de la información un
insumo esencial. Su uso masivo e intensivo va a generar un escenario geopolítico inédito.
Ello se traduce en una batalla por la obtención, manipulación y utilización de grandes
volúmenes de datos (big data)6.

5 SAAVEDRA WEISE, Agustín. «La nueva geopolítica y la inteligencia artificial». Disponible en
https://qoshe.com/el-deber-bo/agustn-saavedra-weise/la-nueva-geopoltica-y-la-inteligencia-
artificial/19947439.
6 GIRARDI, Enzo. «Geopolítica de la inteligencia artificial. Capitalismo de vigilancia, democracias
algorítmicas y un horizonte de Estados tecnocolonizados». Disponible en

http://www.elcorreo.eu.org/Geopolitica-de-la-inteligencia-artificialCapitalismo-de-vigilancia-democracias-
algoritmicas-y-un-horizonte-de-Estados-tecno-colonizados?lang=fr.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϳ
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268
Tal proceso de cambio tecnológico está creando un nuevo paradigma construido sobre
la IA7. Así algoritmos cada vez más sofisticados (fruto del deep learning), asociados a un
conocimiento más profundo de la realidad (big data) va a ser dirigido con patrones
humanos perfeccionados, que es lo que se busca con la IA8.
Ricardo Weder, presidente de Cabify, coincide con este juicio al considerar que ello se
debe a los avances y aplicaciones a través de las técnicas de deep learning acompañado
del fuerte desarrollo de big data, así como a los grandes progresos experimentados en
la capacidad de procesamiento de los ordenadores9. Y es que la combinación de la IA,
el machine learning y el big data ha demostrado que va a contar los aludidos efectos
exponenciales en un tiempo no lejano.
Globalización y tecnología
La globalización ha puesto en contacto directo democracias y autocracias. De este modo,
países con estándares de calidad democrática sensiblemente por debajo de lo aceptable
situados otrora en diferente lado del muro, mantienen relaciones económicas y
comerciales directas con Occidente, a resultas de lo cual, empresas alineadas con el
poder político de aquellos se instalan en Estados democráticos y se benefician del marco
normativo propio de las empresas ordinarias, modulando, en ocasiones, con su proceder
los mercados de un modo acorde a sus intereses nacionales mientras niegan acceso a
sus propios mercados particularmente, y por razones estratégicas, en el ámbito
tecnológico que es objeto de atención preferente en el exterior a través de la creación de
muros de cristal. Es una ventaja impropia.
La literatura anglosajona señala que grandes corporaciones como Facebook, Google o
Youtube no han logrado penetrar el mercado chino, mientras que de un modo asimétrico
grandes empresas chinas, cuya existencia ha sido consentida, propiciada o de algún
modo controlada desde el régimen y que pueden contar hasta con miembros del aparato
estatal en sus estructuras, proliferan por el mundo entero. Esto ha provocado importantes
controversias y no solo por el caso Huawei; por ejemplo, ha ocurrido igualmente en las
referidas a las inversiones chinas realizadas en las start-ups de IA ubicadas en Silicon
Valley.

7 Ibídem.
8 GILLI, Andrea. Preparing for «NATO-mation» the Atlantic Alliance towards the age of artificial
intelligence». Colegio de Defensa de la OTAN. NDC policy brief n.º 4, febrero 2019.
9 WEDER, Ricardo. «Machine-learning-y-auge-de-inteligencia-artificial». 22 de noviembre de 2018.
Disponible en https://www.forbes.com.mx/Machine-learning-y-auge-de-inteligencia-artificial/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϴ
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269
Añádase a lo anterior que las dificultades legales y éticas que se dan en países
democráticos para la implementación de una nueva tecnología no se dan en estos países
lo que les permite asumir el liderazgo global más fácilmente. Empresas como Twitter no
pueden hacer llegar sus mensajes en China.
También desde el mundo anglosajón se atribuye a países como China la intención de
tratar de dictar las normas y principios que gobiernan la economía digital a través de la
dominación del mundo en desarrollo con sus nuevas plataformas y tecnologías10.
E incluso se ha apuntado todo un concepto geopolítico, el sharp power –poder agudo o
punzante–, para explicar su proceder una asimetría en las relaciones y la instrumentación
de las reglas, valores y principios morales de occidente en beneficio propio.
La naturaleza híbrida y compuesta de su forma política –una mezcla de socialismo
autóctono y capitalismo– dota su acción exterior de una naturaleza dual y ambivalente.
Así, y de la mano de la economía de mercado en el exterior y el dirigismo económico en
el interior, su tecnología se convierte en la piedra angular de otras infraestructuras
estableciendo una relación de largo plazo, pero también de dependencia con los países
que las aceptan. Tal relación pasa a ser en una cuestión de seguridad nacional.
La tecnología, y más en concreto la IA quedaba convertida en un plano de enfrentamiento
a nivel geopolítico. De hecho, China y Estados Unidos han asumido ese reto y tratan de
liderar el mundo tecnológico enfrentándose por ello. Y numerosos países, al hilo de esta
pugna, han lanzado una estrategia para la implementación de la IA: Japón (2015), Corea
del Sur (2016), Canadá (2017) e India (2018). Y más recientemente el Reino Unido,
Finlandia, Francia, Suecia y Alemania. Fundamentalmente, se trata no solo de identificar
las tecnologías del futuro, sino también y sobre todo de llevarlas al plano material, de
trasladarlas exitosamente a programas para propiciar su desarrollo.
El centro de gravedad tecnológico y de la innovación se desplaza hacia Asia Pacífico,
aunque tal cambio no es todavía sino una tendencia; pues aún no se ha consumado. Así,
en 2016 y según la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual11, de los 3,1
millones de solicitudes de patentes, la Oficina Estatal de Propiedad Intelectual (SIPO) de
China recibió en 2016 el número total más alto de solicitudes de patentes: la cifra récord
de 1,3 millones. Le siguió la Oficina de Patentes y Marcas de los EE. UU. (605.571),

10 SOROS, George. «China and the AI threat to open societies». Boston Globe. 02/04/2019.
Disponible en https://www.bostonglobe.com/opinion/2019/02/04/china-and-threat-open-
societies/RgCjeZlVHeH8od28Njk1EO/story.html.
11 Disponible en https://www.wipo.int/pressroom/es/articles/2017/article_0013.html.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞŶĄůŝƐŝƐ ϭϴͬϮϬϭϵ ϵ
bie3
270
la Oficina Japonesa de Patentes (318.381), la Oficina Surcoreana de Propiedad

Intelectual (208.830) y la Oficina Europea de Patentes (159.358).
Con todo, de los 11,8 millones de patentes en vigor en el mundo en 2016, 2,8 millones
estaban en vigor en los EE. UU., 2 millones en el Japón y 1.800.000 en China con lo que
el liderazgo Occidental en este ámbito se está viendo claramente amenazado. Es más,
en 2016 y por primera vez, China produjo más artículos académicos sobre la materia que
el conjunto de la UE. De hecho, produce 1,6 millones de titulados en ciencia y tecnología
y dispone de 730 millones de usuarios nacionales de Internet, mientras que su estrategia
nacional contempla la creación de una industria de 120.000 millones de euros para 2030,
siendo el impulso para tal logro público y central12. China, además, ha optado por una
fuerte inversión pública como política para la promoción de este tipo de tecnología.
Estados Unidos, por su parte, ha creado una suerte de grupo de trabajo académico y
sigue para su desarrollo un modelo fundamentalmente privado y de grandes compañías,
si bien el Pentágono a través de la agencia DARPA (Agencia de Proyectos de
Investigación Avanzados en Defensa) e IARPA (Agencia Avanzada de proyectos de
Inteligencia) están marcando la pauta. Asimismo, Europa ha aumentado su inversión en
2017 hasta los 11.200 millones de euros, 5 veces más que en 2011, dispone de 32
instituciones de investigación en el ranking de las 100 primeras (frente a 30
norteamericanas y 15 chinas), pero adolece de la existencia de grandes empresas que
tienen esos dos países13. La Comisión Europea ha creado una estrategia para el
desarrollo de la IA14. Para tal logro es preciso de la existencia de grandes compañías, la
educación y la investigación para que se retroalimentan mutuamente, razón por la que
se encuentran ligadas al conformar un círculo virtuoso.
Como resultado, se ha producido una importante concentración de empresas, dando
cumplimiento a la admonición de Berners-Lee que desde un principio advirtió de la
posibilidad de que el vasto espacio virtual podría ser cercado y loteado por un oligopolio
de compañías digitales. Y es esto precisamente lo que está pasando15.
El acrónimo GAFA designa a las compañías Google, Amazon, Facebook y Apple, los
emporios dominantes de la era digital. El 80 % de las búsquedas se hacen por Google.

12 ORTEGA, Andrés. «Guerra fría global por la inteligencia artificial». Blog Elcano. 20/02/2018.
13 ibídem.
14 BLANCO, José María y COHEN, Jessica. «Inteligencia artificial y poder». Real Instituto Elcano, ARI
93/2018.
15 MERCHÁN GABALDÓN, Faustino. «Verdad frente a posverdad». La Tribuna del País Vasco.
02/12/2017.
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271
Amazon controla el 40 % de las compras en línea. Una tercera parte de la humanidad

está en Facebook. Estas empresas, además de vender productos, controlan las
plataformas por las que otros venden los suyos. Microsoft, Amazon y Google son, por su
parte, las mayores compañías del mundo por valor en Bolsa16.
Por el lado chino está el conglomerado BAT (Baidu, Alibaba y Tencent). Por cada
tecnológica norteamericana, existe una réplica en el mercado chino en forma de
entidades que han crecido de manera exponencial en los últimos cinco años amparadas
en el ecosistema nacional. Frente a Apple está Huawei; frente a Uber, Didi; frente a
Amazon, Alibaba; y frente a Google, Baidu17. Sin embargo, Europa, por el momento, no
dispone de ningún gran conglomerado tecnológico que pueda servir de referencia.
Estas circunstancias vienen en la dirección que Spengler, en su concepción organicista
y cíclica de las culturas (un ciclo vital compuesto de juventud, crecimiento, florecimiento
y decadencia), atribuía a Occidente (distinguía otras: antigua o apolínea, egipcia, india,
babilónica, china, mexicana, occidental o faústica). Esto es, de clara decadencia, como
titula su célebre obra.
No obstante, aunque el 65 % de los ordenadores personales y tabletas, así como el 85 %
de los móviles están fabricados en China, estos se basan en chips de semiconductores
diseñados en Estados Unidos, manufacturados en Taiwán o Corea y dotados del
software de firmas norteamericanas, hasta el punto de que algunos estudios cifran en
solo el 2 % del coste total del móvil el aportado por este país. Algo similar viene a suceder
con muchos otros productos. De este modo, hasta un 29,4 % del valor de sus
exportaciones brutas totales correspondían al valor añadido extranjero, convirtiéndose
en un hub tecnológico mundial. Es decir, sus ventas al exterior dependen de sus
proveedores extranjeros, lo que supone un grado de integración en el comercio mundial
impensable, sobre todo teniendo en cuenta que hasta 2001 no ingresó en la
Organización Mundial de Comercio18.
Esta misma integración, fruto de la interdependencia y conectividad característica de la
globalización –que es la clave de bóveda del nuevo siglo–, es la que dificulta las
eventuales medidas de represalia que puedan adoptarse contra China, con el fin de que

16 Ibídem.
17 RUIZ DE GAUNA, Clara. «Estados Unidos y China: la batalla está en la tecnología». Diario Expansión.
25/05/2019. Disponible en http://www.expansion.com/economia-

digital/companias/2019/05/25/5ce81135e5fdea8f308b4618.html.
18 SÁNCHEZ, Carlos. «La geopolítica del 5G se estrena con Huawei: la guerra del siglo XXI». El
Confidencial. 21/05/2019. Disponible en https://www.elconfidencial.com/economia/2019-05-21/geopolitica-

5g-huawei-veto-google_2012074/.
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estas revierten hacia el mercado de modo cuasi especular en el corto plazo, toda vez
que este país no solo produce componentes, sino que es un mercado de primer nivel o
porque es el principal exportador mundial de las llamadas «tierras raras» (compuestas
por 17 elementos de la tabla periódica imprescindibles para la fabricación de las
principales tecnologías innovadoras).
Así, Huawei, en 2018 compró componentes por valor de 70.000 millones de dólares a
13.000 proveedores; de ellos 11.000 millones fueron a EE. UU. Es más, el intercambio
comercial con EE. UU. fue en 2018 de 700.000 millones de dólares, mientras que China
es el principal tenedor de la deuda de aquel país con 1,17 billones de dólares en bonos
norteamericanos, en torno al 17 % del total de la deuda norteamericana (el 55 % está en
manos nacionales). Una venta masiva de deuda provocaría un daño también a China y
depreciaría al dólar, haciendo más competitivo a los productos norteamericanos. Y las
compañías tecnológicas chinas cotizan en los mercados internacionales con lo que las
pérdidas lo serían también.
Y es que la sociedad internacional constituye un sistema de sistemas abierto con
entradas internas y externas. La homeostasis de la que habla Bertalanffy es el equilibrio
dinámico entre las partes del sistema, imprescindible para el funcionamiento de este. La
sociedad internacional, medida a través de los mercados, está en equilibrio. Cualquier
perturbación afecta a todas sus partes y genera incertidumbre, lo que es siempre, en
este ámbito, malo para todos. Por eso el brexit ha experimentado grandes dificultades,
las modificaciones al tratado entre Méjico, Canadá y EE. UU. no han sido significativas y
las sanciones a Huawei se han dilatado.
No obstante, y ya antes del caso, las grandes firmas están desplazando buena parte de
sus actividades desde China a países aún de menores costes como India o Vietnam. Y
tras los productos electrónicos vienen los textiles, lo que ha provocado que China trate
de abaratar sus productos con la robótica y la automatización de las manufacturas
haciendo un exitoso esfuerzo en la fabricación y diseño de semiconductores19.
Los semiconductores también han provocado el choque entre China y EE. UU. en
términos económicos, tecnológicos y geopolíticos en la medida en que los chips –
recuérdese la película de los años ochenta: El chip prodigioso– están presentes en una
gran cantidad de bienes y supone una industria global. Su desarrollo afecta a múltiples

19ALLEN, Gregory C. «Understanding China’s AI Strategy: Clues to Chinese Strategic Thinking on artificial
Intelligence and National security». Center for a New American Security. Febrero 2019.
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proveedores en todas partes del mundo, desde donde se recoge el silicio hasta donde
se ensambla el chip, es decir, supone un doble reto tecnológico y económico, pero
además afecta a la seguridad nacional condicionando el alineamiento de otros elementos
tecnológicos y favorece la política de bloques. El propio nombre de Silicon Valley está
en relación con este producto.
Y es que los semiconductores son fundamentales en la medida en que determinan la
velocidad de procesamiento y, con ello, la potencia y eficacia del sistema. Una potencia
que se muestra creciente –la conocida como ley de Moore postula que cada año se
duplica la velocidad de procesamiento– motivando la adquisición de la última tecnología
disponible para conseguir la superioridad.
De este modo, la tecnología en el contexto de la globalización ha hecho que el juego de
dominación que tradicionalmente se ha dado entre los más grandes y los más pequeños,
haya pasado a ser entre los más rápidos y los más lentos20.
Así, también en las empresas emergentes y ligadas a la innovación, conocidas como
start-ups, el desarrollo de nuevas tecnologías no solo permiten, sino que obligan a
equivocarse, a «cometer errores rápidamente», porque el costo del error es menor que
el valor de la experiencia que se obtiene cometiéndolo. Estamos ante un proceso
acelerado de experimentación que hace que la relevancia del error no sea tanta cuando
se le sitúa en relación con el contexto del proceso total y los avances que permite. La
propia base de la experimentación es el error.
Por lo expuesto, la tecnología se transforma en una fuente de poder en todos los sentidos
y de ahí que se produzca una lectura en clave geopolítica de sus efectos. Para empezar,
puede alterar los balances del poder no solo económico –a través de una mayor
eficiencia–, sino también militar a través de factores como una mayor eficacia del
armamento, puede añadirse otros como el acortamiento del ciclo de la decisión, una
mejora en la comprensión del escenario.
Una guerra encarna una dialéctica de superación hasta el punto de que esta pueda
librarse virtualmente, y en clave de potencia, antes que materialmente. De este modo,
se libra buscando la superación en la información y en el ciclo de la decisión, volviéndose
a una reedición de la carrera de armamentos en el plano de la IA.

20BAUMAN, Zygmunt. Modernidad líquida. Fondo de Cultura Econó mica. Buenos Aires, 2001, p.
198.
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Tecnología y sociedad
El matrimonio de sociólogos formado por Alvin y Heidi Toffler en su obra Las guerras del
futuro21 hace una clasificación polemológica de las sociedades distribuyéndolas en tres
categorías u olas identificadas respectivamente por los símbolos de la azada, la cadena
de montaje y el ordenador.
Hace suya así aquella afirmación de Karl Marx: «Dadme el molino de viento y os daré la
Edad Media»; cuya tesis principal es que el «modo de guerrear refleja nuestro modo de
ganar dinero, y la manera de combatir contra la guerra refleja la manera de librarla»22, lo
que Raymond Aron expresaba diciendo «las guerras se parecen a las sociedades que
las libran. Entre los instrumentos y las armas, entre las relaciones de clase y los ejércitos,
aparece a lo largo de los siglos una relación recíproca»23.
Este mismo razonamiento es el sostenido por Verstrynge cuando afirma que «existe pues
una clara influencia recíproca entre la guerra y la sociedad: la sociedad que lleva acabo
una guerra, marca profundamente las motivaciones, los fines, el desarrollo y la forma de
esta última. Un pueblo pastor y un pueblo agricultor no harán la misma guerra ni
emplearán el mismo tipo de arma; una sociedad agrícola… no puede hacer la misma
guerra que una sociedad industrial. Más aun, constituye una constante el que, a mayor
tamaño y complejidad social, mayor tamaño y complejidad de la guerra»24.
Y es que la tecnología, en tanto que expresión de una ciencia, encarna ante todo
conocimiento, información. No en vano decíamos que la tecnología es resultado de la
aplicación de la ciencia. Así, la idea de una sociedad de la información como concepto
recoge una sociedad en la que se estaba produciendo una transformación fundamental
en la estructura económica de los países: la transición hacia una economía en la que el
conocimiento es el factor productivo clave, relegando a un segundo plano a los factores
de producción tradicionales: capital, trabajo y tierra25.
Estos, eso sí y de la mano de la globalización, se trasladan al área trasnacional
aprovechándose de una arquitectura de poder insuficiente que le permiten ocupar los

21 TOFFLER, Alvin y Heidi. Las guerras del futuro. Barcelona: Ediciones Plaza & Janés, 1994.
22 Ibídem, p. 23.
23 ARON, Raymond. Un siglo de guerra total. París: Editorial Hispano Europea, 1958, p. 93.
24 VERSTRYNGE, Jorge. Una sociedad para la guerra. Madrid: Centro de Investigaciones
Sociológicas 1979, pp. 16-17.

25 SILVA ROBLES, Carmen; JIMÉNEZ MARÍN, Gloria; ELÍAS ZAMBRANO, Rodrigo. «De la sociedad de
la información a la sociedad digital. Web 2.0 y redes sociales en el panorama mediático actual». Revista
Faro, n.º 15, 2012. Chile: Estudios Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Playa Ancha Valparaíso,
| e-ISSN 0718-4018. Disponible en http://www.revistafaro.cl.
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275
espacios vacíos de un mundo, como se ha visto, altamente desregulado. La velocidad,

extensión e intensidad de la innovación tecnológica, está modificando así la naturaleza
y los patrones de distribución del poder. Por tanto, el objetivo de la estrategia tecnológica
China para 2025 es haber reducido la diferencia con los países más avanzados con una
política de fuertes inversiones en I+D+i. En 2035, se pretende haber fortalecido la
posición, para, finalmente y en 2045, poder liderar la innovación mundial26.
El crecimiento logarítmico del comercio internacional permitió la supervivencia del
modelo fordista que se hace internacional primero y global después, reordenando en esa
clave los factores de producción existentes a nivel nacional. Como resultado de esta y
en paralelo, los gobiernos nacionales están perdiendo poder institucional y financiero
atravesados por numerosos flujos de todo tipo y condición27.
La idea de una sociedad del conocimiento supone un código para hablar de una
transformación social tecnológica, puesto que todas las sociedades son del conocimiento
que se convierte en acumulativo y viene a medir, de alguna manera, el valor de estas.
Es una sociedad en la que las condiciones de generación de conocimiento y
procesamiento de información han sido sustancialmente alteradas por una revolución
tecnológica centrada sobre el procesamiento de información, la generación del
conocimiento y, por todo ello, las tecnologías de la información28. El conocimiento ha sido
señalado de este modo como el eje sobre el que gravita la cuarta ola industrial.
Una sociedad digital o virtual hace un énfasis aún mayor si cabe en el papel de tales
tecnologías. Y estas se realimentan a sí mismas abriendo nuevos caminos en
direcciones impredecibles y, a veces, hasta peligrosas. La IA se encontrará en el centro
de todo este movimiento de transformación en un mundo interdependiente e
interconectado en el que las sociedades adquieren formas asimilables a redes
neuronales. De este modo, se propicia el encuentro simultáneo entre un gran número de

26 SÁNCHEZ, Carlos. «La geopolítica del 5G se estrena con Huawei: la guerra del siglo XXI». Diario El
Confidencial. 21/05/2019. Disponible en https://www.elconfidencial.com/economia/2019-05-21/geopolitica-
5g-huawei-veto-google_2012074/.
27 VALLADAO ALFREDO A. G. «Artificial Intelligence and Political Science». OCP Policy Paper.
Septiembre 2018.
28 SILVA ROBLES, Carmen; JIMÉNEZ MARÍN, Gloria; ELÍAS ZAMBRANO, Rodrigo. «De la sociedad de
la información a la sociedad digital. Web 2.0 y redes sociales en el panorama mediático actual». Revista
Faro, n.º 15, 2012. Chile: Estudios Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Playa Ancha Valparaíso,
e-ISSN 0718-4018. Disponible en http://www.revistafaro.cl.
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actores modelizando los procesos de cambio y otorgando un valor excepcional a la

información29.
Estamos ante un proceso progresivo: primero «digitalización», después
«networkización» y, por último, de «inteligentizacion». En China, el proceso de
«inteligentización» es considerado un nuevo estadio en la revolución de la información y
se basa fundamentalmente en la IA30.
El resultado ha conducido al mundo a una sociedad que cada vez más ha superado la
cadena de montaje característica del fordismo pasando de la producción y consumo en
masa a una producción ajustada y en red para un consumo ajustado y en red; lo cual
está llamado a contar con notables consecuencias económicas y políticas 31. La
industrialización 4.0 habla así de un proceso de digitalización de las cadenas de
producción y suministro que optimiza ambos procesos.
Red y conocimiento
No es casual que el fin de la Guerra Fría haya coincidido con la difusión de múltiples
hallazgos tecnológicos que se produjeron en su contexto. Uno de ellos es, sin duda,
Internet. La red de redes surgió en ese periodo para garantizar el enlace y como un
potenciador del conocimiento a través de la interconexión. Se esperaba que este se
realimentase a sí mismo y generase efectos sinérgicos. Internet estaba llamado a ser el
gran democratizador del conocimiento y el acelerador de la libertad y la solidaridad, y por
tanto, la piedra angular de la globalización, además de un medio para que se llevase a
cabo.
Y es que la expresión «International Networks of Computers», apocopada Internet,
describe a una red informática global, descentralizada, sustentada sobre la conexión
entre ordenadores de una forma protocolizada que, en su versión Web 1.0, surgió en los
años sesenta. El primer correo electrónico se envió en los setenta; y a este le siguieron
innumerables innovaciones que hicieron que los internautas abandonaran el papel de
consumidores pasivos de información para transformarse en productores de contenidos.
Reunidos en comunidades virtuales interactivas generaron las redes sociales, cuna de

29 VALLADAO, ALFREDO A. G. «Artificial Intelligence and Political Science». OCP Policy Paper.
Septiembre 2018.
30 KANIA, Elsa B. «Battlefield Singularity: Artificial Intelligence, Military Revolution, and China’s Future
Military Power». Center for a New American Security. November 2017.

31 VALLADAO, ALFREDO A. G. «Artificial Intelligence and Political Science». OCP Policy Paper.
Septiembre 2018.
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la Web 2.0. A principios del siglo XXI, 70 millones se enlazaban en la Red. Su expansión
ha sido imparable multiplicándose su uso entre 2000 y 2017 un 976,4 %. A finales de
2016, Facebook registraba 1.800 millones, Youtube 1.000, Instagram 500 y Twitter 35032.
La sociedad del siglo XXI es una «sociedad del conocimiento» en la que rige lo que Derek
Price denominaba como la «Ley de crecimiento exponencial» respecto de publicaciones
científicas en la que estas se han visto duplicadas cada 15 años; y esta velocidad se ha
visto incluso incrementada. La sociedad se ha desplazado desde el modelo de Ford al
modelo Google.
José Antonio Marina recuerda que Erich Schmidt, director de Google, afirmó en 2011
que la humanidad hasta 2003 había producido una cantidad equivalente a 5 exabytes de
información, añadiendo a continuación que esa cifra se generaba ahora cada dos días.
La revista Science calculó, por su parte, que hasta 2007 la cifra era 295 exabytes que se
había incrementado en 2011 a 600 exabytes33. Para otros autores, el conocimiento se
ha estado doblando cada dos años de modo que, hoy por hoy, el 90 % del conocimiento
tiene menos de 2 años34.
Como decíamos, Internet es la base de la sociedad del conocimiento. Cumple los fines
para los que fue concebida en la medida en que se presentó como un instrumento
incontrolable para la creación de una gran aldea global que trascendiese distancias y
cualquier tipo de barrera entre sus habitantes. En este sentido, la Estrategia Nacional de
Seguridad publicada en 2017 nos recuerda que «El desarrollo de la tecnología es un
instrumento de activación económica, crecimiento y progreso, pero también prueba la
capacidad de adaptación de sociedades a los cambios tecnológicos. En gran medida, la
tecnología ha premiado la interconectividad en detrimento de la seguridad. Así, actos
como el robo, uso y difusión de la información y datos sensibles y acciones hostiles que
incluyen actividades de desinformación e interferencias en procesos electorales
representan hoy un desafío de grandes dimensiones tanto en lo que respecta a los
gobiernos como a los ciudadanos. Además de la conectividad de un mundo en red, que
incluye el Internet de las cosas, la IA, la ingeniería genética y la robotización tendrán
importantes implicaciones para la seguridad. Por eso, los esfuerzos para diseñar un

32 MANRIQUE, José Luis. «Populismo y posverdad, ¿Solo tendencias?». Revista Inmanencia. Vol. 5, n.º
1, 2016. Disponible en http://ppct.caicyt.gov.ar/index.php/inmanencia/article/view/10831.
33 MARINA, José Antonio. «Por qué la sociedad de la información está a punto de fracasar». El
Confidencial. 27/06/2017.
34 GILLI, Andrea. «Preparing for “NATO-mation” the Atlantic Alliance towards the age of artificial
intelligence». Colegio de Defensa de la OTAN. NDC policy brief, n.º 4. Febrero 2019.
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278
sistema eficaz de gobernanza sobre las nuevas tecnologías serán clave para la
seguridad nacional»35.
No obstante, como venimos señalando, en todo proceso la incorporación de una nueva
tecnología provoca cambios y transformaciones sociales. Así la OCDE en su informe
Creación de empleo y desarrollo económico local 2018 concluye que la variación
geográfica del riesgo de automatización del empleo es notablemente alta en los 21
países con información disponible. El porcentaje de empleos en alto riesgo es de cerca
de 40 % en algunas regiones (Eslovaquia occidental), en tanto que en otras es mucho
menor (4 %, en los alrededores de Oslo) El 14 % de los empleos en la zona de la OCDE
en su conjunto están bajo riesgo de automatización, mientras que otro 32 % tiene
probabilidades de experimentar cambios importantes. En nuestro país este porcentaje
se eleva al 24 % de las personas con ingresos medios36.
De esta manera, lo que se conoce como paradoja de Solow–Robert Solow, Premio Nobel
de Economía, mostró cómo la extensión del uso del ordenador en los años ochenta tuvo
escasos efectos en la productividad que incluso se redujo del 3 % a 1 %– no se va a
producir nuevamente. La IA, en cambio, sí va a provocar cambios sociales relevantes.
Con la primera revolución Industrial se daba cumplimiento a la admonición de Aristóteles
que desplazaba para el maravilloso reino de Cronos –cuando las máquinas harían el
trabajo de los hombres– el fin de la esclavitud. La entrada de la IA, de partida, obligará
así, al igual que hizo la mecanización en el siglo XIX, a recolocar a importantes masas
humanas y dotarlas de habilidades específicas lo que a su vez lleva al rediseño de los
planes de educación y su adecuación a los mercados. Y eso también tendrá
consecuencias a nivel global.
El problema es, sobre todo, encontrar el enfoque correcto para hacerlo, pues como
señala Tim O’Reilly: «Es lo que llamo el algoritmo maestro del valor del accionista, que
trata a las personas como un coste que debe reducirse en vez de un activo que ha de
aumentarse»37.

35 GOBIERNO DE ESPAÑA. Estrategia de Seguridad Nacional 2017. Presidencia del Gobierno, pp.36-37.
36 ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO EN EUROPA (OCDE). Disponible en
https://www.oecd.org/centrodemexico/medios/losriesgosdeautomatizaciondeltrabajovarianmuchoentrelas
diferentesregionesdelospaisesafirmalaocde.htm.
37 GARCÍA VEGA, Miguel Ángel. «Automatización: así es la batalla entre trabajo y tecnología». El País.
25/05/2019.
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279
Conclusiones
La tecnología alcanza de este modo a la política y de ahí a la geopolítica. La decisión
sobre un valor o sistema tecnológico crítico se transforma en una decisión política en la
medida en que supone o puede suponer toda una comunión política con el país del que
procede esta del que se hace dependiente. Implica pues una relación de confianza y una
elección política llamada a ser congruente con otras en tanto que piedra maestra.
Hoy vivimos en un tiempo netamente científico-técnico; y es que un cambio tecnológico
sí es trascendente y puede provocar otro cambio cultural al modificar el espacio de
relación y hasta el marco ético obligando a la revisión del sistema normativo vigente.
La IA ha afectado a la gobernación, la gestión y el modelo de crecimiento y haciendo que
se desvanezcan los límites entre inteligencia humana, máquinas inteligentes, los límites
entre hombre y máquina, lo verdadero y lo falso38. Ese reto merece una mirada multifocal
y multidisciplinar que atienda a todas las áreas implicadas dando cuenta de las sinergias
y derivadas que de su empleo se deduce.
La tecnología puede ser muy disruptiva, generar retos y abrir caminos generando con su
aparición elementos impredecibles, cosa que se acentúa cuando se combina con otras
tecnologías. La IA incorpora un componente altamente disruptivo, no solo en términos
militares, sino también en el espacio social en la medida en que puede contribuir a
importantes alteraciones de este. Sirve para el empoderamiento, es decir, dota de poder
a quienes tienen acceso a ella.
El enfrentamiento entre EE. UU. y China no es solo económico (EE. UU. supera a China
en términos de PIB nominal, pero ya no se consideran las cifras en términos de paridad
económica), sino fundamentalmente tecnológico. Ante esta situación los países han
adoptado medidas preventivas. La Comisión Europea, sin ir más lejos, le impuso a
Google una multa de 2.700 millones de dólares por sesgar su motor de búsqueda a favor
de sus propios servicios39. La propia Alemania ha blindado el acceso a sus empresas
tecnológicas al someter a autorización previa las compras superiores al 15 % del capital
social a inversores de fuera de la Unión Europea, como es el caso tanto de China como
de Estados Unidos40.

38 PANDYA, Jayshree. «The geopolitics of Artificial intelligence». Forbes 28/01/2019. Disponible en
https://www.forbes.com/sites/cognitiveworld/2019/01/28/the-geopolitics-of-artificial-
intelligence/#6fe55c6879e1.
39 Ibídem.
40 GÓMEZ DEL BARRIO, Rubén. «Alemania limitará la inversión extranjera para evitar que China «robe»
tecnología». El Economista. 18/08/2018. Disponible en
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Estamos ante una suerte de proteccionismo tecnológico que puede inscribirse como un
movimiento de retorno en el proceso de globalización, pero que no es ajena a la lógica
hegeliana con la que esta se desarrolla (antítesis) y con la que va resolviendo las
contradicciones que inevitablemente se presentan. Por consiguiente, no puede inferirse
de estos sucesos que la globalización se haya detenido.
En fin, la tecnología, y la IA mucho más, obliga a un posicionamiento y a una actuación
congruente y de largo plazo a nivel europeo cuando los primeros pasos son
particularmente relevantes y el horizonte incorpora factores de difícil predictibilidad en un
entorno internacional caracterizado por una gran complejidad y alianzas tensionadas.
La sociedad internacional, como consecuencia de la globalización, ha alcanzado un gran
nivel de integración por lo que cualquier perturbación de esta genera una incertidumbre
que, al menos en el corto plazo, es mala para todos. En cualquier caso, se debe actuar
con prevención y no militarizar amenazas que no lo son y espacios y ámbitos que
pertenecen a la sociedad civil.
Federico Aznar Fernández-Montesinos
Analista del IEEE

https://www.eleconomista.es/internacional/noticias/9322918/08/18/Alemania-limitara-la-inversion-
extranjera-para-evitar-que-China-robe-tecnologia.html.
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ŶĄůŝƐŝƐ
19/2019 19 de junio de 2019
¿Está Estados Unidos

abandonando Europa?
¿Está Estados Unidos abandonando Europa?
Resumen
La manifestación verbal que sobre la política exterior estadounidense lleva a cabo el

presidente Trump está sembrando el desconcierto y la duda entre sus aliados y socios
europeos, y contribuye de manera sustancial a aumentar la sensación de distanciamiento
entre ambos lados del Atlántico, minando la imagen de solidez de dicho vínculo. Sin
embargo, el análisis de las cifras del renovado esfuerzo norteamericano en el viejo
continente, financiado fundamentalmente a través de la Iniciativa Europea de Disuasión,
muestra que, lejos de abandonar el continente, Washington se está tomando en serio la
nueva amenaza rusa.
Palabras clave:
OTAN, Estados Unidos, Rusia, Europa, Iniciativa Europea de Disuasión, Donald Trump.
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282
͎ƐƚĄƐƚĂĚŽƐhŶŝĚŽƐĂďĂŶĚŽŶĂŶĚŽƵƌŽƉĂ͍

Is United States leaving Europe?
Abstract:
President Trump's verbal manifestation of American foreign policy is sowing

bewilderment and doubt among his European allies and partners; and contributes
substantially to increase the sense of estrangement between the two sides of the Atlantic,
undermining the solid image of that bond. However, by analysing the figures of the
renewed US effort on the old continent, financed fundamentally through the European
Deterrence Initiative, it shows that, far from leaving the continent, Washington is taking
seriously the new Russian threat.
Keywords:
NATO, United States, Russia, Europe, European Deterrence Initiative, Trump.
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283

Introducción
La mayoría de los analistas coinciden en que el escenario mundial de hoy en día, más
abigarrado y competitivo, resulta más complicado que el orden global que surgió tras el
final de la Guerra Fría. Este cambio radical ha provocado el surgimiento de desafíos que,
si bien parecen nuevos, realmente no lo son tanto. La rivalidad entre las grandes
potencias ha regresado para quedarse, junto a los riesgos que entrañan sus complicados
artificios de pactos, alianzas y compensaciones. Junto al crecimiento de China y su cada
vez más clara búsqueda de la primacía en su entorno geoestratégico y la voluntad
disruptiva del regreso de Rusia, no dejan de producirse crisis de orden regional en
Oriente Medio, África y otros teatros de Asia, producidas por competidores locales y la
debilidad de algunos Estados. Esta conjunción de factores, unida al crecimiento
exponencial de la revolución tecnológica y los efectos negativos del cambio climático
(cada vez más evidentes) crean un efecto general que desborda a Estados y sociedades
que progresivamente precisan de la cooperación con los demás para hacerle frente.
Así pues, resulta sorprendente que, envueltos en dicha problemática, el presidente de la

nación líder de la alianza que más paz y estabilidad ha proporcionado a Europa en toda
su historia, la OTAN, haya decidido emprender un camino que parece buscar su
inoperancia.
El distanciamiento con Europa
Analizadas en su conjunto, las políticas estadounidenses llevadas a cabo durante los dos
últimos años parecen casi diseñadas ex profeso para minar la cohesión de la Alianza
Atlántica. En primer lugar, el hecho de cuestionar la validez universal del «art. 5»,
garantía de la defensa mutua y pilar central de la defensa europea durante los últimos
70 años. Estados Unidos ha declarado en varias ocasiones que podría no defender a
aquellos aliados europeos «que no paguen sus cuentas», refiriéndose a los objetivos
marcados y aceptados por todos de llegar al 2 % de PIB dedicado a defensa, con un
20 % del mismo dedicado a investigación y desarrollo. Así, cuando el pasado enero, se
preguntó al secretario de Estado, Mike Pompeo, si Washington respondería ante un caso
del art. 5 para defender Montenegro, su respuesta fue que «rehusaba argüir sobre casos
hipotéticos», minando claramente la disuasión atlántica al no afirmar con rotundidad la
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284

garantía de una disuasión incuestionable ante una hipotética agresión a cualquier

miembro de la Alianza.
Pero ha habido más acciones y gestos que atacan directamente la cohesión del
denominado «vínculo transatlántico». El presidente Trump inició su presidencia
abandonando el Acuerdo de París por el clima, algo que para muchos europeos es una
cuestión de la máxima importancia y prioridad (incluyendo la propia Unión Europea). En
mayo de 2018, EE. UU. se retiró del acuerdo nuclear sobre Irán, a pesar de las
concesiones que los firmantes estuvieron dispuestos a realizar y que no sirvieron para
nada, ya que, a pesar de ellas, Washington abandonó finalmente el acuerdo. Ese mismo
mes, se anunciaron las tarifas que los estadounidenses aplicarían al acero y al aluminio
europeos (con el pretexto de defender la seguridad nacional). En diciembre siguiente, el
secretario de Estado, Pompeo, durante su discurso en la reunión de Bruselas, excluyó a
la UE de la lista de organizaciones que la Administración Trump considera efectivas.
Además, calificó el brexit como una llamada de atención saludable para el bloque y
sentenció que la misión de EE. UU. era reafirmar su soberanía, en clara referencia al
papel central que otorgan al Estado nación, en detrimento de las organizaciones
internacionales (otra indirecta más contra la OTAN y la UE).
Unas semanas después, llegó el anuncio de la retirada unilateral estadounidense de Siria

sin consultar, ni siquiera informar, a sus aliados europeos que allí tienen desplegadas
tropas (entre ellos España). Este anuncio, fue seguido del requerimiento posterior para
que los aliados sustituyeran a las tropas norteamericanas que se iban a retirar y para
que se hicieran cargo de aquellos prisioneros que EE. UU. no deseaba conservar. A
finales de febrero, el presidente Trump dio marcha atrás afirmando que algunas tropas
estadounidenses permanecerían en Siria.
Esta política, por un lado de confrontación con sus aliados europeos y por otro
aparentemente errática, siembra la duda y el desconcierto entre los aliados occidentales.
El hecho de que muchos analistas consideran que «los adultos han salido de la
habitación», en clara referencia a los ceses fulminantes y abandonos inesperados por
parte de altos cargos como Tillerson (secretario de Estado), McMaster (asesor de
Seguridad Nacional), Mattis (secretario de Defensa) y Kelly (jefe del gabinete de la Casa
Blanca), abunda en la fractura entre ambos lados del Atlántico.
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285

La OTAN, una historia de desacuerdos
Pero la historia de las relaciones atlánticas es también la historia de sus desacuerdos.

En 1956, durante la crisis de Suez, EE. UU. decidió no apoyar a Francia y Gran Bretaña
en su agresión para recuperar el control del Canal, que Egipto había nacionalizado, lo
cual obligó a ambas naciones a retirarse de la empresa, que acabó en fiasco. Cuando
Washington decidió modificar su estrategia de «destrucción mutua asegurada» por la de
«respuesta flexible», los europeos pensaron que EE. UU. no arriesgaría su propio
territorio por defender a Europa de un ataque nuclear soviético, para gran consternación
de las cancillerías y analistas europeos. Durante la guerra de Vietnam, la situación se
invirtió y esta vez fueron los aliados europeos los que decidieron no apoyar el esfuerzo
bélico norteamericano. En 1973, durante las guerras arabo-israelí, Europa también
sostuvo una postura distante respecto a su aliado estadounidense. Durante las
presidencias de Reagan y Clinton surgieron agrias disputas sobre los gaseoductos que
abastecían Europa con gas ruso, sobre el despliegue de misiles estadounidenses en
suelo europeo, y sobre sanciones a empresas europeas que sostenían negocios con
Cuba, Irán y Libia. Finalmente, durante la Administración de George W. Bush los
desacuerdos ocurrieron debido a la guerra en Irak (especialmente intensos con Francia
y Alemania), sobre la defensa de misiles y sobre el cambio climático. Sin embargo, la
amenaza geoestratégica soviética siempre fue un fuerte incentivo para la reconciliación
y cohesión occidental.
Así pues, el desacuerdo, incluso de cierta intensidad y acritud, no es nuevo en el seno

de la OTAN, pero hay una diferencia fundamental entre los anteriores y el que sostiene
actualmente la Administración Trump. Nadie, absolutamente nadie, ni demócratas ni
republicanos, pusieron nunca en cuestión la validez y la importancia de la Alianza, así
como la importancia de contar con el apoyo europeo a la hora de la acción exterior
estadounidense. Por primera vez EE. UU. está dirigido por un presidente que favorece
las relaciones bilaterales para poder forzar a los europeos a plegarse a su política con
mayor facilidad, tratándolos así más como vasallos que como aliados.
Ante esta situación, los europeos tienen dos opciones: esperar a que pase la tormenta
en la confianza de que el siguiente inquilino de la Casa Blanca devuelva las aguas a su
curso anterior y restablezca la situación en el seno de la Alianza, o tome mayor
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286

protagonismo en su seguridad y defensa, redefiniendo la OTAN (la relación

transatlántica) en términos nuevos.
En el primer caso, las esperanzas de una vuelta a la idílica situación anterior pueden
resultar descorazonadoramente vanas. Primero, porque Trump puede ser reelegido en
2020, por lo que la actual situación se perpetuará otros cuatro años y, en cualquier caso,
se continuará a expensas de qué política aplicará la persona que le suceda. Pero, sobre
todo, hay que entender que las decisiones del presidente Trump son el producto de la
evolución de las tendencias del panorama geopolítico y geoestratégico mundial
(crecimiento de China, retorno de Rusia, importancia creciente de actores no estatales,
nuevas amenazas, etc.). Quizá el estilo personal utilizado no sea el más adecuado para
crear confianza entre los aliados, pero la necesidad que EE. UU. siente de focalizarse
cada vez más en Asia, para lo que precisa distanciarse en cierta medida de Europa y
Oriente Medio, no es algo que se vaya a disipar con la salida del actual presidente
norteamericano. Así pues, el siguiente inquilino de la Casa Blanca se verá obligado a
seguir dicha tendencia, si bien adornado de otros modos más diplomáticos, pero en el
fondo, igualmente asertivos hacia la preservación de los intereses estadounidenses. De
hecho, a partir de ahora el electorado norteamericano probablemente exigirá a su
presidente que a cambio de asegurar la solidaridad y el respaldo de Washington a
Europa, esta ofrezca más compromiso con su defensa y su seguridad, incluyendo su
entorno geográfico, es decir, el este de Europa, Oriente Medio, Magreb y Sahel.
Así pues, si bien EE. UU. no será el fanfarrón que algunos consideran que es, tampoco
volverá a ser la potencia altruista que permitió la época dorada de crecimiento europeo
en detrimento de los presupuestos de defensa. Un repaso al actual esfuerzo militar
estadounidense en Europa nos proporcionará una visión más ajustada de la realidad.
El esfuerzo de EE. UU., en Europa
Europa Central se ha convertido en una zona de confrontación entre la OTAN y Rusia

quien, tras la toma de Crimea, continúa aumentando el volumen de fuerzas en su distrito
militar oeste y en Kaliningrado. Ante esta situación la Alianza ha desarrollado una política
de disuasión que, mediante el despliegue de fuerzas militares, hace hincapié en la
defensa colectiva territorial. Dicha política se ha desarrollado tras las cumbres de Gales
(2014) y Varsovia (2016) en las que se aprobaron: el Plan de Acción de Disponibilidad
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287

(Readiness Action Plan) que incluye la creación de la Fuerza Conjunta de Alta

Disponibilidad (VHRJTF, por sus siglas en inglés Very High Readiness Joint Task Force)
y la expansión de la Fuerza de Respuesta OTAN (NRF, por sus siglas en inglés NATO
Response Force); y el despliegue de 1.200 efectivos en cada uno de los Estados bálticos
en cumplimiento de la iniciativa denominada Presencia Avanzada Aumentada (eFP, por
sus siglas en inglés Enhanced Forward Presence).
A su vez, EE. UU. lanzó simultáneamente la Iniciativa Europea de Confirmación (ERI,

por sus siglas en inglés European Reassurance Initiative), luego denominada Iniciativa
Europea de Disuasión (EDI, por sus siglas en inglés European Deterrence Initiative).
Dicha iniciativa cuenta con el despliegue de manera rotatoria de una brigada acorazada,
cuyo equipo está preposicionado sobre el terreno en Polonia y que cuenta con equipo
preposicionado para otra brigada adicional. La razón por la cual no se han desplegado
más fuerzas estadounidenses en los países bálticos y centroeuropeos es la necesidad
de respetar los acuerdos reflejados en el Acta Fundacional OTAN-Rusia de 1997 (NATO-
Russia Founding Act), por la que la OTAN se comprometió a no estacionar de manera
permanente «fuerzas de combate en número sustancial», para asegurar a Rusia que la
expansión de la Alianza hacia países cerca de sus fronteras no supondría una amenaza.
Pero el esfuerzo militar de EE. UU. en Europa incluye muchas otras unidades, personal
e instalaciones. De hecho, el número total de efectivos estadounidenses, en diciembre
de 2018, se aprecian en la siguiente tabla1.
Como se puede comprobar por los números que refleja dicha tabla, Washington no está
abandonando Europa ni la Alianza Atlántica. De hecho, la contribución norteamericana
ha aumentado en los últimos años y no podemos olvidar que el contingente
estadounidense de Kaiserslautern (Alemania), que incluye la base aérea de Ramstein,
es de las mayores instalaciones militares que EE. UU. mantiene en el extranjero.

1 Fuente: general. Philip Breedlove y el embajador Alexander Veshbow. Permanente Deterrence:
Enhancements to the US Military Presence in North Central Europe. Atlantic Council, diciembre 2108.
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288

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Tabla 1. Número de efectivos estadounidenses por países
En junio de 2014, EE. UU. anunció la ERI (que a partir de principios de 2018 pasó a
denominarse EDI). Dicha iniciativa fue la respuesta estadounidense ante las actividades
que Rusia ha venido protagonizando en Ucrania desde febrero de 2014 y que culminó
con el referendo ilegal del 16 de marzo siguiente que le permitió utilizarlo como excusa
para incorporar Crimea al territorio nacional ruso, y con la declaración unilateral de
independencia de los territorios de Donetsk y Luhansk situados en el este ucraniano.
Estas jugadas geoestratégicas confirmaron las sospechas de Washington de que la
invasión de Georgia en 2008, lejos de ser una excepción, era en realidad una tendencia
que mostraba la vuelta al escenario internacional de una nueva Rusia más agresiva en
la defensa de lo que considera sus intereses.
Así, la EDI está representando la respuesta militar estadounidense ante la agresión y la

amenaza rusa, lo que supone el primer aumento de sus fuerzas militares en el continente
europeo de las últimas décadas. En marzo de 2014, las fuerzas norteamericanas
desplegadas en los países europeos pertenecientes a la OTAN sumaban alrededor de
70.000 efectivos (ni un solo carro de combate), desplegados fundamentalmente en
Alemania, Gran Bretaña, Italia y España.
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289

Como respuesta casi inmediata de las acciones rusas en Ucrania, la OTAN decidió
aumentar su presencia militar en los Estados situados en la frontera con Rusia: Estonia,
Letonia, Lituania y Polonia. Washington desplegó 6 F-15 que se unieron a la misión de
Policía Área (Air Policing) y 12 F-16 para que participaran en unas maniobras en Polonia.
En abril y mayo de 2014, fuerzas de la Brigada Paracaidista 173 participaron en ejercicios
en los tres países bálticos y Polonia mientras cruceros, destructores y fragatas realizaban
visitas a puertos del mar Negro. Dichos despliegues, si bien temporales, dejaron ver
claramente la intención estadounidense de reforzar su presencia militar en la zona que
consideraba amenazada.
Pero el grueso de la respuesta norteamericana vino tras el anuncio de la ERI en junio de

2014, durante la visita del presidente Obama a Polonia. Para el desarrollo e
implementación de esta, inicialmente se requirieron 925 millones de dólares, que
progresivamente aumentaron a 985 millones en 2015, 789 millones en 2016, 3.400
millones en 2017, 4.800 en 2018 y 6.500 millones aprobados para 20192. Como se puede
comprobar, la tendencia a aumentar de manera sustancial, prueba claramente la
voluntad de Washington de aumentar el compromiso estadounidense,
independientemente de la administración que se aloja en la Casa Blanca.
A lo largo de sus cinco años de vida, la EDI ha mantenido los mismos objetivos:
– Incrementar la presencia de unidades y de capacidades militares estadounidenses
en el Este europeo.
– Financiar ejercicios y maniobras militares con los aliados de la OTAN y otros socios
europeos.
– Mejorar la situación de equipo preposicionado.
– Mejorar la infraestructura de aeródromos, bases y campos de entrenamiento.
– Ayudar a aumentar las capacidades militares de los aliados.
Como consecuencia del primer objetivo, quizá el más visible y significativo, es la

presencia de una brigada acorazada de manera permanentemente en régimen rotatorio
en las que una brigada sucede a otra, lo que asegura la presencia estadounidense en
los Estados bálticos, Bulgaria, Polonia y Rumanía, como forma más visible de disuasión.
Dichos despliegues rotativos están reforzados por otras unidades de tipo ligero y otras

2 European Deterrence Initiative: Department of Defense Budget Fiscal Year 2018. Disponible en
http://comptroller.dfense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/fy2018/fy2018_ERI_J-Book.pdf.
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290

con capacidad para proporcionar apoyos de fuego3. Así, el total de brigadas desplegadas
por Washington en el continente se eleva a tres: una aerotransportada, una acorazada y
una tipo «Stryker»4.
Para el año 2019, el incremento es de cerca de 1.900 millones de dólares que incluye el
despliegue de una brigada de aviación de combate, elementos para impulsar y mejorar
la integración de la defensa aérea y misil (IAMD, de sus siglas en inglés Integrated Air
Missile Defense) y fuerzas de operaciones especiales, además de continuar con el
batallón que está integrado en la iniciativa eFP.
Otro de los frentes que está recibiendo atención creciente es el de los ejercicios conjunto-
combinados, para los que la EDI proporciona fondos. Así, en los últimos años se han
llevado a cabo ejercicios con la VHRJTF, ejercicios como «Swift Response» que han
empleado más de 5.000 efectivos de varias naciones aliadas y socias, o ejercicios como
«Trident Juncture», «Formidable Shield» o «BALTOPS». Todos estos ejercicios y otros
más permiten a las fuerzas de la OTAN entrenar en escenarios de combate de alta
intensidad en tierra, mar y aire con la idea de incrementar la interoperabilidad con
realismo creciente, incluyendo el enfrentamiento contra sistemas de armas «antiacceso-
denegación de área» (A2/AD).
El preposicionamiento de material y equipo, así como la construcción y adecuación de

infraestructuras, también están recibiendo una gran atención. El preposicionamiento
tiene por objetivo proporcionar el material, munición y equipo necesario para garantizar
el despliegue operativo inmediato de una fuerza del tamaño de una división para el año
2021. Se está llevando a cabo en Bélgica, Alemania y Holanda. El presupuesto para
apoyar esta iniciativa durante el año 2019 alcanza los 3.200 millones de dólares, a los
que hay que sumar los ya empleados durante 2017 (1.900 millones) y 2018 (2.200
millones). Estas cifras demuestran que el esfuerzo norteamericano se ha incrementado
sustancialmente, sobre todo si recordamos que para este mismo capítulo los
presupuestos de 2015 y 2016 fueron de 125 y 58 millones, respectivamente.

3 La segunda rotación que llegó entre septiembre y octubre de 2017, incluyó entre otros 3.300 efectivos,
87 carros de combate M-1, 125 vehículos de combate Bradley y 18 piezas de artillería autopropulsadas
Paladin.
4 La brigada de Stryker es una fuerza motorizada estructurada alrededor de la variante ocho-ruedas del
vehículo Stryker y pensada para ser desplegada en Hércules C-130 en 96 horas. Intentan llenar la brecha
entre las unidades ligeras rápidamente desplegables y las blindadas mucho más pesadas y lentas.
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La EDI también proporciona fondos para aumentar las capacidades entre los países
socios, lo que aumenta la operatividad y la interoperabilidad de todos. En este sentido,
Finlandia y Suecia están recibiendo apoyo y coordinación prioritaria, debido a su
proximidad geográfica a Rusia. Asimismo, Ucrania ha sido uno de los más beneficiados
con un presupuesto que ha pasado de 150 millones de dólares en 2018, a 200 millones
en 2019. Para el año 2019, los fondos dedicados a este capítulo son de 302 millones de
dólares, cifra superior al del presupuesto del año anterior que ascendió a 267 millones y
al de 2017 que fueron 85 millones. De nuevo podemos comprobar un aumento en el
esfuerzo norteamericano.
Figura 1. Proyectos de inversiones en infraestructura financiados con la EDI.

Fuente: The European Deterrence Initiative, Centre for Strategic and Budgetary Assessment
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Por último, el presupuesto de la EDI dedicado a infraestructuras abarca todo tipo de

obras de construcción y remodelación para adecuar las mismas a la nueva situación.
Así, junto a la construcción y remodelación de bases, puertos y aeródromos, también se
están realizando abrigos de protección para aeronaves de 5.ª generación y obras de
fortificación que resistan la capacidad de los misiles de medio y corto alcance rusos, en
un amplio arco geográfico que abarca desde Finlandia hasta Creta, pasando por Polonia,
Alemania, Bulgaria y Rumanía (ver figura anterior). El total presupuestado para el año
2019 es de 828 millones de dólares, lo que ha supuesto un neto incremento considerable
respecto al presupuesto de 2018 que fue de 337 millones.
Conscientes de la insuficiencia de los fondos dedicados a la EDI para cubrir las
crecientes necesidades, Washington desea implicar en la provisión de estos a sus
aliados europeos y, aunque dicha propuesta todavía no está oficialmente sobre la mesa,
ya se empieza a comentar de manera informal en documentos oficiales
estadounidenses5.
Evidentemente, la EDI no es la solución ni la estructura adecuada para hacer frente a
todos los desafíos que Rusia supone actualmente para la Alianza Atlántica,
especialmente en el campo no convencional, pero está resultando un esfuerzo sustancial
para fortalecer la seguridad y defensa de los países de la OTAN fronterizos con Rusia,
mediante el incremento progresivo de la financiación de ejercicios militares que
incrementan la operatividad y la interoperabilidad de todos, la mejora de las
infraestructuras militares y el impulso las capacidades de países socios que desean
cooperar y coordinarse con el esfuerzo de la Alianza. Pero sobre todo y
fundamentalmente, está incrementando la presencia de las fuerzas militares
estadounidenses en suelo europeo, algo que no ocurría desde hace décadas.
Esto por sí solo, ya es un cambio de tendencia suficientemente importante y muestra que
el compromiso norteamericano en la defensa y seguridad europea, lejos de haber
disminuido, ha aumentado en los últimos años. Las cifras son especialmente elocuentes
si comparamos el esfuerzo estadounidense en Europa (más de 72.000 efectivos), frente
al esfuerzo actual en Asia (unos 90.000 efectivos)6.

5 SHEVIN-COETZEE, Michel. The European Deterrence Initiative. Centre for Strategic and Budgetary
Assessment, 2019.
6 Dato disponible en la cuenta de Twitter «@GNgraphicnews» del organismo estatal «Defence Manpower
Data Centre».
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Conclusiones
La política desarrollada por la Administración Trump ha creado la sensación de una

creciente separación con sus aliados europeos. Si bien las diferencias entre ambos lados
del Atlántico no es un asunto nuevo en la larga historia de sus relaciones, el hecho de
que por primera vez se ponga en cuestión la validez de la Alianza, y más grave aún, que
se cuestione la aplicación automática del art. 5, siembran el desconcierto y sobre todo la
duda en Europa.
Sin embargo, el actual esfuerzo estadounidense en Europa muestra que lejos de

protagonizar un desenganche progresivo, Washington ha aumentado el número de
efectivos, material, equipo que despliega en el continente, así como la financiación de
infraestructuras, ejercicios y capacidades de aliados y de socios no pertenecientes a la
Alianza. Así pues, se puede afirmar claramente que no está abandonando la OTAN, tal
y como algunas voces alarmistas claman.
Pero esto no quiere decir que no preste atención creciente al escenario asiático en
detrimento del europeo y siga exigiendo a sus aliados y socios del viejo continente un
mayor esfuerzo en su propia defensa y seguridad, que distribuya la carga de una manera
más equitativa entre ambos lados del Atlántico. Ante esta situación, los aliados europeos
necesitan redefinir la relación transatlántica en términos más equitativos que a la vez
muestre a Washington el valor de contar con sus aliados europeos en su acción exterior.
Así pues, es a Europa a quien le toca estar a la altura de las exigencias del momento.

Coronel de Artillería
Doctor en Economía Aplicada (Univ. Alcalá de Henares)
Analista del IEEE Área de Seguridad Euroatlántica
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
ŶĄůŝƐŝƐ
20/2019 26 de junio de 2019
María Luisa Pastor Gómez
Moscú, la tercera Roma. Un concepto

histórico recurrente
DŽƐĐƷ͕ůĂƚĞƌĐĞƌĂZŽŵĂ͘hŶĐŽŶĐĞƉƚŽŚŝƐƚſƌŝĐŽƌĞĐƵƌƌĞŶƚĞ
Resumen
El concepto de Moscú como la tercera Roma es casi un arquetipo del nacionalismo ruso.
Procede de la Roma clásica y de su heredera, Bizancio, la denominada segunda Roma
se evidenció en el siglo XVI con los escritos del monje Filoféi y desde entonces ha estado
presente en el devenir de la Federación Rusa, ya sea de forma velada o de un modo
más explícito, como ocurrió en el siglo XIX y sucede en la Rusia actual, donde ese legado
se percibe en muchas de las decisiones y acciones que lleva a cabo el Gobierno de
Vladimir Putin, tanto en política interior como exterior.
Palabras clave
Rusia, Moscú, tercera Roma, iglesia ortodoxa, Putin, Kirill, Rusia.
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DĂƌşĂ>ƵŝƐĂWĂƐƚŽƌ'ſŵĞǌ

Moscow, Third Rome. A historical recurring concept
Abstract:
The ‘Moscow, third Rome’ concept is almost an archetype of Russian nationalism. It is a
heritage from Classical Rome and its successor, Byzantium –the second Rome; it was
launched in the Sixteenth Century due to the writings of the monk Filofej and since then
it has remained in the Russian Federation, either explicitly or not; it emerged both in the
19th century and nowadays, when that legacy might be behind some decisions and
actions carried out by Putin government, both in domestic and foreign affairs policy.
Keywords:
Moscow, third Rome, Orthodox Church, Putin, Kirill, Russia.
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«Incluso el final más favorable de una guerra nunca acabaría con el principal
centro de poder en Rusia, basado en la fe ortodoxa de millones de rusos.
Incluso si se separasen por un tratado, se reunirían rápidamente
como esparcidas gotas de mercurio».
Otto von Bismarck
Introducción
El concepto de Moscú como la tercera Roma es una realidad recurrente en el devenir de
la Federación de Rusia y aparece con fuerza en unos momentos de la historia y en otros
de forma velada como ocurre hoy en día, pero siempre está presente. La realidad es que
no son muchos los intelectuales que aluden a dicho concepto fuera del conocido
pensador euroasianista, Aleksandr Dugin, pero el legado de la tercera Roma es palpable
en muchas de las decisiones y acciones que lleva a cabo Rusia, tanto en política exterior
como interior.
La idea surgió en el pasado, casi de un modo legendario, y ha sobrevivido a lo largo de
los siglos, no sin experimentar diversas transformaciones y cambios de significado. Esta
capacidad de adaptación del concepto es la que ha permitido su supervivencia y el hecho
de que se encuentre profundamente arraigado en la tradición rusa, llegando a
convertirse, en opinión de algunos estudiosos, en «arquetipo del nacionalismo ruso»1.
La aspiración de Moscú de erigirse en la tercera Roma surgió con fuerza a raíz de la
caída de Constantinopla –la segunda Roma, heredera a su vez de la Roma clásica– a
manos del Imperio otomano, en 1453, una aspiración fundamentada por una parte en la
vinculación por matrimonio del linaje de los príncipes rusos con el de Bizancio; y, por
otra, en el hecho de que el ducado de Moscovia pasara a convertirse en el único baluarte
cristiano-ortodoxo independiente de los otomanos, frontera de la cristiandad y único
depositario, por tanto, de la «fe verdadera».
A partir del siglo XV, Rusia recogió la enseña del imperialismo y desde entonces ha
justificado muchas de sus acciones, ya sean bélicas o de influencia, en su condición de
pueblo elegido por Dios para defender a los cristianos y preservar la ortodoxia, tanto en
el pasado como en la actualidad, dada la estrecha alianza existente entre el presidente
Vladimir Putin y la Iglesia Ortodoxa Rusa (IOR) y, en especial, con su actual patriarca,

1 SIDOROV, Dmitrii. «Post-Imperial Third Romes: Resurrections of a Russian Orthodox Geopolitical
Metaphor». Geopolitics, 11. ISSN: 1465-0045. 2006, pp. 317–347, disponible en

https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14650040600598585.
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Kirill I, «cuyo objetivo fundamental es restablecer una Iglesia poderosa, punta de lanza
de la sociedad rusa y herramienta de influencia en el mundo»2, lo que guarda una
sorprendente similitud con el concepto de Moscú –y por extensión toda Rusia–, como la
tercera Roma.
Roma y Bizancio
Cuando en el años 476 d. C. el Imperio romano de Occidente cayó bajo la presión de las
invasiones bárbaras, el legado romano se trasladó a Constantinopla que se convirtió en
la nueva capital del Imperio. A la muerte de Teodosio el Grande (395 d. C.), emperador
con el que el cristianismo se convertiría en religión oficial del Imperio romano, los
territorios se dividieron en dos –el Imperio oriental y el Imperio occidental– y ya siempre
se desarrollaron de manera independiente, aunque compartirían muchos aspectos
culturales. Los bizantinos se consideraron a sí mismos los únicos sucesores dignos de
Roma y, cuando esta decayó, el centro político y religioso del Imperio se movió
automáticamente hacia el este3.
Pero Roma no murió, sino que mucho después de que Constantinopla se convirtiera en
la sede de César, la ciudad «eterna» todavía disfrutaba del prestigio de su condición de
matriz del imperio y de mito de patria universal. Los romanos divinizaron el concepto de
la eterna Roma, y a pesar de que el Imperio se agotara materialmente, la idea no se
perdió, sino que se trasladó, es la Roma que no perece, la translatio Imperii.
La invasión otomana acabó con el Imperio romano de Oriente, el último guardián de la
tradición romana y fue, a partir de entonces, cuando Moscú comenzó a reclamar la
herencia de Roma en base a sus creencias y a lazos familiares, ya que a finales del siglo
X, el emperador bizantino, Basilio II, viéndose en apuros para salvar su trono había
solicitado ayuda al príncipe eslavo Vladimir, de la Rus de Kiev. En compensación, Basilio
le ofreció la mano de su hermana Anna con la promesa, sin embargo, de que se
convertiría a la fe cristiana ortodoxa. Tras la conversión de Vladimir y de su gente en las
aguas del río Dniéper, en el año 988, el príncipe kievita pudo aspirar a fortalecer sus
relaciones comerciales con el Imperio bizantino, así como reforzar su propia posición
sobre sus súbditos. Desde entonces los eslavos adoptaron la religión ortodoxa.

2 Documental TV2: «Dios salve a Rusia». Francia 2018.
3 BRAGADIN, Camilla D. «Il mito di Bisanzio nella cultura russa». Università degli Studi di Padova
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Los rusos fueron invadidos por los tártaros y estuvieron bajo su yugo durante 200 años,
hasta que en el siglo XIV consiguieron liberarse, abriendo así el camino a la formación
del Estado ruso. Con el tiempo, el ducado de Moscú se convirtió en uno de los centros
religiosos más importantes del cristianismo y comenzó a absorber cada vez más
rápidamente las tradiciones bizantinas romanas. Los príncipes de Kiev siempre habían
respetado la autoridad de Constantinopla, convencidos de que solo Bizancio era digno
de reinar sobre la Europa cristiana oriental; nunca se atrevieron a considerarse al mismo
nivel que los emperadores bizantinos, ni intentaron usurpar el poder del emperador
bizantino, por mucho que las relaciones con Bizancio no siempre fueran pacíficas4. A
partir de 1453, sin embargo, pareció llegar el momento de difundir la idea de que la nueva
capital rusa era la llamada a preservar el cristianismo.
Esta realidad, unida posteriormente a la idiosincrasia del duque de Moscú, Iván III (1462
a 1505), el primer príncipe Ryurikida que se tituló como el Gran Príncipe de Moscú y de
toda Rusia, y a la legitimidad que le otorgó su matrimonio con la heredera del trono de
Bizancio, Sofía Paleóloga, fueron factores decisivos que dieron fuerza e instaron al
soberano ruso a reclamar la condición de Moscú como heredera de la «nueva Roma»,
sucesora a su vez de la Roma «eterna». Con esa unión, Iván III añadió el águila bicéfala
bizantina5 al escudo de su casa para enfatizar su pertenencia a la dinastía imperial que
tanta legitimidad aportaría en adelante a su causa sucesoria.
En definitiva, por cauces bizantinos llegaría a Rusia la idea del Estado universal implícita
en la de Roma «eterna»; el mesianismo ruso informaría esa translatio imperii y reavivaría
la unánime creencia medieval en la perennidad de Roma. «Constantino, el Grande, había
fundado la nueva Roma, Vladimiro bautizó la santa Rusia y ahora Iván III era el nuevo
emperador Constantino en la nueva Constantinopla de Moscú» no había más que un
paso hasta la fórmula de Moscú, la tercera Roma».

4 Ibíd.
5 Las dos cabezas del águila simbolizaban el poderío sobre las partes oriental y occidental del imperio.
Sobre las cabezas del águila aparecían dos coronas, símbolo del doble poder. Ese blasón, del que
emanaba una enigmática fuerza, provocó admiración en los rusos. En un principio nadie tocaba esa
imagen. Pero el zar Iván IV, el Terrible, dispuso estampar en el pecho del águila el escudo de Moscú, con
la imagen de San Jorge montando a caballo y matando de una lanzada al infernal dragón. Con ello el
escudo de Rusia adquirió un aspecto aún más temible, a las dos cabezas del águila se añadieron otras
tres: del combatiente, el caballo y el dragón, más la lanza. Desde el siglo XVI hasta 1917, el águila bicéfala
representó el símbolo del Imperio zarista, que había tomado el lugar de Bizancio como heredero de la
tradición romana.
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299

Moscú, la tercera Roma

Rusia tenía motivos para cultivar la idea de que Moscú se convirtiera en la «Tercera
Roma». Para empezar, esta teoría afirmaba la independencia de Rusia de
Constantinopla. Además, resultó ser un potente analgésico contra las humillaciones del
pasado. Rusia había sido cliente espiritual de Bizancio y súbdita de la Horda de Oro de
los mongoles, pero derrocó a estos y logró su independencia espiritual de Bizancio. Una
liberación se realizó por la fuerza de las armas; la otra a través del nacimiento de una
idea y ello sirvió para aplacar la memoria de las sumisiones pasadas6.
Las primeras formulaciones sobre la idea de Moscú como la tercera Roma se atribuyen
a Filoféi (Philotheus), monje de Pskov, quien en una carta dirigida en 1510 al entonces
soberano, Basilio III (1505-1533), hijo de Iván III, profetizaba: «La Iglesia de la antigua
Roma cayó debido a la impiedad de la herejía de Apolinar; la Iglesia de la segunda Roma,
Constantinopla, fue golpeada, pero esta actual iglesia de la tercera, Nueva Roma, de tu
imperio soberano: la Santa Iglesia Católica Apostólica, brilla en todo el universo más
resplandeciente que el sol. Y déjele saber a su señoría, ¡oh piadoso zar!, que todos los
imperios de la fe cristiana ortodoxa han convergido en tu único imperio. Tú eres el único
emperador de todos los cristianos en todo el universo. Porque dos Romas han caído, y
la tercera se mantiene, y nunca será posible una cuarta, porque tu Imperio cristiano
nunca dependerá de los demás»7.
Inicialmente, la noción de la tercera Roma no era necesariamente de naturaleza imperial,
sino más bien apocalíptica. El «no habrá una cuarta» se atribuye más a las profecías
apocalípticas de las que Filoféi se apropiaba que a una pretensión imperial. Como
sugiere la máxima autoridad académica sobre el tema, la autora del volumen
fundamental tercera Roma, Nataliia Sinitsyna, el discurso original de Filoféi tal vez no fue
una oda triunfante para el recién nacido imperio global, sino una mezcla de adulación y
advertencia escatológica leve. El concepto original no era imperialista y mesiánico, sino
imperial; entendiendo el término «imperio» en este caso no en sentido expansionista,
sino con un significado religioso-político especial, una expresión de la translatio imperii
de que el imperio cristiano (romano y bizantino) podría heredarse o trasladarse
geográficamente y de que tiene una razón espiritual para su existencia 8.

6 Ibíd.
7 SIDOROV, Dmitrii. Op. cit.
8 SINITSYNA, Nataliia. Tretiy Rim: Istoki i Evoliutsiia Russkoy Srednevekovoy Kontseptsii (XV-XVI vv.)
[Third Rome: Origins and Evolution of Russian Medieval Concept (XV-XVIth c.)]. Moscow: Indrik 1998. See
also N. Sinitsyna: «Uchrezhdenie Patriarshestva i Tretiy Rim» [Patriarchate´s Establishment and Third
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300

La idea de la tercera Roma trascendió el ámbito religioso y pronto comenzó a circular

penetrando cada vez más profundamente en las mentes de los rusos y les proporcionó
una fuerte conciencia nacional. Las autoridades, tanto eclesiásticas como políticas de la
época, insistieron mucho en esta idea en sus escritos y discursos con el fin de aumentar
el espíritu patriótico del pueblo ruso y convencer a las otras potencias de la superioridad
de Moscú, una actitud que está plenamente vigente en la Rusia actual.
La estructura mítica que implica la tercera Roma en la configuración ideológica de la
autocracia rusa fue adoptada plenamente por el hijo de Basilio III, Iván IV el Terrible, bajo
cuyo reinado (1530-1584) las palabras sobre la tercera Roma dichas en los «mensajes»
apocalípticos de Filoféi se consolidaron en una ideología político-religiosa,
produciéndose una transformación de la teoría de la tercera Roma. Al temperamento
personal de Iván IV, que se convirtió en zar (del latín Caesar), se sumó el deseo de un
poder imperial por parte de la clerecía, concibiendo ambos estamentos la sucesión del
Imperio de Bizancio como legítima. El nuevo orden absolutista se basó en el edicto del
zar de 15569.
Los eruditos moscovitas vieron la posibilidad, ya no solo de equiparar, sino de elevar la
Iglesia rusa sobre la bizantina. Para apoyar esta iniciativa, se adujo incluso una versión
sobre la visita del apóstol Andrés a Kiev y Novgorod la cual creó, en cierto modo, los
fundamentos «apostólicos» y documentó la «antiquísima excelencia» de la Iglesia de
Moscú en los siglos pasados. Para completar la imagen, también la última Roma debía
tener, junto al zar, un patriarca, lo mismo que la segunda. Así, Kiev se independizó de la
Iglesia de Constantinopla en 1589, año en que se elaboró la carta de constitución del
patriarcado de Moscú y al metropolita ruso se le llamó en adelante «patriarca».

Rome], 400-letie Uchrezhdeniia Patriarshestva v Rossii/IV Centenario Dell». Istituzione del Patriarchato in
Russia (Rome: Herder Editrice E Libreria 1991), pp. 59–80; N. Soboleva: «Kontseptsiia “Moskva – Tretiy
Rim i Ofitsial” naia Rossiyskaia Simvolika Vtoroy Poloviny XVIII-XIX v.» [Concept of «Moscow the Third
Rome» and the Official Russian Symbolics of the Second Half of XVIII-XIX c.], Rossiia i Mirovaia Tsivilizatsiia:
k 70-letiiu Chlena-Korrespondenta RAN A. N. Sakharova (Moscow: Institut Rossiyskoy Istorii 2000) pp.
195–210. Tomado de SIDOROV, art. cit.
9 LETTENBAUER. Op. cit., p. 55.
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301

Figura 1. Retrato del zar Iván IV el Terrible. Obra de Viktor Vasnetsov. Fuente:
https://www.reprodart.com/kunst/victor_mikhailovich_vasnetsov/tsar_ivan_vasilyevich_terribl_hi.jpg
La conformación del patriarcado ruso iba a confirmar la teoría de la tercera Roma como
fundamento de la autoridad de la Iglesia moscovita y, más aún, de la Iglesia mundial
ortodoxa. Parece, por tanto, que ya en ese momento el papel de la tercera Roma estaba
determinado preferentemente por la política, mientras que el de la segunda Roma se
fundaba más en una prioridad eclesiástico-religiosa, espiritual10.
El resurgimiento de la tercera Roma en el siglo XIX

La centralización, la concentración del poder en manos del zar pasó a tener notables y
duraderos efectos en el desarrollo del reino de Moscú en los siglos siguientes. A lo largo
del reinado de Pedro I y de Catalina la Grande, el concepto de la tercera Roma estuvo

10 Ibíd. P. 56.
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302

más bien velado y no tan relacionado con la Iglesia, sino con la política imperialista
desempeñada por ambos zares. En el siglo XIX, sin embargo, se da un resurgimiento del
pensar y sentir de la tradición eslava frente al occidentalismo petrino, y con ello un nuevo
impulso a la ideología de la tercera Roma, propiciado también por la publicación de los
escritos de Filoféi, entre 1861-186311. Con esta segunda aparición del legado del monje
de Pvsok, el concepto de la tercera Roma se convirtió en parte de los discursos
académicos y públicos, cada vez más populares e influyentes entre los políticos rusos12.
«Alejandro I derrotó a Napoleón en 1812 y se enfrentó con firmeza al occidentalismo,
tomando en serio la bandera de la tercera Roma. Pero fue especialmente durante los
reinados de los zares Nicolás I (1825-1855) y de su hermano y sucesor, Alejandro II
(1855-1881), con sus guerras para proteger a los cristianos ortodoxos de los Balcanes,
cuando la tercera Roma de Moscú comenzó a revivir, y los cristianos ortodoxos volvieron
a ver esto como el papel que la Divina Providencia había confiado a Rusia»13.
«Nicolás I, firme defensor de los principios autocráticos al igual que su hermano,
identificó la defensa de la religión ortodoxa fuera de las fronteras de Rusia con la
promoción de los intereses nacionales rusos. El zar adoptó los principios fundamentales
esgrimidos por su ministro de Educación, el conde Serguei Uvárov –ortodoxia, autocracia
y nacionalismo– sobre los que debía sustentarse el Imperio ruso e hizo suya la causa
griega en Tierra Santa en contra de las pretensiones de los católicos de controlar los
santos lugares, lo cual le llevó a un prolongado conflicto con los franceses. Asimismo,
defendió con su ejército a los eslavos ortodoxos en los Balcanes. Su objetivo era
mantener la debilidad y la división del Imperio turco, lo que condujo a la guerra de Crimea
(1854-1856)»14.
Se puede considerar que estas guerras llevaban a cabo la misión de la tercera Roma de
proteger al cristianismo ortodoxo y a toda la civilización cristiana, contra la revolución
atea. Pero en la guerra de Crimea el zar no contó con apoyos, ya que Francia, el Reino
Unido y el reino de Cerdeña, se unieron con el Imperio otomano y Rusia fue derrotada.

11 En Pravoslavnyy Sobesednik in 1861–1863 (Sinitsyna Tretiy Rim [note 11] p. 13).
12 «Contrary to common beliefs, the doctrine of the Third Rome was unknown to the Slavophiles and had
not been occupying a key position in Panslavists» teaching (see Poe [note 12] p. 77).
13 MOSS, Vladimir. «Moscow, the Third Rome». January 2015. Disponible en
http://www.orthodoxchristianbooks.com/articles/624/moscow-third-rome/.
14 FIGES, Orlando. «Rusia y Europa». BBVA Open Mind, 2016. Disponible en
https://www.bbvaopenmind.com/wp-content/uploads/2016/01/BBVA-OpenMind-Orlando-Figes-Rusia-y-
Europa-1.pdf.
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303

Esa alianza «alimentó en los rusos un profundo resentimiento hacia Occidente por su
traición a la causa cristiana de Rusia y el país dirigió sus planes imperiales hacia Asia.
Su destino pasaba por ser la principal potencia europea en Asia, con el objetivo de
«convertirse en el Estado más “occidental” de Asia y bastión de la civilización cristiana,
y eso es lo que mueve a Rusia a la conquista de Asia central a partir de la década de
1860»15. Dostoyevski escribió: «En Europa éramos rémoras y esclavos, mientras que en
Asia seremos los amos. En Europa éramos tártaros, mientras que en Asia podemos ser
europeos»16.
La etapa postsoviética
La llegada del comunismo a Rusia, y con ello la del ateísmo político, proporcionó un
cambio en la doctrina y «surgieron nuevas resonancias mesiánico-imperialistas: el ideal
geopolítico esta vez comenzó a verse como un expansionismo imperialista. Nikolai
Berdiaev (1874-1948) fue el principal defensor de esta visión y el «mesianismo ruso» fue
la principal fuerza móvil del bolchevismo como el núcleo de la espiritualidad rusa, de
manera que la idea cambia su nombre y en lugar de la tercera Roma de Filoféi aparece
la Tercera Internacional de Lenin»17. Muchos pensaron que el imperialismo comunista
podría entenderse como una reencarnación moderna del supuesto deseo original ruso
de convertirse en la tercera Roma18, pero no fue así. La URSS entendió que la doctrina
de la tercer Roma no le aportaba réditos políticos y perdió el interés en la misma, con lo
que el concepto de la Tercera Roma se volvió a hacer invisible en el discurso intelectual
público19.
La abrupta caída del imperio soviético produjo un vacío ideológico que los rusos trataron
de llenar. Atendiendo a la dicotomía Europa-Asia que tradicionalmente ha caracterizado
a la población rusa por su pertenencia a dos continentes, el país miró inicialmente a
Occidente. El proceso acelerado de privatizaciones de los años noventa, unido a la crisis
económica, a los desórdenes y a la corrupción causaron una sensación de caos a la que

15 Ibíd.
16 Ibíd.
17 POE, Marshall T. «Moscow, the Third Rome: The Origins and Transformations of a “Pivotal Moment”».
Harvard University, 1997.

18 Ibíd.
19 SIDOROV, Dmitrii. Op. cit., p. 8.
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304

los rusos no estaban acostumbrados y culparon de sus desgracias a los EE. UU., a
Europa y a la globalización, dando lugar a la aparición de una narrativa antioccidental y
de defensa de la eslavofilia propugnada por Vladimir Putin desde su llegada a la
presidencia de la Federación Rusa.
Desde su primer mandato, en el año 2000, Putin buscó devolverle a Rusia el orgullo
nacional que había perdido por la crisis interna y por la humillación que Occidente le
había producido con la expansión de la OTAN y de la UE hacia el espacio postsoviético.
Occidente no había tenido por Rusia el respeto que esta merece en función de su
historia, de su peso específico y de su potencial. Por ello, el nuevo mandatario se puso
a trabajar para crear todo un nuevo pensamiento, genuinamente ruso, basado en los tres
principios uvarovianos y en los pensadores eslavos que se convirtiera en alternativa –
política, cultural y espiritual, de base euroasiática– a la civilización occidental que tanto
Europa como sobre todo EE. UU. quieren imponer en el mundo, tal como expresó en el
famoso discurso en la Conferencia de Seguridad de Múnich, en 2007, preguntándose
¿hay alguien a quien le pueda gustar eso?
Figura 2. Catedral de Cristo Salvador, símbolo del renacimiento religioso del país. Se destruyó en la era
soviética y en su lugar se hizo una piscina. Se comenzó a reconstruir en 1995. Fuente:
https://www.rusalia.com/catedral-cristo-salvador-moscu/
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305

La nueva agenda patriótico-nacionalista del líder requería a nivel interno una

recentralización y potenciación del papel de Estado y de su máximo responsable, ante
una población aunada por el orgullo patrio y la cohesión que proporcionan los ideales
religiosos arraigados en la tradición cristiana ortodoxa entre los rusos, para los que ser
ortodoxos es sinónimo de rusos. A nivel externo, hacía falta una nueva política exterior
que devolviera a Rusia al lugar que le corresponde, para lo que se incrementó el
presupuesto de Defensa y se complementó esta medida con el desarrollo de una política
de soft power sustentada en la difusión de la lengua y cultura rusa a través de la
Fundación Russkiy Mir y de las agencias de comunicación Sputnik y Russia Today (RT),
así como en el importante sustento que le ofrece la Iglesia ortodoxa tanto en el interior
como en el exterior de Rusia.
Figura 3. 19 de septiembre de 2018, el patriarca Kirill, en presencia del jefe del Estado, besa la primera
piedra de la Catedral de la Resurrección del Ejército ruso que se inaugurará en 2020. Fuente:
https://fsspx.news/en/news-events/news/gigantic-cathedral-russia-be-dedicated-army-2020-41470
Con Putin ha brotado de nuevo la narrativa mesiánica que Rusia esgrimió en el siglo XV
y de nuevo en el siglo XIX. Como recordó Kirill en una entrevista20, Rusia había asumido

20 ROZANSKIJ, Vladimir. «El futuro de Putin, según el patriarca Kirill». Asia News. Moscú, 12/01/2018.
Disponible en http://www.asianews.it/noticias-es/El-futuro-de-Putin,-seg%C3%BAn-el-patriarca-Kirill-
42812.html.
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306

en el pasado «la responsabilidad de ser la “conciencia” (sovestlivost) de la comunidad

internacional, guiada por el zar Alejandro I quien, triunfador de la guerra contra Napoleón,
propuso la “Santa Alianza” entre los imperios cristianos de Europa, para evitar nuevas
aventuras revolucionarias. Su sucesor, Nicolás I, apodado el gendarme de Europa,
también había adquirido compromisos como el de sostener las grandes monarquías,
comenzando por el papado, para defender a la civilización de los movimientos liberales
y de la degradación de los valores morales. Según palabras del patriarca ruso, esos
compromisos del pasado también son hoy tarea de la Rusia de Putin».
Tanto Putin como Kirill, para el que el presidente es un enviado de Dios, «comparten una
visión sacralizada de la identidad nacional rusa y del excepcionalismo, una concepción
según la cual, Rusia no es occidental ni asiática, sino más bien una sociedad «única»
que representa un conjunto «único» de valores que se cree que están inspirados por
Dios. Ante el creciente antagonismo de Rusia con los países occidentales, sobre todo
tras la anexión de Crimea de 2014, Putin se presenta como el adalid de una nación
acosada por un Occidente hostil. Está decidido a reformar a Rusia a su propia imagen y
a expandir su influencia y autoridad hasta que domine la masa de Eurasia, por medio de
un fuerte Estado central regido por Rusia que controle este vasto territorio, en alianza
con la Iglesia ortodoxa –brazo de la nación rusa que ejerce su influencia cultural y
contribuye a la preservación del patrimonio histórico y de los valores tradicionales y los
eternos–.
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307

Figura 4. El patriarca Kirill. Fuente: Asia News

http://www.asianews.it/noticias-es/El-futuro-de-Putin,-seg%C3%BAn-el-patriarca-Kirill-42812.html
En adelante, para el Kremlin, prima la concepción de Rusia como eje central de Eurasia,
concebida como un ente geopolítico único y una civilización común a toda la ex Unión
Soviética, no como la promoción de un Estado en sentido geopolítico, sino un espacio
de civilización en el que los elementos asiáticos turcos, musulmanes y las etnias de
Siberia se amalgaman con la Rusia eslava, cristiana ortodoxa y los pueblos del Cáucaso,
un espacio en el que Rusia debe ejercer un rol predominante. Putin comparte, al igual
que el zar Nicolás I, una concepción mística de Rusia como un imperio que no se define
por fronteras territoriales21.
Los esfuerzos del Estado para inspirar el sentimiento nacional coinciden con una política
cada vez más agresiva de Rusia en el extranjero, con intervenciones militares en
escenarios próximos –Ucrania– y lejanos –Siria–, donde la Iglesia ortodoxa ha
reconquistado posiciones con el objetivo de ganar influencia entre toda la ortodoxia.
Rusia ha aportado recursos para la restauración de monasterios cristianos y gracias a
esa ayuda, Kirill, siempre desde su «conocida visión apocalíptica de que la humanidad

21MARCU, Silvia. «La geopolítica de la Rusia postsoviética: desintegración, renacimiento de una
potencia y nuevas corrientes de pensamiento geopolítico». Revista electrónica de geografía y ciencias
sociales. Vol. XI, n.º 253. Universidad de Barcelona. ISSN: 1138-9788. 1 de diciembre de 2007.
Disponible en http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-253.htm.
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308

ha de preparase para desafíos decisivos», refuerza su posición en el tablero

internacional, se erige en padrino de la ortodoxia en Oriente Medio y alienta la presencia
internacional, lo que guarda una estrecha similitud con el concepto de Moscú, la tercera
Roma, en la versión escatológica esgrimida por el monje Filoféi y en la político-mesiánica
que se desarrolló en etapas siguientes de la historia de Rusia.
Conclusiones
El legado de Bizancio, heredero a su vez de la Roma clásica, ha sido decisivo en el

devenir de Rusia como país. Sigue vigente en lo que se ha dado en llamar el «putinismo»
y se aprecia en cuestiones trascendentales como la religión y el sistema de gobierno
(autocrático), así como en el proceso decidido de reimperialización que el presidente
Vladimir Putin ha puesto en marcha.
Rusia no se entiende así misma como una nación intraeuropea, sino como una gran
nación transeuropea, un complejo de pueblos con un repertorio de relaciones todavía no
bien comprendidas, y con un proyecto histórico, a la vez coherente y múltiple; entiende
su ambición legítima porque considera que, como el imperio romano, ella no ha destruido
naciones, en todo caso las ha creado.
En definitiva, Rusia es muy celosa de preservar su identidad, sus tradiciones, su espacio

de influencia regional y su condición de actor global; se siente llamada a encarnar la
alternativa a la civilización occidental atea y liberal y se sigue considerando frontera y
último baluarte de la cristiandad; y todo ello contando con el sustrato cesarista que
heredó de Roma a través de Constantinopla y potenció durante el zarismo, sobre todo
en el siglo XIX.
En esa época, el legado de Roma dio forma a los principios reaccionarios y antiliberales
de Uvárov –ortodoxia, autocracia, nacionalismo–, los mismos que mutatis mutandi se
encuentran en la base de la gestión de gobierno autocrática y patriótico-nacionalista de
Putin, lo que es un indicativo de que el concepto de Moscú como la tercera Roma no ha
desaparecido sino que persiste en nuestros días.
María Luisa Pastor Gómez

Analista del IEEE
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309
Documentos
3
OPINIÓN
bie
índice
3
bie
Documentos
OPINIÓN
De la CED a la Autonomía Estratégica de la UE: un cambio de paradigma en
313 la seguridad y la defensa. Jorge Abad Soto
333 Islandia, flujo y reflujo estratégico. Alejandro Mackinlay

Los medios de comunicación en los conflictos de la era digital: perspectivas a
350 corto plazo. Chema Suárez Serrano
Evolución y estrategias del terrorismo yihadista. Mecanismos de captación y
364 medidas para combatirlo. Miguel Frieyro
Diplomacia cultural asiática. ¿Estrategia de invasión suave a medio plazo?
382 Gloria García
La destrucción del patrimonio cultural en caso de conflicto armado:
396 consecuencias, dilemas, herramientas para combatirla, esperanzas. Pablo
Cortés Jiménez
La sucesión del gran ayatolá Sistani en jerarquía de la religión chiita. Ana
416 Rubio Porcuna
432 La responsabilidad de compartir y la necesidad de saber. Fernando del Pozo

Conflicto y cooperación en el sistema de la cuenca del Jordán: una mirada
443 geopolítica sobre el flanco jordano. Javier Bordón
El rol de la UNESCO en la prevención del extremismo violento. Diana Paola
460 Ponce
Algunos apuntes sobre el desarrollo sostenible en España. Juan Francisco
477 Montalbán Carrasco
Guerras hídricas: cooperación y conflicto en la cuenca del Nilo. Lluís Torres
490 Amurgo
El conflicto fronterizo entre India y China, Doklam. Implicaciones
504 geoestratégicas. José Miguel Pardo Delgado
Estrategias y conflictos contemporáneos en la región del mar Egeo. Mauro
518 Bonavita
533 Propaganda y manipulación de masas en el siglo XX. Pablo Álvarez Llaneza

Retos del siglo XXI: ciudades, narrativas y factor humano. Javier de Carlos
546 Izquierdo
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311
Rusia y Venezuela: la alianza geopolítica que preocupa a Estados Unidos.
560 Pedro Rodríguez
¿Putin 5.0? lo que la Rusia de hoy puede decir acerca de lo que podría ocurrir
574 en el 2024. Daniel Ramiro Pardo Calderón
588 Información y guerra. Carlos Javier Frías Sánchez
599 Guerra informativa: llenar la información de desinformación. Samuel Morales

La certificación como mecanismo de control de la inteligencia artificial en
622 Europa. Carlos Galán
Las tribus de Yemen en el marco del gran conflicto suní-chií actual. Jesús Gil
638 Fuensanta, Ariel James, Alejandro Lorca
Tiempos de cambio: la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE entre
652 2016 y 2018. Ada Bonilla Duarte
Somalia, del desgobierno a la República Federal: propuestas para lograr un
672 Estado funcional. Ramón Alarcón Sánchez
691 El futuro ambiente operativo y la cohesión de la OTAN. Enrique Fojón Lagoa
708 Cachemira y la proliferación submarina del Índico. Augusto Conte de los Ríos
Las implicaciones de la construcción de Nord Stream 2 para la Unión de la
734 Energía de la Unión Europea. Isabel Gacho Carmona
Antecedentes históricos del islamismo armado en Palestina: el caso de Hamas.
750 Gonzalo Caretti Oria
Gambia: ¿puede ser ejemplo de cómo combatir la migración en origen? Pilar
764 Requena del Río
La Europa democrática en el camino de la ilusión: desafíos tras las elecciones
785 al Parlamento Europeo. José María Peredo Pombo
797 El ámbito cognitivo. Francisco Javier Gamboa Herraiz
805 Venezuela y la responsabilidad de proteger. Federico Supervielle Bergés

El estado de las fronteras de la República Popular China en el actual contexto
817 de la nueva Ruta de la Seda. Rubén Fuster Leal
836 Boko Haram y el terror a través de la violencia sexual. Cristina Castilla Cid
855 Oriente Medio. Equilibrios y tensiones. Alejandro Mackinlay

La explosión demográfica del Sahel: un nuevo reto para su débil gobernanza.
870 Laura Torres Saavedra
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312
Documento
Opinión
26/2019 29 de marzo de 2019
Jorge Abad Soto*
De la CED a la Autonomía
Estratégica de la UE: un cambio de
paradigma en la seguridad y la
defensa
De la CED a la Autonomía Estratégica de la UE: un cambio de

paradigma en la seguridad y la defensa
Resumen
La rápida transformación de la estructura del Sistema Internacional trae consigo un

cambio de paradigma en la seguridad y la defensa, lo que obliga a Europa a plantearse
de nuevo el debate sobre dicha materia. Descartado un ejército europeo en el corto y
medio plazo, solo queda centrarse en torno a su «autonomía estratégica». Mientras se
proponen grandes proyectos y anticuados al momento histórico en el que vivimos, como
el portaviones europeo, otros conceptos clave como el espacio, las amenazas híbridas
o la inteligencia artificial (y sus diferentes campos como el aprendizaje profundo), no son
si quiera tenidos en cuenta por las actuales autoridades europeas, aun habiendo sufrido
ya sus consecuencias por algunos de sus Estados miembros. Las operaciones
espaciales y cibernéticas, cuentan ya con el suficiente potencial de tener un mayor
impacto en la guerra del siglo XXI o «guerra futura», que las bombas y las balas, que ya
son parte del pasado.
Palabras clave
Autonomía estratégica, inteligencia aumentada, aprendizaje profundo, guerra futura,
seguridad, defensa colectiva, multipolaridad, inteligencia artificial, amenazas híbridas y
ejército europeo.
*NOTA: Las ideas contenidas en los Documentos de Opinión son responsabilidad de sus autores, sin que
reflejen, necesariamente, el pensamiento del IEEE o del Ministerio de Defensa.
Documento de Opinión 26/2019 1

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313
De la CED a la Autonomía Estratégica de la UE: un cambio de paradigma en la
seguridad y la defensa
Jorge Abad Soto
From ECD to the EU’s strategic autonomy: A paradigm shift in

Security and Defence
Abstract
The rapid transformation of the structure of the International System brings with it a
paradigm shift in Security and Defense, which forces Europe to consider the debate on
this subject again. Having discarded a European Army in the short and medium term, it
only remains to focus on its ‘strategic autonomy’. While larger projects are being proposed
but considered outdated to the historical moment in which we live, such as the European
carrier. Other key concepts such as space, hybrid threats or artificial intelligence (and its
different fields such as Deep Learning), are not even taken into account by the current
European authorities, even having already suffered its consequences by some of its
Member States. Space and cybernetic operations already have the potential to have a
greater impact on the war of the 21st century or ‘future war’ than bombs and bullets, which
are already part of the past.
Keywords
Strategic autonomy, enhanced intelligence, deep learning, future war, security, collective
defense, multipolarity, artificial intelligence, hybrid threats and European army.

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314
Jorge Abad Soto
Introducción
Descartada la posibilidad de desarrollar un ejército europeo en el corto y medio plazo,

solo queda la opción de avanzar hacia una mayor autonomía estratégica 1. Pero, ¿por
qué Europa no ha sido capaz de crear su «ejército europeo»?
La explicación es sencilla. Entre los principales escollos para la consecución exitosa de
dicho «ejército» se encuentran; 1) la propia complejidad de la UE, 2) los Estados
miembros que la componen y sus distintas percepciones sobre seguridad y defensa;
atlantistas, europeístas, neutrales o no alineados y soberanistas y 3) la falta de visión
estratégica de la UE en un Sistema Internacional cuya estructura multipolar –que provoca
«interdependencia» entre los países–, lo convierte en inseguro.
¿Y por qué es más inseguro? En primer lugar, porque existen varios tipos de
«interdependencia», pero en la «multipolaridad» es de tipo «asimétrica», lo que hace que
la polaridad pueda variar disminuyendo a los Estados su capacidad de predicción de la
realidad, es decir, que tengan más «incertidumbre» lo que genera «inseguridad» 2. En
segundo lugar, porque la propia estructura del Sistema Internacional se está
transformando rápidamente debido a los avances tecnológicos producidos en las últimas
décadas. Si en los años sesenta los gobernantes dispusieron de 13 días para resolver
una crisis de misiles, hoy en día, se calcula que dispondrían solo de unos 13 minutos.
En dicho escenario, la inteligencia artificial 3 jugará un papel importante al apoyo para la
toma de decisión.
Esta transformación obliga a Europa a plantearse de nuevo el debate sobre su propia
seguridad y defensa, pero esta vez en torno a su «autonomía estratégica». Desde la
fundación de la CECA, se ha avanzado muy rápido en otros modelos como la unión
aduanera, el tránsito de personas y mercancías e incluso, en el ámbito monetario, con
una moneda común. En cambio, el avance en materia de seguridad y defensa ha sido
por otras vías y a otra «velocidad».
Desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días han existido varios intentos de
alcanzar una defensa común y hasta la fecha o han fracasado o se ha avanzado muy
1 PONTIJAS CALDERÓN, José Luis. El ejército europeo y la autonomía estratégica de la Unión Europea.
Documento de Análisis IEEE 08/2019. Disponible en:

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2019/DIEEEA08_2019JOSPON-EjercitoEuropeo.pdf.
2 Método utilizado por CANTALAPIEDRA García D., doctor en Ciencias Políticas y Sociología y profesor
de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la UCM.

3 La inteligencia artificial es un concepto general que contiene al aprendizaje automático (AA) y al
aprendizaje profundo (AP).

bie3
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Jorge Abad Soto
despacio. El denominador común que se pretende destacar de todos ellos son los
diferentes momentos históricos donde se intentó desarrollar, es decir, el cuándo se
intentó, se fracasó o avanzó y en qué contexto histórico se enmarcaron, para lo que se
realizará una breve síntesis y análisis 4 de los mismos, incluido el actual.
¿Por qué? Porque actualmente nos encontramos inmersos en un marco histórico de
inflexión en el que se está produciendo un cambio de paradigma de la seguridad y
defensa o lo que es lo mismo, la guerra está cambiando.
El fracaso de la Comunidad Europea de Defensa o CED (1952-1969)

El primer momento histórico destacable a este respecto, lo encontramos en el nacimiento
de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) 5, ya que en 1951 se decide
trasladar el exitoso modelo al ámbito de la defensa. El Sistema Internacional estaba
caracterizado por la invasión de Corea, la necesidad de asegurar la contribución alemana
a la defensa de Europa y el endurecimiento de Stalin, lo que contribuyó a la creación del
Plan Pleven con la propuesta de lo que se conocería como la Comunidad Europea de
Defensa (CED) en mayo de 1952. Un escenario muy propicio para la consecución de
dicho fin.
Sin embargo, la CED fracasaría por varios factores coyunturales. El primero, y
fundamental, era saber cuándo se iba a utilizar y quién iba a controlar dicho ejército
europeo, es decir, suponía la necesaria creación de una entidad supranacional; la
Comunidad Política Europea (CPE). En segundo lugar, la recién comenzada Guerra Fría
generó una nueva estructura (muy estable) del Sistema Internacional, que
«posiblemente», impedía la aparición de un tercer actor en la «bipolaridad». Y tercero,
una creciente y mayor influencia de la OTAN que provocaría que la recién creada Unión
Europea Occidental 6 (UEO) naciera con fecha de defunción 7.
Pero su inviabilidad definitiva devino de los propios arquitectos del plan de la CED, por
la no ratificación de la Asamblea Nacional francesa (1954). Los motivos conocidos: la
4 Método utilizado, entre otros, por Mercedes Guinea, profesora del departamento de Derecho
Internacional Público y de Relaciones Internacionales de la UCM.

5
Declaración de Schuman (1950) y la «solidaridad de hecho». UNIÓN Europea (2017a). «Declaración de
Robert Schuman, 9 de mayo de 1950». En Unión Europea. [En línea]. Bruselas, disponible en:
https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_es.
6 Siglas en inglés, Western European Union (WEU). EUROPEAN Defensive Agency (2016). «The road to
European defence cooperation». [En línea]. Bélgica, disponible en: http://www.eda.europa.eu/Aboutus/our-

history/inception.
7 La UEO desaparecerá en 1998, siendo sustituida por la Política Europea de Seguridad y Defensa.
(PESD).
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Jorge Abad Soto
guerra de Indochina, la crisis económica y el pensamiento de De Gaulle contra la

supranacionalidad. Pero también hubo motivos desconocidos: una «contrapartida»
ofrecida por Francia a la antigua URSS 8.
Tras este fracaso, se decide proseguir por la vía de la integración económica según
el método comunitario (1955) y se firmarán los Tratados de Roma (1957), que
conllevará la creación de las Comunidades Europeas (CCEE) 9. El Mercado Común
supuso un éxito económico y el nacimiento de la potencia comercial europea,
posicionándose en segundo lugar tras EE. UU. y por delante de Japón.
El Tratado de Maastricht: nacimiento de la UE y la PESC (1993-1999)

El segundo contexto destacable supuso el comienzo de la UE como actor político, pero
sin personalidad jurídica aún. En la figura 1, se aprecia la estructura de templo que se le
dará a la UE en este periodo.
Situados dentro de un Sistema Internacional caracterizado por el fin de la «bipolaridad»
con la caída del Muro de Berlín, el fin de la Guerra Fría, la posterior guerra del Golfo y la
guerra de los Balcanes, nos encontramos ante el comienzo de una estructura «unipolar»
que se transformará paulatinamente hacia una estructura «multipolar».
En este contexto, se decide crear un instrumento de alta política: la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC 10), que abarcará todos los ámbitos de la política exterior y de
seguridad. Nace la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD).
8 BASSOLS J.Raimundo. «El arte de la negociación». Prólogo de Marcelino Oreja Aguirre. Madrid:
Ediciones CEU 2016.

9 La CECA, más la Comunidad Económica Europea (CEE), más la Comunidad Europea de Energía
Atómica (CEEA), actualmente Euratom, conformaban las CCEE.

10 La PESC consta de dos componentes: el diplomático y el de la Política Común de Seguridad y Defensa
(PCSD). Respecto al diplomático, cuenta el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), bajo la autoridad
de la AR, Federica Mogherini. Respecto a la PCSD, su objetivo principal es desarrollar una política de
seguridad y defensa que posibilite en el futuro, una defensa común. También se ocupa de la cooperación
en materia de «armamentos y capacidades y misiones y operaciones», en la gestión de crisis.
bie3
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Jorge Abad Soto
Figura 1. Estructura de templo del Tratado de Maastricht. Fuente: Elaboración propia
Para dicho objetivo, se definirán sus objetivos en el art. 11 del Tratado de la Unión
Europea (TUE), lo que conllevará una doble lectura: 1) se impone la legitimidad para su
respeto y 2) aparecen los problemas habituales, los de eficacia. Los Estados miembros
tendrán obligaciones políticas, pero no jurídicas, ya que impone a los Estados miembros
solo la «solidaridad» 11, es decir, la obligación política con respecto a la PESC.
Pero el verdadero avance se produce entre Francia y Alemania (1995), cuando deciden
poner en práctica nuevas reglas de cooperación conocidas como los acuerdos de Baden-
Baden. Este primer marco francoalemán, atrajo el interés de Italia y Reino Unido,
configurando la «Organisation Conjointe de Coopération en matière d’Armement»
(OCCAR, 1996). Su objetivo: proporcionar acuerdos más eficaces y eficientes para la
gestión de determinados programas de armamento de cooperación existentes y futuros.
El convenio OCCAR entró en vigor en 2001, uniéndose más tarde Bélgica y España.
Destacar de este convenio programas como la familia FSAF –Eurosam GIE–, de misiles
tierra-aire (imagen 1), la fragata FREMM (imagen 2), los helicópteros Tigre y el NH-90
Caimán (imágenes 3 y 4 respectivamente), el avión de transporte militar (y cisterna)
A400M (imagen 5) o el nuevo programa europeo MALE RPAS 12 (imagen 6), entre otros
proyectos.
11 Art. 24.3 del TUE, la «obligación de solidaridad política». UNIÓN europea. Versiones consolidadas del
Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 1st ed. Luxembourg:
EUR-OP 2010.
12 DEFENSA. «El programa europeo MALE REPAS supera con éxito la revisión preliminar de diseño».
Defensa, 14 de diciembre de 2018. Madrid: 2018. Disponible en https://www.defensa.com/aeronautica-y-

espacio/programa-europeo-male-rpas-supera-exito-revision-preliminar.

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Imagen 1. Eurosam GIE. Fuente: Eurosam
Imagen 2. Fragata FREMM Languedoc (D 653). Fuente: Marine nationale. Ministère de la Défense
Imagen 3. Eurocopter EC665 (Tigre). Fuente: Ministerio de Defensa. Ejército de Tierra

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Imagen 4. NH-90 Caimán. Fuente: Ministerio de Defensa. Ejército de Tierra
Imagen 5. Airbus A400M Atlas (T.23). Fuente: Ministerio de Defensa. Ejército del Aire
Imagen 6. Airbus MALE RPAS. Fuente: Airbus

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Desarrollo y perfeccionamiento de la PESC/PESD: Tratados de Ámsterdam y Niza

(1999-2009)
Otro momento destacable lo encontramos en la firma del Tratado de Ámsterdam, ya que

servirá para mejorar la «eficacia» de la PESC mediante:
1- Creación del Comité Político y de Seguridad (CPS), que sustituirá al antiguo Comité
Político (COPO) y al que se le amplían las funciones de su predecesor.
2- Se introduce la «abstención constructiva» (proveniente de Naciones Unidas) para

paliar los efectos de la unanimidad, facilitando la toma de decisiones en la PESC.
3- Respecto al desarrollo de la PESD, se introducirá la posibilidad de cooperación en

temas de armamentos y su industria y también en la gestión de crisis, con la creación
y regulación de las misiones Petersberg.
Por su parte, el Tratado de Niza (2001) tuvo como objetivo finiquitar los «flecos de
Ámsterdam», en el contexto internacional de la guerra de Kosovo por lo que, de ahí, la
mínima revisión de la PESC y PESD:
1- El nombramiento de representantes especiales de la PESC, para gestionar crisis y

asuntos concretos.
2- La PESD podrá abordar la cooperación en materia de armamentos.
3- El CPS asumirá el control y la dirección política de las operaciones de gestión de crisis,

para lo que se crearán una serie de organismos dependientes (y orden jerárquico),
como son; el Comité Militar de la UE (CMUE) y el Estado Mayor de la UE (EMUE),
ambos diseñados para la dirección de crisis militares y formados por militares.
También se crearán el Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis
(COMCIV), y «The Civilian Planning and Conduct Capability» (CPCC). Posteriormente
en 2004, el Consejo creará la Agencia Europea de Defensa (AED).
Sin embargo, aunque la suma de ambos tratados forma la PESD es gracias a la reunión
de Saint Malo (1998), entre Francia y Gran Bretaña, la que creará la verdadera PESD
para suplir la carencia de las capacidades propias de gestionar una crisis. Es decir, el
avance se consigue nuevamente «desde fuera» de las CCEE.
El balance final de la PESD es doble: no satisfactorio en materia de cooperación de

capacidades (las fuerzas de despliegue rápido y los Battle Groups), debido a la falta de
capacidades y medios operativos derivados de sus problemas de financiación y la falta
bie3
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Jorge Abad Soto
de compromiso de los Estados miembros. Y satisfactorio, al desarrollar un know-how

propio proveniente de la acción operativa con la puesta en marcha de las
operaciones/misiones Petersberg, creando unas estructuras institucionales europeas.
He aquí, uno de los mayores logros alcanzados en Europa en materia de defensa. Se
crea una serie amplia de instrumentos fundamentales para la planificación y dirección,
de un futuro «ejército europeo» como son; el COPO/CPS, el CMUE, el EMUE, el
COMCIV, el CPCC y la AED.
Pero la PESD será una política de seguridad y «no de defensa», ya que su seña de
identidad será la «flexibilidad» 13, la cual, permite la participación de los Estados
miembros que lo deseen (excepto Dinamarca), la creación de grupos específicos de
Estados miembros que realicen proyectos conjuntos, como la «cooperación reforzada»,
e impone los límites a su desarrollo, pues permite mantener los compromisos por parte
de determinados Estados miembros con la OTAN.
El Tratado de Lisboa: el nacimiento de la PCSD (2007)
Es el cambio fundamental, pues se dota de personalidad jurídica a la UE mediante el art.

47 del TUE, reconociéndola como único actor y no tres como había habido hasta
entonces, resolviendo los problemas de unidad, visibilidad, coherencia y eficacia de la
Política Exterior Común (PEC) 14.
Para ello, se pasa de la estructura de templo a una estructura de árbol (figura 2). Se dota
de un tronco común compuesto por el actor único –la UE–, sus principios y objetivos
comunes, más un marco institucional único y de dos ramas, dos métodos de cesión de
competencias o métodos de decisión:
1- La comunitaria o relaciones exteriores: dotando de competencias y participación a las

instituciones comunitarias mediante la regla de decisión de la mayoría cualificada.
2- La intergubernamental que se encargará de la gestión de la política exterior mediante

la PESC. La regla de decisión será la «unanimidad».
13Es tal la flexibilidad, que permite incluso la participación de Estados no miembros.

14 Política Exterior Común (PEC) es la suma de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), más
las relaciones exteriores.
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Figura 2. Cuadro de la estructura del Tratado de Lisboa. Fuente: Elaboración propia
En un Sistema Internacional cuya estructura ya es «multipolar», era lógico que se

tendiera hacia una unión para crear más seguridad, siendo el avance cualitativo respecto
a la PESD, la creación de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), dotando a
la UE de:
1- Más instrumentos, medios en armamento y capacidades provenientes de la mejora de

la financiación de las operaciones de gestión de crisis y la posibilidad de aplicar la
flexibilidad mediante las «cooperaciones reforzadas» a la defensa. El Consejo creó en
2007, el «Military Planning and Conduct Capability» 15 (MPCC) que asumió el mando
de las misiones militares no ejecutivas de la UE (misiones de entrenamiento militar);
EUTM Somalia, EUTM RCA, EUTM Mali.
Actualmente, se pretende fortalecer el EMUE para que pueda asumir la

responsabilidad de la planificación operativa y la realización, de una sola operación
militar ejecutiva de la PCSD de hasta 2.500 militares (un Battle Group) para finales
15 CONSILIUM. «Cooperación de la UE en materia de defensa: el Consejo crea una Capacidad Militar de
Planificación y Ejecución (MPCC)». En el Consejo Europeo y El Consejo de la UE. [En línea]. Jueves 6 de
junio de 2017. Bruselas: 2018. Disponible en https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-
releases/2017/06/08/military-mpcc-planning-conduct-capbility/.

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Jorge Abad Soto
de 2020. En definitiva, si se desarrollase completamente, supondría la creación del

«cuartel general» del «ejército europeo».
2- Más política de seguridad mediante: a) la profundización en las operaciones

«Petersberg» (PESD) mediante la posibilidad de ejecutarlas con medios civiles y
militares o posibilidad de encomendarla a un grupo de Estados miembros y b) la
novedad de permitir a las operaciones Petersberg luchar contra el terrorismo (art. 43.1
TUE).
3- Supone el comienzo de una política de defensa propia con la creación de la

Cooperación Estructurada Permanente (CEP) 16 (art. 42.6 TUE), la cláusula de
asistencia o defensa mutua (art. 42.7 TUE), y la cláusula de solidaridad (art. 222
TFUE).
4- Se crea el Fondo Europeo de Defensa en 2017, puesto en marcha por la Comisión y

cuyo objetivo es complementar y ampliar las inversiones nacionales en la
investigación para la defensa, en el desarrollo de prototipos y en la adquisición de
tecnología, equipos militares y garantizar el mayor apoyo posible al pilar de capacidad
de la CEP.
Todos estos avances se ven reflejados en algunos de sus actuales proyectos como el
desarrollo del nuevo diseño del avión de combate de 5.ª generación o «Next Generation
Weapon Systems» (NGWS)17 entre Francia, Alemania y España 18 (imagen 7). O como
el futuro carro de combate europeo «European Main Battle Tank» (EMBT) que sustituirá
a los Leclerc franceses y Leopard alemanes (imagen 8); o como el Fondo Europeo de
Defensa, propuesto por la Comisión Europea en el contexto del Marco Financiero
Plurianual19 para 2021-2027 adoptado por el Consejo.
16 También puede ser referida como The Permanent Structured Cooperation (PESCO).
17 AIRBUS. «Airbus reveals Tornado successor concept for 2040s». Londres: 2016. Disponible en
https://www.aerosociety.com/news/airbus-reveals-tornado-successor-concept-for-2040s/.
18 INFODEFENSA. «España participará en el caza europeo en igualdad con Alemania y Francia».
Infodefensa, 14 de febrero de 2019. [En línea]. Madrid: 2019. Disponible en

https://www.infodefensa.com/es/2019/02/14/noticia-espana-participara-europeo-igualdad-alemania-
francia.html.
19 CONSILIUM. «Security and Defence: Council welcomes the substantive progress made during the last
two years». En el Consejo Europeo y El Consejo de la UE. [En línea]. Lunes 19 de noviembre de 2018.
Bruselas: 2018. Disponible en https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2018/11/19/security-and-defence-council-welcomes-the-substantive-progress-made-during-the-
last-two-years/?utm_source=dsms-
auto&utm_medium=email&utm_campaign=Security+and+Defence%3a+Council+welcomes+the+substant
ive+progress+made+during+the+last+two+years#.
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Jorge Abad Soto
Imagen 7. The Next Generation Weapon System (NGWS) to replace the Tornado. Fuente: Airbus
Sin embargo, aunque Lisboa supuso una gran innovación, la UE no abandonó su esencia
intergubernamental. La exigencia de la «unanimidad» y la vía de la «abstención», son
dos límites que frenan el desarrollo de la PCSD. Primero, porque toda decisión requiere
contar con el acuerdo de todos los Estados miembros y segundo, por ser un blindaje
procedimental que se mantiene en el TUE como condición necesaria para la propia
existencia de la PCSD.
Además, la PCSD se centra en las diversas dimensiones de la gestión de crisis y en

absoluto en la «defensa territorial» de sus Estados miembros. No fue diseñada para
operaciones militares a gran escala y las capacidades militares europeas, no se basan
en la creación de un ejército permanente europeo, sino en la contribución «voluntaria y
temporal» de sus Estados miembros para la realización de las operaciones/misiones en
el marco de la PCSD.
Imagen 8. Primer tanque europeo EMBT. Fuente: Infodefensa

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Jorge Abad Soto
Sin embargo, el balance general es positivo y se aportaron otros dos elementos

fundamentales para una «autonomía estratégica»; 1) la mejora de las estructuras
institucionales de planificación y dirección ya existentes (CPS) y la creación y puesta en
marcha de otras nuevas, como el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) o el ya
citado MPCC, poniendo al servicio de la UE instrumentos (y medios) para que se pueda
constituir como un actor relevante. Y 2) sus avances en defensa; La CEP 20, es una base
fundamental por su flexibilidad y voluntariedad y sus decisiones son por mayoría
cualificada, que, junto a la verificación del cumplimiento de las obligaciones delegadas a
un órgano externo, como la AED, logra que se avance en el plano de la integración, pues
implica cesión de soberanía.
En cuanto a las otras dos novedades; la cláusula de defensa mutua no es un pacto de

legítima defensa pues no implica a los EE.MM. a las obligaciones intrínsecas en pactos
de dicha naturaleza (aunque la PCSD incorpore dichas cuestiones); y la cláusula de
solidaridad, supone una respuesta positiva a la naturaleza multidimensional actual
(aunque no sea desde la visión militar o de defensa).
La autonomía estratégica de la UE y la actual transformación de la estructura del

Sistema Internacional: el cambio de paradigma en la seguridad y defensa
Por último, el contexto histórico internacional que afronta la UE en la actualidad, la

«multipolaridad», origina un cambio radical en todo lo expuesto. La pérdida progresiva
de peso de EE. UU., el ascenso de otras potencias como Rusia o China, que desafían el
orden mundial establecido tras Bretton Woods (con ejemplos como el de Ucrania, Siria y
mar meridional de China), u otros asuntos de actualidad: la inteligencia artificial, las
armas de nueva generación, las amenazas híbridas, el terrorismo islámico en Europa, la
seguridad energética, la migración masiva de poblaciones, el ascenso de partidos
nacionalistas en Europa, el brexit y una globalización sin racionalización ni regulación,
20 «El Consejo ha aprobado 17 proyectos nuevos además de las 17 iniciales […] que van a acometerse en
el marco de la CEP». CONSILIUM. «Cooperación en materia de defensa: el Consejo emprende 17 nuevos

proyectos de CEP». En el Consejo Europeo y El Consejo de la UE, 19 de noviembre de 2018. Bruselas:
2018. Disponible en https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2018/11/19/defence-
cooperation-council-launches-17-new-pesco-projects/?utm_source=dsms-
auto&utm_medium=email&utm_campaign=Cooperaci%c3%b3n+en+materia+de+defensa%3a+el+Consej
o+emprende+17+nuevos+proyectos+de+CEP.
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Jorge Abad Soto
son fenómenos que continúan transformando el actual Sistema Internacional y, en

concreto, su estructura.
La diferencia con respecto a los contextos históricos analizados, es que la estructura se

transforma mucho más rápido debido a la evolución tecnológica, es decir, cuanto más se
avanza tecnológicamente, más rápido sucede todo y se dispone de menos tiempo para
reaccionar.
Si hablamos coloquialmente de seguridad y defensa, la guerra consiste básicamente en

arrojarse objetos y hemos pasado de poder arrojar piedras a poder lanzar misiles
nucleares, lo que conllevó que cambiaran los tipos de guerras, el cómo hacerlas (incluido
sus tiempos) y el cómo ganarlas. Por tanto, se podría afirmar que en cada transformación
de la estructura del Sistema Internacional se ha producido un cambio de paradigma en
la guerra, ya que al variar las capacidades materiales, uno de los elementos 21 que
conforman la estructura, ha variado la propia estructura de la que forma parte.
En las primeras guerras se luchaba por tierra y mar. La evolución tecnológica permitió
cambiar este paradigma y ya en la Primera y Segunda Guerra Mundial se luchó en tres
frentes: mar, tierra y aire. Como bien expone el teniente general Michael G. Dana de los
EE. UU., «hoy» se luchará en siete frentes: mar, aire, tierra, espacio, ciberespacio, «la
percepción y el tiempo». Las operaciones espaciales y cibernéticas ya cuentan con el
potencial suficiente de tener un mayor impacto en las futuras guerras que las bombas y
las balas, que pertenecen al pasado 22.
Del mismo modo, el uso como armas de las redes sociales ha traído la «guerra de la
percepción» entre amigos y enemigos por igual. La inteligencia artificial, mejor descrita
como «inteligencia aumentada», ya que obtiene soluciones que aumentan las
capacidades y habilidades de las personas para quienes fueron diseñadas, tiene el
potencial de crear equipos hombre-máquina que establecerán una evaluación completa
en cada nivel y función de la guerra. Todos estos conceptos marcan nuevos frentes a
tener en cuenta y debemos comprender sus implicaciones tanto en el conflicto armado
21 Según Robert W. CoX una estructura histórica está compuesta por tres elementos: las capacidades
materiales, las ideas y las instituciones.

22 DANA G., Michael. «Future war: not back to the future». War on the rocks, 06 de marzo de 2019.
Washington, DC.: 2019. Disponible en https://warontherocks.com/2019/03/future-war-not-back-to-the-

future/.
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como en el no armado, tal y como advierten algunos politólogos y analistas

internacionales23.
Aunque la Comisión haya puesto en marcha los primeros proyectos industriales

conjuntos en defensa financiados por la UE, a través del Programa de Desarrollo
Industrial de la Defensa Europea (EDIDP, por sus siglas en inglés) 24, propuestas como
la de la candidata a suceder en la cancillería a Angela Merkel, Annegret Kramp-
Karrenbauer (CDU) 25, para la construcción de un portaviones europeo, nos sitúan en la
producción de herramientas de guerra demasiado costosas y complejas.
En el paradigma actual, las armas ya son relativamente más baratas de construir gracias
a las impresoras 3D, son hipersónicas e incluso, alcanzan ya la velocidad de la luz, como
el láser. El primer país que logre desarrollar láseres para el campo de batalla y/o en el
espacio, tendrá una nueva ventaja defensiva militar. Las armas de energía dirigida
prometen complementar a las armas cinéticas y ayudar a combatir varias amenazas
emergentes como; enjambres de drones, misiles de crucero y misiles balísticos.
La falta de campos por cubrir en materia de seguridad y defensa en la UE son amplios y

diversos, como la inteligencia artificial, el ámbito espacial o las amenazas híbridas. Varios
Estados miembros han sido atacados con campañas de desinformación desde Rusia, lo
que pone de manifiesto que la UE no está preparada y lo que es aún más preocupante,
no se está preparando como debiera.
La guerra del siglo XXI no será una guerra de masas como las del siglo XX. Será ganada
por quien mejor aproveche la información, la conectividad y saque mejor partido a las
nuevas tecnologías. En esta nueva era, se verán formaciones más pequeñas y flexibles
que emplearán herramientas de toma de decisiones mejoradas por la inteligencia
artificial, cuyo objetivo, será crear una superposición en el nivel táctico y operativo de la
guerra. Los drones submarinos (que podrían ser nucleares), también podrían acabar con
un portaviones de varios millones de euros rápidamente, simplemente porque son más
23 SINGER P., Warren y BROOKING T., Emerson. Likewar: The Weaponization of Social Media. New York:
Ed. Recorded Books, Ed. Unabridged 2018.

24 INFODEFENSA. «La UE destina sus primeros 500 millones a la industria militar conjunta».
Infodefensa, 22 de marzo de 2019. Madrid: 2019. Disponible en

https://www.infodefensa.com/mundo/2019/03/22/noticia-destina-primeros-millones-industria-militar-
conjunta.html. [Visitada el 22/03/2019].
25 DEFENSA. «La nueva líder alemana sugiere la construcción de portaviones europeo». Defensa, 12 de
marzo de 2019. Madrid: 2019. Disponible en https://www.defensa.com/otan-y-europa/nueva-lider-

alemana-sugiere-construccion-portaviones-europeo.
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pequeños y difíciles de localizar, a lo que se añade, su bajo coste de producción y su

manejo a miles de kilómetros de distancia gracias a un satélite.
Encontramos el mismo caso en los aviones no tripulados fabricados en 3D. Podrían

destruir aviones de quinta generación de varios millones de euros. De hecho, en 2017,
dos Eurofighter españoles se enfrentaron al dron nERUOn, en el sureste de Francia, en
un ejercicio de entrenamiento para medir capacidades (imagen 9).
Además, la inteligencia artificial, los vehículos aéreos de combate no tripulados (UCAV,

por sus siglas en inglés), y la fabricación aditiva (o impresión 3D), aumentarán aún más
el ritmo y la velocidad de la guerra. Solamente la impresión 3D permitirá que una fuerza
militar haga de todo, desde partes especializadas hasta un UCAV, de manera
económica, rápida y lo que es más importante, prácticamente in situ, ya que permitirá
llevar la fábrica muy cerca del escenario de combate, revolucionando las cadenas de
suministro globales, disminuyendo los tiempos de entrega y aumentando el tiempo
operacional26.
Imagen 9. Miembros de la empresa española Airbus, pilotos del Ejército del Aire y representantes del
Centro de Ensayos en Vuelo de la Dirección General de Armamento francesa y el operador de Dassault.
Fuente: El Español
26 DANA G., Michael. «Future war: not back to the future». War on the rocks, 6 de marzo de 2019. [En
línea]. Washington, DC.: 2019. Disponible en: https://warontherocks.com/2019/03/future-war-not-back-to-

the-future/.
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Pero de todas estas, la inteligencia artificial tendrá el mayor impacto porque está
transformando el campo cognitivo. Las herramientas de toma de decisiones mejoradas
por la inteligencia artificial darán una ventaja significativa en futuras batallas complejas.
De hecho, ya nos ha vencido en juegos como el ajedrez (Deep Blue, 1997) o al Go (Alpha
Go, 2016). En cuanto al tiempo, ya se ha logrado retroceder usando una computadora
cuántica mediante un algoritmo de inversión de tiempo 27. Las personas mejoradas por
máquinas podrán alterar y configurar la percepción, comprimir el tiempo y acelerar la
toma de decisiones. Esta condición, a su vez, hace que la «percepción» y el «tiempo»
sean los dominios decisivos de la futura guerra 28.
Conclusión
Tras el recorrido histórico internacional realizado, observamos que la UE solo ha

avanzado cuando los Estados miembros han querido ceder la competencia, por lo que
casi siempre se ha avanzado «desde fuera». La exigencia de la «unanimidad» y la vía
de la «abstención» son dos límites con obsolescencia programada si la UE quiere
alcanzar la integración definitiva.
Desde dos conceptos cruciales como son la «coordinación» y la «colaboración», unos

pocos Estados consiguieron todos los logros mostrados. Este es el origen y la clave del
éxito de la integración monetaria, comercial o el tránsito de personas. La clave del éxito
en la seguridad y la defensa debe ser el mismo y se encuentra recogido en el escenario
tercero del Libro Blanco sobre el futuro de Europa; «los que desean hacer más, hacen
más». Es solo para un núcleo duro de Estados miembros que quieran intensificar su
cooperación en dicha materia. La PESCO, es la base para la «autonomía estratégica».
Los acuerdos de Baden-Baden o la cumbre de Saint Malo o el desarrollo de nuevos
proyectos expuestos son claros ejemplo de ello y de cómo eliminar los escollos
expuestos.
27 EUROPA PRESS. «Científicos logran hacer retroceder el tiempo usando una computadora cuántica».
Europa Press, 13 de marzo de 2019. Madrid: 2019. Disponible en

https://www.europapress.es/ciencia/laboratorio/noticia-fisicos-hacen-retroceder-tiempo-usando-
computadora-cuantica-20190313142802.html.
28 DANA G., Michael. «Future war: not back to the future». War on the rocks, 6 de marzo de 2019.
Washington, DC.: 2019. Disponible en https://warontherocks.com/2019/03/future-war-not-back-to-the-

future/ . [Visitada el 08/03/2019].
bie3
330
Jorge Abad Soto
La «multipolaridad» obliga a Europa a plantearse el debate, ya no sobre su propia

defensa, sino sobre su propia supervivencia. La estructura está cambiando muy rápido
debido a la evolución tecnológica, la cual, provoca nuevamente cambios de paradigma.
De tres campos de batalla se está pasando a siete, destacando de entre todos ellos; el
tiempo y la inteligencia artificial.
Hoy en día, la inteligencia artificial está presente en la banca, la medicina y en programas

como el texto predictivo de los móviles. Y dentro de la inteligencia artificial destaca el
campo del aprendizaje profundo (AP), sistemas de cómputo capaces de aprender a partir
de la experiencia. En 2017, el algoritmo DeepMoji, pudo analizar emoticonos para
detectar el sarcasmo en Twitter y los futuros coches autónomos están basados también
en el AP.
Fuera de Europa, China están invirtiendo en tecnología militar de vanguardia. También

están forjando asociaciones efectivas entre el Estado y el sector privado para obtener
ventaja militar y está ganando terreno a los EE. UU. Rusia por su parte, ya ha demostrado
su efectividad en la «guerra de percepción». Mientras Europa, ni se puede defender ni
puede ofrecer seguridad a sus ciudadanos, ya que no ha comenzado en muchos de los
campos mostrados, por lo que el esfuerzo deberá ser mayor.
Solventar esta situación, requerirá una forma de pensar y actuar adaptada al actual
marco histórico. Ausente de los procesos principales de toma de decisión de nuestros
gobernantes, quizá, ya no sea necesario pensar en grandes proyectos como portaviones
o algún otro de los mostrados, sino en vehículos de combate no tripulados, aéreos,
terrestres, submarinos o incluso espaciales, fabricados en 3D (o no), más pequeños,
baratos y en gran cantidad. El sector industrial civil es y será clave, por lo que debería
ser apoyado por una fuerte inversión para desarrollar, entre otros, proyectos como la
inteligencia artificial y sus diferentes campos (AA o AP). Mientras, un número reducido
de Estados miembros podría refundar una nueva CED mediante la PESCO, siguiendo el
exitoso modelo del euro y enfocado hacia un pacto de «defensa colectiva». Muchas
infraestructuras están ya disponibles como el SatCen, el EU INTCEN, la AED e incluso
se dispone de fondos como el EDIDP.

bie3
331
Jorge Abad Soto
Con una reestructuración y una mayor simplicidad en su organización y funcionamiento,

sumado todo a lo anteriormente expuesto, podrían dar como resultado esa «autonomía
defensiva» en el corto o medio plazo ante el cambio de paradigma actual.
Jorge Abad Soto*

Graduado en Relaciones Internacionales y oficial analista de Inteligencia

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332
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
27/2019 1 de abril de 2019
Alejandro MackinlayΎ
Islandia, flujo y reflujo estratégico
Islandia, flujo y reflujo estratégico
Resumen
Históricamente, Islandia ha sido una isla perdida en el Atlántico Norte, suscitando poco
o ningún interés por parte de las grandes potencias, algo que cambió a raíz de la
Segunda Guerra Mundial pues, gracias a su situación geográfica, la isla se convirtió en
una importante base aliada en la campaña de guerra antisubmarina, una situación que
continuó durante la época de la Guerra Fría. Con el fin de la rivalidad estratégica entre
Rusia y la OTAN, el interés de los hasta entonces antagonistas se desvaneció e Islandia
se vio condenada a la soledad estratégica. Sin embargo, con el resurgimiento geopolítico
de Rusia y su renacida rivalidad militar con la OTAN, la geografía islandesa nuevamente
suscita la atención de Rusia y de los aliados de la OTAN. Aunque la incertidumbre que
genera la política del presidente Trump respecto de los aliados europeos, bien podría
resultar en el regreso de la isla a una situación de irrelevancia estratégica, aunque eso
es algo que está todavía por ver.
Palabras clave
Atlántico Norte, Islandia, Rusia, Ártico, GIUK, submarinos nucleares, profundidad

estratégica, defensa de bastión, importancia estratégica, percepción de seguridad.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
333
/ƐůĂŶĚŝĂ͕ĨůƵũŽǇƌĞĨůƵũŽĞƐƚƌĂƚĠŐŝĐŽ
ůĞũĂŶĚƌŽDĂĐŬŝŶůĂǇ
Iceland, strategic ebb and flow
Abstract:
For most of its history, Iceland has been a lost island in the North Atlantic, attracting little
or no interest from foreign powers, something that changed as a result of Second World
War. The island, thanks to its geographical location, became an important allied base for
the Atlantic anti-submarine campaign, a context that persisted during the Cold War
period. With the demise of the USSR the strategic rivalry between Russia and NATO, the
attention of hitherto rival powers faded and Iceland was doomed to strategic loneliness.
However, in the current context of Russia’s geopolitical resurgence and an increasing
military rivalry between Russia and NATO, Iceland's geography recaptures its lost
strategic value, and once again recovers the interest for Russia and NATO allies.
Although the uncertainties because of President Trump's policies with regard of European
allies could well result in the return of Iceland to a situation of strategic irrelevance,
although this is still to be seen.
Keywords:
North Atlantic, Iceland, Russia, Arctic, GIUK, nuclear submarines, strategic depth, bastion
defence, strategic importance, security perception.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
334
Introducción
Islandia ha sido durante la mayor parte de su historia una isla perdida en el Atlántico
Norte, escasamente poblada y lejos de las derrotas principales del tráfico marítimo
oceánico. Sin embargo, todo eso cambió en el siglo XX. La Segunda Guerra Mundial y
posteriormente la Guerra Fría pusieron a Islandia en el mapa, o mejor en la carta náutica,
pues gracias a su posición geográfica, en medio del Atlántico, la isla ganó una importante
relevancia estratégica en las sucesivas campañas de guerra antisubmarina. Así, a lo
largo de esas dos épocas sucesivas, Islandia proporcionó bases para las aeronaves de
patrulla marítima que combatían a los submarinos alemanes operando a la caza de los
convoyes entre América del Norte y Europa, o vigilaban la actividad naval de la Flota del
Norte soviética en su tránsito desde el océano Ártico a las aguas cálidas del Atlántico.
Sin embargo, en el periodo posterior a la Guerra Fría, la isla, con una escasa población
y mínima capacidad de influencia internacional, perdió el interés que tenía para las
potencias que hasta entonces habían rivalizado por el control de las aguas que la
circundan. La atención de sus aliados de desvaneció y en consecuencia los EE. UU.
terminaron por retirar sus fuerzas militares de la isla. Sin embargo, el resurgimiento
geopolítico de Rusia y su renacido interés por las áreas de importancia para la seguridad
de su Flota del Norte, en un contexto geográfico que por naturaleza es inamovible,
Islandia consigue recuperar al menos una parte del valor estratégico desaparecido al
final de la Guerra Fría, pues su geografía, el elemento principal y casi único de su
importancia estratégica, vuelve a tener interés para Rusia y los aliados de la OTAN. Sin
embargo, la llegada al poder del presidente Trump, con las incertidumbres a las que ha
dado lugar, sobre todo por la posibilidad de un acercamiento a Rusia, pudiera hacer que
la geografía islandesa pierda nuevamente interés, aunque eso es algo que todavía hay
ver cómo se desarrolla.
La geografía de Islandia, un factor determinante en su historia estratégica

La geografía y sobre todo su situación en medio del Atlántico norte definen la importancia
estratégica del país y sobre todo su papel en el tablero geopolítico. Islandia tiene una
extensión de unos 103.000 km² y está escasamente poblada, en total algo más de
330.000 habitantes, que además se concentran principalmente en la región de Reykjavik,
su capital, en el suroeste de la isla y en su área adyacente. El país se encuentra justo al
sur del círculo polar y sobre el extremo norte de la gran dorsal Atlántica, lo que no es
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϯ
bie3
335
óbice para que sea considerada una nación europea. La isla está separada de
Groenlandia por el estrecho de Dinamarca, un brazo de mar de 180 millas náuticas (MN),
mientras que se encuentra a unas 600 MN de Noruega, punto de origen en la Edad Media
de sus primeros pobladores y tiene al sur a Escocia, a unas 470 MN. Precisamente en
los años de la Guerra Fría se acuñó el término GIUK (Greenland, Iceland, United
Kingdom) para definir esos pasos que dan entrada al Atlántico desde el océano Ártico y
viceversa.

Figura 1. Carta Internacional n.º 10.
Islandia, durante la mayor parte de su historia, que comienza sobre el año 900, cuando
fue descubierta y poblada por expediciones de navegantes normandos originarios del
oeste de Noruega, ha sido poco más que un trozo de tierra perdido en el Atlántico Norte.
Una isla alejada de las principales rutas de tráfico marítimo y en poder de una distante
monarquía danesa, con una economía de subsistencia y que, de no ser por la riqueza
pesquera de sus aguas, que atrajo entre otros a los pescadores españoles y
portugueses, posiblemente habría terminado despoblada. Señalar, que de hecho,
diferentes hambrunas, epidemias y erupciones volcánicas en el siglo XVIII casi acaban
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϰ
bie3
336
con la población y que ya en el siglo XX la economía islandesa pasó por una fuerte crisis
durante la Guerra Civil española al suspenderse las exportaciones de bacalao a España,
que por entonces eran su principal fuente de ingresos.
Ya en el siglo XX, cuando la evolución de la técnica, los avances en la medicina y el
adelanto de las comunicaciones permiten mejorar la calidad de vida de la población
islandesa, el país se consolida, obtiene su independencia de Dinamarca y entra en el
mapa de Europa. Precisamente es ya en pleno siglo XX cuando por primera vez se
empieza a considerar la importancia estratégica de Islandia, fundamentalmente debido
a su situación geográfica. Ya durante la Segunda Guerra Mundial y a causa de la
preocupación aliada porque el país pudiera ser ocupado por la Alemania nazi, en mayo
de 1940 tropas británicas desembarcan en Islandia, violando su neutralidad y tomando
control de la isla, que en 1941 traspasan a EE. UU. Durante la guerra, Islandia se
convierte en una importante base para las fuerzas antisubmarinas aliadas, buques y
aviones que operando desde allí combatían a los submarinos alemanes y protegían los
convoyes que cruzaban el Atlántico hacia la Gran Bretaña y Múrmansk, en la península
rusa de Kola.
La evolución de la situación estratégica islandesa en el siglo XX

La importancia estratégica de Islandia ha estado y lo está actualmente, definida por su
situación geográfica y, sobre todo, al ser una nación pequeña y de escasa población, por
el interés estratégico que otras naciones, mucho más poderosas, tienen en el entorno
geográfico islandés. Su situación lejos de las principales rutas marítimas en el Atlántico
Norte hizo que la isla careciese de otro interés que el de ser explotada por Dinamarca
como fuente de unas rentas más bien magras1. Es a partir de la Primera Guerra Mundial
cuando la isla, que en 1918 consigue su soberanía en unión personal con Dinamarca y
debido a su situación geográfica, comienza a gozar de un relativo interés por parte de
las principales naciones europeas. Así en los prolegómenos de la Segunda Guerra
Mundial tanto la Alemania nazi, como la Gran Bretaña, se fijan en las ventajas
geográficas de Islandia y comienzan a tomar posiciones para obtener su control.

1 Desde 1602 hasta 1854 los reyes daneses establecieron un monopolio del comercio de Islandia,
prohibiendo los intercambios comerciales con ningún otro país que no fuese Dinamarca, lo que, unido a
los enormes tributos que impuso a la isla la corona danesa, mantuvo a Islandia en una situación de pobreza
extrema durante dos siglos y medio.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϱ
bie3
337
Con el estallido de la Segunda Guerra Mundial en 1939 y las subsiguientes campañas

submarinas alemanas la importancia de Islandia se hace patente para los dos bandos
del conflicto. La isla, a pesar de su neutralidad declarada, se convierte en una presa
codiciada para alemanes y británicos, siendo estos últimos quienes, al negarse el país a
unirse a Gran Bretaña como beligerante y aliado, lanzan la operación Fork en mayo de
1940, para prevenir un control alemán de la isla. En julio de 1941 los EE. UU., todavía
neutrales, se hacen cargo de la seguridad de Islandia y, a continuación, ponen en marcha
la construcción de importantes infraestructuras para reforzar las defensas de la isla, la
principal la base de Keflavik, creada para apoyar la campaña antisubmarina en el
Atlántico Norte y el Ártico, especialmente ampliando la cobertura de los aviones de
patrulla marítima en el tránsito de los convoyes por el Mid Atlantic Gap y hacia los puertos
en la península de Kola. Es durante ese periodo cuando el país, unos meses después
de expirar el Acta de Unión con Dinamarca, rompe definitivamente sus lazos con la
monarquía danesa y se convierte en una república independiente el 17 de junio de 1944.
Finalizado el conflicto la mayoría de las fuerzas aliadas abandonan la isla, aunque en
1946 todavía permanecen en Islandia algunas fuerzas americanas y ello a pesar del
compromiso previo de dejar el país al final de la guerra. Ese mismo año se firma un
protocolo que normaliza la presencia americana en la isla y concede el uso de
determinadas instalaciones militares a las Fuerzas Armadas de EE. UU. En los años
siguientes y conforme el enfrentamiento entre bloques se va haciendo patente, la
situación geográfica de Islandia se vuelve cada vez más importante y en 1949 el país se
une a la Alianza Atlántica, para en 1951, tras la firma de un acuerdo de defensa con los
EE. UU., acoger el despliegue de la Iceland Defence Force norteamericana que se haría
cargo de la defensa del país a lo largo de la Guerra Fría y que, tras 65 años de presencia
en la isla, abandonaría Islandia en 2006. Algo que resultó de la entonces feliz temporada
de ausencia de tensión y cooperación entre Rusia y Occidente, situación en la que el
interés por Islandia terminó por desvanecerse.
El acceso de la URSS/Rusia a las aguas abiertas del Atlántico y la situación de

Islandia
Precisamente en los años de la Guerra Fría, el interés estratégico esencial de Islandia
se derivaba de su posición privilegiada sobre el GIUK, los pasos marítimos que se
extienden desde el norte del Reino Unido a Groenlandia y que eran la puerta de entrada
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϲ
bie3
338
en aguas atlánticas desde el mar de Noruega para la Flota del Norte soviética y sobre
todo para sus submarinos y también camino de tránsito obligado para las fuerzas navales
estadounidenses y aliadas en su camino hacia el mar de Barents y las aguas alrededor
de las bases soviéticas en la península de Kola. La importancia del GIUK durante la
Guerra Fría pasó por diversas vicisitudes, en las décadas de los sesenta y setenta del
siglo pasado era la puerta de entrada al Atlántico de los submarinos tipo Hotel y Yankee,
que debían transitar hacia áreas frente a la costa este de EE. UU. para alcanzar las
posiciones de lanzamiento de sus SLBM tipo SS-N-4, SS-N-5 y SS-N-6. Con la entrada
en servicio a mediados de los años setenta del tipo Delta, dotados de los misiles SS-N-
8, los SSBN soviéticos ya no necesitaban cruzar el GIUK, permaneciendo en el «área
bastión» del mar de Barents. Entonces el GIUK se transforma en el obligado lugar de
tránsito de las fuerzas antisubmarinas aliadas que tendrían que operar en el santuario
ártico de los SSBN soviéticos y también en la obligatoria entrada al Atlántico de los
submarinos de ataque (SS y SSN) y de las fuerzas de superficie soviéticas, que en los
años ochenta se suponían capaces de disputar el control del Atlántico a las fuerzas
navales de la OTAN. Prueba del interés norteamericano en Islandia durante esos años,
es que EE. UU. instaló dos estaciones de vigilancia radar, en el mismo Keflavik y en
Höfn, desplegaron un escuadrón de aviones antisubmarinos P-3 Orion, un ala de caza y
ataque y desde 1978 dos aviones AWACS, también en Keflavik, además de contar con
las terminales de las cadenas de sensores del sistema SOSUS que vigilaba el tránsito
de submarinos soviéticos por el GIUK2.

2 «The Greenland‐Iceland‐UK gap». The Adelphi Papers, 23:181, 1983, pp. 30-33.
DOI: 10.1080/05679328308457419
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϳ
bie3
339

Figura 2. El GIUK Gap
Todo cambió con el final de la Guerra Fría, pues a pesar de su estrecha alianza política
con EE. UU. Islandia se deslizó a una situación de irrelevancia estratégica. Los
terminales del SOSUS se desmantelaron, los AWACS abandonaron Keflavik y poco a
poco el despliegue de fuerzas militares estadounidenses se fue reduciendo hasta
desaparecer completamente en 2006. Fue entonces cuando los EE. UU., después de
una larga disputa con el Gobierno islandés sobre los costes del despliegue, finalmente
retiró sus últimos cuatro aviones F-15, con sus elementos de apoyo, que hasta entonces
habían estado estacionados en la base de Keflavik, los P-3 Orion ya habían dejado
Islandia en 2004. Con ello terminaba la presencia militar americana permanente en la
isla que se había prolongado durante 65 años. Así la base de Keflavik se transfirió ese
mismo año al Gobierno islandés que rápidamente la convirtió en el aeropuerto
internacional de Islandia, aunque algunas instalaciones de interés militar quedaron bajo
control de la ya desaparecida Agencia de Defensa de Islandia y actualmente del
Guardacostas. Mientras que las extensas áreas de servicios y los alojamientos e
instalaciones de apoyo al personal se convertían en una nueva población civil, Ásbrú.
Islandia entraba así en un interesante periodo de «indeterminación estratégica», que
tampoco fue diferente del experimentado por otras naciones de la vecindad nórdica
europea. Un periodo en el que se produce la crisis bancaria de 2008, a la que me referiré
también más adelante y que, transformada en una crisis existencial, lleva al país, en
cierto momento, a replantearse su propia posición internacional, lo que bien pudo
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϴ
bie3
340
terminar en una completa mudanza de las relaciones internacionales islandesas3. Antes,

ya en 2007 y a raíz de la decisión rusa de retomar los vuelos de su aviación estratégica,
se vuelve a justificar en cierta medida la necesidad de la vigilancia aérea alrededor de
Islandia, una situación que por entonces no preocupaba a casi nadie4. No es hasta 2008
cuando comienzan las operaciones OTAN de Policía Aérea de Islandia, la primera a
cargo de Francia, seguidas por otras naciones de la OTAN, incluidos los propios EE. UU.
que ocasionalmente desplegaban algunos aviones de combate en Keflavik, una misión
en el curso de la cual se realizaron algunas interceptaciones ocasionales de
bombarderos rusos en las inmediaciones del espacio aéreo islandés, los que por
entonces no se consideraban una amenaza en absoluto, a la vez que se evitaba
establecer paralelismos con el tiempo de la Guerra Fría. Una situación que se prolongó
hasta 2014, cuando la invasión rusa de Crimea y los acontecimientos subsiguientes en
Ucrania hacen evidente que el renacimiento geopolítico de Rusia abre un nuevo periodo
de tensión con Occidente.
Evolución de la política islandesa de seguridad y defensa, 2003-2014

El abandono americano de Islandia en 2006 fue resultado de la necesidad de EE. UU.
de concentrar su esfuerzo militar a partir del 11 de septiembre de 2001 en Asia Central
y Oriente Medio y en consecuencia reducir los recursos militares en otras áreas, por
entonces con limitado o ningún interés para Washington. Una de esas áreas era el
Atlántico Norte, así en 2003 la Administración estadounidense plantea el abandono
unilateral de la base de Keflavik, lo que hace que el Gobierno islandés responda con la
amenaza de derogar el Acuerdo de Defensa de 1951, situación ante la cual EE. UU. da
marcha atrás, no sin antes argumentar en la necesidad de que el Gobierno islandés
financiase en parte los costes de Keflavik. La fuerte apuesta islandesa por mantener la
presencia militar americana en la isla revelaba claramente el temor a la desaparición del
compromiso de defensa americano con el país, más allá de la pertenencia islandesa a
la OTAN, organización cuya utilidad por entonces ya estaba en duda. Finalmente, y ante

3 En octubre de 2008 el Gobierno islandés contempló la opción de solicitar un préstamo de 5.430 millones
de dólares estadounidenses a Rusia, ante la negativa de las naciones aliadas a responder a la misma
petición. Un crédito que a la larga hubiera tenido enormes implicaciones geopolíticas y que, si bien no se
materializó por diferentes razones, hubiera dado a Rusia una importante capacidad de influencia en el
país.
4 Ver, INGIMUNDARSON, Valur. «Confronting Strategic Irrelevance». The RUSI Journal, 150:6, 2005, pp.
66-71. DOI: 10.1080/03071840509441987.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϵ
bie3
341
la falta de argumentos que justificasen seguir manteniendo su esfuerzo militar en Islandia

los EE. UU. se retiran, eso sí después de promesas de incrementar la cooperación en
áreas como la economía, o el desarrollo de energías alternativas y de firmar con Islandia
el Memorando de Entendimiento de 2006 que estableció las bases de cooperación en
materia de defensa a partir de la retirada militar de los EE. UU. del territorio islandés.
Así, a partir de 2006 Islandia y hasta 2008 se enfrenta a la realidad de que la isla tiene
únicamente un interés militar marginal para los EE. UU. y aunque el Acuerdo de Defensa
de 1951 seguía vigente, indudablemente el compromiso físico con la defensa del país se
había desvanecido. Ello incuestionablemente forzaba a Islandia a reconsiderar su
política de seguridad y defensa, aun manteniendo en el centro de ella a la relación
político-militar con los EE. UU. y a tratar de compensar la pérdida de interés americano
mediante el fortalecimiento de los lazos con la OTAN, lo que se reflejó en los acuerdos
necesarios para la puesta en marcha de la Misión de Policía Aérea. Una misión que solo
se activaba durante algunas semanas al año y con un valor esencialmente simbólico,
«mostrar que la desmilitarizada Islandia era miembro de la OTAN»5. También entonces
se establecen acuerdos bilaterales, no vinculantes, de cooperación en materia de
seguridad con Noruega, Dinamarca y el Reino Unido. Sin embargo, a raíz de la grave
crisis provocada por la implosión del sistema bancario islandés en 2008, las prioridades
del Gobierno y del país entero se trastocan, con el foco principal y casi único en la
restauración de la estabilidad económica y financiera, mientras que la defensa recibe
una atención casi marginal. Así, en 2009 se reducen las misiones de policía aérea y se
disuelve la Agencia Islandesa de Defensa, establecida en 2008 y que tenía a su cargo
las relaciones con OTAN y consecuentemente la Misión de Policía Aérea.
Así, a la vez que el interés por la defensa territorial se desvanece, se abre una agenda
de temas que, centrada en sacar provecho de la situación geográfica de Islandia y en su
proyección ártica, incluía la seguridad societaria, el cambio climático, o el Ártico. Una
aproximación, en gran medida basada en escenarios futuristas y que trataba de
aprovechar una nueva geopolítica regional, resultado del cambio climático, con el
consiguiente deshielo de los mares árticos y la perspectiva la explotación de los recursos
energéticos y minerales en la región y el resultante previsto incremento del tráfico
marítimo en el océano Ártico. Algo que hizo que materias tales como la seguridad

5 INGIMUNDARSON, Valur. «Iceland’s post-American security policy, Russian geopolitics and the arctic
question». The RUSI Journal, 154:4, 2009, pp. 74-80. DOI: 10.1080/03071840903216510.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϭϬ
bie3
342
marítima en aguas árticas, o la seguridad ambiental en la explotación de los recursos

naturales y la cooperación internacional se tornarán en el foco del interés islandés. En
enero de 2009, cuando el país todavía se encontraba en una profunda crisis, la Alianza
Atlántica lleva a cabo un seminario de alto nivel en Reikjavik, en el que se tratan temas
tales como el salvamento y rescate y el control de la contaminación marina en el Ártico,
materias sobre las que, a pesar de no existir un interés militar directo, la OTAN se
comprometió a apoyar. Una situación en la que Islandia veía la oportunidad de hacer
valer el interés de otras naciones en su posición geográfica, pues el país tiene una
situación marginal en el Ártico, a pesar de ser miembro del Consejo Ártico y no sostiene
reclamaciones territoriales, o de recursos en el área. Una vez más se trataba de explotar
el interés para otros en la situación geográfica de Islandia y así remediar la propia
irrelevancia estratégica del momento.
El final del vacío estratégico, por el momento

Sin embargo, el propio movimiento geopolítico que ya subyacía en 2008, percibido por
muy pocos y que se derivaba de la ventana de oportunidad que brindaban los
compromisos militares estadounidenses en Asia Central y Oriente Medio a otras
potencias emergentes, tal como Rusia, para incrementar su influencia regional. Algo que,
en el escenario europeo, se puso en marcha con la independencia unilateral de Kosovo
en febrero de 2008 y se hizo evidente con la consiguiente respuesta rusa en Georgia en
agosto de ese mismo año. Un movimiento que devolvía a Rusia su condición de actor
geopolítico principal en Europa y también en otras regiones y que resultó ya innegable
desde la anexión rusa de Crimea y el conflicto de Ucrania en 2014. Una situación que ha
supuesto un importante deterioro en las relaciones entre Rusia, los EE. UU. y la OTAN y
en la que Islandia vuelve a tener valor estratégico debido a la transformación de las
condiciones de seguridad en el Atlántico Norte, un área en la que otra vez se enfrentan
los intereses de seguridad de naciones poderosas. Islandia, aun siendo parte de la
OTAN, resulta militarmente irrelevante, carece de fuerzas armadas y su influencia
internacional es casi inexistente, por ello y para reforzar su seguridad se ve obligada a
explotar el único contexto en el que resulta importante para otros, el geográfico y por
tanto territorial.
Si bien la magnitud del despliegue militar ruso en el Atlántico Norte y en el Ártico no es
comparable a los tiempos de la Unión Soviética, el GIUK en la situación actual vuelve a
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϭϭ

bie3
343
tener una gran importancia estratégico-militar, ahora fundamentalmente por ser la puerta
de acceso de las fuerzas navales aliadas al «área bastión» de los SSBN rusos, que
basados en la península de Kola, despliegan en el mar de Barents y al «área de defensa
de bastión», en vanguardia de la anterior y donde supuestamente desplegarían las
fuerzas de superficie y submarinas rusas que defienden el núcleo principal de la
disuasión estratégica de Rusia. Una situación que, si bien todavía muy lejos de alcanzar
los niveles de tensión de la Guerra Fría, se hace patente en los relativamente frecuentes
vuelos de la aviación rusa en los mares de Barents y de Noruega y también en las
proximidades de Islandia, algo de lo que la prensa ha dado cumplidas noticias a lo largo
de los últimos años6. En lo que respecta a submarinos, lo difícil de obtener evidencias
abiertas sobre su presencia, hace necesario hacer suposiciones sobre su despliegue en
aguas cercanas a la isla. Sin embargo, los programas de adquisición de nuevos aviones
de patrulla marítima P-8 Poseidon por el Reino Unido, que a partir de 2020 estarán
basados en Lossiemouth, Escocia y Noruega, además de la adaptación de Keflavik para
la operación de los P-8 americanos, viene a corroborar el interés aliado por disponer de
capacidades de guerra antisubmarina en el área, algo que indudablemente se derivaría
precisamente de la retomada actividad submarina rusa en las proximidades del GIUK.
La potencial vuelta a una situación similar a la de la Guerra Fría, con submarinos rusos
desplegados alrededor de Islandia y con vuelos de bombarderos estratégicos ahora de
nuevo amenazantes, ha proporcionado a Islandia una excelente ocasión para concitar
nuevamente el interés militar de los EE. UU. y la OTAN y así conseguir en tiempos
inciertos seguridad territorial de mano de sus aliados de la OTAN y sobre todo de la gran
potencia americana. Así en junio de 2016 el Gobierno islandés firmó con los EE. UU. una
declaración conjunta que refleja la necesidad de adaptar la relación en materia de
defensa, a las actuales condiciones estratégicas, aunque ella se mantiene en el marco
del Acuerdo Bilateral de 1951 y el Memorando de Entendimiento de 2006, que estableció
las bases de cooperación en materia de defensa a partir de la retirada de las fuerzas
militares de los EE. UU. del territorio islandés. Así la declaración viene a definir las
circunstancias para el despliegue temporal y rotatorio de fuerzas militares americanas en

6 Ver por ejemplo: «Sprengjuflug-vél flaug und-ir ís-lenskri þotu (Russian warplanes flew under Icelandic
jet)». Morgunblaðið. Reykjavik, 26/9/2016. Disponible en

http://www.mbl.is/frettir/innlent/2016/09/26/sprengjuflugvel_undir_islenskri_thotu/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϮϳͬϮϬϭϵ ϭϮ

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344
la isla, fundamentalmente en el ahora aeropuerto de Keflavik, que ha sido acondicionado

para recibir y sostener a los P-8 de la Marina estadounidense7.

Figura 3. Áreas Bastión y Defensa de Bastión (Ministerio de Defensa de Noruega)
El vaivén no cesa
Precisamente en el caso de Islandia, con un valor estratégico que depende de otros
actores, cualquier cambio de las condiciones de seguridad en su ambiente geográfico,
tiene una influencia inmediata sobre ella, ya que, debido a su mínimo peso internacional
e inexistentes capacidades de defensa propia, carece de herramientas para
amortiguarlo. Precisamente las dudas surgidas sobre la política de la Administración

7«Waking up the Keflavik air base; US Navy returns after 10 years of absence». High North News. Norway:
Bodø, 25/02/2016. Disponible en http://www.highnorthnews.com/waking-up-the-keflavik-air-base-us-navy-
returns-after-10-years-absence-new/.
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bie3
345
Trump respecto al compromiso de seguridad con los aliados europeos8 y su innegable

tendencia hacia la reducción de su presencia militar internacional, podrían dar lugar tanto
una acomodación de los EE. UU. con Rusia, como un retorno estadounidense al
aislacionismo, abandonando el liderazgo de la OTAN, con unas repercusiones
inmediatas sobre la importancia y el interés estratégico de la isla. Algo que haría que
Islandia necesitase replantearse su política exterior y de defensa ante una situación, en
la que, perdiendo al menos en parte el interés estratégico para los EE. UU., continuaría
teniéndolo tanto para una Rusia resurgida militarmente y que difícilmente va a renunciar
al protagonismo geopolítico en su periferia, como para las naciones europeas que en
cualquier caso continuarían sintiendo el empuje ruso.
Aunque las declaraciones de responsables políticos de los EE. UU. han tratado una y
otra vez de proporcionar seguridad a los aliados europeos sobre el compromiso
americano con la OTAN, por ejemplo el vicepresidente, Mike Pence, declaraba en la
Conferencia de Seguridad de Múnich de 2017 que «Hoy en día, en nombre del presidente
Trump, os traslado la seguridad de que los Estados Unidos de América apoyan
firmemente a la OTAN y serán inamovibles en su compromiso con esta alianza
transatlántica»9. Aunque en muchas naciones de Europa, fundamentalmente debido al
clima creado a partir de la campaña presidencial norteamericana de 2016 y
especialmente después de la toma de posesión del presidente Trump en 2017, se ha
extendido la percepción de que los EE. UU. se están desvinculando de Europa10 y ello
en un momento en el que las naciones europeas tienen un problema de seguridad
derivado de la reemergencia de Rusia como potencia continental. Una situación que
resultaría complicada para Islandia, ya que el garante de su defensa, EE. UU. (continúa
siéndolo conforme al Tratado de 1951), puede hasta cierto punto perder interés en seguir
siéndolo. Aunque, el presidente Trump sigue sin reducir la presencia militar americana
que se encontró al llegar a la Casa Blanca, el contacto con la realidad siempre suele

8 TRUMP. «Discussed Pulling U.S. From NATO, Aides Say Amid New Concerns Over Russia». New York
Times, 14/01/2019. Disponible en https://www.nytimes.com/2019/01/14/us/politics/nato-president-

trump.html.
9 The White House. Office of the Vice President. Remarks by the Vice President at the Munich Security
Conference, 18/02/2017, disponible en https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/02/18/remarks-

vice-president-munich-security-conference.
10 HAM, Peter van. «Trump’s Impact on European Security Policy, Options in a Post-Western World».
Clingendael Report, 01/2018. Disponible en https://www.clingendael.org/sites/default/files/2018-

01/Report_Trumps_Impact_on_European_Security.pdf.
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346
incidir en la moderación. Aunque habrá que esperar hasta la próxima crisis internacional
para ver la auténtica fortaleza del compromiso entre ambas orillas del Atlántico.

Figura 4. Un P-8A Poseidon en Keflavik, abril 2017 (US Navy Photo)
Una Islandia sin el paraguas de seguridad americano se quedaría en una situación

comprometida, aunque de cualquier forma seguiría siendo importante para otras
potencias, pues el pulso geopolítico entre Europa y Rusia es improbable que
desaparezca en los próximos años. En todo caso Rusia continúa teniendo un importante
interés en el GIUK, pues sigue siendo tanto la puerta de salida de su más importante
fuerza naval, la Flota del Norte, a las aguas libres del Atlántico, como la zona obligada
de paso de las fuerzas navales de las naciones europeas, tal como el Reino Unido o
Francia, para alcanzar el «área bastión» de la fuerza estratégica nuclear rusa. Además,
es muy difícil que EE. UU. en cualquier caso pierda totalmente el interés estratégico en
la isla, pues esta sigue teniendo utilidad como base avanzada en el Atlántico Norte en el
marco de los principales imperativos estratégicos permanentes de los EE. UU., que
requieren mantener el control de los océanos para proteger el comercio global y los
accesos marítimos a América del Norte. Además, es dudoso que mientras Rusia
mantenga su capacidad de disuasión nuclear submarina en el Ártico la Marina
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347
estadounidense repita errores del pasado, renunciando a posibles bases de apoyo y

capacidades que le permitan alcanzar las áreas de despliegue de los SSBN rusos.
Conclusiones
La importancia estratégica de Islandia ha estado y lo está actualmente, definida por su
situación geográfica y, sobre todo, al ser una nación pequeña y de escasa población, por
el interés estratégico que otras naciones mucho más poderosas ponen en el entorno
islandés, esencialmente marítimo. Por otra parte, Islandia, aun siendo parte de la OTAN,
resulta militarmente irrelevante, carece de Fuerzas Armadas y su influencia internacional
es casi inexistente, por lo que para evitar la soledad estratégica a la que la condena su
posición en la carta, está obligada a explotar el único contexto en el que resulta
importante para otros, el geográfico. Algo que el país ha hecho desde los albores de la
Segunda Guerra Mundial, cuando sale de su histórica irrelevancia estratégica y debido
a sus más que limitadas capacidades nacionales propias es incapaz de garantizar su
neutralidad en el conflicto. Desde entonces Islandia ha disfrutado del paraguas de
seguridad de los EE. UU., aunque el interés americano por la isla ha sido variable en
función de sus propias necesidades estratégicas, algo que hizo evidente el fin de la
presencia militar americana en la isla en 2006 y el desmantelamiento de la base de
Keflavik. Sin embargo, el resurgimiento militar de Rusia y el fin de la época de paz
profunda en Europa han devuelto a la isla su relevancia estratégica, ya que en el contexto
de seguridad islandés, fundamentalmente marítimo, se repiten las condiciones de los
tiempos de la Guerra Fría, su posición en el GIUK vuelve a ser importante para los otra
vez competidores, la OTAN y Rusia y ello a pesar de que las condiciones generales son
fundamentalmente diferentes, ya no existe un enfrentamiento ideológico entre bloques y
que en EE. UU. está en el poder un presidente que aparentemente no desdeña un
posible acomodo con Rusia. Una situación que puede evolucionar en diferentes
direcciones y en la que hay que tener en cuenta que, por una parte los EE. UU. siempre
tendrán un interés en Islandia, pues la isla no ha perdido su utilidad para la defensa a
distancia de los accesos a América del Norte, mientras que por otra, la pulsión hacia el
exterior de una Rusia renacida militarmente se va a seguir manteniendo, con un arreglo
con los EE. UU. o sin él, lo que mantendrá la tensión con las naciones europeas, para
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348
las que la geografía islandesa en el futuro también continuará teniendo un importante

valor.

Alejandro Mackinlay*
Capitán de Navío
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KƉŝŶŝſŶ
28/2019 2 de abril de 2019
Chema Suárez SerranoΎ
Los medios de comunicación en los

conflictos de la era digital:
perspectivas a corto plazo
Los medios de comunicación en los conflictos de la era digital:

perspectivas a corto plazo
Resumen
El llamado periodismo de guerra, uno de los formatos más genuinos, está cambiando a
la vez que lo hacen los conflictos contemporáneos. Como siempre, su principal cometido
sigue siendo informar, pero ahora las nuevas herramientas digitales permiten
presentaciones distintas y ayudan a que sus mensajes tengan difusión e influencia
inéditas tanto entre la opinión pública como entre las propias organizaciones
internacionales, que reconocen la utilidad de la información de los reporteros de guerra
incluso para el desempeño de sus funciones. Todo esto tiene una consecuencia directa:
el aumento paralelo de las amenazas contra quienes informan. Ante esta situación es
necesario reflexionar qué puede hacer el periodismo para proteger la paz internacional,
y qué pueden hacer las instituciones internacionales para también proteger a los
periodistas.
Palabras clave
Conflicto armado, corresponsal de guerra, medios de comunicación, información, libertad
de expresión, periodista, protección de civiles.

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350
>ŽƐŵĞĚŝŽƐĚĞĐŽŵƵŶŝĐĂĐŝſŶĞŶůŽƐĐŽŶĨůŝĐƚŽƐĚĞůĂĞƌĂĚŝŐŝƚĂů͗ƉĞƌƐƉĞĐƚŝǀĂƐĂ
ĐŽƌƚŽƉůĂǌŽ
ŚĞŵĂ^ƵĄƌĞǌ^ĞƌƌĂŶŽ

Media and conflicts of the digital age: short-term perspectives
Abstract:
The 21st century has already revealed how much the role of journalists in armed conflicts
has evolved. Reporting still remains as the main task, but their perform implies also other
important consequences within both public opinion -more reachable than ever thanks to
new technologies- and the international organizations, what clearly recognize the
usefulness of the information provided to reporters for the achievement of their duties.
But the revitalization of journalism in armed conflict has a direct consequence: the
increasing threats against their security. At this point, it is necessary to rethink how can
journalists protect international peace, and how can international institutions protect
journalists.
Keywords:
Armed conflict, citizen journalist, freedom of expression, information, journalism,
protection of civilians, war correspondent.
* Este documento es resumen y actualización del artículo:

SUÁREZ SERRANO, Chema. «El periodismo en los conflictos armados del siglo XXI: entre las
nuevas tecnologías y las amenazas de siempre». Revista del Instituto Español de Estudios
Estratégicos, n.º 8. 2016, pp. 17-39. http://revista.ieee.es/article/view/218/362.
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351

Introducción: la realidad cambiante de las nuevas guerras
57 reporteros murieron en todo el mundo durante 2018, la gran mayoría víctimas de
agresiones deliberadas (salvo 11 bajas por fuego cruzado) y buena parte de ellos
abatidos en países que formalmente están en paz, sin la presencia de un conflicto
armado declarado1.
De este dato podemos extraer dos conclusiones inmediatas: la primera es el intolerable
número de personas que continúan muriendo por el mero hecho de informar; y la
segunda es que las amenazas contra la libertad de expresión no discriminan entre
tiempos de paz o guerra. Muchas de las agresiones se producen en lugares que
oficialmente están en paz, aunque en realidad viven en un estado similar a la guerra si
bien el vigente marco jurídico internacional no lo contempla así. El siglo XXI ha ampliado
tanto la variedad de los formatos en los que se presentan los conflictos armados que
muchas veces no es fácil distinguirlos porque han superado ampliamente el
planteamiento de Clausewitz. Por un lado, ya no son dos rivales enfrentados en el campo
de batalla empleando armas convencionales para doblegar al enemigo, y por otro
tampoco es ya el modo de arreglar disputas internacionales entre Estados, característica
que terminó con el siglo XX2. La guerra se camufla ahora en lugares que no están
técnicamente en guerra, y sus consecuencias elevan gravemente la siniestralidad entre
los civiles y particularmente entre los periodistas por defender la libertad de expresión.
La complejidad de los conflictos armados actuales desborda hoy el ámbito jurídico del
derecho internacional humanitario y despierta dudas sobre la vigencia de la clasificación
entre internacional o no internacional. Semejante apreciación apenas parece ya
relevante, siguiendo la doctrina de la Corte Penal Internacional, en el caso del fiscal
contra Thomas Lubanga:
«It is to be observed at the outset that some academics, practitioners and a line of
jurisprudence from the ad hoc tribunals have questioned the usefulness of the distinction
between international and non-international armed conflicts, particularly in light of their
changing nature. The Chamber endorses this view and accepts that international and
non-international conflicts may coexist»3.

1 COMMITTEE TO PROTECT JOURNALIST. Disponible en
https://cpj.org/data/killed/2018?status=Killed&motiveConfirmed%5B%5D=Confirmed&type%5B%5D=Jour
nalist&start_year=2018&end_year=2018&group_by=location.
2 SMITH, R. The utility of force. The art of war in the modern world. London: Penguin Books, 2005, p. 6.
3 International Criminal Court. Prosecutor v. Thomas Lubanga, Judgment pursuant to Article 74 of the
Statute, 14 March 2012, ICC-01/04-01/06-2842. (par. 539-540). Disponible en https://www.icc-

cpi.int/pages/record.aspx?uri=1379838.
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352

Similar postura adopta el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la organización
depositaria de los Convenios de Ginebra, cuando reconoce que la división formal entre
ambos tipos de conflictos es discutible, ante las razonables dudas sobre su idoneidad
para abarcar todas las presentaciones posibles4. En su Estrategia 2015-2018 tampoco
atina a predecir cuál será la evolución de la guerra en el siglo XXI:
«The ICRC is working in conflict environments that are increasingly fragmented and
volatile, where unexpected emergencies unfold alongside protracted and complex armed
conflicts; where violence and instability are both causes and consequences of recurring
conflict and suffering; and where natural disasters, environmental problems, urbanization,
migration, and socio-economic crises exacerbate situations of chronic hardship»5.
Lo mismo sucede con la profesión periodística, obligada a adaptarse a un escenario
nuevo, e inmersa en la revolución digital que también ha cambiado el formato
convencional de la comunicación. Igual que la guerra misma, el periodismo está «en
constante evolución», según la expresión utilizada por la Asamblea General de la ONU6,
que da fe sobre la imposibilidad de acotar en estos momentos una definición acertada
para este oficio. Las asociaciones gremiales comparten este planteamiento, como el
Comité para la Protección de los Periodistas7 que alerta sobre los riesgos de informar en
un mundo «peligroso y cambiante», o la Conferencia Internacional sobre la Seguridad de
los Periodistas8, que reunió en Varsovia a gobiernos, organizaciones internacionales y
ONG –cuyas conclusiones ha apoyado de manera expresa el secretario general de la
ONU– e insiste en examinar más detenidamente la cuestión de la definición de este
concepto, sometido actualmente a unos vaivenes que lo hacen muy difícil.
En suma, el siglo XXI ha descuadrado cualquier pronóstico sobre la evolución a corto
plazo de este complejo fenómeno que abarca la comunicación sobre los conflictos
armados porque ahora, no solo los propios conflictos o el periodismo, el mundo en sí es

4 International Committee of the Red Cross, feb. 2013. Disponible en http://www.icrc.org/eng/war-and-
law/contemporary-challenges-for-ihl/overview-contemporary-challenges-for-ihl.htm.
5 ICRC Strategy 2015-2018. 18 de junio de 2014, p. 7. Disponible en
https://www.icrc.org/eng/assets/files/publications/icrc-002-4203.pdf.
6 A/RES/68/163, 21 de febrero de 2014. Disponible en
http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/68/163&referer=http://www.un.org/en/even
ts/journalists/&Lang=S.
7 Committee to Protect Journalists. Journalist Security Guide: Covering news in a dangerous and
changing world. Disponible en http://cpj.org/reports/2012/04/journalist-security-guide.php.

8 S/2013/422. Recomendaciones de la conferencia internacional «La seguridad de los periodistas:
desafíos actuales» celebrada en Varsovia, 23 y 24 de abril de 2013. Cómo mejorar la seguridad de los
periodistas, 16 de julio de 2013, párr. 6. Disponible en
http://www.un.org/es/comun/docs/index.asp?symbol=+S%2F2013%2F422&Submit=Buscar&Lang=S.
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353

más impredecible que nunca según la visión de la OTAN: «Our Alliance remains an
essential source of stability in this unpredictable world»9.
En las líneas que siguen trataremos de actualizar el estado y utilidad del periodismo en
situación de conflicto armado. Veremos cómo sigue siendo la principal herramienta para
la información de los ciudadanos, y cómo a la vez adopta una doble función: puede llegar
a convertirse en medio de guerra, por la difusión de propaganda o mensajes
intencionadamente manipulados (una práctica autorizada en los Convenios de Ginebra
como maniobras legales de distracción del enemigo)10, pero también un valioso
instrumento para ayudar a las víctimas y promocionar la paz. Partamos de la base de
que en un mundo inestable los moldes convencionales dejan de ser plenamente útiles y
ni siquiera la noción de conflicto armado es del todo acertada, en tanto que la mayoría
de las controversias internacionales han perdido el componente armado. La guerra se
ha convertido en un fenómeno tan complejo que es difícil incluso saber cuándo estamos
en guerra11.
La era de las nuevas tecnologías

A pesar de esta dificultad, sí podríamos señalar que una de las características más
notables de los conflictos actuales es la asimetría entre los rivales, que básicamente
supone la negativa de estos nuevos actores a respetar el derecho, convirtiendo
precisamente esta actitud en su principal método de combate. El rival con menor
capacidad operativa usará como arma su rechazo a las normas establecidas, para
someter la superioridad de su enemigo. La asimetría y sus consecuencias legales
suponen uno de los retos más urgentes que afronta el derecho internacional humanitario
pues como anticipó Cassese12 con sorprendente lucidez, esta modalidad de conflicto ha
sido cada vez más frecuente. Esta es quizá la única pista válida para anticiparnos al
futuro, la que señala que el componente asimétrico de los conflictos se mantendrá, lo
que es lo mismo que decir que la única certeza que ofrece el presente es la incertidumbre
futura.

9 Declaración final de la OTAN, firmada por los jefes de Estado o de Gobierno participantes en la reunión
de Gales, 4-5 de septiembre de 2014, p.1. Disponible en
http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm?selectedLocale=en.
10 Artículo 37.2 Protocolo 1 de los Convenios de Ginebra, 1977.
11 MORÁN BLANCO, S. y GONZÁLEZ MARÍN, A. Asimetría, guerras e información. Madrid: Ed. Dílex, p.
309.
12 CASSESE, A. «The current challenges to International Humanitarian Law». The Oxford handbook of
international law in armed conflict. Oxford University Press, 2014, p. 9.

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354

Para complicar el escenario, muchos de los conflictos armados actuales han perdido su
apellido y dejan de ser armados, pues no hay uso de armamento convencional. Las
nuevas amenazas siguen el hilo del espacio digital supone una coyuntura tan importante
como lo fueron en su tiempo la escritura o la imprenta13, lo que ha obligado a replantear
las estrategias de seguridad de los Estados con planes específicos. En el caso de
España, la última actualización (2019) aborda detalladamente las amenazas que llegan
por internet14, como los ciberataques15, la propagación del terrorismo en la red o la
difusión de mensajes maliciosos para minar la confianza de los ciudadanos en las
instituciones democráticas, un escenario que a escala europea ha impulsado la
elaboración del Plan de Acción contra la Desinformación de la Comisión Europea, puesto
en marcha en marzo 201916. Pero atención, porque el propio secretario general de la
ONU desconfía de la actuación de los Gobiernos occidentales para afrontar estos
fenómenos, que frecuentemente esconden intereses políticos contrarios a las libertades
que dicen proteger. Muchas de las reformas legales acometidas como consecuencia de
los nuevos conflictos armados y el terrorismo colisionan con el derecho internacional de
los derechos humanos, suspenden garantías constitucionales y limitan la actuación de
los ciudadanos y particularmente de los periodistas:
«Algunos Estados han promulgado legislación en materia de lucha contra el terrorismo,
formulada de manera muy laxa y con definiciones imprecisas del terrorismo que dan pie
a una aplicación discriminatoria o arbitraria de sus disposiciones […]. Los Estados tienen
la obligación de adoptar medidas para proteger a las poblaciones de la violencia y la
inseguridad e impartir justicia. Sin embargo, ese tipo de medidas deben fundamentarse
siempre en el respeto del derecho internacional de los derechos humanos. La libertad de
expresión y de los medios de comunicación, dos pilares esenciales de la democracia y
el Estado de derecho, no deben limitarse injustificadamente en la lucha contra el

13 Panorama Estratégico. Instituto Español de Estudios Estratégicos. Madrid: Ministerio de Defensa,
2013, p. 7. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/panoramas/Panorama_Estrategico_2013.pdf.
14 Estrategia Nacional contra el Crimen Organizado y la Delincuencia Grave (BOE 46, de 22 de febrero
de 2019, pp. 17048 a 17074). Disponible en https://www.boe.es/eli/es/o/2019/02/21/pci161.

15 Sobre este punto, se recomienda leer TORRES, M. «Guerras por delegación en el ciberespacio».
Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 9. 2017, pp. 15 a 36. Disponible en
http://revista.ieee.es/article/view/203/336.
16 Disponible en https://www.dsn.gob.es/es/actualidad/sala-prensa/uni%C3%B3n-europea-plan-lucha-
contra-desinformaci%C3%B3n.
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355

terrorismo, dado que la inseguridad y el terrorismo prosperan si se vulnera el Estado de
derecho y no se respetan los derechos humanos»17.
Similar advertencia lanza el alto comisionado de la ONU para los Derechos Humanos:
«Los ataques terroristas, sobre todo contra los medios de comunicación, pueden tener
un efecto pavoroso sobre la libertad de expresión porque están planeados precisamente
para ello. Pero el mayor obstáculo para la libertad de expresión son las restricciones de
los propios gobiernos»18.
Manifestaciones que mantienen abierta una pregunta: ¿se pueden proteger derechos,
limitando derechos?
La ONG Reporteros Sin Fronteras19 denuncia el deterioro de la libertad de información
en dos tercios de los países del mundo, un resultado que empeora año tras año,
revelando que los enemigos de los periodistas no están solo en quienes usan la violencia
física contra ellos, sin duda la más execrable de todas las formas, sino también entre los
propios gobiernos que son precisamente los que deben garantizar su protección.
Pero las nuevas tecnologías no solo se han convertido en los nuevos métodos de
propaganda y combate, ya que también ofrecen una muy útil ayuda para la información,
la comunicación y la intervención humanitaria. Los extremos no se alejan, se tocan,
porque a la vez que cambian el formato de los conflictos y diversifican las amenazas,
también fortalecen los derechos humanos con la ampliación de ejercicio a la libertad de
expresión hasta lugares y personas que de otro modo no podrían ejercerla. La justicia
internacional20 ya se ha referido a la importante aportación de Internet en esta causa que
supone un nuevo canal para el ejercicio de las libertades consagradas en los
instrumentos internacionales más relevantes dentro de los derechos fundamentales de
las personas, y pone al alcance de millones de ciudadanos unas posibilidades de
comunicación como nunca antes habíamos conocido. Las nuevas tecnologías han hecho
más compleja la guerra y, sin embargo, han simplificado la ayuda humanitaria. Organizar
el socorro a las víctimas es más fácil ahora, como reconoce United Nations Foundation:

17 A/70/290. La seguridad de los periodistas y la cuestión de la impunidad. Informe del secretario general,
6 de agosto de 2015, párr. 12 y 13. Disponible en

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/290&referer=http://www.un.org/en/ga/document
s/symbol.shtml&Lang=S.
18 United Nations High Commissioner Annual’s Report 2015. Disponible en
http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=15642&LangID=E.
19 Reporters without Borders. 2016 World press freedom index. Disponible en https://rsf.org/en.
20 Sentencia CIDH. Caso Herrera Ulloa v. Costa Rica, 2 de julio de 2004, párr. 109. Disponible en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_107_esp.pdf.
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356

«Communications advances present an opportunity for humanitarian organizations to
harness modern technology to communicate more effectively with communities affected
by disasters and to allow members of those communities to communicate with each other
and with the outside world. People in affected communities can recover faster if they can
access and use information»21.
Conflictos que no son armados, guerras que no son militares, frentes virtuales, armas
tecnológicas y no convencionales… La categorización alcanza otros muchos
planteamientos (guerras híbridas, irregulares, compuestas, globales, etc.) enfoques muy
cercanos y en ocasiones apenas separados por leves detalles se propagan en la
literatura que las estudia, si bien en la mayoría de los casos no clarifican mucho. No hay
un concepto definitivo y parece claro que estamos ante un momento de cambio e
indefinición por la influencia de las nuevas tecnologías; o como advierte el secretario
general de la ONU al referirse al terrorismo yihadista, considerado por el Consejo de
Seguridad22 uno de los peligros más serios para la paz y la seguridad internacionales:
«La amenaza en el ciberespacio es importante, dinámica y cambiante»23.
El lado humano del periodismo: la creciente siniestralidad entre quienes lo ejercen

En medio de esta evolución, los conflictos del siglo XXI mantienen un matiz inalterable,
heredado del siglo anterior, como es el enorme coste que siguen cobrándose entre la
población civil que acumula el mayor número de víctimas y además de manera
deliberada, no como efecto colateral24. El impacto destructor de las guerras afecta a la
población civil mucho más que a los militares, opuestamente a lo que pretende el derecho
internacional humanitario. En la batalla de Solferino (1859), origen de la codificación de
estas normas, murieron 40.000 soldados y un solo civil25, pero a medida que ha
transcurrido este siglo y medio la proporción ha cambiado de manera significativa, muy

21 COYLE, D. y MEIER, D. New Technologies in emergencies and conflicts. The role of information and
social networks. Washington, D. C. and London, UK: UN Foundation-Vodafone Foundation Partnership,

2009. Disponible en http://hhi.harvard.edu/sites/default/files/publications/new-technologies-in-
emergencies-and-conflicts.pdf.
22 S/RES/1989. 17 junio 2011. Disponible en
http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1989(2011)&Lang=S.
23 S/2016/501. Informe del secretario general sobre la amenaza que plantea el EIIL (Dáesh) para la paz y
la seguridad internacionales. 31de mayo de 2016, párr. 37. Disponible en

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2016/501&referer=/english/&Lang=S.
24 RODRÍGUEZ-VILLASANTE Y PRIETO, J. L. (coord.). El derecho internacional humanitario ante los
retos de los conflictos armados actuales. Madrid: Fundación Rafael del Pino/Cruz Roja Española. Marcial
Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, 2006.
25 Disponible en http://www.icrc.org/spa/resources/documents/interview/research-interview-
240609.htm#header.
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357

al contrario de la aspiración que movió a Henry Dunant en la creación de las primeras
convenciones para humanizar la guerra. En la Primera Guerra Mundial (1914-1918), el
15 % de las víctimas fueron civiles, mientras que en la Segunda (1939-1945) aumentaron
hasta el 65 %. En los conflictos armados actuales, superan el 90 %26. La victimización
de la población no combatiente es una preocupación que recoge desde principios de
este siglo la Estrategia para la Seguridad de la Unión Europea27, cuando el entonces alto
representante para la Política Exterior y de Seguridad, Javier Solana, se refiere al
insoportable aumento de las víctimas civiles en los conflictos de la posguerra fría en el
último cuarto de siglo: «Desde 1990 han muerto en guerras casi cuatro millones de
personas, el 90 % civiles»28.
En esta situación, también los reporteros sufren como nunca la violencia de la guerra. El
Consejo de Seguridad de la ONU29 recuerda que el problema de la protección de los
periodistas en los conflictos armados sigue estancado, sin avances significativos,
mostrando una triste pervivencia que se prolonga durante décadas. Los atentados contra
la independencia e integridad de los informadores alcanzan cotas insostenibles,
agravados por la impunidad de los agresores. Menos del 10 % de estos casos son
investigados o sus responsables son perseguidos, y entre ellos, apenas el 5 % termina
en condena, según el recuento del Consejo de Seguridad 30 que llama la atención sobre
la gravedad de los conflictos con presencia de agentes no estatales y terroristas, donde
se cometen los «delitos y abusos más incalificables», y que actualmente suponen la
amenaza más grave para los periodistas. Podemos asegurar sin miedo a equivocarnos
que los reporteros son el grupo profesional que paga el precio más alto, en una espiral
violenta sin visos de solución. En otras palabras, la siniestralidad de los conflictos
armados actuales indica que la vida de un periodista corre más peligro que la de un
soldado.
Lo mismo sucede con los llamados periodistas ciudadanos que están ocupando una
importante cuota informativa con mensajes de gran calidad que por su interés
periodístico gozan de una enorme difusión. Las organizaciones gremiales reconocen

26 Según el Instituto de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI). Disponible en
http://www.sipri.org/.
27 Disponible en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/QC7809568ENC.pdf.
28 Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia europea de seguridad. Bruselas, 12 diciembre
2013, p. 2. Disponible en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf.

29 S/RES/222, 2015. Disponible en http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/RES/2222(2015).
30 S/2015/307. Disponible en
http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2015/307&referer=/english/&Lang=S.
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abiertamente la importancia de este fenómeno, al que miran como un grupo emergente
de informadores no profesionales, aunque sometido a las mismas amenazas que
quienes lo son. Reporteros Sin Fronteras31 incluye a este sector en sus estadísticas
sobre siniestralidad desde 2011, y el relator especial de la ONU para la promoción del
derecho a la libertad de expresión señala que, ya que realizan la misma actividad, los
ciudadanos que difundan información veraz merecen la misma protección que los
profesionales32, y en este sentido se han pronunciado algunos tribunales internacionales,
que cada vez con más frecuencia equiparan a ambos en derechos y protección 33. Entre
otras manifestaciones de indudable valor jurídico, ya encontramos un pronunciamiento
muy significativo en la jurisprudencia que aporta el Tribunal para la antigua Yugoslavia
(TPIY) que define genéricamente a los corresponsales de guerra como «individuos que
informan desde las zonas de conflictos34» sin entrar en más detalles, abriendo el paso a
los periodistas ciudadanos. La revolución tecnológica está detrás de este nuevo
planteamiento que desprofesionaliza el periodismo y da entrada a personas ajenas a una
práctica hasta hace poco lejos de su alcance. Todos son reporteros porque sus
publicaciones ayudan a que el mundo, incluidas las organizaciones internacionales,
conozcan mejor las repercusiones de los conflictos.
El lado humanitario del periodismo: aliado de las víctimas y del derecho

La primera muestra de la validez del trabajo de los periodistas es la ya comentada
siniestralidad creciente que padecen, trágico reflejo de su capacidad para limitar el efecto
de la propaganda y descubrir al tramposo. Cuando su objetivo es matar al mensajero, el
agresor reconoce que su trabajo puede debilitarle. La segunda muestra la ofrece el hecho
de que instituciones de todo tipo avalen el trabajo periodístico, como el Tribunal Penal
para la antigua Yugoslavia que considera la información de los reporteros de guerra un
medio útil para el interés público y para la propia investigación judicial:

31 Reporters without Borders. Disponible en http://en.rsf.org/press-freedom-barometer-journalists-
killed.html?annee=2011 (consultado en junio 2015).
32 A/HRC/20/17. Informe del relator especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de
opinión y expresión, Frank La Rue. 4 de junio de 2012, párr. 4. Disponible en

http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-17_en.pdf.
33 Véase SUÁREZ SERRANO, Chema. «El fenómeno de los periodistas ciudadanos en los conflictos
armados actuales». Revista Araucaria, vol. 18, n.º 36, 2016. Disponible en
https://revistascientificas.us.es/index.php/araucaria/article/view/3123.
34 ICTY. Decision on prosecution´s second request for a subpoena of Jonathan Randal. 29 de junio de
2003, párr. 10. Disponible en http://www.icty.org/x/cases/brdanin/tdec/en/030630.htm.

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«The information uncovered by war correspondents has on more than one occasion
provided important leads for the investigators of this Tribunal. In view of these reasons,
the Appeals Chamber considers that war correspondents do serve a public interest»35.
Del mismo modo, la Corte Penal Internacional, en el caso del fiscal contra Thomas
Lubanga Dyilo, cita un reportaje emitido por el canal de televisión France 2 para apoyar
su tesis sobre el reclutamiento de niños soldado en la República Democrática del
Congo36.
Estamos ante otra de las funciones más allá de la puramente informativa, como es el
suministro de material para que las organizaciones internacionales y la investigación
judicial conozcan lo que sucede con más precisión. La Resolución 2673 (1970) de la
Asamblea General de la ONU37 ya elogiaba la aportación de los reporteros para el
desempeño de sus funciones (y supuso un antecedente para la inclusión de un artículo
exclusivamente dedicado a los reporteros de guerra en la redacción del protocolo 1
adicional a los Convenios de Ginebra de 197738). También el Consejo de Seguridad ha
reiterado la importancia de los reporteros para la protección de los civiles y la prevención
de los conflictos, «actuando como mecanismo de alerta temprana para detectar y
denunciar posibles situaciones que podrían culminar en genocidio, crímenes de guerra,
depuración étnica y crímenes de lesa humanidad39». Los medios de comunicación –
como vehículo para ejercer la libertad de expresión– y los periodistas –como personas
que la facilitan– han recibido el respaldo indubitado de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos:
«Los medios de comunicación social juegan un rol esencial como vehículos para el
ejercicio de la dimensión social de la libertad de expresión en una sociedad democrática
[…]. Es fundamental que los periodistas gocen de la protección y de la independencia
necesarias para realizar sus funciones, ya que son ellos quienes mantienen informada a

35 ICTY. Case No.: IT-99-36-AR73.9. Posecutor v. Radoslav Grdjanin Momir Talic, Decision on
interlocutory appeal. 11 Dec. 2002, par. 36. Disponible en
http://www.icty.org/x/cases/brdanin/acdec/en/randall021211.htm.
36 International Criminal Court No.: ICC-01/04-01/06 (17 July 2009) par. 18. Disponible en http://www.icc-
cpi.int/iccdocs/doc/doc713212.pdf.
37 Resolución 2673 (XXV) de la Asamblea General de la ONU de 9 de diciembre de 1970. Disponible en
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/2673(XXV)&Lang=S&Area=RESOLUTION.
38 El artículo 79.1 del Protocolo Adicional 1 dice textualmente: «1. Los periodistas que realicen misiones
profesionales peligrosas en las zonas de conflicto armado serán considerados personas civiles en el
sentido del párrafo 1 del artículo 50». Disponible en
https://www.icrc.org/spa/resources/documents/misc/protocolo-i.htm#10.
39 Consejo de Seguridad de la ONU, S/RES/2222 (2015). Disponible en
http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/RES/2222(2015).
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360

la sociedad, requisito indispensable para que esta goce de una plena libertad y el debate
público se fortalezca40».
Y en este sentido no podemos olvidar el reconocimiento a la utilidad del periodismo que
ha supuesto la admisión del Comité para la Protección de los Periodistas como miembro
consultivo en el ECOSOC para promover la libertad de expresión dentro del sistema de
las Naciones Unidas41.
Son muestras que avalan la conciencia en Gobiernos y organizaciones internacionales
sobre el papel pacificador del periodismo, si bien tal reconocimiento no viene
acompañado de medidas reales que defiendan este oficio. Muy al contrario, esta certeza
provoca reacciones adversas entre los enemigos de la libertad de expresión, que a veces
son los propios poderes públicos, como ya hemos señalado. Los estrategas saben que
en los conflictos contemporáneos la primera acción –y a veces la definitiva– es la
información42 a lo que podríamos añadir la desinformación según los acontecimientos
más recientes. Pues como reconoce el Consejo de Seguridad de la ONU:
«Es considerable el número de personas cuyas vidas son influidas por la manera en que
se presenta la información y que el periodismo influye en la opinión pública, por su efecto
en la opinión pública»43.
Dominar el espacio mediático con el predominio de mensajes favorables otorga una
extraordinaria ventaja para confundir al enemigo y dirigir la opinión pública hacia la causa
propia. La comunicación es asunto de alto valor estratégico, su correcta gestión supone
una ventaja que puede cambiar el destino de un conflicto, e incluso evitarlo si se maneja
convenientemente. Este es el espíritu del Plan de Acción contra la Desinformación 44
puesto en marcha por la Comisión Europea en 2019; o de la Comisión Permanente
contra la Desinformación45 formada por el Gobierno de España en las mismas fechas
con el objetivo de localizar los ataques contra los valores democráticos que se propagan
por Internet con mensajes falsos (las conocidas como fake news). La guerra hoy día

40 Sentencia CIDH. Caso Herrera Ulloa v. Costa Rica. 2 de julio de 2004, pár. 119. Disponible en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_107_esp.pdf .
41 Disponible en https://www.cpj.org/2016/08/cpj-newsletter-ecosoc-accepts-our-application-we-a.php.
42 EILDERS, C. «Los medios de comunicación bajo el fuego de la crítica: Ficción y realidad en
situaciones de guerra». Revista Internacional de la Cruz Roja. 31 de diciembre de 2005. Disponible en

https://www.icrc.org/spa/resources/documents/article/review/6qan26.htm.
43 Así lo expresa la Resolución A//RES/69/185, 11 de febrero de 2015. del Consejo de Seguridad de la
ONU. Disponible en http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/69/185.

44 Disponible en https://www.dsn.gob.es/es/actualidad/sala-prensa/uni%C3%B3n-europea-plan-lucha-
contra-desinformaci%C3%B3n.
45 Disponible en http://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/Paginas/enlaces/150319-enlace-
desinformac.aspx.
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adopta estas apariencias, y se desarrolla en otros territorios. Ha cambiado las armas por
la comunicación y el campo de batalla por Internet. En este movimiento los medios se
sitúan en el centro del debate: son a un tiempo herramientas para hacer las nuevas
guerras, y también aliados de las víctimas en tanto que denuncian las agresiones contra
los derechos humanos y el sufrimiento de los inocentes. Más que nunca es necesario el
trabajo de periodistas con capacidad para desenmascarar este proceso y filtrar los
mensajes manipulados, separando información y propaganda. A diferencia de las partes
en conflicto, el reportero no defiende ninguna posición y continúa siendo el único agente
válido que puede difundir contenidos de calidad y útiles. Es cierto que suena más teórico
que real, pero aun reconociendo la dificultad de llevarlo a cabo por los compromisos
comerciales, políticos o ideológicos de los medios de comunicación, el periodismo debe
asentarse sobre estas premisas que mantienen su utilidad con el cambio de siglo y de
formatos.
Conclusiones
¿Cómo mejorar esta situación? Primero, los Gobiernos e instituciones internacionales
deben impulsar la plena implementación y el respeto al marco jurídico aplicable en los
conflictos armados. En este sentido merece la pena destacar la propuesta del secretario
general de la ONU para que las misiones de paz se ocupen de la seguridad de los
periodistas de manera expresa46 o la iniciativa de Reporteros sin Fronteras para la
creación de un representante especial para la protección de los periodistas, cuya tarea
sería vigilar las obligaciones de los Estados en esta materia, con un mandato similar al
ya existente representante especial para la cuestión de los niños y los conflictos
armados47. Esta propuesta cuenta con el apoyo del Gobierno español, según la
intervención del ministro de Asuntos Exteriores en la primera Cumbre Humanitaria
Mundial celebrada en Estambul en 201648. ¿Y a quién hay que defender, quiénes deben
ser consideradas personas merecedoras de esta especial protección? Responder esta

46 A/20/290. La seguridad de los periodistas y la cuestión de la impunidad. Informe del secretario general,
agosto 2015, párr. 68. Disponible en

http://www.un.org/es/comun/docs/index.asp?symbol=a%2F70%2F290&Submit=Buscar&Lang=S.
47 Reporters without Borders. A special representative of the UN secretary-general for the safety of
journalists. September 2015. Disponible en https://rsf.org/sites/default/files/rsf_-_recommendation_-

_special_representative_of_the_unsg_1_-2.pdf.
48 Disponible en
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/ElMinisterioInforma/Paginas/Noticias/20160524_MI
NISTERIO6.aspx y El Mundo, 27 de mayo 2016. Disponible en
http://www.elmundo.es/opinion/2016/05/27/574729bfca47418a4d8b459e.html.
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pregunta es tarea ardua y representa uno de los principales escollos del problema, sobre
todo desde la aparición de Internet por la facilidad que otorga a cualquier persona para
convertirse en informador. Sirve como guía el documento final de la Conferencia
Internacional celebrada en Varsovia sobre la seguridad de los periodistas49, que actualiza
el problema incluyendo a los llamados periodistas ciudadanos. Establecer quién es
periodista y qué es el periodismo son cuestiones complejas que merecen un abordaje
aparte. Mientras esto sucede, su efecto protector continúa, pues la indefinición no
suspende el importante papel que llevan a cabo en la protección de los civiles y la
prevención de los conflictos, demostrado a lo largo de las décadas. Por eso mismo, las
agresiones contra quienes defienden la verdad no discriminan que sean tiempos de paz
o guerra, tampoco si son periodistas profesionales o ciudadanos; y ni siquiera el canal
por el que emiten sus mensajes. ¿Quién está libre de peligro? Probablemente nadie. Los
riesgos se adaptan a los nuevos tiempos y evolucionan con ellos, al contrario que las
respuestas que ofrecen los instrumentos diseñados para la protección de civiles. El
periodismo se resiente y, con él, la libertad de expresión y el derecho de los ciudadanos
a saber qué ocurre, lo que nos convierte a todos en víctimas.
Chema Suárez Serrano*

Doctor en Derecho Internacional Público, Universidad de Granada.
Periodista, trabaja en la Radio Televisión de Andalucía

49 S/2013/422. Recomendaciones de la conferencia internacional «La seguridad de los periodistas:
desafíos actuales» Varsovia, 23 y 24 de abril de 2013. Cómo mejorar la seguridad de los periodistas.
Julio 2013, párr.6. Disponible en
http://www.un.org/es/comun/docs/index.asp?symbol=+S%2F2013%2F422&Submit=Buscar&Lang=S.
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KƉŝŶŝſŶ
29/2019 5 de abril de 2019
Miguel FrieyroΎ
Evolución y estrategias del

terrorismo yihadista. Mecanismos
de captación y medidas para
combatirlo
Evolución y estrategias del terrorismo yihadista. Mecanismos de

captación y medidas para combatirlo
Resumen
El terrorismo salafista ha cambiado notablemente, y tras el 11-S, se hace global. El

recrudecimiento de los atentados terroristas ha provocado un aumento de la presión
internacional y nuevas medidas para combatirlo. Sin embargo, las organizaciones
yihadistas se han adaptado a esta nueva situación, modificando su estrategia y modus
operandi, lo que representa un enorme desafío de seguridad para las sociedades
democráticas. En este artículo se estudiará su evolución, haciendo especial hincapié en
las nuevas estrategias utilizadas por Dáesh, cuyo auge representa hoy en día la principal
amenaza a la que se enfrentan los países europeos. Estudiaremos el contexto social, el
perfil y los condicionantes que permiten al Dáesh reclutar a los combatientes extranjeros
(FTF, por sus siglas en inglés) y las medidas adoptadas para combatir y desradicalizar a
estos jóvenes. Este análisis no será solo general, sino que se observará además la
coyuntura francesa como un caso paradigmático de las tristemente nuevas tendencias
del terrorismo internacional.
Palabras clave
Al Qaeda, Dáesh, combatientes extranjeros, yihadismo, salafismo, seguridad,

desradicalización, terrorismo, Francia.

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ǀŽůƵĐŝſŶǇĞƐƚƌĂƚĞŐŝĂƐĚĞůƚĞƌƌŽƌŝƐŵŽǇŝŚĂĚŝƐƚĂ͘DĞĐĂŶŝƐŵŽƐĚĞĐĂƉƚĂĐŝſŶǇ
ŵĞĚŝĚĂƐƉĂƌĂĐŽŵďĂƚŝƌůŽ
DŝŐƵĞů&ƌŝĞǇƌŽ

Progress and Strategy of Jihadist terrorism. Recruitment

mechanisms and countermeasures
Abstract
Salafist terrorism has changed markedly and since the attacks of September 11th, the
yihad becomes global. The escalation of terrorist attacks provokes an increase in
international pressure and new measures to combat it. However, Jihadist organizations
have adapted to this new situation, modifying their strategy and modus operandi, which
represents a huge security challenge for democratic societies. This paper will study its
evolution, with special emphasis on the new strategies used Daesh, whose boom
represents today, the main threat facing European countries. We will study the social
context, the profile and the conditions that allow Daesh to recruit foreign combatants
(FTFs) and the measures taken to combat and deradicalize these young people. This
analysis will not be only general, but also the French juncture will be seen as a
paradigmatic case of the sadly new tendencies of international terrorism.
Keywords
Al-Qaeda, Daesh, Foreign Terrorist Fighters, Jihadism, Salafism, security,

desradicalization, terrorism, France.

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Introducción
En los últimos años, el terrorismo salafista1 supone uno de los mayores desafíos de
seguridad para las sociedades democráticas europeas. El número de víctimas y, sobre
todo, el terror que provoca pone en riesgo uno de los mayores logros conseguidos en los
últimos decenios, la convivencia pacífica en nuestras sociedades. El análisis de su
evolución es fundamental para contrarrestar los efectos de su propaganda y evitar la
radicalización de los jóvenes. Además, las nuevas alianzas de Al Qaeda y el Dáesh en
el Sahel y Oriente Medio, sus violentos métodos y su implantación en dichos territorios
han provocado un fuerte aumento de los refugiados con los consiguientes problemas de
integración.
Dado que la temática es amplia, el documento se centrará en un análisis casuístico del
proceso de radicalización. Desde su ambiente social y personal a los mecanismos que
adoptan las organizaciones terroristas para captarlos. El objetivo es comprender las
razones que llevan a estos jóvenes a alistarse en el Dáesh o a cometer un atentado
terrorista. Solo entendiendo este proceso se podrán hacer políticas a corto, medio y largo
plazo con el fin de limitar al máximo el riesgo de atentados. Por ello, además veremos
algunas de las medidas propuestas en los diferentes países europeos.
Por último, veremos un caso específico, el de la nación francesa. Desde hace tiempo, el
país galo es el que ha sufrido más las consecuencias del terrorismo salafista, además,
con un gran número de connacionales que están luchando en las filas del Dáesh. Para
poder explicar esta situación es necesario comprender a la sociedad francesa. El
nihilismo de la nueva generación y los problemas de integración que tienen los
musulmanes se recrudecen cuando algunos jóvenes extraviados se encuentran con
reclutadores sin escrúpulos que aprovechan su falta de sentimiento de pertenencia. Esta
dinámica social está más avanzada en Francia, pero si ciertos discursos políticos
continúan y no se hacen esfuerzos en integrar a los jóvenes con problemas, tanto
afectivos como socioeconómicos,podría ser una realidad también en nuestro país. Por
tal motivo, la premisa principal que se aborda en este artículo es que la integración de
los jóvenes es fundamental para combatir la doctrina salafista a medio y largo plazo. Sin
embargo, no se pueden olvidar otras medidas a corto plazo, como el seguimiento y

1 GÓNZALEZ HERNÁNDEZ, Manuel. Definiendo términos: fundamentalismo, salafismo, sufismo,
islamismo, wahabismo. IEEE, 2017.
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contranarrativa en las redes sociales y el control de los centros tradicionales de
radicalización.
La emergencia del terrorismo salafista y la mutación del terrorismo internacional

A partir de los años sesenta y setenta, tras el fracaso de los movimientos socialistas en
Oriente Medio, vuelven con fuerzas las teorías más rigurosas del islam. Dentro de los
diferentes grupos que abogan por una lectura estricta y cerrada de la religión, los
Hermanos Musulmanes en Egipto fueron uno de los principales grupos en legitimar la
violencia como medio para conseguir sus fines políticos, acusando a los regímenes
árabes de la corrupción y decadencia del mundo musulmán2.
Aunque su lucha se centró en el «enemigo cercano», años más tardes otros grupos
terroristas, como el GIA argelino, empezarán a atentar contra objetivos occidentales, es
la llamada lucha contra el «enemigo lejano»3. Sin embargo, es a partir de la intervención
rusa en Afganistán cuando Al Qaeda puso en marcha su estrategia de lucha
antioccidental, lo que llevaría entre otros atentados, a atacar a los Estados Unidos en su
propio suelo, con el triste atentado al World Trade Center.
Este atentado marcó un punto de inflexión en el terrorismo yihadista,
internacionalizándolo y convirtiéndolo en una amenaza global. Para los países
occidentales, era la prueba fehaciente de su peligrosidad. No solo por la magnitud del
atentado, sino por el grado de sofisticación y complejidad de este, atentando
simultáneamente con varios aviones contra la incontestada potencia global. Sin
embargo, aunque Al Qaeda aprovechó la enorme publicidad del evento para difundir su
propaganda, mezclando una retórica antimperialista con una visión salafista y violenta
del islam, a largo plazo el atentado provocó una guerra sin cuartel por parte de la mayor
parte de la comunidad internacional.
Tras los atentados, las guerras que Estados Unidos llevó a cabo en Afganistán e Irak,
con apoyo de una buena parte de la comunidad internacional, provocaron una mutación
en las estrategias de los grupos terroristas.
Al Qaeda que tradicionalmente tuvo sus bases en Afganistán y Pakistán, fue perdiendo
importancia debido a la presión internacional. Sin embargo, supo adaptarse a las nuevas

2 MANASSERO, María Soledad. «El neofundamentalismo islámico y el 11-S». Working paper, vol. 20.
Centro argentino de estudios internacionales, 2008, pp. 2-12.
3 KEPEL, Gilles y GHAZALEH, Pascale (trad.). The war for Muslim minds: Islam and the West. Cambridge,
MA: Belknap Press of Harvard University Press, 2004, pp. 99-138.

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circunstancias, tejiendo alianzas con grupos salafistas del Caúcaso y sobre todo de
África4. Además, la presión internacional provocó importantes cambios en su modelo
organizativo. Su modelo jerárquico fue pronto abandonado a favor de células
independientes más difíciles de combatir y más eficaces en la lucha clandestina5. A
medida que la presión internacional crecía, Al Qaeda se readaptaba. Primero las células
terroristas se crearon ad hoc para cada atentado y en la actualidad, según las tesis de
su idéologo, Mustafá Setmariam Nasar, está caracterizado por la ausencia de un nexo
entre el atacante terrorista y los líderes de la organización. El terrorismo pasó a ser
universal, global y completamente descentralizado, retomando las palabras de
Setmariam: «El terrorismo es un deber y matar una regla; todo joven musulmán debe
convertirse en terrorista»6. Es la llamada a los lobos solitarios que, sin embargo, a veces
pueden también actuar en pequeños grupos, muchas veces con alguna conexión de tipo
filoafectivo. La evolución es lógica y peligrosa, sin estructura organizativa clara, las
posibles asociaciones entre sus miembros no son indispensables, utilizándose solo para
atentados de mayor envergadura. El combate por tanto es arduo para las fuerzas de
seguridad y los servicios de inteligencia, resultando casi imposible la labor de infiltración7.
Esta estrategia además ha sido adoptada por otros grupos terroristas.
Quizás el más importante y peligroso sea hoy en día Dáesh. Este grupo surgió gracias
al vacío de poder tras la derrota de Sadam Hussein y las posteriores luchas internas que
ensangrentaron el país. Con el apoyo de las tribus suníes, tradicionalmente en el poder,
pero que habían sido excluidos tras la intervención norteamericana8, consiguieron poco
a poco emerger con fuerza. El grupo Yama'at al-Tawhid wal-Yihad, consiguió un fuerte
apoyo popular en el occidente del país. Ligado más tarde a Al Qaeda (2004), pronto se
observó que su estrategia e ideología se diferenciaban enormemente de su casa madre.
Este grupo, además de su odio contra la civilización occidental y a diferencia de Al
Qaeda, es fuertemente takfirista, considerando apóstatas a todo musulmán que no esté
de acuerdo con su ideología. Reprendió nuevamente la violencia contra el «enemigo
cercano», pero esta vez este enemigo eran las minorías no suníes. Tras la muerte de su

4 COMINS, Jorge. «La inserción del Al-Shabab en el yihadismo global y regional». Análisis GESI, n.º 14,
2015, pp. 3-4.

5 LORENZO-PENALVA, L. Yihad, martirio y evolución del terrorismo islámico global. Documento de
opinión, 2013, vol. 106, p. 4.

6 Ibídem, p.5.
7 Ibídem, p.7.
8 LUIZARD, Pierre-Jean. «La emergencia del Estado Islámico: Claves geopolíticas, historia y clivajes
confesionales». Nueva sociedad, n.º 257. 2015, pp. 57-58.

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líder, Al Zarqawi, esta separación ideológica se hizo oficial, autoproclamándose como
Estado Islámico de Irak (ISI)9. Su nuevo líder, Ayyub Al Masri, aprovechó el contexto
nacional iraquí para hacer prosperar su organización, aumentando el apoyo de las
poblaciones suníes, y sobre todo consiguió integrar en sus filas a miles de exsoldados y
miembros de la inteligencia del partido Baaz. La alta experiencia de estos exmiembros
del ejército iraquí es fundamental para explicar la expansión que tuvo la organización y
sus éxitos militares10.
Esta expansión le permitió un control efectivo del territorio. Su economía se basó en la
conquista y administración del territorio aplicando su visión de la sharía en una región
determinada, con su propio gobierno y sus propias instituciones. Este es un factor clave
que lo distingue de otras organizaciones yihadistas, porque se sirve de la conquista y el
pillaje como principales fuentes de financiación11. Necesitan, sin embargo, un espacio
desestructurado y con fuertes tensiones internas, con el fin de que la extrema violencia
que ejerce contra los musulmanes no suníes sea percibida como necesaria. Su
financiación es variada y sin ningún tipo de escrúpulo moral. Va desde la venta de
mujeres y niños –incluida la venta de órganos– a la imposición de impuestos a las
poblaciones locales, el saqueo de bancos y museos o la venta ilegal de crudo. El terror
es, por tanto, su herramienta principal, tanto para intimidar a sus enemigos como para
evitar la disidencia de las poblaciones locales que controla.
Otra de las características que le hace más temible es su capacidad de adaptación a las
circunstancias y al ambiente. En el periodo comprendido entre 2013 y 2017 podemos
sacar varios ejemplos que ilustran esta capacidad. Durante esos cuatro años, aprovechó
el retiro de las tropas estadounidenses para convertirse en el principal grupo terrorista,
ampliando su territorio hasta llegar a las puertas de Bagdad. Aunque finalmente su
avance fuese frenado por la unión de diferentes tribus chiíes y el apoyo de Irán, que
aprovechó la situación para expandir su influencia, Dáesh volvió a adaptarse a la
situación sacando provecho de una inicial desventaja. Su líder comprendió rápidamente
que para poder seguir fortaleciéndose necesitaba apoderarse de más territorios y que
solo podría conseguirlo en los territorios sunitas12. Con una red de contactos en el país
vecino y aprovechando nuevamente la situación de caos generado en Siria, traspasó las

9 ZELIN, Aaron Y. «The war between ISIS and al-Qaeda for supremacy of the global jihadist movement».
The Washington Institute for Near East Policy, vol. 20, n.º 1, 2014, pp. 1-11.
10 SOBRINO, Edgard. Del islam al Dáesh. https://observatorio.cisde.es/archivo/del-islam-al-daesh/.
11 Ibídem.
12 LUIZARD, Pierre-Jean. La emergencia del Estado Islámico. Op. cit., pp. 53-54.
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fronteras. Su expansión fue rápida gracias a que la mayoría de la oposición
antigubernamental era suní, y le permitió crear un proto-Estado binacional que rompió
los límites del Tratado Sykes-Picot. Esta ruptura de los límites fronterizos le permitió
publicitarse como gran líder de los grupos salafistas yihadistas. Presentándose como
aquellos que habían sido capaces de borrar las fronteras impuestas por el colonialismo
pretendiendo instaurar un gran califato que uniría todos los antiguos territorios
conquistados por el islam, bajo la bandera de una única y excluyente interpretación del
islam13. Un grupo yihadista que combate a su vez al enemigo cercano y lejano,
adaptando sus prioridades a la situación y que, como veremos, sabe aprovechar los
problemas de integración y el nihilismo de los jóvenes musulmanes de Europa.
Han sido capaces de crear, a través de las redes sociales y otros medios de
comunicación, una propaganda sofisticada con la clara intención de atraer a
combatientes extranjeros (FTF, por sus siglas en inglés) a nutrir sus filas. Entre estos
combatientes, los europeos son numerosos. En enero de 2015, se cifraba su número en
más de 4.000, alrededor del 20 % del total14. Estos desempeñan un importante rol para
el Dáesh y suponen un enorme riesgo para sus países de origen. Es por ello que el grupo
terrorista dedica una buena parte de su financiamiento a propagar las supuestas virtudes
del califato a través de las redes sociales, con el fin de captarlos. Con el final de la guerra
en Siria y en Irak, su repatriación a Europa supone un enorme reto para las autoridades.
Los diferentes programas buscan no solo desradicalizar a estos jóvenes, sino además
hacer menos atractivo su mensaje, desmontando su propaganda. Aunque parezca que
el final del Dáesh es inminente, estudiar estos procesos de radicalización es fundamental
para evitar nuevas mutaciones que, como hemos vistos, son cada vez más resistentes y
difíciles de combatir. Por ello, es necesario un estudio de la problemática de la
radicalización, analizando además los mecanismos de propaganda del Dáesh y las
medidas adoptadas para frenarla.
Radicalización y desradicalización de los FTF

Aunque actualmente la guerra sin cuartel al Dáesh haya dado resultado y su califato esté
prácticamente vencido, el peligro de seguridad que representan los FTF para los más de
86 países que tenían o han tenido connacionales luchando en Irak o Siria es muy

13Ibídem, pp. 54-55.
14 GATES, Scott y PODDER, Sukanya. «Social media, recruitment, allegiance and the Islamic State».
Perspectives on Terrorism, vol. 9, n.º 4, 2015, p. 107.
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elevado15. En diciembre de 2015, cerca de 30.000 combatientes extranjeros luchaban en
las filas del Dáesh16, fuertemente radicalizados y sin miedo al martirio, han compuesto la
punta de lanza de la guerra asimétrica y violenta del grupo terrorista. Además, sus
habilidades permiten a la organización publicitarse gracias a sus conocimientos
lingüísticos o técnicas informáticas, colaborando en la elaboración de vídeos, canciones,
etc. que más tarde se difunden en las redes sociales. Pero lo más importante, el viaje y
estancia en este territorio cometiendo toda clase de barbaridades, les permite romper
sus últimos escrúpulos morales.
A su vuelta, están listos para atacar, hacer proselitismo de la violencia o captar sujetos
sensibles de ser radicalizados. Además, según Hegghammer, especialista en islamismo
radical y autor de varios libros sobre esta temática, la presencia de veteranos en un
atentado duplica la posibilidad de víctimas mortales y también aumenta la probabilidad
de que el acto terrorista sea llevado a cabo con éxito17. Su experiencia militar le permite
entrenar a nuevos reclusos directamente en nuestro continente. Para los países
europeos, dado su elevado número y la cercanía con las zonas de conflicto, es un
problema de seguridad mayor. Aunque la composición de estos jóvenes es variada, tanto
por su origen social como por su nivel educativo; como variadas son también sus
motivaciones, podemos definir un perfil general que les hace más vulnerables al proceso
de radicalización y ciertos acontecimientos que aceleran el proceso.
Los atentados yihadistas, cometidos en Europa entre 2004 y 2016, fueron realizados
exclusivamente por varones. La mayor parte eran de clase media-baja, muchos criados
en zonas con pocas oportunidades, ciudades periféricas, barrios marginales, etc. La gran
mayoría son ciudadanos europeos de segunda generación, es decir, sus padres eran
inmigrantes: árabes, africanos, etc. pero ellos habían crecido en Europa18. Sin embargo,
en este punto hay importantes diferencias según el país del que hablemos. Los yihadistas
de Francia o Inglaterra, con una larga tradición migratoria, son en su gran mayoría de
segunda generación. En cambio, en España, la mayoría de ellos habían nacido en

15 ANTÚNEZ, Juan Carlos. Los combatientes europeos del Dáesh: ideología, perfil y motivación. P. 2.
16 Ibídem.
17 HEGGHAMMER, Thomas. «Should I stay or should I go? Explaining variation in western jihadists' choice
between domestic and foreign fighting». American Political Science Review, vol. 107, n.º 1, 2013, pp. 10-
11.
18 MUNICIO MÚJICA, Natalia. Evolución del perfil del yihadista en Europa. bie3 (Boletín IEEE, n.º 6). 2017,
p. 559.
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Marruecos19. Sin embargo, la prevalencia de la segunda generación es más fuerte desde
que el Dáesh tomó el liderazgo como principal organización terrorista20. Esto se debe,
entre otros motivos, a su estrategia de usar las redes sociales y otros medios de
comunicación, como su revista, Rumiyah, como medio para publicitar su doctrina y llamar
a la yihad contra los infieles. Respecto a los FTF, no todos son varones, sino que las
mujeres representan entre un 10 % y un 15 % del total y su número ha ido creciendo en
los últimos años. Sin embargo, su rol principal es convertirse en madres o esposas de
los yihadistas21. Respecto al perfil de los combatientes extranjeros, es similar al de los
jóvenes terroristas mencionados anteriormente. Además, hay un pequeño porcentaje
(6 %) de conversos y se observa que los lazos familiares son importantes con varios
hermanos que se radicalizan o pasan a la acción juntos. Los motivos que les llevan a
viajar a Siria han ido variando. Al principio de la guerra muchos iban por su oposición al
régimen de Bashar Al Assad, pero cada vez más es su odio a Occidente lo que les
motiva. Su edad media es ligeramente inferior al de los yihadistas que atentan en suelo
europeo, entre 20 y 29 años22, hecho que es comprensible dado que muchos de los
terroristas pasaron a la acción tras su estancia en Irak y Siria. Además, un 30 % regresan
a su país de origen, aunque muchos lo hacen decepcionados, por lo que según algunos
expertos como Thomas Hegghammer, solo una minoría representan un riesgo, sin
embargo, es un riego muy elevado23.
La propaganda para la captación de estos jóvenes es simple, pero efectiva. La
productora del Dáesh, Al Hayat, produce elementos bien elaborados que captan
perfectamente los deseos de esta generación musulmana, criada sin los valores
familiares de sus padres y sin los mismos nexos afectivos con su lugar de origen,
encontrando en el islam más radical un sentido de pertenencia. Jóvenes que no pueden
sentirse identificados totalmente con la cultura de sus padres, ni de sus países, al
haberse criado en Europa, pero que a la vez sienten la intolerancia o la falta de

19 «Los 12 terroristas de Barcelona y Cambrils». El Periódico.
https://www.elperiodico.com/es/sociedad/20170820/los-12-supuestos-terroristas-de-barcelonay-cambrils-
6234277.
20 MUNICIO MÚJICA, Natalia. Evolución del perfil del yihadista en Europa. Op. cit., p. 570.
21 GARCIA-CALVO, Carola (investigadora principal área de terrorismo global y amenaza yihadista). «El
papel de las mujeres en la yihad global». Disponible en

https://www.youtube.com/watch?v=OMwVRCdjJK4.
22 HRISTOVA, H. «El fenómeno de los combatientes extranjeros en Siria e Irak: Medidas legales en España
frente al riesgo de los retornados». Centro de Análisis y Prospectiva. Gabinete Técnico de la Guardia Civil,
2015, p. 2.
23 MORA TEBAS, Juan. Yihad 3.3: la amenaza de los (combatientes) retornados. bie3 (Boletín IEEE, n.º 3),
2016, p. 68.
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oportunidades propias de su tiempo y que se agrava por ciertos discursos políticos
islamofóbicos. El sentimiento victimista es uno de los mayores recursos que tiene el
Dáesh para proceder al adoctrinamiento y a la radicalización de estos jóvenes. Para ello
utiliza un discurso en el que presentan a la comunidad musulmana doblemente víctima:
víctima de Occidente, culpable de la decadencia de los países árabes, y víctima de las
sociedades occidentales que marginan y excluyen a los musulmanes que viven en ellas.
No obstante, si este es el trasfondo ideológico de su discurso, lo realmente novedoso es
cómo han sabido aprovechar el nihilismo de estos jóvenes a través de mensajes banales
que pretenden ofrecer los sueños que no han podido realizar en Europa. Promesas de
dinero, vida lujosa y bonitas mujeres son promocionadas en sus vídeos. Presentando
además al combatiente extranjero como una persona fuerte y un cuerpo cuidado24, más
cercano al nuevo estereotipo de belleza occidental que a la realidad medioriental. Un
combatiente que además sería un héroe en su comunidad y que con sus actos se ganaría
el paraíso eterno. Una imagen totalmente distorsionada cuya verdad solo descubren
cuando ya están sobre el terreno25. Pero no solo se sirven de bonitas imágenes y una
estética cuidada, sino que además utilizan otros recursos, como las llamadas canciones
nasheeds. Su ritmo, letra y armonía llegan a hipnotizar. De esta forma, y en línea con los
vídeos anteriores, se publicita una falsa vida armónica en el califato que facilita la
captación y subversión del sublevado26.
Estas redes sociales han sido en el periodo posterior al 2015 el medio preferido para la
captación de terroristas potenciales y también de combatientes extranjeros. Respecto a
los atentados, Dáesh promociona cada vez más los atentados autónomos. El
autoproclamado califa Ismael a través de la revista Remiyah ordena a sus fieles
revindicar el atentado en su nombre con el fin de difundir el terror27. Además, en la misma
revista explica cuáles son las armas preferidas con el fin de pasar inadvertidos,
promocionando aquellas caseras como vehículos de gran tonelaje y cuchillos28. Con esto
no solo dificulta su detección por parte de las fuerzas del orden, sino que tiene un fuerte
efecto en la población europea, ya que la percepción es que cualquier musulmán puede

24 Ibíd.
25 EL YOUNOUSSI, R. «Entrevista a los gemelos de Badalona». Revista Al-Ghurabá n.º 1. Septiembre
2017, p. 10. Disponible en https://issuu.com/ciseg/docs/alghuraba_issue_1_conline.
26 FORNÓS M. y GARRIGA D. Op. cit., p.11.
27 MUNICIO MÚJICA, Natalia. Evolución del perfil del yihadista en Europa. bie3 (Boletín IEEE, n.º 6). 2017,
p. 567.
28 Ibídem, p. 569.
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ser un terrorista potencial. Esta paranoia es uno de los grandes objetivos del Dáesh:
generar división en la sociedad para romper la convivencia de los países democráticos.
Sin embargo, no solo las redes sociales sirven de nexo; canales más tradicionales como
las prisiones o ciertas mezquitas son lugares importantes de captación, especialmente
de los combatientes extranjeros.Muchos de estos radicalizados han participado después
en atentados más organizados, con explosivos y armas de diferente calibre. Por poner
uno de los múltiples ejemplos, Mehdi Nemmouche, responsable del atentado contra el
museo judío de Bélgica en 2014, se radicalizó durante una estancia en prisión de cinco
años por robo29. Pero incluso en estos procesos de radicalización, las redes sociales
juegan un importante rol al servir de nexo y comunicación entre los diferentes terroristas.
Para combatir esta radicalización, los países europeos han propuesto diferentes
medidas. En España, por ejemplo, se está combatiendo la ideología de Dáesh en su
propio espacio, las redes sociales. La contranarrativa se está convirtiendo en un
elemento poderoso de disuasión. Después del vídeo emitido por Ahram Pérez en el que
amenazaba a España, los twiteros, a través de burlas y parodias, consiguieron no solo
quitar importancia al vídeo, sino que además provocaron que el emisor no volviera a
emitir ninguno más, seguramente por vergüenza30. Otras medidas, en cambio, van
encaminadas a controlar a los sujetos ya radicalizados. En Italia, aquellos salafistas
fichados son seguidos por la policía cada vez que viajan al país. Youssef Zaghba,
italomarroquí radicalizado, era seguido de cerca por la policía italiana que venía a
recogerlo al aeropuerto, le saludaba amistosamente, pero no se separaba de él. Esta
fuerte presencia policial provocó que se marchase al extranjero, concretamente a
Londres, donde las autoridades inglesas hicieron caso omiso de las recomendaciones
de sus colegas italianos y pudo cometer el atentado de junio de 2017 31. La experiencia
acumulada de Italia en su lucha contra el crimen organizado puede beneficiar
enormemente a los distintos cuerpos policiales de Europa. Gran multitud de ejemplos de
desradicalización y diferentes medidas de seguridad recorren Europa, cada una
adaptada según la conveniencia de sus autoridades o su propio contexto nacional. A
continuación, veremos el caso francés, haciendo un análisis de la situación
socioeconómica donde crecen los radicalizados, el contexto político del país, su perfil

29 Ibídem, p. 568.
30 FORNÓS M. y GARRIGA D. Op. cit., p. 10.
31 KIRCHGAESSNER Stephanie y TONDO Lorenzo. «Why has Italy been spared mass terror attacks in
recent years?». The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2017/jun/23/why-hasitaly-been-spared-

mass-terror-attacks-in-recent-years.
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psicológico y, por supuesto, las medidas que el país galo ha tomado para controlar a los
FTF y proponer medidas de desradicalización.
Estudio del terrorismo en Francia. Nihilismo y segregación, factores que aumentan

el riesgo de radicalización
Francia es el país europeo con mayor número de combatientes extranjeros que han
luchado o están luchando en las filas del Dáesh. Las últimas cifras de junio de 2018
aumentan el número a 1910, luchando en Siria u otras zonas de conflicto32. Además, es
el país occidental que ha sufrido un mayor número de atentados yihadistas y el que ha
tenido mayor número de víctimas en los últimos años. Las causas son variadas y aunque
comparte puntos en común con otros países europeos, tiene ciertas peculiaridades que
conviene destacar.
Francia tiene una larga historia migratoria. Su pasado colonial y las necesidades
constructivas después de la Segunda Guerra Mundial, favoreció la llegada masiva de
emigrantes de países como Argelia, Senegal o sus territorios de ultramar, entre otros. La
falta de alojamientos apropiados provocó una política pública de construcción que
produjo una segregación étnica importante. Durante los años sesenta y setenta, la
construcción acelerada de barrios periféricos alrededor de las grandes ciudades (les
banlieues) sin los adecuados equipamientos, ni políticas públicas creó una
representación nacional de división33. Mientras, en los pequeños pueblos de Francia, las
zonas residenciales y las zonas nobles de las ciudades, la presencia de emigrantes es
prácticamente insignificante. En estos nuevos barrios su presencia era alta, llegando
incluso a superar más de la mitad de la población34. Muchos de ellos empezaron a
ganarse una mala reputación debido a los altos índices de criminalidad y a los altercados
con las fuerzas del orden. La imagen del emigrante, en general, pero más
particularmente del magrebí se empezó a estigmatizar, creando un binomio asociativo
entre árabe y delincuente, siendo la «banliue» sinónimo de territorio sin ley35.

32 REINARES, Fernando. «Combatientes terroristas extranjeros: comparando España con Italia». Blog del
Real Instituto Elcano. https://blog.realinstitutoelcano.org/combatientes-terroristasextranjeros-comparando-

espana-con-italia/.
33 ROBINE, Jérémy. «SOS Racisme et les “ghettos des banlieues”: construction et utilisations d'une
représentation». Hérodote, n.º 2, 2004, pp. 135-136.

34 En el barrio de Fond Vert, XV conglomeración de Marsella, solo tres familias son francesas de origen
francés, con más de un 70 % de árabes. En Plan de Alou, en la misma ciudad, más del 90 % de los hogares
están ocupados por extranjeros o sus descendientes. Ibíd., p.136.
35 GIBLIN, Béatrice. «Fracture sociale ou fracture nationale?». Hérodote, n.º 1, 2006, pp. 77-95.
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Esta percepción no solo ha continuado en el tiempo, sino que algunos acontecimientos
y discursos políticos han profundizado una división que está siendo aprovechado por los
grupos salafistas para reclutar. Durante los años noventa, la actividad terrorista de los
Groupes Islamiques Armés (GIA) se desplazó de Argelia a Francia con una serie de
atentados que impactaron fuertemente en la población francesa. Los argelinos, el grupo
más numeroso de inmigrantes en Francia y aquel que ocupa de forma más importante
los barrios marginales36, son rápidamente asociados al terrorismo. En la actualidad, la
enorme peligrosidad del Groupe de Combat pour la Prédication et le Salut (GSPC),
asociado a Al Qaeda, cuyos líderes provienen del antiguo GIA, no ha hecho más que
aumentar dicho estigma.
Dos hechos más son imprescindibles para comprender la división social existente en
Francia. El impacto que produce en Francia los atentados del 11 de septiembre y el fuerte
ascenso del Frente Nacional que a partir de los años noventa consigue porcentaje de
votos por encima del 15 %37. Este grupo ha ligado su suceso electoral al discurso
nacionalista, haciendo hincapié a su rechazo contra los inmigrantes y los musulmanes.
Jean Marie Le Pen, antiguo presidente del partido definió así la situación: «Tenemos un
millón de desocupados, sobra un millón de emigrantes»38.
La asociación emigración-desocupación e inseguridad fue regular y persistente. Este
discurso antimusulmán se propagó en el discurso político francés e incluso políticos más
moderados como Nicolas Sarkozy hicieron del discurso identitario un elemento clave de
su estrategia electoral39. Sus inoportunas frasesdos años antes, en 2005, cuando era
ministro del Interior, llamando a limpiar los barrios franceses de «racailles», literalmente
«chusma», contribuyeron a crear un ambiente tenso que explotó con las tristes revueltas
a finales de ese mismo año40.
Este era el clima social que se vivió en Francia antes de que comenzasen los primeros
atentados asociados primero a Al Qaeda y después al Dáesh. Sin embargo, no se puede
hacer un análisis superficial de los hechos victimizando a los victimarios. El auge del

36 SIMON, Patrick. «Le logement des immigrés». Population et sociétés, n.º 303, 1995, p. 2.
37 TAGUIEFF, Pierre-André. «La rhétorique du national-populisme [Les règles élémentaires de la
propagande xénophobe] Mots». Les langages du politique, vol. 9, n.º 1. 1984, pp. 113-139 48. Ibíd., pp.
113-139.
38 GAUTIER, Jean-Paul. «Les extrêmes droites en France. De la traversée du désert à l’ascension du Front
national (1945–2008)».
39 ROBINE, Jérémy. Les Ghettos de la nation. Ségrégation, délinquance, identités, islam. París:
Vendémiaire, 2011, pp.174-175.

40 Ibídem, pp. 178-180.
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terrorismo yihadista y del salafismo en Francia se produce sobre todo por una ruptura
generacional. Las revueltas de 2005 no son sino un síntoma más de una sociedad
profundamente dividida que es aprovechada por el islam más radical para penetrar en el
país. Desde 1996, Francia se confronta a un fenómeno bien definido, la radicalización
de dos categorías de jóvenes: aquellos de segunda generación, la más numerosa, y los
convertidos41. No se constatan prácticamente radicalizados de primera generación y
sobre todo, no encontramos ninguno de la tercera o cuarta42.
La radicalización en el islam está ligada en Francia, como en Europa, a un sentido de
pertenencia. Una forma de convertirse en más musulmán que sus propios padres,
adhiriéndose a la forma más «pura» del islam, lo que en realidad se traduce a adherirse
al islam más radical y violento43. A pesar de la influencia que tiene el islam político en
Francia, pocos de los terroristas tuvieron un largo pasado religioso. Más bien suelen
provenir de familias desestructuradas (Merah) o bien tuvieron problemas con la justicia
siendo adolescentes (Coulibaly y Nemmouche), o siendo jóvenes (los hermanos
Kouachi). Pasados difíciles, pero lejos del islam radical. Muchos de ellos provienen de
los barrios desfavorecidos de las grandes ciudades. La proveniencia de los radicalizados
suele coincidir con aquellas provincias francesas (départements) con mayor número de
barrios sensibles y de delitos44. Sus gustos y anhelos se encuadran, antes de
radicalizarse, a su ambiente social, haciendo gala a través de las redes sociales de su
gusto por las mujeres, las bebidas o las drogas. La violencia, presente en estos barrios
más que la pobreza, está presente también en sus gustos. Así personajes populares
como Mesrine, conocido asesino considerado en los años ochenta como enemigo
público número uno en Francia o Scarface, película protagonizada por Al Pacino, se
convirtieron en iconos por parte de esta juventud. Muchos de los radicalizados tuvieron
más relación con estos personajes que con el islam. Mohamed Merah, por ejemplo, había
leído un poco antes de cometer sus atentados la bibliografía de Scarface45.

41 Los convertidos eran ya al final de los años 90 un cuarto de los radicalizados. ROY, Olivier. «Le
djihadisme est une révolte générationnelle et nihiliste». Le Monde, 24 de noviembre de 2015.

42 Ibídem.
43 Ibídem.
44 Sobre todo, las regiones del nordeste, Ille de France y de las dos regiones mediterráneas. Conclusión
personal, obtenida contrastando los datos públicos de la Unidad de Coordinación de Lucha Antiterrorismo
(UCLAT) del Ministerio de Defensa de Francia con datos sobre delitos y barrios sensibles del INSEE
(Institut national de la statistique et des études économiques).
45 ROY, Olivier. Can We Understand the Motives of Jihadists? Pouvoirs, n.º 3, 2016, pp. 15-24.
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Sin embargo, esta violencia, sumada a la estigmatización y división social, no explica por
sí sola el pasaje al yihadismo. Son simplemente factores que aumentan el riesgo de
radicalización, es el río revuelto aprovechado por las organizaciones terroristas, primero
Al Qaeda y después Dáesh, para captar a terroristas y combatientes. Su análisis y
comprensión se tornan, sin embargo, imprescindibles para realizar políticas a medio y
largo plazo que disminuyan los riesgos de radicalización. Además, según estos
antecedentes podemos comprender el alto número de combatientes (FTF) de origen
francés. Aunque su población musulmana sea una de las mayores de Europa, este hecho
no explica por sí solo tan altas cifras. Las tasas relativas también son muy elevadas, por
cada millón de musulmanes –o con ascendencia musulmana– presentes en el país, 334
se convirtieron en combatientes extranjeros contra los 173 de España o los 45 de Italia46.
Este caso de estudio nos demuestra que la integración de estos jóvenes y el diálogo
intergeneracional es fundamental para disminuir el número de radicalizados y, por tanto,
el riesgo de atentados. Sus autoridades han comenzado a comprender que la
reintegración es fundamental. Así el Centro de Prevención Contra las Derivas Sectarias
Ligadas al Islam (CPDSI) está en contacto con las autoridades francesas, fomentando
un acercamiento con las familias, y dándole soporte psicológico, religioso y cívico 47.
Pero además de esto, Francia presenta otros factores de riesgo en el punto más grave
de la radicalización, el punto de fractura. Muchos de los integrantes de Dáesh conocieron
en las cárceles, en sus barrios, en las mezquitas y cada vez más en las redes sociales
algún excombatiente o predicador salafista radical que les convenció a dar el paso
definitivo. El caso de las cárceles francesas es emblemático. Con más del 60 % de
musulmanes cómo población reclusa, muchos de ellos salafistas, su estancia facilita los
contactos necesarios para efectuar su viaje en los territorios ocupados por el Dáesh48.
Respecto a la radicalización en las cárceles, el Gobierno francés ha llevado a cabo
algunas medidas que también están siendo utilizadas en otros países, entre otros el
nuestro. En la prisión de Fresnes (Val de Marne) se está llevando a cabo desde 2015 un
proyecto para evitar la concentración de prisioneros etiquetados por las siglas PRI
(Práctica Radical del Islam). Monitorizándolos, manteniéndolos aislados del resto de
detenidos y los más peligrosos en celdas individuales49.

46 REINARES, Fernando. Combatientes terroristas extranjeros. Op. cit.
47 QUIVOOIJ, Romain. The French Counter-radicalisation Strategy. 2016, pp. 5-8.
48 BECKFORD, James A.; JOLY, Danièle y KHOSROKHAVAR, Farhad. Les Musulmans en prison: en
Grande-Bretagne et en France. Presses univ. de Louvain, 2013.

49 QUIVOOIJ, Romain. The French Counter-radicalisation Strategy. 2016, pp.8-9.
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Además, otras iniciativas, como el programa Stop dijahidism intentan informar de los
peligros de ciertas redes sociales, focalizando la atención en la prevención contra los
posibles reclutadores50. Las medidas para evitar la radicalización son amplias,
combatiendo también el proselitismo en las mezquitas salafistas donde se han captado
a jóvenes que posteriormente viajaron a Siria o haciendo hincapié en el seguimiento de
ciertos perfiles en las redes sociales. Además, en numerosos países, entre ellos el
nuestro, costosos programas informáticos cotejan los datos de las redes sociales para
encontrar perfiles de radicalizados51. Aunque estos programas puedan tener cierta
utilidad, su uso debería estar muy focalizado evitando, en la medida de lo posible, la
invasión de la privacidad de los ciudadanos europeos. Por ello, el uso de la inteligencia
humana (HUMINT), debería seguir siendo una prioridad, sobre todo en España, con
grandes talentos que salen de las universidades y, sin embargo, no encuentran trabajo.
Conectar educadores sociales, ONG, policía, servicios de información y habitantes
podría resolver no solo muchos de los problemas de seguridad relacionados con el
terrorismo, sino además proporcionar información relevante sobre narcotráfico, trata de
blancas y otros problemas relacionados con la seguridad.
Volviendo al caso francés, su estudio nos da importantes indicios para luchar contra las
dinámicas del nuevo terrorismo internacional. El país galo se está convirtiendo en el
principal punto de partida de los combatientes extranjeros, además de un trágico
escenario donde el Dáesh puede difundir su terror. Por ello, España tiene que tomar nota
de los errores y aciertos del país transpirenaico y ambos países deben colaborar en
temas policiales y de seguridad, dejando al lado sus propios intereses nacionales.
Conclusión
La evolución del terrorismo salafista supone cada vez más, un riesgo para las sociedades
europeas. La emergencia de grupos como el Dáesh y sus estrategias brutales y
violentas, aterrorizan a la población europea y fomentan la división social en un
continente que durante décadas ha resaltado por la buena convivencia y la paz social.
Sus novedosos métodos y su falta de jerarquización dificultan enormemente la acción de
las fuerzas de seguridad y de inteligencia, que perennemente deben estar

50 FORNÓS M. y GARRIGA D. Revista Al-Ghurabá n.º 1. Op. cit., p.15.
51 «Un megacerebro contra la yihad». Diario de Navarra.
https://www.diariodenavarra.es/noticias/actualidad/nacional/2016/03/26/un_mega_cerebro_made_spain_
contra_yihad_444335_1031.html.
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actualizándose y monitorizando los espacios físicos o cibernéticos donde se mueven los
reclutadores. Sin embargo, su análisis es fundamental para comprender las nuevas
dinámicas terroristas y adelantarnos a sus acciones. Además, tanto el Dáesh como Al
Qaeda están expandiéndose en otras regiones, como África y Oriente Medio,
desestabilizando estas que por su cercanía son claves para Europa. La derrota casi total
del Dáesh en Siria e Irak está provocando un flujo de sus «combatientes europeos» a
otros teatros, sobre todo en Libia y Afganistán. Interceptar estos movimientos y evitar
nuevas adhesiones debe de ser una prioridad para las fuerzas de seguridad. Además, la
derrota del Dáesh en su principal campo de operaciones y las exigencias de Trump para
que Europa repatríe a sus connacionales, supone un riesgo para la seguridad que
muchos países no están dispuestos a asumir. Sin embargo, algunos proyectos en
territorios más complejos, como en el Líbano, han demostrado que buena parte de estos
terroristas se podrían reintegrar en un medio-largo plazo. Aunque las fuerzas del orden
deberían estar atentas a sus movimientos, y limitar al máximo el riesgo de atentado, su
reintegración podría favorecer las labores de desradicalización de otros jóvenes e incluso
su colaboración en materias de seguridad nacional.
Este artículo ha puesto especial énfasis en el análisis perfilístico de los combatientes
extranjeros, desde la sociedad en la que crecen, hasta los mecanismos que provocan su
radicalización. El conocimiento de estos aspectos es fundamental para hacer políticas
de integración que disminuyan los riesgos de radicalización y, por tanto, de atentados.
Con el fin de estudiar esto de una manera práctica, hemos observado los conflictos
políticos y sociales de nuestro vecino: Francia. La comprensión del desarrollo del
terrorismo en este país, con sus nuevas dinámicas, es esencial para prevenir este tipo
de actos. Además, desde el país galo, se están llevando medidas interesantes con el fin
de reintegrar y desradicalizar a ciertos individuos y dificultar la tarea de los reclutadores
del Dáesh.El caso francés nos enseña, que, aunque las medidas de control y punición
son necesarias, estas no pueden ir aisladas de políticas que fomenten la integración y el
pacto social.
Además, las fuerzas policiales, servicios de información y académicos especializados en
terrorismo yihadista tienen que tener un conocimiento exhaustivo del perfil de los posibles
radicalizados. Los responsables de su lucha deberían tener empatía con los jóvenes más
vulnerables comprendiendo sus problemas sociales y frustraciones personales. No se
debe confundir empatía con simpatía, ni prevención con falta de rigor, pero la
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comprensión del mundo criminal es fundamental para su lucha. Para poder hacer
prospectiva de las siempre cambiantes organizaciones terroristas se debe comprender
a fondo su funcionamiento.
Miguel Frieyro*
Investigador
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30/2019 8 de abril de 2019
Gloria GarcíaΎ
Diplomacia cultural asiática.

¿Estrategia de invasión suave a
medio plazo?
Diplomacia cultural asiática. ¿Estrategia de invasión suave

a medio plazo?
Resumen
El propósito de este trabajo es analizar los principales aspectos de la diplomacia cultural

asiática en el siglo XXI y mostrar que, ciertos países de la región están obteniendo poder
de influir mediante diversas estrategias percibidas como amigables pero que pueden
implicar un tipo de invasión a medio plazo que refleja lo que representa la nueva
diplomacia cultural.
El análisis se estructura en dos partes publicadas en dos documentos consecutivos. En
esta primera parte se tratará de mostrar la actual relevancia de la diplomacia cultural,
concepto que no ha sido demasiado apreciado en el siglo XX, su confusión con otros
términos afines y su relación con la seguridad nacional en sentido amplio.
En el siguiente documento, continuación del actual, se analizará la nueva diplomacia
cultural asiática aplicando los conceptos tratados en esta primera parte y se mostrarán
algunas ideas interesantes acerca del incremento de poder e influencia de países de la
región asiática.
Palabras clave
Nueva diplomacia cultural, soft power, seguridad nacional.

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Asian Cultural Diplomacy. A medium-term strategy of penetration?
Abstract
The purpose of this work is to examine the main aspects of the Asian cultural diplomacy
in the XXI century and to show the increasing influential power of certain countries of
Asia. Although these countries are using several strategies perceived as not aggressive,
they can entail a kind of soft invasion of societies in the medium-term.
The analysis is structured in two parts and published in two consecutive articles. This first
part show the present relevance of the new cultural diplomacy, the confusion between
this term and related ones, and its relation to national security in the broad sense of the
term.
The second article will examine the Asian new culture diplomacy using the concepts
presented in the first part and it will show some interesting assumptions about the
increasing power and influence of the Asian region’s countries.
Keywords
New cultural diplomacy, Soft power, National security.
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Diplomacia cultural asiática. ¿Estrategia de penetración a medio plazo?

Este trabajo sobre la diplomacia cultural asiática se propone analizar los principales
aspectos de la diplomacia cultural asiática en el siglo XXI y mostrar que, ciertos países
de la región están obteniendo poder de influir mediante diversas estrategias percibidas
como amigables pero que pueden implicar un tipo de invasión a medio plazo que refleja
lo que representa la nueva diplomacia cultural.
El análisis se estructura en dos partes publicadas en dos artículos consecutivos. En esta
primera parte se tratará de mostrar la actual relevancia de la diplomacia cultural,
concepto que no ha sido demasiado apreciado en el siglo XX, su confusión con otros
términos afines y su relación con la seguridad nacional en sentido amplio.
En el siguiente artículo, continuación del actual, se analizará la nueva diplomacia cultural
asiática aplicando los conceptos tratados en esta primera parte y se mostraran algunas
ideas interesantes acerca del incremento de poder e influencia de países de la región
asiática.
Diplomacia cultural: escondida en el enredo de conceptos

El concepto de diplomacia cultural se ha visto oscurecido por el enredo con otros
términos afines tales como soft power1, diplomacia pública o relaciones culturales
internacionales. A continuación se examinan estos términos y las posibles razones de su
confusión.
Enredo de ideas como evolución

Diplomacia cultural, diplomacia pública y soft power son términos relacionados con el
poder, entendido como la capacidad que tiene un país de conseguir que otros países
cambien sus acciones y pensamientos acorde a los intereses del primero.
Esta capacidad de poder puede proceder de tres fuentes: la primera es la intimidación o
presión, como por ejemplo amenazar con utilizar la fuerza militar o con imponer
sanciones económicas; la segunda son los incentivos, ya sean económicos o políticos; y
la tercera es el poder de atracción.
Tradicionalmente el poder de los países se ha medido por el denominado hard power,
es decir, su poderío militar y económico. Sin embargo, en determinadas circunstancias

1 Utilizaré el término soft power, en lugar de su traducción «poder blando» porque es un nombre
reconocido internacionalmente y para evitar posibles matices de trivialidad en el idioma español.
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los gobiernos han tenido necesidad de utilizar otros instrumentos que les proporcionaran
el poder de conseguir sus intereses sin recurrir a medidas agresivas que pudieran llevar
a una percepción desfavorable del país en la comunidad internacional.
Así, han ido surgiendo diversos conceptos y disciplinas (figura 1), que se han ido
utilizando de forma dispersa y aislada. Esta evolución poco orgánica ha creado una
diversidad de objetivos, significados y herramientas para el mismo concepto y, a la vez,
solapamientos entre los diferentes conceptos. El resultado ha sido un enredo de
conceptos que provocan confusión y divergencia en el ámbito académico y en la práctica
política e impiden un avance coherente de estos relevantes conceptos.
Diplomacia tradicional, diplomacia pública, relaciones

culturales internacionales, diplomacia cultural, soft power
Figura 1. Enredo de conceptos. Fuente: elaboración propia
Diplomacia pública: el matiz suave y cambiante de lo público

El término diplomacia pública surgió a mediados del siglo XX cuando fue acuñado por
Edmund Gulion2 en 1965, aunque, su práctica como herramienta de política exterior se
remonta a la I Guerra Mundial. La diplomacia pública ha sido descrita como propaganda
de la Guerra Fría porque, en dicha época, los gobiernos utilizaban principalmente la
propaganda como medio de difundir ideas en el exterior.
Sin embargo, tras el 9 de septiembre de 2001, se ha producido un cambio de paradigma
en el tradicional concepto norteamericano de diplomacia pública dando lugar al concepto
denominado «nueva diplomacia pública» como forma de distinguirla de la tradicional.
Esta nueva noción mantiene el objetivo de avanzar los intereses y extender los valores
del país representado pero trasciende la tradicional función diplomática y subraya la
importancia de la información y de la opinión pública como instrumentos de política
exterior. Así, se caracteriza por su enfoque en el entendimiento mutuo, en la
comunicación en los dos sentidos, su orientación hacia las relaciones directas con las
personas de otro país y en la variedad de participantes más allá del ámbito de los
gobiernos.

2 Edmund Gulion, decano de la Fletcher School of Diplomacy en aquella época.
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En la actualidad, incluye participantes no estatales tales como los medios de

comunicación, las empresas multinacionales, las organizaciones no gubernamentales y
otros tipos de organizaciones como las religiosas. Además, incorpora las tecnologías de
la comunicación para fomentar la opinión pública en otros países utilizando publicaciones
online, portales web oficiales y emisiones de radio y televisión con cobertura mundial.
Como el concepto ha ido evolucionando desde la I GM, en la actualidad se considera
que abarca todas las acciones de política exterior realizadas por los gobiernos con el
objetivo de informar e influir en la opinión pública de otros países.
Relaciones culturales internacionales: el lado privado de la cultura

La cultura es un concepto complejo y polifacético que básicamente podría sintetizarse
en dos aspectos fundamentales3: el primero son los valores culturales que comparte un
grupo y que le permite entender la realidad de forma homogénea pero diferente de otros
grupos; el segundo se refiere al conjunto de conocimientos y sus materializaciones que
son reconocidos como distintivos de un país.
La cultura y el arte, como parte de la cultura, han sido considerados ámbitos del sector
privado porque son realizados por personas que crean obras pictóricas, esculturas, obras
arquitectónicas, obras literarias, piezas musicales o de danza, son comercializados por
empresas y profesionales del sector y son difundidos por organizaciones culturales y
artísticas.
La cultura no es el objeto de la diplomacia cultural sino de la disciplina conocida como
Relaciones Culturales Internacionales (ICR en inglés). Esta confusión ha originado un
debate internacional sobre la diferencia entre diplomacia cultural e ICR. Algunos autores4
consideran que dicha diferencia reside en el papel del Estado y que solo se puede hablar
de diplomacia cultural cuando las relaciones culturales son canalizadas por diplomáticos
oficiales para favorecer los intereses nacionales. Otros5 consideran que las relaciones
culturales internacionales van más allá de las acciones de los gobiernos y sus agencias.
Se basan en que, para establecer estas relaciones, no es necesaria la participación del
Estado pues pueden ser realizadas tanto por iniciativa privada como por instituciones

3 Para un análisis detallado ver GARCÍA, Gloria. Cultura y estrategia de los negocios internacionales. Cap.
2.3-2.5. Madrid: Ed. Pirámide, 2015, pp. 63-85; y Negociación intercultural. Cap. 10. Madrid: FC Ed.,
2018, pp. 107-118.
4 ARNDT, R. T. The First Resort of Kings: American Cultural Diplomacy in the Twentieth Century.
Virginia: Potomac Books 2005.
5 MITCHELL, J. M. International Cultural Relations. London: Routdledge, 2016 (first published in 1986).
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públicas. Para estos autores, la diplomacia cultural es función del gobierno y la diferencia
entre ambos conceptos estriba en el modo en que son practicados.
Consideran que las ICR son más amplias que la diplomacia cultural y no persiguen
intereses gubernamentales aunque pueden utilizar los recursos ofrecidos por los
gobiernos y las ventajas de los acuerdos internacionales. Su propósito es conseguir el
entendimiento y la cooperación entre las sociedades de diferentes países para su
beneficio mutuo, no para ningún interés gubernamental.
Así, la separación entre ambos conceptos no está clara ya que, al resaltar que su
propósito es el establecimiento de relaciones a largo plazo y el entendimiento mutuo
entre las sociedades, algunas de sus características se solapan.
Diplomacia cultural: el intento social de la diplomacia tradicional

Si se considera que la diplomacia cultural consiste en influir en otros países utilizando la
cultura, se puede admitir que ha sido un instrumento oficial utilizado por algunos
gobiernos desde hace más de un siglo y practicado por profesionales civiles desde
mucho antes. Así, el conflicto entre lo público y lo privado es inherente al término
diplomacia cultural porque no se limita a las relaciones culturales internacionales pero
tampoco a la diplomacia tradicional realizada por diplomáticos.
En el entorno internacional, no existe consenso sobre la definición, alcance y estrategias
de la diplomacia cultural, sobre las formas en que los gobiernos nacionales la suelen
aplicar, ni sobre su relación con los otros términos. Esta divergencia puede entenderse
por el crecimiento no orgánico de la disciplina, pues no ha ido evolucionando desde una
base conceptual sólida sino mediante una combinación de praxis pública y ocasionales
aportaciones académicas. Así, en el siglo XX, la diplomacia cultural ha ido oscilando entre
la diplomacia pública y las relaciones culturales internacionales.
Se considera que la diplomacia cultural se originó en los años 30, como respuesta de los
EE. UU. a la propaganda cultural nazi en América Latina. Se desarrolló al finalizar la II
Guerra Mundial y su auge se produjo durante los 40 años de la Guerra Fría. Sin embargo,
su definición desde el ámbito académico no ocurrió hasta principios del siglo XXI cuando
Milton C. Cummings la describió en 2003 como «the exchange of ideas, information, art,
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and other aspects of culture among nations and their peoples in order to foster mutual
understanding»6.
Como se ha comentado anteriormente, diplomacia cultural y relaciones culturales
internacionales no deben considerarse iguales ya que los intercambios culturales ocurren
desde siempre y su objetivo es el intercambio y aprendizaje mutuo. Sin embargo, la
diplomacia cultural es considerada un instrumento gubernamental de atracción en el
exterior que utiliza la cultura como medio de influir sobre la opinión pública de otros
países para conseguir sus fines.
Relacionado con lo anterior, también se sigue debatiendo en los foros internacionales la
cuestión de si, en la realidad actual, la diplomacia cultural debería ser ejercida tan solo
por gobiernos, sus agencias y oficiales o podría llevarse a cabo por agentes que no
pertenezcan al ámbito gubernamental. No es el objeto de este documento así que no se
profundizará en este punto, pero se debe indicar que sigue sin haber unanimidad al
respecto.
Soft power: el paraguas conveniente

El término soft power fue acuñado por Joseph Nye7 en 1990, pero no fue desarrollado
hasta 20048 así que, en realidad, podría considerarse un término del siglo XXI.
Este concepto es lo suficientemente amplio como para cubrir las lagunas de los
tradicionales poder militar y poder económico conocidos como hard power. Sin embargo,
se distingue de ellos ya que el soft power utiliza otros medios más persuasivos para
obtener poder. Así, puede entenderse como la capacidad de moldear e influir en las
percepciones y preferencias de otros mediante la atracción en lugar de la amenaza, la
sanción o el incentivo.
El soft power no debería ser considerado tan soft como su nombre pretende indicar,
aunque así haya sido considerado en Occidente pues, como se mostrará más adelante,
su eficacia como instrumento de poder depende de cómo se utilice.
La diplomacia cultural ha sido incorporada al gran paraguas del soft power ya que, al
basarse en la cultura, ha sido percibida como algo soft olvidando que en realidad es un

6 MILTON C. y CUMMINGS, Jr. Cultural Diplomacy and the United States Government: A Survey.,
Washington DC: Center for Arts and Culture 2003, p. 1.
7 Joseph S. Nye, profesor de la Universidad de Harvard fue quien acuñó el témino soft power en su libro
Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. New York: Public Affairs 1990.
8 NYE, Joseph S. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs, 2004.
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arma de política exterior gubernamental y, por tanto, una apariencia amable con
segundas intenciones.
La noción de soft power también ha abarcado a la diplomacia pública debido al matiz
menos agresivo de las acciones gubernamentales que representa. En este caso, el
dilema que se mantiene es si la diplomacia cultural y la diplomacia pública son ambos
elementos del soft power o si le diplomacia cultural es una parte de la diplomacia pública
que, a su vez, es parte del soft power. Como se mostrará más adelante, en el siglo XXI
las relaciones entre dichos conceptos no son las mismas que en el siglo anterior.
Soft power en la actualidad

La utilización de soft power que están llevando a cabo los países emergentes,
especialmente de Asia, desde principios del siglo XXI, ha vuelto a traer a la palestra el
debate y la práctica de la diplomacia cultural. En este siglo, se está reconociendo que el
concepto de poder no se limita a los asuntos militares (seguridad nacional) o económicos
(crecimiento y prosperidad) que eran los ámbitos tradicionales que otorgaban poder a los
países en el entorno internacional.
El avance de las tecnologías de comunicación permiten que la información, las noticias
y el conocimiento se transmitan con más rapidez y transparencia entre el público en
general, aunque no siempre con más veracidad. Uno de sus resultados es la
globalización, en la que los Estados son cada vez más interdependientes y las personas
están en continuo contacto, constituyendo una verdadera comunidad global.
El exceso de información de nuestra era hace que el entendimiento mutuo y el
conocimiento, sean más importantes que nunca. En este entorno, la difusión de la cultura
es un medio eficaz para tener una percepción de otros países y, por tanto, para que el
poder y prestigio de los gobiernos se vean reforzados o debilitados.
Una cuestión clave es si lo que se percibe en el exterior es lo que se pretende, porque
soft power no consiste en emitir mensajes globalmente a través de la cultura sino en
cómo un país es percibido e interpretado por las sociedades de otros países. En otras
palabras, en la actualidad el soft power debe ser entendido como un resultado obtenido
en el exterior que está fuera del alcance de los gobiernos.
El soft power ha ido ampliando su campo de actuación e incorporando algunas
estrategias que son parte de la nueva diplomacia pública sin ser diplomacia cultural pues
pertenecen a los ámbitos militar y económico pero sin implicar amenaza o incentivo.
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Algunos ejemplos son las misiones de ayuda humanitaria de las fuerzas armadas o la
ayuda económica con fines humanitarios, que muestran el lado amable y son
considerados fuente de poder.
De esta forma, soft power es un concepto amplio que abarca no solo actividades
relacionadas con la cultura sino también acciones de diplomacia pública (figura 2).
Soft power Nueva diplomacia

pública
Relaciones
culturales Nueva diplomacia
internacionales cultural
Figura 2. Soft power como resultado de acciones culturales y no culturales.

Fuente: elaboración propia
Por ello, los gobiernos nacionales están viendo la necesidad de crear nuevas estrategias
en sus relaciones internacionales que no se limiten al tradicional hard power y que no se
centren exclusivamente en obtener soft power, por muy relevante que sea en la
actualidad ya que ninguno por sí solo permite tratar eficazmente la complejidad del
mundo actual. Utilizar todos los medios posibles para equilibrar coacción y atracción es
lo que se ha denominado smart power9.
Diplomacia cultural del siglo XXI

Desde que este término fue mencionado en 200310, ha ido evolucionando para adaptarse
al actual orden mundial multipolar en el que todos los países compiten en atraer e influir
en los demás.
La diplomacia cultural ha adquirido una gran relevancia en la política de las relaciones
internacionales. Sin embargo, debe entenderse que no es una herramienta de
comunicación que puede ser utilizada como sustituto de la publicidad o de la promoción.

9 Smart power, término introducido por Joseph S. Nye en Soft Power: The Means to Success in World
Politics. New York: Public Affairs 2004.
10 Definición de cultural diplomacy en Milton C. Cummings, Jr., Ph. D. Cultural Diplomacy and the United
States Government: A Survey. Washington, DC: Center for Arts and Culture 2003, p. 1.
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Nueva diplomacia cultural

La globalización y las tecnologías de la información han causado que el concepto de
diplomacia cultural y su aplicación correcta sean más complejos en la actualidad. Esto
es debido a que la información fluye más rápidamente y su conocimiento no se limita a
las élites sino que es producida y recibida por toda la sociedad. De esta forma, cualquier
persona que interactúa con personas de otros países puede influenciar sus
percepciones, anulando, modificando o reforzando las intenciones de los gobiernos
sobre cómo querrían que su país sea percibido por otros países.
La paradoja del término diplomacia cultural se intensifica ya que, el hecho de que su
credibilidad y eficacia resida en que se perciba como independiente de los gobiernos
entra en conflicto con la noción tradicional de que solo debe considerarse diplomacia
cultural la dirigida y realizada por los Gobiernos y sus agentes oficiales.
Surge el concepto de nueva diplomacia cultural y, para que su explicación sea clara, se
centrará en tres aspectos relevantes: cuál es su propósito, quién es el que la dirige y la
realiza y cómo se lleva a cabo.
Propósito de la nueva diplomacia cultural

Para explicar la nueva diplomacia cultural debe determinarse cuál es su propósito. Se
puede considerar que este propósito sea influir, ya que su poder de influencia reside en
utilizar la cultura como medio para atraer. Las siguientes cuestiones a examinar deberían
ser ¿para qué? y ¿a quién?
Respondiendo a la cuestión de para qué se quiere obtener esta influencia, se podrían
sugerir tres propósitos: el primero sería para convencer y poder contar con apoyo en
diferentes ámbitos internacionales; el segundo sería para conseguir el respeto de otras
sociedades por los valores culturales de un país, como por ejemplo el autocontrol de los
japoneses; y el tercero es para que otras sociedades se sientan atraídas por un país
porque valoren sus manifestaciones culturales.
La nueva diplomacia cultural pretende influir a la opinión pública de otros países ya que
se dirige a las sociedades. Sin embargo, no es una parte ni la herramienta de
comunicación de la diplomacia pública y no debería considerarse de esta forma ya que,
en el contexto actual, se ha convertido en una disciplina por sí misma.
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Así, la práctica de la nueva diplomacia cultural no se restringe al objeto de presentar un

país en el exterior sino que puede servir a múltiples propósitos como, por ejemplo, la
importante función como medio de proteger la cultura, identidad y valores de un país.
Como síntesis se puede decir que el propósito de la nueva diplomacia cultural de un país
es influir en las sociedades exteriores mediante el conocimiento y apreciación de sus
valores culturales, sus manifestaciones culturales y de su sociedad civil y conseguir que
lo perciban de forma más positiva para obtener apoyo en diversos ámbitos, tanto
nacionales como internacionales. Por ello, no debería sorprender que la relevancia de la
nueva diplomacia cultural se haya incrementado en los últimos años.
Quién puede realizar la nueva diplomacia cultural

La tradicional diplomacia cultural ha sido practicada por embajadores, misiones
diplomáticas y consulados que representaban a los Estados en el exterior. Sin embargo,
los gobiernos están comprendiendo la importancia de mantener las distancias entre la
presencia cultural y el Gobierno para que la nueva diplomacia cultural sea efectiva en
otros países. Así, en el siglo XXI, los académicos están expresando la necesidad de que
la nueva diplomacia cultural incluya a otros participantes y sea una combinación de
agentes estatales, subestatales y no estatales.
Los estatales se refieren a los de la tradicional diplomacia cultural, es decir al gobierno y
sus departamentos y agencias; los subestatales consisten en secciones
descentralizados u organizaciones autónomas que son parte de la Administración
pública pero con un cierto grado de independencia; los no estatales son individuos y
entidades privadas que participan en la financiación de eventos y en las actividades
culturales.
Cómo puede realizarse la nueva diplomacia cultural

La nueva diplomacia cultural no debería considerarse erróneamente como la herramienta
de comunicación de la diplomacia pública, ni tampoco debería utilizarse de forma
unilateral y centrada en los intereses de un gobierno. La frecuente confusión entre estos
términos es consecuencia de la utilización de la diplomacia cultural para obtener una
serie de objetivos, algunos de los cuales eran propios de la actualizada diplomacia
pública.
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Según la literatura11, se considera que la nueva diplomacia cultural se realiza mediante

cinco tipos de actividades principales. Tres culturales y las dos últimas no exclusivamente
culturales pero también se consideran diplomacia cultural:
 Actividades relacionadas con la cultura y el arte, vinculadas principalmente al
patrimonio cultural y artístico de un país.
 Actividades relacionadas con la educación superior, la investigación y la enseñanza
del idioma.
 Actividades relacionadas con el intercambio de valores, orientadas a promocionar las
relaciones a largo plazo y el entendimiento mutuo.
 Actividades económicas que se dirigen a la promoción de los negocios o de las
industrias culturales y las actividades de un evento cultural que involucran a otros
sectores.
 Actividades para promocionar la cooperación entre instituciones de arte y también
para promocionar la cooperación con otros sectores.
A su vez, la nueva diplomacia cultural puede utilizar diferentes estrategias, tales como
los intercambios científicos, artísticos o en el ámbito de la educación; los programas
educativos en el exterior; las exhibiciones, certámenes o festivales; la emisión de
noticias, comunicaciones y programas culturales; los foros para debatir diferentes
tradiciones filosóficas, espirituales o religiosas o los megaeventos tanto los culturales
como los deportivos y comerciales.
Diplomacia cultural y seguridad nacional en la actualidad
Seguridad en sentido amplio

Desde la última década del siglo XX, los estudios sobre seguridad se han planteado la
necesidad de cambiar lo que se entiende por este concepto. La habitual noción clásica
de seguridad nacional se ha basado en los asuntos militares porque eran esenciales en
el análisis de los temas relacionados con la guerra o el control de armas.

11 ANG, I., et al. «Cultural diplomacy: Beyond the national interest?». International Journal of Cultural Policy,
21(4), 2015, pp. 365-381; CLARK, D. «Theorising the role of cultural products in cultural diplomacy from
a Cultural Studies perspective», 22(2), 2016, pp. 147-163; IVEY, B. y GLEGETT, P. Cultural&ĂůƚĂƚĞǆƚŽ
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Sin embargo, el ámbito académico está ampliando esta interpretación de seguridad e

incluye temas que no se limitan al ámbito militar. En este sentido, una noción más amplia
de seguridad incorporaría los entornos militar, económico, político, social y cultural 12.
La realidad actual es compleja y un análisis adecuado necesita incorporar diversos temas
y dimensiones no militares, siempre que puedan implicar algún tipo de amenaza para la
seguridad nacional. Un ejemplo podría ser la creciente escasez de recursos básicos,
como el agua dulce o la tierra cultivable, que conduce a los países a tener que competir
para conseguirlos dentro y fuera de ellos e incrementa el riesgo de conflictos violentos.
Así, el debate sobre cómo debería reformularse el concepto de seguridad para adaptarse
a las nuevas circunstancias, trasciende los entornos del Estado o de la defensa militar13.
Diplomacia cultural y seguridad nacional

La seguridad de la sociedad relaciona la diplomacia cultural con la seguridad nacional,
ya que trata de las amenazas y debilidades que afectan a los patrones de identidad de
una sociedad y de su cultura. Como parte de la seguridad nacional, la seguridad de la
sociedad, protege aspectos esenciales que identifican a los individuos como miembros
de una sociedad tales como, el idioma, los elementos culturales tradicionales, la religión
y las costumbres dentro de unos márgenes aceptables de evolución.
La diplomacia cultural es útil para mejorar la seguridad nacional de un país como
complemento al necesario medio militar ya que, además de la seguridad física o
territorial, la sociedad también percibe la seguridad en relación con sus manifestaciones
culturales, valores culturales e identidad nacional. De hecho, el lenguaje y la educación
moldean la forma de pensar y de entender el mundo en cada sociedad14.
Desde que se nace, los miembros de cada sociedad aprenden y asimilan los valores
culturales que, en la sociedad en la que viven, se consideran necesarios para poder
integrarse. Sin embargo, no tienen por qué ser lo considerado normal por otras
sociedades ya que, los valores culturales no son innatos al ser humano, sino que deben
ser aprendidos e incorporados mediante la repetición hasta convertirlos en automáticos
y percibirlos como algo natural.

12 Arts Industries Policy Forum. «Diplomacy and the National Interest: In Search of a 21st-Century
Perspective». 2005, pp. 1-45.
13 COLLINS, A. Contemporary Security Studies. Oxford: Oxford University Press 2016.
14 GARCÍA, Gloria. Capítulo Cultura en Cultura y estrategia de los negocios internacionales. Madrid: Ed.
Pirámide 2015
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El proceso de incorporar aspectos culturales de otras sociedades y combinarlos con los

propios es adecuado porque permite mejorar y entender la realidad que nos rodea. Sin
embargo, este proceso mutuo de intercambio es muy diferente del riesgo de aculturación
unilateral, ya sea rápida o paulatina, que provoca la desaparición de valores y
costumbres arraigados en las sociedades.
Como se desarrollará en la segunda parte de este documento, en el siglo XXI la seguridad
nacional debe proteger a la sociedad también de la amenaza mental.
La nueva diplomacia cultural permite salvaguardar la seguridad de la sociedad
fomentando los elementos distintivos de la cultura de un país y estableciendo lazos con
los emigrantes en el exterior para que no sustituyan sus valores sino que los
complementen cuando deban integrarse en otras sociedades.
Quizá los países que nunca han sufrido una colonización cultural estén más preocupados
por el concepto tradicional de seguridad nacional. Sin embargo, otros países que sí la
han padecido quizá sean más conscientes del concepto amplio de seguridad nacional,
que trasciende la seguridad física territorial y abarca la seguridad cultural de la sociedad.
Conclusiones previas
(1) Soft power es un resultado, no una herramienta gubernamental.
(2) La diplomacia cultural es considerada un instrumento pacífico para aproximarse a
otro país porque fomenta el entendimiento mutuo al explicar sus valores y
manifestaciones culturales, es decir, la identidad social de un país.
(3) La nueva diplomacia cultural no es la herramienta de comunicación de la diplomacia
pública, sino una disciplina en sí misma y será más eficaz cuanto más se perciba como
separada de las políticas gubernamentales.
(4) La nueva diplomacia cultural es realizada por una combinación de agentes estatales,
subestatales y no estatales.
(5) La nueva diplomacia cultural está relacionada con el concepto amplio de seguridad
nacional a través de la seguridad de la sociedad y de su cultura.
(6) La nueva diplomacia cultural tiene diversos propósitos, no solo presentar un país en
el exterior sino también proteger su cultura, valores e identidad.
Gloria García*
Doctor en Economía – Japón y Asia
Director de Asia: Knowledge & Thinking – Innovación Estratégica Creativa
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Pablo Cortés Jiménez*
La destrucción del patrimonio cultural

en caso de conflicto armado:
consecuencias, dilemas, herramientas
para combatirla, esperanzas
La destrucción del patrimonio cultural en caso de conflicto

armado: consecuencias, dilemas, herramientas para combatirla,
esperanzas
Resumen
El presente trabajo tiene por objeto abordar la cuestión de la destrucción del patrimonio
cultural de los pueblos (y de la humanidad) en los casos de conflictos armados
contemporáneos. Para ello, se tratará de exponer, en primera instancia, algunas
definiciones que fijen qué es el patrimonio cultural. Seguidamente, se reflexionará,
aunque no muy extensamente, acerca de la destrucción de dicho patrimonio y los efectos
y consecuencias que implica. Tras esto, se expondrán las diversas herramientas jurídicas
y convenios existentes en el derecho internacional para proteger el patrimonio de los
diversos riesgos a los que está expuesto, haciendo hincapié en los medios y
disposiciones que ayuden a salvaguardarlo en los casos de conflictos armados.
Finalmente, se traerá a colación el caso de Mali sobre la destrucción de patrimonio
cultural en un conflicto armado, analizándose los modos de cooperación internacional
para la protección del patrimonio que se lograron en la misión MINUSMA en dicho país
y las esperanzas que han despertado en vistas al futuro.
Palabras clave
Patrimonio cultural, protección, destrucción, conflicto armado, Mali, MINUSMA, ONU, UNESCO.

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>ĂĚĞƐƚƌƵĐĐŝſŶĚĞůƉĂƚƌŝŵŽŶŝŽĐƵůƚƵƌĂůĞŶĐĂƐŽĚĞĐŽŶĨůŝĐƚŽĂƌŵĂĚŽ͗
ĐŽŶƐĞĐƵĞŶĐŝĂƐ͕ĚŝůĞŵĂƐ͕ŚĞƌƌĂŵŝĞŶƚĂƐƉĂƌĂĐŽŵďĂƚŝƌůĂ͕ĞƐƉĞƌĂŶǌĂƐ
WĂďůŽŽƌƚĠƐ:ŝŵĠŶĞǌ

The destruction of cultural heritage in case of armed conflict:

consequences, dilemmas, tools to fight it, hopes
Abstract
The destruction of cultural heritage assets in case of armed conflict is a terrible fact that
has awoken the conscience of the international community, especially within the last
centuries. The nefarious consequences that the destruction or plunder of these assets
bring in has moved, specially the United Nations, to develop some legal tool that make it
possible, through international cooperation, to achieve the preservation or of assets that
are, not only key elements of some people’s identity, but of Humankind itself. Although it
is undeniable that the transition from what is desirable to its practical application has
presented (and still does) several problems, there are some cases that manage to bring
some hope in looking towards the future. One of these examples can be the Mission of
the United Nations in Mali (MINUSMA), and therefore it has been possible to conduct a
joint action between the UNESCO, the military force on the ground and the International
Criminal Court, which has allowed to carry out the restoration of cultural heritage assets
that had been damaged or destroyed by jihadi groups, or establishing protection tasks to
avoid attacks against these assets or plundering raids.
Keywords
Cultural heritage, protection, destruction, armed conflict, Mali, MINUSMA, UN, UNECO.
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397

Introducción: definición de patrimonio cultural, su importancia y las
consecuencias negativas de su destrucción
Según el artículo 1 de la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) en su 17 reunión celebrada en
París del 17 de octubre al 21 de noviembre de 1972, se entienden por patrimonio cultural
«los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales,
elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de
elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la
historia, del arte o de la ciencia; los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o
reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal
excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia; los lugares:
obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas,
incluidos los lugares arqueológicos, que tengan un valor universal excepcional desde el
punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico».
Tal definición resulta de gran interés respecto a esta cuestión, no solo por su amplitud y
claridad, sino también porque en esta es apreciable —y, de hecho, es algo subrayado
reiteradas veces— el valor universal de dicho patrimonio, el cual no solo es de vital
relevancia para los pueblos a los que pertenecen determinados bienes patrimoniales,
sino también para la humanidad entera. Tal y como señala la profesora Rafaela Urueña
Álvarez, «el patrimonio cultural es un legado que hemos recibido del pasado y que
debemos transmitir a las generaciones futuras, porque es parte integrante de la identidad
de cada pueblo. Todos los países, grandes o pequeños, lo poseen ya sea en forma de
patrimonio material (monumentos o sitios) o como patrimonio inmaterial o intangible,
presente en la cultura, lengua, tradiciones, etc.»1. El patrimonio heredado es el suelo
sobre el que nos apoyamos y desde el cual miramos al futuro, pues el ser humano no
habita en vacío, sino que existe en el mundo («es en el mundo», en términos
heideggerianos), entendiendo la palabra «mundo» como un plexo de referencias
culturales en el cual nos desenvolvemos y que, en cierto modo, nos constituyen. Esta
riqueza que supone este mundo de referencias culturales heredadas y en constante
renovación y creación, es vital para cada pueblo. Por ello, no es de extrañar que, sobre
todo a raíz de la descolonización, surgieran en el seno de las Naciones Unidas de la

1URUEÑA ÁLVAREZ, R. «La protección del patrimonio cultural en tiempo de guerra y paz». Cuadernos
de Estudios Empresariales. Núm. 14. 245-260. 2004, p. 245.
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mano de los países del tercer mundo los llamados «derechos de tercera generación» o
«derechos humanos de solidaridad», entre los cuales nos encontramos el derecho a la
protección del medio ambiente, el derecho a la paz, al desarrollo, a la libre determinación
de los pueblos y, lo que más nos interesa en este punto, el derecho de los pueblos a sus
riquezas y recursos naturales2. Este último pondría la base para lo expresado en los
artículos del 13 al 15 de la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos de
1976, referentes al derecho del propio patrimonio, esto es, a su conservación y a que
este no sea sustraído por otros Estados o por particulares. Asimismo, la diversidad de
mundos resulta de un valor incalculable para la humanidad entera, es por ello que la
UNESCO en la Declaración sobre los Principios Rectores del Empleo de las
Transmisiones por Satélite para la Libre Circulación de la Información, la Difusión de la
Educación y la Intensificación de los Intercambios Culturales de 15 de noviembre 1972,
reconoce en su artículo VII «el derecho de todos los países y pueblos a conservar su
cultura como elemento del patrimonio común de la humanidad».
Así, teniendo todo esto en consideración, es manifiesto que el patrimonio cultural resulta
de una gran importancia, pues la pérdida de dicho patrimonio puede entrañar
consecuencias de un orden muy negativo, si no catastrófico. La desaparición de los
bienes patrimoniales implica la violación de un derecho fundamental de los pueblos y,
además, un duro golpe a su identidad. De este modo, la destrucción intencionada de
patrimonio cultural ha sido empleada a lo largo de la historia como un arma de guerra,
ya que mina la identidad del enemigo y borra su pasado, facilitando la manipulación de
la historia, y haciéndolo desaparecer en su modo más esencial. Al no contar ya con
bienes que ayuden a conectar con su pasado para, así, afrontar su presente y su futuro,
un pueblo o cultura corre el riesgo de irse diluyendo en el transcurso de la historia o de
perder su identidad en virtud de otra impuesta o asimilada. Tal y como señala Rubén
Miranda Gonçalves:
«La destrucción del patrimonio cultural no es un fenómeno nuevo para la humanidad.
Desde tiempos muy antiguos tenemos ejemplos de cómo durante las guerras, una de las
partes se encargaba de destruir y arrasar todo cuanto pudiera recordar al enemigo en el
futuro. [...] El deseo aniquilador de todo vestigio de otra raza, etnia, religión o cultura
siempre ha sido un motivador muy real. La destrucción de la cultura de una parte de la

2 Vid. URUEÑA ÁLVAREZ, R. Op. cit. 2004, p. 248.
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población es una parte más de la destrucción de esa población y los bienes destruidos
atacan directamente a toda la humanidad»3.
Con todo, la destrucción del patrimonio no es una mera cuestión del pasado que haya
sido superada por la aparición del derecho internacional humanitario y del derecho
internacional de derechos humanos, sino que esta es un reto al cual ambos han de hacer
frente, pues una gran cantidad de bienes patrimoniales a día de hoy se hallan en riesgo,
ya sea por abandono —como se da en el caso en muchos países dictatoriales o en
países en vías de desarrollo, los cuales, o no valoran su patrimonio por razones políticas
o de otra índole, o se ven en la situación de tener que priorizar entre desarrollo o
conservación de su patrimonio4—, como por destrucción intencionada o colateral en
conflictos armados, los cuales cada vez resultan más complejos y lesivos tanto para los
civiles como para el patrimonio cultural de los pueblos.
Por otro lado, resulta de gran relevancia subrayar que la pérdida del patrimonio puede
llevar a un pueblo a sufrir una crisis de identidad, lo cual puede generar un alto grado de
inestabilidad, conflictividad y tensión en la pugna por una nueva identidad y que, a su
vez, puede implicar un serio riesgo para la seguridad internacional. Así, la protección del
patrimonio cultural de los pueblos y de la humanidad no solo ayudará a mantener bienes
de un valor incalculable que nos permiten seguir avanzando en la historia sin perder de
vista quiénes somos y de dónde venimos, sino que, además, es una cuestión de
seguridad, ya que la destrucción del patrimonio es una de las principales causas de
inestabilidad; ya sea por el surgimiento de resentimientos entre diversos grupos
humanos, como por las tensiones intrínsecas a una sociedad carente de identidad que
se agita violentamente en busca de un nuevo camino.

3MIRANDA GONÇALVES, R. «Protección del patrimonio cultural material en caso de conflicto armado».
Revista de Presidencia, vol. 19, n.º 118. 2017, p. 9. Disponible en
https://revistajuridica.presidencia.gov.br/index.php/saj/article/view/1622/1210. Consultado el 19/02/2019.
4 Vid. KILA, J. D. «Protección de bienes culturales en conflictos armados. Falta de financiación,
planteamientos burocráticos y politización del patrimonio a causa de la relación con la identidad, factores
que impiden una protección básica». 2014, p. 69. Disponible en http://www.iemed.org/observatori/arees-
danalisi/arxius-adjunts/afkar/afkar-ideas-43/afkar43_Joris_Kila_cultura_conflictos_en.pdf. Consultado el
19/02/2019.
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400

Herramientas jurídicas
Ahora, habiendo hablado sobre algunas razones por las cuales la protección del
patrimonio cultural en casos de conflicto armado es de vital importancia para todos, será
pertinente exponer las diversas herramientas jurídicas establecidas para tratar de
afrontar, no sin dificultades, un problema de tal gravedad como es la destrucción de dicho
patrimonio. Entre estas, una de las más importantes será la Convención de La Haya para
la Protección de Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado de 1954, junto con sus
dos protocolos (1954 y 1999, respectivamente). Asimismo, también será de interés la
Convención sobre las medidas que deben adoptarse para prohibir e impedir la
importación, exportación y transferencia de propiedad ilícitas de bienes culturales (1970),
así como la Convención del patrimonio mundial a la que ya nos hemos referido
anteriormente (1972). Finalmente, aunque no por eso menos importante, el Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional constituirá una herramienta de gran relevancia en
vistas a perseguir y juzgar a los culpables de haber destruido bienes patrimoniales.
La Convención de La Haya de 14 de mayo de 1954 fue convocada por la UNESCO
debido a la preocupación de las naciones en torno a la destrucción del patrimonio cultural
que se había dado en las dos guerras mundiales pero, especialmente, en la última, y
cumpliendo a su vez con un mandato específico que ya aparecía en el Convenio de
Londres de 16 de noviembre de 1945. En dicha Convención, las altas partes contratantes
se comprometieron, como expresa Fernando Pignatelli y Meca, «a salvaguardar y
respetar los bienes culturales en caso de conflicto armado con el fin de otorgarles
protección frente a la creciente amenaza de destrucción de los mismos que es
consecuencia del desarrollo de la técnica bélica, bajo la idea, también expresada en el
preámbulo, de que «los daños ocasionados a los bienes culturales pertenecientes a
cualquier pueblo constituyen un menoscabo al patrimonio cultural de toda la humanidad,
puesto que cada pueblo aporta su contribución a la cultura mundial»5. A su vez, el
preámbulo de la Convención también señaló que gran parte de las medidas para la
protección del patrimonio, que emanan de dichas obligaciones de salvaguardar (art. 3) y
respetar (art. 4), habían de llevarse a cabo en tiempos de paz —y tanto en el ámbito

5PIGNATELLI Y MECA, F. «La protección de los bienes culturales en los conflictos», en Actas del curso
de La Lucha contra el tráfico ilícito de Bienes Culturales. Ministerio de Cultura 2008, p. 131. Disponible
en http://www.mecd.gob.es/cultura-
mecd/dms/mecd/culturamecd/areascultura/patrimonio/mc/lcti/capitulos/LCTI_13_Proteccion_Bienes.pdf.
Consultado el 19/02/2019.
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nacional como en el internacional— para lograr sus objetivos, aunque también se
aplicarían en situaciones de conflicto para asegurar la protección de los bienes
patrimoniales. Por otro lado, la Convención también fue de especial relevancia debido a
la definición de «bienes culturales» fijada en su artículo 1, la cual permitió aglutinar dentro
de sí —y así proteger— a una mayor cantidad de bienes culturales, ya fueran tanto obras
de arte o bienes que constituyen una manifestación cultural de un pueblo determinado.
Asimismo, tampoco pueden ser olvidados los dos tipos de protección para bienes
culturales establecidos por la Convención: un tipo de protección general, destinada a los
bienes definidos en el artículo 1, y otorgada «mediante un acto gubernamental interno,
que obliga, ciertamente, a tomar determinadas medidas de salvaguardia y que permite
al gobierno señalizar el bien o bienes afectados con el emblema de protección que facilite
su identificación (artículo 6)»6; y otro para «bienes culturales que gozan de protección
especial» que, tal y como dice el artículo 8, «podrán colocarse bajo protección especial
un número restringido de refugios destinados a preservar los bienes culturales muebles
en caso de conflicto armado, de centros monumentales y otros bienes culturales
inmuebles de importancia muy grande». Dicha protección está restringida a bienes que
cumplan una serie de requisitos tales como ser de una gran importancia, estar a una
cierta distancia de objetivos militares, el no empleo en fines militares y la inscripción en
el Registro Internacional de Bienes Culturales bajo Protección Especial.
Sin embargo, la Convención de La Haya de 1954 presentaba ciertas carencias, razón
por la cual se elaboró, en primera instancia, el Primer Protocolo (1954), que prohíbe la
exportación de bienes culturales de un territorio ocupado y exige su devolución al Estado
al cual le hayan sido arrebatados. Asimismo, en 1999 se elaboró también el Segundo
Protocolo para establecer un sistema de protección reforzada para bienes culturales
designados de modo especial. Esto último fue necesario debido a que, pese a la
protección especial otorgada a ciertos bienes, existían vacíos legales como el famoso
«principio de necesidad militar» que hacía ambiguo el límite de hasta dónde podía ser
verdaderamente efectiva dicha protección. Pese a que la protección especial otorgaba
inmunidad a los bienes inscritos en el Registro, se determinaron una serie de
circunstancias y condiciones según las cuales dicha inmunidad podría suspenderse7.
Así, el nuevo sistema de protección reforzada aspira a lograr una protección más efectiva

6 Ibídem., p. 135.
7 Vid. Ibídem., p. 137.
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sobre bienes culturales considerados «de la mayor importancia para la humanidad»,
siempre que dichos bienes cumplan una serie de requisitos tales como el que se acaba
de enunciar, el estar protegido y reconocido por el Estado pertinente8 y que no haya sido
utilizado para fines militares. Por otro lado, también designó un nuevo procedimiento para
que los Estados miembros en la Convención pudieran participar de un modo más activo
en la protección de dichos bienes en caso de conflicto armado. Dicho protocolo resulta
interesante, además, por «reflejar en las reglas de dicha protección la evolución del
derecho internacional»9. Con todo, es preciso señalar que aún hay mucho en lo que
avanzar, pues algunos de estos requisitos aún adolecen de esas carencias ya presentes
en la Convención de 1954.
Las condiciones de aplicación de esta Convención en caso de conflicto armado, con las
cuales son complementarias las disposiciones destinadas a tiempo de paz, están
reguladas por los artículos 18 («se aplicará en caso de guerra declarada o de cualquier
otro conflicto armado que pueda surgir entre dos o más de las altas partes contratantes,
aun cuando alguna de ellas no reconozca el estado de guerra», así como «en todos los
casos de ocupación de todo o parte del territorio de una alta parte contratante, aun
cuando esa ocupación no encuentre ninguna resistencia militar»), 19 («cada una de las
partes en conflicto estará obligada a aplicar, como mínimo, las disposiciones de esta
Convención relativas al respeto de los bienes culturales») y 21 («se llevarán a la práctica
con la cooperación de las potencias protectoras encargadas de salvaguardar los
intereses de las partes en conflicto»). Todo esto resulta de gran interés, pues nos permite
ver que, para lograr una aplicación de las herramientas jurídicas para la protección del
patrimonio que sea lo más efectiva posible, es preciso, por un lado, que las disposiciones
destinadas a casos de conflicto armado hayan sido precedidas por medidas en tiempo
de paz que faciliten su aplicación y, por otro, que se dé un cierto nivel de cooperación
entre los Estados partes. Así, como indica Joris D. Kila, «la unión de fuerzas da como
resultado una preparación eficiente en cuanto a costes, la sinergia entre instituciones,
una investigación y educación combinadas, evaluaciones sobre el terreno y
cumplimientos puntuales»10. Esto es también una de las mayores dificultades para lograr

8 Pues solo las autoridades de dicho Estado pueden pedir la inscripción del bien en la Lista Internacional
de Bienes Culturales bajo Protección Reforzada, aunque el Comité puede, ante la inacción del Estado,
invitar a que solicite su registro.
9 PIGNATELLI Y MECA, F. Op. cit., p. 133.
10 KILA, J. D. Op. cit., p. 71.
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alcanzar los objetivos que motivan todas estas disposiciones pues, si un Estado que
tenga una serie de bienes culturales de gran valor se muestra inactivo o reticente a
aplicar las medidas pertinentes, todo este aparato jurídico se encuentra con una serie de
obstáculos difícilmente sorteables. Un ejemplo de estas dificultades es el modo en que
tuvieron que ser planteadas las condiciones de aplicación del Segundo Protocolo de
1999, el cual, debido a la oposición de algunos Estados a una enmienda que pudiera
redimir las carencias de la Convención de 1954, tuvo que ser planteado como un
protocolo destinado a complementar las disposiciones de dichas Convención, quedando
así limitado su alcance a la hora de establecer el nuevo nivel de protección antes
expuesto. Con todo, la búsqueda de cooperación entre Estados para la protección del
patrimonio cultural en caso de conflicto armado resulta la mejor vía imaginable pues,
pese a los vacíos legales y a los obstáculos que constituyen los Estados que se niegan
a cooperar con este sistema de protección jurídica, la cooperación internacional es el
mejor modo para garantizar una protección y cuidado duraderos y eficaces del patrimonio
de los pueblos y de la humanidad.
El caso Mali: ejemplo a seguir

Como ya se ha apuntado previamente, la cooperación internacional parece ser el mejor
camino para garantizar la protección de los bienes culturales de los pueblos y la
humanidad. Las dificultades que plantea la empresa de elaborar un sistema de
protección internacional que resulte eficaz a la hora de evitar la destrucción de patrimonio
en caso de conflicto armado parecen, sin embargo, ser razones de peso para sostener
que tal idea es solo eso, una idea, pero existen casos muy recientes que parecen dar
esperanzas para un futuro mejor a este aspecto.
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404

La Misión de las Naciones Unidas en Mali (MINUSMA) parece haber asentado las formas
de un nuevo paradigma a la hora de lidiar con situaciones de conflicto armado en las
cuales el patrimonio cultural sobre el terreno ha resultado gravemente dañado. Esto se
debe a la estrecha colaboración que se ha dado —y se sigue dando— en el transcurso
de esta misión entre la UNESCO, las fuerzas armadas de la coalición, y la actuación de
la Corte Penal Internacional. Es preciso anotar, con todo, que MINUSMA persigue un
amplio abanico de objetivos, los cuales se enmarcan, por un lado, en lograr la
estabilización estatal y, por otro, realizar una labor de mediación entre las partes en
conflicto. Algunos de estos objetivos establecidos en el mandato de MINUSMA han sido
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405

fuertemente criticados respecto a su efectividad11. Sin embargo, en este ensayo nos
centraremos, sobre todo, en la dimensión de protección y restauración del patrimonio
cultural que se llevó a cabo por la acción conjunta de la UNESCO, las tropas de la
coalición y la CPI, la cual puede ser considerada, con sus más y sus menos, un triunfo.
De este modo, para abordar el tema que nos atañe, cabe preguntarse: ¿cómo ocurrió
todo?
Contexto
La situación en Mali al estallar el conflicto era, cuanto menos, precaria. Un Estado minado
en sus competencias como era el maliense, y que había experimentado históricamente
diversas tensiones y revueltas internas por parte de grupos tuaregs que reivindicaban
mayor autonomía de Bamako o incluso la independencia, se vio en la infeliz tesitura de
tener que hacer frente al MNLA (Movimiento Nacional por la Liberación de Azawad), un
grupo armado nacionalista laico tuareg formado por combatientes experimentados,
algunos de ellos curtidos durante la revolución libia de 2011, en la que había caído
Gadafi, y que volvieron a su tierra natal. Estos combatientes se unieron, a su vez, a
grupos tuaregs existentes que se oponían al Gobierno de Mali, constituyéndose así el
movimiento armado. Tras comenzar la revuelta tuareg el 17 de enero de 2012 con un
ataque a un cuartel en la región de Gao, este grupo armado fue avanzando por el norte
de Mali hasta que llegó a declarar en abril de 2012 de modo unilateral la independencia
del territorio definido por ellos como Azawad, el cual abarcaría las regiones de Tombuctú,
Kidal, una parte de la región de Mopti, y Gao (Anexo I12), siendo la ciudad con el mismo
nombre su capital. En el transcurso de esta revuelta se sumaron a sus avances sobre el
terreno el grupo yihadista salafista tuareg Ansar Dine y sus aliados Al-Qaeda en el

11 Para consultar este tema, recomiendo: Vid. PRATS I AMORÓS, J. «La ONU debe estabilizar Estados
débiles, pero no puede hacerlo sola: el caso de la MINUSMA en Mali». Documento de Opinión 82/2018.
IEEE. 12 de julio de 2018. Encontrado en
2018_MINUSMAenMali_JoanPrats.pdf. Consultado el 29/03/2019; GHÉHENNO, J. M. «Open letter to the
UN Security Council on Peacekeeping in Mali». International Crisis Group. 24 de abril de 2017.
Disponible en https://www.crisisgroup.org/africa/west-africa/mali/open-letter-un-security-council-
peacekeeping-mali. Consultado el 29/03/2019.
12El Anexo I muestra un mapa político de Mali extraído del manual de área que se da de dotación a los
militares españoles desplegados en el marco de la misión de adiestramiento de la Unión Europea en Mali
(EUTM Mali). Manual de área. Mali. Estado Mayor de la Defensa. CIFAS. 2.ª edición, enero 2012, p. 36.
Obtenido en http://www.emad.mde.es/MOPS/090-Mali-EUTMMALI/ el 22/03/2019.
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Magreb islámico y el Movimiento para la Unidad de la Yihad en el África del oeste. Así,
juntos lograron ocupar rápidamente las regiones del norte y centro de Mali antes citadas.
Sin embargo, tras estas conquistas, surgieron diferencias entre el MNLA y los grupos
yihadistas, estallando un enfrentamiento armado entre estos en junio de 2012, en el cual
el MNLA fue expulsado de las ciudades por la coalición yihadista13.
En el marco de la presencia de Ansar Dine, AQMI y MUYAO en los territorios ocupados
de Kidal, Tombuctú y Gao, no solo se dio una violenta imposición de la sharía, sino que,
además, se llevó a cabo la destrucción intencionada y programada por parte de estos
grupos de gran parte del patrimonio cultural de las ciudades mentadas, en su mayoría
declarado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO como Tombuctú en 1988, o la
tumba de Askia en Gao en 2004. Además, la presencia de estos grupos en la zona afectó
también de un modo muy negativo a las tradiciones y prácticas culturales pertenecientes
al patrimonio inmaterial de los pueblos de la zona, las cuales corrieron el riesgo de
desaparecer. La situación se presentaba extremadamente crítica en términos no solo
humanitarios, sino también patrimoniales14.

13 The Office of the Prosecutor (ICC), Situation in Mali. Article 53(1) Report, 16 de enero de 2013,
pp. 9-11. Disponible en https://www.icc-
cpi.int/itemsDocuments/SASMaliArticle53_1PublicReportENG16Jan2013.pdf. Consultado el 28/03/2019.
14 Para ser más conscientes de la vital importancia de estos emplazamientos, recurriremos a las
anotaciones de la UNESCO acerca del valor histórico-cultural de Tombuctú: «Located at the gateway to
the Sahara desert, within the confines of the fertile zone of the Sudan and in an exceptionally propitious
site near to the river, Timbuktu is one of the cities of Africa whose name is the most heavily charged with
history. Founded in the 5th century, the economic and cultural apogee of Timbuktu came about during
the15th and 16th centuries. It was an important centre for the diffusion of Islamic culture with the University
of Sankore, with 180 Koranic schools and 25,000 students. It was also a crossroads and an important
market place where the trading of manuscripts was negotiated, and salt from Teghaza in the north, gold
was sold, and cattle and grain from the south. (...) The three big Mosques of Djingareyber, Sankore and
Sidi Yahia, sixteen mausoleums and holy public places, still bear witness to this prestigious past. The
mosques are exceptional examples of earthen architecture and of traditional maintenance techniques,
which continue to the present time. Criterion (ii): The mosques and holy places of Timbuktu have played
an essential role in the spread of Islam in Africa at an early period. Criterion (iv): The three great mosques
of Timbuktu, restored by the Qadi Al Aqib in the 16th century, bear witness to the golden age of the
intellectual and spiritual capital at the end of the Askia dynasty. Criterion (v): The three mosques and
mausoleums are outstanding witnesses to the urban establishment of Timbuktu, its important role of
commercial, spiritual and cultural centre on the southern trans-Saharan trading route, and its traditional
characteristic construction techniques. Their environment has now become very vulnerable under the
impact of irreversible change». Timbuktu. Outstanding Universal value. Disponible en
https://whc.unesco.org/en/list/119. Consultado el 27/03/2019.
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Para hacer frente a esta situación de crisis; y ante la petición expresa de ayuda del
presidente de Mali, Dioncounda Traore, al Gobierno francés el 9 de enero, este último
lanzó, con el beneplácito de la ONU, la Operación Serval el 11 de enero 2013, la cual
consistiría en una intervención armada de las fuerzas armadas francesas y de otros
países africanos en apoyo de las malienses, y que tendría por objetivo frenar el avance
de los grupos armados hostiles y atacar los territorios-santuario de los yihadistas en el
norte. Así, en cuestión de tres meses (de enero a marzo), las tropas francesas, malienses
y de otros Estados africanos lograron hacer retroceder a los grupos extremistas. Esta
intervención recibió un gran apoyo internacional, moviendo a su vez a la Unión Europea
a poner fecha a la aplicación de su solución para la crisis, la cual se tradujo en el
comienzo de la misión de adiestramiento de la Unión Europea en Mali (EUTM-Mali) a
través de la aprobación de la Decisión 2013/34/PESC del Consejo el 13 de enero de
2013. Los primeros soldados europeos pertenecientes a esta misión llegaron a Bamako
el 8 de febrero de 2013, y siguen cumpliendo con sus objetivos de adiestrar a las fuerzas
policiales y militares malienses para la lucha contra los grupos yihadistas. A día de hoy,
España ha sido el país que más efectivos ha aportado a esta misión 15 que,
ocasionalmente, ayuda a las fuerzas de MINUSMA en algunas labores de su mandato
como, por ejemplo, labores de desarme.
Lanzamiento de MINUSMA
Por su parte, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental había
comenzado ya su despliegue de tropas el año anterior en apoyo al gobierno a través de
la Resolución 2085 del Consejo de Seguridad del 20 de diciembre de 2012,
constituyéndose la AFISMA. Sin embargo, el 26 de marzo de 2013, por petición expresa
del presidente de la Comisión de la CEDEAO al secretario general de las Naciones

15 «Concretamente en Mali, España recibió en 2018 el mando de la Misión de formación y entrenamiento
EUTM Mali y es el mayor contribuyente de efectivos con la misión de asesorar y formar al ejército
maliense». Mali y Sahel. Política exterior y cooperación. Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea
y Cooperación. Disponible en
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/Africa/Paginas/Sahel.aspx.
Consultado el 28/03/2019. Por otro lado, España también colabora con MINUSMA prestando apoyo con
los efectivos y aeronaves del Destacamento Marfil del Ejército del Aire en Dakar, Senegal. «España
asume por segunda vez el mando de la misión de la Unión Europea en Mali». Sala de Prensa.
Departamento de Seguridad Nacional. Gabinete de Presidencia del Gobierno. Disponible en
https://www.dsn.gob.es/es/actualidad/sala-prensa/espa%C3%B1a-asume-por-segunda-vez-mando-
misi%C3%B3n-uni%C3%B3n-europea-mali. Consultado el 28/03/2019.
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Unidas de transformar la AFISMA en una misión de estabilización de las Naciones
Unidas16, el 25 de abril del mismo año, el Consejo de Seguridad a través de la Resolución
2100 (2013) estableció la MINUSMA. Dicha misión, en palabras de Félix Vacas
Fernández, «ha marcado una primicia en la acción de la comunidad internacional en la
protección del patrimonio cultural en conflictos armados, al incluir en su mandato la
función de «apoyo a la preservación del patrimonio cultural», junto a la, también por
primera vez, de «apoyo a la justicia nacional e internacional»; para lo cual, además, el
Consejo de Seguridad le autoriza el uso coercitivo de la fuerza17.
Resulta de gran interés esta cuestión, pues dicho mandato del Consejo de Seguridad
combina de un modo nunca antes visto la actuación de profesionales del patrimonio a la
hora de llevar a cabo proyectos para la reconstrucción del patrimonio destruido, así como
en las labores de concienciación del personal militar acerca de la importancia de proteger
el patrimonio cultural. A este respecto, cabe hacer una matización, pues, si bien en el
pasado otras intervenciones de Naciones Unidas ya habían desempeñado labores de
protección del patrimonio en otras misiones como la de Bosnia y Herzegovina —incluso
con la cooperación de civiles y militares—, MINUSMA es la primera misión que ya en su
mandato inicial incluye estos objetivos, mostrando una gran preocupación por la
restauración y protección del patrimonio cultural desde el principio, ya que estas labores
guardan una fuerte incidencia sobre la estabilidad de la zona.
Asimismo, y tal y como se ha señalado, a través del parágrafo 17 de la Resolución 2100
(2013), se «autoriza a la MINUSMA a que utilice todos los medios necesarios, dentro de
los límites de su capacidad y zonas de despliegue, para llevar a cabo su mandato
enunciado en los párrafos 16 a) i) y ii), 16 c) i) y iii), 16 e), 16 f) y 16 g), y (se) solicita a
los componentes civil y militar de la MINUSMA que coordinen su labor con el objetivo de
respaldar las tareas indicadas en el párrafo 16». Dentro de esto, es el punto 16 f) el que

16 «Tomando nota de la carta de fecha 26 de marzo de 2013 dirigida al secretario general por el presidente
de la Comisión de la CEDEAO en la que se solicitaba la transformación de la AFISMA en una misión de
estabilización de las Naciones Unidas y tomando nota del comunicado del Consejo de Paz y Seguridad de
la UA de fecha 7 de marzo de 2013, así como de la carta adjunta de fecha 7 de marzo de 2013 dirigida al
secretario general por el comisionado para la Paz y la Seguridad de la UA, en la que se expresaba el apoyo
de la UA a la transformación de la AFISMA en una operación de estabilización de las Naciones Unidas en
Mali». Resolución 2100 (2013) de 25 de abril. S/RES/2100. 2013, p. 4. Disponible en
https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=519dfff14.
17 VACAS FERNÁNDEZ, F. «La acción concertada de la comunidad internacional para la protección del
patrimonio cultural en conflictos armados: Mali como paradigma». Anuario Español de Derecho
Internacional. 2016, Vol. 32, 189-223, p. 200.
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409

estipula la misión, dentro del mandato de la MINUSMA, de apoyo a la preservación del
patrimonio cultural, pudiendo llegar, en caso de ser necesario, a hacer empleo de la
fuerza para impedir los ataques a bienes patrimoniales. Vemos, así, que con esto se da
un mayor margen de protección a las fuerzas militares en la conducción de sus
actividades de mantenimiento de la paz.
Tal resolución puede parecer sorprendente, pero no es sino el cauce natural a seguir por
el derecho internacional, ya que la protección del patrimonio cultural y la seguridad y la
paz están estrechamente relacionadas, tal y como se señaló al inicio de este trabajo. La
autorización para el uso de la fuerza «no hace sino subrayar, de un lado, la importancia
que el propio Consejo da a dichas funciones y, sobre todo, la íntima conexión existente
entre ellas y el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales o, dicho de otra
manera –más apegada a la letra y espíritu del sistema de seguridad colectiva diseñado
en el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas– la amenaza que a la paz y la seguridad
internacionales supone la destrucción del patrimonio cultural de los pueblos»18, tal y
como indica Vacas Fernández.
Despliegue de la UNESCO
Ahora, ¿qué labores se llevaron a cabo para la reconstrucción del patrimonio? Dentro
del Plan de Acción para el Patrimonio Cultural de Mali, el despliegue de la UNESCO llevó
a cabo acciones de reconocimiento, concienciación y restauración del patrimonio tanto
en Tombuctú como en Gao. Tal y como puede apreciarse en el punto 51 del informe de
1 de octubre de 2013 del secretario general: «Las Naciones Unidas han seguido
evaluando los sitios históricos y del patrimonio cultural en Gao y Tombuctú con miras a
su rehabilitación. Se han definido medidas prioritarias para salvaguardar los manuscritos
antiguos de Tombuctú. Los trabajos en curso incluyen el enlucido anual de la mezquita
de Djingareyber en Tombuctú y un estudio arquitectónico de todos los mausoleos
destruidos. A través de la labor de la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura, las Naciones Unidas han elaborado módulos de
capacitación para el personal militar, policial y civil sobre sus responsabilidades y
deberes en lo que respecta a la protección del patrimonio cultural de Mali. El Servicio de

18 Ibídem., p. 201.
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410

Actividades Relativas a las Minas también ha colaborado con los asociados de las
Naciones Unidas para proteger los sitios del Patrimonio Mundial en Mali»19.
Asimismo, poniendo otro ejemplo para tratar de seguir más o menos de cerca el proceso
de revisión, reconocimiento y rehabilitación del patrimonio dañado, el Informe de 28 de
marzo de 2014 señala que: «El 11 de febrero (de 2014), el Ministerio de Cultura y la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO) llevaron a cabo una misión de evaluación conjunta en Gao. En opinión de los
expertos, deberían realizarse importantes trabajos de conservación en la Tumba de los
Askia, declarada Patrimonio de la Humanidad, antes de que llegue la próxima estación
de lluvias, para así evitar que siga deteriorándose. Estos trabajos, que comenzarán en
mayo, serán dirigidos por la comunidad local y especialistas en conservación de
construcciones de barro. El 14 de marzo, durante una ceremonia celebrada en Tombuctú
para marcar el inicio oficial de las labores de reconstrucción del patrimonio maliense, la
UNESCO presentó su estrategia para la reconstrucción de los mausoleos, en que se
describen las actividades que se desarrollarán en los próximos cuatro años para
rehabilitar completamente el patrimonio nacional que se encuentra en mal estado. En
enero, la MINUSMA prestó apoyo logístico para que el personal del Centro de
Documentación e Investigación Ahmed Baba encargado de investigar y conservar los
manuscritos antiguos de Mali pudiera regresar a Tombuctú»20. La reconstrucción de las
tres mezquitas de Tombuctú calificadas como patrimonio de la humanidad concluyó el
30 de abril de 2017, y la rehabilitación de bibliotecas de manuscritos antiguos (entre los
cuales había incluso escritos sefardíes) finalizó el 17 de mayo del mismo año21.
También, dentro de este despliegue de la UNESCO, son dignas de mención las labores
conjuntas entre dicha organización y MINUSMA para concienciar sobre la protección del
patrimonio y para impedir el tráfico ilícito, tal y como señala el parágrafo 63 del Informe
de 26 de diciembre de 201722.

19Informe del secretario general sobre la situación en Mali, S/2013/582, de 1 de octubre, par. 51.
Disponible en https://undocs.org/es/S/2013/582. Consultado el 29/03/2019.
20 Informe del secretario general sobre la situación en Mali, S/2014/229, de 28 de marzo, par. 47.
Disponible en https://undocs.org/es/S/2014/229. Consultado el 29/03/2019.

21Informe del secretario general sobre la situación en Mali, S/2017/478, de 6 de junio, par. 40. Disponible
en https://undocs.org/es/S/2017/478. Consultado el 29/03/2019.
22 «En lo que respecta a la preservación de la cultura, la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura y la MINUSMA siguieron creando conciencia sobre la protección del
patrimonio cultural y los esfuerzos dirigidos a combatir el tráfico ilícito de bienes culturales mediante
actividades de promoción y desarrollo de la capacidad dirigidas al personal civil y militar». Informe del
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411

Todos estos ejemplos son solo algunos seleccionados para esta breve investigación,
pero sobre el terreno se han llevado a cabo muchas más labores tanto por parte de la
UNESCO de un modo exclusivo, como en cooperación con MINUSMA para establecer
perímetros para evitar el saqueo y el tráfico ilícito, entre otras.
Acciones de la CPI
Por otro lado, además de las labores de reconstrucción, mantenimiento y concienciación
llevadas a cabo por la UNESCO, la Corte Penal Internacional, a través del artículo
8(2)(e)(iv) del Estatuto de Roma, pudo cumplir con sus funciones, llegando a juzgar
individualmente a culpables de delitos internacionales. Tal artículo estipula que será
considerado crimen de guerra «dirigir intencionalmente ataques contra edificios
dedicados a la religión, la educación, las artes, las ciencias o la beneficencia, los
monumentos históricos, los hospitales y otros lugares en que se agrupa a enfermos y
heridos, a condición de que no sean objetivos militares». El caso paradigmático a este
respecto es el del asunto Fiscalía v. Ahmad Al Faqi Al Mahdi23, el cual fue detenido en
Níger tras la orden de arresto comunicada el 18 de septiembre de 2015. Este fue llevado
ante la Corte, donde fue juzgado por crímenes de guerra por haber participado, de modo
individual o en colaboración con otros, en la destrucción totalmente intencionada de
patrimonio cultural.
Al Mahdi era un personaje eminente de la zona, un experto en cuestiones religiosas, el
cual, con la llegada de AQMI y Ansar Dine a Tombuctú, pasó a formar parte del nuevo
aparato administrativo creado por estos grupos, erigiéndose como líder de la Brigada de
Costumbres, la policía encargada de hacer cumplir la sharía y de hacer desaparecer las
costumbres y monumentos «heréticos» y, por ende, convirtiéndose en miembro del grupo
yihadista Ansar Dine. La Fiscalía lo declaró, ante las pruebas mostradas, culpable de
haber llevado a cabo directamente ataques, ya sea de forma individual o colectiva, contra
monumentos históricos y/o edificios dedicados a la religión, incluyendo nueve mausoleos
y una mezquita en Tombuctú, Mali, entre el 30 de junio de 2012 y el 10 de julio de 2012.
Tal y como indica el parágrafo 53 del asunto Fiscalía v. Ahmad Al Faqi Al Mahdi, su papel
como experto en cuestiones religiosas fue central en el planeamiento y la preparación

secretario general sobre la situación en Mali, S/2017/1105, de 26 de diciembre, par. 63. Disponible en
https://undocs.org/es/S/2017/1105.
23 VACAS FERNÁNDEZ, F. Op. cit., 2016, p. 217.
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de los ataques24. Posteriormente, él mismo, por consejo de sus abogados, se declaró
culpable de todos los cargos, siendo condenado el 27 de septiembre de 2016 a 9 años
de prisión y, tras una orden del Tribunal del 17 de agosto de 201725, a pagar 2,7 millones
de euros en reparaciones individuales y colectivas a la comunidad de Tombuctú. El
proceso entero fue revolucionario: no solo ha sido el único en el que el culpable ha
aceptado los cargos presentados, sino porque dicho proceso se prolongó tan solo un
año, marcando un referente de eficacia para la Corte Penal Internacional.
Otro ejemplo que retrata la lucha de la CPI contra la impunidad y la cooperación
internacional en Mali es la entrega de Al Hassan Ag Abdoul Aziz Ag Mohamed Ag
Mahmoud, el cual fue entregado a la Corte por las autoridades malienses. Este, miembro
de Ansar Dine, está acusado de haber también participado con la policía islámica en la
destrucción de mausoleos santos en Tombuctú, así como de haber participado en una
política de matrimonios forzados que fue causante de repetidas violaciones y de la
esclavización sexual de mujeres y niñas, Por tanto, tal y como expresa la Sala de lo
Penal, Al Hassan es «penalmente responsable en virtud del artículo 25(3)(a) o 25(3)(b)
del Estatuto de Roma por crímenes de lesa humanidad (tortura, violación y esclavitud
sexual, persecución de los habitantes de Tombuctú por motivos religiosos y de género
[...] y por crímenes de guerra (violación y esclavitud sexual, violencia contra personas y
atentados contra la dignidad personal, ataques intencionales contra edificios dedicados
a la religión y monumentos históricos, y el dictado de sentencias sin fallo previo
pronunciado por un tribunal constituido regularmente que concede todas las garantías

24 «The Chamber notes its findings on Mr Al Mahdi’s contributions to the crimes, including his involvement
in planning and preparing the attack. Mr Al Mahdi was the head of the Hesbah, one of four primary
institutions established by Ansar Dine and AQIM upon occupying Timbuktu.103 He had overall
responsibility for the execution phase of the attack, determining the sequence in which the buildings would
be destroyed, making the necessary logistical arrangements and justifying the attack to the broader world
through media interviews. Mr Al Mahdi personally oversaw the attack itself – he was present at all of the
attack sites and directly participated in the destruction of five of the protected buildings. The Chamber
considers that Mr Al Mahdi’s contributions collectively qualify as an essential contribution with the resulting
power to frustrate the commission of the crime». Pre-Trial Chamber I, Situation in the Republic of Mali in
the Case of the Prosecutor V. Ahmad Al Faqi Al Mahdi, Decision on the confirmation of charges against
Ahmad Al Faqi Al Mahdi, doc. ICC-01/12-01/15, 24 de marzo de 2016, par. 53. Disponible en
https://www.icc-cpi.int/courtrecords/cr2016_07244.pdf. Consultado el 29/03/2019.
25 «Al Mahdi case: Reparations Order becomes final». Press release: 8 marzo 2018. Disponible en
https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1363. Consultado el 29/03/2019.
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judiciales que generalmente se reconocen como indispensables) cometidos en
Tombuctú, Mali, entre abril de 2012 y enero de 2013»26.
Brevísima conclusión
Tal y como hemos visto en esta investigación acerca de la protección del patrimonio
cultural, las herramientas jurídicas existentes para tal labor, y su posible aplicación sobre
el terreno, pese a las diversas dificultades que se presentan en dicha aplicación de las
herramientas jurídicas diseñadas para proteger el patrimonio cultural, aún es posible
llevar a cabo acciones conjuntas a nivel internacional entre personal civil experto en
patrimonio, fuerzas armadas y los organismos de justicia internacional para garantizar
las obligaciones de salvaguarda y respeto del patrimonio establecidas en La Haya en
1954, pudiéndose arrojar así esperanzas en vistas a un futuro en el que el patrimonio de
los pueblos y la humanidad esté a salvo para garantizar el enriquecimiento de todos. El
caso de Mali, si bien imperfecto dadas las carencias y retos que ha de afrontar
MINUSMA, una misión que sufre un elevado índice de bajas y que ha sido desplazada
por Argelia en su papel mediador por la paz en el conflicto, parece tener relativo éxito en
lo que a la protección del patrimonio se refiere. Los despliegues de la UNESCO, en
compañía de las tropas de MINUSMA, han establecido perímetros y/o áreas que
enmarcan bienes patrimoniales para, así, protegerlos de posibles ataques, expolios o,
simplemente, para comenzar las labores de restauración de dichos bienes. Asimismo,
parece estar dándose un cierto nivel de cooperación en la lucha contra la impunidad a
nivel internacional entre las autoridades de diversos países y la Corte Penal
Internacional. El caso Al Mahdi se ha convertido en un referente de eficacia debido a su
escasa duración (aunque lo cierto es que no en todos los casos el acusado se declara
culpable de todos los cargos, permitiendo acabar con celeridad el proceso judicial),
mientras que el Al Hassan no es sino otro indicio de esa lucha contra la impunidad de
los crímenes de lesa humanidad y de guerra.

26 KOITE DOUMBIA, M. La Coalición de Mali por la Corte Penal Internacional (CCPI-M), de acuerdo con
su mandato de luchar contra la impunidad, quiere reconocer la acción de las autoridades de Mali, y
felicitarlas por haber entregado al Sr. Al Hassan Ag Abdoul Aziz Ag Mohamed Ag Mahmoud a la CPI por
presuntos crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra en 2012 y 2013 en Tombuctú, Mali.
Coalición de Mali por la CPI. 4 de abril de 2018. Disponible en
http://www.coalitionfortheicc.org/es/news/20180412/mali-la-sociedad-civil-celebra-la-transferencia-del-
presunto-criminal-de-tombuctu-al. Consultado el 30/03/2019.
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Ante este panorama difícil, aunque con algún atisbo de luz según la cuestión que se trate,
solo cabe esperar y, por supuesto, luchar por un futuro mejor.
Pablo Cortés Jiménez

Filósofo
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KƉŝŶŝſŶ
32/2019 22 de abril de 2019
Ana Rubio Porcuna*
La sucesión del gran ayatolá Sistani

en jerarquía de la religión chiita
La sucesión del gran ayatolá Sistani en jerarquía de la religión chiita
Resumen
Este artículo analiza el poder y la influencia del gran ayatolá Sistani como líder de la
religión chiita y pretende elaborar una tesis sobre quién será su sucesor, debido a la
avanzada edad del ayatolá. De esta manera, en primer lugar, se estudia la rivalidad de
los seminarios chiitas de Najaf y Qom y cómo afecta a la influencia que ejerce Irán en
Irak y a las relaciones entre ambos regímenes. En segundo lugar, se analizan las
diferencias entre los regímenes de Irán e Irak y la posición que defiende el ayatolá
Sistani. Por último, se exponen diferentes candidatos que podrían sustituir al gran
ayatolá.
Palabras clave
Sistani, ayatolá, sucesión, chiismo, Irán, Irak, Najaf, Qom.

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The succession of Grand Ayatollah Sistani in the hierarchy of the

Shiite religion
Abstract
This article aims to analyzing the power and influence of Grand Ayatollah Sistani as the
leader of the Shiite religion and it will develop a thesis on who his successor might be,
due to his advanced age. Thus, firstly, the rivalry between the sanctuaries of Najaf and
Qom will be studied, as well as how this affects the influence that Iran exercises in Iraq
and the relations between both regimes. Secondly, this article will research the political
differences between the governments of Iran and Iraq and the position that Ayatollah
Sistani defends. Lastly, the different candidates to succeed the Grand Ayatollah will be
exposed.
Keywords
Sistani, Ayatollah, succession, Shiism, Iran, Iraq, Najaf, Qom.

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Introducción: contexto histórico-político

En 1991, tuvo lugar un levantamiento por parte de los chiitas iraquíes en el sur del país,
que fue seguido por una rebelión dominada por los kurdos en el norte. Este levantamiento
estuvo en parte motivado por la desastrosa derrota de las fuerzas armadas iraquíes y su
retirada forzosa de Kuwait. Los diferentes movimientos insurgentes eran una clara
evidencia de que el ejército no estaba en plena forma, pero estaban convencidos de que
contaban con el respaldo de Estados Unidos que acudiría en su ayuda para expulsar a
Saddam de Irak. Gran parte de los chiitas se sintieron traicionados por la Administración
del presidente George H. W. Bush, que no intervino a su favor y que transmitió un
mensaje a los iraquíes de que había otras maneras de acabar con el derramamiento de
sangre1.
En 2003, George W. Bush —hijo del mencionado anteriormente— tomó la decisión de
deshacerse de Saddam después de que Estados Unidos hubiera abandonado a la
oposición chiita y kurda años atrás. Este abandono por parte de Estados Unidos a Irak
causó gran frustración en la comunidad chiita hacia EE. UU. y sigue estando aún muy
presente en Irak, lo cual explica la contradicción de que, incluso si los chiitas se acabaron
beneficiando de la guerra mucho más que los sunitas, nunca confiaron ni confiarán por
completo en EE. UU.2.
Tras la derrota de Saddam Hussein, toda la administración del país cayó y fueron los
chiitas los que tomaron el mando, apoyados por EE. UU.; ya que había que reactivar las
estructuras del país prácticamente desde cero, la posibilidad de un conflicto estaba
prácticamente asegurada. Durante el régimen de Saddam, el ejército en Irak era muy
numeroso y EE. UU. decidió desmantelarlo, dejando a muchas personas sin trabajo en
un país empobrecido. Estos militares formados recurrieron a la insurgencia, con fuertes
vínculos con Al-Qaeda. EE. UU. comenzó entonces a colaborar con la población sunita
para acabar con el grupo Al-Qaeda que terminó reducido a sus mínimos.
Cuando EE. UU. por fin se retiró de Irak, el Gobierno chiita no incluyó a las milicias
sunitas en las fuerzas de seguridad del país, y además las tribus sunitas fueron víctimas
de persecuciones y hostigamientos, lo que dio lugar a la reactivación de la insurgencia

1 BBC News. «Flashback: the 1991 Iraqi revolt». BBC. 2007. Disponible en
http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/2888989.stm. Fecha de la consulta 15/12/18.
2 ARANGO, T. «A Long-Awaited APology for Shiites, but the Wounds Run Deep». The New York Times.
2011. Disponible en https://www.nytimes.com/2011/11/09/world/middleeast/iraqi-shiite-anger-at-united-

states-remains-strong.html. Fecha de la consulta 16/01/19.
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sunita. En 2014, el ISIS comenzó un movimiento conquistador y tomó gran parte de Irak.
Los líderes religiosos chiitas hicieron un llamamiento a las armas, que promovió el
levantamiento de nuevas milicias chiitas, financiadas en parte por Irán.
Es el contexto histórico de Irán e Irak lo que, en gran medida, ha dado forma a las
relaciones entre ambos países en la actualidad. Muchos de los líderes de las milicias y
políticos de Irak pasaron muchos años en el exilio en Irán durante el régimen de Hussein.
Por lo tanto, Irán se ha beneficiado de estas inversiones políticas, militares y financieras
en Irak, ya que, por ejemplo, las milicias chiitas se han institucionalizado en las fuerzas
armadas de Irak causando así una clara influencia de Irán en Irak.
La sucesión del ayatolá Sistani podría modificar la relación entre el islam y la
gobernabilidad en los diferentes Estados, no solo en Irak donde la mayoría de la
población es chiita, sino también entre la comunidad chiita mundial que se extiende
desde la India hasta Irán, Líbano y otros territorios aún más distales 3. El proceso de
elección del próximo líder recae sobre la mayoría de los fieles, ya que son ellos los que
deciden a quién pagar sus impuestos religiosos, y sobre los otros clérigos que le
otorgarán la validación. Sin embargo, esto es un proceso lento que podría tardar entre
dos y cuatro años aproximadamente4.
La autoridad religiosa del chiismo posee competencia exclusiva para interpretar la sharía
(ley islámica), es el principal recaudador y administrador de impuestos religiosos,
gestiona las fundaciones religiosas educativas y no educativas (bonyads), y posee un
fuerte ascendiente sobre el control de la vida espiritual en la sociedad, ya que controla
la liturgia, ritos y ceremonias religiosas5.
Para convertirse en un marja6, se debe alcanzar un alto nivel de popularidad social a
través de una red económica. Llega a ser marja quien es capaz de organizar con éxito
una red rentable a través de sus relaciones con diferentes autoridades dentro del

3 ARANGO, T. «Iran Presses for Official to Be Next Leader of Shiites». The New York Times. 2012.
Disponible en https://www.nytimes.com/2012/05/12/world/middleeast/iran-promotes-its-candidate-for-
next-shiite-
leader.html?mtrref=www.google.com&gwh=F7C4882F9C0D15AB2C6F0360BC4740DA&gwt=pay. Fecha
de la consulta 16/01/19.
4 AL-KHOEI, H. «Post-Sistani Iraq, Iran and the Future of Shia Islam». War on the Rocks. Texas: 2016.
Disponible en https://warontherocks.com/2016/09/post-sistani-iraq-iran-and-the-future-of-shia-islam/.
5 NADER, A.; THALER, D. E. & BOHANDY, S. R. The Next Supreme Leader: Succession in the Islamic
Republic of Iran. RAND National Defense Research Institute 2011.

6 Un marja es una fuente de autoridad religiosa. En la religión chiita, los marjas son ayatolás muy
reconocidos y respetados, normalmente grandes ayatolás, que están cualificados y son apoyados por la
población para tomar decisiones en el marco de la religión islámica, así como ofrecen consejos religiosos
a sus seguidores.
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seminario y en el extranjero. Aparte de las diferencias teológicas entre los islamitas

chiitas y sunitas, la principal distinción entre ellos es la estructura económica del
establecimiento clerical en cada rama. Una simple formulación de esta distinción es que
el establecimiento administrativo chiita se beneficia del pago directo de impuestos
religiosos de los fieles y, en consecuencia, es económicamente independiente del poder
político, en gran medida, mientras que los sunitas reciben ingresos religiosos que están
bajo el control del gobierno.
Los más de 200.000 clérigos chiitas (casi 200.000 en Irán y 12.000 en el extranjero)
constituyen una red inestable. Aunque la mayoría de ellos dependen de los ingresos
religiosos, las fuentes de los ingresos varían. Desde la comisión de predicación y la
comisión para realizar rituales (como el contrato de matrimonio religioso), que son
pagados por individuos y están libres del control de cualquier autoridad, hasta los
impuestos religiosos que cada devoto paga a su propio marja.
Najaf y Qom
La división entre los regímenes de Irán e Irak y las diferentes corrientes de gobierno, se
ven representadas en la rivalidad entre los seminarios de Najaf (Irak) y Qom (Irán).
Para la población chiita de Irak, la sede de aprendizaje está en Najaf (Irak), y no en Qom
(Irán), pero cuando Sadam desmanteló la sede de Najaf durante su mandato, consiguió
únicamente fortalecer la sede de Qom en Irán como la principal sede chiita. De hecho,
como muchos líderes chiitas iraquíes se tuvieron que refugiar en Irán, Irán fue capaz de
proclamar que la doctrina de Jomeini era la que dominaba el chiismo. Una vez Irak fue
liberado, el balance de poder fue equilibrándose hacia Najaf y Karbala a expensa de
Qom. Además, después de liberarse del régimen de Saddam, la comunidad chiita iraquí
demostró que no iba a someterse a dictados de Irán.
Cualquier intento por parte de Irán de ejercer autoridad en Irak, podría costarle a Irán y,
por ello, a Qom, su prestigio y su influencia en otras comunidades chiitas en el mundo
árabe. El resurgimiento de Najaf no ha supuesto solo un desafío para Qom, sino que ha
aumentado el apoyo a aquellas fuerzas en Irán en contra de la autoridad político
religiosa7.
Esta rivalidad es clave actualmente por el hecho de que el liderazgo de Sistani, el gran
líder de los chiitas, con residencia en Najaf, podría finalizar en un futuro cercano, dada

7 EHTESHAMI, A. «Iran-Iraq Relations after Saddam». The Washington Quarterly. 2003, pp. 115-129.
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su avanzada edad. Sistani se opone al régimen iraní teocrático que Jomeini inició tras la
Revolución islámica de 1979 en el que los clérigos chiitas adquirían poder político. Las
ideas de Sistani han servido para unificar Irak después del régimen de Saddam Hussein.
Sin embargo, aun oponiéndose a la intervención política por parte de la religión, Sistani
sí ha intervenido en momentos de crisis. Por ejemplo, en 2005 Sistani obligó —con el
apoyo de la ONU— a Estados Unidos a celebrar elecciones generales; en 2014 invitó a
los ciudadanos iraquíes a que se prepararan para combatir a las fuerzas de ISIS; y en
2015, como respuesta a los movimientos iraquís contra la corrupción del gobierno,
Sistani se puso en contacto con los líderes políticos para advertir de la necesidad de
reformas8.
En el chiismo contemporáneo, el ayatolá Sistani en Najaf es el marja con más
seguidores, con al menos el 80 % de los chiitas a su favor. Aunque la invasión
estadounidense en Irak desempeñó un papel importante en publicitarlo fuera de Irak, su
reputación como marja se estableció incluso antes de la muerte de su mentor, Abul-
Qassem Khoi, en 1992. Bajo el régimen de Saddam Hussein, el seminario de Najaf, que
ha existido durante mil años, cayó en crisis bajo una fuerte presión gubernamental, por
lo que muchos clérigos iraníes e iraquíes emigraron a Irán9.
Cuando Saddam fue derrocado por la coalición internacional liderada por Estados
Unidos, no existía ningún grupo o figura política fiable dentro de Irak. El ayatolá Sistani
logró atraer la atención internacional como alguien que potencialmente podría llenar ese
vacío ya que como marja tenía relaciones regulares con Irán, tanto con individuos como
con el gobierno, por lo que podía manejar los asuntos iraquíes con Irán. Además, como
autoridad religiosa chiita, podía desempeñar el papel de representante de la comunidad
chiita y ser el punto de consenso para las diferentes tendencias políticas dentro de esta
comunidad. También como marja que durante el reinado de Saddam tuvo pocas
oportunidades de comunicarse con el pueblo iraquí, Sistani podía ser respetado
fácilmente, incluso por los clérigos sunitas y los jefes de tribus, y convertirse así en la
autoridad más fiable. Asimismo, las ideas de Sistani, tanto en el ámbito político como en
el ámbito religioso, eran desconocidas para el público y los medios occidentales, por lo
que enfatizaron el hecho de que creía en el secularismo y la separación de las

8 AL-KHOEI, H. «Post-Sistani Iraq, Iran and the Future of Shia Islam» War on the Rocks. Texas: 2016.
Disponible en https://warontherocks.com/2016/09/post-sistani-iraq-iran-and-the-future-of-shia-islam/.
9 KHALAJI, M. The Last Marja: Sistani and the End of Traditional Religious Authority in Shiism. Washington
DC: Washington Institute for Near East Policy 2006.

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instituciones religiosas y políticas, sin seguir el modelo del ayatolá Jomeini de la

República Islámica de Irán en Irak10.
Sin embargo, Sistani sostiene que tiene el derecho de cumplir con su deber religioso de
ordenar a las personas que hagan el bien y evitar que hagan el mal, y se ve a sí mismo
como absolutamente legitimado al ejercer cualquier tipo de presión sobre el gobierno
para imponerle lo que cree que es bueno desde una perspectiva religiosa y evitar lo que
considera que es malo. Por lo que si bien no aboga por un gobierno islámico al estilo de
Jomeini, interviene para mantener el marco legal islámico del país y actúa como centro
de gravedad para la comunidad chií en Irak11.
Sistani y las diferencias entre los regímenes de Irán e Irak

El gran ayatolá Sistani nació en Irán en el año 1930 y se ha dedicado al estudio del islam,
primero en el santuario de Qom (Irán), pero después en la ciudad sagrada de Najaf
durante más de cuatro décadas, el cual ha sido el mayor centro de aprendizaje chiita
durante un milenio. Además, es especialista en ijtihad, una disciplina que consiste en
aplicar valores del Corán a situaciones cotidianas contemporáneas. Este pensamiento
ha hecho posible un acercamiento con los valores occidentales de una manera que no
se había conseguido antes y que es inconcebible para los fundamentalistas sunitas.
También es interesante la posición de Sistani en cuanto a la influencia de la religión en
la política, a la cual él se opone, siendo así partidario de la corriente quietista. Opina que
los clérigos no deben interferir con el gobierno, pero también que los chiitas iraquís tienen
la necesidad de liderazgo proveniente de sus clérigos para desarrollar la infraestructura
política en la que la religión y la política ocupan lugares distintos. Sistani defiende que
ninguna ley debe discrepar con los principios islámicos y tiene la voluntad de que el islam
se reconozca en la ley como la religión de la mayoría de los iraquís. Sin embargo, no
quiere crear en Irak un modelo como el iraní. La manera de conseguir esto es mediante
la democracia pura, no la que fue diseñada por los estadounidenses para asegurarse de
que la mayoría chiita no superara a la élite sunita y a los kurdos12.
La riqueza de un marja refuerza su popularidad, y su popularidad lo ayuda a aumentar
sus recursos financieros; y como el marja más seguido en Irán y en el extranjero, Sistani

10 Ibíd.
11 Ibíd.
12 VALLELY, P. «Grand Ayatollah Ali Sistani. The real face of power in Iraq». The Independent. 2004.
Disponible en https://www.independent.co.uk/news/people/profiles/grand-ayatollah-ali-sistani-the-real-
face-of-power-in-iraq-72394.html. Fecha de la consulta 20/03/19.
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422

es el marja más rico del mundo chií. Además, debido a su riqueza, Sistani puede pagar
salarios mensuales más altos a los estudiantes y clérigos del seminario que cualquier
otro marja13.
Ya viva el marja en Qom o en Najaf, o incluso en otras ciudades, debe tener una oficina
principal en Qom que es muy importante para su prestigio y crédito 14. Actualmente, la
oficina de Sistani es la más grande e importante de Qom en términos de capacidad
financiera y posesión de instituciones.
La rivalidad religiosa entre los chiitas iraquíes e iraníes se basa en las diferencias entre
la rama apolítica quietista liderada por el gran ayatolá Sistani y las creencias del ayatolá
Jomeini que estableció un gobierno islámico.
Las fundaciones del gobierno que estableció Jomeini en 1979 se basaban en su visión
sobre la relación entre el islam y el Estado. Estableció el gobierno de velayat-e-faquih15
en el que declaró que no había distinciones entre la religión y el gobierno en un Estado
islámico16. Por otro lado, la rama quietista de Sistani defiende que la religión no debe
interponerse en los asuntos del Estado y, por tanto, debe haber una separación entre
esos poderes, y la autoridad religiosa solo debe actuar como consejera en cuestiones
morales, sin intervenir directamente en los asuntos políticos.
En 1951, Sistani se cambió del santuario de Qom a Najaf, y en 1992 anunció su intención
de convertirse en marja, pero los clérigos de Qom se pusieron en su contra. Shahrestani,
el marido de su hija, jugó un papel importante en mostrarle al pueblo iraní, así como a
los clérigos, que Sistani era un gran candidato a marja, lo que le permitió llegar a ese
puesto. Una parte muy difícil del trabajo de Shahrestani, como asistente y representante
de Sistani, fue mantener el equilibrio de poder en el seminario de Qom, no solo entre
Sistani y otros marja, sino también entre Sistani y el líder supremo Ali Jamenei.
Shahrestani hizo todo lo posible por despolitizar su actividad y ser neutral frente a

13 Ibíd.
14KHALAJI, M. The Last Marja: Sistani and the End of Traditional Religious Authority in Shiism. Washington
15 Velayat-e faqih, también conocido como Gobierno Islámico, es un libro escrito por el ayatolá Ruhollah
Jomeini, el cual se considera el documento más influyente en cuanto al apoyo al gobierno teocrático. Este
término se utiliza para argumentar que un gobierno debe ser dirigido de acuerdo a las leyes islámicas
tradicionales. Esta doctrina se incorporó en la Constitución de la República Islámica de Irán de 1979 tras
la Revolución iraní y el ayatolá Jomeini se proclamó el líder supremo de Irán.
16 SHEVLIN, N. «Velayat-e-faqih in the Constitution of Iran: The implementation of theocracy». Journal of
Constitutional Law. 1998, pp. 358-382.
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423

diversas tendencias clericales y políticas. Sistani obtuvo gran parte de su poder por su
popularidad y su gran poder económico.
Posibles candidatos para sustituir a Sistani

La gran influencia y poder del ayatolá Sistani viene principalmente de su estatus como
el líder marja seguido por más de quince millones de iraquís chiitas que le ven como un
ejemplo en todos los aspectos de sus vidas. La sucesión del ayatolá dependerá de
muchos factores como, por ejemplo, la preferencia por la tradición quietista establecida
en Najaf o la teocracia que se prefiere en Qom.
El problema de sustituir a un ayatolá nunca antes había supuesto tantos problemas; no
porque Sistani sea un líder único e irremplazable, sino porque no hay muchos candidatos
que sean tan carismáticos como Sistani que puedan llegar a tener tanta influencia como
él tuvo y sigue teniendo. Probablemente, suceder a Sistani lleve bastante tiempo, pero
lo que está claro es que debe ser una persona con una gran formación y conocimientos
especializados; y conseguir transmitir el carisma y la confianza que Sistani derrochaba
para sus seguidores chiitas de todo el mundo.
Además, no hay un proceso como tal de selección del próximo ayatolá, sino que tienen
que ser los que estén interesados en hacerlo los que dediquen mucho tiempo y esfuerzo
en crearse una gran red de apoyo.
Ayatolá Shahroudi
Hashemi Shahroudi hubiera sido un buen candidato para la sucesión de Sistani, de
hecho era uno de los más influyentes y que más se estaba preparando mediante su
campaña para conseguir seguidores. Sin embargo, falleció el diciembre pasado, dejando
el tema de la sucesión de Sistani más complicado de lo que ya era. El ayatolá Hashemi
Shahroudi era un clérigo de origen iraní que fue torturado por el régimen de Saddam
Hussein debido a sus actividades políticas. Volvió a Irán tras la Revolución islámica y fue
ascendiendo puestos desde que Jamenei llegó al poder. Debido a la situación de
avanzada edad del gran ayatolá Sistani, pretendía aumentar su presencia entre los
chiitas para intentar reemplazar al hombre más poderoso de Irak cuando este falleciera.
Este candidato era la propuesta de Irán que, con ello, pretendía ganar mayor influencia
en el país. Gracias a la financiación de Irán, sus representantes llevaban meses
construyendo una red de apoyo por Irak cubriendo becas para estudiantes y
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424

distribuyendo información por seminarios. El ayatolá Sistani también es de origen iraní,

pero consiguió el apoyo en Najaf debido a que no se implicaba en la política de Irán17.
Irán quiere que sea uno de sus ayatolás, como Shahroudi, de origen iraquí, quien
sustituya a Sistani, ya que daría al país una plataforma muy poderosa para influir en los
chiitas de Irak y la posibilidad de exportar allí la Revolución islámica, ya que Shahroudi
es, al igual que Jomeini, de la escuela de pensamiento más fundamentalista iraní. Irán
es consciente del problema que supone que los chiitas iraquíes sean fieles seguidores
de Sistani, ya que las profundas diferencias históricas y teológicas hacen que el control
de Irán no esté asegurado.
Irán está llevando a cabo una campaña que es el resultado de la gran red de poder e
influencia que el país ha ido construyendo en los últimos años. Desde que el ISIS tomó
la ciudad de Mosul en 2014 y proclamó el califato islámico, Irán ha intensificado la
distribución de millones de dólares a los clérigos, políticos y líderes tribales de Irak para
establecer sus propias milicias y así expandir aún más su influencia en el territorio.
Parece ser que los iraníes, cautelosos de no provocar un enfrentamiento directo con
Sistani, están simplemente esperando a su muerte para proclamar la tutela religiosa de
las ciudades sagradas chiitas. Si Shahroudi hubiera asumido el liderazgo en Najaf, el
trabajo de Jomeini por fin se hubiera completado18.
Sin embargo, los altos cargos de Najaf son conscientes de las intenciones de Irán y ven
esta posibilidad como poco factible. Irán ya expandió su influencia en Irak cuando ayudó
al Gobierno chiita en Bagdad a recuperar áreas disputadas con los kurdos19. Además,
un alto clérigo en Najaf que simpatiza con los intereses de Irán, eliminaría a un rival para
el líder supremo, el ayatolá Ali Jamenei, que asegura ser el líder de los musulmanes
chiitas a nivel mundial. Durante mucho tiempo, Sistani ha supuesto un desafío para

next-shiite-
18 BLANCHE, E. «The battle for Iraq's soul - Najaf v Qom». The Arab Weekly. 2015. Disponible en
https://thearabweekly.com/battle-iraqs-soul-najaf-v-qom. Fecha de la consulta 03/04/19.

next-shiite-
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425

Jamenei por el liderazgo de la comunidad chiita global, ya que tiene millones de

seguidores alrededor del mundo20.
Al igual que Jamenei, Shahroudi era un gran defensor de la República Islámica y de su
fundación bajo el principio de velayat-e-faqih, lo que hacía que su puesto como sucesor
de Sistani fuera más complicado, ya que Sistani es de la tradición quietista. Sin embargo,
si Shahroudi hubiera ocupado cualquiera de estos dos puestos, Jamenei se hubiera
asegurado que sus ideales revolucionarios hubieran persistido.
Debido a que no hay un claro proceso de sucesión, Shahroudi hubiera necesitado el
apoyo de un gran número de chiitas ordinarios, estudiantes y otros clérigos para poder
reemplazar a Sistani21. Tras su muerte, el intenso debate sobre quién podrá sustituir a
Sistani se complicó más aún, dejando pocas posibilidades.
Muqtada Al-Sadr
Muqtada Al-Sadr es el clérigo chiita en Irak que lidera el movimiento sadrista, y ha
demostrado tener una capacidad incomparable para movilizar masas. Debido a esto, a
la influencia de su padre, el gran ayatolá Mohammad Sadeq al-Sadr (previo a Sistani) y
la creciente insatisfacción en Irak, Al-Sadr se ha presentado como la mayor esperanza
para Irak para reducir la presencia y la influencia de Irán en el país.
Muqtada Al-Sadr, de solo 44 años de edad (mucho menor que el resto de candidatos),
desde la ocupación estadounidense de Irak en 2003, se posicionó en contra de las tropas
estadounidenses y utilizó la red de su padre para llenar el vacío que el Estado había
dejado, acercándose a los barrios más pobres de Bagdad y proporcionando protección
y servicios sociales a la clase chiita más baja, para ganarse de esta manera su
agradecimiento y apoyo.
Asimismo, ha sabido acercarse a los suníes, un grupo que se siente marginalizado en
Irak, con el objetivo de conseguir la reconciliación de las dos ramas del islam. Incluso,
para enfatizar su visión antiiraní, ha visitado a líderes de los países de Arabia Saudí y
los Emiratos Árabes Unidos, los grandes opositores a la influencia y liderazgo de Irán en
la región22.

20 Ibíd.
21 DEHGHANPISHEH, B. «Iran vying for leadership of Shiites in Iraq». Reuters. 2017. Disponible en
https://www.reuters.com/article/us-iran-iraq-sistani/iran-vying-for-leadership-of-shiites-in-iraq-
idUSKBN1D71V7?il=0. Fecha de la consulta 12/12/18.
22 ESPINOSA, A. «El triunfo en Irak del clérigo nacionalista chií Al Sadr inquieta a Teherán». El País. 2018.
Disponible en https://elpais.com/internacional/2018/05/23/actualidad/1527091083_269147.html. Fecha de

la consulta 23/01/19.
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426

Por lo tanto, se presenta como un posible candidato para vencer a la influencia iraní en
Irak pero, sin embargo, su ejército del Mahdi también ha participado en muchos de los
conflictos que se han vivido en Irak. Además, no solo su organización recibió apoyo de
Irán en el pasado, sino que él mismo se exilió allí durante tres años. El motivo de su exilio
a Irán fue que, con el objetivo de eliminar la presencia estadounidense en Irak, en 2004
prometió no regresar al país hasta que todas las tropas estadounidenses lo
abandonaran23.
En los últimos años, al igual que su padre hizo en su momento y le llevó a su asesinato
bajo el régimen de Saddam Hussein, Muqtada ha reaparecido para apoyar y empoderar
a las clases chiitas más bajas y promoviendo la resistencia a la interferencia de Irán en
los asuntos de Irak. Al-Sadr ha pretendido competir con Sistani por poder e influencia, al
igual que lo hizo su padre, pero no ha conseguido la influencia y apoyo que le permitirían
hacerlo, pero quizás no necesite hacerlo una vez Sistani fallezca.
Después de Sistani puede no haber una autoridad religiosa predominante debido al
debilitamiento de las instituciones y a los diferentes focos de poder que han surgido
dentro del chiismo, lo cual podría afectar a la autoridad de Najaf. Esto podría ser una
oportunidad para Muqtada para rellenar el vacío que dejará Sistani mientras que asegura
la resistencia de Najaf frente al sistema iraquí de gobierno islámico.
Mohammed Sistani
Como se ha mencionado previamente, el poder económico es muy importante a la hora
de elegir a un nuevo gran ayatolá. Con este argumento, Mohammed Sistani podría ser
un candidato a la sucesión de su padre. Sin embargo, nunca antes se ha pasado un
cargo religioso entre familiares en la tradición chiita24.
La oficina en Najaf de Sistani está dirigida por su hijo Muhammad Reza Sistani, pero los
observadores creen que Muhammad Reza no es un consultor importante para su padre.
Él hace su trabajo como jefe de la administración de Ali Sistani en Najaf, pero en temas
políticos, Mohammad Reza no tiene mucha influencia sobre su padre. Uno de los

23 CHULOV, M. «Moqtada al-Sar returns to Iraq after exile». The Guardian. 2011. Disponible en
https://www.theguardian.com/world/2011/jan/05/moqtada-al-sadr-returns-iraq. Fecha de la consulta

14/11/18.
24 DEHGHANPISHEH, B. «Iran vying for leadership of Shiites in Iraq». Reuters. 2017. Disponible en
https://www.reuters.com/article/us-iran-iraq-sistani/iran-vying-for-leadership-of-shiites-in-iraq-
idUSKBN1D71V7?il=0. Fecha de la consulta 23/01/19.
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427

principales consultores de Sistani en asuntos políticos es Javad Shahrestani, su yerno

en Qom, pero este no se considera como candidato a su sucesión25.
Otros marjas en Najaf

Por otro lado, es difícil pensar que alguien que no sea de Najaf ocupe el puesto de Sistani
una vez analizadas las diferencias entre las distintas escuelas. En Najaf se encuentran
otros tres ayatolás además de Sistani: el Ayatolá Muhammed Saeed al-Hakim, el Ayatolá
Muhammed Ishaq al-Fayadh y el ayatolá Bashir Hussein al-Najafi.
Entre esos tres candidatos, el que tiene más posibilidades de sustituir a Sistani es el gran
ayatolá Muhammad Ishaq al-Fayadh, nacido en Afganistán pero con residencia en Najaf.
Es amigo de Sistani desde la década de 1950 y ha sido siempre un gran aliado. Además,
el mentor de Sistani, el ayatolá al-Khoei, reconoció a al-Fayadh como su estudiante más
confiable. Por estos motivos, al-Fayadh es un posible sucesor.
En caso de que lo llegue a ser, es probable que sea un oponente a los intereses de
EE. UU. y se involucre en el proceso de transición. Esto se debe a que es de origen
afgano y se ha sentido desplazado por la actuación de EE. UU. en Afganistán. Además,
probablemente se pondrá en contra del movimiento sadrista, que aún le ven como un
afgano extranjero que no debería tener voz en cuanto a la política e Irak.
Por otro lado, Said Al-Hakim, de origen iraquí, también es un posible candidato. Es cierto
que es de edad más avanzada que los otros (85 años), pero estando a la cabeza de las
cortes chiitas tiene bastantes posibilidades, ya que son estas las que administran todas
las organizaciones chiitas iraquís26. Por último, Basheer Najafi es de origen paquistaní
pero ha residido siempre en Najaf.
Aunque cada uno tiene sus propias ideas y personalidad, hay algo que tienen en común,
y es que se oponen a un gobierno clerical de velayat al faqih. Sin embargo, el hecho de
que estos ayatolás se aproximan a la edad de 80 años al igual que Sistani, genera aún
más incertidumbre sobre qué tendrá que pasar cuando estos fallezcan.

25 RAHIMI, B. Ayatollah Sistani and the Democratization of Post-Baathist Iraq. United States Institute of
Peace 2007.
26 TAHA, Y. «Who Will Replace Sistani? Who Are The Most Prominent Individuals And Ayatollahs That
Wish To Bring Najaf Under There Control? Among The Iraqi Religious Authorities Who Are Committed To
The Principle Of 'Guardianship Of The Islamic Jurist'?». Kurdistan Conflict and Crisis Research Center
(KCCRC). 2018. Disponible en http://www.kurdistanc.com/EN/details.aspx?jimare=1050. Fecha de la
consulta 16/12/18.
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428

Otra posibilidad: ¿el último «marja»?

La politización de la autoridad chiita ha tenido lugar, no solo en Irak, sino en todo el
mundo chiita. El liderazgo supremo de Irán ha organizado el establecimiento clerical
chiita tradicional en una red financiera y política. Aun así, existe un frente de chiitas
moderados. El cambio del seminario de un instituto educativo religioso que administraba
asuntos religiosos a una parte integral de un arsenal ideológico del gobierno
fundamentalista iraní data desde el comienzo de la revolución iraní.
La politización de la red clerical ha ido más allá de Irán. Sistani puede ser la última
autoridad chiita tradicional, no solo en Irak, sino en todo el mundo chiita, lo que puede
dar lugar al refuerzo del poder y la influencia del régimen iraní.
Mediante la eliminación del marja, el régimen iraní eliminaría cualquier posibilidad de
cambio político y, por lo tanto, limitaría la influencia de Occidente en los asuntos
controvertidos de Irán.
Que Sistani podría ser el último mojtahed27 en alcanzar tal popularidad e influencia no es
accidental, ya que en Irán, el proceso de convertirse en marja se ha sometido
gradualmente al control y la vigilancia del gobierno. El seminario de Najaf se encuentra
en una situación tan difícil que estará desamparado en las próximas décadas. La
producción intelectual del seminario, si queda, está centralizada en Irán, e incluso si Irak
lograra estabilidad, el seminario no sería capaz de realizar actividades intelectuales
dinámicas como cursos o publicaciones de alto nivel28.
En el chiismo, un marja no tiene poder ni derecho para nombrar a su sucesor, sino que
fallece sin entregar su influencia política y social o su riqueza económica a nadie.
Después de Sistani, tendrá lugar una especie de polarización en la que los futuros
mojtaheds se verán obligados a adaptarse a las nuevas circunstancias; o se unirán
oficialmente a la estructura de poder político y perderán su independencia, o tratarán de
ser apolíticos y se ocuparán de los estados personales y los rituales colectivos de la
religiosidad.
En la nueva era, un mojtahed que no pertenece a ningún gobierno solo tendría recursos
financieros limitados: de ahí que el poder está donde esté el dinero, y estar despolitizado
significaría aceptar la limitación de los recursos financieros y su efecto en la popularidad

27 Se dice de alguien erudito sobre el islam, un especialista en derecho religioso, cualificado para expresar
opiniones sobre la ley y para interpretarla, también conocidos como juristas.

28 KHALAJI, M. The Last Marja: Sistani and the End of Traditional Religious Authority in Shiism. Washington
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429

e influencia social. Irónicamente, ambas categorías, los mojtaheds de Estado y los no

gubernamentales, se están privando de los medios para aumentar su popularidad social.
Las redes clericales iraníes en Irán y en el extranjero se convertirían en redes
esencialmente políticas más que religiosas.
Conclusiones
La institución religiosa que Sistani ha ido creando en Najaf es una gran red de escuelas
y clérigos que se enorgullece de su independencia política y financiera de cualquier
centro de poder y está basada en valores tradicionales y ortodoxos del islam chiita.
Por mucho que Irán lo intente, probablemente no lo cambiará, pero sí que seguirá
intentando influir al chiismo mundial en busca de sus propios intereses, aunque no se
sabe hasta qué punto lo conseguirá, ya que ni siquiera Saddam Hussein durante la
guerra de Irán-Irak consiguió que Najaf tomara una posición progubernamental.
La sucesión de Sistani se ve como una posibilidad, tanto por Irán, como por la comunidad
internacional, por otros estados de la región, por otros movimientos, etc., de imponer sus
ideas e intereses para ganar control.
No es posible saber con certeza qué va a ocurrir en Irak con el fallecimiento de Sistani,
pero sí se puede afirmar que la situación del país va a tomar diferentes cursos
dependiendo del candidato que consiga el apoyo de todos aquellos que, de momento,
siguen a Sistani.
Debido a la preocupación de los chiitas de Irak, así como de otros muchos actores, de
que Irán ejerza más influencia en el país, Muqtada Al-Sadr se muestra como un firme
candidato como futuro marja y sucesor de Sistani.
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430

Este candidato satisfaría el pensamiento de Iraq de reducir la influencia de Irán en sus

asuntos. Sin embargo, tendría el efecto opuesto en Irán, ya que sus intenciones de
consolidar la religión chiita y establecer el santuario de Qom como el principal seminario,
se verían afectados por este nuevo candidato. En caso de que fuera realmente Muqtada
Al-Sadr se deberían tener en cuenta nuevas cuestiones: ¿cuáles son sus influencias?,
¿cuáles serían sus aliados en el poder de Irak? Teniendo en cuenta sus procedencias,
¿cómo reaccionarían los países del Levante?, ¿y la comunidad internacional?
En el caso de que Sistani fuera el último marja y en ausencia de un gran marja en Irak,
como Sistani, cualquier otro mojtahed tendría una pequeña comunidad de seguidores en
el país sin la oportunidad de expandir su red fuera de Irak. En una era de politización de
la red religiosa y la debilidad económica de los mojtaheds independientes, la influencia
de Jamenei en Irak posiblemente aumentará29.
Al apoyar financieramente al establecimiento religioso en Najaf y otras áreas chiitas,
Jamenei ampliaría la red chiita en Irak y aprovecharía la ausencia de un gran marja para
expandirla y conectarla a una gran red global. La autoridad religiosa en Irak seguiría
siendo independiente del Gobierno iraquí y sin ninguna ambición de participar en la toma
de decisiones del Gobierno, excepto en momentos de crisis, pero debido a que el
seminario de Najaf no es económica e intelectualmente fuerte, seguiría eclipsado por el
seminario Qom, por lo que, si quiere sobrevivir, debe cooperar estrechamente con Qom,
lo que significaría trabajar con un establecimiento que ya está bajo el control del
gobierno. Por lo tanto, en el caso de ausencia de una autoridad religiosa, el ganador a
corto plazo es el líder lupremo de Irán. Con el fin de Sistani, Jamenei podría ser el líder
de la red chiita en la región30.

Ana Rubio Porcuna*

RR. II. y Traducción e Interpretación
Universidad Pontificia de Comillas

29Ibíd.
30KHALAJI, M. The Last Marja: Sistani and the End of Traditional Religious Authority in Shiism. Washington

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϮͬϮϬϭϵ ϭϲ
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431
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
33/2019 23 de abril de 2019
Fernando del Pozo*
La responsabilidad de compartir y
la necesidad de saber
La responsabilidad de compartir y la necesidad de saber
Resumen
La Unión Europea está poniendo en servicio el Common Information Sharing

Environment para intercambio de información entre las agencias con competencias en
seguridad marítima de los países miembros. Uno de sus principios básicos es la
«responsabilidad de compartir», que deja atrás el anticuado «necesidad de saber», más
fácil de codificar e implantar, pero fuente de importantes riesgos. Otros ámbitos no
marítimos de aplicación y defensa de la ley deberían seguir este ejemplo.
Palabras clave
Seguridad marítima, información, inteligencia, necesidad de saber, responsabilidad de

compartir, agencias de la ley.

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bie3
432
>ĂƌĞƐƉŽŶƐĂďŝůŝĚĂĚĚĞĐŽŵƉĂƌƚŝƌǇůĂŶĞĐĞƐŝĚĂĚĚĞƐĂďĞƌ
&ĞƌŶĂŶĚŽĚĞůWŽǌŽ

The responsibility to share and the need to know
Abstract
The European Union is in the process of commissioning the Common Information Sharing
Environment to exchange information between Member States’ agencies with
competences in maritime security and safety. One of its fundamental principles is the
‘responsibility to share’, which leaves behind the antiquated ‘need to know’, much easier
to codify and enforce, but a source of important risks. Other non-maritime law-enforcing
environments should follow the example.
Keywords
Maritime security, information, intelligence, need to know, responsibility to share, law-

enforcing agencies.

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433

Introducción
Parece ya lejano el 11 de septiembre de 2001, sin embargo, mucho de lo que a la fuerza
aprendimos entonces sigue vigente, tanto en un plano teórico —lo que una ideología de
odio puede llegar a acometer con el terrorismo como arma, sobre todo si incluye agentes
suicidas— como en el práctico, es decir qué medidas se pueden tomar, qué sacrificios
hay que hacer incluso en nuestra vida diaria para precavernos de tan enorme riesgo. Y
todas esas lecciones aprendidas son muy válidas si consideramos que los actores de
entonces, sus odios y pulsiones, la posición en el orden mundial de sus patrocinadores,
siguen básicamente vigentes.
Que se han extraído lecciones nos lo demuestran cada día los registros y detectores de
metales en aeropuertos, estaciones y edificios oficiales, los bolardos en las calles, las
puertas de seguridad en las cabinas de los aviones, y otras muchas medidas que en
general hacen la vida del ciudadano más ardua. Y que esas lecciones y medidas surten
efecto lo prueba la ausencia ya durante varios años de noticias de secuestros de aviones
y explosiones en trenes (toquemos madera), aunque los ataques terroristas en las calles
y en centros de oración o diversión con explosivos, armas y vehículos son todavía una
realidad, sobre todo en las ciudades europeas, pero también en el resto del mundo.
Felizmente, ataques de la aterradora entidad de los del 11 de septiembre de 2001 no
han vuelto a ocurrir, pero sabemos que voluntad no falta, y que un descuido puede ser
fatal. Y en todo caso los ataques de menor escala que aquel que han seguido ocurriendo
—Madrid, París, Londres, Niza, Barcelona…— son lo suficientemente dolorosos como
para que necesitemos continuamente replantearnos y mejorar las medidas que se
toman.
Una de las conclusiones más notables del informe conjunto del Congreso y Senado de
los EE. UU. sobre los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 tiene eco hoy
todavía, porque a pesar de su claridad muy pocas medidas se han tomado para paliar
los riesgos que a ello condujeron. Se trata, según la comisión, de que «las agencias no
compartían adecuadamente información antiterrorista relevante antes del 11 de
septiembre. Este colapso de comunicaciones fue resultado de un número de factores,
incluyendo diferencias en las misiones de las agencias, aspectos legales y culturales. La
información fue insuficientemente compartida, no sólo entre diferentes agencias de la
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϯͬϮϬϭϵ ϯ
bie3
434

comunidad de inteligencia, sino también dentro de las agencias individuales, y entre las
agencias de inteligencia y las de la ley»1.
En palabras más directas: la información era suficiente, pero no fue adecuadamente
compartida, porque la difusión de información en y entre las agencias policiales y de
inteligencia se regía por el principio conocido como «need to know» (necesidad de saber,
NTK), que estipula que el poseedor de una información decide sobre su difusión solo a
la vista de las credenciales del presunto destinatario, que se establecen con dos
preguntas contestadas solo por dicho poseedor: ¿tiene o no el destinatario necesidad de
saberlo? y, ¿tiene acreditado el nivel de acceso necesario?
El más dramático —pero no único— ejemplo concreto de ello hay que espigarlo en el
largo informe (838 páginas):
 Al parecer, a la CIA y otras agencias de inteligencia norteamericanas habían llegado
rumores insistentes y creíbles de que Al-Qaeda planeaba ataques en EE. UU. usando
aviones comerciales como arma, aunque no especificaban la identidad de los terroristas,
ni el preciso modo de uso de los aviones.
 El servicio de aduanas sabía que ciertos individuos saudíes habían entrado con visas
dudosas, excediendo el tiempo permitido para las de turismo, negocios o estudios.
 Mientras tanto, el FBI se había enterado de que en una cierta escuela de pilotos los
instructores habían notado con extrañeza que algunos alumnos árabes ponían mucho
empeño en las clases de navegación y vuelo (executing turns and approaches), pero no
tenían ningún interés en las de despegue y aterrizaje.
Es evidente que, de estos tres elementos de información, de haber podido ser
considerados en conjunto, el analista más lerdo habría sacado las conclusiones
correctas, lo que hubiera permitido abortar el ataque, pero nunca estuvieron en las
mismas manos. ¿La razón? NTK.
Este caso fue perfectamente documentado y publicado en dicho informe, inicialmente
clasificado de top secret y posteriormente totalmente desclasificado. Pero, según
algunos medios fidedignos de difusión, hay vehementes sospechas de que la
incapacidad de las fuerzas de la ley para prevenir recientes ataques terroristas en

1 Report of the Joint Inquiry into the Terrorist Attacks of September 11, 2001 – By the House Permanent
Select Committee on Intelligence and the Senate Select Committee on Intelligence. Finding 9, p. 77.
(Traducción del autor).

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435

Europa, al menos los de París en noviembre del 2015 y de Barcelona en agosto del 2017,
tuvieron su origen en un «colapso de comunicaciones» similar al descrito en el informe
del Congreso y Senado sobre el 11 de septiembre del 2001.
Y es que el sistema need to know (NTK), prevalente no solo en EE. UU., sino en las
agencias policiales y de inteligencia de Europa, adolece de varios fallos, alguno garrafal.
En primer lugar, convierte al que ha obtenido la información en «dueño» de ella, con
capacidad omnímoda para decidir sobre su distribución, y esto independientemente de
su jerarquía objetiva y, por lo tanto, de su visión del panorama general, dejando
abandonado su verdadero papel, que es el de contribuir a la tarea colectiva de construir
inteligencia a partir de varias informaciones independientes. En segundo lugar, y tal vez
más grave, claramente identificado en el ejemplo del 11 de septiembre, el NTK impide
eficazmente las peticiones de información, ya que el que la necesita (por ejemplo, para
confirmar, desmentir o completar otra existente) a menudo no sabe que aquello que
necesita existe. Y no es preciso decir que las preguntas genéricas y dirigidas a una
colectividad (del tipo de ¿quién me podría completar este rompecabezas?) tienen muy
escaso éxito. El resultado de todos estos problemas es que las agencias de la ley y de
inteligencia se convierten en compartimentos estancos.
No se disputa aquí que la protección de la información clasificada, que es el objeto del
NTK, es muy importante. Volviendo al muy real ejemplo anterior, es evidente que la
difusión pública de cualquiera de aquellos elementos de información habría dado al traste
con las pesquisas (aunque tal vez habría desbaratado en parte sus planes). Pero no es
menos evidente que el NTK es una respuesta excesiva y contraproducente para el
objetivo, sobre todo de prevención, de las fuerzas del orden.
Es menester, por tanto, reemplazar el NTK por otro paradigma que facilite el cotejar,
contrastar, o completar las informaciones dudosas, tentativas o incompletas con otros
elementos, tal vez en posesión de otra agencia o fuerza de la ley, sin poner en riesgo su
confidencialidad. Que permita que la información fluya en beneficio de la seguridad, pero
sin comprometer las identidades de los confidentes u otros factores que podrían poner
en riesgo las posteriores operaciones de las agencias de la ley.
Este nuevo paradigma existe, y se llama «responsabilidad de compartir» (responsibility
to share, RTS), y ha sido integrado como uno de los principios fundamentales en la nueva
herramienta de seguridad marítima que la Unión Europea se ha dado a sí misma tras
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436

varios años de trabajos y experimentos, el Common Information Sharing Environment

(CISE), que está empezando a entrar en funcionamiento2 en la mayor parte de las
naciones marítimas de la UE. Su potencial uso, sin embargo, trasciende el ámbito
marítimo y debería ser considerado para todo el ancho campo de la seguridad frente a
acciones deliberadas del hombre.
RTS significa que la persona en posesión de una información está bajo obligación de
distribuirla a cualquiera que pueda legítimamente usarla y, si algún daño se produce por
no distribuirla, el que lo ha impedido será tenido por responsable. He aquí la principal
diferencia con el NTK: bajo el RTS existe una responsabilidad por no haber compartido
(obviamente, si se demuestra que ello ha producido daño), mientras que bajo el imperio
del NTK nadie puede ser castigado por haber sido excesivamente posesivo de la
información obtenida, sea cual sea el resultado, pero sí por haberla difundido.
Naturalmente, RTS no es una nueva regla inventada de la nada para los exclusivos fines
del CISE, sino que está basada en normas internacionalmente aceptadas. Así, el
principio de solidaridad del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, artículo
222, dice que «la Unión y sus Estados miembros actuarán conjuntamente con espíritu
de solidaridad si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una
catástrofe natural o de origen humano». No es preciso añadir que el espíritu de
solidaridad así invocado incluye no sólo la reacción, sino también la prevención, objeto
fundamental del intercambio de información.
También el artículo 24-2 de la Convención de las Naciones Unidas para el Derecho del
Mar (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) dice que «el Estado
ribereño dará a conocer de manera apropiada todos los peligros que, según su
conocimiento, amenacen a la navegación en su mar territorial». Y el artículo 200 de la
misma Convención establece que «los Estados cooperarán, […] para […] fomentar el
intercambio de la información y los datos obtenidos acerca de la contaminación del medio
marino». Aunque estos artículos, consistentes con el objeto de la UNCLOS, están
principalmente concebidos para la seguridad frente a accidentes y fenómenos de la
naturaleza, su extrapolación a la seguridad frente a acciones deliberadas del hombre
parece lógica.

2Terminados los trabajos de desarrollo, el 1 de abril de 2019 comienza un periodo de transición de dos
años de duración hasta su plena implantación.
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437

Por su parte, y más literalmente aplicable al asunto que nos ocupa, el Convenio para la
Represión de Actos Ilícitos contra la Seguridad de la Navegación Marítima (Convention
for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation o SUA
Convention) dice en su artículo 13: «Los Estados Partes cooperarán en la prevención de
los delitos enunciados en el artículo 3, en particular: a) adoptando todas las medidas
factibles a fin de impedir que se prepare en sus respectivos territorios la comisión de
dichos delitos, tanto dentro como fuera de ellos; b) intercambiando información, de
conformidad con su legislación interna, y coordinando medidas administrativas y de otra
índole adoptadas, según proceda, para impedir que se cometan los delitos enunciados
en el artículo 3»3. Obsérvese que aquí sí habla directamente de delitos, no meramente
de accidentes.
Todo ello son obligaciones que tienen que ser respetadas de buena fe, pero que están
sujetas a ciertas restricciones, tales como las impuestas por la seguridad nacional,
soberanía o confidencialidad comercial. Esas restricciones se mencionan indirectamente
en el Convenio SUA en su ya citado artículo 13 («de conformidad con su legislación
interna»), y en la UNCLOS artículo 302 («nada de lo dispuesto en ella se interpretará en
el sentido de exigir que un Estado Parte, en el cumplimiento de las obligaciones que le
incumban en virtud de la Convención, proporcione información cuya revelación sea
contraria a los intereses esenciales de su seguridad»).
Pero estas limitaciones están atemperadas en nuestro caso, en primer lugar, por el hecho
de que los actores son agencias de la ley u otras agencias del gobierno, lo que asegura
que no debe haber beneficio personal o de otro modo ilegal en el uso de la información;
y en segundo, y en nuestro inmediato ámbito internacional, por la común pertenencia de
los participantes a la Unión Europea, lo que garantiza una muy importante comunidad de
intereses, objetivos y actitudes.
Hay otras posibles restricciones más concretas:
 el secreto judicial, que puede ser decretado por un juez sobre ciertas actuaciones
concretas, evidentemente una restricción insuperable, pero infrecuente y limitada en
amplitud;

3 Básicamente, y resumiendo una detallada casuística, el artículo 3 de la SUA describe los delitos de
piratería, terrorismo y otros actos violentos cometidos contra buques o personas a su bordo.
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 la confidencialidad comercial, p.e., el legítimo deseo de los armadores, particularmente

de buques dedicados al comercio «tramp», de que sus competidores no sepan sus
movimientos, pero de nuevo, los actores en cuestiones de intercambio de información
son agentes de la ley, por lo que en principio no se beneficiarían de este conocimiento;
 las obligaciones contractuales, como las que imponen compañías de satélites de no
compartir con terceros la información satelital obtenida (y eliminar así potenciales clientes
para la misma información, lo que ocurre incluso con diferentes clientes que pertenecen
al mismo estado, o a los distintos organismos de la Unión Europea), pero esto se puede
remediar enmendando los contratos, borrando la cláusula y tal vez compensándola con
un incremento en el precio, que podría ser enjugado por aquellas terceras partes,
potenciales clientes individuales.
Naturalmente, una cosa es concebir la idea y otra aplicarla. Y su aplicabilidad suscita
muchas preguntas que se pueden resumir en una: ¿cómo se puede asegurar—
careciendo de poderes coercitivos— la adhesión de todos los participantes en una
particular red de información, en este caso el CISE, al principio RTS? El asunto es más
peliagudo de lo que parece. En efecto, la aplicación de NTK está basada esencialmente
en la prohibición: «no compartir a menos que…». En cambio, RTS se basa en el estímulo
positivo: «compartir a menos que…». Pero sucede que las prohibiciones son más fáciles
de codificar y hacer cumplir que las normas positivas, aunque solo sea porque las
prohibiciones tienden a ser universales y permanentes, mientras que las normas
positivas están usualmente condicionadas a ciertas circunstancias. Así, es fácil prohibir
cruzar la calle con el semáforo en rojo bajo pena de multa, pero eso mismo no se puede
expresar como la obligación de cruzar en verde, ni mucho menos penalizar su
incumplimiento, porque otras circunstancias que deben ser concurrentes pueden no
concurrir, como la necesidad o el simple deseo de una persona de cruzar en un momento
determinado.
De manera similar, una regla según la cual una agencia tiene prohibido compartir
información con otra es más simple de enunciar y hacer cumplir que otra norma que
estipule que la información debe ser compartida, lo que debe acompañarse de ciertas
condiciones, tales como nivel de protección, asunto, inmediatez, etc. Existen también
factores culturales que suelen trabajar en dirección a la restricción. Las agencias
policiales suelen resistirse a compartir información que podría comprometer sus fuentes
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439

o el rastro probatorio, además de que tienden a mantener la integridad de la operación,

sin compartirla con otra fuerza policial que pudiera competir con ellos en prestigio o en
el presupuesto del año próximo. Tal es la resistencia que incluso la situación general,
que a menudo podría ser duplicada con fuentes abiertas, es a menudo clasificada de
confidencial.
Esta dificultad para imponer una norma positiva se manifiesta incluso cuando,
excepcionalmente, resulta fácil de codificar. Dentro del ámbito marítimo que es el que
aquí nos ocupa, existe una norma positiva, claro ejemplo de ejercer la responsabilidad
de compartir que, sin embargo, es rutinariamente ignorada en la mayor parte de las
marinas militares de nuestro entorno, ciertamente incluida la Armada. Recientemente, en
el transcurso de un año y medio, han sucedido cuatro notorias colisiones en la mar en
las que uno de los actores ha sido un barco de guerra: USS Lake Champlain (mayo
2017), USS Fitzgerald (junio 2017), USS John S. McCain (agosto 2017), y KNM Helge
Ingstad (noviembre 2018), con el resultado total de 17 muertos y uno de los barcos
hundidos (el Helge Ingstad). Las cuatro parecen haber tenido una característica en
común: ninguno de los cuatro barcos tenía activado el Automatic Identification System
(AIS), moderno sistema de seguridad obligatorio para todos los buques de más de
300 Tm, cuyo principal objeto es evitar las colisiones entre buques, y esa falta contribuyó
a crear la situación que terminó en colisión4. Los buques de Estado, y entre ellos los de
guerra, están exentos de la obligación de llevar el AIS activado, en la idea de que algunas
de sus misiones pueden aconsejar que su presencia sea inadvertida. Pero exención de
la obligación de llevarlo encendido no es lo mismo que obligación de llevarlo apagado, y
es fácil comprender que llevarlo apagado hoy en día, cuando todo el tráfico lo lleva
activado, crea una situación de peligro superior a la prevalente cuando nadie lo usaba
porque no existía, no hace tanto tiempo. Se entiende la exención de obligatoriedad, pero
ello debe reservarse para cuando es realmente necesario, por ejemplo, en tiempo de
guerra o llevando a cabo una operación policial que requiere sigilo. Llevarlo apagado por
rutina es una grave imprudencia como los accidentes mencionados atestiguan.
Creo que la inusual facilidad de codificar esta norma positiva que, sin perjudicar en
circunstancias normales la persecución del delito, mejora la seguridad frente a

4Al menos uno de ellos (KNM Helge Ingstad) conectó el AIS inmediatamente después de la colisión,
cuando ya no era necesario pues la identificación había sido «al tacto», una clara indicación de mala
conciencia.
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accidentes, pone muy bien de manifiesto las dificultades que presenta la implantación
del RTS, que son aún mayores cuando la norma es más difícil codificación y que se
resumen en una resistencia pasiva corporativamente extendida, enraizada en un
sentimiento de privilegio al que es muy difícil renunciar.
En resumidas cuentas, todas las dificultades para la implantación de la norma RTS son
objetivamente superables, pero dependen en gran medida no solo de una correcta
articulación de los qué, cómo y para qué, sino sobre todo de la buena voluntad de los
participantes. Este es el factor que puede convertirlo en un éxito o en un fracaso, sea en
el ámbito marítimo donde ya está formalmente implantado, pero aún sin experiencia,
como con más motivo en otro cualquiera donde habrá que empezar desde cero. Porque
RTS no tiene un procedimiento coactivo para forzar a su cumplimiento, como sí lo tiene
NTK, por las razones que se han explicado antes. Algunos lo han caracterizado como
«obligación moral», o como «ley suave» (soft law), calificativos que no hacen nada por
mejorar sus expectativas de adopción sincera por parte de las agencias de la ley.
Pero este es un aspecto que solo el tiempo y el esfuerzo lograrán resolver. Un ambiente
de confianza mutua solo puede empezar a consolidarse cuando un participante, el
primero, actúa con confianza en los demás. Para apuntalar el necesario «contagio» del
virus de la confianza la única herramienta posible es exponer al escrutinio público el
grado de devoción de cada participante, denunciando públicamente —dentro del ámbito
de que se trata— a los que son solo o principalmente «consumidores» de información,
pero no contribuyentes. Una eventual expulsión del sistema a los recalcitrantes –la única
medida punitiva posible– podría ser considerada, pero las dificultades para su aplicación
pueden ser importantes, pues en lo tocante a seguridad nadie debería ser excluido por
desganada que sea su participación. Al menos, en el ámbito del CISE, se pretende
publicar periódicamente estadísticas de la información compartida, o meramente
aprovechada, por cada uno de los participantes, y llevar a cabo auditorías detalladas de
cumplimiento.
Lo que en ningún caso se puede permitir es una repetición de esos «colapsos de
comunicaciones» que permitieron los terribles atentados que han sacudido nuestras
sociedades estos últimos años. Todas las dificultades, culturales, corporativas, legales o
comerciales, deberán ser superadas si queremos perseguir eficazmente a los terroristas
y otros criminales, o, más importante aún, adelantarnos a sus siniestros planes. Al igual
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441

que el CISE ha incorporado el responsibility to share entre sus principios básicos, las
organizaciones que trabajan en otros ámbitos no marítimos, en España y en el resto de
Europa, deberían también adoptarlo. Incrementar la confianza mutua entre las agencias
de la ley y de inteligencia, nacionales y europeas, debe ser un objetivo irrenunciable. El
ámbito marítimo lo ha comenzado con el CISE, los demás deben seguir.

Fernando del Pozo*

Almirante (Ret.)
Director de Wise Pens International Ld
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KƉŝŶŝſŶ
34/2019 25 de abril de 2019
Javier Bordón*
Conflicto y cooperación en el sistema

de la cuenca del Jordán: una mirada
geopolítica sobre el flanco jordano
Conflicto y cooperación en el sistema de la cuenca del Jordán:

una mirada geopolítica sobre el flanco jordano
Resumen
La cuenca del río Jordán encarna un sistema hidrológico transfronterizo cuyos actores
ribereños rara vez interactúan multilateralmente, cuya trayectoria histórica ha priorizado
el unilateralismo; y los cuales han encontrado un modesto nivel de entendimiento en el
plano bilateral, lo que representa la delgada línea entre interdependencia y el objetivo de
mermar las capacidades de un rival en una zona de potencial conflicto. Por un lado, este
artículo ofrece una revisión del escenario geopolítico de la cuenca del río Jordán
concebido como un sistema estratégico transfronterizo, donde las expectativas de
beneficio mutuo pueden asentar un principio de cooperación. Si bien, los marcos
cooperativos no obvian la condición de superioridad de un actor en un determinado
contexto. Por otro, se prestará atención a las relaciones bilaterales entre Israel y Jordania
en torno a la cuenca, con ánimo de proveer ideas acerca de cómo Jordania podría
mejorar su posición negociadora sin precipitar el colapso de las estructuras de
cooperación.
Palabras clave
Cuenca del río Jordán, poder negociador, conflicto hidrológico, superioridad estratégica,
área de acuerdos posible, seguridad medioambiental, Oriente Próximo.

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ŽŶĨůŝĐƚŽǇĐŽŽƉĞƌĂĐŝſŶĞŶĞůƐŝƐƚĞŵĂĚĞůĂĐƵĞŶĐĂĚĞů:ŽƌĚĄŶ͗ƵŶĂŵŝƌĂĚĂ
ŐĞŽƉŽůşƚŝĐĂƐŽďƌĞĞůĨůĂŶĐŽũŽƌĚĂŶŽ
:ĂǀŝĞƌŽƌĚſŶ

Conflict and cooperation at the Jordan River basin system: a

geopolitical glance on the Jordanian side
Abstract
The Jordan River basin embodies a cross-border hydrological system whose riparian
actors rarely interact multilaterally, whose historical record has prioritised unilateral
action, and which have found some level of understanding in bilateral terms, depicting
the thin line between interdependency and inflicting damage to the enemy in a conflict
zone. This article’s aim can be said to be twofold: on one hand, it will offer a picture of the
Jordan River Basin’s setting conceived as both a strategic and trans-border system, with
its prospects for mutual benefits lying a principle for cooperation. Cooperative frameworks
do not undermine, however, the notion of which actor(s) possesses a status of superiority
in the current context. On the other, the second part will pay due attention to the
cooperation subsystem between Israel and Jordan, providing insights on how Jordan may
improve its bargaining leverage without the collapse of the cooperation structures.
Keywords
Jordan River basin, bargaining power, hydrological conflict, strategic superiority, zone of
possible agreement, environmental security, Middle East.

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Introducción
Podemos afirmar categóricamente, y sin necesidad de una profunda reflexión previa, que
la cuenca del río Jordán (JRB, por sus siglas en inglés) representa uno de los entramados
hidrogeográficos de agua dulce más disputados por el ser humano, sensibles en el plano
natural e internacionalmente comentados a lo largo y ancho de la superficie terrestre. El
imaginario colectivo que funda y moldea su relevancia geopolítica, el cual se sustenta y
reproduce a partir de un amplio espectro de factores materiales que evidencian la —a
menudo— difícil relación entre poder territorial, desarrollo socioeconómico y
sostenibilidad medioambiental, no se limita a la ya de por sí compleja multiplicidad de
actores que beben de sus aguas y viven en sus orillas y alrededores, más bien, su gestión
y las serias consecuencias políticas derivadas de aquella han suscitado preocupaciones
suprarregionales, cuando no de alcance global.
La JRB ha constituido el sostén físico de civilizaciones ya desaparecidas y presenciado
el nacimiento de las tres principales religiones monoteístas. Ha sido igualmente la historia
la que ha construido el significado intersubjetivo del agua en Oriente Próximo, y
particularmente en el Mediterráneo oriental1, donde la coyuntura geopolítica está
persistentemente condicionada por la escasez.
El presente estudio requiere una aproximación al conflicto y cooperación en el escenario
de la JRB como un fenómeno moderno, precedido por las reconfiguraciones territoriales
tras la caída del Imperio otomano y la proclamación del Estado de Israel, seguido por un
casi constante tira y afloja en la cuenca, lo que viene a reflejar la delgada línea entre
interdependencia y el objetivo de mermar las capacidades del rival en una zona de
potencial conflicto. Tras la culminación del proceso de paz, inaugurado en Madrid, en los
noventa, todos los actores interesados adquirieron terreno legal sin precedentes en
relación con sus derechos hídricos. Parece ser, después de todo, que «la escasez de
agua ha sido frecuentemente un catalizador para el desarrollo de normas y fronteras»2.
Teóricos políticos han venido a argumentar que «a pesar de que la importancia del agua
parece generar conflicto, de hecho, ha hecho la cooperación más probable»3. Esto ha

1 JUST, Richard E. & NETANYAHU, Sinaia (eds.). Conflict and Cooperation in Transboundary Water
Sources. New York: Springe, 1998.
2 ROSENTHAL, Eliahu & SABEL, Robbie. «Water and Diplomacy in the Jordan River Basin». Israeli
Journal of Foreign Affairs. 2009. 3: 97, pp. 95-115. Disponible en

https://doi.org/10.1080/23739770.2009.11446373.
3 DELLAPENNA, Joseph W. Designing the Legal Structures of Water Management Needed to Fulfill the
Israeli-Palestinian Declaration of Principles. The Palestinian Yearbook of International Law, 1994: 100, pp.
63-103.
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445

sido posible a través de un mejor entendimiento de la naturaleza multidimensional de la
partición del agua, así como la noción de cooperación en acuerdos vinculantes en
entornos transnacionales y ecológicamente vulnerables como instrumento de prevención
de la sobreexplotación a favor de la sostenibilidad. Paralelamente, incentivos a corto
plazo son necesarios, junto con el abanico de acciones de represalia mutuas que hacen
conveniente una cooperación perpetuada4.
El objetivo del artículo se despliega en dos dimensiones. Por un lado, pretende ofrecer
una imagen de la cuenca del río Jordán como un sistema estratégico transfronterizo, en
el que las expectativas de beneficio mutuo pueden asentar un principio de cooperación.
Si bien, los marcos cooperativos no obvian la condición de superioridad de un actor en
un determinado contexto. Por otro, se prestará atención a las relaciones bilaterales entre
Israel y Jordania en torno a la cuenca, con ánimo de proveer ideas acerca de cómo
Jordania podría mejorar su posición negociadora sin precipitar el colapso de las
estructuras de cooperación.
Posicionamiento geográfico de los actores ribereños en la cuenca del Jordán

En una región donde territorio, identidad y recursos son colectivamente entendidos como
una cuestión permanente de supervivencia, mapear los derechos legítimos sobre un
«trozo del pastel» constituye una cuestión geopolítica de primer orden pues las opciones
de diseño de políticas y del ejercicio del poder quedan buenamente condicionadas por
los mismos. La geografía no es un fenómeno natural separado de la política y la
ideología, sino que en su modalidad de discurso es una forma de poder/conocimiento
por sí misma5.

4JUST, Richard E. & NETANYAHU, Sinaia (eds.). «Conflict and Cooperation...». Op. cit.
5Ó’TUATHAIL, Gerard & AGNEW, John. «Geopolitics and discourse: practical geopolitical reasoning in
American foreign policy». Political Geography, 1992. 11: 192, pp. 190-204.
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Figura 1. Mapa de la cuenca hidrográfica del Jordán. Fuente: EcoPeace Middle East, 2013
Por lo general, prevalece un entendimiento común que define los recursos hídricos de la
JRB como particularmente críticos para Israel, Jordania y los palestinos y, en menor
medida, para Líbano y Siria6, lo que deriva en una situación paradójica en la que los

6SABEL, Robbie. «The Jordan Basin: Evolution of the Rules». In J.W. Dellapenna & G. Joyeeta (eds.).
The Evolution of the Law and Politics of Water. New York: Springer 2009, p. 263.
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447

mayores contribuyentes antes de 1967 eran Líbano y Siria, precisamente los actores
ribereños con fuentes alternativas, exógenas a la cuenca. Sin embargo, una oportunidad
de diversificación similar concierne a Israel en relación a su tecnología desalinizadora de
vanguardia, o «los innovadores sistemas de tratamiento que recapturan el 86 % de agua
para regadío»7. En 2016, el 55 % del agua para uso doméstico en Israel procedió de
desalinización8. Estas alternativas hídricas clave han convertido al Estado judío en
potencialmente menos dependiente de la JRB, aunque el uso de sus aguas se mantiene
a una tasa y ritmo desproporcionalmente elevados.
Respecto al posicionamiento geográfico de los actores de interés, es imperativo
reconocer que representaciones divergentes justifican o denuncian realidades diferentes.
Según Aquastat9, el área de la JRB se distribuiría conforme a estos porcentajes: 37 %
en Israel, 40 % para la monarquía hachemita, 10 % en territorio sirio, 9 % en Cisjordana
y 4 % para Líbano. El programa categoriza como territorio israelí las incorporaciones
posteriores a 1967, lo que resulta sorprendente si tenemos en cuenta que la ONU todavía
califica a Israel como «potencia ocupante». La tergiversación o distorsión de las
representaciones geográficas, en detrimento del derecho internacional, es una práctica
peligrosa, pero habitual. Messerschmid y Selby criticaron vehementemente el trabajo de
la CESPAO sobre la JRB, haciendo hincapié en «serios errores técnicos y una distorsión
sistemática a favor de un ribereño, Israel, y en contra de los otros cuatro actores árabes
implicados»10. Mientras que el área correspondiente a Israel queda sobredimensionada
y su consumo de agua rebajado, el rol árabe se presenta con un vínculo más débil a la
cuenca a la par que se exagera su responsabilidad en la transformación y expolio de la
misma. Al final, se genera una aparente narrativa hidrohegemónica que procura
naturalizar un escenario ya de facto existente.

7 JACOBSEN, Robwan. «Israel proves the Desalination Era is Here». Scientific American. 2016.
8 Ibídem.
9 Aquastat. «Aquastat Survey 2008: Irrigation in the Middle East region in figures. Jordan River Basin».
2008. Retrieved from http://www.fao.org/nr/water/aquastat/basins/jordan/jordan-CP_eng.pdf.

10 MESSERSCHMID, C. & SELBY, J. «Misrepresenting the Jordan River Basin». Water Alternatives.
2015, 8: 258, pp. 258-279. Disponible en

https://www.researchgate.net/publication/282268943_Misrepresenting_the_Jordan_River_Basin.
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Quba’a et al.11, partiendo del supuesto de incluir a los Altos del Golán como parte del
territorio sirio y sopesando la importancia estratégica del sistema de acuíferos, proponen
una distribución de los recursos hídricos que menoscaba sustancialmente la
participación legitima de Israel en la JRB.
Acuerdos legales y cooperación

No existe ni un acuerdo, ni un foro multilateral que canalicen la necesidad de una gestión
inclusiva y consensuada de la cuenca transnacional. Además, el derecho internacional
del agua concerniente a cuencas hidrográficas de esta índole es prácticamente nulo, y
las escasas normas derivadas de la costumbre como fuente del derecho son vagas y se
encuentran buenamente dispersas. En cualquier caso, ha habido diversas iniciativas
para tratar de elaborar un marco común y, para ello, los precedentes han actuado como
hoja de ruta para las relaciones bilaterales entre las entidades ribereñas que han tenido
lugar posteriormente.
Si bien la ausencia de participación por todos los actores entraña dos hechos que
plantean un verdadero riesgo para el sistema, haciéndose evidentes sobre todo en las
tareas de monitorización, coordinación e implementación efectiva: la vigencia de los
acuerdos bilaterales está fuertemente condicionada por el comportamiento de los
terceros Estados (en el presente, por una Siria oportunista y reticente hacia la
cooperación) y, por otro lado, las relaciones de fuerza, sumadas a una codificación legal
laxa, incentivan una «interpretación abierta», la manipulación y el rechazo de la
búsqueda de un consenso.
A pesar de numerosos intentos por las potencias colonizadoras en el pasado, no fue
hasta el llamado Johnston Plan en 1955, mediado por el enviado especial
estadounidense, cuando un reparto hídrico específico, medido en Mm3 y no en
porcentajes —lo que motivará el debate y tensiones futuras—, fue propuesto a los cuatro
Estados colindantes. Bajo el paraguas del plan, «aproximadamente 60 % del agua del
sistema del río Jordán se asignaría a Líbano, Siria y Jordania, y el 40 % restante a
Israel»12. Tras 1994, el Plan Johnston se convertiría en el pilar más exitoso de la
cooperación regional hasta el día de hoy, no obstante, con una aplicación parcial y
desequilibrada, puesto que Israel no solo alcanzó su cuota, sino que la aumentó13.

11 QUBA’A, Rola, et al. «The role of groundwater...». Op. cit.
12 ROSENTHAL, Eliahu & SABEL, Robbie. «Water and Diplomacy...». Op. cit.
13 ALAMI, Sami. «Water and Strategy in...». Op. cit.
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Cooperación Israel-Jordania
El agua materializa una de las pocas cuestiones que han alineado a Israel y a los actores
árabes en esquemas de cooperación. Jordania representa un caso ejemplar: su
condición de Estado mediador frente a los países árabes y fiduciario del pueblo palestino
ha sido eficaz a la hora de persuadir a Israel hacia prácticas cooperativas. Para Jordania,
el agua es, paralelamente, maldición y catalizador en muchos aspectos de política
exterior, económica y social, así como una fuerza impulsora ya sea para la conformidad
o agitación civiles. La definición de escasez hídrica proporcionada por el Banco Mundial
establece como referencia los 1.000 m3 per cápita anuales, pero Jordania es incapaz de
proveer siquiera un 15 % de dicha cifra14.
De acuerdo con el negociador israelí Daniel Reisner, «las disputas hídricas solo se
pueden resolver con la determinación específica del reparto basándose en la cantidad y
calidad del agua, y no por medio de conceptos generales»15. El enfoque cantidad-calidad
fue la lógica que prevaleció en la resolución de las diferencias, tal y como quedó
plasmado en el segundo anexo del Tratado de Paz de 1994 16. Procurando esquivar
disconformidades en el futuro y dirimir todos los detalles críticos, incluso se añadieron
disposiciones específicas para los periodos de verano e invierno.
Se acordaron cantidades de agua en relación con el río Yarmouk, los flujos del Jordán y
las reservas subterráneas de Arava, e Israel se comprometió a transferir anualmente
10 Mm3 de agua desalada17, aludiendo al Plan Johnston como marco de entendimiento.
Dado que otros 50 Mm3 serían necesarios para mitigar la carencia hídrica jordana, Israel
accedió a buscar vías para proveer esa cantidad en clave cooperativa. A cambio, Israel
mantendría los usos existentes —evidenciando qué actor llegó a la mesa de
negociaciones desde una posición privilegiada— y obtendría una fracción incrementada
de los recursos bajo tierra. Por el momento, Jordania no está siendo receptor de los
volúmenes especificados18. Algunos autores argumentan que «el volumen de agua al
que Jordania tiene acceso es significativamente inferior al estipulado en el Plan

14 «Jordan’s water crisis is made worse by a feud with Israel». The Economist. 2017. Disponible en
https://www.economist.com/middle-east-and-africa/2017/12/02/jordans-water-crisis-is-made-worse-by-a-
feud-with-israel.
15 ROSENTHAL, Eliahu & SABEL, Robbie. «Water and Diplomacy in...». Op. cit.
16 Jordan-Israel. «Treaty of Peace between the Hashemite Kingdom of Jordan and the State of Israel».
Wadi ‘Araba: 1994,

17 Ibídem.
18 ROSENTHAL, Eliahu & SABEL, Robbie. «Water and Diplomacy in...». Op. cit.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϴ
bie3
450

Johnston»19, por lo que debería ser partícipe en el reparto de «el mar de Galileo y sus
aguas subterráneas»20. El Comité Conjunto del Agua, además de llevar a cabo iniciativas
de conservación, detenta el cometido fundamental de mejorar el intercambio de
información y la construcción de confianza.
Otro proyecto auguraba cierto alivio al estrés hídrico de Jordania: el proyecto de trasvase
mar Rojo-mar Muerto. Sus objetivos centrales serían «estabilizar el nivel del mar Muerto
—en continuo deterioro—, desalinizar oferta hídrica y generar energía para Jordania,
Israel y la Autoridad Palestina y construir un símbolo de paz y cooperación»21. Sin
embargo, sus beneficios y viabilidad siguen cuestionándose y el proyecto no ha
recuperado el ímpetu que se desvaneció cuando las relaciones diplomáticas entre Israel
y Jordania sufrieron el vuelco originado por el incidente en la embajada israelí en Amán
en 2017.
Como ejemplifica el caso anterior, el sistema de cooperación de la JRB no es ajeno a
otras áreas de interacción, cooperación y enfrentamiento.
Control sobre los recursos y superioridad estratégica

La carga estratégica derivada de la coexistencia territorial en la cuenca está largamente
condicionada por un lado, por las características biofísicas del sistema, como los altos
niveles de salinidad y químicos o la brecha pluvial invierno-verano; y por otro, las
dinámicas y necesidades de los actores respecto de la cuenca que reproducen su valor
hidroestratégico: el papel de los actores ribereños en el uso de los recursos hídricos
disponibles22, los diferentes grados de dependencia en torno a la cuenca, las políticas
de desarrollo socioeconómico vinculadas a ella, etc. Todas estas variables permiten
inferir qué actor posee la mejor ventaja y control sobre el sistema.
La cuenca alta denota mejores condiciones en términos de cantidad y calidad.
Únicamente Siria, Israel y Líbano tienen acceso a estas aguas. La utilización por parte
de Siria, mayoritariamente desviada de los flujos del río Yarmouk, representa
aproximadamente 453 Mm3 anuales23, una cifra que excede ampliamente lo estipulado
en el Plan Johnston, mientras que las estimaciones para Israel, aunque no son

19 YASUDA, Yumiko, et. al. «Transboundary Water Cooperation over the lower part of the Jordan River
Basin». The Hague Institute for Global Justice, 2017.

20 Ibídem.
21 Ibídem.
22 AL WESHAH, Rawdan A. «A case study of a multilateral water negotiation: the Jordan river system».
Encyclopedia of Life Support System: Conflict Resolution, 2010.

23 YASUDA, Yumiko, et. al. «Transboundary Water Cooperation...». Op. cit.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϵ
bie3
451

concluyentes —debido al secretismo en relación al consumo en los asentamientos—, se
creen alrededor de 723 Mm324 solo para la parte alta del río.

Figura 2. Extracciones de los actores ribereños en la cuenca alta del Jordán.
Fuente: Messerschmid & Selby, 2015
La disparidad se acentúa al incorporar el escenario en la JRB baja, donde el agua que

tendría como principales extractores a Jordania y a los palestinos presenta una
disponibilidad y condiciones relativamente inferiores, a lo que hay que sumar el impacto
de las actividades de los otros actores en el alto del Jordán, que torna grandes
cantidades de agua inservibles. Yendo más allá, desde 1967, la presencia israelí en la
ribera occidental se ha traducido en una monitorización y un control hidrológico más
estrechos.
Los puntos principales a la hora de inferir en los que se exhibe la superioridad estratégica
son la distribución fáctica de los recursos hídricos y los usos reales (y potenciales). En
este sentido, un importante conjunto de indicadores se hace vigente en el espectro de
garantías legales que salvaguardan las tasas de utilización de Israel, el hecho
consumado de ser «solo Israel el que está conduciendo transferencias hídricas hacia el
exterior de la cuenca a gran escala»25 o que, paradójicamente, su consumo de agua per
cápita es uno de los más altos a escala global, mientras que Jordania se clasifica como
«el cuarto país más pobre en agua en el mundo»26. Jordania está extrayendo 300 Mm327,

24 Ibídem.
25 MESSERSCHMID, C. & SELBY, J. «Misrepresenting the Jordan...». Op. cit.
26 DENNY, Elaine, et. al. «Sustainable Water Strategies for Jordan». University of Michigan, International
Economic Development Program, 2008: 1, pp. 1-27. Disponible en

http://www.umich.edu/~ipolicy/Policy%20Papers/water.pdf.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϭϬ

bie3
452

pero el dividendo de Israel limitado a la parte alta de la JRB duplica dicha cantidad, a lo
que habría que añadir el uso de los acuíferos tanto en Israel como en Cisjordania y otras
aguas superficiales estratégicas como el río Yarmouk.
Siria y Jordania cuentan con las mayores parcelas del área de captación y con el mayor
número de habitantes y de precipitaciones dentro de la cuenca. También, y sin
menospreciar la contribución mayoritaria de Israel al agua de superficie, la distancia se
estrecha si incluimos los flujos subterráneos. En cualquier caso, Israel representa el
agente hegemónico en el porcentaje de utilización en ambos niveles 28.
La superioridad de Israel es igualmente observable en el desarrollo socioeconómico a lo
largo de la JRB y el progreso tecnológico que actúa como un activo estratégico. Como
se ha señalado previamente, se ha producido una mejora gradual crítica con relación a
las oportunidades de diversificación de Israel respecto de los recursos hidrológicos de la
cuenca, aunque persiste como su principal usuario. Este comportamiento se asocia
íntimamente a la narrativa nacional del intercambio «elevado estándar de vida/sacrificio»,
de manera que vivir en un estado de amenaza permanente se recompensa con un
bienestar superior en comparación al promedio regional. Así lo exponía Hillel Frisch,
descartando ningún interés por parte de Israel en comprometer el control de las
soluciones tecnológicas para la oferta y eficiencia hídricas, por lo que la reproducción de
los niveles de consumo de agua debe garantizarse29.
Por el contrario, el Estado judío acumula y puede ejercitar una mayor cuota de influencia
y presión sobre los demás actores ribereños como consecuencia de sus respectivas
dependencias sobre una «commodity» vital, como es el agua, en torno al sistema de la
JRB. Mediante la preservación de las dinámicas de dependencia, Israel se aferra al papel
decisivo de fijar el ritmo, el alcance y los resultados de las negociaciones, pudiendo
también enarbolar la baza del agua para condicionar cuestiones emergentes que puedan
resultar problemáticas en otros aspectos de las relaciones bilaterales. Brevemente
revisado con anterioridad, el conjunto de narrativas hegemónicas de carácter
hidropolítico30 es otro instrumento relevante en el proceso de ocultar y legitimar el poder.
En resumen, la información de diversas fuentes y la inferencia analítica sustentan la idea
de Israel practicando un estatus de hidrohegemonía en la cuenca. Si bien, existen

28 Para acceder a información más exhaustiva sobre distribución de recursos hídricos y reparto territorial,
ver: QUBA’A, Rola, et al. «The role of groundwater...». Op. cit.
29 ALAMI, Sami. «Water and Strategy in...». Op. cit.
30 MESSERSCHMID, C. & SELBY, J. «Misrepresenting the Jordan...». Op. cit.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϭϭ

bie3
453

oportunidades para ajustar el balance del sistema de cooperación sin forzar su colapso,
y aunque estas no pueden ser avanzadas sin dificultades, Jordania podría elegir
desplegar esfuerzos culminando en una mayor ventaja negociadora, y quizás en una
matriz de relaciones más equitativa en la cuenca.
Análisis estructural del sistema de cooperación en la cuenca del río Jordán entre
Jordania e Israel: herramienta Mic Mac
Nuestro interés radica en identificar las dinámicas de influencia directa y dependencia
entre las principales variables del sistema de cooperación Jordania-Israel en la cuenca
del río Jordán, primeramente como una herramienta para afinar la precisión a la hora de
describir el mismo, y en segundo lugar, con el objetivo de evaluar los vectores mediante
los cuales Jordania podría mejorar su poder negociador.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϭϮ

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454

DESCRIPCION AB RE V I AT UR A
Estatus hegemónico de Israel en la cuenca del Jordán IsrHeg
Dependencia de Jordania de la JRB JordDep
Influjo de refugiados en Jordania InfluxRef
Condición de disponibilidad limitada de agua LimWatAvai
Hidrología de la cuenca, particularmente la contribución hídrica de HydrBasin

cada actor ribereño
Usos hídricos existentes y potenciales ExPotUses
Fuentes alternativas de agua –exógenas a la cuenca- Altsources
Deterioro ecológico, sobreexplotación y contaminación EcoDeter
Derecho internacional del agua IntWatLaw
Implementación de acuerdos bilaterales y planes conjuntos: BilatAgr

generación de confianza, coordinación e intercambio de
información
Presencia regional decreciente de EE. UU. U.S.Presen
Influencia rusa emergente/redefinida RussInfl
Lazos estratégicos y tensiones Israel-Jordania fuera del marco de IsrJorBond

cooperación hídrica
Progreso e infraestructura tecnológica TechProInf
Necesidades socioeconómicas respecto de la cuenca SocEcoNeed
Iniciativas de conservación ConsIniti
Significado del agua como asunto de seguridad nacional MeaningSec
Relevancia cultural, simbólica y cultural de la cuenca CultSign
Tabla 1. Lista de variables. Fuente: Elaboración propia
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϭϯ

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455

Figura 3: Mapa de influencias directas-dependencias. Fuente: Elaboración propia
- Mayor nivel de dependencia: 1) acuerdos bilaterales y planes conjuntos: generación

de confianza, coordinación e intercambio de información; 2) usos existentes y
potenciales; 3) deterioro ecológico y sobreexplotación; 4) iniciativas de conservación; 5)
lazos estratégicos y tensiones Israel-Jordania fuera del marco de cooperación hídrica.
- Mayor nivel de influencia: 1) hidrología de la cuenca; 2) disponibilidad limitada de
agua; 3) necesidades socioeconómicas; 4) deterioro ecológico y sobreexplotación; 5)
usos existentes y potenciales; 6) agua como asunto de seguridad nacional.
Conclusiones: oportunidades de Jordania hacia una mejor posición negociadora

La institucionalización de un sistema de cooperación multilateral en la JRB implica atraer
a Israel a una remodelada zona de acuerdo posible definida como «un conjunto de
acuerdos posibles que son más satisfactorios en cuanto a intereses percibidos que la
alternativa de no cooperación»31. Una mejor posición jordana en las relaciones
bilaterales podría alentar avances hacia una hoja de ruta de uso y distribución más
equitativa. ¿Cómo podría verse fortalecido su poder negociador?
a) Los lazos estratégicos y tensiones Israel-Jordania fuera del marco de cooperación
hídrica son altamente dependientes respecto del sistema. Para incrementar la influencia,
los legisladores jordanos podrían diseñar un sistema de compensaciones, de forma que

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϭϰ
bie3
456

una posición más favorable para Jordania en la cooperación hídrica se traduciría en
ventajas exógenas a la cuenca para Israel, algo factible para Jordania en su papel
mediador.
b) El significado del agua como asunto de seguridad nacional es una de las nociones
subyacentes en el sistema actual. Dirigir esfuerzos a transformar la percepción desde un
enfoque de suma cero a otro de ganancias mutuas favorecería una cooperación más
pacífica y equitativa en la JRB. Debe prestarse una atención renovada a las variables de
«disponibilidad hídrica limitada», «necesidades socioeconómicas» y «deterioro
ecológico». Asimismo, el cumplimiento íntegro y el intercambio de información
reforzarían la confianza, en el lado árabe, e involucraría permanentemente a Israel en la
política subregional, aumentando las expectativas de sostenibilidad a largo plazo. La
participación activa de actores económicos de interés podría facilitar el giro al área de
beneficios mutuos y la eficiencia.
c) El influjo de refugiados ejerce un cierto grado de influencia en los escenarios futuros
posibles, convirtiéndose en un activo negociador potencial para Jordania vis-à-vis Israel,
que no acarrea la «carga de refugiados», lo que legitima la dependencia jordana de la
JRB no solo en relación a los palestinos, sino iraquíes y sirios también. Jordania podría
persuadir a Israel para reconocer el lapso entre demanda y oferta. Actuar como mediador
ha sido una fortaleza jordana continua, consecuentemente, apoyar a una autoridad
palestina central con legitimidad y control sobre Cisjordania —y Gaza— debe ser una
prioridad en la reanudación del diálogo hídrico.
d) Jordania podría reconfigurar su estrategia de política exterior mediante la vinculación
de las cuestiones hídricas a un abanico más diverso e integrado de esfuerzos
diplomáticos, pudiendo requerir cambios: reforzar la cooperación entre el Ministerio de
Agua e Irrigación y el de Asuntos Exteriores; unir objetivos hídricos a los de los actores
árabes; aprovechar la relación arraigada con EE. UU. para conseguir su involucramiento,
proporcionando a cambio capital diplomático en cuestiones como Irán, Iraq, la Autoridad
Palestina o Siria.
e) Apuntando al sentido opuesto, con un efecto previsiblemente más pronunciado en el

corto plazo, pero de resultado más incierto, Jordania podría dar pasos para diversificar
sus acreedores financieros y socios económicos. Así ganaría cierta independencia
respecto de Israel, quien facilitó la asistencia financiera estadounidense en primer lugar.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϭϱ

bie3
457

Con el visto bueno israelí, Jordania incluso podría evaluar la opción de introducir a Rusia
o China en el diálogo de la JRB, dada la creciente penetración del último en la economía
jordana.
f) Un estrés hídrico irreversible en Jordania es contraproducente para Israel, pues el
primero podría verse forzado a tomar decisiones unilaterales, o incluso a retirarse de la
cooperación. Jordania debe demostrar a Israel que la no cooperación es una posibilidad,
lo cual parece ser contrario a sus intereses como hegemón beneficiario del uso de la
cuenca a largo plazo. El Estado jordano podría usar una variedad de instrumentos para
canalizar el descontento popular y gubernamental con la coyuntura actual, y así ejercer
presión sobre las narrativas israelíes de «aliado» y «buenos vecinos» en política exterior.
La agitación doméstica de los últimos meses ha llevado a Abdullah II a empujar en esta
dirección. Ejemplo de ello han sido las amenazas de abrogar el leasing, acordado en el
Tratado de Paz de 1994, de dos áreas fronterizas con Israel en octubre de 2018.
g) El reino hachemita podría actuar para minimizar la aproximación israelí a la cuenca
como una prioridad máxima en términos de supervivencia económica. En Israel, los
sectores de servicios, alta tecnología y construcción se están consolidando en detrimento
de la agricultura, lo que reduce el reclamo de agua para irrigación, que sigue siendo
crítico para los cultivos jordanos. Otra vía sería apoyar proyectos de diversificación de
desalinización y reciclaje cuyos resultados sean percibidos íntegramente por Israel, por
ejemplo, dando asistencia en almacenamiento. Simultáneamente, la lógica puede ser la
radicalmente opuesta. Con ayuda israelí, Jordania podría adquirir tecnología,
infraestructura y know-how para desarrollar métodos desalinizadores. Planes conjuntos,
sin limitarse al agua, pero abarcando otras ganancias mutuas como la energía, podrían
ser una opción atractiva.
h) Jordania —y los demás actores árabes— deberían recalcar, mediante evidencia
material rigurosa, su contribución decisiva al ciclo vital y utilización de la cuenca, a la par
que remodelar los presupuestos generalizados sobre la dependencia israelí.
i) A la luz de los resultados del Mic Max, las variables reguladores de «la dependencia
jordana», «fuentes alternativas», «relevancia cultural de la cuenca» y «presencia
regional estadounidense» representan las llaves de paso necesarias para alcanzar las
variables clave: minimizar el «deterioro ecológico», redefinir «los usos existentes y
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϰͬϮϬϭϵ ϭϲ

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458

potenciales», intensificar los «acuerdos bilaterales» y mejorar «los lazos estratégicos
Israel-Jordania» que, finalmente, acomodarán un sistema más cooperativo y sostenible.
Javier Bordón*
Máster en Geopolítica y Estudios Estratégicos
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
35/2019 26 de abril de 2019
Diana Paola Ponce*
El rol de la UNESCO en la prevención

del extremismo violento
El rol de la UNESCO en la prevención del extremismo violento
Resumen
El presente documento tiene como objetivo analizar el papel que desempeña la UNESCO
en la prevención del extremismo violento, siempre y cuando este pueda derivar en actos
terroristas, en particular mediante los programas intersectoriales que la organización ha
implementado después de la 197.ª reunión del Consejo Ejecutivo de la UNESCO,
celebrada en París en 2015. Tras el considerable aumento de los ataques terroristas a
escala mundial, la peligrosidad y las amenazas de los factores subyacentes que
conllevan a las personas a cometer actos terroristas trascienden las estrategias
antiterroristas, la acción militar y la diplomacia. Este escenario en particular ha allanado
el camino para que organizaciones internacionales como la UNESCO fomenten
esfuerzos de colaboración con el objetivo de dotar a los Estados miembros de estrategias
a largo plazo, que sean sostenibles y eficientes para abordar el extremismo violento
desde la raíz. Es importante destacar que la naturaleza compleja del extremismo violento
y su impacto destructivo en la comunidad internacional ha puesto un énfasis sin
precedentes en la necesidad de implementar programas educativos que sean cohesivos
y funcionales a través del uso del poder blando tanto en las escuelas como en las
cárceles. En última instancia, el objetivo de los programas intersectoriales de la UNESCO
es prevenir el extremismo violento, pero es aún más importante prevenir el nacimiento

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϱͬϮϬϭϵ ϭ
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460
ůƌŽůĚĞůĂhE^KĞŶůĂƉƌĞǀĞŶĐŝſŶĚĞůĞǆƚƌĞŵŝƐŵŽǀŝŽůĞŶƚŽ
ŝĂŶĂWĂŽůĂWŽŶĐĞ

de una nueva generación dominada por el odio, el miedo y el desinterés en generar y

mantener el espíritu de comunidad.
Palabras clave
Naciones Unidas, UNESCO, extremismo violento, radicalización, terrorismo, educación

para la ciudadanía mundial, Estados miembros, sociedades inclusivas.
The role of UNESCO in preventing violent extremism
Abstract
This article aims to analyze the role of UNESCO in preventing violent extremism, if and
when, conducive to terrorism, particularly through the organization’s cross-sectoral
programs which were implemented after UNESCO’s Executive Board in its 197th session
in Paris in 2015. Following the dramatic increase of terrorist attacks around the world, the
danger and threats of the underlying factors that lead individuals to commit acts of
terrorism have proved to be well beyond counter-terrorism strategies, military action, and
diplomacy. This particular scenario has paved the way for international organizations,
such as UNESCO, to promote collaborative efforts aimed at providing member states with
long-term, sustainable and efficient strategies to tackle violent extremism at its roots. It is
important to highlight that the complex nature of violent extremism and its destructive
impact on the International Community has sparked an unprecedented emphasis on the
need to implement cohesive and functional educational programs using soft power in
schools and prisons. Finally, the goal of UNESCO’s cross-sectoral programs is to prevent
violent extremism, but ultimately, prevent the emergence of a new generation incited by
hatred, fear, and community disengagement.
Keywords
United Nations, UNESCO, violent extremism, radicalization, terrorism, Global Education
Citizenship, member states, inclusive societies.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϱͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
461

Introducción
Mientras los ataques terroristas perpetrados por grupos extremistas violentos aumentan
considerablemente, la seguridad y la defensa ya no son medidas apropiadas para
contrarrestar la violencia, sino más bien herramientas contraproducentes que fomentan
posturas más violentas y extremistas. En la última década, la comunidad internacional
ha sido testigo de los efectos secundarios provocados por los sistemas educativos
menos inclusivos, del fracaso de la diplomacia, y de la falta de visión política y militar,
que ha dado lugar no solo a un mayor número de ataques terroristas y de víctimas, así
como a una mayor destrucción, sino también a la aparición de una nueva generación
dominada por el odio, el miedo y el desinterés en pertenecer a una comunidad global.
Incluso cuando los países han implementado políticas más estrictas de lucha contra el
terrorismo y de seguridad nacional, estas siguen siendo reactivas y perjudiciales para el
objetivo no solo de combatir, sino también de prevenir el terrorismo. La ineficacia de las
políticas de seguridad nacional ha llevado a organizaciones internacionales como las
Naciones Unidas (ONU), en particular la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), a seguir trabajando incansablemente en
el desarrollo de estrategias preventivas para eliminar el extremismo violento de raíz, con
el fin de prevenir el terrorismo.
Desde su creación en 1946 hasta la fecha, la UNESCO ha estado comprometida «con
la paz y la seguridad, promoviendo la colaboración entre las naciones mediante la
educación, la ciencia y la cultura, a fin de asegurar el respeto universal a la justicia, a la
ley, a los derechos humanos y a las libertades fundamentales»1. Lamentablemente,
aunque el creciente número de grupos terroristas ha desvirtuado el compromiso de la
UNESCO de promover la paz, la seguridad y, en última instancia, la protección de los
derechos humanos, también ha allanado el camino para seguir investigando y
planteando estrategias innovadoras de desarrollo, con el objetivo de crear e implementar
programas intersectoriales que aborden el estudio de los factores que impulsan el
extremismo violento. En lugar de utilizar el poder duro convencional para mitigar el
riesgo, los programas de la UNESCO tienen como objetivo proporcionar a los Estados
miembros los instrumentos necesarios para colaborar, desarrollar e implementar
programas educativos que sean coherentes y funcionales mediante el uso del poder

1 UNESCO Executive Board. 197 EX/Decisions. November 23, 2015, para. 46. Disponible en
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000235180.locale=en. Consultado 16/01/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϱͬϮϬϭϵ ϯ
bie3
462

blando. A pesar de la relación ambivalente que existe entre la educación y el extremismo

violento, los datos que se desprenden de las investigaciones realizadas en los campos
de la educación y la construcción de la paz evidencian que el multilateralismo, los centros
educativos y las organizaciones comunitarias pueden tener un gran impacto en el
empoderamiento de los ciudadanos, así como en el fomento de la sensibilización y la
inclusión2. Este impacto, a su vez, reduce la probabilidad de involucrarse en actos
violentos que, en última instancia, puedan conducir a perpetrar actos terroristas3.
El extremismo violento y el rol de la UNESCO

Al igual que ocurre con el concepto de terrorismo, no existe una definición única,
universalmente establecida, de extremismo violento. Sin embargo, a efectos de este
análisis, el extremismo violento se define como «las creencias y acciones de aquellas
personas que apoyan o utilizan la violencia para alcanzar objetivos ideológicos, religiosos
o políticos»4. La radicalización es también otro concepto sobre el que se continúa
debatiendo. En el contexto del extremismo violento, se puede definir como «el proceso
por el cual una persona adopta opiniones o prácticas extremas hasta el punto de justificar
el uso de la violencia»5. Sin embargo, en los últimos años, grupos terroristas como el
Estado Islámico en Irak y el Levante (ISIL), Al-Qaida, Boko Haram y grupos nacionales
de supremacía blanca en los Estados Unidos han moldeado nuestra visión de cómo es
el extremismo violento y cómo se puede extender fácilmente tanto a nivel nacional como
mundial. Por ejemplo, «los extremistas violentos han podido reclutar a más de 30.000
combatientes terroristas extranjeros de más de 100 Estados miembros para viajar a la
República Árabe Siria e Irak, así como a Afganistán, Libia y Yemen»6. Posiblemente ni
la educación, ni la acción política, ni la militar podrían haber impedido que los
combatientes terroristas extranjeros cometieran actos violentos en nombre de una
ideología extremista violenta. Sin embargo, una educación de calidad y el uso del poder

2 UNESCO Library. «Preventing Violent Extremism through Education: A Guide for Policy-Makers». 2017,
pp. 9-13. Disponible en https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000247764/PDF/247764eng.pdf.multi.

Consultado 17/01/2019.
3 Ibíd., p. 12.
4 Ibíd., p. 18.
5 Ibíd., p. 19.
6 UNESCO Library. «Plan of Action to Prevent Violent Extremism». The United Nations Global Counter-
Terrorism Strategy. December 24, 2015. Disponible en

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/L.41. Consultado 18/01/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϱͬϮϬϭϵ ϰ
bie3
463

blando pueden ahora influir en aquellos que han regresado a sus hogares y, así, evitar
que propaguen el odio, la intolerancia y la violencia en sus propias comunidades.
Teniendo en cuenta la ambigüedad del concepto de extremismo violento, el Consejo de
Seguridad de la ONU decidió plantear esta cuestión a los Estados miembros desde un
punto de vista práctico que está definido en la Resolución 2178 del Consejo de
Seguridad, publicada en 2014. El Consejo establece una conexión explícita entre el
extremismo violento y el terrorismo, y destaca la necesidad de prevención afirmando que
«el extremismo violento, siempre y cuando conduzca al terrorismo» puede tener
consecuencias perjudiciales para los asuntos domésticos de los Estados miembros7. Así
mismo, el Consejo permite a los Estados interpretar y definir libremente el extremismo
violento como su prerrogativa, siempre y cuando sean coherentes con sus obligaciones
como miembros de la ONU y respeten el derecho internacional, en particular, los
derechos humanos8. Además, deben abordar la importancia del multilateralismo y de los
esfuerzos colectivos dentro de la comunidad internacional, lo que incluye, entre otros
temas, «la prevención de la radicalización, el reclutamiento y la movilización de personas
en grupos terroristas y su transformación en combatientes terroristas extranjeros»9. Esto
último implica que los Estados miembros cooperen con el fin de complementar las
estrategias nacionales desarrolladas por cada uno, así como poner en marcha nuevos
planes de acción regionales o subregionales para prevenir la aparición y la propagación
del extremismo violento.
Como dijo una vez el expresidente de los Estados Unidos, Barack Obama, «las
ideologías no son derrotadas con armas, son derrotadas con mejores ideas»10. A pesar
de que no existe una solución única para contrarrestar el extremismo violento, se pueden
promover mejores ideas a través de los programas educativos de la UNESCO como
posibles soluciones para abordar las causas subyacentes que, a la larga, conducen al
terrorismo. Por esta razón, algunas de las principales decisiones adoptadas por el
Consejo Ejecutivo de la UNESCO en su 197.ª reunión, celebrada en París en 2015,
siguen consolidando el compromiso de la organización de promover la educación como
«un instrumento para ayudar a prevenir el terrorismo y el extremismo violento», y de

7 Ibíd., p. 18.
8 Ibíd., p. 18.
9 Ibíd., pp. 2/22.
10 OBAMA on ISIS Threat Video. July 2015. Disponible en
https://www.realclearpolitics.com/video/2015/07/06/obama_on_isis_threat_ideologies_are_not_defeated_
with_guns_they_are_defeated_by_better_ideas.html. Consultado 17/01/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϱͬϮϬϭϵ ϱ
bie3
464

reconocer su función catalizadora «para ayudar a garantizar la estabilidad y la paz

sostenible, así como para empoderar a los alumnos a ser ciudadanos responsables
dentro de sus comunidades, países y en el mundo»11. Es importante destacar que el
éxito de los programas de la UNESCO como posible solución también depende, en parte,
de la situación específica de los Estados miembros y de su voluntad de implementar los
programas adecuadamente y de manera eficiente, siempre y cuando se respeten y
promuevan los valores fundamentales de la UNESCO.
Programas intersectoriales de la UNESCO para prevenir el extremismo violento

Los programas intersectoriales de la UNESCO incluyen múltiples manifestaciones del
poder blando y han sido creados para ayudar a los Estados miembros en un esfuerzo
por prevenir la propagación del extremismo violento. La organización también está
comprometida con el Plan de Acción del secretario general de la ONU para prevenir el
extremismo violento (24 de diciembre de 2015), que se centra en las siguientes
prioridades: «I) la educación, el desarrollo de competencias y la facilitación del empleo;
II) el empoderamiento de los jóvenes; III) la comunicación estratégica, Internet y las redes
sociales; y IV) la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer»12. Los programas
destacan la importancia de dar prioridad a las áreas específicas que han servido como
plataformas para incitar a individuos a unirse a grupos terroristas en el pasado. Del
mismo modo, el plan de acción de la ONU requiere un gran compromiso por parte de la
comunidad y también paciencia, ya que los resultados podrían no ser visibles de
inmediato, sino a largo plazo.
Es importante recalcar que los programas intersectoriales de la UNESCO tienen como
objetivo abordar las amenazas generales que plantean la radicalización y el extremismo
violento, y también reconocer que el extremismo violento no puede ni debe asociarse
con ninguna religión, nacionalidad, civilización o grupo étnico13. De la misma manera, los
programas se centran en los factores específicos que están presentes en el proceso de
radicalización, como los factores de «empuje» y «atracción». Según la iniciativa de la
UNESCO sobre la lucha contra el terrorismo, los factores de empuje que incluyen la

11 UNESCO Executive Board. 197 EX/Decisions. November 23, 2015, par. 46. Disponible en
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000235180.locale=en. Consultado 18/01/2019.

12 UNESCO Library. «Plan of Action to Prevent Violent Extremism». The United Nations Global Counter-
Terrorism Strategy. December 24, 2015. Disponible en

http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/L.41. Consultado 18/01/2019.
13 Ibíd., pp. 7/22.
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465

marginación, la desigualdad, la discriminación, el sentimiento de persecución, la falta de

educación y la negación de los derechos básicos, tienen una mayor probabilidad de
conducir a las personas al extremismo violento14. Por otro lado, factores de atracción
como la logística de grupos terroristas bien organizados que a su vez ofrecen un lugar al
que pertenecer, así como una red de apoyo, refugio y oportunidades de trabajo,
contribuyen a que algunas personas participen y perpetren actos terroristas 15.
Con el fin de abordar el extremismo violento desde sus raíces, y tomando en cuenta las
formas específicas de operar de los grupos extremistas violentos, así como los recientes
avances tecnológicos, la UNESCO ha diseñado programas con el objetivo de afrontar
todas las posibles áreas de amenaza. Los programas intersectoriales de la UNESCO son
los siguientes: educación para la ciudadanía mundial (GCED)16; participación y
empoderamiento de los jóvenes; coaliciones para la prevención del extremismo violento
en los medios y en Internet; y programas educativos sobre patrimonio y creatividad.
Teniendo en cuenta los objetivos del presente análisis, nos centraremos en el programa
Educación para la ciudadanía mundial (GCED) y en su aplicación a nivel local tanto en
los centros educativos como en las organizaciones comunitarias.
Educación para la ciudadanía mundial (GCED)

Con el programa de Educación para la ciudadanía global, la UNESCO busca «ayudar a
los países a implementar programas educativos que contribuyan a aumentar la resiliencia
de los jóvenes a los mensajes extremistas violentos y fomenten un sentido positivo de
identidad y pertenencia»17. A través de una educación de alta calidad, la UNESCO
contrarresta directamente la influencia de los numerosos factores de «empuje» y
«atracción» mencionados anteriormente, abriendo así el camino para que los centros y
los sistemas educativos, los planes de estudio y los docentes puedan educar
conscientemente a las nuevas generaciones. Una educación de alta calidad es aquella
que «fortalece el carácter, abre la mente de las personas, desarrolla la resiliencia y

14 UNESCO Library. «Preventing Violent Extremism through Education: A Guide for Policy-Makers».
2017, p. 21. Disponible en
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000247764/PDF/247764eng.pdf.multi. Consultado 18/01/2019.
15 Ibíd., p. 22.
16 Siglas en inglés, Global Citizenship Education (GCED).
17 UNESCO Executive Board. 197 EX/Decisions. November 23, 2015, par. 46.
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466

fomenta la empatía»18. De hecho, una educación de alta calidad puede estar

directamente relacionada con el pensamiento crítico, que a su vez proporciona a los
jóvenes las aptitudes necesarias para dialogar, pensar analíticamente y actuar en
consecuencia. Esto permite tanto a alumnos como a individuos tomar conciencia de las
distintas asunciones culturales y religiosas y de los paradigmas sociales, así como
ampliar sus horizontes para entablar relaciones más significativas en sus comunidades.
Asimismo, el programa GCED procura promover la implementación de políticas y
prácticas de educación inclusiva, con el objetivo de convertir las diferencias individuales
en oportunidades para el aprendizaje colectivo y enriquecedor, particularmente en
sociedades multiétnicas. A través de sus numerosas guías y planes de acción, que
pueden encontrarse en la biblioteca en línea de la UNESCO, se intenta incitar a los
centros educativos y a los docentes a poner en práctica el currículo con el fin de hacer
patentes los distintos niveles de diversidad en el aula, así como de actualizar los cambios
continuos en el desarrollo tecnológico y las nuevas tendencias emergentes, intentando
mantener siempre el interés de las nuevas generaciones19. Se espera que los esfuerzos
de la UNESCO para adaptar los sistemas educativos a las realidades de un mundo más
globalizado puedan contribuir, en el futuro, a la transición exitosa de un modelo
convencional de memorización, falta de compromiso social y resistencia a la diversidad,
a una versión más sofisticada de la educación basada en el aprendizaje colectivo e
inclusivo. Este modelo de aprendizaje incluiría las herramientas, experiencias y
oportunidades necesarias para que los alumnos puedan asimilar conceptos nuevos,
integrarse en entornos con gran diversidad étnica, con el fin de ayudarles a descubrir su
propia identidad, sus roles en la sociedad, sus preferencias y, por último, su futuro.
El programa de participación y empoderamiento de los jóvenes

El programa de participación y empoderamiento de los jóvenes de la UNESCO fue
creado en respuesta a la Resolución 2250 (2015) del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas sobre la juventud, la paz y la seguridad, la cual reconoce el importante
papel que pueden desempeñar los jóvenes en la prevención y la resolución de
conflictos20. Así mismo, la resolución destaca los 1.800 millones de mujeres y hombres

18 UNESCO Library. «Youth Led Guide on Prevention of Violent Extremism Through Education». 2017.
Disponible en https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000260547?posInSet=2&queryId=23d4d3d2-
2e4b-4d84-907f-cc69a617778d. Consultado 19/01/2019.
19 Ibíd., pp. 30-32.
20 UN Security Council Resolution S/RES/2250 (2015)*.
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467

jóvenes en el mundo de entre 18 a 29 años de edad que podrían verse afectados en gran
medida por los conflictos armados, lo que probablemente, en el peor de los casos, puede
ponerlos en riesgo de una posible radicalización y extremismo violento21. Es importante
recalcar que el gran número de mujeres y hombres jóvenes también representa una
oportunidad para contrarrestar a los grupos extremistas violentos, ya que, cada vez más,
estos grupos se aprovechan del creciente uso de las nuevas tecnologías para atraer e
incitar a nuevos miembros, en particular a los jóvenes, a cometer actos terroristas y
difundir los ideales de la organización.
Coaliciones para la prevención del extremismo violento en los medios y en Internet

Con el programa de coaliciones en los medios y en Internet, la UNESCO se propone
«movilizar a las partes interesadas, en particular a los jóvenes, los responsables de la
formulación de políticas, investigadores y representantes de los medios de
comunicación, con objeto de adoptar medidas eficaces, tanto en Internet como fuera de
ella, a fin de prevenir el extremismo violento y la radicalización en Internet»22. Teniendo
en cuenta el importante papel que los medios de comunicación y la tecnología
desempeñan en el proceso de radicalización a través de las redes sociales,
particularmente de los jóvenes, este programa pretende concienciar a los usuarios de
Internet sobre el gran alcance que pueden tener los grupos terroristas, y así crear vías
alternativas para contener y, finalmente, eliminar el extremismo violento que es
alimentado por contenidos que incitan al odio. El objetivo final del programa es desarrollar
la capacidad de las partes interesadas para implementar «respuestas rápidas e
innovadoras que hagan frente al fenómeno del extremismo violento, siempre teniendo en
cuenta la tolerancia, la protección de la libertad de expresión y los derechos a la
privacidad»23.
Programas educativos sobre patrimonio y creatividad

El programa de la UNESCO sobre patrimonio y creatividad busca promover y celebrar la
diversidad cultural involucrando a los jóvenes «en la protección de todas las formas de

Disponible en http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2250(2015. Consultado
19/01/2019.
21 Ibíd.
22 UNESCO Library. «Media & Online Coalitions for PVE». November 08, 2016. Disponible en
https://en.unesco.org/preventing-violent-extremism/media-online-coalitions. Consultado 19/01/2019.

23 Ibíd.
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468

patrimonio y en la promoción de la cultura para fomentar sociedades más justas,

inclusivas y pacíficas»24. El programa pretende alcanzar su objetivo a través de dos
campañas específicas: la Campaña unidos para el patrimonio (#Unite4Heritage) y la
Campaña educativa sobre patrimonio y creatividad. La campaña #Unite4Heritage se
inició en marzo de 2015 con el objetivo de poner fin a los ataques violentos contra el
patrimonio cultural, especialmente en algunas partes del mundo árabe 25. Uno de los
objetivos concretos de estas campañas fue sensibilizar a los jóvenes para que respeten
y promuevan el carácter único y cultural del patrimonio, así como la diversidad mediante
el uso de las redes sociales y eventos sociales que se llevaron a cabo en sus
comunidades y en todo el mundo. Con este programa, la UNESCO pretende ofrecer una
alternativa para fortalecer las identidades y el sentido de pertenencia de aquellas
personas vulnerables, y a su vez ofrecer una solución basada en los ideales de la
diversidad cultural, la tolerancia y el diálogo intercultural con el resto del mundo26.
Aplicación internacional de los programas intersectoriales de la UNESCO

Los programas intersectoriales de la UNESCO están disponibles para los 193 Estados
miembros27 actuales de la ONU. Sin embargo, la medida en que los Estados pongan en
marcha los programas mencionados depende en gran parte de la situación política,
económica, social y geográfica actual del país, además de sus necesidades políticas
particulares. Es importante mencionar que, aunque la mayoría de los programas
intersectoriales de la UNESCO suelen adoptar un enfoque general adecuado para todos
los Estados miembros, la organización también facilita un contenido adicional o una ligera
adaptación de los programas, especialmente GCED. El propósito de las adaptaciones de
GCED es principalmente atender las necesidades particulares de las regiones de los
distintos miembros; este es el caso sobretodo en África, Asia, América Latina y Estados
Árabes28.

24 UNESCO Library. «Celebrating Cultural Diversity». November 09, 2016. Disponible en
https://en.unesco.org/preventing-violent-extremism/clt-diversity. Consultado 19/01/2019.

25 UNESCO Library. «Celebrating Cultural Diversity». November 09, 2016. Disponible en
https://en.unesco.org/preventing-violent-extremism/clt-diversity. Consultado 19/01/2019.

26 Ibíd.
27 UNITED NATIONS Website. Member States. Disponible en https://www.un.org/en/member-states/.
28 UNESCO Library. Report on the Implementation of the Information for All Programme (IFAP). 2016-2017.
Disponible en https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000258707/PDF/258707eng.pdf.multi.
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469

Después de llevar a cabo una investigación más profunda de las plataformas utilizadas
para evaluar el progreso y los resultados deseados de los programas, la gestión basada
en los resultados (RBM)29 y el Informe de Ejecución del Programa (PRI)30, fue
sorprendente, aunque previsible, ver que la mayoría de los países que implantan
programas intersectoriales para contrarrestar el extremismo violento incluían a aquellos
países que se encuentran actualmente en situaciones de conflicto. Del mismo modo,
según la bibliografía examinada, los esfuerzos de la UNESCO por abordar el fenómeno
mundial del extremismo violento se dirigen, en su mayor parte, a las naciones menos
desarrolladas que cuentan con una historia de dominación colonial y de divisiones
étnicas y raciales, así como estigmas religiosos que podrían quizás hacerlas más
vulnerables al extremismo violento31. Por ejemplo, la mayoría de los programas de la
UNESCO, incluyendo la promoción e implantación del GCED, incluyen principalmente a
países como Afganistán, Irak, Líbano, Siria, Colombia, Congo, Yemen y algunos otros32.
A pesar de que la necesidad de implementar por completo estos programas en los países
mencionados anteriormente es obvia, es importante destacar que todos los Estados
miembros, incluso las naciones más desarrolladas, también deberían ser responsables
de la implantación de programas educativos para contrarrestar y prevenir el extremismo
violento.
Por un lado, algunos Estados miembros, incluyendo los países en conflicto, han tomado
la iniciativa de implementar los programas con el objetivo de mejorar sus sociedades,
sistemas educativos y planes de estudios, en la medida en que les han permitido la
disponibilidad presupuestaria, la organización logística y la gestión de los programas en
el país. Por ejemplo, algunas de las principales acciones realizadas a través del
programa GCED incluyen la introducción del «terrorismo, cuestiones religiosas y de
intolerancia étnica» en los planes de estudio y libros de texto de las escuelas de
Bangladesh. Esto es positivo, dado que Bangladesh ha sido testigo de un gran número
de ataques terroristas debido a la intolerancia religiosa y étnica en el país33. De manera

29 Siglas en inglés, Results-Based Management (RBM).
30 Siglas en inglés, Programme Implementation Report (PRI).
31 UNESCO Library. Report on the Implementation of the Information for All Programme (IFAP). 2016-2017.
Disponible en https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000258707/PDF/258707eng.pdf.multi.
32 MOUL, Tina Robiolle. «Promotion and Implementation of Global Citizenship Education». UNESCO
Library. 2017, pp. 6-11. Disponible en

https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000252771/PDF/252771eng.pdf.multi. Consultado 20/01/2019.
33 UNESCO Library. «Terrorism, Religious and Ethnic Intolerance Issues in the Syllabuses and Textbooks
of Bengali and English Medium and Madrasah Education in Bangladesh an Appraisal». GCED
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470

similar, se llevó a cabo un proyecto piloto para introducir las herramientas del GCED en
Camboya, Colombia, Mongolia y Uganda, llegándose a la conclusión de que los cuatro
países habían logrado con éxito la revisión de sus programas de estudios y de formación
de docentes para incorporar los valores fundamentales del programa de GCED34. Por
otra parte, pocos países europeos, incluso los que se han visto afectados en gran parte
por el extremismo violento doméstico, como es el caso de Bélgica, introdujeron en 2016
el requisito de que los profesores tuvieran una especialización llamada Profesor de
Filosofía y Ciudadanía para impartir una clase llamada Filosofía y Ciudadanía, cuyo
objetivo es fomentar entre los alumnos la filosofía de «cómo pensar en lugar de qué
pensar» para promover una mayor integración y respeto a la diversidad en el aula35.
Es importante destacar que, dentro de la investigación realizada en las plataformas, no
se encontraron datos disponibles sobre la implementación de programas para un gran
número de Estados miembros, en particular para aquellos países más desarrollados. Un
posible argumento para explicar esto puede vincularse con el derecho excepcional de
los miembros a definir e interpretar el extremismo violento según lo consideren necesario
y, de ser imprescindible, implementar los programas de la UNESCO. Sin embargo,
surgen dudas sobre si esta prerrogativa podría llevarse demasiado lejos, cuando la
situación interna de los Estados indica claramente la necesidad de una reforma que va
más allá de las estrategias antiterroristas y las políticas de seguridad nacional. La
implantación de los programas intersectoriales de la UNESCO, en particular el programa
GCED, no solo tiene como objetivo preservar el compromiso de los Estados con la
organización y sus valores fundamentales, sino también, en definitiva, prevenir la
propagación de un extremismo violento que conduzca ya sea al terrorismo doméstico o
al internacional.
En el caso de la terminología como prerrogativa, por ejemplo, en EE. UU., los extremistas
islamistas son más criticados y politizados en comparación con los extremistas de
extrema derecha, a pesar de que estos últimos planean y cometen más ataques

Clearinghouse 2014. Disponible en https://www.GCEDdclearinghouse.org/resources/terrorism-religious-
and-ethnic-intolerance-issues-syllabuses-and-textbooks-bengali-and. Consultado 20/01/2019.
34 UNESCO Library. «Global Citizenship Education Tools and Piloting Experiences of Four Countries:
Cambodia, Colombia, Mongolia and Uganda». 2018. Disponible en

https://www.GCEDdclearinghouse.org/sites/default/files/resources/180164eng.pdf. Consultado
20/01/2019.
35 UNESCO Library. «Citizenship Education at School in Europe 2017». 2017. Disponible en
https://www.GCEDdclearinghouse.org/sites/default/files/resources/180152eng.pdf. Consultado
20/01/2019.
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471

terroristas en comparación con grupos terroristas internacionales36. Sin embargo, la

legislación estadounidense siempre se muestra reticente a la hora de definir los
atentados terroristas nacionales, en particular aquellos perpetrados por grupos de
extrema derecha o grupos nacionales de supremacía blanca, como actos de terrorismo37.
Esta postura particular de los EE. UU. sobre el terrorismo y la cobertura mediática
nacional predispuesta a vilipendiar un segmento de la sociedad, alimenta el uso de
términos erróneos sobre el terrorismo y su relación directa con el islam.
Partiendo de la formación educativa del autor en los EE. UU., el rol de la UNESCO en el
sistema educativo público estadounidense se percibe como un elemento de una
organización europea que forma parte de la «diplomacia blanda», y sugiere que sus
programas se dirijan principalmente a las naciones menos desarrolladas y menos
privilegiadas. Lamentablemente, esta postura ignora la labor de la UNESCO y el posible
valor que pueda añadir a la sociedad civil de los EE. UU. y al enfoque de la ciudadanía
mundial; un enfoque más comprometido que podría ser beneficioso, ya que la situación
interna del país está pidiendo a gritos la aplicación de políticas educativas más inclusivas
y tolerantes. En el caso de los EE. UU., los datos disponibles sobre el progreso y los
resultados de los programas de la UNESCO son bastante limitados, teniendo en cuenta
su trayectoria con dicha organización. En el pasado, Estados Unidos dejó de formar parte
de la organización durante 18 años aproximadamente y lo hizo de nuevo en 2018,
habiendo dejado de cumplir sus compromisos financieros con la organización desde
201138. De hecho, las medidas adoptadas por el país y los recientes acontecimientos
que han tenido lugar en su territorio tal vez puedan demostrar que la falta de legitimidad
de su compromiso con los programas de la UNESCO, en combinación con la ausencia
de leyes sobre el control de armamento, contribuyen a la situación interna actual de los
movimientos de extrema derecha.

36 UNESCO Library. «Youth Led Guide on Prevention of Violent Extremism Through Education». 2017.
Chapter 3. Far-Right Violent Extremism in the U.S., pp. 74-76. Disponible en

https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000260547?posInSet=2&queryId=23d4d3d2-2e4b-4d84-907f-
cc69a617778d. Consultado 20/01/2019.
37 Ibíd.
38 Statement by Irina Bokova, Director-General of UNESCO, on the Withdrawal by the United States of
America from UNESCO. 12 October 2017. Disponible en https://en.unesco.org/news/statement-irina-

bokova-director-general-unesco-occasion-withdrawal-united-states-america-unesco. Consultado
19/01/2019.
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472

Posible implantación en las prisiones

Como se ha mencionado anteriormente, la implantación de los programas
intersectoriales, en particular el GCED, está creciendo gradualmente, materializándose
a través de la evolución de sociedades más globales en las que los sistemas educativos
y currículos académicos son más inclusivos. Sin embargo, si bien se podrían lograr y se
lograrán grandes resultados a través tanto de la aplicación de distintos programas
educativos como de un gran compromiso adquirido por parte de los Estados miembros,
la UNESCO también debería promover la implementación de una versión adaptada del
programa GCED en las prisiones. La educación en prisión es un derecho establecido por
la Convención de la UNESCO de 1960 en relación con la lucha contra las
discriminaciones en la esfera de la enseñanza, que «prohíbe toda exclusión o restricción
del acceso a la educación sobre la base de las diferencias socialmente atribuidas o
percibidas, incluidos los reclusos»39. Sin embargo, como se ha visto a lo largo de la
historia y los actuales acontecimientos, la naturaleza social de los sistemas internos de
las cárceles y las prisiones, y el sentimiento de exclusión y segregación de la sociedad,
tal como acreditan las investigaciones40, pueden causar más daños sociales y
psicológicos, interfiriendo así con los objetivos planteados para rehabilitar e integrar a los
extremistas violentos en la sociedad41. Del mismo modo, según la oficina de la UNESCO
en Dakar, «las tasas de hacinamiento en las cárceles del Sahel están entre las más altas
del mundo, superando el 230 %»42. El informe también revela las condiciones de
reclusión que «plantean una serie de problemas en temas de seguridad y de derechos
humanos, así como una preocupación que a menudo conduce a la radicalización a través
de la red de extremistas violentos en las cárceles, que radicaliza a otros presos»43. Las
cárceles son vías de captación que los grupos extremistas violentos explotan cada vez
más, debido a su estructura de difícil acceso y al estigma social que generan.

39 UNESCO Library. «National Consultation on the Situation of Prisons in Senegal». May 2017. Disponible
en
http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Dakar/pdf/UNESCOPrisonEDConsultationSen
egalEN110917FnlREV.pdf. Consultado 19/01/2019.
40 Ibíd.
41 Ibíd.
42 UNESCO Library. «UNODC Sahel Programme 2013-2017». Progress Report January 2016, p. 22.
Disponible en
https://www.unodc.org/documents/westandcentralafrica/Sahel_Programme_Progress_Report_January_2
016.pdf. Consultado 19/01/2019.
43 Ibíd.
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473

A través de la investigación realizada, solo se ha encontrado una iniciativa de la

UNESCO sobre la implementación del GCED en las cárceles. Dicha iniciativa se llevó a
cabo en Senegal en 2017, supuestamente debido a las condiciones inhumanas de las
cárceles del país y a la falta de programas para rehabilitar, enseñar habilidades y
reintegrar a los reclusos en la sociedad44. Aunque algunas cárceles europeas ofrecen,
en general, mejores condiciones a sus reclusos y algunos programas de rehabilitación y
desradicalización como es el caso de Francia, el Reino Unido y España45, se desconoce
el impacto real de estos programas, en particular para aquellos individuos ya
radicalizados o los presos no extremistas que se encuentran en situación de
vulnerabilidad. Además, según un artículo publicado en el periódico español El Mundo,
en los próximos años unos 500 extremistas violentos que se encuentran en cárceles
europeas serán puestos en libertad, lo cual es motivo de preocupación en la sociedad,
ante el temor de que estos individuos no se hayan «rehabilitado» o se hayan radicalizado
aún más que antes46. Esto es particularmente alarmante en el caso de Hassan El Haski,
presunto miembro del Grupo Islámico de Combate Marroquí (GICM) y autor intelectual
de los atentados terroristas del 11 de marzo en Madrid, que sigue siendo leal a su causa
yihadista47. Durante sus comparecencias y entrevistas, El Haski, que ha estado en una
prisión española más de 14 años, sigue tan radicalizado como antes, si no más, y afirma
continuamente su afán de venganza, lo que se espera no haya fomentado la
radicalización de otros individuos en la prisión48.
Según estimaciones, en España, «alrededor del 10 % de los yihadistas» se han
radicalizado total o parcialmente en la cárcel desde que el primer yihadista fue
condenado en una prisión española en 1996 hasta los casos de terrorismo yihadista en
201849, lo que nos lleva a preguntarnos si, una vez liberados, estos individuos

44 UNESCO Library. «National Consultation on the Situation of Prisons in Senegal». May 2017. Disponible
en
http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/FIELD/Dakar/pdf/UNESCOPrisonEDConsultationSen
egalEN110917FnlREV.pdf. Consultado 19/01/2019.
45 EUROPEAN Commission. «Radicalization Awareness Network (RAN) and Member States». Disponible
en https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/networks/radicalisation_awareness_network/ran-and-
member-states_en. Consultado 20/01/2019.
46 ESCRIVA, Ángeles. «La quinta columna de 500 'yihadistas' que amenazan a Europa». El Mundo.
Diciembre, 2018. Disponible en

https://www.elmundo.es/cronica/2018/12/24/5c1e3511fc6c834a758b45bc.html. Consultado 16/01/2019.
47 Ibíd.
48 Ibíd.
49 REINARES, GARCÍA-CALVO & VICENTE. «Yihadismo y prisiones: un análisis del caso español».
Real Instituto Elcano. November 14th, 2018. Disponible en

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/
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474

continuaron simpatizando con el extremismo violento y, en última instancia, cometieron

actos terroristas. La radicalización que puedan sufrir los presos que pronto serán
liberados es preocupante, dado que una vez que se reintegren en la sociedad, tendrán
la posibilidad de incitar a esos segmentos vulnerables de la población, creando así una
nueva ola de extremismo violento que puede dar lugar a actos terroristas. Partiendo de
la base de que en las cárceles tiene lugar un proceso de radicalización, parece lógico
pensar que los programas de rehabilitación deben ir más allá de meros estudios
religiosos y teológicos, permitiendo poner en marcha los principales componentes del
programa del GCED, haciendo hincapié especialmente en aspectos como la inclusión,
la identidad y el sentimiento de pertenencia. El citado programa puede proporcionar las
herramientas y los recursos necesarios para fomentar una sociedad más tolerante e
inclusiva dentro de las prisiones y, por lo tanto, ofrecer a los reclusos la oportunidad de
sentirse ciudadanos de la sociedad, no solo miembros de grupos religiosos tolerantes.
Este enfoque inclusivo podría tener un posible impacto en presos como Hassan El Haski,
haciendo que renuncie al extremismo violento y, con suerte, garantizándole una
transición sin problemas de la prisión a la sociedad.
Conclusiones
Siendo realistas, puede afirmarse que los programas intersectoriales de la UNESCO, en
particular el GCED, abordan la mayoría, si no todos, los diversos factores de «empuje»
y «atracción» que pueden conducir a la radicalización y al extremismo violento que, en
última instancia, conduciría al terrorismo. Por ejemplo, el programa GCED proporciona
herramientas valiosas a los jóvenes a través de las cuales podrán cuestionar de forma
crítica su susceptibilidad y vulnerabilidad ante los posibles intentos de captación por parte
de grupos terroristas, que podrían garantizarles el sentimiento de pertenencia que aún
no han encontrado. Sin embargo, proporcionarles una educación de alta calidad implica
haber desarrollado en los jóvenes un fuerte sentimiento de identidad y ciudadanía. Es
obvio que, como seres humanos racionales que somos, sin importar nuestra educación,
clase social, raza y religión, sentimos la necesidad fundamental de «pertenecer» a un
grupo social específico, ya sea por una buena o mala causa. En este sentido, la plena
implantación de un programa GCED, particularmente en sociedades multiétnicas como

elcano_es/zonas_es/ari123-2018-reinares-garciacalvo-vicente-yihadismo-prisiones-analisis-caso-
espanol. Consultado 20/01/2019.
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475

las de las ciudades europeas contemporáneas, que cuentan con un gran número de
ciudadanos de segunda generación, y también en las cárceles, promovería un valor
universal basado en la inclusión, estableciendo así un precedente para desarrollar una
cultura común y más tolerante.
El éxito en general de los programas intersectoriales de la UNESCO implementados, ya
sea de forma individual o colectivamente, brindaría a los Estados miembros un gran
número de oportunidades para mejorar su cohesión respecto a la comunidad
internacional y crear así un mayor sentimiento de ciudadanía mundial. Sin embargo, han
surgido algunos desafíos en el proceso de implantación, especialmente cuando los
Estados no cumplen el compromiso adquirido con la UNESCO de fortalecer la paz
internacional, promover la integración y mejorar la seguridad nacional e internacional.
Para lograr un mayor éxito colectivo, los Estados miembros deben comprometerse a
evaluar y reconocer las acciones de la UNESCO como cruciales para el desarrollo de su
propia política exterior, en tanto en cuando no contribuyan al auge del populismo que
celebra una identidad social y política limitada y difama a las minorías y a los migrantes.
El auge del populismo, en lugar de contribuir a la misión y promover los valores de la
organización, deteriora y daña el multilateralismo y los esfuerzos colectivos, aumentando
así las amenazas y la vulnerabilidad fruto del auge del extremismo violento. Seguimos
confiando en que el lento, pero seguro, proceso de implantación de los programas
intersectoriales en todo el mundo, junto con la participación de todos los actores
internacionales, arrojará resultados tangibles y duraderos y, a largo plazo, erradicará las
amenazas de extremismo violento que conducen al terrorismo.
Diana Paola Ponce*

Estudiante del Máster en Geopolítica y Estudios Estratégicos
Universidad Carlos III de Madrid
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36/2019 30 de abril de 2019
Juan Francisco Montalbán Carrasco*
Algunos apuntes sobre el desarrollo

sostenible en España
Algunos apuntes sobre el desarrollo sostenible en España
Resumen
Se presentan someramente algunos aspectos de economía política de la Agenda 2030,
entendida como nuevo lenguaje y paradigma internacional y como instrumento de
ordenación de una globalización en ocasiones percibida de forma incierta y amenazante.
Se describen los pasos políticos e institucionales dados en España para la construcción
del desarrollo sostenible: gobernanza creada, documentos elaborados, estrategias en
marcha, problemas encontrados y enseñanzas consolidadas en este camino. Se
recuerdan algunos logros pero también notables carencias de nuestro país. Se llama la
atención sobre la necesidad de acelerar los ritmos y extender las iniciativas. Es
imprescindible trasladar nuestro empeño nacional a la Unión Europea, con esfuerzo
redoblado tras las próximas elecciones europeas.
Palabras clave
Agenda 2030, Objetivos de Desarrollo Sostenible, Plan de Acción, globalización, clima,
políticas públicas.

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Some notes about the sustainable development in Spain
Abstract
Some aspects of the 2030 Agenda’s political economy are briefly presented, understood
as the new language and international paradigm, and as an ordering tool in a globalization
that is occasionally perceived as uncertain and threatening. The political and institutional
steps carried on in Spain towards sustainable development are described: creating
governance, elaborating documents, launching strategies and identifying issues and
lessons learned throughout this process. Some achievements within our country are
reminded, however also notable shortcomings. The need to accelerate and extend the
initiatives is highlighted. It is essential to move our national endeavor to the European
Union, with an effort doubled after the next European election.
Keywords
Agenda 2030, Sustainable Development Goals, Action Plan, globalization, climate, public
policies.

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Introducción
El cargo de embajador en Misión Especial para la Agenda 2030 fue creado en mayo de
2017. Lo ocupé hasta abril de 2019, en una etapa de gran intensidad, en la que el
Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (MAUC) asumió en
España responsabilidades y liderazgo en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
La labor del equipo que entonces se conformó en Exteriores cubrió múltiples frentes,
desde el trabajo interministerial de coordinación, la colaboración entre administraciones
territoriales y con todos los actores sociales, el diseño y aprobación de un Plan de Acción,
su presentación ante el Foro Político de Alto Nivel (FPAN) de Naciones Unidas, la
creación de nuevas instancias en la Presidencia del Gobierno con el correspondiente
reajuste de competencias. Al hilo de esta experiencia, a continuación apuntaré algunos
comentarios sobre la construcción en nuestro país del desarrollo sostenible, concepto
usado internacionalmente a partir del Informe Brundtland de 1987 (y entendido como
aquel que «satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades») y en
la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, que
introduce la preocupación ecológica en el afán por la búsqueda de un mundo más
próspero y equitativo.
En otros artículos1, los responsables de la Agenda en Exteriores, junto con otros
expertos, hemos pormenorizado los pasos dados para construir el soporte institucional y
abordar adecuadamente en nuestro país las obligaciones derivadas de los grandes
acuerdos adoptados en 2015 (Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación
para el Desarrollo, Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, Acuerdo de París sobre
el Cambio Climático) que conjuntamente conforman un orden del día internacional
sistemáticamente presente ya en diálogos bilaterales y foros multilaterales. Obviaré
detalles que allí se explican bien para explayarme en otros que abundan en el esfuerzo
político realizado a partir de 2017, tras un periodo de gobierno en funciones en 2016 con

1 GARRO, Isabel; GASSÓ, Javier; MONTALBÁN, Juan Francisco y SALLÉ, Carlos. «Respuestas
organizativas para la Agenda de Objetivos de Desarrollo Sostenible», en Economía Industrial n.º 408.
Madrid: Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital 2018. FERRERO, Gabriel y MONTALBÁN, Juan
Francisco. «El significado del Objetivo 17 (alianzas con las organizaciones sociales) y su proyección en
España», en Cuadernos de Derecho para Ingenieros n.º 43. Madrid: Wolters Kluwer e Iberdrola 2018.
MONTALBÁN, Juan Francisco. «La construcción del desarrollo sostenible en España», en Lafuente, David
(coord.). 9 necesarios debates sobre la responsabilidad social. Granada: Editorial Comares 2019.
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grandes limitaciones jurídicas y políticas cara a la toma de decisiones, y para actualizar

esa información.
Economía política de la Agenda 2030

Parece oportuno detenerse previa y concisamente sobre algunos aspectos de economía
política de la Agenda 2030. La Agenda pretende ofrecer una respuesta en políticas
públicas a los problemas y desafíos de la globalización en todos los ámbitos. Parte de
una interpretación estructural y compleja de las interrelaciones e interdependencias del
mundo actual, huyendo de enfoques y diagnósticos binarios, historicistas o
deterministas, y de soluciones simples basadas en la autarquía y el repliegue de las
sociedades sobre sí mismas, que a menudo generan reacciones sociales y políticas que
alientan la xenofobia y el populismo —y nada resuelven, por voluntaristas y poco
rigurosas—. Cubre los campos económicos, sociales y medioambientales, los marcos
domésticos y la esfera internacional, y lo hace con un afán equilibrado y sólido
técnicamente. Introduce la proyección de largo plazo y por lo tanto sus soluciones exigen
un ánimo consensual de las fuerzas políticas, sin que de ello se infiera el fin de las lógicas
diferencias entre ideologías y partidos ni la uniformidad en respuestas de todos los
países. Marca una hoja de ruta global y su nomenclatura y categorías favorecen la
interlocución entre gobiernos y las agendas multilaterales. Está construida, en la medida
de lo posible, sobre certezas científicas y apunta a la construcción de bienes públicos
globales, para lo cual es imprescindible la colaboración mutuamente provechosa de
todos los actores públicos y privados y el señalamiento de gorrones o chantajistas,
aquellos que desean aprovecharse de las ventajas de la globalización o intimidar
irresponsablemente con la ignorancia o menosprecio de los grandes consensos, sin
colaborar en su construcción racional. La Agenda no es catastrofista o apocalíptica pero
sí muy clara al insistir con datos en que el tiempo para solucionar algunos problemas se
acaba. Comprende y no elude el análisis de los riesgos generados por las crisis en el
mundo en desarrollo y sus dramáticas consecuencias (sequías, hambrunas, migraciones
masivas, radicalismo) y en el desarrollado (desempleo, miedo, zozobra, extremismo).
Argumenta que es viable una globalización ordenada, que genere ventajas y
oportunidades, con nuevas reglas de competencia, frente al tópico de una globalización
anárquica, incierta e inmanejable. Promueve entornos nacionales e internacionales
estables y pacíficos, haciendo más eficiente el proceso inversor mediante una reducción
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de los riesgos de cada país, los tipos de interés y otros costes adicionales. Refuerza la
reputación de los Estados que la asumen con determinación. La Agenda es minuciosa,
positiva y constructiva, realista e ineludible, cuantificable, y no deja resquicios para un
plan alternativo porque, salvo en la imaginación y en la ciencia ficción, no tenemos un
planeta alternativo.
Son estos tiempos singulares, a menudo confusos, que exigen repensar lo público, como
argumenta el profesor Manuel Arenilla: «El Estado debe adoptar un papel de habilitador
o activador de la sociedad, más que de ordenador de esta, para recuperar su legitimidad
y garantizar que las demandas ciudadanas son atendidas y que los derechos de los
ciudadanos son garantizados… De este proceso resulta una realidad ampliada de lo
público en la que el Estado articula coaliciones o redes de políticas colaborativas y
estables que sirven de punto de encuentro para el análisis y solución de los problemas
sociales y que suponen una mayor implicación de los ciudadanos en la vida de la
comunidad como copartícipes en las decisiones públicas, en la solución de sus
problemas y en la satisfacción del bien común»2.
Organización institucional
Es de justicia mencionar un intento anterior por construir un marco general de desarrollo
sostenible en nuestro país, la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible 2007, que
redactó un grupo interministerial presidido por la Secretaría de Estado de Economía3.
Fue aprobada por el Consejo de Ministros de 23 de noviembre de 2007 e incluía un
diagnóstico sobre los retos y los principales objetivos de la sostenibilidad en España,
apartados específicos sobre la sostenibilidad ambiental, social y global y un capítulo
sobre la rendición de cuentas. Los avatares de la crisis económica que enseguida se
abatió sobre el mundo occidental cambiaron drásticamente las prioridades y este
documento apenas llegó a aplicarse.
En esta segunda acometida, los hitos pasaron por la creación del cargo de embajador
en Misión Especial para la Agenda 2030, de la Dirección General de Políticas de
Desarrollo Sostenible (DGPOLDES) en el MAUC (en julio de 2017) y del Grupo de Alto
Nivel (GAN, en septiembre de 2017) como máxima instancia de coordinación

2 ARENILLA, Manuel. Avances y propuestas sobre la Agenda 2030 y los ODS en Iberoamérica. Caracas:
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo 2018.

3 Ministerio de la Presidencia. «Estrategia Española de Desarrollo Sostenible 2007». BOE. Madrid: 2007.
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interministerial e impulso de la Agenda en nuestro país4. Del GAN dependió un Grupo de

Trabajo Permanente (GTP), en el que se fueron debatiendo y afinando metodologías y
documentos técnicos de forma consensuada en la Administración General del Estado
(AGE), en interlocución constante con comunidades autónomas, Federación Española
de Municipios y Provincias (FEMP) y entidades representativas de la sociedad civil,
sector privado, asociaciones profesionales y la Conferencia de Rectores de las
Universidades Españolas (CRUE).
Se actualizó la cartografía de responsabilidades y competencias de los distintos
ministerios en relación con los 17 ODS y las 169 metas, se construyeron los conceptos
de punto focal (ministerios con responsabilidad y liderazgo en los diferentes ODS),
políticas palanca (aquellas que podrían estratégicamente dinamizar el progreso hasta las
metas) y medidas palanca (inmediatas, concretas, más asequibles presupuestariamente
y muy apropiadas para acelerar procesos), se debatió sobre indicadores, sobre
gobernanza de la Agenda, sobre alianzas, sobre el papel de todos los actores, sobre
localización territorial, etc. Se identificaron ámbitos en los que el desempeño español
reflejado en nuestras líneas de base estadísticas resultaba satisfactorio con sectores
deficientes en los que habría que incrementar el esfuerzo.
Bajo ese primer formato, el GAN sesionó en ocho ocasiones, entre octubre de 2017 y
junio de 2018; en todas ellas, excepto en dos, con presencia de las comunidades
autónomas y de la FEMP, y en dos de ellas también con invitación a los representantes
de la sociedad civil. El GTP lo hizo igualmente en ocho ocasiones, acuñando conceptos
y redactando sucesivos borradores del Plan de Acción, según las indicaciones del GAN,
hasta la elaboración de su versión final5.

4 Por las siguientes disposiciones respectivamente: Real Decreto 465/2017, de 5 de mayo (publicado en
el BOE de 6 de mayo de 2017); Real Decreto 768/2017, de 28 de julio (BOE de 29 de julio de 2017); y
Acuerdo de 28 de septiembre de 2017 de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos
por el que se crea el Grupo de Alto Nivel para la Agenda 2030, publicado por Resolución de 13 de octubre
de 2017 de la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica y el Caribe (BOE
de 27 de octubre de 2017).
5 El GAN se reunió en las siguientes fechas: 23 de octubre y 20 de diciembre de 2017; y 5 de febrero, 1
de marzo, 22 de marzo, 24 de abril, 30 de mayo y 26 de junio de 2018. Y el GTP en las siguientes: 22 de

noviembre y 15 de diciembre de 2017; y 24 de enero, 22 de febrero, 16 de marzo, 23 de abril, 21 de mayo
y 29 de mayo de 2018. En los archivos de DGPOLDES obran las actas correspondientes de esas reuniones
así como las sucesivas versiones del Plan.
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La Agenda 2030 en el cambio de gobierno

Las dos últimas reuniones del GAN en su primer formato, el 30 de mayo y el 26 de junio
de 2018, tuvieron lugar bajo distintos gobiernos, tras la moción de censura. El nuevo
gobierno ajustó en menos de un mes el texto que no pudo aprobarse el 30 de mayo a
las nuevas prioridades políticas y fue presentado en plazo ante el FPAN para nuestra
comparecencia en el Examen Nacional Voluntario (ENV) del 18 de julio. Ello ilustra a la
vez sobre la complejidad del proceso y el interés de las nuevas autoridades, y también
sobre la solidez técnica de las propuestas y su notable apoyo parlamentario, como
muestra la Proposición No de Ley 161/002620, de 12 de diciembre de 2017 para
orientación política del Gobierno en la definición de la estrategia nacional para el
cumplimiento de la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030, aprobada por la práctica
totalidad de los grupos parlamentarios del Congreso6.
El Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030 (2018-2020) había sido
elaborado con aportaciones de todos los ministerios, afanosamente discutidas y
engranadas en sucesivas sesiones del GTP. El Plan estaba finalizado y pronto para su
aprobación en el GAN de mayo, pero no pudo hacerse por tres discrepancias últimas,
aparentemente resueltas en el GTP del 29 de mayo pero reabiertas después. En cuanto
a la gobernanza de la Agenda, casi todos los ministerios habían coincidido en la
conveniencia de crear una unidad administrativa que reforzara la ejecución de la Agenda
así como otros mecanismos de coordinación territorial, cuya fórmula y ubicación concreta
se dejaba a acuerdos posteriores, condicionada a que fuera a coste presupuestario cero,
mediante reasignación de efectivos; las unidades discrepantes opinaban que no debía
introducirse cambio alguno al esquema establecido en 2017. Las otras dos diferencias
obedecían a razones competenciales, en el ámbito energético y medioambiental con una
comunidad autónoma, y por la mención en el documento de la FEMP de la autonomía
política plena de los poderes locales. Visto en perspectiva, era obvio que no hubieran
podido resolverse técnicamente cuestiones como el nivel político deseable para el
órgano de dirección de la Agenda en España, el modelo energético o los debates
territoriales.
En el GAN de junio, el nuevo titular del MAUC, en su calidad de presidente, explicó que
el Gobierno había tomado la decisión de modificar el texto del Plan y de mantener la

6Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, serie D, núm. 286, de 23 de enero
de 2018, pp. 13 a 17.
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presentación del mismo ante la ONU en la fecha asignada, una oportunidad que no podía
desaprovecharse para que España explicara internacionalmente su nuevo cuadro de
políticas públicas y su compromiso con el desarrollo sostenible. Se preservaba la
estructura y diversos aspectos técnicos ya acordados, muy bien acogidos por las
entidades territoriales y la sociedad civil, pero se remarcaba que el nuevo Gobierno
priorizaba los ODS con énfasis especial en los problemas sociales y voluntad de
centrarse específicamente en la pobreza y la desigualdad económica, la igualdad de
género, la transición ecológica y el cambio climático.
El marco temporal 2018-2020 del borrador quedó eliminado, previéndose ahora una
puesta en marcha inmediata del Plan, en tanto se formulara una estrategia nacional de
desarrollo sostenible (ENDS) hasta 2030. Se rediseñaron y ampliaron las políticas
palanca, y se consideró a las medidas como transformadoras, de carácter transversal,
elevando su ambición y número. Y se resolvieron las tensiones sobre gobernanza
creando el cargo de alto comisionado para la Agenda 2030, con una oficina de apoyo
técnico, para coordinar las actuaciones dirigidas a su cumplimiento, bajo la dependencia
directa del presidente del Gobierno. El Plan de Acción para la Implementación de la
Agenda 2030 fue aprobado en el Consejo de Ministros del 29 de junio, y en una versión
ligeramente adaptada, a efectos de ciertos requerimientos formales de la ONU, como
Informe de España para el ENV 2018, junto con un anexo estadístico y otro con las
declaraciones de la sociedad civil (Futuro en Común), sector privado (Red Española del
Pacto Mundial), CRUE y Unión Profesional7.
Nueva gobernanza, nuevas políticas

Tras la presentación del Plan de Acción en Nueva York 8, la alta comisionada concentró
su trabajo esencialmente en ir creando una nueva estructura institucional de gobernanza,
acorde con la recomposición ministerial de competencias, que pusiera en marcha el Plan
y al tiempo trabajara en el formato futuro de la ENDS9. Se creó un Grupo de Trabajo

7 Todos los textos están disponibles en la página web del MAUC. Disponible en
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Paginas/Inicio.aspx.
Existe además una edición impresa del Plan, «Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030».
DGPOLDES. Madrid: 2019.
8 Se puede ver completa, a partir de 1/12/21. Disponible en http://webtv.un.org/search/23rd-meeting-2018-
high-level-political-forum-on-sustainable-development-2018-hlpf/5810905658001/?term=2018-07-
18&sort=date&page=3.
9 La nueva gobernanza viene regulada por la siguiente normativa: creación del alto comisionado para la
Agenda 2030 por Real Decreto 419 /2018, de 18 de junio, de reestructuración de la Presidencia del
Gobierno (publicado en el BOE del 19 de junio de 2018); Real Decreto 1271/2018, de 11 de noviembre,
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Interministerial, que sesionó en cuatro ocasiones hasta abril de 2019 10, en base a cuya
labor se diseñó un nuevo GAN, que cumplía con el objetivo final de alcanzar el más alto
nivel político dentro de nuestra estructura de toma de decisión, presidido por la
vicepresidenta del Gobierno y con participación de ministros y secretarios de Estado; de
él dependerá como foro técnico el grupo de trabajo interministerial. Se creó también un
Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible, como órgano participativo y de interlocución
con la sociedad; se mantuvo interlocución permanente con el Congreso para apoyar la
constitución de la Comisión Mixta Congreso-Senado; y se sentaron las líneas para que
la articulación óptima entre las políticas estatales, autonómicas, provinciales y
municipales de todos los actores pudiera ser abordada en la Conferencia de presidentes,
y en todo caso en una Comisión Nacional de la Agenda 2030 como conferencia sectorial
ad hoc. Quedó prevista además, como mecanismo reforzado de gobernanza, una
reunión de alto nivel para el seguimiento de la Agenda, con participación de los cuatro
órganos anteriores.
La convocatoria electoral del 28 de abril ralentizó la actividad del Parlamento y el
Ejecutivo, pero una parte de las previsiones del Plan de Acción estaban ya siendo
impulsadas, algunas diseñadas por el Gobierno anterior, otras de nueva planta. Es
preciso mencionar las siguientes: la Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra
la Pobreza y la Exclusión Social, la subida del salario mínimo interprofesional, los
sucesivos Planes Estratégicos de Igualdad de Oportunidades, la Agenda Urbana
Española y su Plan de Acción, la Estrategia Española de Economía Circular, el paquete
de energía y clima (con sus tres elementos, el proyecto de ley de Cambio Climático y
Transición Energética, el Plan Nacional de Energía y Clima y la Estrategia para una
Transición Justa), la Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación, la
Estrategia Española de Economía Social, el Tercer Plan de Gobierno Abierto, la
recuperación de la cooperación española con el designio de adoptar los ODS como sus

que desarrolla la estructura orgánica básica del MAUC (BOE de 12 de noviembre de 2018), en el que se
reordenan y refuerzan las responsabilidades de DGPOLDES en los campos de Agenda 2030 y
cooperación, política exterior y foros internacionales; Acuerdo de constitución, de 5 de febrero de 2019, de
la Comisión Mixta Congreso-Senado para la Coordinación y Seguimiento de la Estrategia española para
alcanzar los ODS (Diario de Sesiones de las Cortes Generales, Comisiones Mixtas, número 128, de 5 de
febrero de 2019); Orden PCI/169/2019, de 22 de febrero, por la que se crea el Consejo de Desarrollo
Sostenible (BOE de 23 de febrero de 2019); Orden PCI/383/2019, de 2 de abril, por la que se publica el
Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 21 de marzo de 2019,
relativo al refuerzo de la gobernanza para la Agenda 2030 (BOE de 3 de abril de 2019).
10 El 22 de octubre de 2018, y el 9 de enero, 13 de febrero y 3 de abril de 2019. Sus actas obran en el
archivo de la Oficina de la alta comisionada para la Agenda 2030, en la Presidencia del Gobierno.
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propios objetivos estratégicos, la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, y

dando impulso adicional a todas y coherencia al conjunto de la Agenda del Cambio, con
sus apartados de fiscalidad, formación y capital humano, transición ecológica, avance
científico y tecnológico, mercado laboral eficiente y justo, desigualdad y Estado del
bienestar, y eficiencia de la Administración.
España cuenta con un desempeño muy notable en múltiples campos, como el
crecimiento económico, las condiciones de vida, el modelo sanitario, la institucionalidad
democrática, la seguridad ciudadana, las infraestructuras o la energía renovable, con
experiencias útiles para el diseño de políticas públicas en otros países. Pero hay otros
en los que nuestra situación es negativa en la comparación europea y en donde hemos
de avanzar: el desempleo (14,45 % en 2018), y especialmente el juvenil (33,5); el riesgo
de pobreza y exclusión social (26,6 % de la población en 2017, 31 en menores de 18
años); la desigualdad (en 2017, la renta total del 20 % de la población con mayores
ingresos multiplica por 6’6 la del 20 % con menores); la obesidad, sobrepeso o peso
insuficiente infantil (54,9 % en 2017 en menores de entre 2 y 4 años) o la tasa de
abandono escolar temprano (17,9 en 2018)11.
Lecciones aprendidas
La puesta en marcha de la Agenda ha generado enseñanzas valiosas para mejorar
nuestras políticas públicas y fomentar la implicación ciudadana.
El esfuerzo español vino amparado por un enfoque muy pragmático, para superar los
retrasos derivados de nuestros ritmos políticos. El riesgo de que quedáramos rezagados
en nuestra presentación del ENV ante el FPAN fue acicate para superar recelos y
desencuentros, lo que resalta su relevancia a la hora de dinamizar procesos internos.
Se comenzó debatiendo sobre la estructura institucional y el ministerio que debería
presidir la coordinación interministerial. Más allá de nítidas diferencias conceptuales
entre la Agenda y los Objetivos de Desarrollo del Milenio resultó pertinente una cierta
continuidad adjudicada a ambas, que llamaba a aprovechar la estructura de cooperación,
dinámica y bien conectada con la sociedad en España, como punto de partida simbólico
hacia los ODS. Ello propició que fuera el MAUC el designado para ese liderazgo, junto
con otros dos grandes ministerios inversores implicados en los ODS, designados como

11Datos obtenidos del Plan de Acción y el anexo estadístico (véase nota 6), del Instituto Nacional de
Estadística (www.ine.es) y del informe AROPE (www.eapn.es).
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vicepresidentes del GAN: Agricultura y Alimentación, Pesca y Medio Ambiente; y

Fomento. Se avanzó así en la colaboración interinstitucional, y aunque no se consiguió
que el GAN dependiera directamente de la Presidencia del Gobierno, en esa primera
etapa no resultó un inconveniente insuperable.
Se construyó sobre estructuras ya existentes, aprovechando logros administrativos bien
consolidados, como la cartografía competencial que reflejaba un primer esquema de
distribución de competencias entre ministerios, elaborado anteriormente para los
informes sobre coherencia de políticas para el desarrollo, en base al cual se adjudicaron
responsabilidades por objetivos y metas. Entre los cuadros técnicos ministeriales pronto
se apreció el potencial de modernización y eficiencia administrativa de la Agenda, al
propiciar diseños más vanguardistas, horizontales, estructurales y cuantificables en la
construcción de las nuevas políticas públicas y marcos más funcionales de colaboración,
superando la dinámica de compartimentos rígidos y con escasa comunicación, en la línea
que propugnan las tesis del gobierno abierto y la nueva gobernanza pública.
El debate constante en el GAN, en el GTP y en múltiples foros sociales permitió que se
identificaran aquellas políticas públicas que servirían como políticas palanca y medidas
transformadoras para avanzar hacia los ODS. Como tales fueron propuestas las más
innovadoras de aquellos departamentos de mayor capacidad y ambición, en una especie
de geometría variable virtuosa.
El consenso político entre los grupos parlamentarios se consolidó a través de la ponencia
del Senado sobre Desarrollo Sostenible, que profundizó en el conocimiento de la Agenda
y permitió que calaran categorías técnicas y conceptuales sobre las cuales se fueron
construyendo metodológicamente los sucesivos documentos12.
Se contaba en España con una opinión pública solidaria y favorable a la cooperación
internacional, y de ahí que rápidamente la sociedad civil, el mundo académico y el
empresarial se movilizaran en torno al desarrollo sostenible, creando durante 2017 y
2018 plataformas de seguimiento e interlocución con las administraciones públicas; ello
permitió que figuraran como anexos al Plan de Acción propuestas en sus respectivos
ámbitos, y que una representación de todos ellos fuera incluida en la delegación
española ante el FPAN, dotándola de gran fortaleza y convicción.

La Ponencia se creó el 22 de febrero de 2017. Para su informe final, véase Boletín Oficial de las Cortes
12
Generales, Senado, núm. 327 de 15 de enero de 2019, pp. 3 a 33.

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Nuestra condición de país descentralizado exigía que la AGE dialogara y colaborara con
las comunidades autónomas para la implementación de la Agenda, como se hizo desde
un primer momento. Además, buena parte de los gobiernos regionales habían
profundizado mucho en su filosofía y pautas, y desarrollaban ya sus políticas propias de
sostenibilidad. Parecía más difícil trabajar con las provincias y los municipios, por su
elevado número, pero su integración en la FEMP posibilitó la interlocución. Gobiernos
regionales y municipales aportaron sus textos al documento final de España.
El principal problema previsible surgió por la tensión entre objetivos, agudizada en un
entorno de salida de una crisis económica intrincada y traumática. Cabe así mencionar
la tensión entre los objetivos energéticos y los de lucha contra el cambio climático,
enmarcada en el gran debate por los ritmos deseables de descarbonización de nuestra
economía, de aprovechamiento integral de las oportunidades de la economía verde, la
definición del modelo energético español y el cumplimiento de nuestras obligaciones
internacionales. Y adicionalmente la generada entre las políticas de austeridad
presupuestaria y las de lucha contra las consecuencias sociales de la crisis, la pobreza,
la desigualdad y el desempleo. La primera empezó a encauzarse tras la creación por el
nuevo Gobierno de un Ministerio para la Transición Ecológica, con competencias en
energía, cambio climático, medio ambiente y agua. La segunda queda supeditada a un
nuevo presupuesto, que ordene adecuadamente ingresos y gastos y compatibilice
crecimiento económico e inversión social.
El MAUC dirigió al comienzo el proceso, presidiendo el GAN y el GTP, pero ello no
resultaba sin duda la opción idónea a largo plazo. Era necesario identificar una instancia
con autoridad y capacidad horizontal dentro de la estructura gubernamental. La creación
de la alta comisionada lo permitió, induciendo una nueva gobernanza con refuerzo del
GAN para aumentar su autoridad y su poder de decisión.
La complejidad del marco territorial español, la crisis en Cataluña y una reclamación
municipal creciente de autonomía política y de segunda descentralización competencial
en su favor, junto con graves problemas estructurales como el despoblamiento de la
España interior y el reto demográfico, dificultaron una integración adecuada de las
propuestas y planes de los tres niveles de gobierno, una tarea por tanto pendiente.
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Conclusiones
Los informes rigurosos disponibles ratifican que no hay espacio para la complacencia ni
tiempo para la dilación. De no realizarse un esfuerzo más intenso en la lucha contra el
cambio climático, no se conseguirán los objetivos marcados en el Acuerdo de París, con
funestas consecuencias sobre el entorno natural, la economía y las sociedades, la salud,
los medios de subsistencia, el agua, la seguridad alimentaria y energética, la subida del
nivel de las aguas, la desertificación, la pobreza, las migraciones forzadas, el radicalismo,
la frustración social, el conflicto, etc. 2017 fue uno de los tres años más calientes
registrados, con una temperatura media que se incrementó en un 1,1% por encima del
periodo preindustrial; la temperatura mundial promedio en el quinquenio de 2013 a 2017
fue la mayor nunca registrada13.
España cuenta con un marco sólido y funcional de trabajo, que ha de irse ajustando
paulatinamente y ser dotado de mayor contenido y presupuesto, con seguimiento atento
de la evolución de sus datos. Debe redoblar su protagonismo en la esfera internacional,
situando la Agenda 2030 en el centro de nuestra identidad en el mundo, actuando
bilateral y multilateralmente. La Unión Europea, baqueteada por el brexit e inserta hasta
ahora en la puesta en marcha de la Estrategia Europa 2020, debe acelerar el ritmo de
ejecución de la Agenda. En el documento de reflexión de la Comisión para una Europa
Sostenible de aquí a 203014 se plantean tres posibles escenarios de futuro. España ha
de abogar por el primero, el más ambicioso, que desea hacer coincidir las estrategias
europeas en políticas públicas, con sus correspondientes adaptaciones y apropiaciones
nacionales, con la Agenda, con un compromiso firme para que al menos un 32 % de la
energía final consumida en la Unión en 2030 sea de origen renovable. Esa será la labor
primordial del nuevo Parlamento Europeo y de la Comisión que elija.
Juan Francisco Montalbán Carrasco*

Embajador en Misión Especial para la Agenda 2030
Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación

13 Informe de 2018 del secretario general de la ONU sobre los progresos realizados para lograr los ODS.
Disponible en https://unstats.un.org/sdgs/files/report/2018/secretary-general-sdg-report-2018--ES.pdf.
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, «Perspectivas del Medio Ambiente Mundial,
GEO 6. Planeta sano, personas sanas». Nairobi: 2019.
14 Disponible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/rp_sustainable_europe_es_v2_web.pdf.
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
37/2019 6 de mayo de 2019
Lluís Torres Amurgo*
Guerras hídricas: cooperación y

conflicto en la cuenca del Nilo
Guerras hídricas: cooperación y conflicto en la cuenca del Nilo
Resumen
Los conflictos por los recursos son un factor principal de la paz y la seguridad
internacionales en el siglo XXI. En ellos, el agua está alcanzando la categoría de recurso
crítico y será motor de competencia entre Estados en todo el mundo, situación que ya se
ha alcanzado en distintos puntos del planeta, dando lugar a las llamadas «guerras
hídricas». Una de estas zonas de conflicto es la cuenca del Nilo, donde 10 Estados
ribereños cooperan y compiten por las aguas del río, siendo Egipto el país más
dependiente de las mismas e hidrohegemónico. En este marco, según la percepción de
El Cairo, la rápida construcción de la Gran Presa del Renacimiento Etíope en el Nilo Azul
constituye una potencial amenaza a su seguridad nacional y ha aumentado la tensión en
el largo conflicto de la cuenca del Nilo, especialmente entre Egipto, Sudán y Etiopía. Este
hecho, unido a cambios en el equilibrio de poder regional y a la incidencia de diversos
actores internacionales en la región, determinará si el conflicto degenera o evoluciona
hacia un modelo de gestión cooperativa de los recursos hídricos de la cuenca.
Palabras clave
Guerras hídricas, hidropolíticas, agua, recursos críticos, cuenca del Nilo, Gran Presa del
Renacimiento Etíope, Egipto, Sudán, Etiopía.

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490
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Water Wars: cooperation and conflict in the Nile basin
Abstract
Conflicts over resources are a major factor in international peace and security in the 21st
century. Among them, water is reaching the category of critical resource and will be motor
of competition between States throughout the world, a situation that has already reached
in different parts of the planet, giving rise to the so-called ‘Water wars’. One of these
zones of conflict is the Nile basin, where 10 coastal States cooperate and compete for
the waters of the river, with Egypt being the country most dependent on them and
hydrohegemonic. In this context, according to Cairo’s perception, the rapid construction
of the Grand Ethiopian Renaissance Dam on the Blue Nile constitutes a potential threat
to its national security and has increased the tension in the long conflict of the Nile basin,
especially between Egypt, Sudan and Ethiopia. This fact, together with changes in the
balance of regional power and the impact of various international actors in the region, will
determine whether the conflict degenerates or evolves towards a model of cooperative
management of the water resources of the basin.
Keywords
Water Wars, Hydropolitics, water, critical resources, Nile basin, Grand Ethiopian
Renaissance Dam, Egypt, Sudan, Ethiopia.

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491

Hidropolíticas y conflictos hídricos

Con el fin de la Guerra Fría surgió la necesidad de repensar el principio definitorio de las
relaciones internacionales contemporáneas basadas principalmente, hasta ese
momento, en una competencia ideológica global. Con la caída de la Unión Soviética, las
aproximaciones propias del realismo estructuralista apuntan a que la dinámica mundial
en asuntos de política exterior y seguridad de los Estados ha pasado a estar regida por
la competencia por los recursos, abandonándose el paradigma anterior por el que se
entendía que la ideología era el motor de cooperación y conflicto en el orden
internacional. Así, en la actualidad y según esta visión, la adquisición y protección de
recursos y materias primas constituye el pilar principal de las políticas de seguridad
desarrolladas por los países; unas políticas econocéntricas que son un factor
fundamental para la seguridad nacional de los mismos1.
Esta competencia por el control de los recursos del planeta que constituiría el nuevo eje
de la conflictividad internacional se ve potenciada por tres factores clave: 1) un aumento
insostenible de la demanda de materias primas, derivado del crecimiento demográfico
global —hecho que ha incrementado la necesidad de recursos básicos para la
supervivencia humana—, y de los recursos indispensables para satisfacer una creciente
demanda energética, derivada de una extensión mundial de la industrialización; 2) una
carencia cada vez mayor de muchos de los recursos críticos2 objeto de demanda, ya
que, si bien existe capacidad de descubrir nuevas fuentes explotables o de crear
materiales sustitutivos a través de los avances tecnológicos, lo cierto es que dichos
recursos se están consumiendo a un ritmo mayor que su capacidad de «renovación», y
que los efectos del cambio climático están acelerando el deterioro de la oferta actual de
los mismos; y 3) una creciente necesidad de los Estados de recurrir a fuentes de
suministro compartidas —precisamente a raíz de los dos factores anteriores—, lo que
aumenta la probabilidad de que se den tensiones, disputas o conflictos abiertos entre
estos actores por el control de dichas fuentes de recursos3.
En definitiva, el crecimiento demográfico y la extensión global de la industrialización han
provocado un aumento de la demanda de recursos, al mismo tiempo que el impacto del

1 BARBÉ, Esther. Relaciones Internacionales. Madrid: Editorial Tecnos 1995.
2 Se entiende que un recurso crítico es aquel cuya disponibilidad es menor que su demanda y que, además,
su escasez puede incidir de forma altamente negativa en los planes estratégicos, desarrollo y/o
supervivencia de un actor concreto. En el caso que aquí nos ocupa, dichos actores son los Estados.
3 KLARE, Michael. Guerras por los recursos: el futuro escenario del conflicto global. Barcelona: Ediciones
Urano 2003.
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492

cambio climático y la sobreexplotación están produciendo una mayor carencia de los

mismos, lo que, en conjunto, eleva estos recursos a la categoría de «críticos» y obliga a
los Estados, cada vez más, a luchar por el control de fuentes compartidas. En este
sentido, y desde la segunda mitad del siglo XX hasta la actualidad, los recursos objeto de
disputa tradicionales han sido los energéticos, principalmente el crudo y el gas natural.
Muchos son los ejemplos de esta competencia por los recursos energético-fósiles del
planeta, que puede haberse visto traducida en mayores o menores grados de
conflictividad, desde disputas diplomáticas hasta conflictos armados. Por citar algunos
casos, podemos encontrar la crisis de Suez de 1956; las guerras del Golfo de 1991 y
2003; o los actuales focos de tensión del Ártico y el mar de la China meridional.
Además de ello, otros recursos como los pesqueros, madereros, minerales como el
cobalto o el coltán y las llamadas «tierras raras» están deviniendo en recursos críticos
objeto de competencia. No obstante, en las últimas décadas —especialmente a partir del
siglo XXI—, los recursos hídricos4 se han convertido, arrastrados por las dinámicas
anteriormente señaladas, en el principal recurso crítico planetario detrás de los
mencionados recursos fósiles, siendo un creciente motivo de competencia y
conflictividad intraestatal e internacional, algo que se prevé que vaya en aumento en el
futuro inmediato5. En este sentido, la escasez hídrica ya ha provocado situaciones de
conflictividad social en países como Bolivia y Sudáfrica, ha sido un factor potenciador de
los conflictos armados en Yemen y Siria y ha motivado diversas disputas internacionales
—en las cuencas del Syr Darya y el Amu Darya entre los países de Asia Central; en la
cuenca del Indus entre India y Pakistán; en la cuenca del Jordán entre Israel, Siria,
Jordania, Palestina y el Líbano; en el sistema Tigris-Éufrates entre Turquía, Siria e Irak;
y en la cuenca del Nilo entre Etiopía, Sudán y Egipto.
Estas tensiones internacionales son el foco sobre el que cabe centrar la atención, ya que
representan, y representarán, los principales conflictos hídricos6 globales. Dado que
actualmente, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la

4 El término hace referencia al agua dulce disponible y utilizable, ya que esta es la que, principalmente, se
utiliza para la actividad agrícola, industrial, energética y para el consumo humano; por tanto, es la que
constituye una fuente de poder y conflicto en el panorama internacional.
5 IZQUIERDO, Ferrán. Guerra y agua: objetivos y actitudes de los actores en el conflicto por Palestina.
Barcelona: Departamento de Derecho Público y Ciencias Histórico-Jurídicas de la UAB 2002. Disponible

en https://tdx.cat/handle/10803/5217.
6 El término «conflicto hídrico» se utiliza para definir los conflictos, de mayor o menor grado, motivados por
el control de los recursos hídricos de un país, región o fuente de suministro compartida —como una cuenca
fluvial—. También pueden utilizarse los términos «guerras hídricas» o «hydro-conflicts» y «water wars»
propios del mundo anglosajón.
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493

Agricultura (FAO), se estima que los recursos hídricos mundiales son de 43.700 km3
anuales7; que solo el 2 % del agua del planeta es agua dulce y que, de la misma, solo el
13 % es disponible y utilizable8 —ya que no se encuentra congelada, sino que puede
extraerse de acuíferos, cuencas fluviales y lagos— que, según la Organización Mundial
de la Salud, ya hay 844 millones de personas en el mundo que carecen de un servicio
básico de agua potable y que se calcula que, en el año 2025, la mitad de la población
mundial vivirá en zonas con estrés hídrico9. Parece claro que el agua es un recurso
escaso que tenderá, cada vez en mayor medida, a ser motivo de disputa y conflictividad.
Por otro lado, si observamos que la mayoría de los recursos hídricos se encuentran en
cuencas compartidas y tenemos en cuenta los casos de conflictividad internacional en
curso, se puede concluir que las hidropolíticas son el eje de estos conflictos hídricos, ya
que estas se definen como cualquier movimiento de carácter político que tiene como
objetivo incidir en el control o administración de los recursos hídricos de una región o
fuente compartida —como ejemplos principales de estas políticas se pueden citar la
construcción de presas y centrales hidroeléctricas, o la desviación de cursos fluviales.
Así pues, los conflictos hídricos internacionales son un escenario del presente en
crecimiento, lo que los hará más relevantes en un futuro inmediato. Y este hecho está
convirtiendo las hidropolíticas en ejes de la seguridad nacional de los Estados generando
una necesidad de respuestas de carácter conflictivo o cooperativo en los países donde
los recursos hídricos ya han alcanzado un estado inequívoco de recurso crítico.
El control egipcio de la cuenca del Nilo: un motivo para la guerra

El río Nilo constituye la cuenca fluvial más extensa del planeta representando un 10 %
del territorio del continente africano. Sus aguas son determinantes para el sustento de
más de 180 millones de personas, y en sus territorios adyacentes se concentra
aproximadamente el 50 % de la población total de África. Esta cuenca garantiza, en gran
parte, la supervivencia de sus 10 Estados ribereños (Egipto, Sudán, Sudán del Sur,
Tanzania, Uganda, Ruanda, Burundi, República Democrática del Congo, Kenia y Etiopía)
y es por tanto clave en las relaciones internacionales africanas.

7 Food and Agriculture Organization of the UN. «Review of World Water Resources by Country». Water
Reports 23. 2003. Disponible en http://www.fao.org/3/Y4473E/y4473e08.htm.

8 Institute of Agriculture and Natural Resources – University of Nebraska-Lincoln. «World Water
Distribution». 2018. Disponible en

http://snr.unl.edu/data/water/groundwater/realtime/waterdistribution.aspx.
9 World Health Organization. «Fact-sheets: Drinking-water». Febrero de 2018. Disponible en
https://www.who.int/en/news-room/fact-sheets/detail/drinking-water.
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494

La cuenca del Nilo se caracteriza por tener dos fuentes principales: el Nilo Blanco nacido
en la región de los Grandes Lagos —como el Victoria y el Kyoga en Uganda, y el
Alberto/Mobutu en la República Democrática del Congo— y el Nilo Azul nacido en el lago
Tana de Etiopía. Estos ríos se unifican en Sudán formando el río Nilo, que discurre hasta
Egipto dando forma al conocido valle del Nilo. Esta geografía determina también otra
división basada en los países de la cuenca alta, es decir, aquellos que se sitúan en el
nacimiento y transcurso del Nilo Blanco y el Nilo Azul, y los países de la cuenca baja, a
saber, Sudán y Egipto.
La importancia de los recursos hídricos que ofrece el Nilo es capital para todos los
Estados ribereños, por lo que esta zona es clave en los análisis de cooperación y
conflicto por dichos recursos, en el papel que las hidropolíticas tienen en este marco de
competencia, y en el estudio de los ya actuales conflictos hídricos que se dan en el
mundo. Sin embargo, para Egipto, los recursos hídricos de la cuenca son un asunto clave
para su seguridad nacional y las maniobras que se llevan a cabo para controlar el agua
a lo largo de la misma pueden constituir un casus belli.
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495

Figura 1. Nile Basin_Science Advances. Fuente. ALLAN, J.; LEVIN, N.; JONES, K.; ABDULLAH, S.; HONGOH, J.;
HERMOSO, V.; KARK, S. «Navigating the complexities of coordinated conservation along the river Nile». Science
Advances, vol.5. Abril de 2019. Disponible en https://advances.sciencemag.org/content/5/4/eaau7668
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En este sentido, se puede observar que el Estado egipcio depende de la cuenca tanto
para la extracción de recursos hídricos —un 90 % del total del agua dulce que obtiene y
utiliza el país se extrae del Nilo— como para la producción de alimentos, siendo el valle
del Nilo la principal zona de explotación agrícola de Egipto. Por tanto, «el Nilo es
indispensable para la supervivencia y la prosperidad del país»10. Así lo han expresado
también diversos líderes egipcios a lo largo de la historia, como el expresidente Anwar
al-Sadat, que en 1979 declaró que «el único motivo que ahora podría inducirnos a entrar
en guerra es el agua»; o el antiguo ministro de Asuntos Exteriores, Boutros Boutros-
Ghali, que en 1980 anunció que «la próxima guerra en nuestra región no será por motivos
políticos, sino por el agua»11.
Más allá de las declaraciones, Egipto ha seguido, desde los años veinte del siglo pasado,
una verdadera política de intimidación sobre los Estados ribereños del Nilo. En un inicio,
el país se negó a cualquier política de gestión integrada de la cuenca a través de la
reclamación de sus derechos históricos sobre el caudal del río, con el objetivo de
bloquear la potencial construcción de presas en las partes altas del mismo.
Posteriormente, en el periodo que comprende entre 1929 y 1970, y con los países
ribereños obteniendo la independencia de sus respectivas metrópolis, el Estado egipcio
emplea la amenaza militar directa sobre los países con proyectos hidropolíticos en la
cuenca12 —especialmente contra Sudán y Etiopía—. Y finalmente, desde los años
setenta hasta aproximadamente la primera década del siglo XXI, El Cairo opta por una
combinación de la misma retórica amenazante con el apoyo real a diversas fuerzas
subversivas en los Estados ribereños —como los grupos étnicos y políticos de los
Estados ecuatoriales, los irrendentistas somalíes de la región etíope de Ogaden o los
independentistas musulmanes del SPLA del sur de Sudán13.
Así, si bien históricamente la superioridad militar egipcia en relación a los Estados de la
cuenca ha permitido al país imponer su control sobre el Nilo y garantizar su supervivencia
llevando a cabo dicha política de intimidación, en las últimas décadas esta dominación
ha sido cada vez más cuestionada, especialmente por Sudán y Etiopía. El elevado
crecimiento demográfico de los Estados ribereños —que les obliga a querer aumentar la
explotación de las aguas del río para satisfacer sus crecientes necesidades alimenticias

10 KLARE. Op. cit., p. 192.
11 KLARE. Op. cit., pp. 194-195.
12 Proyectos que, una vez más, hacen referencia a la construcción de presas en los cursos altos del río.
13 KLARE. Op. cit., pp. 192-196.
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497

y energéticas— y el descenso del caudal del Nilo, derivado de una mayor evaporación
de sus aguas producida por el cambio climático, ejercen una presión crítica sobre los
recursos hídricos de la cuenca. Al mismo tiempo, el aumento de la capacidad militar de
países como Sudán y la estabilización interna de Estados como Etiopía o Uganda han
derivado en una mayor capacidad de contestación armada de los países situados en las
partes altas del río y un descenso de la preponderancia militar egipcia. Todo ello
configura un escenario de mayor competencia y conflictividad en el que Egipto ve su
posición de control cada vez más amenazada, lo que puede constituir, desde la
perspectiva del país, un motivo para la guerra.
La gestión cooperativa regional

Tradicionalmente, en el marco de los conflictos hídricos, se ha evitado la escalada hasta
un conflicto armado a través de tres modelos principales de gestión integrada de las
cuencas14:
1) Gestión de cooperación centralizada: la gestión es dirigida por una autoridad
supranacional que lleva a cabo una planificación integral.
2) Gestión federal: la gestión es intergubernamental y se basa en la creación de
proyectos comunes que aseguren, bajo un criterio de eficiencia, una repartición de
los recursos hídricos según las necesidades de cada uno de los Estados implicados.
3) Desarrollo unilateral: no existe una gestión común sino un acuerdo de repartición de
los recursos hídricos sobre los cuales cada parte tendrá absoluta soberanía.
Estos modelos tienen su reflejo en el contexto que los propicia, pues uno u otro se
impondrá en función de la situación regional, en términos de equilibrio de poder entre los
Estados implicados, o de la incidencia internacional. De tal manera, podemos encontrar
tres tipos de escenarios:
1) Un Estado ribereño con un mayor potencial militar impone su control sobre la cuenca,
bien por vía directa o forzando gestiones conjuntas desiguales y beneficiosas para sí
mismo; situación que correspondería al modelo 3.
2) La igualdad de capacidades entre los Estados de la cuenca o la intervención de
diversas potencias regionales o globales en favor de uno o varios de estos Estados

14 IZQUIERDO, Ferrán. «El conflicto por el agua en la cuenca del Jordán: ¿guerra o cooperación?».
Ecología Política: Cuadernos de debate internacional, vol.15. Julio de 1998. Disponible en
https://www.academia.edu/495696/El_conflicto_por_el_agua_en_la_cuenca_del_Jordan_guerra_o_coop
eracion#.
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ha provocado una situación de igualdad de fuerzas que ha forzado una gestión

cooperativa; situación que podría llevar a los modelos de gestión 1 o 2.
3) Una o varias potencias regionales o globales han intercedido para forzar una gestión
cooperativa entre los Estados ribereños en conflicto; situación que podría llevar a los
modelos de gestión 1 o 2.
Establecido este marco y siempre teniendo en cuenta que la gestión cooperativa ha sido
la solución tradicional a los conflictos hídricos y el arma para evitar una degeneración
armada de los mismos, se puede observar que el panorama en la cuenca del Nilo podría
estar evolucionando desde un estado 1, con un modelo de desarrollo unilateral, a un
estado o situación 2, que podría llevar a la imposición de cualquiera de los modelos de
gestión de cooperación centralizada o federal.
En perspectiva histórica, las políticas de gestión de la cuenca del Nilo empiezan en 1929,
con el Acuerdo del Agua del Nilo entre Egipto y el Reino Unido, en representación de las
colonias de África Oriental, por el que se otorgaba al primero la garantía de que ninguna
hidropolítica sería llevada a cabo si esta comprometía los intereses hídricos de Egipto.
Seguidamente, el siguiente pacto de gestión a tener en cuenta fue el Acuerdo
Hidrográfico del Nilo de 1959, un acuerdo bilateral entre Egipto y Sudán auspiciado por
las crecientes necesidades agrícolas y energéticas de Jartum que, sin embargo, seguía
estableciendo una preponderancia egipcia sobre el caudal de la cuenca: 2/3 partes de
dicho caudal correspondían a Egipto (55 millardos de m 3 anuales) y 1/3 parte a Sudán
(18,5 mm3 anuales).
Mientras estos pactos garantizaban los recursos que El Cairo demandaba, situándonos
en un modelo de desarrollo unilateral, y permitían solo a Egipto (y, en parte, a Sudán) la
libre construcción de presas, los demás países de la cuenca quedaron relegados a un
papel subordinado a los intereses egipcios. No obstante, a partir de los años ’60, y bajo
la creciente presión de Etiopía, empiezan a impulsarse diversas instituciones de
cooperación para la gestión compartida, como los proyectos Hydromet (1967), Undungu
(1983) y TeccoNILE (1992). Este periodo, que se extiende hasta la década de los ’90, se
caracteriza por la tensión entre el avance hacia un modelo de gestión federal y la
coerción egipcia para mantener el desarrollo unilateral.
Posteriormente, en 1990, los países del Nilo, encabezados por los países de la cuenca
alta, acordaron la necesidad de crear una institución de cooperación multilateral que
incluyera a todos los Estados ribereños y que implementara directrices con base legal.
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499

Este proyecto se materializa en 1999 bajo el nombre de Iniciativa de la Cuenca del Nilo,
una asociación intergubernamental para la coordinación de los Estados de la cuenca
fluvial que representó el triunfo paulatino del modelo de gestión federal. Sin embargo,
esta asociación ha acabado significando solo un paso transitorio hasta la entrada en
vigor del Acuerdo Marco Cooperativo de la Cuenca del Nilo —auspiciado, una vez más,
por Estados de la cuenca alta en el año 2010—, que expone la necesidad de utilizar la
aguas del Nilo de forma equitativa y razonable, y que prevé la creación de la Comisión
de la Cuenca del Nilo, una institución permanente que representaría la transición hacia
un modelo de gestión de cooperación centralizada15.
Esta evolución histórica constata el paso gradual de un modelo de desarrollo unilateral a
un modelo de gestión federal que puede avanzar, en la actualidad, hacia la cooperación
centralizada. No obstante, tanto Egipto como Sudán se han negado a firmar el Acuerdo
de 2010, y El Cairo sigue ejerciendo presiones para frenar este avance. Al mismo tiempo,
Etiopía se ha ido erigiendo como el Estado más «beligerante» de la cuenca alta,
tensionando la situación en sentido contrario a los intereses egipcios. Tal y como se
señalaba inicialmente, este avance en los modelos de gestión se corresponde a una
misma evolución contextual por la que las capacidades de los Estados de la cuenca se
han ido aproximando, llevando a la región a una situación de mayor igualdad de fuerzas.
La Gran Presa del Renacimiento Etíope y el equilibrio de poder regional

Actualmente, el conflicto en la cuenca del Nilo se encuentra en un punto de inflexión
marcado por la rápida construcción de la Gran Presa del Renacimiento Etíope (GPRE),
la mayor infraestructura hidroeléctrica del continente africano impulsada de forma
unilateral, en el año 2011, por Addis Abeba con el objetivo de cubrir las necesidades
energéticas, agrícolas y económicas del país a través de una mayor utilización de las
aguas del Nilo Azul.
Esta hidropolítica ha dado lugar a dos posturas enfrentadas por parte de los tres
principales Estados de la cuenca. Por un lado, Etiopía considera el proyecto como un eje
clave de su crecimiento económico y lo ha elevado a categoría de prioridad nacional,
pues proveería al país de energía hidroeléctrica para el consumo interno y la exportación,
y favorecería el crecimiento industrial de la nación. Por otro lado, Egipto teme una

15 SÁNCHEZ DE ROJAS, Emilio. «Un caso de estudio: la cuenca del Nilo». Cuadernos de Estrategia 186.
El agua: ¿fuente de conflicto o cooperación? IEEE, septiembre de 2017, pp. 207-259. Disponible en
http://www.ieee.es/publicaciones-new/cuadernos-de-estrategia/2017/Cuaderno_186.html.
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500

reducción del caudal en la cuenca baja, lo que pondría en peligro la cobertura de sus
necesidades hídricas y, como consecuencia, afectaría a su seguridad energética y
alimenticia. Y finalmente, Sudán se ha alineado con Addis Abeba al calcular que la presa
contribuirá a regular los desbordamientos estacionales del Nilo, lo que permitiría al país
ganar terreno para la producción agrícola, algo que puede representar un hecho
fundamental para el crecimiento económico del país16.
En esta nueva etapa del conflicto y con un 60 % de la presa ya construida, la disputa
entre El Cairo y el eje Jartum–Addis Abeba no es la realización del proyecto en sí, sino
la rapidez con que la GPRE será llenada —existiendo dos posiciones: en un periodo de
3 o de 15 años—, lo que revertirá directamente en la posibilidad o no de escasez hídrica
en la cuenca baja. Esta confrontación entre intereses contrapuestos se ve aumentada
por la invariable concepción egipcia del Nilo como un asunto vital para su seguridad
nacional, al mismo tiempo que la relación de fuerzas entre Egipto, Sudán y Etiopía se ha
ido haciendo menos dispar, incrementando la capacidad de contestación de estos
últimos.
Si bien en la mayor parte de la década de 2010, Egipto y Etiopía han mantenido una
retórica belicista17 y vinculada a la identidad nacional respecto a la construcción de la
presa, en el año 2017 la situación empezó a encauzarse a través de la diplomacia entre
los tres Estados implicados. No obstante, a partir del año 2018, la incidencia de actores
regionales ha vuelto a enquistar el conflicto del Nilo, mezclándolo con el conflicto
diplomático que mantienen Arabia Saudí y Emiratos Árabes Unidos con Qatar. En este
sentido, al mismo tiempo que Turquía se alineaba con Qatar en el conflicto del Golfo
Pérsico, Egipto hacía lo propio con Riad y Abu Dabi; y paralelamente, Ankara
incrementaba sus relaciones estratégicas con Sudán, configurando dos alianzas
claramente definidas en un marco de competición integrado Golfo Pérsico-África Oriental

16 International Crisis Group. «Bridging the Gap in the Nile Waters Dispute». Report n.º 217. 20 de marzo
de 2019. Disponible en https://www.crisisgroup.org/africa/horn-africa/ethiopia/271-bridging-gap-nile-

waters-dispute.
17 «Egipto, que es el país más dependiente del flujo del Nilo desde épocas remotas, es también el más
beligerante, llegando a amenazar a Etiopía con la invasión militar».

MARTÍN, Eva; LÓPEZ-DAVADILLO, Julio. Geopolítica: claves para entender un mundo cambiante. Madrid:
Editorial Universitaria Ramón Aceres, agosto de 2017, p. 288. Disponible en
https://books.google.es/books?id=Hhw3DwAAQBAJ&pg=PA288&lpg=PA288&dq=egipto+beligerante+nil
o&source=bl&ots=7UZcrzUVwn&sig=ACfU3U3X0qgvwIH9J07J9PmMcmEAbTGM6g&hl=es&sa=X&ved=
2ahUKEwjPqtnd5fXhAhUC_BQKHWz3DSQQ6AEwCHoECAgQAQ#v=onepage&q=egipto%20beligerant
e%20nilo&f=false.
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501

que expande el «gran juego» geopolítico que se está librando por la hegemonía en la
región de Oriente Medio18.
Esta situación ha añadido tensión al conflicto del Nilo, provocando una mayor sensación
de inseguridad en El Cairo e incrementando la probabilidad de acciones unilaterales por
parte del gobierno de al-Sisi. Por otro lado, las luchas internas por el poder en Egipto,
Sudán y Etiopía y la inestabilidad de ellas derivada ha dificultado, aún más, la
focalización de sus gobiernos en la búsqueda de una solución acordada al conflicto, vía
que parecía más abierta en el año 2017.
Conclusiones
Aunque la señalada incidencia internacional ha incrementado la tensión entre los tres
Estados clave en esta última fase del conflicto del Nilo, es improbable que las suspicacias
del Cairo se traduzcan en una escalada hacia la vía militar. La creciente igualdad de
fuerzas entre estos países, reforzada precisamente por sus alianzas regionales, y la
existencia de amenazas internas prioritarias —como la lucha contra el terrorismo
yihadista salafista en Egipto, los largos conflictos de Sudán en la región del Darfur y la
frontera con Sudán del Sur, y el también largo conflicto entre Addis Abeba y la región
etíope de mayoría somalí de Ogaden— hacen prever que ninguno de los Estados puede
tener interés en entablar un conflicto armado.
Además, Egipto carece de legitimidad internacional para justificar el freno de la tendencia
histórica hacia la gestión cooperativa de las aguas del Nilo, ya que esta siempre ha sido
planteada como un modelo de reparto justo y equitativo de los recursos hídricos teniendo
en cuenta las necesidades de los Estados ribereños. En este sentido, todo parece indicar
que ninguno de estos Estados estaría dispuesto a alinearse con un proyecto que no
siguiera esta tendencia, aislando la postura egipcia. Por otro lado, dado lo avanzado de
la GPRE y la vinculación de esta con la identidad nacional etíope y la supervivencia de
cualquier gobierno en Addis Abeba, Egipto debe conocer la imposibilidad de frenar el
proyecto y posiblemente adoptará una estrategia negociadora cuyo objetivo sería alargar
el periodo de llenado de la presa.
Así, si bien las necesidades de los Estados ribereños han provocado, tradicionalmente,
la existencia de intereses confrontados sobre las aguas del Nilo y una postura

18 JOHNSON, Keith. «Egypt-Sudan spat muddies prospects for deal on Big Nile Dam». Foreign Policy. 11
de enero de 2018. Disponible en https://foreignpolicy.com/2018/01/11/egypt-sudan-spat-muddies-

prospects-for-deal-on-big-nile-dam-renaissance-gerd-ethiopia-sisi-turkey/.
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bie3
502

especialmente beligerante por parte de El Cairo, el devenir histórico ha impuesto la

necesidad de un modelo cooperativo, resultado mayoritario en los conflictos hídricos
actuales. A pesar del reciente recrudecimiento de la competencia, el conflicto del Nilo se
encuentra en una situación correspondiente al escenario 2 de los anteriormente
expuestos cuya solución más probable es el avance en el marco de la Iniciativa de la
Cuenca del Nilo para establecer, de forma conjunta entre todos los Estados ribereños,
un acuerdo definitivo sobre la distribución de los recursos hídricos de la cuenca,
avanzando así en el modelo de gestión federal hacia un probable resultado de modelo
de gestión cooperativa centralizada como prevé el Acuerdo Marco Cooperativo de la
Cuenca del Nilo.
Esta línea se ve reforzada por el reciente acuerdo de marzo de 2019 entre Egipto, Sudán
y Etiopía para entablar negociaciones respecto a la gestión de los recursos hídricos de
la cuenca en el contexto de la construcción de la GPRE. Estas negociaciones pueden ir
encaminadas hacia la revisión de los anteriores acuerdos sobre la utilización del cauce
del Nilo y servir para satisfacer los intereses de Egipto, basados en obtener garantías
sobre su suministro de recursos hídricos a través de un llenado escalado de la presa, y
los del eje Jartum-Addis Abeba (además de los del resto de Estados ribereños), basados
en avanzar en una gestión cooperativa que establezca, legalmente, un reparto más
equitativo del agua de la cuenca.
Para ello, la mediación de actores internacionales —más allá de aquellos regionales que
refuerzan una suerte de equilibrio de poder entre los tres Estados principales en
conflicto— puede ser clave, ya que pueden incentivar la adopción rápida de esta vía
negociadora. En este sentido, organismos internacionales como el Banco Mundial o la
Unión Europea ya han dado pasos en esa dirección; además de potencias
internacionales como EE. UU. o China, con intereses e incidencia en la región.
Lluís Torres Amurgo*

Politólogo especializado en relaciones internacionales
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϳͬϮϬϭϵ ϭϰ

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503
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
38/2019 9 de mayo de 2019
José Miguel Pardo Delgado*
El conflicto fronterizo entre India y

China, Doklam. Implicaciones
geoestratégicas
El conflicto fronterizo entre India y China, Doklam.

Implicaciones geoestratégicas
Resumen
La estrategia de China para aumentar su influencia en el Himalaya ampliando su

presencia en el valle de Chumbi, chocó con la determinación de India en proteger sus
intereses y su hegemonía en Bután, poniendo freno a los movimientos chinos hacia su
territorio.
El conflicto de Doklam no constituyó una simple disputa territorial, sino que se enmarca
en un escenario geoestratégico donde ambas potencias pugnan por la hegemonía
geopolítica en el Himalaya y consolidar su influencia en el sur de Asia.
Palabras clave
Imperio británico, Sikkim, Bután, Tíbet, Doklam, conflicto fronterizo.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϴͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
504
ůĐŽŶĨůŝĐƚŽĨƌŽŶƚĞƌŝǌŽĞŶƚƌĞ/ŶĚŝĂǇŚŝŶĂ͕ŽŬůĂŵ͘/ŵƉůŝĐĂĐŝŽŶĞƐ
ŐĞŽĞƐƚƌĂƚĠŐŝĐĂƐ
:ŽƐĠDŝŐƵĞůWĂƌĚŽĞůŐĂĚŽ

Border conflict between India and China, Doklam.

Geostrategic implications
Abstract
China's strategy to increase its influence in the Himalayas by extending its presence on
the Chumbi valley, clashed with India's determination to protect its interests and its
hegemony in Bhutan by restraining Chinese movements to its territory.
The Doklam conflict is not the result of a simple territorial dispute but is part of a
geostrategic scenario where both powers struggle for geopolitical hegemony in the
Himalayas and to consolidate their influence in South Asia.
Keywords
British Empire, Sikkim, Bhutan, Tibet, Doklam, Border Conflict.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϴͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
505

Contexto geográfico de la meseta de Doklam/Donglang
Enclavada entre Bután,

China e India, se ubica en
el vértice sur del valle de
Chumbi donde se juntan
las crestas montañosas de
Dongkya y Zompelri. Este
valle, situado entre Yadong
(Tíbet) al norte, el valle de
Haa (Bután) al este y
Sikkim al oeste, es la
«daga» de tierra que
separa Sikkim de Bután.
Figura 1. Valle de Chumbi. Fuente: wire.in
Evolución geopolítica de la región
Introducción
La expansión del Imperio británico1, posterior a la rivalidad político-religiosa entre Bután,

Tíbet y Nepal, convirtió a estos reinos en un «colchón» fronterizo con la China imperial y
el Imperio zarista. Los intereses geopolíticos y comerciales británicos en Tíbet marcaron
la importancia geoestratégica de la región y del valle de Chumbi en especial.

1«British Empire of India». Encyclopaedia Britannica Inc., 2018. Disponible en
https://www.britannica.com/place/India. Fecha de consulta 05/05/2018.
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bie3
506

Evolución histórica de la región
El valle de Chumbi, perteneciente al reino de Sikkim23 hasta 1791, pasó a manos

nepalíes, cuando el ejército gurkha invadió
Tíbet y buena parte de Sikkim. La victoria final
manchú en la guerra chino-gurkha, concluyó
con el tratado de Betravati (1792), que obligó
a Nepal a respetar el protectorado chino del
Tíbet y devolver las conquistas. El valle de
Chumbi quedó en poder del Tíbet, siendo
administrado por el condado de Phari como
Figura 2. Marco geopolítico regional.
Fuente: Globalsecurity valle de Dromo.
Ya entrado el siglo XIX, el interés británico por abrir rutas comerciales en el Himalaya
para introducir té indio y opio auspició la importancia del valle de Chumbi como ruta de
acceso al Tíbet aprovechando una antigua ruta limítrofe con Sikkim (bajo control británico
desde 1861), ya que la inestabilidad política y los conflictos con Bután4 impedían un fácil
acceso a través de este5.
El persistente bloqueo tibetano a la expansión británica6 provocó la invasión del Tíbet en

1888. Su derrota en Lungdar concluyó con el Tratado anglo-chino de Calcuta en 1890.
Dicho acuerdo legitimó la autoridad de China sobre Tíbet y el protectorado británico de
Sikkim, disponiendo un acuerdo de límites entre ambos territorios7.
La ocupación de Lhasa por el coronel Younghusband8 en 1903 supuso la cesión del valle
de Chumbi al Imperio británico, siendo devuelto en 1908, al finalizar China el pago de la
indemnización fijada al Tíbet. La ulterior invasión china del Tíbet en 1910 y las
reclamaciones territoriales chinas sobre los reinos del Himalaya, condujo a Bután a firmar

2 JHA, Pranab. History of Sikkim: 1817-1904. Calcutta: G.P.S. Publishers 1985.
3 Government of Sikkim. «History of Sikkim». Agosto 2002. Disponible en
http://sikkim.nic.in/sws/sikk_his.htm. Fecha de consulta 30/05/2018.
4 La guerra Duar (1864-1865) entre el Raj y Bután se produjo por el control de los Duars, llanuras aluviales
situadas en Bengala y Assam.

5 PHUNTSO, Karma. The history of Bhutan. Gurgaon: Random House India 2013.
6 SHAKYA, Tsering. The Dragon in the Land of Snows. Vancouver: Cátedra de Investigación Universidad
de Columbia Británica 1947.

7 El artículo I del Tratado de 1890 establecía el límite en «la cresta de la cordillera que separa las aguas
del Teesta que fluyen hacia Sikkim de las aguas del Amochu que fluyen hacia el Tíbet.
8 ALLEN, Charles. Duel in the snows. London: John Murray Publishers Ltd., 2004.
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507

ese mismo año el Tratado de Punakha con el raj británico, comprometiéndose este a
protegerle de una invasión china.
Sin embargo, en 1913, parte del valle, Drok Lam, fue otorgado por el Dalai Lama a Bután
en agradecimiento a Ugyen Dorje, consejero del rey Wangchuck, por la asistencia
prestada en su huida. Desde entonces, la meseta de Doklam9 o Donglang (en chino)
pertenece a Bután.
India, tras su independencia, heredó los protectorados10 británicos de Sikkim y Bután,

respetando su política interna, pero gestionando sus asuntos exteriores y defensa. En
1949 reconoció la independencia11 de Bután, culminada con la firma de un Tratado de
Amistad, renovado en 2007, por el cual India proporciona asistencia militar y gestiona,
en gran medida, sus relaciones internacionales.
La monarquía de Sikkim, por el contrario, sufrió serios disturbios en 1973. India temía
que su inestabilidad incitara a China a reclamar su soberanía. Pero el referéndum de
1975 aprobó su integración en India. China no reconoció Sikkim como estado indio hasta
2003, año en que India aceptó al Tíbet como región autónoma de China.
Conflicto fronterizo en Sikkim tras la guerra de 196212
En 1965, en plena guerra indo-pakistaní, China acusó a la India de intrusión en Tíbet y

exigió desmantelar el puesto de Nathu La. Ante la negativa india, tropas chinas
penetraron en Sikkim por Nathu La y Dongchu La, disparando sobre los puestos

9 SHAKYA, Tsering, « Bhutan can solve its border problem with China – if India lets it», SCMP 22 julio
2017. Disponible en: https://www.scmp.com/.../bhutan-can-solve-its-border-problem-c.... Fecha de

consulta: 10.09.2018
10 SHAKYA, Tsering. Ibid
11 Algunos historiadores creen que, si la India hubiera estado en desacuerdo con China en este momento,
como sucedió una década más tarde, podría no haber accedido tan fácilmente a la petición de
independencia.
12 FRAVEL, Taylor. Strong borders, secure nation: Cooperation and Conflict in China´s territorial disputes.
Princeton: Princeton University Press 2008.

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508

avanzados indios. La Revolución Cultural13 tensionó más la situación pues en el verano
de 1967 el Ejército Popular de Liberación (EPL) empezó a cavar trincheras. En
respuesta, las tropas indias decidieron demarcar el límite fronterizo a lo largo de las
crestas de Nathu La. Los chinos ocupaban el lado norte del
paso, mientras que el ejército indio guarnecía el lado sur en
los enclaves de Sebu La y la «espalda del camello». El 7 de
septiembre, India sufrió las primeras bajas obligando al
Ejército indio a delimitar con alambre de espino desde Nathu
La a Sebu La. El EPL trató de impedirlo atacando al Ejército
indio días más tarde, aunque tras varios días de
enfrentamientos se concertó un alto el fuego. La ocupación
Figura 3. Conflicto de Sikkim. india de las posiciones elevadas del lado sur facilitó su
Fuente: diariodelviajero
victoria táctica.
Pero, a primeros de octubre, acusaciones mutuas de transgredir la frontera generaron

nuevos combates en Cho La (norte de Nathu La), donde los chinos tuvieron que
replegarse con mayores bajas. El control de los pasos fronterizos en el valle de Chumbi
fue determinante en los incidentes14. El ejército indio demostró mayor preparación y
adaptación al entorno tras su derrota en 1962.
La situación se normalizó en este sector cuando, en 2003, China e India firmaron un

memorando sobre la expansión del comercio fronterizo, paralizado durante años. La
visita del canciller chino Wen Jiabao15 a la India en abril de 2005 ratificó que Sikkim ya
no constituía un problema fronterizo, permitiendo finalmente en 2006 la apertura
comercial de Nathu La16.

13 MISHRA, Keshav. Rapprochement Across the Himalayas: Emerging India-China Relations Post-cold
War Period (1947-2003). Kalpaz Publications 2004.
14 FRAVEL, Taylor. Op. cit.
15 CHOU, Nailene. «Wen visit to India likely to ease border disputes». South China Morning Post (SCMP).
Abril 2005. Disponible en http://www.scmp.com/article/495089/wen-visit-india-likely-ease-border-disputes.

Fecha de consulta 11/05/2018.
16 BBC NEWS. «Historic India-China link opens». BBC. 6 de julio de 2006. Disponible en
http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/5150682.stm. Fecha de consulta 10/05/2018.

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509

Evolución del contexto geopolítico entre China y Bután17
Cuando China asumió el control del Tíbet en 1959, Thimphu fortaleció sus lazos con
Delhi ante el temor a una invasión y a las reclamaciones territoriales chinas. India
incrementó sus guarniciones defensivas en la frontera norte de Bután con Tíbet, mientras
el EPL ocupaba varios enclaves
butaneses ante la oleada de tibetanos
buscando refugio en el país. Las
presiones fronterizas chinas (sin fines
militares) alimentaron el cierre de la
frontera tibetana en 1960. Consciente
de su vulnerabilidad, Bután aceptó
asistencia económica y militar de
India, que asumió el entrenamiento
del Ejército Real de Bután (ERB).
Figura 4. Áreas disputadas de Bután.
Fuente: Politics Stock Exchange Tras el distanciamiento de Bután,
China intentó resolver la disputa fronteriza de forma amistosa, pero la situación conflictiva
chino-india en 1961 bloqueó una solución bilateral.
En los años sesenta y setenta, las intrusiones de pastores tibetanos de yaks18 en Bután
aumentaron a tal escala que las tensiones fronterizas19 aceleraron la necesidad de
negociar una solución fronteriza con China. Por ello, ambos países desde 1984 han
impulsado rondas de conversaciones encaminadas a negociar un acuerdo de límites.
Desde 1990, China ha ofrecido en varias rondas los valles de Pasamlung y Jakarlung a
cambio de la cesión de los enclaves20 occidentales. Bután, ante la presión india y la
impopularidad del intercambio, siempre ha rechazado la propuesta. Aunque no supuso
un arreglo definitivo, el acuerdo firmado en 1998 postulaba que el statu quo de 1959 no
se alteraría unilateralmente.
Entrado el siglo XXI, la construcción de carreteras en la frontera o las incursiones del
EPL21 paralizaron las rondas de conversaciones entre 2006 y 2009. Las negociaciones

17 MATHOU, Thierry. «Bhutan-China Relations: Towards a new step in Himalayan Politics». Thimphu: The
Centre for Bhutan Studies 2004.

18 El uso tibetano de los pastos es argumento base para las reclamaciones chinas.
19 Según India, la afluencia de pastores de yaks y coleccionistas de hierbas medicinales puede ser una
táctica de presión de China.

20 Doklam (89 km 2), Sinchulumpa (42 km 2) y Dramana-Shakhartoe (138 km 2).
21 MANOJ, Joshi. «Doklam: To start at the very beginning». ORF40 Special Report. Agosto 2017.
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510

de los últimos años solo han reafirmado la complejidad en lograr una solución
satisfactoria para ambas partes. China mantiene la oferta territorial pero el rey Namgyel
Wangchuck siempre ha manifestado que las negociaciones deben tener en cuenta los
intereses de India.
Conflicto en la triple unión Bután-China-India, Doklam
El 16 de junio de 2017, se descubrió que el EPL había comenzado días antes a extender
una carretera iniciada en 200522 hacia el sur en la meseta de Doklam23 a través del río
Teesta. El ERB trató de detenerlos apelando al acuerdo de 1998 de mantener el statu
quo, mientras China afirmaba haber informado al lado indio previamente. Dos días más
tarde, soldados indios estacionados en Doka La entraron en suelo butanés paralizando
la construcción de la carretera, muy próxima a Sikkim. Se convocó urgentemente una
reunión de personal de frontera en Nathu La el 20 de junio. La primera reacción china
fue cerrar dicho paso a la yatra de devotos que peregrinaban a Kailash Mansarovar
(Tíbet).
Nueve días después el gobierno de Bután protestó ante China por querer extender en
un área disputada la carretera hasta el campamento del ERB de Zornpelri. Para Bután
dicha construcción violaba el acuerdo chino-butanés
de 1998, pues modificaba el statu quo de la frontera,
e implícitamente afectaba a la seguridad india. India
expuso que se violaba el acuerdo de puntos
fronterizos en la triple unión, pues el Acuerdo de
«Entendimiento Común» de 201224 entre los
representantes especiales Menon (India) y Dai
(China), estipulaba que los límites entre India, China y
terceros países se ultimarían consultando a los países
afectados. China, en respuesta, se quejó de que India
omitiera el Tratado anglo-chino de Calcuta (1890) Figura 5. Carretera china de Doklam.
Fuente: Wikipedia
sobre la frontera definida entre Sikkim y Tíbet en la

22 La carretera comunicaba Sinche La con Doka La (India) y permitía patrullar hasta Zompelri (Bután).
23 PANDA, Ankit. «The Political Geography of the India-China Crisis at Doklam». The Diplomat. 13 julio
2017. Disponible en https://thediplomat.com/2017/07/the-political-geography-of-the-india-china-crisis-at-
doklam/. Fecha de consulta 29/04/2018.
24 SHARMA Rajeev. «India, China in Border Deal». The Diplomat. 17 enero 2012. Disponible en
https://thediplomat.com/2012/01/india-china-in-border-deal/. Fecha de acceso 14/05/2018.

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511

zona del incidente. Según el gobierno chino, India confundía Doklam con la triple unión,
pues el Ejército indio entró 2 km al norte del monte Gipmochi, punto fronterizo acordado
en 1890. En consecuencia, China rechazó que hubiera implicaciones de seguridad para
la India y exigió la retirada del ejército indio al haber violado la soberanía territorial china
y la independencia de Bután. India alertó a las tropas estacionadas en Sikkim y China
desplegó más unidades militares en el valle de Chumbi, manteniéndose la escalada
militar en agosto.
Doklam tensionó toda la frontera25 común provocando que la Armada china realizara
simulacros con fuego real en el océano Índico, señalando que el EPL estaba preparado
para una posible conflagración26. Finalmente, el 28 de agosto ambos países acordaron
disminuir la tensión retirando sus tropas. Los soldados indios volvieron a sus puestos en
Doka La, pero el EPL se mantuvo estacionado, aunque detuvo la carretera.
Causa del conflicto sobre límites fronterizos
Aunque la alineación de la frontera chino-india en Sikkim es, en gran medida, aceptada

por ambas partes, existen desacuerdos con la triple unión de China-India-Bután. Los
mapas de India y Bután la sitúan a unos 200 metros al sureste de Batang La, punto de
separación entre los ríos Teesta y Amo. La
propuesta butanesa de 1989, ciñéndose al
principio de cuenca más alta, demarcaba el
límite con China desde Batang La a lo largo de
la cresta por Merug La hasta Sinche La y luego
hacia el Amo Chu. China insiste en que el
Tratado de Calcuta fijó el límite en el monte
Gipmochi (Ji Mu Ma Zhen en chino), lugar que
India considera territorio butanés.
Figura 6. Límites fronterizos en Doklam.

Fuente: SCMP

25 Según el SCMP de 21 agosto 2017, en el sector occidental en Ladakh, las tropas chinas e indias se
enzarzaron a pedradas durante cerca de media hora.

26 XU, Shouming. «Chinese naval fleet stages live-fire drill in Indian Ocean». Xinhua. 26 agosto 2017,
Disponible en http://www.xinhuanet.com/english/2017-08/25/c_136555350.htm. Fecha de consulta

28/05/2018.
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Al no existir mapas adjuntos al Tratado anglo-chino la discrepancia subyace en si dicho
Tratado estableció «una base para la alineación» o una frontera definitiva. Por su parte,
China reveló que en las discusiones de los Representantes Especiales de mayo de 2006
ambas partes acordaron la alineación de la frontera
en el sector, sin especificar una frontera delimitada.
India y China están de acuerdo en mantener el
principio de cuenca para delimitar la frontera, pero,
dadas las imprecisiones cartográficas, aún
disienten sobre la ubicación exacta de la triple unión
y del límite fronterizo. Por ello, China ha sugerido
reemplazar el Tratado de 189027 con un nuevo
Figura 7. Versiones de la Triple Unión. acuerdo de límites.
Fuente: Wikipedia
Contexto geoestratégico del valle de Chumbi

Este conflicto reactivó la importancia estratégica de este valle, pues la construcción de
carreteras aúna dos objetivos estratégicos para China: a) mayor presencia regional que
permita entregar a Bután «hechos consumados» en su disputa territorial y b) acceso del
EPL a la cresta Zompelri, mirador del corredor de Siliguri. El EPL utilizaría esta posición
elevada para acciones de inteligencia, y en caso de conflicto, incluso amenazar las rutas
de suministro indias28.
El valle de Chumbi constituye una preocupación para la seguridad de ambas potencias.
Para China, realinear el límite con Bután, anexionando parte de su territorio, facilitaría
ampliar la estrecha franja de valle, reduciendo, en caso de conflicto, la posibilidad de que
el EPL fuera interceptado por el Ejército indio desde Sikkim y por el ERB desde el valle
de Haa. Para India, la anexión china de la meseta de Doklam, representaría una
amenaza al estratégico corredor de Siliguri. Controlando el valle se controlan las rutas
de Jelep La y Nathu La entre Sikkim y Tíbet, así como otras rutas más accesibles hacia
Bután29.

27 Bután no participó en el Tratado de 1890 y no estaría obligado a aceptarlo.
28 SKYLAR, Oriana; TARAPORE, Arzan. «Countering Chinese Coercion: The Case of Doklam». University
of Texas, 29 de agosto 2017.
29 BARDALAI, A.K. «Doklam and the Indo-China Boundary». Journal of Defence Studies. Vol. 12,
enero-marzo 2018. Disponible en http://idsa.in/jds/jds-12-1-2018-doklam-indo-china-boundary.

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513

Aunque el Ejército indio goza allí de ventaja táctica, un mayor despliegue del EPL está
alineado con la estrategia china de equilibrar el poder en la región, donde ambas
naciones han transmitido firmeza en proteger su estatus. La razón del EPL de una
actuación tan agresiva radica en la visión geopolítica china del Himalaya y en la
consolidación del liderazgo de Xi Jinping30.
China, según analistas, inició el conflicto para evaluar la respuesta del Ejército indio y,
en consecuencia, redefinir sus planes militares. Consciente de su relevancia, el EPL no
va a desalojar Doklam Norte y su intrusión en la meseta de Doklam es un mensaje de
que la posibilidad de futuros incidentes no es descartable.
La suspicacia india subyace en que Doklam sea cabeza de puente para un futuro
estrangulamiento del corredor de Siliguri, vaso comunicante con Assam y Arunachal
Pradesh. Por ello, India ha mejorado sus posiciones defensivas en Sikkim y el corredor
de Siliguri, No obstante, estrategas indios como Narasimhan, consideran que la
preocupación por Siliguri es exagerada, dada las fuertes defensas en Sikkim y la difícil
orografía.
Contexto geopolítico actual

El presidente chino, Xi Jinping, y el primer ministro indio, Narendra Modi, acordaron en
septiembre de 2017 mejorar sus relaciones bilaterales y olvidar Doklam. Pero las
protestas indias han continuado debido al incumplimiento del repliegue acordado, pues
China incluso ha incrementado su presencia con nuevos efectivos e instalaciones
militares, hecho confirmado oficialmente en noviembre de ese año por Beijing. India, por
otro lado, ha aumentado el despliegue de tanques y misiles y ampliado tanto los sistemas
de vigilancia fronteriza en Sikkim como reforzado las bases aéreas de Bengala
Occidental (Hashimara y Baghdogra), siguiendo la estrategia defensiva emprendida a lo
largo de toda la frontera.
El final del enfrentamiento alivió tensiones, pero ambos países continúan poniendo a
prueba su influencia en Bután y la región. Según Jagannath Panda (Instituto de Estudios
y Análisis de Defensa de Nueva Delhi), India recela de que Bután31 busque más
autonomía en el futuro y ceda a la presión económica china. Su fuerte dependencia

30 WUTHNOW, Joel; LIMAYE, Satu and SAMARANAYAKE, Nilanthi. «Doklam, One Year Later: China’s
Long Game in the Himalayas». University of Texas, 7 de junio 2018.

31 ZHEN, Liu. «Is Bhutan drawing closer to China, and what can India do about it?». SCMP. 29 agosto
2017. Disponible en http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2108804/bhutan-

drawing-closer-china-and-what-can-india-do-about. Fecha de consulta 10/05/2018.
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514

económica de India32 podría influir más que Doklam. A pesar de la amistad con India, el
gobierno butanés prefiere alcanzar un acuerdo con China33. Con su actuación en
Doklam, India protegió sus intereses más que ejecutar el Tratado de Seguridad de 2007.
En diciembre de 2017, el compromiso de fortalecer el papel diplomático en el contencioso
fronterizo coincidió con nuevos focos de desconfianza y tensión. China acusó a India de
invadir su espacio aéreo con un dron34. En paralelo, el proyecto de una base permanente
del EPL en Doklam Norte35, fue confirmado por el jefe del Ejército indio general Rawat a
principios de 2018, junto con la existencia de nuevos puestos avanzados. Según Adam
Ni, investigador militar (Universidad Nacional de Australia), el mayor despliegue del EPL
en el valle de Chumbi es un medio para contrarrestar el desequilibrio de fuerzas36 en la
frontera central y reformular el statu quo en la región. Delhi, no obstante, ha negado que
peligrara la seguridad nacional, basándose en la existente ventaja táctica en Doklam37 y
los fuertes medios defensivos en el corredor de Siliguri.
Reconsiderando la seguridad regional38, China está consolidando su presencia militar39,
desplegando más aviones de combate40 y helicópteros en la frontera tibetana. India logró
una victoria diplomática, pero no ha conseguido alejar la región del radar estratégico

32 LAMSANG, Tensing. «More than the Doklam issue, Bhutan worried about hydropower projects
and trade». The Bhutanese. 29 julio 2017. Disponible en https://thebhutanese.bt/more-than-the-doklam-

issue-bhutan-worried-about-hydropower-projects-and-trade/. Fecha de consulta 11/05/2018.
33 SUKLA, Ajai. «Doklam a year on: Bhutan more worried about India than China». 20 agosto 2018.
Disponible en http://ajaishukla.blogspot.com/.../doklam-year-on-bhutan-more-worried Fecha de consulta

1270972018.
34 PATRANOBIS, Sutirtho. «China says Indian drone ‘invaded’ its airspace and crashed». Hindustantimes.
7 de diciembre 2017. Disponible en https://www.hindustantimes.com/india-news/china-says-indian-drone-

entered-its-airspace-crashed/story-V84yRdbp0fQrMKb9hEKkBJ.html. Fecha de consulta 10/05/2018.
35 «1,600 Chinese troops still hold position near Doklam faceoff site». Hindustantimes. 12 de diciembre
2017. Disponible en https://www.hindustantimes.com/india-news/1-600-chinese-troops-still-hold-position-

near-doklam-faceoff-site/story-voTcOIfwvwRJ48c3mMoG1O.html. Fecha de consulta 25/05/2018.
36 LO, Kinling. «China boosts air defences in western region as Indian border row simmers». SCMP. 22
febrero 2018. Disponible en http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2134346/china-

boosts-air-defences-western-region-indian-border. Fecha de consulta 05/05/2018.
37 Sukla, experto en defensa, sostiene que India ocupa una posición táctica más ventajosa en Doklam Sur
respecto a Doklam Norte.

38 HUANG, Kristin. «China builds up troop numbers close to Indian border flashpoint as soldiers prepare
for first winter near Doklam». SCMP. 14 de diciembre de 2017. Disponible en

http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2124375/china-building-troop-numbers-near-
doklam-after-summer. Fecha de consulta 15/05/2018.
39 CHOWDHURY, Roy Debasih. «China and India: Are War Clouds Gathering Over Doklam Again?».
Fortuna’s Corner. 27 enero 2018. Disponible en https://fortunascorner.com/2018/01/29/china-india-war-

clouds-gathering-doklam/. Fecha de consulta 15/05/2018.
40 HUANG, Kristin. «China irons out high-altitude jet fighter engine faults in boost to defences against India,
analysts say». SCMP. 15 de marzo 2018. Disponible en http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-

defence/article/2137373/china-irons-out-high-altitude-jet-fighter-engine-faults. Fecha de consulta
20/05/2018.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϴͬϮϬϭϵ ϭϮ
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515

chino. Aunque la frontera se ha mantenido sin violencia, Doklam puede ser un punto de
inflexión41.
Con vistas a mantener su liderazgo regional, India, desde 2014, ha sellado acuerdos de
cooperación en seguridad y defensa con Singapur, Australia o Japón42 e intensificado
esfuerzos43 para contener el «gran juego» chino ante la creciente sensación de cerco a
su «patio trasero»44 (Nepal, Bután o Bangladesh). Por ello, India ha aumentado su papel
en la estrategia norteamericana Indo-Pacífico, hecho preocupante para China por su
impacto en sus rutas de suministro en el Índico (dilema de Malaca).
Como contrapartida, ambos necesitan impulsar la estabilidad regional potenciando el
papel geoeconómico de sus relaciones e incluso favoreciendo la cooperación militar en
otros frentesϰϱ como en Afganistán o reanudando ejercicios conjuntos contraterroristas
(Chengdu).
Conclusiones
El conflicto de Doklam se integra en el escenario estratégico del Himalaya, donde ambas
naciones se disputan el liderazgo e influencia geopolítica en el sur de Asia. La pugna
chino-india en la frontera central ejemplariza tanto la estrategia china para resolver
disputas territoriales como la respuesta india de bloqueo. China utiliza acciones militares
de corto alcance o una presencia continuada (patrullas, infraestructuras) apoyadas con
diplomacia coercitiva y la retórica legal (Tratado de 1890) necesaria para legitimar sus
actuaciones. India, por otro lado, manejó el embate chino combinando firmeza sobre el
terreno y eficacia en la diplomacia. India exhibió un perfil de seguridad y defensa más
proactivo contrarrestando el poderío militar chino y que la estrategia asertiva china no
minara su prestigio regional.

41 BO, Zhou. «Doklam stand-off with China: will India learn the right lessons or pay as Nehru did?». SCMP.
8 de enero 2018. Disponible en http://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/2127282/doklam-
stand-china-will-india-learn-right-lessons-or-pay. Fecha de consulta 16/05/2018.
42 THOMAS-NOONE, Brendan. «India’s rivalry with China, from the mountains to the sea». Lowy Institute
– Australia, 23 de febrero 2018. Disponible en https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/doklam-india-

rivalry-china-mountains-sea. Fecha de consulta 10/05/2018.
43 Stratfor.com. «Wary of China, India Shares its Largesse with Neighbors». Stratfor.com. 24 de abril 2018.
Disponible en https://worldview.stratfor.com/article/india-china-aid-neighbors-nepal-bhutan-sri-lanka-
maldives-bangladesh-seychelles. Fecha de consulta 15/05/2018.
44 YANG, Xiaoping. «When India’s Strategic Backyard Meets China’s Strategic Periphery: The View from
Beijing». Universidad de Texas, 20 de abril 2018.

45 MURUSWAMY, Mohan. «Could China and India turn their post-Doklam thaw into a spring». SCMP. 15
diciembre 2018. Disponible en https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/2177907/could-china-

and-india-turn-their-post-doklam-thaw-spring. Fecha de consulta 08/02/2019.
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516

China, en Doklam, al presionar a Bután expuso su estrategia para desbloquear la
relación bilateral y socavar la influencia india sobre él. Bután no se convertirá en
plataforma de sus incursiones en el sur de Asia, pero neutralizando al principal aliado
indio en la región, favorecerá su rol de potencia regional. China, por ende, ha
demostrado que puede manejar con destreza esta crisis sin escalar la tensión ni generar
condena internacional usando flexibilidad táctica y a la vez firmeza en la disposición de
lograr sus metas estratégicas.
La crisis en el valle de Chumbi pone de manifiesto que la disputa territorial con Bután se
integra en el contexto fronterizo global chino-indio. China e India consideran la frontera
central como un asunto de seguridad estratégica. Para India, la seguridad es clave en su
relación con Bután, cuyo papel amortiguador con China, la mantiene distanciada del
corredor de Siliguri. No obstante, China proseguirá su «gran juego» en el Himalaya,
pulsando la respuesta de India y recalibrando sus movimientos. A pesar de la distensión
en la zona, la situación militar en el valle de Chumbi no se ha normalizado.
José Miguel Pardo Delgado*

Economista y especialista en Asia Oriental
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
39/2019 16 de mayo de 2019
Mauro Bonavita*
Estrategias y conflictos contemporáneos

en la región del mar Egeo
Estrategias y conflictos contemporáneos en la región del mar Egeo
Resumen
El presente documento trata de subrayar los principales elementos que constituyen el

núcleo de las estrategias que tanto Grecia como Turquía aplican en la región del mar
Egeo. En este trabajo, se pretende comparar las raíces históricas y la identidad actual y
las características religiosas de las dos culturas con los objetivos estratégicos y
geopolíticos realistas que los dos países tienen en la zona. Todos estos elementos
importantes muestran cómo la estructura básica del conflicto interactúa directamente con
el proceso de construcción de la identidad que condujo a varias confrontaciones directas
entre estos actores, incluyendo el trágico conflicto en Chipre en 1974 y la crisis militar
del Egeo en 1996 para el control del islote Imia/Kardak. Con el fin de privilegiar una visión
acrítica y realista, he dejado los discursos políticos y las circunstancias actuales fuera de
la discusión, para centrar la atención en la característica inmutable que demostró ser
permanente y esencial en el marco más amplio del mar Egeo.
Palabras clave
Grecia, Turquía, mar Egeo, mar Mediterráneo, Chipre, Europa, Asia, Suez,
Recep Tayyip Erdogan.

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ƐƚƌĂƚĞŐŝĂƐǇĐŽŶĨůŝĐƚŽƐĐŽŶƚĞŵƉŽƌĄŶĞŽƐĞŶůĂƌĞŐŝſŶĚĞůŵĂƌŐĞŽ
DĂƵƌŽŽŶĂǀŝƚĂ

Contemporary strategies and conflicts in the Aegean Sea region
Abstract
The present paper tries to underline the major elements that constitute the core of the
strategies that both Greek and Turkey implement in the Aegean Sea region. In this work,
I try to compare the historical roots and the current identity and religious features of the
two cultures with the realist strategic and geopolitical aims that the two countries have in
the area. As all these important elements show how the basic structure of the conflict
directly interacts with the identity-building process that drove several direct confrontations
between these actors, including the tragic conflict in Cyprus in 1974 and the 1996 Aegean
military crisis for the control of the Imia/Kardak islet. In order to privilege an uncritical and
realist vision, I left current political discourses and circumstances outside the discussion,
in order to focus the attention on the unchanging feature that demonstrated to be
permanent and essential elements of the wider Aegean Sea framework.
Keywords
Greece, Turkey, Aegean see, Mediterranean see, Cyprus, Europe, Asia, Suez,
Recep Tayyip Erdogan.

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bie3
519

La región del mar Egeo: la maldición de estar en una posición estratégica

La importancia geopolítica y estratégica del mar Egeo y de la isla de Chipre se remonta
al nacimiento de las civilizaciones humanas en Oriente, cuando los territorios de esta
región quedaron intrínsecamente relacionados con los intercambios culturales,
comerciales y militares entre la población de Occidente y Oriente. Los grandes poemas
de la antigua civilización griega, la Ilíada y la Odisea, tienen en el centro de sus
narraciones la confrontación de identidad entre culturas y la centralidad del mar Egeo.
Desde entonces, muchos mitos y características religiosas han encontrado su lugar en
el contexto más amplio de esta porción del mar Mediterráneo. Para los modernos
estrategas y analistas geopolíticos, como Spykman y Mackinder, el mar Egeo y Chipre
forman parte de la rimland. Su importancia estratégica viene dictada por su papel como
frontera sur natural de la región euroasiática.
Consultando un mapa no es difícil comprender la importancia estratégica del mar Egeo,
que se impone como un camino natural entre la desembocadura del estrecho de
Dardanelos en el norte y el Mediterráneo central y oriental en el sur (ver figura 1). Esta
primera observación geográfica permite una reflexión general sobre su papel como
frontera ineludible entre Grecia y Turquía. La distribución de las aproximadamente 1.800
islas e islotes del mar Egeo, que pertenece, salvo algunas excepciones, a Grecia,
constituye una proximidad geográfica y una continuidad entre la península de Anatolia
central y el sur de la península griega, que inevitablemente pone en relación con ambas
partes de acuerdo con el principio establecido por Kaplan: «la posición de un Estado en
el mapa es lo primero que lo define, más que su filosofía de gobierno»1.
Al sureste del mar Egeo, entre la costa sur de Turquía y la costa de Siria al este, se
encuentra la isla de Chipre. Como Smilden observa, confirmando implícitamente la
declaración de Kaplan, a lo largo de su larga historia Chipre ha sido un cautivo de su
propia geografía, sufriendo varias dominaciones extranjeras desde la antigüedad2. En un
mapa moderno, Chipre desempeña un papel vital como vector estratégico entre el este
y el oeste, especialmente, podríamos añadir, desde la construcción del canal de Suez
en 1869. Tras este punto de inflexión, se renovó el papel geopolítico de Chipre como

1 KAPLAN, Robert D. The revenge of geography. Random House publisher 2013, p. 28.
2 SMILDEN Jan-Erik. Histories of Cyprus. The disputed years of Ottoman Rule, 1571-1878. University of
Oslo Department of Archaeology and History 2007. Disponible en
https://www.duo.uio.no/bitstream/handle/10852/23665/MicrosoftxWordx-xMasterxJan-
ErikxSmilden.pdf?sequence=1.

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520

base natural en el Mediterráneo oriental. El control de la isla permite una supervisión

directa de las rutas comerciales estratégicas entre Europa y Asia, que pasan por debajo
de Suez, así como una influencia directa sobre la costa de Oriente Medio. En los últimos
tiempos, la estrategia china de One Belt One Road, que comenzó a invertir recursos e
influencia en varios puertos mediterráneos (el más importante de los cuales es el Pireo
griego), ha aumentado la importancia general de la isla como puerta de entrada a Europa.
En este documento, deseo considerar el mar Egeo y Chipre, como parte de una región
geopolítica única, debido a sus características geográficas, políticas y culturales
similares. También, porque los actores directamente implicados en el proceso de toma
de decisiones y los que ejercen una influencia geopolítica directa y no directa sobre estas
regiones son los mismos y actúan considerando ambos elementos como parte de una
estrategia común. La isla de Chipre constituye una extensión ideal y natural en el sureste,
de la zona estratégica vinculada al mar Egeo (véase figura 1). Dado que Chipre se
encuentra a tan solo 75 kilómetros de la costa de la Turquía continental, es evidente que
esta isla constituye un importante elemento de preocupación para las autoridades turcas,
que se encuentran, en una dimensión geográfica, rodeadas de territorios extranjeros
entre los Dardanelos y el mar Mediterráneo sudoriental, sin un acceso abierto real a los
recursos marinos. El temor de los turcos al riesgo de ser cortados como potencia
marítima y de disminuir su papel como potencia regional es comprensible. De hecho,
durante siglos el mar Egeo ha vivido dos condiciones opuestas: cuando se unió la
autoridad institucional sobre las dos penínsulas opuestas (Reino de Macedonia, Imperio
bizantino, Imperio otomano), su papel estratégico se redujo (aunque no se canceló por
completo), al igual que el nivel de los conflictos. Por el contrario, la división política de los
territorios que rodean el mar Egeo siempre ha creado una frontera conflictiva entre los
diferentes actores. Cuando la geografía y los Estados se enfrentan directamente, el
instinto básico de autopreservación del Estado sucumbe ante las prioridades
estratégicas establecidas por la configuración natural de su entorno, o como explica
Kaplan: «la geografía constituye los hechos mismos de los asuntos internacionales que
son tan básicos que los damos por sentados»3.

3 KAPLAN. P. 30.
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Figura 1. El mar Egeo y la actual división oficial de soberanía entre Grecia y Turquía.
Fuente: https://en.wikipedia.org/wiki/Aegean_dispute#/media/File:Aegean_with_legends.svg
Las raíces de los conflictos: la caída de Chipre en 1571 y la confrontación

oeste-este
Aunque la geografía explica las razones inmediatas del conflicto entre Grecia y Turquía
en la región del Egeo y Chipre, los elementos históricos, religiosos y culturales siguen
formando parte de la percepción que ambos países tienen de su identidad y de la de sus
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522

enemigos. A pesar de la argumentación de Huntington de que el choque de civilizaciones

es un rasgo importante del orden de la posguerra fría 4, las raíces de la confrontación
religiosa e identitaria entre las personas que viven a ambos lados del mar Egeo se
remontan a los tiempos de la conquista otomana y ha sido un elemento prominente de
conflicto desde principios del siglo XIX. Cuando la conquista otomana del Imperio
bizantino, entre la caída de Constantinopla el 29 de mayo de 1453 y la conquista otomana
del último puerto veneciano (y occidental) en Chipre de Famagusta en 1571, puso fin a
un nuevo orden social y político en los territorios del nuevo Imperio otomano. La nueva
forma de las relaciones sociales y religiosas entre los musulmanes y las minorías
religiosas y étnicas de la sultanía gobernó estas tierras y mares durante casi
cuatrocientos años e influyó en el concepto de identidad de estas poblaciones mucho
después de su disolución, con consecuencias aún visibles en los conflictos actuales.
La caída de Constantinopla en 1453 significó el fin de la presencia de un fuerte poder
cristiano oriental en Europa y la llegada violenta de un nuevo imperio musulmán hostil
en ascenso a las fronteras de los Estados y naciones católicas europeas. Las
características híbridas de Bizancio, un imperio cristiano con elementos orientales en su
cultura, fueron reemplazadas por un sultanato islámico gobernado según las leyes y
costumbres religiosas. El primer cambio importante en la nueva política de Estado fue
pasar de una concepción romana de la universalidad del Estado como garante de las
leyes y los deberes, a la implementación del sistema «millet». El régimen del «millet»
consistía en la división de la sociedad en distintas comunidades religiosas y el
establecimiento de diferentes leyes para los miembros de cada comunidad, basadas en
sus libros sagrados, principios y prácticas tradicionales5. Para implementar esta nueva
estructura, el gobierno otomano, el «diwan», cooptó al clero cristiano-ortodoxo, así como
a los rabinos judíos, en la estructura del Estado y los convirtió en funcionarios públicos
encargados de implementar la ley en sus respectivas comunidades6. Además, todos los
súbditos no musulmanes del sultán tenían que pagar anualmente un impuesto especial,
llamado «cizye», o aceptar la conversión al islam.

4 HUNTINGTON, Samuel. «The Clash of Civilizations?». The Foreign Affairs issue of Summer 1993.
Disponible en https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/1993-06-01/clash-civilizations.
5 CEYLAN, Ebubekir. «The millet system in the Ottoman Empire». Published in New Millennium
Perspectives in the Humanities. Global Humanities Press 2002, p. 247.

6 SMILDEN. P. 37.
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Elementos constitutivos: identidades, conflictos y tratados

La creación de la identidad griega moderna fue un proceso que tuvo lugar entre la guerra
griega de la Independencia de 1821 y las guerras de los Balcanes de 1912-13 y fue
paralelo a la expansión territorial del Estado griego. Las islas del mar Egeo y Chipre se
vieron fuertemente influenciadas por los acontecimientos en el continente griego y por el
respectivo proceso turco de modernización. Aunque en Chipre las diferentes identidades
asumieron algunos rasgos locales específicos, el análisis de los principales aspectos de
las identidades griega y turca permite comprender algunos de los elementos culturales
implicados en la confrontación actual.
Tres factores principales están en el centro de la identidad actual griega, la religión, el
sentimiento nacionalista y la postura pro-occidental del país desde la independencia. El
régimen del mijo conservó durante siglos la lengua, las tradiciones y las prácticas de los
habitantes griegos de las islas del mar Egeo y de Chipre, reuniendo todos estos
elementos bajo la dirección de la Iglesia. La fusión del elemento religioso con la identidad
étnica, y la constante discriminación y separación de la sociedad y el poder otomanos,
impidieron la propagación de divisiones doctrinales (como había ocurrido en Europa con
la Reforma luterana), o la creación de un movimiento secularista (como el que acompañó
la mayoría de las revoluciones desde el francés de 1789). Según una encuesta realizada
en 2017 por el Pew Research Center, Grecia es el país con el mayor número de cristianos
entre los países de la Unión Europea, ya que 76 de cada 100 ciudadanos se declaran
cristianos ortodoxos7. La Constitución griega de 1975, que se abre con la invocación de
la Santísima Trinidad Consustancial e Indivisible, establece al principio del artículo 3: «la
religión predominante en Grecia es la de la Iglesia Ortodoxa Oriental de Cristo»8. Las
prácticas religiosas están presentes en la vida pública griega, especialmente en las
ceremonias políticas y militares.
Paralelamente al patrón étnico-religioso homogéneo, el nacionalismo griego siguió otra
trayectoria paralela. La otra aspiración del nuevo Estado era revisar el poder otomano
sobre el Mediterráneo oriental, y sustituirlo recreando un fuerte y amplio Estado griego
entre Grecia y Anatolia, con Constantinopla como su capital. Este ideal fue declinado en
la ideología de la «Megali Idea» (La Gran Idea), un discurso que dominó la política griega

7 Encuesta disponible en http://www.pewforum.org/2018/10/29/eastern-and-western-europeans-differ-on-
importance-of-religion-views-of-minorities-and-key-social-issues/pf-10-29-18_east-west_-00-02/.
8 Article 3, Constitution of the Hellenic Republic 1975. Disponible en
https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/001-
156%20aggliko.pdf.
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524

hasta 1922. Las islas del mar Egeo se convirtieron en elementos vitales de este proyecto.
Además de ser una fuente de sustento, el dominio del mar era esencial para garantizar
la continuidad del Estado griego compuesto por penínsulas naturales y de regiones
divididas por barreras montañosas naturales. La invasión griega de Anatolia de 1921-
1922 y la derrota militar que sufrió Grecia en este intento pusieron fin a la visión de la
Idea Megali. El posterior Tratado de Lausana traza las fronteras actuales entre Grecia y
Turquía, dejando fuera del Estado griego a las llamativas minorías que viven en
Constantinopla y Esmirna, y a una minoría musulmana de habla turca en la región de
Tracia Occidental controlada por los griegos. En la base de la forma en que la Grecia
moderna ve sus relaciones con el país fronterizo turco, juega un papel importante el
sueño abortado de la reconstrucción de un gran Estado griego en el este, y el deseo ideal
de ejercer una especie de influencia sobre la capital perdida de Constantinopla, donde
el Patriarcado Ecuménico Ortodoxo, compuesto por clérigos culturalmente griegos, está
todavía presente como el último legado del antiguo Imperio bizantino. Además de eso,
es esencial una estrategia más concreta.
El tercer elemento que constituye la identidad griega es la autoproyección geográfica,
cultural y política entre Oriente y Occidente. A finales del siglo XIX, gracias a la atención
que la Ilustración expresa hacia la cultura y la historia de la antigua Grecia, surgió en
Europa una nueva simpatía por el pueblo griego y su condición. Occidente era visto como
un aliado y una fuente de inspiración para sectores de la sociedad griega. La Revolución
Francesa y el Código Civil francés inspiraron la construcción de las modernas
instituciones políticas griegas. Sin embargo, otra parte de la sociedad griega, vinculada
a la iglesia ortodoxa, desarrolló un sentimiento prorruso, que sigue presente e influyente
en la actualidad. Las largas décadas de dominio comunista sobre el antiguo Imperio ruso,
y la limitación de la cultura rusa ortodoxa, no dejaron a Grecia con la opción de buscar
más apoyo occidental contra la amenaza turca. Desde la caída de la Unión Soviética,
esta segunda facción antioccidental ha resurgido, convirtiendo a Grecia en un extraño
caso de país aliado de Occidente con cultura y simpatía oriental.
En resumen, la identidad moderna griega se construyó durante un largo proceso que
fusionó la autodeterminación esencial de las comunidades ortodoxas griegas con el ideal
nacionalista de un poder dominante en el Egeo, los Balcanes y el Mediterráneo Oriental
como heredero de las glorias perdidas del Imperio bizantino. En este proceso, Grecia se
encontró ubicada en el hemisferio occidental, consciente de que solo una sabia
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525

estrategia de contrapeso a largo plazo podría ayudar a sus objetivos estratégicos de

mantener bajo control el Egeo y contrastar la amenaza constante de Turquía. Muchos
elementos culturales y políticos, especialmente los valores que inspiraron la guerra de la
Independencia griega, también empujaron a Grecia hacia Occidente. Este escenario es
claro cuando se trata de la decisión de Grecia de unirse a las principales organizaciones
regionales europeas y occidentales, como la Unión Europea y la OTAN.
La identidad turca contemporánea se creó en la segunda mitad del siglo XIX, cuando los
modelos occidentales comenzaron a penetrar en el Imperio otomano, mientras que su
posición política se veía constantemente desafiada por el emergente nacionalismo griego
y esclavista en los Balcanes. Influenciados por el avance tecnológico de Europa y la
difusión de nuevos ideales nacionalistas, Mustafa Kemal y un grupo de jóvenes oficiales
del ejército otomano, afiliados a la Sociedad de Jóvenes Turcos, trabajaron para poner
fin a la Sultanía Islámica. Tras la derrota en la Primera Guerra Mundial, Kemal obtuvo
una fuerte legitimación popular, liderando entre 1922 y 1923 una exitosa campaña militar
contra las fuerzas griegas y occidentales que habían ocupado la península de Anatolia y
fue capaz de establecer la nueva república turca en 1923. A partir de ese momento se
convertiría en el padre de la nueva patria. Su victoria en 1922 frustró el intento de los
griegos de completar el proyecto de la Megali Idea «liberando» Constantinopla.
En el centro de las ideas de Kemal, y la consiguiente evolución del Estado turco moderno,
había dos elementos paralelos: el proceso interno de secularización y modernización y
la relación con Occidente. En cuanto al primero, el objetivo principal del líder turco era
confinar el Islam en la esfera privada, mientras que el Estado tenía el deber de supervisar
que no se pudiera hacer ningún uso político del Islam. Durante casi ochenta años, la
visión de Kemal sobre el secularismo se conoció como laicismo turco. La educación fue
arrebatada a las instituciones públicas y entregada al Estado, se adoptaron el alfabeto
latino y los calendarios occidentales, y las mujeres obtuvieron mucha más libertad bajo
el Código Civil de la que tenían antes con la ley sharía9. La élite militar asumió un papel
destacado en el nuevo Estado proyectándose como defensor del laicismo y árbitro de las
disputas políticas. A pesar de todos estos esfuerzos, la religión siguió siendo seguida en
gran medida por los turcos que vivían en el interior de Anatolia, mientras que la mayoría

9BARAN, Zeyno. Torn Country: Turkey between Secularism and Islamism. Stanford, CA: Hoover Institution
Press, 2012, pp. 25-26.
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526

de los habitantes de Constantinopla y de las ciudades costeras occidentales se

secularizaron. La actitud del Estado laico hacia las instituciones religiosas se volvió
severa, y construyó una oposición que cimentó sus sentimientos en torno a los diferentes
partidos políticos islámicos de oposición, que finalmente tuvieron éxito con el partido AKP
y la elección de Recep Erdogan en 2001. El Estado kemalista oponía a menudo el
laicismo y el desarrollo social, a la religiosidad y la decadencia anterior. Sin embargo, la
identidad religiosa nunca dejó de ser parte de la propia identidad para la mayoría de los
turcos.
Elementos estratégicos en el mar Egeo y en Chipre

La definición moderna de las fronteras territoriales entre Grecia y Turquía en Tracia fue
establecida por el Tratado de Lausana de 1923, seguido de un intercambio parcial de
población entre los dos países decididos a crear países étnicamente homogéneos.
Todas las crisis posteriores han tenido lugar entre los dos países por la posesión de las
islas del mar Egeo y por Chipre. Estratégicamente, el núcleo del enfrentamiento del Egeo
puede dividirse en dos elementos principales: el primero es la disputa sobre la soberanía
de las islas e islotes, su estatuto militar y la aspiración turca de obtener un acceso seguro
al mar Egeo; el segundo elemento es el uso económico de los recursos naturales
depositados en la plataforma continental del mar Egeo, la disputa sobre la extensión de
las aguas territoriales, los derechos de extracción de los recursos naturales submarinos
y los consiguientes aspectos jurídicos de esta cuestión. Alrededor de estos dos
elementos, las tendencias naturales de expansión y dominación tanto de Grecia como
de Turquía desarrollan sus estrategias.
En líneas generales, la estrategia griega en el mar Egeo puede describirse como el
intento de transformar este mar en un lago interior, rechazar cualquier conversación
directa con Turquía sobre la soberanía de las islas e islotes y utilizar el poder del mar
como un fuerte elemento disuasorio de la superioridad militar —en cuanto a número—
de las Fuerzas Armadas turcas. Un elemento central de esta estrategia ha sido, en el
último medio siglo, el proceso de contrapeso externo puesto en marcha por Grecia con
la adhesión a la OTAN y a la Unión Europea. Aunque ambas instituciones
supranacionales respondieron a necesidades políticas internas inmediatas (evitar la
propagación del comunismo en la primera, el desarrollo económico y social en la
segunda), en la estrategia a largo plazo Grecia siempre ha buscado una alianza más
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amplia en la que pudiera internacionalizar sus disputas con Turquía. La seguridad

nacional siempre ha jugado un papel importante en las políticas estatales, como lo
demuestra el elevado gasto presupuestario para defensa, alrededor del 6 % del PIB
anual sostenido por Grecia incluso durante los difíciles años de la crisis económica.
Por su parte, la estrategia turca, bajo la apariencia de la retórica nacionalista, militarista
y recientemente neo-otomana, pretende obtener un acceso seguro al mar Egeo
alterando solo una parte relativamente pequeña del status quo. En las últimas décadas,
las autoridades turcas han solicitado negociaciones directas sobre la soberanía de
algunas de las islas o han utilizado la herramienta militar para obtener ventajas
negociadoras o tácticas. En cuanto a las islas del Egeo, Turquía sigue una estrategia
paralela, abogando por un lado por el cumplimiento de una desmilitarización general de
todas las islas que se encuentran frente a sus costas, y al mismo tiempo reclamando la
presencia de zonas grises (zonas de soberanía no consensuadas)10. Respecto a la
primera, Turquía utiliza una serie de argumentos jurídicos contra la presencia militar
griega en la zona. Concretamente, señala que la Convención de Montreux sobre el
régimen del estrecho solo permitía a Turquía remilitarizar el estrecho de Dardanelos,
mientras que Grecia respondió que Turquía estaba de acuerdo en la remilitarización de
las islas griegas de Limnos y Samotracia, que se encuentran en el extremo de los
Dardanelos. Además, el Tratado de Lausana de 1923 establece que las islas de Mytilene,
Chios, Samos e Ikaria no podían albergar bases o fortificaciones navales. No se
especifica nada sobre la presencia militar ordinaria, y esto crea un claro punto de
conflicto. Finalmente, el Tratado de Paz de París de 1947, según el cual las islas del
Dodecaneso pasaron de Italia a Grecia, establece un régimen de desmilitarización de
estas islas11. A pesar de la clara validez del tratado, Grecia, por su parte, considera nula
esta previsión, ya que la pertenencia a la OTAN habría impedido a Grecia mantener
zonas de desmilitarización en su territorio.
La teoría de las zonas grises se basa en la interpretación turca del estatuto jurídico
histórico de las islas del mar Egeo. Según el Gobierno turco, todos los islotes que no
fueron nombrados en el Tratado de Lausana, el documento legal que presenció el paso

10 MATZIS, Ioannis. Geopolitical Analysis of the Commercial Sea Channel Dardanelles-Aegean Sea.
Published first in: Archives of Economic History VIII: 1-2. 1996, p. 146.
11 Ministry of Foreign Affairs of the Hellenic Republic. Turkish claims regarding the demilitarization of islands
in the Aegean Sea, 18 June 2018. Disponible en https://www.mfa.gr/en/issues-of-greek-turkish-

relations/relevant-documents/turkish-claims-regarding-the-demilitarization-of-islands-in-the-aegean-
sea.html.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϵͬϮϬϭϵ ϭϭ
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528

del Dodecaneso del Imperio otomano a Italia, deben ser considerados como parte de
Turquía. La solicitud es rechazada por Grecia, que considera que estos islotes están
cubiertos por la denominación de las principales islas cercanas y señalados en los mapas
que se adjuntaron al tratado. Como ilustra el episodio de Imia/Kardak, Turquía, no ha
ejercido nunca, ni ejerce una autoridad real sobre estos islotes.
En el pasado reciente, esta postura llevó a los dos países al borde de la guerra. En 1997,
un comando turco ocupó el islote Imia/Kardak, entre la isla griega de Kalimnos y la costa
turca. La crisis estalló cuando un equipo de televisión turco aterrizó en el islote habitado
e izó una bandera turca, seguida de una acción similar por parte de los habitantes griegos
de la cercana isla de Kalimnos. La crisis estalló cuando un equipo de televisión turco
aterrizó en el islote habitado e izó una bandera turca, seguido de una acción similar por
parte de los habitantes griegos de la cercana isla de Kalimnos. La intervención directa
de EE. UU. en ambas partes evitó una confrontación militar directa, pero dejó la situación
sin resolver. Del mismo modo, la teoría de las zonas grises es frecuentemente aplicada
por Turquía contra aviones militares y oficiales griegos que vuelan en espacios
disputados, y tienen que enfrentarse al acoso de los aviones militares turcos.
En los últimos años han surgido dos nuevos e importantes problemas para complicar aún
más la situación de seguridad en el mar Egeo. En octubre de 2018, el Gobierno griego
anunció su intención de ampliar sus derechos soberanos sobre el mar hasta el límite de
12 millas, el máximo concedido por la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar. El anuncio (Turquía había adoptado una medida similar a finales de los
años ochenta) estuvo motivado por la creciente participación de actividades
internacionales en el mar Egeo, relacionadas con la presencia de buques de la OTAN
desplegados para luchar contra el paso ilegal de refugiados y migrantes de Turquía a
Europa. Sin embargo, Turquía mantiene sus reivindicaciones sobre la búsqueda y
explotación de recursos naturales submarinos sobre la base de la antigua política de 6
millas aplicada por Grecia, que todavía dejaría gran parte del mar Egeo interior bajo
aguas internacionales. Además de esto, siempre relacionado con los recursos naturales
submarinos, en la última década Chipre ganó la atención internacional por el
descubrimiento de ricos yacimientos submarinos de gas natural en su zona económica
exclusiva (ZEE)12. Este descubrimiento reabrió la discusión sobre una posible

SÁNCHEZ TAPIA, Felipe. «Geopolítica del gas y militarización del Mediterráneo Oriental». Documento
ϭϮ
de Análisis IEEE 05/2019.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϵͬϮϬϭϵ ϭϮ
bie3
529

reunificación de la isla, motivada por la explotación común del gas natural, ya que el lado
norte de Chipre ocupado por Turquía es mucho más pobre que el sur. Sin embargo,
Turquía expresó una visión diferente de los recursos, actuando como protector de la
autoproclamada y no reconocida internacionalmente República Turca de Chipre
Septentrional. En respuesta al aumento de la presencia militar turca alrededor de sus
aguas soberanas, la República de Chipre está construyendo una amplia alianza
internacional para contrarrestar las posibles reacciones turcas. Los principales actores
involucrados en esta estrategia son Israel, Egipto, las compañías petroleras privadas de
Italia y Francia, y sus respectivos gobiernos, así como una gran parte de la clase dirigente
estadounidense, cada vez más crítica con las acciones del gobierno de Erdogan en Siria
y hacia Rusia. Israel, cuya ZEE limita con la chipriota, y que mantiene una difícil relación
con el régimen islamista de Erdogan, también ha creado una convergencia tanto con
Nicosia como con Atenas sobre la seguridad común de la instalación industrial en mar
abierto.
Dado que el equilibrio en el Egeo está actualmente pendiente en el lado griego, Atenas
parece actuar como una potencia conservadora, interesada en desescalar y desacoplar
las provocaciones y amenazas turcas sobre el mar Egeo y Chipre. En las últimas
décadas, las reivindicaciones revisionistas turcas se han jugado principalmente en el
escenario retórico, con fuertes intercambios de acusaciones y comunicaciones entre las
dos partes, pero no mucho más que eso. Aunque Turquía ha hecho un fuerte uso del
orgullo, la parte griega se ha mostrado más preocupada por el interés y los temores sobre
este asunto. Las bajas ocasionales durante la violación aérea del espacio aéreo, la última
de ellas en abril de 201813, o la captura de dos soldados griegos mientras patrullaban la
frontera greco-turca en Tracia como represalia por los soldados turcos solicitantes de
asilo implicados en el intento de golpe de Estado de 201614, nunca condujeron a una
escalada militar por parte de Grecia, más preocupada por la defensa de los activos reales
que por la situación específica incidental.

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2019/DIEEEA05_2019FELIPE-Mediterraneo.pdf.
13 «Greek fighter pilot dies after jet crashes in Aegean Sea amid rising tensions with Turkey». The
Independent. 12 April 2018. Disponible en https://www.independent.co.uk/news/world/europe/greece-

fighter-jet-crash-missing-pilot-aegean-sea-turkey-skyros-mirage-a8301281.html.
14 SMITH, Helena. «Greeks vent fury over soldiers being 'held hostage' in Turkey». The Guardian.12 March
2018. Disponible en https://www.theguardian.com/world/2018/mar/11/greek-protesters-demand-release-

of-two-soldiers-held-in-turkey.
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bie3
530

Conclusiones
Como dijo Tucídides hace 3.000 años, los Estados operan motivados por tres elementos
esenciales: el miedo, el interés y el orgullo. Analizando la situación estratégica en la
región del mar Egeo-Chipre, bajo la política cotidiana es posible ver cómo estos
elementos conducen una trayectoria de línea roja que supera los cambios y los tiempos
y sigue dictando las políticas y acciones de los países. En los dos últimos siglos, la región
del Egeo ha sido objeto de constantes conflictos por el dominio de su paso estratégico
entre Occidente y Oriente, como fuente potencial de conexión con el Mediterráneo para
el Imperio ruso-Unión Soviética-Rusia. Como región de cinturón entre Oriente Medio,
África del Norte y Euroasia, cualquier gran potencia que reivindique un papel
internacional (desde Gran Bretaña hasta los EE. UU.) ha demostrado interés y voluntad
de dominar la región, ya sea en el mar Egeo o en Chipre, o en ambos. A pesar de estar
alejada de las crónicas de Europa Occidental, esta región sigue siendo una de las más
importantes para el futuro mandato del proyecto de la Unión Europea, así como para el
mantenimiento de la paz y la estabilidad en Europa. Al mismo tiempo, teniendo en cuenta
la situación ucraniana, la región del Egeo es probablemente la que más probabilidades
tiene de implicar en breve un conflicto armado directo entre una nación europea y una
no europea.
Desde 1974, la situación sobre el terreno entre Grecia y Turquía se parece a la de una
guerra fría local, con sus conflictos de baja intensidad y sus víctimas tanto en el mar
Egeo como en Chipre. A pesar de la proximidad, y de muchos elementos antropológicos
comunes, Grecia y Turquía viven en un constante dilema de seguridad entre sí, como lo
demuestran los altos gastos militares y la fuerte militarización tanto de la frontera
territorial como de la marítima. Entre ambos, Grecia es la que más debe temer, ya que
es la potencia dominante sobre el mar Egeo, mientras que Turquía actúa como fuerza
revisionista sobre la disputa de las islas. Es evidente que el fallido proceso de adhesión
de Turquía a la Unión Europea impidió que una institución supranacional intentara
resolver el conflicto de intereses de los dos países. Sin un poder político o económico
superior que actúe como factor de fusión entre los intereses de Grecia y Turquía, como
hizo la UE en la cuestión de Irlanda del Norte, por ejemplo, no es probable que en el
futuro se produzca ninguna solución bilateral posible. Incluso cuando el régimen
autocrático personal de Erdogan se derrumbe, como Turquía ha demostrado a lo largo
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϯϵͬϮϬϭϵ ϭϰ

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de su historia, dejará de existir la necesidad básica de ampliar su influencia y control

hacia el mar Egeo y los Balcanes.
La estrategia de contrabalanceo aplicada hasta ahora por Grecia no siempre tuvo éxito,
como lo demostró la invasión turca de Chipre en 1974, y especialmente la falta de
garantías sólidas que la pertenencia a la UE ha proporcionado a Grecia. Dado que el
debate sobre la creación de un Ejército europeo común ha sido retrasado por la mayoría
de los gobiernos, la UE carece de un plan político y militar real para abordar el caso
concreto de una guerra greco-turca en el mar Egeo o en Chipre. Esta debilidad está bien
compensada por la influencia estadounidense y la infraestructura de la OTAN, ambas
menos interesadas en resolver un conflicto de larga data y más centradas en preservar
los objetivos estratégicos estadounidenses en la región. Como la influencia de EE. UU.
en todo el mundo está disminuyendo ligeramente y aparecen nuevos actores con
inversiones económicas y presencia militar, el futuro de la presencia de EE. UU. en la
región, aunque no está en discusión, parece destinado a cambiar especialmente si la
explotación energética y la infraestructura se convierten en un elemento internacional
sensato.
Como escribió el poeta griego Kazantzakis sobre el mar Egeo en uno de sus poemas:
«Dos caminos igualmente empinados y audaces pueden conducir a la misma cima.
Actuar como si la muerte no existiera, o actuar pensando cada minuto de la muerte, es
quizás la misma cosa», la muerte y la vida están todos los días en el juego del mar Egeo.
Un conflicto militar entre Grecia y Turquía es una amenaza constante para la estabilidad
y la seguridad regionales, ya que el conflicto de baja intensidad que está en curso incluye
directamente los elementos de miedo e interés de Tucídides, así como el de orgullo. La
retórica nacionalista en ambos países, la fuerte identidad etnorreligiosa y el poderío de
las estructuras militares son elementos que crean un entorno peligroso para gestionar
una posible crisis de conflicto. Como demuestra la historia, la guerra es el dominio de lo
impredecible. Cualquier error a nivel militar o político puede llevar a la región a un
conflicto importante, y potencialmente demostrar una debilidad en la estrategia de
seguridad de la Unión Europea que podría tener graves consecuencias para el futuro de
la zona en su conjunto.
Mauro Bonavita*
Alumno del Master en Geopolítica y Estudios Estratégicos,
Univ. Carlos III de Madrid

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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
40/2019 17 de mayo de 2019
Pablo Álvarez Llaneza*
Propaganda y manipulación de masas

en el siglo XX
Propaganda y manipulación de masas en el siglo XX
Resumen
A lo largo de la historia siempre se ha ejercido influencia sobre la gente, pero no es hasta

el siglo XX, y más aún a través de las principales guerras, cuando se sientan las bases
de una propaganda efectiva y eficaz tal y como la conocemos hoy en día. Pero, ¿qué
tipos de propaganda hay?, ¿en qué nos afectan?, ¿son realmente tan efectivas? Todas
estas preguntas, y alguna más, son las que intenta dar respuesta el presente artículo de
una manera sencilla, de tal forma que el lector pueda sacar, a través de la información
aquí reflejada, sus propias conclusiones al respecto.
Palabras clave
Propaganda, manipulación, influencia, PSYOPS.

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WƌŽƉĂŐĂŶĚĂǇŵĂŶŝƉƵůĂĐŝſŶĚĞŵĂƐĂƐĞŶĞůƐŝŐůŽyy
WĂďůŽůǀĂƌĞǌ>ůĂŶĞǌĂ

Propaganda and mass manipulation throughout 20th century
Abstract
Throughout History, people have always been influenced but it is not until the 20th
century, and even more so through the main wars, when the foundations are established
for an effective propaganda as we know it today. But what types of propaganda are there?
How do they affect us? Are they really so effective? All these questions, and some more,
to be answered in this article in a simple way so the readers can draw, through the
information here reflected, their own conclusions.
Keywords
Propaganda, manipulation, influence, PSYOPS.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϬͬϮϬϭϵ Ϯ
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«Una mentira dicha mil veces, se convierte en verdad»

Joseph Goebbels
Introducción
La propaganda ha ocupado a lo largo de la historia un papel fundamental en todos los

ámbitos de la sociedad. Correctamente esgrimida, ha conseguido materializar los deseos
de reyes, políticos, dictadores, etc., incluso derrocando gobiernos que a priori podrían
parecer imperecederos. A la vista de su utilidad, su uso se extendió rápidamente al
campo militar, alcanzando en este último su máximo exponente y desarrollo. Por ello,
esta publicación pretende llevar a cabo un estudio somero de su desarrollo a lo largo del
pasado siglo XX.
La propaganda tiene una importancia capital en cualquier conflicto actual, si bien es cierto
que su desarrollo principal como tal se realizó durante todo el siglo pasado potenciado
por las dos guerras mundiales y la posterior Guerra Fría. De cualquier forma, su uso está
tan extendido que las teorías desarrolladas en aquella época hoy en día son aplicadas
incluso por las empresas para conseguir un mayor índice de ventas año tras año.
Pero, ¿en qué se basa su capacidad de influencia?, ¿qué tipo de influencia hay? Y, lo
más importante, ¿en qué nos afecta?
A todas estas inquietudes, y alguna más, pretende dar respuesta esta breve publicación
cuyo objetivo es ayudar a comprender cómo funciona la propaganda o cómo se conoce
en la actualidad en otros escenarios como la publicidad.
La propaganda
Para comprender mejor qué es la propaganda, es conveniente aclarar una serie de

conceptos e ideas que permitirán asimilar con una mayor facilidad la enjundia de esta
publicación.
Es sobradamente conocido el empleo en los medios de comunicación de términos como

propaganda, propaganda de guerra, guerra psicológica y operaciones psicológicas
(PHYOPS). Todos estos conceptos deben ser definidos de manera independiente, y en
consecuencia, ser usados para definir maneras de actuar distintas. Ahora bien, conviene
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535

matizar esas pequeñas diferencias que a priori se desprenden de la definición de cada

uno de los vocablos anteriores.
Sobre la propaganda existen multitud de definiciones, pero de entre todas quizá la más
reseñable sea la que ofrece la Real Academia de la Lengua (en adelante RAE), que
define la propaganda como: «acción o efecto de dar a conocer algo con el fin de atraer
adeptos o compradores». Esta definición está aplicada a un concepto generalizado de la
palabra «propaganda», que es extensible a cualquier contexto, pero dado el carácter
militar de esta publicación creemos que no podemos dejar de definir lo que por doctrina
se entiende por propaganda. Para Violet Edwards, «propaganda es la expresión de una
opinión o una acción por individuos o grupos, deliberadamente orientada a influir
opiniones o acciones de otros individuos o grupos para unos fines predeterminados y por
medio de manipulaciones psicológicas»1.
En sentido estricto, la propaganda de guerra no sería sino la aplicación de los modelos,

formas y técnicas de la propaganda en general, para fines bélicos. Siempre se ha
intentado intimidar al enemigo, exagerar la propia fuerza, sembrar discordias, difundir
informaciones falsas, mantener la moral de las propias tropas, etc. Así pues, podemos
decir que la propaganda de guerra se dirige a muy diversos objetivos. En primer lugar, a
mantener la moral de las propias fuerzas combatientes y, por otro lado, los combatientes
enemigos. Esto sería exactamente lo que denominamos guerra psicológica. La
retaguardia enemiga es, obviamente, otro objetivo de la propaganda de guerra. Al
conjunto de actividades de propaganda de guerra dirigidas hacia el enemigo se le llama
también guerra psicológica, lo que los tratadistas anglosajones denominan Psychological
Warfare. De forma más concisa, la guerra psicológica se refiere «al empleo planificado
de la propaganda y de la acción psicológica orientadas a direccionar conductas, en la
búsqueda de objetivos de control social, político o militar, sin recurrir al uso de la armas,
o en forma complementaria a su uso»2.
El uso de la palabra propaganda tiene en nuestros días un carácter peyorativo: calificar

de propaganda un mensaje cualquiera puede equivaler a que este sea considerado
negativo, falso o carente de honradez. En efecto, propaganda se asocia a control, a una
pretensión de alterar o mantener un determinado equilibrio de poder a favor del emisor

1 EDWARDS, V. Group Leader's Guide to Propaganda Analysis. Nueva York: Columbia University Press
1938.
2 Manual de Operaciones Psicológicas. Ejército de Venezuela.
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del mensaje, es decir, del propagandista. Este carácter peyorativo del término comenzó
tras la Primera Guerra Mundial3. De todos modos, en el período de entreguerras, siguió
manteniendo una connotación positiva en la Unión Soviética y en los regímenes
dictatoriales. Durante la Segunda Guerra Mundial y posteriormente, el mundo occidental
evitó el uso del término.
Las potencias democráticas trabajaban con la «información» nunca con la

«propaganda». Tal idea ha permanecido viva hasta nuestros días. Ejemplo de ello pudo
verse durante la guerra de Kosovo en la que la «información» de las potencias de la
OTAN se enfrentaba a la «propaganda» del régimen serbio. O también en la preparación
de la guerra de Irak. Las potencias democráticas «informan» mientras que los
fundamentalistas «hacen propaganda». En este sentido, los diferentes gobiernos
democráticos utilizan el término «operación psicológica» (PSYOPS) para obtener de
antemano una aprobación y credulidad de las masas, mientras que se omite el término
propaganda, que lleva intrínseco un carácter negativo e incluso se le vincula a las ardides
utilizadas por el enemigo. Por eso, la preocupación de todos los gobiernos es utilizar
nuevas palabras que en realidad son sinónimas a la original, para darles un significado
que les permita diferenciarse del adversario y crear confianza en la población. Por tanto,
todos los términos que en esta publicación se utilicen para referirnos al concepto de
propaganda adquirirán el mismo significado. La publicación AJP-01(B)4 define las
operaciones psicológicas como «actividades psicológicas planeadas en paz y en guerra
destinadas a actuar frente a audiencias enemigas, amigas y neutrales, para ejercer
influencia sobre actitudes y comportamiento, y que afectan a la consecución de objetivos
políticos y militares».
Finalizaremos este apartado definiendo de una manera concisa los objetivos que se
buscan en la propaganda de guerra, que no son otros que la disminución de la moral y
la eficacia mediante técnicas, descritas posteriormente, que intentarán conseguir la
colaboración de la población en las zonas invadidas por el enemigo, la reducción de la

3 Ante las necesidades de producción y aportación de recursos humanos para el frente, el Ministerio de
Propaganda inglés apeló al patriotismo. A tal fin, falseó informes y manipuló información diciendo por
ejemplo, que los alemanes cortaban las manos de los belgas en su avance. Al comprobarse que todas
estas afirmaciones eran falsas, produjo en la población inglesa tal desconfianza que, cuando su gobierno
comenzó a hablar de los campos de concentración nazis, nadie les creyó pensando que estaban
empleando otra táctica de manipulación.
4 Las siglas AJP-01 (B) hacen referencia a una publicación sin clasificar de la OTAN cuyo significado es;
Allied Joint Doctrine.

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actividad partisana en los territorios ocupados, minar la moral de las tropas enemigas
con el fin de favorecer la deserción y lograr su apoyo. Todo esto teniendo en cuenta que
el enemigo intentará realizar la misma maniobra propagandística y que debemos hacer
un esfuerzo para contrarrestar esta acción, reduciéndola a su mínima expresión.
Clasificación
La propaganda varía atendiendo a multitud de factores, tales como la gente a la que va

dirigida, la entidad que la emite, el cómo se emite y su finalidad, entre otros. La forma de
catalogarse ha variado y se han añadido nuevos conceptos de ordenación en los últimos
años. Algunos criterios nos podrían permitir clasificar a la propaganda según su fuente
en:
 Propaganda blanca: se asume que la fuente es abierta, bien identificada y

transparente además de tener un objetivo claro y conciso.
 Propaganda negra: se desconoce su origen e intenta hacer creer a la audiencia que
proviene del bando «amigo» para que sea tratada como propaganda blanca. Los
ejemplos más importantes nos lo proporciona la Segunda Guerra Mundial y el uso
que, en este sentido, se hizo de la radio5.
 Propaganda gris: no se sabe realmente su fuente, aunque si bien es cierto que pueda
hacerse pasar por un mensaje neutral, realmente está tratando de obtener el mismo
resultado que la propaganda negra. Su contenido generalmente versa sobre
información censurada por un bando y suele producir efectos devastadores en la
moral de quien la recibe.
Otra forma de propaganda usada en conflictos armados es la conocida como

«propaganda cohesiva» o, su antagónica, la «propaganda divisiva». Con la primera se
intenta por todos los medios imprimir a un sujeto la autoestima necesaria que le permita
relacionarse y sentirse unido a un grupo, lo que le aporta cohesión a sus actitudes y
opiniones, además de crear un vínculo afectivo con el mismo. De la misma manera, la

5 Los alemanes pusieron en marcha radios que instaban al colaboracionismo de los franceses y avivaron
su sentimiento antibritánico. Aunque, tal vez, el mayor éxito se lo apuntaron los ingleses con sus famosas
«radios negras», que alcanzaban Alemania e interferían en sus emisiones radiofónicas de una forma tan
eficaz que consiguieron sembrar la confusión entre los alemanes, de tal modo que el Ministerio de
Goebbels ordenó que tras cada boletín informativo se añadiera la coletilla: «Este ha sido un comunicado
oficial del gobierno del III Reich», cosa que los ingleses imitaron también a la perfección, convirtiéndose
en un constante problema para los nazis.
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propaganda divisiva busca justamente lo contrario, hacer que el individuo se sienta solo,
aislado del resto del grupo, para provocar en él un sentimiento de soledad que le lleve a
actuar contra el propio grupo o incluso llegar a abandonarlo, lo que en términos bélicos
es conocido como deserción.
La última recibe el nombre de «propaganda comparativa». Con ella se trata de mostrar

lo mejor de uno y presentar al contrario como algo infame, trayendo consigo el
desprestigio. De este modo, conseguimos que la gente nos vea como ente de humanidad
y les produzca un alejamiento de su pensamiento inicial y un acercamiento al nuestro.
En los últimos años se ha tendido a realizar una serie de ordenaciones según el medio
que emite el mensaje. Por tanto, se podría clasificar la propaganda como política,
religiosa, electoral, institucional y global.
Técnicas psicológicas6
A lo largo de los siglos han sido muchas las personas que han buscado los métodos más
efectivos para persuadir a las personas. Ya en el siglo III a.C., Sun Tzu sentó las primeras
bases sobre lo que se conocería como herramientas de la propaganda7. Actualmente, a
este tipo de actuaciones se les llama «técnicas psicológicas». Dichas técnicas han visto
incrementado su número y efectividad en este pasado siglo XX de manera colosal.
Se considera técnica psicológica a todo instrumento llevado a cabo con el fin de

conseguir un cambio de opinión del individuo sin que él perciba este cambio. Una de
tantas, aplicada desde tiempos inmemorables, se basa en la simple relación entre castigo
y recompensa. Continuamente, el hombre ha sabido actuar de una determinada manera,
bien para obtener algo a cambio o, por el contrario, por miedo a la condena que se le
pudiese aplicar si no adoptaba la conducta apropiada.
Psicólogos, científicos, comerciantes, políticos y demás clase dirigente han intentado,

durante el pasado siglo XX, sentar las bases para conseguir una propaganda realmente
eficaz. El primero en hacerlo fue el científico Le Bon que, en 1894, publicó su libro

6 Si bien es cierto que existen casi innumerables técnicas psicológicas, debido a su importancia y
consonancia, en esta publicación se definirán las más relevantes.

7 En El arte de la guerra, su autor enuncia que; «Cuando las órdenes se dan de manera clara, sencilla y
consecuente a las tropas, estas las aceptan. Cuando las órdenes son confusas, contradictorias y
cambiantes las tropas no las aceptan o no las entienden».
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539

Psicología de masas8. Ya en los años veinte, le siguieron Sigmund Freud9 y su sobrino,

Edward Bernays10 sin obtener los resultados esperados.
No fue hasta principios de 1930 cuando finalmente y, bajo la tutela del presidente del
partido nacionalsocialista, un joven inteligente, influyente y con una gran dialéctica,
consiguió sintetizar las bases para una propaganda eficaz. Nos referimos al que
posteriormente fue ministro de propaganda del III Reich, Joseph Goebbels. Durante todo
su fulgurante ascenso al poder, sintetizó de una forma magistral los principios
fundamentales para conseguir una propaganda efectiva como nunca antes. Su postulado
se componía de 11 directrices o principios que eran necesarios a la hora de elaborar un
mensaje hacia las masas fuese el campo que fuese:
1 Principio de simplificación o del enemigo único, con el cual se pretende adoptar un

único símbolo o idea.
2 Principio del contagio que vendría a ser una agrupación de todos los enemigos en
uno solo, como una suma específica.
3 Principio de transposición que se basa en echar la culpa al adversario de todos los
errores o defectos, incluso de los propios.
4 Principio de exageración o desfiguración el cual quiere decir que cualquier acto
enemigo, por pequeño que sea, se convierte en una amenaza grave.
5 Principio de la vulgarización tratando con ello de llegar a todos los públicos, por eso
la propaganda debe ser lo más llana posible.
6 Principio de la orquestación con el que repetir un número reducido de ideas hasta la
saciedad desde todos los puntos de vista, pero siempre manteniendo las ideas
claves.
7 Principio de renovación con el cual se debe mantener un ritmo de noticias tan elevado
que la reacción del enemigo llegue siempre demasiado tarde.
8 Principio de la silenciación acallando cualquier tema del que no se sabe a través de
la censura o desviándolo a otro más beneficioso para nosotros.

8 En su libro, Le Bon intentaba sentar las bases para comprender de una manera teórica y en
consecuencia, lógica, las mentes de la población.

9 Con la publicación del libro Teoría del psicoanálisis.
10 Considerado el padre de las relaciones públicas, publica en 1923 su libro La propaganda. En él se
establece que el ser humano no piensa, sino que más bien actúa por impulsos, hábitos y emociones y que
por tanto el gobierno, organismo o asociación que logren controlar esos hábitos ocultos del ser humano,
llegaran a controlar realmente a las masas sin que ellos mismos sean conscientes de dicho control.
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9 Principio de la verosimilitud por el que se construyen argumentos a través de fuentes

diversas.
10 Principio de transfusión en el cual se apela a las actitudes primitivas del ser humano,
por tanto, siempre debemos crear noticias que hagan brotar esos sentimientos en las
masas.
11 Principio de la unanimidad en el cual se hace creer que todo el mundo piensa así.
Con un empleo estricto de estos principios se conseguían los efectos deseados por el
orador en las masas. Estos son en esencia los pilares de la propaganda y siguen tan
vivos hoy en día como cuando se desarrollaron en los años treinta.
Además debemos tener en cuenta que desde comienzos del siglo XX y, con el auge de
la psicología como ciencia, se han venido implementando estudios que hacían entrever
nuevos avances en técnicas de persuasión. Con estas teorías se establece que todo
mensaje que se considere propagandístico debe, además de contener cierto significado,
llevar implícitos ciertos elementos sociológicos que permitan presionar, coaccionar y
controlar. Estas técnicas en los mensajes emanan a su vez del uso de recursos lógicos,
retóricos y argumentativos que pueden afirmar o modificar las ideas de las masas según
las intenciones del transmisor.
Otro factor del que no nos podemos olvidar es la sugestión que permite crear en las
masas una sensación de que el mensaje que se transmite es el mismo, o al menos
semejante, a las ideas que ya tenían. La manipulación pues, es la clave del éxito en la
persuasión y consecuencia directa de la propaganda de guerra. A través de esta, se
ansía modificar determinados hechos en un sentido explícito con el fin de controlar los
comportamientos de las masas.
Otra moderna técnica de persuasión está basada en la capacidad cognoscitiva11, esto

es, tratar y seleccionar celosamente los datos e informaciones que se desean transmitir
a las masas a fin de persuadirlas sobre un determinado hecho.
En la actualidad, se ha considerado como herramienta de persuasión altamente efectiva

lograr que las masas no utilicen su sentido común, es decir, su parte izquierda del
cerebro, y por el contrario, pasen a usar su parte derecha, la que corresponde a la parte

11Necesidad del ser humano de conocer, con el objetivo de tomar decisiones y poder controlar el entorno
que nos rodea.
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541

imaginativa-creativa. Para ello, es necesario que se realice un análisis emocional de la

audiencia hacia la que va dirigida a fin de que esta técnica sea eficaz.
Así mismo, Domenach12 enumera una serie de reglas parejas a las de Goebbels, que
adquieren el carácter de técnicas de persuasión. Estas son: regla de simplificación o del
enemigo único, de exageración y desfiguración, de orquestación, de transfusión, de
unidad y de contagio.
Según Adrián Huici Módenes, una característica del mensaje persuasivo debe ser su
credibilidad que a su vez «descansa en el prestigio de la fuente»13. Prestigio que
depende del dominio que se ejerce sobre el receptor. Este dominio implica un cierto
grado de sumisión haciendo que el receptor subyugue sus propias creencias a las del
emisor. Aunando estas dos nuevas técnicas aparece otra conocida como testimonio. El
uso del testimonio no es otro que el poner en boca de una persona con credibilidad y
prestigio el mensaje que deseamos trasmitir con el fin de buscar una aceptación
inmediata por parte de las masas.
Otra característica persuasiva es el carisma. Si bien es cierto que no es ninguna técnica

propiamente dicha, el hecho de poseer cierto grado de carisma otorga automáticamente
a quienes lo poseen ciertos valores como credibilidad, prestigio, etc. que se presentan
fundamentales en cuanto a persuasión se refiere. A diferencia del resto de técnicas, el
carisma es una cualidad inherente a cada ser humano, ni se aprende ni se compra, se
tiene o no se tiene. A nadie se le escapa que ciertos personajes de nuestra historia
contemporánea como Hitler, Churchill o Stalin poseían ese carisma, capaz de aglutinar
masas y mantener su atención durante discursos interminables.
A modo de resumen, las herramientas de persuasión psicológicas van orientadas, desde

el punto de vista psíquico, a disminuir las resistencias psicológicas del público a través
de una correcta transmisión del mensaje y de captar la atención del mismo durante esta.
En definitiva, todo esto se consigue haciendo aflorar emociones o cogniciones que
permitan transformar la actitud de las masas apelando a los sentimientos, inherentes de
cada uno, como la inconsciencia, el prestigio y el agradecimiento entre otros.

12 DOMENACH, Jean-Marie. Le propagande politique. París: Presses Universitaires de France 1950.
13 HERREROS, Mario. Teoría y técnica de la propaganda electoral. Barcelona: ESRP-PPU 1989.
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La contra-propaganda
Se entiende como contra-propaganda a toda aquella actividad de divulgación orientada

fundamentalmente a combatir la propaganda del adversario. Tal es su importancia que
se encuentra dentro del marco de las PSYOPS. No incurramos en el error de creer que
esta actividad es otro tipo de propaganda, aun naciendo para combatir esta con sus
mismos recursos, tiene sus propias técnicas y directrices para lograr su máxima
efectividad.
La primera táctica a usar para que la contra-propaganda resulte eficaz se basa en

conocer a tu adversario, algo sumamente fácil de comprender, pero realmente complejo
a la hora de llevarlo a cabo14.
La segunda premisa a considerar es que hay que atacar los puntos débiles del enemigo.
Atacar a los eslabones más débiles de la cadena nos aportará muchos beneficios y nos
será más sencillo que ir en contra de las ideas fuertemente asentadas entre el público.
Pero si nos dedicamos a atacar únicamente este aspecto obtendremos justamente el
efecto contrario al que buscamos, que las ideas del enemigo se afiancen mucho más por
las masas. Es por ello que debemos encontrar el punto débil a su campaña
propagandística y centrar ahí todos nuestros esfuerzos. Esta es realmente la clave para
que nuestra contra-propaganda sea realmente exitosa.
Otra táctica a utilizar plantea la posibilidad de desvirtuar al emisor. Debemos tildarlo, si

es necesario, de mentiroso, difamador, crear rumores sobre su persona y utilizar toda
clase de técnicas para hacer que este pierda su credibilidad y la confianza de su público.
Esta tarea puede acabar volviéndose en nuestra contra si no es llevada a cabo con la
necesaria audacia.
Por último, debemos tener en cuenta que la iniciativa debe ser nuestra en todo momento,
no podemos permitir que el adversario nos lleve a su terreno, sino todo lo contrario, debe
ser él el que se acerque al nuestro para proporcionarnos la ventaja necesaria y obligarle
a utilizar las técnicas de contra-propaganda contra las nuestras.

14Sun Tzu manifiesta en su libro El Arte de la Guerra; «Si conoces al enemigo y te conoces a ti, no
necesitas temer el resultado de cien batallas. Si te conoces a ti mismo pero no al enemigo, por cada victoria
ganada, sufrirás también una derrota».
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϬͬϮϬϭϵ ϭϭ
bie3
543

Conclusiones
Las técnicas psicológicas han ido evolucionando durante todo este pasado siglo XX. Si
bien, a comienzos de siglo, científicos y psicólogos intentaron establecer ciertos
parámetros para el desarrollo y aplicación de la propaganda de guerra, no fue hasta la
Segunda Guerra Mundial cuando Goebbels desarrolló los principios fundamentales que
debe poseer para que sea realmente efectiva en cualquier ámbito de aplicación. Con el
paso del tiempo, diferentes personalidades del mundo científico han establecido
características como la persuasión y el carisma que debe poseer la fuente emisora para
incrementar aún más su eficacia. Tampoco debemos olvidar que la propaganda debe
considerarse como una parte de un todo y tanto su contenido como su fuente deben ser
igual de influyentes para lograr el efecto que buscamos.
Por otro lado, la propaganda ha ido variando su uso y sus formas de aplicación durante
los últimos conflictos conocidos. Desde la Primera Guerra Mundial se empezó a
considerar la propaganda como una ciencia, estableciéndola con el término de
propaganda científica. Además, la moral del soldado aparece como un factor que se debe
tener muy en cuenta, ya que es fundamental durante el transcurso de las operaciones.
A partir de ese momento, la importancia de las PSYOPS ha ido creciendo hasta
convertirse en una parte fundamental de cualquier conflicto armado.
Si bien es cierto que la propaganda no gana las guerras, sí que desempeña un papel
fundamental en el desarrollo de las mismas, hasta el punto de poder cambiar las tornas
de un enfrentamiento únicamente por un buen o mal uso de este medio. Adquiere tal
importancia el buen empleo de estas tácticas que llegan a depender de estas decisiones
un considerable número de vidas humanas. A tal fin, es totalmente necesario que las
operaciones psicológicas se lleven a cabo con la mayor diligencia posible evitando de
este modo un gasto innecesario de recursos, tanto materiales como humanos.
Por ese motivo, los medios utilizados siempre han ido a la vanguardia de la tecnología
de la época. Tanto en la Primera Guerra Mundial con la prensa, como en la Segunda
Guerra Mundial con la radio, inquirió la necesidad de investigar nuevos medios de
influencia de masas con el único objetivo de persuadir de una manera más numerosa y
efectiva que el adversario. Durante la Guerra Fría y con el avance de los medios
audiovisuales se produjo otro salto cualitativo en el empleo de métodos de influencia de
masas. Por último, y con la entrada del mundo en la era digital, Internet ha supuesto el
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϬͬϮϬϭϵ ϭϮ

bie3
544

último descubrimiento para las PSYOPS, permitiendo la transmisión en tiempo real de

toda información al alcance de todo el mundo que posea una conexión.
Con el avance sociológico del mundo contemporáneo, se nos impone un cambio en los
objetivos de la guerra. Antaño, un conflicto armado se basaba en la conquista y en la
destrucción física del adversario, pero hoy en día, en el que toda acción está supeditada
a lo que es políticamente correcto y en una sociedad que es demasiado voluble, la
propaganda de guerra ha cambiado su objetivo y pasa a centrarse en el control y la
manipulación psicológica de la sociedad en general dejando, relativamente hablando, de
lado al soldado «de trinchera».
Para finalizar, durante los últimos años, los gobiernos se han dado cuenta de que para
que una campaña propagandística tenga éxito entre las masas debe estar adaptada al
nivel socio-cultural-económico de estas. De nada sirve desarrollar mensajes complejos
si el receptor no los comprende y más aún si no conseguimos que su pensamiento y
deseo obedezcan a nuestras intenciones; es decir, creamos necesidades básicas
apelando a las emociones más llanas del ser humano a fin de que este sucumba ante
nuestras influencias.
Pablo Álvarez Llaneza*

Teniente de navío
Alumno III Curso Defensa Nacional para Jóvenes
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϬͬϮϬϭϵ ϭϯ

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545
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
41/2019 20 de mayo de 2019
Javier de Carlos Izquierdo*
Retos del siglo XXI: ciudades,

narrativas y factor humano
Retos del siglo XXI: ciudades, narrativas y factor humano
Resumen
El mundo en el que vivimos hoy en día es distinto al del final del siglo pasado. Nuestras
Fuerzas Armadas hacia el 2035 se enfrentarán a un entorno operacional principalmente
urbano, liderado por los medios de comunicación social y en el que la preparación del
individuo será un factor decisivo. Estos tres vectores deben ser esenciales en el proceso
de transformación de las Fuerzas Armadas, más allá de la importancia del desarrollo y
adquisición de nuevas capacidades técnicas. Hoy, y en el futuro, las unidades militares
tendrán que trabajar en megaciudades, lo cual podrá hacerlas más vulnerables y
complicará el desarrollo de su misión. Además, la cada vez más frecuente utilización de
las Fuerzas Armadas en los entornos urbanos para evitar crisis de todo tipo, o
recuperarse de ellas, plantea el reto de cómo lograr el mejor desempeño.
Palabras clave
Entorno operacional futuro, conurbaciones, redes sociales, narrativas, Krulak, Mattis.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϭ
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546
ZĞƚŽƐĚĞůƐŝŐůŽyy/͗ĐŝƵĚĂĚĞƐ͕ŶĂƌƌĂƚŝǀĂƐǇĨĂĐƚŽƌŚƵŵĂŶŽ
:ĂǀŝĞƌĚĞĂƌůŽƐ/ǌƋƵŝĞƌĚŽ

21st Century Challenges: cities, cultural narratives

and human factor
Abstract
Nowadays, the World is completely different than the one in the end of last century. By
the 2035, our Armed Forces will have to face an urban operational environment, led by
social media in which the preparation of the individual will be a decisive factor. These
three vectors must be essential in the process of transformation of the armed forces,
beyond the development and acquisition of new technical capabilities. Today and in the
near future, Military units will work in megacities; it increases soldiers’ vulnerability and it
will difficult missions' success. Also the progressively use of the Armed Forces in urban
environments to avoiding all kind of crises or recover from them, set up the challenge of
how to achieve the best performance.
Keywords
Future operational environment, megacities, Social Media, narratives, Krulak, Mattis.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ Ϯ
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547

Introducción
Los cambios que hemos sufrido en los últimos 20 años han afectado a la política, la
economía, la ciencia y la técnica, el clima y a los aspectos geoestratégicos de las
relaciones internacionales. El mundo en el que vivimos hoy en día es distinto del de
finales del siglo pasado y será muy diferente al de dentro de 20 años. Nuestras Fuerzas
Armadas en menos de dos décadas se enfrentarán a un entorno operacional urbano,
liderado por los medios de comunicación y en el que la preparación del individuo será un
factor decisivo. Las Fuerzas Armadas de EE. UU., Reino Unido y Australia han trabajado
y hecho público cómo creen que será el mundo en el año 2035 y qué consecuencias
puede tener para el entorno operativo de los soldados. Algunos de los entornos más
inestables hoy en día son las ciudades que además incorporan nuevos habitantes recién
llegados todos los días. En ocasiones impulsados por factores económicos, sociales o
políticos, pero siempre como resultado de la búsqueda de un entorno más seguro y
donde poder reducir la incertidumbre económica. La crisis de inmigrantes
centroamericana ha creado una crisis humanitaria en Tijuana de considerables
dimensiones. Al mismo tiempo el escenario de actuación de nuestras Fuerzas Armadas
en el exterior también es frecuentemente urbano en ciudades como Kabul de cinco
millones de habitantes1 y una complejidad «urbanística» difícil de describir. En este
entorno urbano, dominado por la comunicación social podemos imaginar en un futuro
próximo un escenario como el siguiente: 8.000 inmigrantes llegan diariamente a una gran
ciudad, al mismo tiempo ocurre un desastre natural, que coincide con alteraciones del
orden vinculadas a las redes sociales. ¿Cuál sería la función de las Fuerzas Armadas y
Cuerpos de Seguridad?
Situaciones como la descrita nos obliga a mirar al futuro, aunque cuando lo hagamos
temamos equivocarnos. Cuando miramos al futuro podemos orientar nuestra acción y
transformar el mundo que nos rodea para adaptarnos a los cambios que están por venir.
El futuro pertenece a los que se preparan hoy para afrontarlo con éxito.
Dada la naturaleza de los nuevos conflictos, con nuevos actores, con mayor capacidad
disruptiva y con acceso por parte de ellos a las nuevas tecnologías, las amenazas no
siempre son previsibles. Por ello, es necesario desarrollar la resiliencia para reaccionar

1 MAEC. «Ficha País Afganistán». Madrid: Oficina de Información Diplomática 2018. Disponible en
http://www.exteriores.gob.es/Documents/FichasPais/AFGANISTAN_FICHA%20PAIS.pdf. Fecha de
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϯ
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548

y recuperarse tras las situaciones de crisis. Sin embargo, la prevención y respuesta a la

crisis no es propiamente un aspecto de resiliencia. Analizamos, por tanto, los tres
vectores del entorno operacional que podrían afectar al proceso de transformación de
las Fuerzas Armadas: las ciudades, las narrativas sociales y el factor humano. La historia
ha demostrado que las operaciones militares suelen desarrollarse donde la población
reside y hoy en día el mundo está muy urbanizado. Hoy más del 50 % de la población
mundial vive en ciudades, pero hacia el año 2035, 1.200 millones de personas más
vivirán en ellas. El resultado es que las Fuerzas Armadas se verán obligadas a trabajar
en las ciudades en situación de crisis, ya sea por un desastre natural, por un conflicto
armado, por la amenaza terrorista o quizá llegado el caso como resultado de la
inestabilidad social. De hecho, hoy día y aunque con distintas orientaciones, el plan
Sentinelle en Francia o la Operazione Strade Sicure en Italia son ya una realidad. La
globalización, además de la concentración de población en las ciudades, ha supuesto
también un empoderamiento de los individuos; pero no solo de ellos, sino también de los
grupos de interés, organizaciones sociales e incluso de los Estados. Todos estos actores
mencionados son muy relevantes, pero son particularmente importantes los individuos
que cada vez son más influyentes y participativos a nivel mundial. Y al mismo tiempo por
la complejidad que requiere el análisis de la influencia de los individuos y su seguimiento.
Este «empoderamiento» ha sido consecuencia del avance tecnológico, en particular, de
la unificación de los sistemas de comunicación a nivel planetario que ha permitido una
«instantaneidad» de la comunicación; es decir, la creación de un tiempo global. En este
contexto, los medios de comunicación clásicos y las noticias han perdido relevancia,
sustituyéndose en muchas ocasiones por las narrativas de grupos de interés y
organizaciones sociales vinculadas a las redes sociales. Mientras tanto, los soldados del
mañana operarán en estos entornos urbanos, las redes sociales magnificarán o
minimizarán sus acciones que, en un periodo de tiempo muy corto, podrán alternar entre
ser de combate, humanitarias o de estabilización2.

2 CARLOS, Javier de. «La Guerra de Tres Bloques». Revista del Ejército de Tierra Español, 929.
Septiembre 2018. Disponible en http://www.ejercito.mde.es/Galerias/multimedia/revista-
ejercito/2018/929//accesible/Revista_Ejercito_Accesible.pdf. Fecha de consulta 13/12/2018.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϰ
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549

Entorno operacional
El entorno operacional está formado por diferentes ámbitos: los físicos (aéreo, terrestre,
marítimo y espacial) y el entorno de la información o ciberespacio3. Pero también
debemos tener presente las variables y circunstancias que son tenidas en cuenta por el
comandante en la toma de decisiones al operar en uno o en varios entornos al mismo
tiempo, pues esto determina la decisión del empleo de distintas capacidades militares.
Las Fuerzas Armadas de EE. UU.4, el Reino Unido5 o Australia6 han hecho público
algunos trabajos sobre cómo creen que será el entorno operativo de los conflictos
armados hacia el año 2035.
España, por su parte, también ha trabajado en un estudio prospectivo del entorno
operativo futuro. Recientemente se han publicado dos documentos de gran importancia.
En primer lugar, el Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) publicó el Panorama
de tendencias geopolíticas; horizonte 20407 en el que se estudian los aspectos físicos,
humanos, económicos, sociopolíticos y militares que darán forma al entorno operativo en
el que actuarán las Fuerzas Armadas hacia el año 2040. Basándose en este estudio el
Centro Conjunto de Desarrollo de Conceptos (CCDC) elaboró el Entorno operativo 20358,
cuyo trabajo ofrece un estudio prospectivo en el que se tratan de identificar los
escenarios de actuación de las Fuerzas Armadas y cómo se debe desarrollar el proceso
de adaptación de ellas a este nuevo entorno operativo.
Se trata de un entorno frecuentemente urbano, dominado por las tecnologías, influido
por la comunicación social y en la que el factor humano seguirá siendo esencial. Según
el mando de Doctrina de los EE. UU., se pueden distinguir dos periodos en el futuro
próximo. Un primer periodo es en el que estamos hasta el año 2035, en el que los

3 CARLOS, Javier de. «Presente y futuro del enfoque cultural». Documento de Opinión 26. Madrid: IEEE
2015, p. 6. Disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2015/DIEEEO26-
2015_EnfoqueCultural_PteyFuturo_J.deCarlosIzquierdo.pdf. Fecha de consulta 13/12/2018.
4 TRADOC G-2. «The Operational Environment and the Changing Character of Future Warfare». Virginia:
US Army Training and Doctrine Command, Intelligence, Fort Eustis 2017. Disponible en
https://goo.gl/ptBWsA. Fecha de consulta 13/12/2018.
5 Strategic Trends Programme. «Future Operating Environment 2035». United Kingdom: Ministry of
Defence UK, Development, Concepts and Doctrine Centre 2016. Disponible en https://goo.gl/VEjXHf.
6 Commonwealth of Australia. «Future Operating Environment 2035». Australia: Department of Defence
2016. Disponible en https://goo.gl/REziku. Fecha de consulta 13/12/2018.

7 Instituto Español de Estudios Estratégicos. Panorama de tendencias geopolíticas; horizonte 2040. 2018.
Disponible en http://www.emad.mde.es/DOCUMENTOS-INTERES/documentos/Documentos-
informativos/Listado/panorama_de_tendencias_geopoliticas_2040.pdf.
8 Centro Conjunto de Desarrollo de Conceptos. Entorno operativo 2035. 2019. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Nacional/2019/entorno_operativo_2035.pdf.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϱ
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550

adversarios de Occidente tendrán cada vez más acceso a nuevas tecnologías y aplicarán
nuevos recursos técnicos, resultado del propio avance tecnológico y de los nuevos
intereses disruptivos. El resultado será que EE. UU. y sus aliados se verán amenazados
en múltiples dominios. Y un segundo periodo (2035-2050) en el que es probable que
cambie la propia naturaleza de la guerra como resultado de la equiparación de los
diferentes actores en capacidades y del enorme avance tecnológico; es decir, el acceso
por parte de los actores no estatales de similares capacidades técnicas a las de los
Estados, permitirá que los primeros sean más intrépidos y eficaces en sus acciones
disruptivas.
En el periodo en el que ya estamos inmersos, los ataques terroristas o informáticos serán
más frecuentes que los conflictos tradicionales entre Estados. La colaboración entre
Fuerzas Armadas, ONG y empresas multinacionales se desarrollará aún más. Y por el
lado de las operaciones urbanas, por supuesto será clave un buen enlace con los
gobiernos municipales. Dada la naturaleza de los adversarios, sus capacidades están
deslocalizadas, pueden ser usadas de manera sincrónica en diferentes lugares del
mundo y tienen intensidad variable en sus acciones. Además, el inicio de las hostilidades
podría estar vinculado a un solo individuo, el cual podría tener capacidad de mando y
control efectivo gracias al uso de las redes sociales.
En esta segunda etapa (2035-2050), las amenazas con frecuencia serán las mismas
para distintos Estados, ya que los actores extremistas dispondrán de capacidades
militares que pueden crear los mismos efectos altamente letales en todos ellos. Es de
interés señalar dos consecuencias distintas de estos hechos. En primer lugar que
algunos de estos Estados antes enfrentados, ahora se unirán por tener las mismas
vulnerabilidades. Y en segundo lugar, será muy importante la capacidad de recuperación
de las zonas urbanas tras sucesos disruptivos. La contribución de las Fuerzas Armadas
más allá del 2035, en la recuperación de las zonas urbanas tras este tipo de situaciones,
será fundamental. No obstante, ello dependerá principalmente de las medidas que se
tomen hoy en día en este sentido que ya están empezando a ser impulsadas no solo
por los diferentes Estados, sino también por la Unión Europea9 y la Alianza Atlántica.

9 Entre otras medidas tomadas en el seno de la Unión Europea orientadas a la gestión de crisis podemos
señalar el « Programa Europeo de Transporte Aéreo Táctico (ETAP)». Se trata de un acuerdo firmado en
diciembre de 2015 con once naciones firmantes orientado a la realización de cursos de instrucción y
entrenamiento, simposios y actividades relacionados con el transporte aéreo militar. Presidencia del
Gobierno, «Orden DEF/1874/2016, de 5 de diciembre, por la que se crea el Componente Nacional del
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϲ
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551

Sobre este último hecho, el Análisis estratégico de futuros realizado por OTAN en 2017
señala que se deberá tratar de abordar de qué manera gestionar «las situaciones de
inestabilidad en las grandes ciudades y en las conurbaciones»10. Fue precisamente para
ello que se constituyó un grupo de trabajo en el seno de la OTAN centrado en la cuestión
de la urbanización que ha liderado buena parte de la actividad de OTAN en esta materia.
Ciudades
Como hemos comentado, la OTAN se ha ocupado de estudiar la importancia de las
situaciones de crisis que pueden afectar a las ciudades en el año 2035, entre las que se
pueden señalar los disturbios en las ciudades, los desastres naturales o las migraciones
masivas.
La urbanización ha sido identificada como una de las tendencias clave en el Análisis de
futuros que realiza el Mando de Transformación de la OTAN11. De hecho, en el último
informe que se publicó en 2017, se indicaba que la OTAN debe mejorar la manera de
gestionar las situaciones de inestabilidad en las grandes ciudades y en las
conurbaciones. Para ello, se constituyó un grupo de trabajo en la Organización centrado
en esta cuestión. Más concretamente el Mando de Transformación de la OTAN llevó a
cabo un experimento para valorar los desafíos que plantearán en esa fecha las grandes
ciudades y sus áreas metropolitanas. En el estudio llevado a cabo entre 2014 y 2016
participaron 17 naciones y 16 centros de excelencia de la OTAN, así como se contó con
el asesoramiento de expertos del ámbito universitario y empresarial12. Una de las
conclusiones a las que llega este estudio es que todo apunta a que las operaciones
militares venideras serán en el ámbito urbano, ya que más de la mitad de la población
mundial vive en él. En los países desarrollados llega hasta el 80 % de la población.

Centro Europeo de Transporte Aéreo Táctico». BOE, 243 de 14 de diciembre de 2016. Disponible en
https://goo.gl/L1WbTV. Fecha de consulta 13/12/2018.
10 NATO. «Strategic Foresight Analysis 2017». Norfolk, Virginia, USA: Headquarters Supreme Allied
Commander Transformation 2017, p. 76. Disponible en https://goo.gl/mSvZP8. Fecha de consulta

13/12/2018.
11 El Mando Aliado de Transformación ha realizado tres informes sobre este tema entre 2013 y 2017. En
español los denominamos Análisis de futuros y en inglés Strategic Foresight Analysis o SFA. Estos análisis
están disponibles en los siguientes enlaces: SFA 2013 https://goo.gl/a0bQph; SFA 2015
https://goo.gl/ApxPTt y SFA 2017 https://goo.gl/mSvZP8. Fecha de consulta 13/12/2018.
12 Para conocer más sobre este tema consúltense: (1) «NATO Urbanisation Project». Norfolk, Virginia,
USA: Supreme Allied Commander Transformation, June 2015. Disponible en https://goo.gl/DEcCSU.

Fecha de consulta 13/12/2018. Y (2) «Urbanisation – A Growing Challenge in the Future. ACT released
report on urbanisation to adapt military capability». Norfolk, Virginia, USA: Supreme Allied Commander
Transformation, April 2016. Disponible en https://goo.gl/6dVS7w. Fecha de consulta 13/12/2018.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϳ
bie3
552

Figura 1. Proyecto sobre urbes de la OTAN. Fuente: OTAN
Por este motivo es importante identificar qué tipo de capacidades se necesitarán y qué
capacitación requerirán los soldados, así como desarrollar doctrina y conceptos
específicos. El proyecto se completó con un ejercicio de simulación que recreaba la
ciudad de Roma en el año 2035. El ejercicio estaba orientado a proteger la población de
Roma y sus áreas metropolitanas respondiendo a los distintos tipos de amenazas. El
proyecto, que se extendió a lo largo de dos años y medio, permitió identificar las áreas
de mejora y también cómo iniciar los cambios necesarios en la Alianza, así como en los
Estados miembros. Dichos cambios están relacionados con siete temas distintos: nuevas
capacidades, formación, inteligencia, protección de la fuerza, enfoque integral,
habilidades policiales y comunicación estratégica. El informe final13 detalla cuáles son
los distintos campos en los que tendrá lugar un avance tecnológico más significativo14 y

13 PENDLETON, Gordon. «Joint Urban operations and the NATO Urbanisations Project». The Three
Swords Magazine 29. Stavanger, Norway: NATO Joint Warfare Center, December 2015. Disponible en
https://goo.gl/LHyquY. Fecha de la consulta 13/12/2018.
14 Entre los avances técnicos que tendrán más impacto en los entornos urbanos hacia el año 2035 se
destacan los siguientes: producción, almacenamiento y distribución de energía, transporte y sistemas no

tripulados, comunicaciones, gestión de datos y procesamiento, avances en arquitectura o en tecnologías
de los alimentos y agua entre otros aspectos.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϴ
bie3
553

que, por tanto, tendrán que ser tenidos en cuenta para desarrollar nuevas capacidades
o adaptar las capacidades existentes a las nuevas necesidades.
Con respecto a la formación, el informe señala que no existe una doctrina conjunta de
operaciones urbanas de la OTAN y que además las lecciones aprendidas y experiencias
actuales se han llevado a cabo en ciudades de pequeño tamaño15. Por ello, se requieren
áreas conjuntas de entrenamiento para combate urbano que sean capaces de reproducir
los desafíos mentales, físicos, psicológicos y emocionales planteados por las
operaciones en las grandes ciudades y conurbaciones típicas del siglo XXI. Por todo ello,
sería necesario el desarrollo de un centro de excelencia de operaciones urbanas
conjuntas de la OTAN.
Otro tema de desarrollo identificado por el proyecto sobre ciudades de la OTAN es el
nuevo desafío para el área de inteligencia. Tradicionalmente la unidad de estudio para
la inteligencia es el país o la región, ahora se debe considerar la ciudad como la unidad
de análisis con respecto a la obtención, proceso y su posterior empleo. La protección de
la fuerza en los ambientes urbanos es la cuarta área que requiere la atención de los
países aliados. Presenta la contradicción de que cuanto mayor sea la protección, mayor
será la huella de la fuerza en el territorio y menor su maniobrabilidad e interacción con la
población. No obstante, dada la naturaleza multidimensional de las amenazas y la
posibilidad del aumento exponencial del riesgo, se debe encontrar cierto equilibrio entre
la necesidad de proteger la fuerza y el cumplimento de los objetivos de la misión con la
menor huella posible.
El enfoque integral (quinto factor a desarrollar) es un elemento ya de sobra conocido,
pero en el ambiente urbano tiene connotaciones particulares. Por ejemplo, para
mantener la gobernanza es esencial la capacidad rápida de restablecer la electricidad,
el abastecimiento de agua y la conexión a Internet. Y, por supuesto, todas estas
actividades deben ser realizadas en colaboración con los gobiernos municipales. Las
habilidades policiales es el sexto factor a desarrollar y hace referencia a que las fuerzas
militares necesitarán entrenamiento en habilidades policiales, ya que el modus operandi
militar tradicional puede crear tensiones de manera exponencial. Por último, el proyecto
de trabajo de la OTAN ha señalado que para el éxito de la misión en las operaciones
urbanas, se tiene que ganar la batalla de la narrativa. La estrategia de comunicación o

15 Ibíd., nota de pie de página 11.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϵ
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554

comunicación estratégica será una capacidad aún más esencial de lo que es hoy en día
STRATCOM en la OTAN. Así el informe clasifica este asunto como un tema clave de
desarrollo en el seno de la Organización.
Comunicación estratégica y redes sociales

La globalización no solo ha supuesto una revolución tecnológica en el campo de los
transportes, sino especialmente en el ámbito de la comunicación. Los sistemas de
comunicación se han unificado mundialmente y tienen la facultad de ser instantáneos,
por lo que cualquier información puede tener consecuencias inmediatas en otro lugar del
globo. El cambio tecnológico permite que el individuo pueda sustituir la noticia por la
narrativa en un tiempo dominante de posverdad. Gracias a las redes globales de
comunicación lo particular y lo local puede universalizarse y los medios de comunicación
tradicionales (TV, radio, prensa en papel) han perdido cuota de mercado frente a las
redes sociales a través de los formadores de opinión o influencers. Por ese motivo, ganar
la «batalla de la narración» será fundamental para el éxito de la misión en operaciones
dentro de un entorno urbano.
Como vemos en el ámbito de la información se ha generado un entorno operacional para
las operaciones militares completamente distinto. La principal implicación operacional de
este hecho para la OTAN es que la comunicación estratégica es una función esencial
que además será mucho más compleja que antes, por la evolución de las
comunicaciones y de las redes sociales. Y por tanto han aparecido nuevos métodos de
análisis que tratan de solucionar distintas necesidades operativas. Por ello, hoy en día
es fundamental conocer el entorno operacional desde la perspectiva de las narrativas,
para establecer la estrategia de información pública. Sin ello no se puede elaborar e
implantar el plan de comunicación de la coalición. En este contexto en el que cada vez
tienen más importancia las operaciones de información para conocer el entorno
operacional desde las narrativas16, se debe aplicar un enfoque sociocultural que permita
entender la organización y el funcionamiento de la sociedad y del territorio en la zona de
operaciones17.

16 Bundeswerh. «White Paper. Narrative Development in Coalition Operations V1.0». Mayen, Germany:
Zentrum Operative Kommunikation der Bundeswehr 2014. Disponible en https://goo.gl/NFR41H. Fecha de
consulta 13/12/2018. El Libro Blanco del Desarrollo de las Narrativas en Operaciones proporciona una
herramienta para mejorar la percepción de la misión por parte de los diferentes actores.
17 CARLOS, Javier de. «Herramientas para el análisis de conflictos: la obtención de información, una
capacidad crítica». Revista del Ejército de Tierra Español, 922, enero 2018. Disponible en
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϭϬ
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555

El análisis social, económico, político y religioso de los actores y sus intereses desde las
narrativas conlleva algunos cambios como son: identificar las narrativas de los
principales grupos sociales; registrar y establecer indicadores de seguimiento de cada
narrativa; y establecer niveles críticos en cada variable, así como realizar el seguimiento
y registro de cada variable. De esta manera se pueden identificar los principales riesgos
y amenazas para que se puedan monitorizar desde la perspectiva cultural. De esta
manera las ciencias sociales y en particular la psicología ocupan un lugar central en la
definición de la narrativa de la coalición y para poder establecer la contranarrativa18. Este
y otros aspectos ya han sido tratados con detalle por la OTAN al definir el propósito de
las operaciones psicológicas19. De la misma manera, las Fuerzas Armadas de EE. UU.20,
el Reino Unido21 o Australia22 al estudiar cómo será el entorno operativo de los conflictos
armados hacia el año 2035, han señalado la importancia que progresivamente alcanzará
la comunicación social y, por tanto, las operaciones de información, particularmente las
operaciones psicológicas.
El factor humano: Krulak y Mattis

Con frecuencia se subraya la importancia de la actualización de las capacidades
materiales en el ciclo del planeamiento de la defensa, insistiendo en su importancia,
aunque también la cuestión de la actualización de las capacidades humanas es
fundamental para el futuro. No obstante, parece que en ocasiones no se dedica el mismo
interés a los recursos humanos que a los materiales. En el Ejército canadiense se ha
incorporado la idea de que hoy en día el soldado no solo debe tener dominio profesional

https://goo.gl/j67xMR. Fecha de consulta 13/12/2018.
18 Ibíd., nota 14.
19 Véase la definición, propósito y alcance de las operaciones psicológicas en la Doctrina Aliada Conjunta
para las Operaciones de Información. NATO, «Allied Joint Doctrine for Information in Operations AJP-
3.10». Brussels, Belgium: NATO Standardization Agency (NSA), November 2009. Disponible en
https://goo.gl/JuhrxT. Fecha de consulta: 13/12/2018. Para mayor detalle consulte: NATO, «Allied Joint
Doctrine for Psycological Operations NATO, AJP-3.10.1A». Brussels, Belgium: NATO Standardization
Agency (NSA), October 2007. Disponible en https://goo.gl/ThhmkN. Fecha de consulta 13/12/2018.
20 TRADOC (G-2). «The Operational Environment and the Changing Character of Future Warfare». Fort
Eustis, Viginia: Operational Environment Center 2017, pp. 15-16. Disponible en https://goo.gl/ptBWsA.
21 Ver el apartado sobre «La perspectiva del comandante en el año 2035». .Ministry of Defence. «Future
Operating Environment 2035». Shrivenham, Oxfordshire, United Kingdom: UK’s Ministry of Defence,
Development, Concepts and Doctrine Centre, pp. 41 a 43. Disponible en https://goo.gl/VEjXHf. Fecha de
22 Véase nota de pie de página número 3, en particular el punto 31 en la página 8 que trata el asunto
«Identidad».
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϭϭ
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556

de la guerra, sino también debe poseer sensibilidad política y mediática. El origen de

esta afirmación es consecuencia de la definición de la guerra de tres bloques que hizo el
general de EE. UU., Charles Krulak, en 1998 y más tarde ampliado por el general Mattis.
Este concepto no ha sido incorporado a la doctrina del US Army, pero sí ha sido un
elemento clave en el proceso de transformación del Ejército canadiense, británico y
australiano23. Este modelo ilustra los cambios a los que los soldados deben enfrentarse
en el campo de batalla: esencialmente que las unidades se deban enfrentar en áreas
contiguas de una ciudad y en un periodo muy corto de tiempo a situaciones de combate,
estabilización y humanitarias. Esta situación, según el criterio de Krulak, no es nada
deseable aunque con frecuencia se ha dado en países como Afganistán y requiere de
una capacidad muy específica de cada soldado: distinguir una situación de la otra y elegir
qué medios son los adecuados para resolverlos. Sin duda algo de difícil solución.
La situación descrita no solo es previsible, sino tremendamente probable en las
operaciones futuras. La pregunta: ¿cómo preparamos a la fuerza? tampoco tiene fácil
solución. Las decisiones inmediatas de cada efectivo son cruciales, de ahí la importancia
de un nuevo enfoque de la preparación de la fuerza. Las decisiones de los líderes de
pelotón, e incluso las tomadas por el líder del binomio podrán estar inmediatamente
sobre la mesa del comandante, convirtiéndose en un gran éxito mediático o no. Por ello,
es imprescindible reforzar el liderazgo en la capacitación, porque allá donde hay dos
soldados, uno está al mando. Y no solo el liderazgo, sino otras capacidades psicológicas
y cualitativas que tradicionalmente se asocian a militares «experimentados y con criterio»
o de superior rango. Estos conceptos básicos han orientado el proceso de transformación
del Ejército de tierra canadiense y parece que con buenos resultados.
El mismo concepto de la guerra de tres bloques es un modelo dinámico que les ha
permitido incorporar a otros estrategas «nuevos bloques». Por ejemplo, el general
Mattis24, actual secretario de Defensa de EE. UU., se ha referido al bloque de información
y psicológico. No es difícil coincidir en que lo deseable es evitar que coincidan varios de
estos bloques en el tiempo y en el espacio, pero el cumplimiento de los mandatos de las
misiones actuales y futuras parece que no lo podrán impedir.

23 CARLOS, Javier de. «La guerra de tres bloques». Revista del Ejército de Tierra Español, 929. 2018, pp.
25 y ss. Disponible en https://goo.gl/1cZgMU. Fecha de consulta 13/12/2018.

24 MATTIS, James N. y HOFFMAN, Frank G. «Future warfare. The rise of Hybrid Wars». Proceedings.
Annapolis, Maryland: November 2005, pp. 18-19. Disponible en

http://milnewstbay.pbworks.com/f/future+warfare+hybrid+warriors.pdf. Fecha de la consulta 13/12/2018.
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557

Conclusión
Si la mayoría de la gente va a vivir en ciudades y conurbaciones, los gobiernos, los
líderes militares y los centros de pensamiento tendrán que reflexionar y prepararse para
ello. El entorno operacional del futuro inmediato será principalmente urbano y muy
frecuentemente próximo a la costa; estará dominado por las tecnologías; influido por la
comunicación social; y en él la preparación del soldado será decisiva. Nuestra conclusión
es la siguiente:
Primero. Existe una progresiva urbanización del mundo y la población de las ciudades
sufrirá las consecuencias de los conflictos cada vez con más frecuencia e intensidad.
Segundo. Es responsabilidad de las Fuerzas Armadas disuadir los conflictos y, en su
caso, establecer o mantener la paz.
Tercero. La gestión de las crisis en las ciudades implica desafíos técnicos y organizativos
muy complejos. Las actividades realizadas por las Fuerzas Armadas deben ser
realizadas en colaboración con las autoridades locales.
Cuarto. Para mejorar la capacidad de recuperación de crisis en las ciudades y
conurbaciones se debe lograr una mayor integración de las capacidades civiles y
militares.
Quinto. Ganar la «batalla de la narrativa» es fundamental para el éxito de la misión en
operaciones de entorno urbano.
Sexto. El estudio del entorno operacional desde las narrativas es previo a cualquier
intervención en esta materia. Un análisis sociocultural adecuado de las narrativas de
cada uno de los actores es la base del plan de comunicación de cualquier fuerza
desplegada.
Séptimo. Cada vez serán más importantes las operaciones de información, desde la
información pública hasta las operaciones psicológicas en zona de operaciones.
Octavo. Los soldados deben estar preparados para actuar en las ciudades en
operaciones en las que secuencialmente haya acciones de combate, humanitarias o de
estabilización.
Noveno. El concepto de la guerra de tres bloques puede ser útil para transformar las
Fuerzas Armadas y conseguir soldados que sean capaces de actuar en situaciones
cambiantes que coinciden en el tiempo.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϭϯ

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558

Décimo. El general Mattis también considera otros bloques, como el bloque de

información y el psicológico, que debemos tener en cuenta en el proceso de
transformación de las Fuerzas Armadas. Una nueva doctrina y cualificación es necesaria
a todos los niveles.
Undécimo. Los retos que plantean las nuevas tendencias para el año 2035 exigen una
renovación de la doctrina además de actualizar las capacidades materiales y humanas.
Javier de Carlos Izquierdo*

Doctor en Historia
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϭͬϮϬϭϵ ϭϰ

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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
42/2019 21 de mayo de 2019
Pedro Rodríguez*
Rusia y Venezuela: la alianza
geopolítica que preocupa a
Estados Unidos
Rusia y Venezuela: la alianza geopolítica que preocupa a Estados Unidos
Resumen
La historia de las relaciones bilaterales entre Venezuela y Rusia se remonta al siglo XVIII
y desde entonces siempre han estado transversalizadas de alguna manera por intereses
geopolíticos para ambas naciones. Desde la gesta independentista de Francisco de
Miranda hasta la fecha han tenido lugar acercamientos y distanciamientos siempre
asociados a intereses políticos mutuos. En tiempos de la URSS, la influencia de Moscú
en esta nación latinoamericana estuvo asociada al nacimiento y actuación del Partido
Comunista de Venezuela, organización que influyó notablemente en la historia política
contemporánea venezolana. Pero será con la llegada del teniente coronel Hugo Chávez
a la presidencia de Venezuela cuando se inicia un nuevo ciclo de relaciones entre ambos
Estados. El Kremlin y Miraflores establecen desde ese momento una sólida alianza en
aspectos energéticos, geopolíticos, diplomáticos y de cooperación militar. Esta relación
se ha mantenido en la gestión de Gobierno del sucesor de Hugo Chávez, Nicolás Maduro
y, más allá de lo esperado, se ha estrechado y fortalecido en todos los ámbitos. Hoy por
hoy, cuando Venezuela atraviesa una crisis estructural que afecta todas las dimensiones
de la vida de los venezolanos, Rusia se ha convertido en su aliado de mayor peso en el
escenario internacional, donde mantiene una firme posición de veto a las iniciativas que
se impulsan desde el Gobierno de los Estados Unidos para la remoción de Nicolás
Maduro de la primera magistratura venezolana.
Palabras clave
Rusia, Venezuela, armamento, guerra, Estados Unidos, democracia, Nicolás Maduro,

Juan Guaidó, Vladimir Putin, Donald Trump.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϮͬϮϬϭϵ ϭ
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560
ZƵƐŝĂǇsĞŶĞǌƵĞůĂ͗ůĂĂůŝĂŶǌĂŐĞŽƉŽůşƚŝĐĂƋƵĞƉƌĞŽĐƵƉĂĂƐƚĂĚŽƐhŶŝĚŽƐ
WĞĚƌŽZŽĚƌşŐƵĞǌ

Russia and Venezuela: the geopolitical alliance that

concerns the US
Abstract
The historical bilateral relations between Venezuela and Russia go back to the eighteenth
century and since then these relations have always been managed in some way by
geopolitical interests for both nations. Since the independence of Francisco de Miranda
to the date, several approaches and distancing have taken place always associated with
mutual political interests. In the time of the USSR, the influence of Moscow in Latin
American was associated to the birth and action of the Communist Party of Venezuela,
organization that had a significant influence on contemporary Venezuelan political history.
However, with the arrival of Hugo Chávez to the presidency of Venezuela, a new cycle of
relations between both States began. Kremlin and Miraflores established a solid alliance
in energy, geopolitical, diplomatic and military cooperation aspects. This relationship has
remained in time during the government of Hugo Chávez's successor, Nicolás Maduro,
and even further than what was expected, it has been strengthened and strengthened in
all areas. Nowadays, whenever Venezuela is going through a structural crisis that affects
all the dimensions of life of Venezuelans, Russia becomes his strongest ally on the
international arena, where it maintains a firm veto position to the initiatives that are
promoted by the United States government, for example in the attempt of removing
Nicolás Maduro from the first Venezuelan judiciary.
Keywords
Rusia, Venezuela, armament, war, United States, democracy, Nicolás Maduro, Juan
Guaidó, Vladimir Putin, Donald Trump.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϮͬϮϬϭϵ Ϯ
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561

Introducción
Las relaciones entre Venezuela y Rusia se remontan a tiempos anteriores a la
emancipación americana de la corona española. Por entonces, su precursor el
generalísimo Francisco de Miranda buscaba acercamientos con las monarquías
europeas antagónicas a España, tratando de conseguir apoyo para su proyecto político.
En el periodo comprendido entre septiembre de 1786 y septiembre de 1787, el ilustre
estadounidense se encuentra instalado en Rusia logrando entablar contactos con la
zarina Catalina II y Grigori Potiomkin1.
De estas relaciones, Francisco de Miranda recibió el grado de coronel del Ejército de
Rusia y el ofrecimiento del apoyo moral y material para sus planes independentistas. Por
azares del destino y otras razones políticas de su tiempo, no podrá el soñador caraqueño
ver culminada su empresa en tierras americanas, sino que ella será cristalizada por otro
venezolano de nombre Simón Bolívar.
Para el año de 1856 el presidente de la República de Venezuela, general José Tadeo
Monagas, dirige una carta al zar Alejandro II solicitando formalmente establecer
relaciones diplomáticas entre la nobel nación suramericana y el reino zarista. El 17 de
febrero de 1857, el emperador responde dando inicio al intercambio diplomático entre
ambas naciones2.
En el arqueo histórico de estas relaciones se encuentra otro episodio que, sin ser de gran
relevancia política, constituye un dato que vale la pena citar. Se trata de una extraña
noticia de 1926 cuando el Atamán3 de los expatriados cosacos establece
comunicaciones con el encargado de negocios de Venezuela en Francia, Simón Barceló,
para solicitarle al entonces presidente venezolano, el general Juan Vicente Gómez, el
proyecto de establecer una colonia de cosacos en los llanos venezolanos. Sobre la
decisión final del Benemérito Gómez4, hablan por sí solo los hechos al relegar este
pasaje a un anecdótico episodio de la historia en el olvido.
El siglo XX: distanciamientos y acercamientos entre Caracas y Moscú

Entre 1908 y 1935 en Venezuela gobernaba la dictadura del «gomecismo» que no

1 Estadista y militar ruso, muy cercano consejero de la zarina Catalina II.
2 Disponible en https://es.rbth.com/internacional/america_latina/2017/02/21/rusia-y-venezuela-celebran-
160-anos-de-contactos-oficiales_707173.
3 En el imperio ruso se denominaba «atamán» al comandante supremo de los ejércitos cosacos.
4 Juan Vicente Gómez Chacón fue un hacendado, caudillo militar, general y presidente dictador que
gobernó Venezuela de manera autoritaria desde 1908 hasta 1935.

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562

aceptaba los más mínimos principios democráticos, aunque estuvo marcada por una
acentuada política de modernización de la nación. Toda una generación de jóvenes en
la resistencia y el destierro acogieron distintos idearios políticos, desde los más
conservadores hasta los más radicales. Entre ellos se encontraba Gustavo Machado,
futuro fundador del Partido Comunista de Venezuela (PCV).
Machado, hijo de una aristocrática familia caraqueña, se exilió en Estados Unidos y cursó
estudios en Harvard y Cambridge. Finalmente acabó estableciéndose en París
recibiéndose de abogado en la Sorbona. Es allí donde participa en la fundación del
Partido Comunista francés en 1920, y siete años después, desde la clandestinidad en
Venezuela, pasará a ser uno de los militantes que darán nacimiento al Partido
Revolucionario Venezolano precedente del PCV (fundado el 5 de marzo de 1931). Cuatro
años más tarde, el PCV ingresa formalmente en el VII Congreso de la Internacional
Comunista, estrechando profundamente los lazos de la organización política con la
URSS a través del Buró del Caribe.
No será hasta marzo de 1945 cuando el Estado venezolano establece relaciones
formales con la URSS, abonadas por el PCV, que deja de ser una organización
clandestina ese mismo año.
El Gobierno del general Marcos Pérez Jiménez5 rompe relaciones con Moscú en 1952,
mientras enfrenta la resistencia de comunistas y adecos, estos últimos inspirados en la
agenda política del APRA6 peruano. El 23 de enero de 1958, es derrocado el Gobierno
militar de Pérez Jiménez y se inicia un nuevo periodo político en el país.
En este sentido, comienza a alinearse Caracas de manera lenta pero firme con la política
de Estados Unidos en el escenario de la Guerra Fría, lo que llevará pronto a Venezuela
a colaborar simbólicamente en el ámbito militar y en el boicot a los buques soviéticos
durante la crisis de los misiles7.

5 Controversial personaje de la historia contemporánea de Venezuela, fue considerado un dictador temible
por una generación de actores políticos del país, sin embargo, en el imaginario popular se le recuerda
como un símbolo del nacionalismo y desarrollismo del país, siendo considerado responsable de grandes
proyectos de modernización nacional, estabilidad económica y el estado de bienestar social más
importante que se recuerde Venezuela.
6 La oposición y subversión interna contra el Gobierno del general Marcos Pérez Jiménez estuvo dirigida
por los militantes del Partido Comunista de Venezuela y del partido Acción Democrática, conocido como
adecos, esta organización política estaba inspirada en Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA),
que fue fundada en Perú por Víctor Raúl Haya de la Torre. Su ideario político se fundamentaba en cinco
principios: lucha contra el imperialismo, búsqueda de la unidad política en América Latina, nacionalización
de tierras e industrias, internacionalización del canal de Panamá y solidaridad con todos los pueblos y
clases oprimidas del mundo.
7 Disponible en https://www.primicias24.com/nacionales/49086/en-1962-estallo-la-crisis-de-los-misiles-
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563

Finalmente en 1970, bajo la presidencia del doctor Rafael Caldera8, se restablecen las
relaciones diplomáticas formales entre Venezuela y la URSS. No será hasta 1976 cuando
Carlos Andrés Pérez se convirtió en el primer presidente venezolano en visitar
oficialmente Moscú9.
El presidente Hugo Chávez y su alineación con Rusia

El 6 de diciembre de 1998 se produce el triunfo electoral de Hugo Chávez10, el candidato
antisistema que enarbola las banderas del bolivarianismo11. Con su plan de gobierno
rápidamente comienzan las trasformaciones en el país que pulverizan a los partidos
tradicionales. En este mismo sentido, se produce una ruptura de la política exterior
venezolana de los últimos 20 años, donde se mantuvo bajo la influencia de la Casa
Blanca, cuestión incompatible desde la perspectiva ideológica del nuevo Gobierno de
Caracas12. Por tanto, la orientación era trabajar en contra del mundo unipolar para crear
las condiciones de la multipolaridad13. Indiscutiblemente esta posición atrajo rápidamente
la atención de las potencias emergentes del momento, en especial Rusia y China.
En el marco de la Asamblea General de la ONU en el año 2000 se da el primer encuentro
bilateral entre el presidente Hugo Chávez y el presidente Vladimir Putin. Este fue el inicio
de una sólida relación de cooperación que se vio concretada fundamentalmente en los
ejes militares, energéticos y geopolíticos. El presidente venezolano realizó ocho viajes a
Rusia en nueve años, todos con el objetivo de reforzar la alianza entre ambos países y
consolidar una relación geopolítica de contrapeso a Washington. Por su parte, Rusia

entre-ee-uu-la-urss-y-cuba.
8 Estadista y presidente de Venezuela, fundador del Partido Social Cristiano COPEI.
9 Carismático líder de Acción Democrática, llegará a ser dos veces presidente de la República, en su primer
mandato se caracterizó por su acercamiento a los países del tercer mundo, participación activa a favor de
una agenda petrolera soberana, alianzas internacionales para el fortalecimiento de la OPEP, además de
una política interna que favoreció económicamente a grandes mayorías, al tiempo que consolidó una
nueva élite empresarial y comercial en el país muchas veces cuestionada por los lazos de corrupción
reinantes. Su segundo mandato se vio estremecido por el alzamiento militar encabezado por el entonces
desconocido teniente coronel Hugo Chávez Frías.
10 Disponible en https://elpais.com/diario/1998/12/07/internacional/912985216_850215.html.
11 El bolivarianismo es una corriente política inspirada en la vida y obra del libertador Simón Bolívar. En el
caso del proyecto impulsado por Hugo Chávez, se incorporaron elementos conceptuales del pensamiento
y obra de Simón Rodríguez, maestro del libertador y socialista utópico de su tiempo, al igual que consignas
políticas del héroe de la guerra federal venezolana del siglo XIX Ezequiel Zamora, que básicamente se
resumía en la frase «tierras y hombres libres».
12 Como lo planteó el intelectual colombiano Indalecio Liévano Aguirre en su conocida obra Bolivarianismo
vs. Monroísmo, se trata de dos visiones enfrentadas y contrapuestas del proyecto político latinoamericano.
13 LINARES, Rosalba. «La estrategia multipolar de la política exterior venezolana». Aldea Mundo [en línea]
2010, 15 (julio-diciembre). [Fecha de consulta: 2 de mayo de 2019]. Disponible en

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=54322875006.
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564

también se sentía atraída hacia la chequera venezolana.

De manera rápida Venezuela empezó a tener una fuerte influencia sobre los gobiernos
nacionalistas o de izquierda que emergieron en Latinoamérica, los que sin lugar a dudas
le abrió las puertas a Moscú en el antiguo patio trasero de los Estados Unidos.
Desde entonces las relaciones han sido del más alto nivel, como afirman los voceros
oficiales rusos: «la cooperación ruso-venezolana… se basa en un sólido fundamento de
coincidencia de posiciones en las cuestiones fundamentales del orden mundial
policéntrico emergente, en el deseo mutuo de fortalecer vínculos comerciales,
económicos y culturales, así como en un amplio ordenamiento jurídico»14. Pero
esencialmente podemos decir que las relaciones e intercambio entre ambas naciones
abarca los ámbitos: económico-comercial, científico-técnico y, por último, la esfera militar
y geopolítica.
- Área económico-comercial: no hay lugar a dudas que a este nivel privan las inversiones,
activos e intereses de la energética rusa Rosneft15, como de Gazprombank16, asociados
al tema petrolero, con una fuerte presencia en todas las empresas mixtas que comparte
con la estatal petrolera venezolana PDVSA. Aunadas a las operaciones energéticas
venezolanas se encuentran también, buques tanques del grupo de compañías ruso PAO
Sovkomflot, que han transportado el petróleo venezolano a distintos destinos.
En los desarrollos habitacionales, donde la política gubernamental se centra en la
construcción de grandes conjuntos residenciales, entregados de formas gratuita a la
población y que hoy día suman más de un millón de viviendas, la industria de la
construcción rusa junto a la china mantienen una importante participación de lo cual no
hay cifras oficiales.
Además de lo anterior, se suma un nuevo espacio comercial que el actual Gobierno
venezolano ha puesto sobre la mesa, y es el atractivo negocio de la minería, que en
Venezuela se traduce en oro y coltán17.
- Área científico-técnica: a través del sistema de becas Gran Mariscal de Ayacucho para
estudiantes de nivel universitario al extranjero, un significativo número de venezolanos

14 Disponible en https://venezuela.mid.ru/es/resena-de-relaciones-ruso-venezolana.
15 Disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-47135808.
16 Disponible en https://www.hispantv.com/noticias/venezuela/410793/pdvsa-cuentas-banco-rusia-
gazprombank-eeuu.
17 Disponible en http://www.notitarde.com/rusos-explotaran-oro-coltan/.
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han cursado estudios de licenciatura, postgrado y doctorado en universidades y centros

científicos de Rusia.
- Área militar y de defensa: indiscutiblemente Rusia pasó a ser el más importante
proveedor militar de Venezuela, renovando casi todos sus sistemas de defensa y
equipando a esta nación con armas y equipos de indiscutible calidad, operatividad y de
las características tecnológicas más avanzadas en la región al compararla con sus
posibles adversarios en el terreno de operaciones. Actualmente, en medio de la crisis
multidimensional del país, con las amenazas de una intervención armada contra la
nación caribeña, Venezuela apela a fortalecer su cooperación militar con Rusia18.
En este apartado nos detendremos para mencionar que la modernización del parque
militar venezolano19 se refleja en las siguientes cifras:
- 180.000 AK que sustituyeron los antiguos FAL20. En relación a la fabricación de estos

fusiles rusos en una empresa de armas mixtas ruso-venezolana, hoy se lleva a cabo una
investigación para determinar responsabilidades de desvíos de equipos, armas y fondos,
así como actos de corrupción de diversa índole por parte de los responsables del
proyecto21.
- 20.000 fusiles de francotiradores Dragunov.
- Granadas autopropulsadas rpg7 que se estima que rondan las más de 10.000 unidades.
- 280 tanques T-72 fabricados para la geografía y terrenos venezolanos.
- Sistemas antiaéreos S-300MV, S-125 Pechora, Buk M2E e Iglas-S. Son de un elevado
número confidencial y clasificado.
- 300 cañones de artillería antiaérea ZU232.
- Artillería de campaña con 12 unidades BM-30, 52 unidades BM-21, 47 unidades 2S19.

18 Disponible en https://es.euronews.com/2019/04/04/venezuela-quiere-fortalecer-su-cooperacion-militar-
con-rusia.
19 En relación a la cantidad y estado operativo del armamento de la FANB de Venezuela, es difícil
establecer datos con precisión, el tema de trafico y desvío de armas al mercado negro de organizaciones
delictivas locales, como organizaciones paramilitares por parte de mafias inescrupulosas que operan
dentro de la organización militar es un secreto a voces, que dificulta tener un inventario confiable. Si a esto
le sumamos las denuncias de falta de mantenimiento de equipos de mayor tecnología y envergadura,
concluiremos que todas las cifras son datos aproximados sobre el parque disponibles de Venezuela para
su defensa.
20 Fue el fusil de reglamento de los componentes militares venezolanos de más largo tiempo en servicio,
con más de cincuenta entre sus filas.

21 Disponible en https://elmercurioweb.com/noticias/2019/4/17/rusia-investiga-el-robo-de-fusiles-
kalshnikov-en-fbrica-de-venezuela.
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- En cuanto al componente aéreo, el número de helicópteros Mil Mi se desconocen, pero

se estiman en más de 30.
- Los cazas bombarderos Sokhoi Su 30M alcanza las 23 unidades operativas 22.
Historia en tiempo real

Los acontecimientos que se están desarrollando en Venezuela y sus implicaciones en el
escenario geopolítico global no se han detenido ni un instante. En un giro que está siendo
determinante en días recientes a las acciones de Rusia, pasaron de comunicaciones
diplomáticas y comunicados de respaldo en Venezuela, a hechos más concretos de
respaldo contra lo que ellos consideran una guerra híbrida para derrocar a su más fuerte
aliado en el continente americano.
La reciente llegada de dos aeronaves rusas con equipamiento logístico militar y un
contingente de 99 efectivos rusos, ha sorprendido a la comunidad local e internacional.
La audaz operación tiene un claro mensaje disuasorio frente a las constantes amenazas
de los Estados Unidos en sus esfuerzos por concretar que las fuerzas de oposición
venezolanas logren controlar operativa, política y militarmente el Gobierno nacional y
pueda darse en términos reales el control del ejecutivo nacional por parte de Juan
Guaidó23, presidente de la Asamblea Nacional y proclamado por sectores políticos,
académicos, religiosos, sociales y empresariales del país como presidente interino,
según una interpretación de los artículos 233, 333 y 350 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela24 elaborada por los sectores opuestos al oficialismo.
Los voceros del Gobierno de Donald Trump han repetido innumerables veces que todas
las opciones están sobre la mesa en Venezuela, en clara referencia a una salida
humanitaria encabezada por sus fuerzas militares. Dichas declaraciones han sido
acompañadas en muchos de los casos por gestos de aprobación por los Gobiernos de
Bogotá y Brasilia.

22 Con relación a este sistema de cazas, columna vertebral de la defensa del espacio venezolano, algunas
publicaciones especializadas afirman que el número de aeronaves en estado operativo óptimo es mucho
más bajo.
23 Disponible en https://www.larazon.es/internacional/los-articulos-de-la-constitucion-venezolana-que-
justifican-la-presidencia-de-guaido-GF21603115.
24Disponible en https://www.larazon.es/internacional/los-articulos-de-la-constitucion-venezolana-que-
justifican-la-presidencia-de-guaido-GF21603115.
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Tales amenazas, lejos de haber generado una fractura en la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana (FANB) como inicialmente se esperaba25, han tenido el efecto contrario,
amalgamando a los oficiales subalternos y superiores26 en torno al compromiso
inquebrantable de la defensa de la soberanía y el espacio geográfico natural, bases del
ideario político y militar del libertador Simón Bolívar, piedra angular del pensamiento y
espíritu castrense venezolano.
Por su parte, Moscú continúa enviando un claro mensaje: Rusia estará al lado de
Venezuela en cualquier conflicto o agresión. El aterrizaje de las dos aeronaves de
transporte con material y personal militar ruso en el principal aeropuerto civil del país a
plena luz del día fue un evidente desafío y mensaje de propaganda política que muestra
hasta dónde están dispuestos a llegar27. Las alarmas en Washington se encendieron y
se propagaron por la región28.
Tras este suceso, las máximas autoridades de la FANB informaron que la presencia de
sus aliados se encontraba sujeta a sus acuerdos técnicos y que, por ahora, se estarían
dedicando a la construcción y ejecución de un centro de entrenamiento para pilotos de
helicópteros de combate en condiciones reales dentro del territorio venezolano, así como
al perfeccionamiento del sistema de defensa aeroespacial del país, encabezado por el
sistema de misiles S-30029.
Dentro de esta escalada de tensiones, el propio vicepresidente de los Estados Unidos,
Mike Pence exigió la inmediata salida del contingente ruso30, a lo que voceros del Kremlin
respondieron que todo se desarrollaba según los acuerdos suscritos entre ambas
naciones y en el marco del respeto de las normas internacionales31.
El encargado especial de los Estados Unidos para Venezuela, Elliot Abrams, afirmó que
Rusia pagaría su apoyo a Maduro32. También John Bolton, asesor de seguridad de

25 Disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-47290837.
26 Disponible en https://primicia.com.ve/nacion/padrino-lopez-la-lealtad-de-la-fanb-es-superior-a-las-
pretensiones-golpistas/.
28 Disponible en https://www.voanoticias.com/a/dos-aviones-militares-rusos-aterrizan-en-venezuela-
/4846114.html.
29 Disponible en https://mundo.sputniknews.com/defensa/201903251086291678-cuanto-tiempo-estan-
los-s-300-en-venezuela/.
30 Disponible en https://www.france24.com/es/20190328-venezuela-eeuu-militares-rusos-apagon.
31 Disponible en https://www.elciudadano.cl/latino-america/venezuela/rusia-no-amenaza-a-nadie-lavrov-
dice-que-personal-militar-estara-en-venezuela-el-tiempo-necesario/03/28/.
32 Disponible en http://www.eluniversal.com/politica/36460/elliot-abrams-rusia-pagara-un-precio-por-
ayudar-a-nicolas-maduro.
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568

Trump, invocó el derecho de su país a desempolvar la doctrina Monroe33. Estas

afirmaciones han sido consideradas por Caracas y Moscú una directa amenaza a la
soberanía, lo que sin lugar a duda ha influido en las frontales acciones de Venezuela y
Rusia en el campo diplomático y de preparativos defensivos militares.
Colombia, quien ha mantenido una activa agenda diplomática y de servicios de
inteligencia en búsqueda de un cambio de gobierno en Venezuela, expresó también sus
temores34. A la preocupación de Bogotá se sumó una intimidatoria correspondencia que
transmitió el embajador de Moscú al parlamento colombiano y donde expresaba que el
uso ilegítimo de la fuerza militar contra Venezuela por parte de otros Estados «será
interpretado por el Consejo de la Federación de la Asamblea Federal de la Federación
de Rusia solamente como un acto de agresión contra un Estado soberano y una
amenaza a la paz y seguridad internacionales»35.
Todos los actores en un punto muerto

Hoy la situación interna de Venezuela es muy compleja, el país se encuentra
atravesando el colapso de su sistema de producción de energía eléctrica; la oposición
asegura que se debe al mal estado de la infraestructura y la falta de mantenimiento 36;
los responsables oficiales del país y los asesores rusos aseguran que es parte de un
complejo sistema de sabotaje y atentados dirigido desde Washington 37. Mientras tanto,
la población en general atraviesa una crisis jamás vista en la historia republicana del
país.
Sin embargo, lo que se había propuesto y diseñado como un plan para la salida rápida
de la presidencia de Nicolás Maduro parece desvanecerse. El poder de movilización
popular de la oposición venezolana no termina de ser abrumador; la llamada operación
Libertad38 ha chocado de frente con la contraofensiva política, militar y de los cuerpos de
inteligencia nacionales que mantienen el control real en sus manos, asestando duros
golpes a las estrategias de los adversarios internos y externos, quienes parece no

33 Disponible en https://www.diariolasamericas.com/eeuu/bolton-eeuuno-tiene-miedo-usar-la-expresion-
doctrina-monroe-reemplazar-maduro-n4173108.
34 Disponible en https://www.diariolasamericas.com/america-latina/gobierno-colombia-preocupado-
incursion-militar-rusa-venezuela-n4174391.
35 Disponible en https://cnnespanol.cnn.com/2019/04/02/rusia-envia-una-carta-a-congresista-colombiano-
en-la-que-se-advierte-la-posicion-rusa-ante-la-intervencion-militar-en-venezuela/.
36 Disponible en https://elpais.com/internacional/2019/03/10/america/1552246236_506824.html.
37 Disponible en https://actualidad.rt.com/actualidad/311730-venezuela-ataques-sistema-electrico.
38 Disponible en http://efectococuyo.com/politica/cinco-claves-sobre-la-operacion-libertad/.
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569

cuentan con un plan B para propiciar la salida de quien ocupa el Palacio de Miraflores39.
La inesperada e inamovible posición de Rusia en relación a Venezuela bloqueó los
esfuerzos del Gobierno de Trump en la ONU. Mientras que se ha empezado a generar
algunas notables contradicciones sobre la opción militar entre los socios de la Casa
Blanca en la región, representantes y asesores tanto de Washington como de la
oposición venezolana, constantemente afirman que todas las opciones están sobre la
mesa y advierten a Rusia que no intervenga40.
Recientemente, el pasado 30 de abril, Juan Guaidó, en un intento desesperado de
colocar las FANB a su favor, tomó por sorpresa un estratégico puente de Caracas con
un reducido número de efectivos militares a su favor, exhortando a los militares a unirse
a ellos en esta arriesgada jugada, todo como parte de la denominada operación Libertad.
Tras una jornada marcada por la desinformación y la tensión dentro del país, el bando
que apoyaba a Guaidó no consiguió sumar ningún contingente significativo, lo que los
obligó a pedir asilo en embajadas o entregarse. Una clara victoria en esa batalla para
Caracas y Moscú.
Es necesario recordar que el 10 de enero de este año, el presidente de la Asamblea
Nacional, Juan Guaidó, se proclamó presidente encargado de Venezuela siendo
reconocido por más de 60 naciones del hemisferio occidental, con Estados Unidos a la
cabeza. También la Unión Europea ha terminado reconociendo al presidente de la
Asamblea Nacional como cabeza del Ejecutivo venezolano; al respecto de este
reconocimiento, Rusia ha manifestado considerarla una alarmante situación41.
En el debate convocado en el Consejo de Seguridad de la ONU sobre Venezuela, los
aliados de Caracas hicieron frente a los representantes de Trump, impidiendo con su
veto42 que se abrieran las puertas para acciones militares contra Maduro.
El 19 de marzo, delegaciones de Rusia y Estados Unidos se reunieron a puertas cerradas
en Roma para tratar de explorar opciones en relación a la crisis en Venezuela. A la salida
el viceministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Serguéi Riabkov, expresó haber
tenido una conversación difícil pero franca y aseguraron que analizarán los argumentos
de los representantes norteamericanos:

39 Disponible en https://www.clarin.com/mundo/unidos-impotente-plan-venezuela_0_RQq-m_-Gk.html.
40 Disponible en http://www.notitarde.com/john-bolton-toda-opciones-sobre-mesa-caso-venezuela/.
41 Disponible en https://www.efe.com/efe/espana/mundo/rusia-ve-alarmante-la-situacion-en-venezuela-
tras-el-reconocimiento-europeo-a-guaido/10001-3888131.
42 Disponible en https://www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/venezuela-
es/article226948034.html.
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570

«Partimos del criterio de que Washington se tomó en serio nuestras prioridades, nuestros
enfoques y advertencias… Como comprendemos que los representantes de la
Administración de EE. UU. no descartan la posibilidad del uso de la fuerza militar para
intervenir en Venezuela, advertimos claramente a la parte estadounidense que evite ese
paso imprudente. Rusia no solo se opone categóricamente al uso de la fuerza militar en
el marco de una intervención extranjera, sino contra los métodos de presión de la llamada
baja intensidad»43.
Mientras tanto, el portavoz de los Estados Unidos, Elliot Abrams, expresó la utilidad de
la reunión para comprender la posición de Rusia: «Fue útil para nosotros entender que
Rusia considera que la crisis en Venezuela es muy grave, a diferencia de Maduro, ambas
partes salen con una mejor comprensión de las posiciones recíprocas»44.
El aquí y el ahora: claves políticas para los escenarios por venir

Los recientes acontecimientos del 30 de abril han vuelto a subir la temperatura en el
escenario político vinculado a la situación de Venezuela. Tras una jornada llena de
desinformación y noticias falsas entre los bandos en conflictos, el día terminó con una
lista de afirmaciones e incoherencias por parte de los portavoces de la Casa Blanca que
se desvanecían con las horas, desde el anuncio de John Bolton sobre el abandono del
poder por parte de Maduro, acordado con su ministro de la Defensa, el general Padrino
López45; hasta la casi increíble afirmación de que el acuerdo no pudo ser concretado
porque el alto oficial apagó sus teléfonos46.
Sin duda estas declaraciones confunden y afectan el ánimo de una parte de la población
que se siente comprometida y esperanzada con un inminente cambio de gobierno, pero
que finalmente no termina de llegar. Tales acontecimientos han colocado una vez más a
Rusia como actor protagónico en el complejo escenario que se desarrolla. En este
sentido, el 1 de mayo Mike Pompeo afirmó que Nicolás Maduro «tenía un avión en la

43 Disponible en https://www.el-carabobeno.com/eeuu-y-rusia-mantienen-sus-diferencias-sobre-
venezuela-tras-consultas-en-roma/.
44 Disponible en http://efectococuyo.com/politica/eeuu-y-rusia-no-resolvieron-diferencias-sobre-
venezuela-tras-consultas-en-roma/.
45 Disponible en https://talcualdigital.com/index.php/2019/04/30/bolton-padrino-lopez-y-maikel-moreno-
acordaron-supuesta-salida-de-maduro/.
46 Disponible en http://www.el-nacional.com/noticias/los-que-negociaban-salida-maduro-apagaron-sus-
telefonos_281077.
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pista listo para irse a Cuba, pero Rusia le ordenó quedarse»47. Estas declaraciones
fueron categóricamente desmentidas por el canciller de Rusia, Serguéi Lavrov48.
En estos momentos nadie se arriesga a construir un escenario prospectivo que disipe la
incertidumbre. Las fuerzas militares se mantienen por ahora firmes al lado de Nicolás
Maduro, acompañadas de un apoyo hasta ahora incondicional de Rusia.
Simultáneamente se están desvaneciendo los planes de la oposición interna venezolana
de lograr un cambio de gobierno, encabezado por Guaidó y apoyado por una significativa
representación de la comunidad internacional.
Lo que la Casa Blanca consideró que sería una operación sin complicaciones, se está
convirtiendo en un dolor de cabeza. Por otra parte, Rusia ha encontrado la oportunidad
para fortalecer su alcance y liderazgo geopolítico en la región. Brasil y Colombia se
debaten y preocupan por las repercusiones de un conflicto armado que puede tener
serias consecuencias en sus respectivos espacios geográficos.
Venezuela se divide entre dos presidentes: uno alineado con Washington y el otro con
Moscú. Mientras tanto la población resiste día a día, por una parte, a la ineficiencia y la
corrupción y, por otra, a los embates de un colapso económico y eléctrico. Los
venezolanos añoran volver a los estándares de vida que por décadas disfrutaron, nadie
quiere ver convertido al país en teatro de operaciones de una guerra de nueva
generación entre dos superpotencias.
Algunos medios reseñan que un acuerdo de cómo abordar la situación en Venezuela,
entre Putin y Trump, es mucho más complejo de lo que han sido las conversaciones en
torno a Siria49, ya que ambas partes parecen no estar dispuestas a ceder en sus
posiciones.
Recientemente se pudo conocer que el primer mandatario de los Estados Unidos anunció
que había realizado una conversación telefónica de más de una hora con el presidente
de Rusia, expresando que privó un tono muy positivo en relación a Venezuela. Mientras
tanto Moscú no ha hecho comentarios de la conversación entre los dos altos dignatarios.
Todo indica que tras algunos días de gran tensión, centrados en la situación venezolana,
las dos grandes potencias buscan tímidamente establecer mecanismos de diálogo que

47 Disponible en https://www.clarin.com/mundo/unidos-dice-nicolas-maduro-avion-pista-listo-huir-
venezuela-rusia-ordeno-quedarse_0_pj2aQnpSr.html.
48 Disponible en https://contrapunto.com/sin-categoria/lavrov-es-mentira-que-rusia-obligo-a-maduro-a-
quedarse-en-venezuela-el-30-de-abril/.
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se enmarquen en soluciones pacíficas y que hagan cesar los tambores de guerra en la

región, pero no se ve que nadie quiera dar su brazo a torcer.
Al cierre de este trabajo, se terminaba de concretar un encuentro entre el canciller ruso,
Sergei Lavrov y el secretario de Estado norteamericano, Mike Pompeo, al margen de
una cumbre que se realizó en Finlandia. El punto principal abordó las posibles soluciones
para el conflicto político y social de Venezuela; por las declaraciones posteriores a la
reunión, todo indicaría que como en tiempos de la Guerra Fría las dos grandes potencias
están llegando a posibles acuerdos sin la presencia de los actores fundamentales. A
miles de kilómetros de Caracas, sin ninguna participación de los sectores enfrentados en
la Venezuela de hoy, se está definiendo su destino.
Pedro Rodríguez*
Docente e investigador venezolano
Máster en Historia Contemporánea de América Latina
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KƉŝŶŝſŶ
43/2019 23 de mayo de 2019
Daniel Ramiro Pardo Calderón*
¿Putin 5.0? lo que la Rusia de hoy

puede decir acerca de lo que podría
ocurrir en el 2024
¿Putin 5.0? lo que la Rusia de hoy puede decir acerca de lo que

podría ocurrir en el 2024
Resumen
Rusia atraviesa actualmente por una particular situación interna derivada del
debilitamiento progresivo de su aparato económico, de la contracción gradual de la
población y del creciente descontento social de los ciudadanos frente al gobierno central.
Estos problemas no son nuevos y están atravesados por varios factores históricos y
coyunturales, endógenos y exógenos, asociados principalmente al híper centralismo
político y administrativo, el pluralismo étnico y religioso, la pugna geopolítica con
Occidente y la instrumentalización discursiva de la identidad por parte de las autoridades.
De la manera como el presidente Vladimir Putin aborde estas dificultades en los próximos
años dependerá en gran medida su futuro como líder absoluto de la nación.
Palabras clave
Federación Rusa, Vladimir Putin, crisis, economía, demografía, liderazgo, autocracia,

centralismo, pluralismo, identidad, política exterior.

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ĞŶĞůϮϬϮϰ
ĂŶŝĞůZĂŵŝƌŽWĂƌĚŽĂůĚĞƌſŶ

¿Putin 5.0? What today’s Russia says about what could happen in 2024
Abstract
Russia is currently experiencing a particular internal situation stemming from the

progressive weakening of its economic apparatus, the gradual contraction of the
population and the growing social discontent of citizens vis-à-vis the central government.
These problems are not new and are crossed by several historical and relevant factors,
endogenous and exogenous, associated mainly with political and administrative hyper-
centralism, ethnic and religious pluralism; the geopolitical struggle with ‘the West’ and the
discursive manipulation of identity on the part of the authorities. How President Vladimir
Putin addresses these difficulties in the coming years will depend largely on his future as
the absolute leader of the nation.
Keywords
Russia Federation, Vladimir Putin, crisis, economy, demography, leadership, autocracy,

centralism, pluralism, identity, foreign policy.

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ĞŶĞůϮϬϮϰ

En 2018, Vladimir Putin fue reelegido por cuarta vez como presidente de la Federación
Rusa por un periodo de seis años convirtiéndose en el segundo mandatario ruso en
permanecer durante más tiempo en el poder después de Iósif Stalin 1. Como la
Constitución vigente prohíbe una tercera reelección consecutiva, este sería su último
mandato en el Kremlin. Por lo anterior, y dada la importancia que Rusia viene adquiriendo
a nivel geoestratégico en los últimos años, han empezado a surgir entre analistas y
políticos, dentro y fuera de Rusia, preguntas acerca de lo que podría ocurrir en 2024; si
Putin seguirá o no en el poder, o si Rusia podrá mantener el estatus de potencial mundial
y regional que ha alcanzado con Putin al frente.
Aunque no es posible saber lo que ocurrirá en cinco años, una revisión de la situación
interna del país deja entrever que actualmente Putin enfrenta tres grandes crisis
asociadas al deterioro de la economía, la reducción progresiva de la población y la caída
de su popularidad. Además, se evidencia que estos desafíos tienden a agravarse por el
carácter autoritario e hipercentralista del régimen, por el pluralismo étnico y religioso, por
la pugna geopolítica con Occidente y la instrumentalización discursiva de la identidad.
De mantenerse esta dinámica en los próximos cinco años, un quinto mandato de Putin
parece poco factible a menos que el mandatario adopte medidas para revertirla.
Las crisis económicas

Durante los 18 años de mandato de Putin, la economía rusa ha oscilado entre auges y
declives. Actualmente, pasa por un momento de declive debido a la reducción del precio
internacional de los hidrocarburos y las sanciones impuestas por Occidente. Rusia tiene
una economía altamente dependiente de la producción y comercialización del petróleo y
del gas, una ventaja siempre que el precio internacional sea alto, como ocurrió entre el
2000 y el 2008, periodo en el que alcanzó tasas de crecimiento sostenidas del 7 % y

1 Putin fue elegido por primera vez como presidente de Rusia en el año 2000 con el 52,9% de los votos
hasta el 2004 cuando fue reelegido con el 71,3% hasta 2008 año en el que pasó a ocupar el cargo de
primer ministro mientras era sucedido en la presidencia por Dimitri Medvedev debido a las limitaciones
impuestas por la Constitución. En 2012 volvió a ser elegido presidente con el 63,3% de los votos hasta
2018 gracias a una enmienda constitucional impulsada por él mismo que avaló la reelección por dos
periodos consecutivos y extendió el mandato presidencial a seis años. En 2018 fue reelegido con el 76%
de los votos.
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elevados estándares de vida2. Pero también una desventaja cuando el precio baja, ya
que lo hace altamente vulnerable.
Por ejemplo, la gran depresión mundial de 2008 provocó una severa caída en el precio
internacional del petróleo y el colapso de los sistemas financieros en todo el mundo,
incluyendo el de los países de la Unión Europea, principales socios comerciales de Rusia
en ese momento. Esto supuso una reducción de las exportaciones, y en consecuencia
por los ingresos, en detrimento de la calidad de vida de la población3. Entre 2009 y 2011
la economía tendría una leve mejoría gracias al repunte del precio de los hidrocarburos
y de la diversificación de sus exportaciones hacia países como China, Kazajistán,
Bielorrusia, Armenia y Kirguistán4, pero la falta de reformas estructurales para reducir la
dependencia y una nueva caída del precio del petróleo a mediados del 2014, tras la
anexión de Crimea, Ucrania, haría que el país entrara en una fase de estancamiento 5.
En respuesta a la incursión en Ucrania, Estados Unidos, la UE y otros países, decidieron
imponer a Rusia un régimen de sanciones financieras y económicas que se han ampliado
y prorrogado hasta hoy. Esto sumado a la progresiva y sostenida disminución del precio
del petróleo, condujeron al país a una recesión económica entre 2015 y 2016, registrando
tasas de crecimiento cercanas al -2%6. Desde 2017, ha habido una leve mejoría, pero la
recuperación es lenta y el estancamiento persiste; la inflación, el desempleo y la pobreza
son altos mientras que los ingresos reales y el poder adquisitivo son muy bajos,
especialmente en las zonas rurales más apartadas7.
Para tratar de superar la crisis, Putin viene adoptando medidas como la reducción de los
salarios, el aumento de los precios de los combustibles y de los servicios públicos, el
aumento del IVA y de la edad de jubilación, el recorte de los presupuestos de las
regiones, la disminución del gasto en salud y educación, el aumento de la fuerza laboral

2 ASLUND, A. Russia’s economy: macroeconomic stability but minimal growth. Russian Analytical Digest
N.º 220. 16 May, 2018, p. 3.
3 SUTELA, P. Russia’s Response to the Global Financial Crisis. Policy Outlook. Carniegie Endowment for
International Peace. 2010, pp. 4-5.

4 LEÓN, P. & ROSELL, J. «Las relaciones económicas entre Rusia y la Unión Europea». En: Cuadernos
de Estrategia178. Rusia bajo el liderazgo de Putin. La nueva estrategia rusa a la búsqueda de su liderazgo
regional y el reforzamiento como actor global. Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE). 2015, pp.
172-174.
5 DUBROVSKAYA, T. «How Russian Media Represent the Sanctions Imposed on Russia by the West in
Relation to Wider International Relations Issues». Russian Analytical Digest N.º 229. 17 December, 2018,
p. 9.
6 CONNOLLY, R. «Stagnation and Change in the Russian Economy». Russian Analytical Digest N.º 213.
7, February, 2018.
7 RAINSFORD, S. La Rusia de Putin: cómo la creciente pobreza esta agrietando la popularidad del
́
presidente en Siberia. 2019. Disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-46710181.
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inmigrante, y la sustitución de importaciones8. El problema es que al tener un carácter
paliativo más que estructural, no solo no ha tenido los efectos esperados, sino que ha
empeorado la situación de los ciudadanos implicando un alto costo social y político para
el propio Putin en términos de legitimidad.
La crisis demográfica
Desde la desintegración de la URSS, la población en general y la población rusa eslava
en particular vienen contrayéndose debido a una reducción sostenida de las tasas de
natalidad y un aumento de las tasas de mortalidad9, tendencia que se ha mantenido
durante el mandato de Putin. Cifras oficiales estiman que el promedio de la tasa de
nacimientos entre el 2000 y el 2016 fue de 11,4 y que el de muertes en ese mismo
periodo fue de 14,510. Esta persistencia se explica por tres paradojas.
La paradoja económica
La propia crisis económica impide revertir la tendencia de los indicadores vitales porque
dada la situación de pobreza, desigualdad, desempleo y altos impuestos, las familias
tienen menos hijos o no tienen, lo que sigue reduciendo la fecundidad 11. Además, la
escasez ha llevado al aumento de patologías psicológicas como la depresión, llevando
al aumento de los suicidios, abortos, de la violencia y del alcoholismo, traduciéndose en
un aumento de las muertes12, y en la migración de la población en edad de trabajar;
personas calificadas y emprendedores13.
Algunas medidas adoptadas por Putin para enfrentar la crisis económica como la
reducción del gasto de la salud, ha provocado el cierre de hospitales, la reducción del
suministro de medicinas básicas y el deterioro del sistema de monitoreo de calidad de
alimentos, contribuyendo al aumento de la tasa de mortalidad14. A pesar de las medidas

8 BALMFORTH, T. Another worrying sing for Russia’s dire demographics. 2017. Disponible en
https://www.rferl.org/a/russia-population-decline-labor-oreshkin/28760413.html.
9PARDO DE SANTAYANA, J. «Retos demográficos de la Federación Rusa». En: Geopolítica de la
demografía: los retos demográficos de las grandes potencias. Global Affairs Journal N.º 1 enero. Center
for Global Affairs & Strategic Studies. Facultad de Derecho-Relaciones Internacionales. Universidad de
Navarra, 2019, p. 16.
10 ROSSTAT. The demographic yearbook of Russia 2017. Federal State Statistics service. 2018.
11 GLOBE, P. Russia’s Demographic Decline Accelerates, Increasingly Because of Moscow’s Own
Policies. 2018. Disponible en https://jamestown.org/program/russias-demographic-decline-accelerates-

increasingly-because-of-moscows-own-policies/.
12 PARDO DE SANTAYANA, J. Op. cit., p. 18.
13 MALASHENKO, A. «Islam in today’s Russia». En: FERRARI, Aldo (ed.). Russia 2018 preductable
elections uncertain future. Istituto per gli Studi Di Politica Internazionale (ISPI). 2018, p. 76.
14 GLOBE, P. Op. cit.
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para incentivar los nacimientos, no está claro cómo se va a financiar su coste.
Adicionalmente, hay menos extranjeros interesados en migrar hacia Rusia por la difícil
situación económica15. De continuar dicha situación, la población total podría pasar de
146 millones de personas a 125 millones para el 2025 y a 113 millones en 2050; y la
población económicamente activa podría reducirse en 26 millones, una seria amenaza
para la estabilidad del país a largo plazo16.
La paradoja étnico-religiosa
Una medida de Putin para enfrentar la crisis económica ha sido la promoción de la
inmigración de mano de obra extranjera17. El problema es que cerca del 70 % trabajan
en la ilegalidad lo que hace a estas personas vulnerables de ser víctimas de explotación,
agresiones y discriminación18. Además, la mayoría no son ruso étnicos sino
musulmanes, haciendo que en algunas regiones aumente la influencia del islam y, por
esta vía, actitudes xenófobas de los rusos eslavos quienes los ven como una carga
financiera y una amenaza para la estabilidad laboral y la seguridad por su presunta
relación con el crimen, la corrupción y el terrorismo yihadista19.
A pesar de que a nivel agregado la tendencia de la tasa de natalidad sigue siendo
descendente, en algunas regiones viene aumentando en los últimos años20. El problema
es que esto ocurre en las zonas más alejadas y está concentrado en la población rusa
de filiación islámica, y en la población no eslava de filiación islámica y budista21, lo que
podría llevar a que la población eslava, cristiana ortodoxa, termine siendo minoritaria,
produciendo profundos desequilibrios étnicos y religiosos, y fracturas sociales que
podrían degenerar en espirales de violencia e inestabilidad.
La paradoja territorial-estratégica
Mientras la población eslava que habita la zona europea del país se contrae, la población
no eslava que habita las regiones más apartadas en la zona asiática aumenta

15 ZYKOV, K. Birth Rate Hits 10-Year Low in Russia. 2018. Disponible en
https://www.themoscowtimes.com/2018/01/29/birth-rate-hits-10-year-low-russia-a60321.
16 PARDO DE SANTAYANA, J. Op. cit., p. 18.
17 Especialmente de países como Armenia, Uzbekistán, Tayikistán y Kazajistán.
18 BOND, I. & Yurgens, I. Putin’s last term. Taking the long view. Center for European Reform. January,
2019, p. 11.
19 MALASHENKO, A. Op. cit., pp. 75-78.
20 KUPISZEWSKI, M. KUPISZEWSKA, D. & BRUNARSZKA, Z. «The futures of ethnic groups in the
Russian Federation». Geography and Economics, 58:3. 2017.

21 PARDO DE SANTAYANA, J. Op. cit., pp. 20-21.
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gradualmente22. Estos cambios están llevando a Rusia por el camino de la
«islamización» gradual dejando a estas regiones en una posición ventajosa frente a
Moscú que podrían aprovechar estratégicamente para ampliar su autonomía, su margen
de maniobra y su poder. Pero, a la vez, podrían constituir un factor de riesgo porque el
aumento de la población no eslava podría comprometer la cohesión territorial y nacional
al tiempo que podría profundizar el nacionalismo xenófobo por parte de los rusos eslavos,
llevando al resurgimiento de los discursos y movimientos secesionistas y de actos
violentos y terroristas23.
A ello se suma el aumento en los últimos años del flujo migratorio de población china a
las cinco regiones del límite oriental de Rusia24 motivado por su gran dotación de
recursos naturales, baja densidad poblacional, al carácter poroso de la frontera y la
presencia diferenciada del Kremlin25. Esta situación plantea un serio riesgo para la
integridad territorial de Rusia y revive el temor de las invasiones externas, una de las
preocupaciones históricas de los rusos.
Crisis de liderazgo
Putin siempre ha buscado proyectar una imagen de líder fuerte, preservador de la
historia, de los valores y principios de la sociedad rusa; autoridad moral, heredero y
responsable de cuidar y conciliar el legado del gran imperio soviético y de la tradición
imperial ortodoxa de los zares26. Si bien lo ha logrado por mérito, su liderazgo y el apoyo
popular que ha mantenido, ha sido jalonado también por circunstancias particulares que
no siempre controla.
Precisamente, el impacto de la crisis económica sobre la calidad de vida de la población
ha afectado la legitimidad del gobierno. La negativa de Putin a adoptar reformas
económicas estructurales para reducir la dependencia del petróleo, la incertidumbre y los
efectos de las medidas adoptadas hasta ahora, ha provocado un aumento de la
desconfianza, el descontento y el inconformismo socia hacia Putin 27. Cada vez crece

22 Ibíd., p 19.
23 BONET, P. Un pulso territorial provoca tensiones en el Cáucaso ruso. 2018. Disponible en
https://elpais.com/internacional/2018/10/09/actualidad/15390854 00_518016.html.
24 Amurskaya, Khabarovskyy Krai, Primorskiy Krai, Yevreyskaya Avtonomnaya y Zabaikalskiy Krai.
25 BOND, I. & YURGENS, I. Op. cit., p. 11.
26 MILOSEVICH-JUARISTI, M. «El putinismo, sistema politico de Rusia». ARI N.º 16. Real Instituto Elcano.
́
9 febrero, 2018, p. 4.
27 GOODRICH, L. Putin plans for a Russia without him. 2018. Disponible en
https://worldview.stratfor.com/article/putin-plans-russia-without-him.
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entre la población la percepción del incumpliendo del «contrato social» que Putin
suscribió implícitamente cuando llegó al Kremlin con el objetivo de reconstruir un Estado
fuerte a cambio de indiferencia y no injerencia en sus decisiones28.
Los niveles de aprobación de Putin han pasado de 89 % a 64 % entre 2014 y 2018; el
nivel de desaprobación del Gobierno es del 58 % y el 46 % de la población cree que el
país va en la dirección equivocada29. Además, el 74 % de la población entre 18 y 24 años
cree que Putin es el responsable de los problemas del país30. Putin poco a poco está
perdiendo conexión con la ciudadanía que cree que así como ha sido el artífice de sus
triunfos y éxitos, también puede ser el principal responsable de sus fracasos31.
Esta pérdida de confianza ha empezado expresarse en algunas regiones a través del
retiro del apoyo al Gobierno en los procesos electorales32, así como de multitudinarias
movilizaciones en las que se cuestionan y critican cada vez más como la corrupción y el
estilo autocrático del Gobierno por medio de arengas y carteles con frases como: «Putin
ladrón», «Rusia sin Putin», «Que dimita el Gobierno» o «Rusia sin KGB»33. Además, el
malestar se ha empezado a extender también entre la oligarquía que ha visto cómo sus
ingresos se han visto reducidos a causa de la contracción de la economía. Esto está
provocando que se cree una competencia entre las elites por acceder a las pocas
ganancias disponibles, lucha en la que Putin pierde margen de maniobra para mediar34.
Autoritarismo e hipercentralismo político y administrativo

Aunque en el papel Rusia es una democracia representativa y una federación, en la
práctica funciona como una autocracia y un Estado unitario fiel al modelo jerárquico y
centralistas de gobernanza de la era de los zares y la era soviética 35. Putin tiene el
monopolio de las decisiones estratégicas que ejerce a través de una «cadena de mando

28 VITALE, A. «Does Putin’s Strong State Have a Future?». En: FERRARI, Aldo (ed.). Russia 2018
preductable elections uncertain future. Istituto per gli Studi Di Politica Internazionale (ISPI). 2018, p. 17.
29 LEVADA. Yuri Levada Analytical Center. 2019. Disponible en http://www.levada.ru/en/.
30 GOODRICH, L. Op. cit.
31 SAHUQUILLO, M. Putin, entre el desgaste y la adicción al poder. 2019. Disponible en
https://elpais.com/internacional/2019/01/02/actualidad/1546446011_092191.html?id_externo_rsoc=FB_CM.
32 DZYADKO, T. El peligro de un Vladimir Putin impopular. 2019. Disponible en
https://www.eltiempo.com/mundo/europa/el-peligro-de-un-putin- impopular-en-rusia-330582.
33 AEMISEGGER, C. La marcha en memoria del opositor Nemtsov canaliza el descontento hacia Putin.
2019. Disponible en https://www.eldiario.es/politica/opositor-Nemtsov-canaliza-descontento-

Putin_0_871413272.html.
34 SECRIERU, S. & SHKLIAROV, V. «Putin’s fourth term The twilight begins?». Brief Issue N.º 11.
European Union Institute for Security Studies (EUISS). November 2018.

35 SHLAPENTOKH, V.; LEVITA, R. & LOIBERG, M. From Submission to Rebellion. The provinces versus
the center in Russia. Rouledge. 1997.

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vertical»36 con serias implicaciones en el balance de poder entre el centro y la periferia,
las cuales están definidas por una profunda desigualdad fiscal asociada a lógicas de
lealtad y lógicas geoestratégicas.
Según se ejerce el poder vertical puede haber dos tipos de regiones: las que se
consideran clave y las que no. Las primeras37 tienen grandes dotaciones de recursos,
son autosuficientes y sus gobernadores son leales a Putin, lo que les da acceso a
desembolsos de créditos blandos y transferencias del presupuesto federal38. Cuentan
con balanzas fiscales estables, mayores ingresos y mejores estándares de vida. Se
destaca el caso de Chechenia, cuyo gobernador, Ramzá n Kadiŕ ov, ha logrado adquirir
un gran poder e irónicamente mayor autonomía, gracias al trato privilegiado por parte de
Putin a cambio de que garantice la estabilidad de la región, hasta el punto de que se
hable de que tiene su «propio Estado dentro del Estado ruso»39.
Esta dinámica puede profundizar la crisis demográfica porque el trato preferencial hacia
algunas regiones no eslavas podría seguir generando incentivos para el incremento de
los nacimientos y de los flujos de inmigrantes desde países islámicos. Frente a la crisis
de liderazgo, el poder que gobernadores como Kadiŕ ov están adquiriendo podría eclipsar
a Putin dado el respaldo no solo de la población islámica sino de otros grupos religiosos
y étnicos, lo que podría llevarlos a tener mayor influencia y poder de decisión en aspectos
neurálgicos en el campo económico y militar.
Las otras regiones40 están más apartadas, sus líderes no han sido tan leales a Putin, por
lo tanto no pueden acceder a los recursos federales y tienen bajos ingresos y estándares
de vida41. Además, han sido obligadas a asumir el costo de las medidas para enfrentar
la crisis económica y demográfica lo que las ha llevado a una grave crisis de
endeudamiento42. Esta falta de recursos podría hacer que la crisis económica empeore
en la medida en que no podrían contribuir a la reactivación del aparato productivo y
además podría profundizar la crisis de liderazgo por el creciente malestar de la población

36 LAPINA, N. & CHIRIKOVA, A. «Regional Power in Russia». Sociological Research, 40:1. 2001, pp. 6-
42.
37 Por ejemplo, Moscú, San Petersburgo, Crimea, Chechenia, Ingushetia y Kaliningrado, entre otras.
38 GPF. «A short history of modern Russia». Special Reports. Geopolitical Futures. 2018, pp. 5-6.
39 HAUER, N. «Send Chechens, guns, and money». 2019. Disponible en
https://www.foreignaffairs.com/articles/chechnya/2019-02-04/send-chechens-guns-and-money.
40 Por ejemplo, Belgorod, Kemerovo, Tatarstan, Kazán, Khakassia y Novosibirsk.
41 PERTSEV, A. Russia’s regions strike back: provincial leaders want more from Moscow. 2017. Disponible
en https://carnegie.ru/commentary/74872.
42 JARMAS, C. «Debt and Discontent. The collapse of the Putin consensus?». Russia Political Economy
Project. Foreign Policy Research Institute 2018.

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ante los efectos de la propia crisis y del trato diferencial de Putin hacia otras regiones. A
ello se suma la creciente percepción del Kremlin como enemigo que está llevando a
algunos gobernadores a tejer alianzas para combatir el hipercentralismo.
Pluralismo étnico y religioso

En Rusia conviven cerca de 190 grupos étnicos43 y cuatro religiones oficialmente
reconocidas: el cristianismo ortodoxo, el islam, el judaísmo y el budismo. Desde hace
varios años, viene creciendo una fuerte tensión entre el islam suní ortodoxo que aboga
por el vínculo entre las tradiciones étnicas y culturales locales y el islam suní heterodoxo
que rechaza esta relación y, en cambio, reivindica el retorno al islam original, el
«verdadero»44. Esta pugna responde en parte a la idea de Putin de proteger el «islam
tradicional», ortodoxo, auténticamente ruso, con unos valores y principios específicos,
que es parte integral de la cultura, respetuoso con las instituciones y con los otros cultos
y costumbres en contraposición con el islam heterodoxo, proveniente del exterior, que
no es adecuado, es peligroso para los musulmanes rusos y contra el cual se debe luchar
con contundencia.
Esto podría empeorar la crisis demográfica ante la posible radicalización de las corrientes
islámicas heterodoxas y la llegada masiva de militantes, misioneros y creyentes con
ideas fundamentalistas en apoyo a la causa heterodoxa desde otros países y otras
regiones como Oriente Medio y el golfo Pérsico. Podría aumentar la población islámica
en algunas regiones, ampliando aún más los desequilibrios poblacionales con respecto
a los rusos eslavos. Además, podría verse también un aumento del riesgo de acciones
violentas y terroristas por parte de las facciones más radicales en contra de los grupos
étnicos eslavos cristianos y de los musulmanes tradicionales.
Así mismo, podría agudizar la crisis de liderazgo por el distanciamiento de algunos
líderes y activistas políticos musulmanes leales a Putin junto con amplios sectores de
musulmanes adscritos a las corrientes salafistas moderadas e incluso de las corrientes

43 Para efectos prácticos se pueden agrupar en dos grandes categorías: eslavos y no eslavos. Dentro de
los eslavos los grupos predominantes son los rusos, los ucranianos y los bielorrusos, que conforman el
80 % de la población, y dentro de los no eslavos sobresalen los tártaros (3,9 %), baskirios (1,4 %),
chuvasos (1,1 %), chechenos (1 %), armenios (1 %), entre otros (13 %).
44 Al igual que como sucede en el mundo islámico en general, la comunidad islámica rusa se inscribe en
dos grandes tradiciones: el sunismo y el chiismo. Mientras este último es una pequeña minoría, la primera
representa la mayoría y a su vez se divide en dos tradiciones: el sunismo moderado, sufí, tradicional,
ortodoxo y el sunismo radical, heterodoxo o fundamentalista dentro del que están las corrientes del
wahabismo y más recientemente el salafismo.
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ortodoxas tradicionales que critican y cuestionan la política represiva de Putin frente al
islam. Este descontento podría restar credibilidad y legitimidad en la figura de Putin en
aquellas regiones donde el islam es mayoría, lo que podría ser aprovechado por líderes
musulmanes políticos fuertes para consolidar su poder.
Igualmente, se están empezando a evidenciar divisiones dentro del cristianismo ortodoxo
por algunas acciones de política exterior de Putin como la decisión de la iglesia ortodoxa
de Ucrania de desvincularse del patriarcado de Moscú tras la anexión de Crimea. Este
hecho podría afectar a la crisis de liderazgo al considerarse un duro golpe para las
aspiraciones de Putin de consolidar una gran civilización rusa cuya identidad está
profundamente anclada en la responsabilidad de defender y proteger el cristianismo
ortodoxo por ser supuestamente la nación heredera del imperio bizantino o la «tercera
Roma».
Además, han empezado a evidenciarse divisiones entre los líderes religiosos del islam
ruso y de la Iglesia Ortodoxa Rusa (IOR) por las aspiraciones confesionales y políticas
de la IOR, así como su autoproclamación como iglesia de la mayoría y la idea de que
Rusia sea un Estado secular. Esto plantea un serio desafío para el liderazgo de Putin
pues cualquier expresión de apoyo hacia uno u otro credo podría comprometer la
legitimidad y credibilidad del presidente en un contexto de creciente influencia del islam.
Identidad nacional y política exterior

Desde que Putin llegó al poder, ha intentado llenar el vacío ideológico que supuso la
desintegración de la URSS, a través de tres elementos: el patriotismo o nacionalismo
integrador, asociado al orgullo por la diversidad rusa, su historia y su lugar en el mundo;
la «democracia soberana» en referencia a una forma propia de democracia; y el
imaginario cristiano ortodoxo como eje de la unidad del pueblo eslavo oriental y base de
las normas culturales, valores y tradiciones45.
Para avanzar en la consolidación de estos elementos, Putin defiende dos «grandes
ideas»: la existencia de un «mundo ruso» que va más allá de las fronteras nacionales,
justificando así la extensión del espacio político, económico y social de interés, y de
responsabilidad de preservación y protección de naciones originales e históricamente

45 ANTÚNEZ, J.C. The role of religion and values in Russian policies: the case of hybrid warfare. 2017.
Disponible en http://www.seguridadinternacional.es/?q=es/content/role-religion-and-values-russian-
policies-case-hybrid-warfare#_ftnref8.
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hermanas como Ucrania y Bielorrusia46. Y la existencia de una «civilización rusa»; un
gran proyecto supranacional que concibe a Rusia no como una nación, sino como una
gran civilización multiétnica con unos valores, principios, normas y procedimientos únicos
y alternativos frente a la civilización occidental47.
La difusión y aplicación de estas ideas ha dado lugar a una nueva identidad nacional
rusa dividida en tres autoconcepciones: potencia global, potencia regional y Estado
fuerte48, las cuales fundamentan el desarrollo de la política interna y especialmente de la
política exterior. De ahí que la identidad nacional, más que algo retórico, sea considerada
como un asunto de seguridad nacional y de supervivencia. Cualquier amenaza o factor
de riesgo, interno o externo, que impida el normal desarrollo de alguno de estos roles
como por ejemplo Estados Unidos, la UE y la OTAN como principales instrumentos
geopolíticos49, debe ser neutralizado.
Para esto Putin desarrolló una cultura estratégica por medio de la aplicación de la
«guerra híbrida» que combina «poder duro» con «poder blando», es decir, instrumentos
militares con instrumentos no militares (económicos, diplomáticos, culturales e
informativos)50. A través de la «guerra híbrida», Rusia no solo busca desacreditar a
Occidente, sino además ofrecer una alternativa ideológica y moral frente a los valores
liberales difundidos desde Occidente, los cuales, según Putin, son la expresión de una
civilización en declive51. Para combatir esta presunta degradación y alejamiento de los
valores cristianos tradicionales, uno de los principales instrumentos en el marco de la
cultura estratégica, empleados por el Kremlin ha sido la IOR, un aliado clave del Kremlin
pues comparte la visión del rol de Rusia en el mundo; su identidad excepcional y su
misión civilizatoria52.

46 ZEVELEV, I. Russian National Identity and Foreign Policy. Russia and Eurasia Program. Center for
Strategic & International Studies (CSIS). December 2016, pp. 12-13.
47 LINDE, F. «State Civilisation: The Statist Core of Vladimir Putin’s Civilisational Discourse and Its
Implications for Russian Foreign Policy». Politics in Central Europe. Vol. 12, No. 1. 2016, pp. 22-25.
48 MORALES, J. (ed.). Rusia en la sociedad internacional. Perspectivas tras el retorno de Putin. Unidad de
Investigación sobre seguridad y Cooperación Internacional (UNISCI). 2018, p. 7.

49 WOOD, A. «Putin and Russia in 2018-24». What next? Research paper. Russian and European
Programme. Chatham House. The Royal Institute of International Affairs. 2018, p. 18.
50 RUIZ, R. «Autoritarismo competitivo en Rusia: vertical de poder, fraude electoral e intervención en la
oferta y demanda políticas». En: MORALES, Javier (ed.). Rusia en la sociedad internacional. Perspectivas
tras el retorno de Putin. Unidad de Investigación sobre seguridad y Cooperación Internacional (UNISCI).
2012, pp. 96-97.
51 TIIDO, A. The Russian language as a soft power tool: The construction of national identity by the Kremlin.
Analysis, October. International Centre for Defense and Security. Estonian Foreign Policy Institute 2018,
p. 2.
52 CURANOVIC, A. Russia’s Mission in the World. Problems of Post- Communism. 2018, p. 5.
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La identidad nacional podría empeorar la crisis económica porque su mantenimiento
demanda una gran cantidad de recursos económicos y humanos que en contextos de
crisis es difícil conseguir, lo que lleva a que se tengan que hacer recortes en sectores
clave como la salud y la educación. Además, el ejercicio de estos roles hace pensar que
Putin seguirá llevando a cabo acciones controversiales que posiblemente llevarán a la
imposición de nuevas sanciones o el reforzamiento de las que ya existen, agravando el
contexto social. Igualmente, podría profundizar la crisis demográfica por el creciente
protagonismo de la IOR y lo que ello supone en términos de los intereses eslavos frente
a los no eslavos en un contexto de desequilibrios poblacionales.
Igualmente podría empeorar la crisis de liderazgo puesto que su aplicación sistemática
podría agotar el discurso de la existencia de amenazas externas ante la falta de
resultados y las consecuencias económicas y sociales que esto significa para la
población. A esto se suma el hecho de que la promoción y defensa de la identidad supone
que toda la credibilidad de Putin se base en la lucha exitosa contra las amenazas
exteriores por lo que su popularidad depende excesivamente en la evolución de
acontecimientos sobre los que no siempre tiene el control.
Conclusiones
 La Rusia de hoy ha logrado recuperar con relativo éxito su rol como gran potencia a
nivel diplomático y militar, pero dicho protagonismo lo ha alcanzado a un alto costo
económico, social y político a nivel interno. Esto hace pensar en el carácter efímero
de esta condición y cuestiona la sostenibilidad de este rango a largo plazo de no
atenderse las crisis. Podría decirse coloquialmente que la Rusia de hoy es «un
gigante con pies de barro».
 La naturaleza, proporción, magnitud y alcance e impacto de las crisis internas que
enfrenta el país responden paradójicamente y, en mayor medida, al carácter rígido y
represivo del régimen que ha construido el propio Putin, el cual otorga un escaso
margen de maniobra para dar una salida distinta y efectiva a estos desafíos.
 Los efectos directos e indirectos sobre la población del círculo vicioso de acciones y
reacciones de Putin han ido relativizando su legitimidad y credibilidad, por lo que las
posibilidades de un quinto mandato están cada vez más condicionadas al apoyo
popular, pero sobre todo a la forma en cómo siga gestionando los problemas
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derivados de su proceder. De mantenerse esta dinámica cíclica, una nueva
reelección parece inviable e inconveniente.
 En su momento el contexto fue favorable a los intereses de Putin, pero hoy la
situación es distinta y el sistema parece no estar diseñado para responder a las
nuevas realidades. Es más un obstáculo para enfrentarlas y una fuente de riesgos y
crisis y por eso aspirar a un quinto mandato en estas circunstancias implicaría
introducir reformas estructurales que permitieran flexibilizar dicho orden interno y dar
una respuesta más efectiva a los retos que enfrenta. Significaría que Putin tendría
que renunciar a su estilo y esencia, lo cual es altamente improbable en un momento
en el que ha logrado posicionar de nuevo a Rusia como protagonista en la escena
mundial.
Daniel Ramiro Pardo Calderón*

Estudiante del Máster en Relaciones Internacionales y Estudios Africanos
Universidad Autónoma de Madrid
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44/2019 24 de mayo de 2019
Carlos Javier Frías Sánchez*
Información y guerra
Información y guerra
Resumen
La extensión de los regímenes democráticos hace que la opinión pública sea un factor
clave para la toma de decisiones políticas, especialmente en las sociedades
occidentales. Este hecho, junto a la aparición de Internet, que implica la posibilidad de
alcanzar audiencias mundiales con un costo muy limitado y desde cualquier lugar del
planeta ha hecho que, casi por primera vez en la historia, la información o la
desinformación sean armas de guerra potencialmente decisivas. De estos desarrollos
nace la importancia actual de conceptos como las «operaciones de información», las
fake news, la «posverdad» y otros conceptos similares.
Palabras clave:
Guerra, voluntad, opinión pública, Internet, redes sociales, «operaciones de
información», fake news, «posverdad».

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ĂƌůŽƐ:ĂǀŝĞƌ&ƌşĂƐ^ĄŶĐŚĞǌ

Information and war
Abstract
The spread of democratic regimes has made public opinion a key factor for the political
decision-making processes, mainly in the Western democratic societies. This
development, together with the introduction of Internet to a global audience –implying the
possibility of reaching a world audience with limited costs, and from any corner of the
planet– have made that, for the first time in History, information or disinformation are
weapons potentially decisive in many conflicts. As a consequence of these
developments, some related hypes –as fake news, post-truth, information operations–
are gaining momentum.
Keywords
War, will, public opinion, Internet, social media, fake news, post- truth, information
operations.

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Introducción
En los últimos años han ido apareciendo una serie de conceptos «nuevos» con relativo
impacto en la vida política y en la seguridad; todos ellos ligados de una manera u otra al
uso de la información: las fake news, la «posverdad», el uso de redes sociales como
medio de influir sobre la opinión pública, la «amenaza híbrida», las «operaciones de
información», entre otras. Parecería que el uso de la información como arma introduce
una nueva dimensión en el estudio de la guerra, que, hasta hoy, no había sido tenido en
cuenta.
En 1952, un equipo de arqueólogos descubrió en Jericó una torre defensiva datada
alrededor del año 10.000 a. C., el vestigio militar más antiguo descubierto hasta hoy. En
consecuencia, es posible afirmar que el género humano lleva haciendo la guerra por lo
menos 12.000 años. Después de, al menos, 12.000 años de convivir con la guerra es
arriesgado afirmar que, en la actualidad, haya cosas que todavía no hemos descubierto
sobre ella.
Entonces, ¿a qué obedece la aparición de la «información» como actor en el conflicto?
¿Es nuevo? ¿Qué influencia tiene? ¿Y por qué aparece ahora y no lo ha hecho antes?
Guerra y voluntad
Decía Clausewitz que «la guerra constituye, por tanto, un acto de fuerza que se lleva a
cabo para obligar al adversario a acatar nuestra voluntad»1. La guerra es un conflicto de
«voluntades», mucho más que un choque de fuerzas armadas, una «dialéctica de
voluntades hostiles»2. Nuestros ejércitos no son más que «instrumentos» para obligar al
adversario a plegarse a nuestra «voluntad».
Siguiendo con Clausewitz, el prusiano continuaba la afirmación anterior explicando que
«para estar seguros de alcanzar este objetivo tenemos que desarmar al enemigo, y este
desarme constituye, por definición, el propósito específico de la acción militar: reemplaza
al objetivo y en cierto sentido prescinde de él como si no formara parte de la propia
guerra»3. Es decir, para este autor, la acción militar se dirige a desarmar al enemigo. Se
asume, en consecuencia, que un enemigo desarmado se encuentra a nuestra merced y
que, para evitar represalias mayores, accederá a plegarse a nuestra voluntad. Esta

1 CLAUSEWITZ, Carl von. De la Guerra. Libro 1, capítulo 1.
2 ALONSO BAQUER, Miguel. Estrategia para la defensa. Madrid: Instituto de Estudios Económicos 1988,
p. 16.
3 CLAUSEWITZ. Op. cit.
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afirmación de Clausewitz no es más que el reflejo de la forma de hacer la guerra de la

Europa de su tiempo, la del periodo final de la Ilustración. En mi opinión, esta es quizá la
más discutible de las ideas de Clausewitz, pues es probablemente la más ligada a un
momento histórico y cultural determinado, en contra de la vocación atemporal y
universalista de su obra De la Guerra.
Sin embargo, la forma «occidental» de hacer la guerra sí responde al modelo descrito
por Clausewitz: los ejércitos occidentales, al menos desde el siglo XVIII, han buscado la
victoria mediante la destrucción de las fuerzas armadas enemigas. Además, los Estados
occidentales han aceptado la derrota cuando han perdido sus ejércitos. Aún hoy nuestras
doctrinas tienen como finalidad la destrucción de las fuerzas armadas enemigas: los
ejércitos de tierra buscan la victoria mediante la derrota en combate de las fuerzas
enemigas y la ocupación física del territorio; las armadas mediante el control de la rutas
marítimas, que permite ahogar la economía enemiga, lo que impide mantener los medios
de combate; y las fuerzas aéreas, mediante la destrucción de industrias e infraestructuras
clave, y/o la del sistema de C2 (civil y militar) enemigos, con idea de hacer colapsar su
producción económica y, con ella, su capacidad militar. Dicho de otra manera, las fuerzas
armadas occidentales, cada una a su estilo, tienen como objetivo el desarme del
enemigo, entendiendo que ese desarme implica necesariamente la imposición de
nuestra voluntad.
No obstante, es importante tener en cuenta que el desarme del enemigo es solo un medio
indirecto para afectar a la voluntad. ¿Qué ocurriría si un enemigo «vencido»
(«desarmado»), se niega a acatar la voluntad del vencedor? En otros momentos
históricos y en otros contextos culturales, la victoria se ha traducido en el exterminio de
la población enemiga, en su reducción a la esclavitud (sin necesidad de remontarnos a
la antigüedad, véase la política seguida por el Dáesh), o en represalias crueles sobre la
población del vencido, buscando precisamente imponer esa voluntad (basta leer las
actuaciones de los reyes asirios sobre las poblaciones vencidas). En todos los casos
mencionados, la derrota en combate no es más que un paso previo a sufrir terribles
consecuencias por parte del vencedor. Sin embargo, tal y como afirma Keegan4, «la
guerra es una actividad cultural y se conduce de acuerdo a los valores imperantes en las
sociedades que las hacen». ¿Las represalias mencionadas sobre la población civil son
admisibles hoy para nuestras sociedades? La respuesta es obvia.

4 KEEGAN, John. A History of Warfare. Nueva York: Alfred A. Knopf 2001.
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Voluntad y sociedad
Clausewitz defendía que cualquier sociedad está compuesta por tres elementos: el
Gobierno, al que atribuye como cualidad el razonamiento; el pueblo, caracterizado por la
pasión; y las Fuerzas Armadas, marcadas por el azar y la probabilidad inherentes al
combate. La voluntad de una sociedad sería la composición de las voluntades de cada
uno de estos elementos. Sin embargo, Clausewitz no llega a profundizar en esa
«formación de la voluntad». Y no lo hace por una razón muy sencilla: en su época, en
una Europa dominada por monarquías absolutistas, la voluntad de la sociedad coincidía
con la del monarca. Y, puesto que la característica del gobierno era el razonamiento,
dicha voluntad era simplemente una cuestión de cálculo de coste-beneficio. Por ello, para
Clausewitz, la guerra consistía esencialmente en imponer al adversario unos costes tales
que superasen los posibles beneficios de oponerse a nuestra voluntad. Derrotadas las
Fuerzas Armadas enemigas, se podría imponer cualquier coste a un enemigo inerme.
Sin embargo, la sociedad actual no es la de Clausewitz. Existen hoy en día regímenes
dictatoriales (como entonces), pero también otros en los que la voluntad dominante es la
de las Fuerzas Armadas (como Egipto, Argelia, Myanmar, etc.), mientras que la
democracia es el sistema político imperante en Occidente. Consecuentemente, la
voluntad de la sociedad ya no la marca el gobierno en solitario: en los regímenes
democráticos, la población es la que tiene el poder real, pues las decisiones del gobierno
dependen del apoyo electoral que reciben. Por ello, la opinión pública —un atisbo de la
voluntad de la población— tiene un peso enorme en las decisiones de los gobiernos.
Para Clausewitz, el rasgo fundamental del pueblo no es el cálculo racional, ni dispone
del nivel de información del Gobierno, ni está compuesto por «especialistas» en temas
de seguridad y defensa. Dada a esta preponderancia del «pueblo» y siguiendo el
esquema de Clausewitz, en las democracias, la «pasión» podría tener más peso que el
cálculo racional en la toma de decisiones políticas.
Los estudios sobre la voluntad de la población en conflictos armados se han centrado
generalmente en el caso de las operaciones de contrainsurgencia (COIN), especialmente
las llevadas a cabo por una gran potencia (generalmente occidental), en Estados fallidos
en zonas en vías de desarrollo o en procesos de descolonización.
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Uno de estos estudios puede encontrarse en el trabajo de Andrew Mack, Why Big
Nations Lose Small Wars5. Mack defiende básicamente que a mayores intereses, mayor
compromiso. Situación que suele llevar a la victoria. En enfrentamientos entre grandes
potencias con enemigos más débiles, las grandes potencias tienden a perder por el
hartazgo de la opinión pública (como es el caso de regímenes democráticos) o de las
élites dirigentes (un ejemplo de ello son los regímenes autoritarios) frente a conflictos de
larga duración que requieren importantes sacrificios o que se estiman desproporcionados
ante las posibles ganancias.
El razonamiento de Mack coincide básicamente con el de Snyder y Diesing6. Y ese es:
el fuerte pierde porque su supervivencia no está en juego; y el débil gana porque solo la
victoria asegura esa supervivencia. En general, puede afirmarse que a mayor
importancia subjetiva atribuida a la causa defendida, mayores sacrificios y mayor nivel
de tolerancia a la violencia, y viceversa. Esto explicaría el apoyo de la opinión pública
británica a los bombardeos indiscriminados sobre la población civil alemana llevados a
cabo durante la Segunda Guerra Mundial.
Es, por tanto, necesario recordar que los conflictos actuales difícilmente supondrán una
amenaza a los intereses fundamentales de Occidente, al menos mientras sigan vigentes
las garantías nucleares norteamericanas. El riesgo de una escalada nuclear mantendrá
los conflictos que puedan afectar a Occidente en niveles de violencia limitados para las
sociedades occidentales, aunque localmente puedan resultar muy violentos. Esto implica
que el modelo explicado, poco compromiso de las sociedades occidentales en contraste
con una implicación mucho mayor de los insurgentes locales, será el vigente en la
mayoría de los conflictos futuros.
Por su parte, Ivan Arreguín-Toft, en su artículo How the Weak Win Wars. A Theory of
Asymmetric Conflict7, defiende la teoría de que no se trata simplemente de una diferencia
de intereses, sino que es la diferencia de «modelo estratégico» elegido por cada uno de
los contendientes lo que determina el resultado final.

5 MACK, Andrew. «Why Big Nations Lose Small Wars: The Politics of Asymmetric Conflict». World Politics,
vol. 27, N.º 2, enero de 1975, pp. 175–200.

6 SNYDER, Glenn H. y DIESING, Paul. Conflict among Nations: Bargaining, Decision Making, and System
Structure in International Crises. Princeton: Princeton University Press 1977, p. 190.

7 ARREGUÍN-TOFT, Ivan. «How the Weak Win Wars. A Theory of Asymmetric Conflict». International
Security, vol. 26, n.º 1, verano de 2001, pp. 93–128.

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Este autor divide las posibles estrategias de la gran potencia en dos tipos: «ataque
directo» y «barbarie». Así como las estrategias del débil en otros dos: «defensa directa»
y «guerra de guerrillas».
El llamado «ataque directo» iría dirigido a la destrucción de las fuerzas armadas del
adversario más débil (destruir su capacidad para continuar la lucha), mientras que la
«barbarie» la define como la «sistemática violación de las leyes de la guerra para
alcanzar objetivos militares y/o políticos» (destruir su voluntad de lucha).
Por su parte, la «defensa directa» sería la defensa por medios militares clásicos, mientras
que la «guerra de guerrillas» consistiría básicamente en emplear las capacidades
militares existentes en combates que evitasen el enfrentamiento directo con las fuerzas
enemigas con idea de desgastarlas.
Para Arreguín-Toft, cuando se enfrentan las estrategias «directas» contra las
«indirectas», las ventajas del fuerte se anulan favoreciendo al débil. Es interesante
observar que las «estrategias directas» de Arreguín-Toft van en la línea del desarme
como objetivo, mientras que las «indirectas» («barbarie» y «guerra de guerrillas») van
enfocadas directamente hacia la voluntad, e incluyen un importante componente de
violación de las leyes y usos de la guerra. Si Arreguín-Toft está en lo cierto, frente a una
resistencia de la población civil traducida en una «guerra de guerrillas», solo la
«barbarie» daría posibilidades de victoria y este modelo estratégico, hoy en día, está
fuera del alcance de las fuerzas armadas occidentales.
Voluntad y fuerzas armadas

Pese a esa vocación de ataque «indirecto» a la voluntad del adversario que expresaba
Clausewitz, las fuerzas armadas también influyen directamente en la voluntad de la
sociedad adversaria. El efecto del bloqueo naval británico sobre la moral de la población
alemana durante la Primera Guerra Mundial es un ejemplo del efecto de medidas
militares directas sobre la moral de la población enemiga, más allá de que puede
argumentarse que este bloqueo no pretendía imponer el hambre a la población civil —
efecto que consiguió—, sino destruir la capacidad alemana de mantener, equipar y
alimentar a sus Fuerzas Armadas.
En los años veinte, las teorías sobre el «poder aéreo estratégico» constituyen un primer
intento de emplear las fuerzas armadas —en este caso las nacientes fuerzas aéreas—
como un medio de influir directamente en la opinión pública enemiga. Para Giulio
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϰͬϮϬϭϵ ϳ
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594

Dohuet8, una campaña de bombardeos dirigida sobre la población enemiga haría que la
población atacada forzase a su gobierno a capitular sin necesidad de pasar por el infierno
de la guerra de trincheras. De hecho, esta tesis se aplicó (con poco éxito) por los
británicos sobre Alemania en la Segunda Guerra Mundial.
A menor escala, las fuerzas armadas han dispuesto de algunos medios dedicados a
influir directamente sobre la voluntad del enemigo. Son las denominadas «operaciones
psicológicas» (PSYOPS), basadas en el empleo de mensajes transmitidos mediante
octavillas lanzadas sobre las tropas enemigas o mediante mensajes de voz emitidos por
altavoces desde las líneas propias hacia las enemigas. En una escala algo mayor, en la
guerra del Golfo de 1991, los norteamericanos lanzaban octavillas sobre las tropas
iraquíes en un sector concreto, anunciando el día y la hora exacta en la que iban a
bombardear ese sector con bombarderos pesados B-52 (capaces de lanzar 160 bombas
cada uno). A la hora anunciada una formación masiva de esos aviones ejecutaba el
ataque. Después de repetir el proceso en varias ocasiones, bastó lanzar las octavillas el
día anterior al que las tropas terrestres tenían planeando el comienzo de su ataque para
que los defensores iraquíes huyesen del sector, sin esperar la llegada de los
bombardeos.
En otro ejemplo más reciente, en la operación ejecutada por los británicos en Sierra
Leona en 2000 (operación Palliser), cuando una patrulla de paracaidistas británicos se
encontraba con partidas de rebeldes del Revolutionary United Front (RUF, por sus siglas
en inglés), los británicos recurrían sistemáticamente al apoyo artillero o aéreo (incluso
siendo innecesario), ante el que los milicianos locales eran absolutamente impotentes.
Al cabo de varios incidentes de este tipo, los milicianos del RUF huían cuando veían las
boinas rojas de los paracaidistas, pues sabían que a continuación llegarían los
proyectiles de la artillería o las bombas de los Harrier. Esto permitió a los británicos
operar en patrullas muy pequeñas y emplear vehículos no protegidos.
Sin embargo, los casos mencionados son relativamente poco habituales.
Tradicionalmente, la influencia directa de las fuerzas armadas sobre la voluntad se
produce generalmente antes del inicio de los conflictos, y su muestra más evidente es la
«disuasión». La disuasión busca inhibir una conducta indeseada por parte del enemigo,
ante la perspectiva de sufrir costes muy elevados. Sin embargo, nuevamente, la
disuasión actúa sobre la relación coste-beneficio, por lo que afecta fundamentalmente al

8 DOHUET, Giulio. El dominio del aire. 1920.
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595

cálculo racional propio de los gobiernos sin que la población se vea necesariamente
afectada por ella. La historia está llena de ejemplos en los que las poblaciones han
mostrado entusiasmo por conflictos que, desde el punto de vista puramente racional, se
planteaban en condiciones muy desfavorables.
Resulta evidente que la importancia de la voluntad de la población, expresada mediante
la opinión pública, crece con la extensión de los sistemas democráticos. En un inicio, los
gobiernos manipulan la información que llega a su propia población, como una forma de
obtener respaldo a sus decisiones. De esta forma los gobiernos pueden «crear»
incidentes para ganarse el apoyo de la población en conflictos ya decididos. Ejemplo de
ello fue el caso del fingido ataque polaco a la emisora alemana de Gleiwitz, el 31 de
agosto de 1939, que fue el casus belli invocado por Hitler para atacar a Polonia. Además,
se pueden falsear otros acontecimientos como ocurrió con el «telegrama de Ems» que
provocó la guerra franco-prusiana de 1870 o el caso del hundimiento del crucero Maine
en Cuba en 1898 falsamente atribuido a agentes españoles. También pueden explotar
mediáticamente incidentes reales como ocurrió con el hundimiento del Lusitania en 1917
o el ataque japonés a Pearl Harbor el 7 de diciembre de 1941. En todos estos casos, la
oligarquía gobernante empleó la información para manipular en su favor a su propia
opinión pública.
En cualquier caso, este empleo de la información requiere el control de importantes
medios de comunicación (radio, televisión, periódicos, etc.). La creación y ejecución de
estos medios obliga a superar una importante «barrera de entrada»: contar con la
infraestructura necesaria para publicar en un periódico de difusión importante o una en
cadena de radioemisoras, lo cual es costoso y lento de construir.
En segundo lugar, la difusión de sus productos (prensa escrita o emisiones de radio y
televisión) es relativamente fácil de controlar, por lo que su empleo para influir sobre la
población enemiga es muy limitado pese a los intentos de emitir propaganda dirigida a
la población enemiga como ocurrió en las emisiones de la BBC sobre la Francia ocupada
durante la Segunda Guerra Mundial o en las emisoras de la Voz de América sobre los
países del Telón de Acero durante la Guerra Fría.
La aparición de Internet y sus características específicas (interconexión mundial,
dificultad de identificación de los orígenes de la información, bajísimo coste de entrada,
etc.) ha provocado que, actualmente, ni sean necesarias grandes inversiones para
difundir mensajes con repercusión potencialmente mundial, ni sea posible a los
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϰͬϮϬϭϵ ϵ
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596

gobiernos limitar la difusión de estos mensajes en el territorio que controlan, ni saber con
seguridad quién está detrás de estos mensajes.
Conclusiones
El auge actual del ámbito de la «información» en los conflictos nace esencialmente de la
extensión de la democracia y de la de Internet. La extensión de los sistemas
democráticos hace que la voluntad de la población sea el principal objetivo de los
conflictos, en detrimento del enfoque occidental tradicional enfocado en el desarme del
enemigo.
La opinión pública como objetivo en la época actual ofrece muchas ventajas al agresor.
En general, la población carece de preparación específica en cuestiones de política
internacional, por lo que no tiene «herramientas» intelectuales para combatir eficazmente
la propaganda; tampoco tiene elementos que le permitan contrastar la veracidad de la
información recibida, lo que favorece el empleo de fake news; y es muy vulnerable a los
enfoques «emocionales» que inciden en el sufrimiento humano, especialmente de los
sectores más vulnerables de la población. Ese enfoque «blando» de los conflictos es
coherente con la relativa distancia con la que la población occidental será espectadora
de la mayoría de los conflictos futuros. Esa escasa implicación se traducirá en muy poca
tolerancia a la violencia traducida en el deseo de «bajas cero», pero también en un
acusado rechazo de bajas civiles e incluso militares enemigas, sea cual sea su causa.
Las características de Internet permiten superar las desventajas de la prensa escrita, de
la radio o de la televisión, al permitir casi a cualquier actor tener una influencia
potencialmente mundial mediante las redes sociales con la ventaja de la difícil atribución
de un mensaje o de una campaña hostil. El sistema de libertad de expresión inherente a
los sistemas democráticos facilita estas acciones hostiles y dificulta luchar contra las
campañas de desinformación.
La consecuencia combinada de todo ello es que la información puede ser una
herramienta que permite ser utilizada a bajo coste y con relativa impunidad para modificar
la opinión pública propia, pero también enemiga. Y, puesto que los gobiernos
democráticos dependen de su opinión pública, la información (verdadera o falsa) se
convierte en un arma de primer orden en cualquier conflicto, arma que puede atacar
directamente a la voluntad del adversario a muy bajo coste y que puede aprovechar la
falta de preparación en cuestiones de seguridad de su audiencia, explotando las
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597

emociones para obtener las respuestas deseadas. Y todo ello, manteniendo la

posibilidad de negar cualquier implicación en la difusión de los mensajes, lo que permite
su uso incluso sin estar en la situación formal de conflicto armado.
La situación descrita es difícil de evitar. En consecuencia, es necesario adoptar medidas
activas —que no simplemente reactivas— para proporcionar a nuestra población esas
«herramientas» intelectuales necesarias para formar un juicio certero sobre los conflictos
en curso; y para que nuestras elites, aquellos que toman las decisiones y los creadores
de opinión, estén en condiciones de comprender cabalmente la situación internacional.
Esta es una labor compleja, pero necesaria, que requiere una planificación cuidadosa y
recursos suficientes.
Carlos Javier Frías Sánchez*

Coronel de Artillería DEM
Doctor en Paz y Seguridad Internacionales
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KƉŝŶŝſŶ
45/2019 27 de mayo de 2019
Samuel Morales*
Guerra informativa: llenar la
información de desinformación
Guerra informativa: llenar la información de desinformación
Resumen
Después de la Guerra Fría, las élites rusas se convencieron de que los intentos de
expansión de la Unión Europea y la Alianza Atlántica, así como el impulso de los valores
democráticos en los países del Este europeo, estaban concebidos para aislar a Rusia.
Como respuesta, Rusia comenzó la promoción de la ideología del tradicionalismo, la
soberanía de los Estados y la exclusividad nacional.
Las campañas de propaganda utilizadas dieron lugar a una actividad continuada de
operaciones de información procedente de Rusia, independientemente de las relaciones
existentes con los países concernidos. Estas actividades han dado lugar al surgimiento
de la seguridad cognitiva para hacer frente a una verdadera carrera de armamento para
influir y proteger de la influencia a nuestras sociedades.
Palabras clave
Desinformación, información, Internet, propaganda.

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599
'ƵĞƌƌĂŝŶĨŽƌŵĂƚŝǀĂ͗ůůĞŶĂƌůĂŝŶĨŽƌŵĂĐŝſŶĚĞĚĞƐŝŶĨŽƌŵĂĐŝſŶ
^ĂŵƵĞůDŽƌĂůĞƐ

Informative war: fill in the information with disinformation
Abstract
After the Cold War, Russian elites were convinced that the attempts of expansion by the
European Union and the Atlantic Alliance, as well as the impulse of democratic values in
the Eastern European countries, were designed to isolate Russia. In response, Russia
began promoting the ideology of traditionalism, the sovereignty of States, and national
exclusivity.
The propaganda campaigns used led to an ongoing information operations activity
coming from Russia, regardless of the existing relations with the countries concerned.
These activities have led to the emergence of cognitive security to face a true ‘arms race’
to influence and protect our societies.
Keywords
Misinformation, information, Internet, propaganda.
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600

Introducción
En una entrevista al periódico El Mundo, Cédric Villani, Nobel de matemáticas, afirmó
que aquello a lo que debemos temer es a lo que ya existe: los bots de fake news. Además
expresó su temor a una aplicación educativa que inculcase a los alumnos información
falsa más que a un robot asesino1.
Por otra parte, Jordi Costa, firma habitual de El País, ha afirmado que los intentos de
seducción basados en historias es algo ancestral que se tiene que negociar en cada
época con las formas en las que se manifiesta. Se trata de una manifestación que, en la
actualidad, se produce en un momento de efervescencia tecnológica constante en el que
se esbozan cosas que no sabemos si se van a convertir en el modo habitual de consumir
ficciones2.
Con el desarrollo de la tecnología y de las redes sociales han comenzado a florecer
narrativas mucho más parciales, fragmentadas e incluso efímeras. El académico Henry
Jenkins definió, en un artículo de la revista MIT Technological Review publicado en 2003,
la narrativa transmedia, un fenómeno que tiene dos características principales: que la
historia se cuenta en muchos medios y plataformas y que el público participa
difundiéndola.
Además, no podemos obviar que el carácter transversal de las redes sociales o
buscadores en Internet ha permitido a sus responsables posicionarse como meros
facilitadores de datos u opiniones sin tener la necesidad de asumir la responsabilidad
sobre los contenidos que publican los usuarios, un hecho profundamente disruptivo.
El papel del público, el último eslabón de la cadena narrativa, es el que ha experimentado
un cambio más drástico gracias a la tecnología, rompiéndose la frontera entre ciudadano
espectador y creador. En poco más de una década, el desarrollo de la tecnología de las
comunicaciones y la irrupción de las redes sociales ha convertido a cualquier ciudadano
no solo en consumidor de información, sino también en un distribuidor de esta.
Esta nueva realidad representa un cambio de paradigma en la forma de atacar lo que el
estratega prusiano Carl von Clausewitz consideraba el centro de gravedad del
adversario, la mente y el espíritu de su población. Ya no se requieren bombardeos

1 HERNÁNDEZ, Aitor. «El genio matemático de Macron: temo más a las fake news que a un robot
asesino». El Mundo. 2018. Disponible en
https://www.elmundo.es/papel/historias/2018/12/29/5c266777fc6c8345148b468f.html.
2 ARENA, Guillermo. «Nuevas narrativas. Los secretos de los cuentistas del siglo XXI». El País. 2018.
Disponible en https://retina.elpais.com/retina/2018/11/19/tendencias/1542638174_916044.html.
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601

masivos o complicadas campañas de propaganda; lo único que se necesita es un

teléfono inteligente y unos segundos de actividad.
De esta manera, la influencia sobre el espacio cognitivo a través de las redes sociales
ha transformado la velocidad con la que se propaga la información, la distancia a la que
viaja y la facilidad para acceder a ella. Una influencia que no hará más que aumentar a
medida que se desarrollan nuevas formas de inteligencia artificial.
Esta nueva realidad lo ha cambiado todo, desde la planificación militar hasta el negocio
de la información y las campañas políticas, creando un entorno caracterizado por una
gran cantidad de contenidos generados por una amplia variedad de fuentes, lo que
supone un auténtico desafío para las sociedades modernas.
Internet y la tecnología móvil han proporcionado a los actores estatales y no estatales
una nueva herramienta de alcance global. Esta revolución obliga a gobiernos, empresas
y ciudadanía a comprender las potenciales amenazas digitales para adaptar las
estructuras y estrategias para enfrentarlas.
Un nuevo periodo histórico: la época de la posverdad

La Historia, como disciplina, nació como oposición a la propaganda de guerra. En el
primer libro de historia, Las guerras del Peloponeso, Tucídides tuvo cuidado de distinguir
entre las explicaciones que daban los líderes de sus propios actos y los verdaderos
motivos de sus decisiones. Hoy en día, a medida que el aumento de las desigualdades
refuerza el papel de la ficción política, el periodismo de investigación cobra cada vez más
importancia3.
No obstante, la mentira puede existir en política. Maquiavelo en El Príncipe ya explicaba
que la ruptura de las promesas, cuando su observancia vaya en contra de la idea del
gobernante, no solo era legítima en virtud de su practicidad, sino también fácil de
acometer, ya que «los hombres son tan simples y están tan centrados en las necesidades
del momento, que aquel que engaña encontrará siempre quien se deje engañar».
Diego Rubio afirma que la demagogia y la falsedad han desempeñado siempre un papel
importante en política. La verdad no ha perdido importancia, lo que ocurre es que se ha
multiplicado. Ya no es una, sino muchas, todas ellas igualmente válidas. Así, en el mundo
de hoy, la verdad no compite contra la mentira, sino contra otras verdades4.

3 SNYDER, Timothy. «El camino hacia la no libertad». Barcelona: Galaxia Gutenberg 2018.
4 RUBIO, Diego. «La política de la posverdad». Política Exterior, marzo/abril. Madrid: 2017.
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602

En los tiempos en los que vivimos, la verdad no es encontrada, sino construida. El

problema es que el hombre moderno, como afirma Federico Aznar Montesinos, no
piensa, se informa. El ciclo de la información es de 24 horas, máximo 48. No hay tiempo
para contrastar el ingente número de noticias que fluyen a través de la red a diario5.
La fluidez del mundo actual ha contribuido al surgimiento de un nuevo concepto. Según
el diccionario Oxford, el concepto de «posverdad» se define como la tendencia por la
que «los hechos objetivos son menos influyentes en la opinión pública que las emociones
y creencias personales». Este concepto explica las actuales circunstancias y, si bien no
es un fenómeno nuevo el hecho de que alguien poderoso quiera manejar la opinión
pública, lo que sí es novedoso es que la influencia de estas mentiras emocionales haya
calado tan hondo en la población y en una generación que supuestamente es la mejor
formada de la historia.
Según el Informe anual sobre tendencias en reputación y gestión de intangibles,
desarrollado por Corporate Excellence (Centre for Reputation Leadership) y Canvas
Estrategias Sostenibles, más del 71 % de la población global no confía en sus
instituciones y el 63 % de la población mundial no es capaz de distinguir entre noticias
verídicas y rumores6.
La era de la posverdad surge también de la desconfianza en los argumentos racionales

y la descalificación de quienes los transmiten. Según apunta el periodista Matthew
D’Ancona en un estudio en el que se centra en el brexit y el ascenso de Trump, «el
hundimiento de la confianza es la base social de la era de la posverdad: todo fluye de
esta única fuente venenosa. Para decirlo de otra manera, todas las sociedades
desarrolladas confían en un grado relativamente alto de honestidad para preservar el
orden, respetar la ley, hacer que los poderosos rindan cuentas y generar prosperidad».
Sin embargo, según Felipe Fernández-Armesto, las élites son incapaces de ofrecer
consuelo y seguridad a un público aterrorizado por cambios incontrolables y problemas
insolubles. Cuando la gente acude a la Red busca soluciones, lo que importa no es que
estas sean verdaderas, ni creíbles, ni fundamentadas en pruebas racionales ni

5 AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS, Federico. «La posverdad y la seguridad nacional». Claves de
razón práctica, N.º 260. Madrid: 2018.

6 Corporate Excellence. «Informe anual sobre tendencias en reputación y gestión de intangibles».
Madrid: 2018. Disponible en https://www.corporateexcellence.org/recurso/approaching-the-future-

2018/010cd1e0-243f-3213-adc1-.
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603

científicas, sino sencillamente que sean simples e inteligibles7.

Una de las características del mundo en el que vivimos es la tendencia hacia la
desconfianza y el escepticismo. Sin embargo, en esta realidad hay una gran paradoja: al
mismo tiempo que la confianza en los gobiernos es mínima, nuestra credulidad frente a
ciertos mensajes que llegan por Internet es máxima. Esto es a lo que Moisés Naím
denomina la paradoja de la confianza. No creemos ni en el gobierno ni en los expertos,
pero sí en mensajes anónimos que llegan de Facebook, Twitter o WhatsApp.
La gente confía en lo que suena bien y la confianza permite la manipulación. Esto facilita
el auge de campañas de desinformación que no se generan de forma aleatoria sobre
una sociedad, sino de acuerdo con sus respectivas vulnerabilidades puestas al
descubierto por su costumbre en Internet. Una posible variante de estas campañas se
produce cuando se conduce a la población hacia una indignación cada vez más intensa
ante algo que ya temen u odian desde el principio.
Federico Aznar afirma que la posverdad plantea un importante riesgo para la seguridad
nacional al tensionar tanto a la sociedad como al aparato en el que se sostiene. El
ciudadano, a través de las redes sociales, ha quedado sobreexpuesto a la influencia de
actores con intereses particulares que instrumentan las reglas y la conciencia moral de
la sociedad8.
Una herramienta utilizada no solo por actores estatales

Para Sebastián Sánchez Castillo, la organización terrorista Al Qaeda ha estado
profundamente concienciada sobre el papel determinante que la comunicación debe
desempeñar en el logro de sus objetivos desde sus orígenes. Así, en una carta dirigida
al líder espiritual de los talibán en Afganistán, el Mulá Omar, Bin Laden reconocía que
«es obvio que en este siglo la guerra mediática es uno de los métodos más poderosos.
De hecho, su aportación puede suponer el 90 % del total de la preparación de las
batallas»9.
Esa preocupación por la difusión de la información llevó a Abu Musab al Zarqawi a afirmar
que «estamos preparando de forma concienzuda material para los medios de

7 FERNÁNDEZ-ARMESTO, Felipe. «La era de las noticias falsas». El Mundo. 2018. Disponible en
https://www.elmundo.es/opinion/2018/12/20/5c1a4702fdddffb5798b45f6.html.
8 AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINO, Federico. Op. cit. 2018.
9 VERES, Luis y LLORCA, Germán (coords.) Comunicación y terrorismo. Valencia: Tirant humanidades
2016.
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comunicación que revelará los hechos, reafirmará nuestras intenciones, elevará nuestra
determinación y se convertirá en la arena de la yihad, donde la pluma y la espada se
contemplan mutuamente».
Sin embargo, a pesar de la importancia que se le concedía a la comunicación en el seno
de Al Qaeda, la organización saudí necesitaría años hasta alcanzar unas destrezas
comunicativas acordes a la importancia que le atribuía.
El surgimiento de la organización terrorista Dáesh en Siria e Irak supuso un nuevo salto
cualitativo en la gestión de la comunicación dentro del orbe de organizaciones terroristas
de etiología yihadistas. Según Fernando Reinares y Carlota García-Calvo, con su
propaganda trataba de dar una imagen de éxito de su insurgencia para ofrecer sentido
de pertenencia e incluso pasar a formar parte de una nueva sociedad yihadista, a los
individuos de las sociedades europeas que atraviesan una crisis de identidad,
pertenecientes sobre todo a las segundas y terceras generaciones descendientes de
inmigrantes procedentes de países con sociedades mayoritariamente musulmanas10.
Una dimensión mucho más desconocida es la que nos presentan Juan A. de Castro,
Aurora Ferrer o el coronel Gómez de Ágreda. Según el coronel Ágreda, se ha roto la
simetría existente donde Estados atacaban Estados, empresas competían con
empresas, individuos se metían con individuos. El adversario ahora es un concepto, una
forma de actuar, más que realmente un sector o un ámbito concretos 11.
Por otra parte, Juan A. de Castro y Aurora Ferrer, al hablar del empleo de las tácticas de
desestabilización por parte de los gobiernos, afirman que para que estas campañas
funcionen correctamente debe existir un tratamiento de la información bien organizado.
Se trata de un punto que no puede llevarse a cabo si no existe un control mediático
previo12.
Añaden que, si bien hasta ahora la desinformación era un mecanismo recurrente para
determinados mandatarios y un medio para luchar contra Estados no afines en momento
de guerra, la práctica se ha extendido a cualquiera que ostente un mínimo de poder, ya

10 REINARES, Fernando y GARCÍA-CALVO, Carola. «Siria, Irak y la movilización terrorista en España:
reactivación de redes latentes y eclosión del yihadismo homegrown». ARI 50/2014. Real Instituto Elcano
2014.
11 ARALUCE, Gonzalo. «Coronel Gómez de Ágreda: ha habido injerencias extranjeras para
desestabilizar Cataluña». El Español. 2019. Disponible en

https://www.elespanol.com/espana/20190308/coronel-perez-agreda-documentadas-injerencias-
desestabilizar-cataluna/381462864_0.html.
12 DE CASTRO, Juan A. y FERRER, Aurora. Soros. Rompiendo España. Madrid: Bibliotheca
Homolegens 2018.
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sean tiburones, lobbies salvajes, organizaciones terroristas, grupos de presión o un

hacker buscando su minuto de gloria.
Tradicionalmente se ha considerado que quien tenía la información tenía el poder, pero
la realidad es que el poder lo ostenta quien controla la circulación de la comunicación.
La lucha, por tanto, siempre girará en torno a la comunicación.
La operativización de una estrategia

El Instituto de Tecnología de Massachusetts realizó un estudio en el que se analizaron
126.000 rumores y noticias falsas publicadas en inglés en Twitter desde 2006 hasta 2017
con mensajes que llegaron a 3 millones de usuarios en 4,5 millones de ocasiones. Las
conclusiones del estudio, publicado íntegramente en la revista Science y titulado La
difusión de noticias verdaderas y falsas online, son alarmantes13.
Tomando como muestra un grupo de 1.500 usuarios comprobaron que una noticia falsa
llega seis veces más rápido que otra verdadera. Esto sucede en todos los campos
(finanzas, ciencia y tecnología), pero sobre todo en el de la información política. «Las
noticias falsas sobre la política se difunden de forma más profunda y mayor, llegando a
más gente, y son más virales que cualquier otra noticia de información falsa».
Según detalla el referido informe, la desinformación política llega a una muestra de
20.000 personas tres veces más rápido que lo que tarda la información real en llegar solo
a 10.000, es decir, la mitad. Esto significa que la desinformación viaja más rápido y llega
más lejos que las noticias reales. De su análisis, los autores extraen la conclusión de que
una mentira tiende a ser compartida en las redes sociales un 70 % más que una verdad.
Un dato interesante extraído de dicho informe es que, al contrario de lo que se cree, los
robots aceleraron la difusión de información de noticias verdaderas y falsas al mismo
ritmo, lo que implica que las noticias falsas se extienden más que la verdad porque los
humanos, no los robots, tienen más probabilidades de difundirlo. Por lo tanto, se infiere
claramente que las políticas de contención de desinformación también deben enfatizar
las intervenciones sobre el comportamiento, en lugar de centrarse exclusivamente en
restringir bots.
El principal problema de la desinformación es, por lo tanto, su mera existencia como
arma para desestabilizar procesos e instituciones democráticas. Una gran parte de las

13 VOSOUGHI, Soroush; ROY, Deb y ARAL, Sinan. «The spread of true and false news online». Revista
Science. 2018. Disponible en https://science.sciencemag.org/content/359/6380/1146.

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noticias falsas se crea con un fin político y estas se reproducen en las plataformas
digitales aprovechándose de la arquitectura de sus algoritmos y no solo manipulándolos
por vías tecnológicas. Es decir, las redes de bots, tan difíciles de identificar y ubicar
geográficamente, son una parte, pero solo una parte, del problema14.
No obstante, un estudio publicado la víspera de las elecciones estadounidenses advirtió

que los bots podía poner en peligro la integridad de la elección presidencial. Mencionaba
tres problemas fundamentales. «En primer lugar, la capacidad de influir puede repartirse
entre distintas cuentas sospechosas que pueden manejarse con propósitos maliciosos.
En segundo lugar, la conversación política puede polarizarse aún más. Y finalmente,
puede intensificarse la difusión de informaciones falsas y sin verificar».
Como complemento al estudio publicado en la revista Science, en enero de 2018, Twitter
admitió, a instancias del Congreso de Estados Unidos, que durante la campaña de las
elecciones presidenciales de 2016 detectó 50.528 perfiles automáticos que estaban
ubicados en, o relacionados con, Rusia. Al menos 677.775 usuarios reales de esa red
social siguieron al menos a uno de esos perfiles o interactuaron con sus publicaciones,
compartiéndolas o dándoles a «me gusta».

14 ALANDATE, David. Fake News: la nueva arma de destrucción masiva. Barcelona: Ediciones Deusto
2019.
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Figura 1. Cadena de desinformación.

Fuente: Adaptado de Rand Corporation «Countering Russian Social Media Influence»
Paralelamente, un grupo de investigadores de la City University de Londres investigó 10

millones de mensajes en Twitter sobre la campaña del brexit y encontró 13.493 perfiles
falsos o automatizados relacionados con Rusia por su localización o el tipo de contenido
que difundían antes del referéndum.
El referéndum del brexit es tal vez el mejor ejemplo de los efectos reales y perniciosos
que la desinformación puede tener sobre una sociedad. David Alandete afirma que tan
convencidos estaban quienes se oponían a la salida de Reino Unido de la Unión Europea
que esta era imposible, incluido el Gobierno de David Cameron, que declinaron tomar
medidas de protección frente a las noticias falsas15.
Ante estas evidencias, es muy probable que la mayoría de los votantes estadounidenses
o del Reino Unido estuvieran expuestos a la propaganda generada desde Rusia durante
2016. Así, resulta significativo que Facebook cerrara 5,8 millones de cuentas falsas justo
antes de las elecciones, en noviembre de 2016. Dichas cuentas se habían utilizado para
promover mensajes políticos. En 2016, alrededor de un millón de páginas de Facebook
utilizaron una herramienta que les permitía generar artificialmente decenas de millones

15 Ibíd.
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608

de «me gusta» y, de esta forma, impulsar ciertas historias, a menudo mentiras, hacia los
canales de información estadounidenses incautos.
Una de las intervenciones provenientes de Rusia más claras fue la de 470 páginas de
Facebook creadas por la Agencia de Investigación de Internet, pero supuestamente
pertenecientes a organizaciones o movimientos políticos de Estados Unidos. La
campaña procedente de Rusia incluyó también un mínimo de 129 páginas de
acontecimientos que llegaron al menos a 336.300 personas.
Además, justo antes de las elecciones, desde territorio ruso se enviaron 3.000 anuncios
en Facebook y se promovieron como memes en un mínimo de 180 cuentas de Instagram.
Esto se hizo sin incluir ningún aviso legal sobre quién había pagado los anuncios, de
forma que los estadounidenses posiblemente se quedaron con la impresión de que la
propaganda extranjera era un debate nacional.
Cuantificar el impacto real de toda esta actividad sobre la ciudadanía resulta una ingente
y complicada labor. Sin embargo, hubo efectos claramente observables en la campaña
para la presidencia de los Estados Unidos de 2016.
David Alandete afirma que, en 2016, Rusia negó la oportunidad de elegir un candidato
de forma libre al Partido Demócrata debido al pirateo de las cuentas de miembros del
Comité Nacional Demócrata y la campaña de Clinton justo antes de que se celebrara la
convención16.
Los mensajes filtrados estaban cuidadosamente escogidos para garantizar la discordia
entre los partidarios de Clinton y los de su rival para la nominación, Bernie Sanders, y
crearon divisiones en el momento en el que la campaña debía confluir. La información
que se hizo pública desde Rusia se refería a personas reales que estaban
desempeñando importantes funciones en el proceso democrático de Estados Unidos; su
publicación podría haber afectado a su estado psicológico y a su capacidad política
durante unas elecciones.
También fue importante el hecho de que las personas que estaban tratando de organizar
la Convención Nacional Demócrata recibieran amenazas de muerte en sus teléfonos
móviles, cuyos números se habían publicado a través de redes sociales. Además,
numerosos ciudadanos particulares que habían realizado donaciones al Partido
Demócrata se vieron expuestos al acoso y a las amenazas después de que se publicaran

16 Ibíd.
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609

sus datos personales.

Como consecuencia directa de la alarma creada por los incidentes ocurridos en Estados
Unidos y Reino Unido, la Unión Europea creó un Grupo de Alto Nivel para estudiar la
influencia de las fake news y de las campañas de desinformación a través de Internet.
En el informe presentado por dicho Grupo ante la Comisión Europea se destacaba el
papel de las plataformas de Internet a la hora de amplificar este tipo de contenido17. Así,
según el informe mencionado, se produce una amplificación de la desinformación a
través de las redes sociales y otros medios de comunicación en línea.
Además, el documento publicado por la Comisión Europea establece una mecánica de
la proliferación de la desinformación:
a. Uso de algoritmos: los criterios que utilizan los algoritmos para priorizar la visualización
de información están motivados por el modelo de negocio de las plataformas y por el
hecho de que dichos algoritmos privilegian un contenido personalizado y sensacionalista,
que normalmente, es más probable que atraiga la atención y se comparta entre los
usuarios. Al facilitar el intercambio de contenido personalizado entre usuarios afines, los
algoritmos aumentan indirectamente la polarización y refuerzan los efectos de la
desinformación.
b. Estrategia basada en la publicidad: el modelo actual de publicidad digital suele basarse
en los clics del usuario, lo que favorece el contenido sensacionalista y viral. Este modelo
utiliza redes publicitarias operadas por agencias que garantizan una colocación de
anuncios en sitios web que publican contenido sensacionalista que apela a las
emociones de los usuarios, incluida la desinformación.
c. Facilitación tecnológica: las tecnologías en línea, como los servicios automatizados,
amplifican artificialmente la difusión de desinformación. Este mecanismo tecnológico
puede contar con la ayuda de perfiles simulados, detrás de los cuales no hay ningún
usuario real, a veces orquestados a escala masiva.
Por otra parte, tras la supuesta injerencia desde Rusia en el referéndum del brexit, el
Reino Unido creó un Comité para analizar tanto las causas como las posibles soluciones
para hacer frente a este tipo de amenazas.
En el informe publicado por el Comité se confirma que la ciudadanía puede llegar a

17 Comisión Europea. «A multidimensional approach to disinformation». Bruselas: 2018. Disponible en
https://blog.wan-
ifra.org/sites/default/files/field_blog_entry_file/HLEGReportonFakeNewsandOnlineDisinformation.pdf.
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610

aceptar y dar crédito a la información que refuerza sus puntos de vista, sin importar cuán
distorsionada o inexacta sea, al tiempo que descarta contenidos con los que no está de
acuerdo como noticias falsas. Este fenómeno tiene un potencial efecto polarizador y
reduce la capacidad de desarrollar un debate razonado basado en hechos objetivos18.
Además, el referido informe proporciona una detallada definición de lo que puede ser
considerado como noticia falsa en un entorno informativo influido por la desinformación:
1. Información inventada: contenido completamente falso.

2. Información manipulada: distorsión de la información o imágenes reales, por ejemplo, un
titular en términos sensacionalistas, que acaba popularizándose con más clics.
3. Información de fuentes falsas: suplantación de fuentes por impostores, por ejemplo, con
el uso de la imagen corporativa de una agencia informativa.
4. Información malintencionada: mal uso de información, por ejemplo, disfrazando un
comentario de opinión como un hecho.
5. Contexto o conexiones falsas: información real que se comparte con información
contextual falsa, por ejemplo, cuando el titular de un artículo no refleja el contenido de
este.
6. Sátira y parodia: informaciones humorísticas se presentan como si fueran ciertas.
Aunque no se caracteriza habitualmente como noticias falsas, esta categoría puede
engañar a los lectores de forma intencionada.
Ante todas estas evidencias, podemos concluir que para que la actividad informativa
pueda ser parte del hostigamiento ejercido en lo que se conoce como «zona gris», la
información en sí tiene que convertirse en arma, lo que no es posible si se trata solo de
una puesta en escena de la realidad. Para poder utilizar la información como arma habrá
que transformarla, someterla a una modificación en función de los objetivos del conflicto.
Como resultado de estas injerencias, cuando la información es inexacta, incompleta,
descontextualizada, basada en rumores o el resultado de desinformación o intentos de
distorsión informativa, se pueden provocar reacciones apresuradas, tomar decisiones
emocionales o de manera inconsciente con la situación real, incluso hasta poner fin a
una acción que se encuentra en curso. Aparece de este modo un duelo de relatos en el
que la arena de enfrentamiento es quién fija y cómo la narración de los acontecimientos.

18 Parlamento del Reino Unido. «Disinformation and ‘fake news’: Final Report». Reino Unido: 2019.
Disponible en https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmcumeds/363/363.pdf.
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Las operaciones de información en la doctrina militar rusa

En el desarrollo de este documento se han hecho reiteradas referencias a diversos
autores que acusan a Rusia como supuesto responsable del uso de campañas de
desinformación. Si bien se hace necesario reiterar que este tipo de operaciones pueden
ser llevadas a cabo tanto por actores estatales como no estatales, lo cierto es que Rusia
ha llevado las operaciones de información a un nuevo estado del arte. Sin embargo, sus
orígenes no se sitúan en la inexistente doctrina Gerasimov, sino que constituyen una
característica estructural del modo en el que alcanzan sus objetivos políticos desde la
misma Revolución Rusa de 1917.
El presidente de Rusia, Vladimir Putin, ha resucitado a Ivan Alexandrovich Ilyin (1883-
1954), un filósofo e ideólogo ruso de la Unión Militar Rusa19. Ilyin y otros nacionalistas
rusos después de él habían definido a Occidente como una amenaza espiritual cuya
mera existencia daba pie a realidades que podían ser dañinas o confusas para los rusos.
Según esa lógica, la guerra cibernética preventiva contra Europa y Estados Unidos
estaba justificada en cuanto fue técnicamente factible. A Rusia, después de los
desencuentros políticos con Occidente, le interesa una Europa débil, unos Estados
Unidos noqueados y una OTAN paralizada. Para alcanzar sus objetivos estratégicos
utiliza como una de sus herramientas las campañas de desinformación con el objetivo
de crear confusión y agravar los problemas existentes, no para lograr un resultado que
favorezca a unos u otros.
Las acciones de desinformación para influir en los Estados de la Unión Europea parecen
haber adoptado varias formas: el reclutamiento de dirigentes y partidos europeos para
que representaran los intereses afines a los promotores de este tipo de acciones
tendentes a desintegración de Europa; la penetración digital y la televisiva del discurso
público para sembrar la desconfianza respecto a la Unión; y el apoyo de todo tipo de
separatismos20.
Algunos medios de comunicación rusos siguen una estrategia de amplificar cualquier
protesta que dañe a las autoridades europeas, tratando de propagar el caos y difundir
un mensaje de odio. No por una causa, sino porque las condiciones sean favorables. Así

19SNYDER, Timothy. «El camino hacia la no libertad». Op. cit.
20Agencia EFE. «Snyder: es claro que Rusia está detrás del brexit y del separatismo catalán». OK Diario
2019. Disponible en https://www.eldiario.es/cultura/Snyder-Rusia-detras-separatismo-
catalan_0_842366405.html.
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612

sus actividades tendrían como objetivo crear situaciones problemáticas y de

incertidumbre.
En el ámbito interno, el temor a campañas de desestabilización por parte de Occidente,
a similitud de las revoluciones de colores dentro del propio país llevó a la creación de
una enorme red de medios informativos digitales a su disposición, con dos vertientes: la
informativa y la tecnológica, es decir, la diferencia entre el contenido y las vías para
distribuirlo de forma masiva.
Margarita Simonián, redactora jefa de la versión en lengua inglesa de Russia Today,
habló en 2013 de información en términos bélicos y destacó su uso en momentos críticos:
«El arma informativa, por supuesto, se usa en momentos críticos, y la guerra siempre es
un momento crítico. Se trata de guerra. Es un arma como cualquier otra. Y, ¿por qué la
necesitamos? Es casi lo mismo que decir ¿por qué necesitamos al Ministerio de Defensa
si no hay guerra?»21.
El uso de la información como arma requiere evidentemente una pérdida de objetividad.
Alekséi Volin, viceministro de comunicaciones, describía la trayectoria que le esperaba
a los empleados de cadenas estatales de televisión de la siguiente manera: «Van a
trabajar para el hombre y el hombre les dirá qué escribir, qué no escribir y cómo hay que
escribir esto o aquello. El hombre tiene derecho a hacerlo porque es el que les paga»22.
Esta pérdida de objetividad era concurrente con la descripción del mundo de Vladislav
Surkov, primer jefe adjunto de la Administración presidencial rusa de 1999 a 2011, tiempo
durante el cual fue considerado como uno de los mayores ideólogos políticos dentro de
Rusia y que propuso e implementó el concepto de «democracia soberana» en Rusia.
Según Surkov, nadie dice nunca la verdad, quizás no existe la verdad23.
En su obra, Casi cero, Surkov afirma que el conocimiento solo da conocimiento, pero la
incertidumbre da esperanza. Así que limitémonos a repetir las cosas que nos gusta oír y
a obedecer a quienes las dicen. Si la única verdad era la ausencia de verdad, los
mentirosos serían honrados servidores de Rusia.
También en 2013, Dimitri Kiselyov, nombrado director del conglomerado Rossiya
Segodnia (Russia Today), tenía como objetivo diluir la labor informativa de los medios
estatales rusos en una nueva tarea: la elaboración de una ficción útil. Kiselyov saludó a

21 ALANDATE, David. «Fake News: la nueva arma de destrucción masiva». Op. cit.
22 ALANDATE, David. «Fake News: la nueva arma de destrucción masiva». Op. cit.
23 SNYDER, Timothy. «El camino hacia la no libertad». Op. cit.
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su nuevo equipo con las palabras: «la objetividad es un mito» y fijó la nueva línea
editorial: «el amor a Rusia».
En 2014, Kiselyov definiría su labor en términos militares. «Está claro que Rusia quiere
ser un jugador competitivo en el espacio mediático internacional, porque las guerras
informativas, hoy en día, se han convertido en una práctica habitual y predominante. Los
bombardeos se envían solo al conseguir la victoria mediática. En el caso de Siria, por
ejemplo, lo estadounidenses perdieron la guerra de la información. En el caso de Crimea
también. Antes se lanzaba un ataque masivo de artillería previo al combate. Ahora un
ataque mediático»24.
Según afirma David Alandete, para Kiselyov la guerra informativa era el tipo de guerra
más importante. En el otro extremo, la presidenta del Partido Demócrata escribió que
había «una guerra, sin duda, pero que se libra en otro tipo de campo de batalla». El
término debía tomarse de forma literal25.
Carl von Clausewitz definió la guerra como «un acto de fuerza para obligar a nuestro
enemigo a hacer nuestra voluntad». ¿Y si, como sugería la doctrina militar rusa de la
década de 2010, la tecnología permitía capturar la voluntad del enemigo directamente,
sin necesidad de violencia? Debería ser posible, como proponía Valery Gerasimov en
2013, movilizar «el potencial de protesta de la población»26 en contra de sus propios
intereses o, como concretó el Club de Izborsk en 2014, generar en Estados Unidos una
«reflexión paranoica y destructiva»27.
El Club de Izborsk es el grupo intelectual más influyente de Rusia y está especializado
en el estudio de la política exterior e interior del país. Entre sus principales objetivos se
encuentra la creación y presentación de informes de análisis dirigidos a crear una política
estatal patriótica en todos los ámbitos de la vida nacional. Este grupo de pensamiento es
responsable, en gran medida, del planteamiento de las estrategias que sigue el
presidente Putin. En diciembre de 2014, publicó una serie de artículos sobre una nueva

24 KISELYOV, D. Дмитрий Киселёв представил международный проект«Спутник». 2014.
YouTube. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=WR6qEi8I-IE.

25 ALANDATE, David. Op. cit. 2019.
26 GERASIMOV, Valery. «Мир на гранях войны. Мало учитывать сегодняшние вызовы, надо
прогнозировать будущие». (La paz al borde de la guerra. No es suficiente tener en cuenta los retos de
hoy, es necesario predecir el futuro). VPK, No 38/2017 (702), marzo, 2017. Disponible en http://vpk-
news.ru/articles/35591.
27 SNYDER, Timothy. «Russia is wining the Information War. The Invasion of Ukraine was a Practice Run
for the 2016 American Election». Literary Hub. 2018. Disponible en https://lithub.com/russia-is-winning-
the-information-war/.
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Guerra Fría dirigida contra Estados Unidos que iba a consistir en una guerra informativa.
Preveía «llenar la información de desinformación». El objetivo era «la destrucción de
varios de los principales pilares de la sociedad occidental»28.
La gestión de la información presentando realidades alternativas se asemeja a la
«denegación implausible». La idea de la denegación implausible, creada por los Estados
Unidos en los años ochenta, consistía en hacer afirmaciones lo suficientemente vagas
como para poder eludir las acusaciones de racismo.
Después de la denegabilidad implausible, la segunda estrategia de propaganda utilizada
habitualmente por determinadas fuentes rusas es la proclamación de inocencia. Durante
la invasión de Crimea, la propaganda rusa presentó esta no como un país más fuerte
que atacaba a un vecino más débil en un momento de extrema vulnerabilidad, sino como
la rebelión legítima de un pueblo oprimido contra una conspiración mundial aplastante.
Con una visión más concreta en el ámbito interno de las Fuerzas Armadas rusas era
patente que, tras haber empleado supuestamente sus capacidades cibernéticas en
Estonia (2007) y en Georgia (2008), estaba claro que aún necesitaban desarrollar la parte
informativa ya que, a pesar de sus logros militares en la guerra, Rusia había perdido la
parte informativa y propagandística de estas operaciones ante el clamor internacional en
su contra. En consecuencia, la capacidad de desarrollar operaciones de información fue
descrita por el general Valeri Gerasimov, jefe del Estado Mayor, como necesaria.
En un artículo publicado en febrero de 2013, Gerasimov abogaba por la adaptación de
sus estrategias militares al entorno digital. Su razonamiento partía de la importancia de
las redes sociales en el éxito de la llamada primavera árabe y de las revoluciones contra
regímenes alineados con Moscú en Europa del Este29.
En ese artículo Gerasimov afirmó que «Las normas de la guerra han cambiado. El papel
de los medios no militares para lograr fines políticos y estratégicos ha crecido y, en
muchos casos, ha demostrado ser mucho más efectivo que el uso de la fuerza con
armas».
El general advertía de la necesidad de debilitar al enemigo alimentando «la oposición
interna para abrir un frente permanente en todo el territorio del Estado enemigo». Sobre
estas medidas informativas, Gerasimov afirmaba que «los nuevos espacios informativos

28Ibíd.
29GERASIMOV, Valery. «Мир на гранях войны. Мало учитывать сегодняшние вызовы, надо
прогнозировать будущие». Op. cit.
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abren posibilidades asimétricas para reducir la capacidad de lucha del enemigo. En el

norte de África ya vimos el uso de esas tecnologías para influir sobre las estructuras del
Estado y la población con la ayuda de redes informativas».
Aunque modesta en término militares, la operación militar rusa en sur y sudeste de
Ucrania incluyó la campaña de propaganda más avanzada de la historia bélica. La
propaganda actuó en dos planos: primero como un ataque directo a la objetividad
consistente, como ya se ha indicado, en negar lo obvio, incluso la propia guerra;
segundo, como una proclamación incondicional de inocencia de que Rusia pudiera ser
responsable de ningún mal. No había ninguna guerra y, si la hubiese, estaba totalmente
justificada.
De esta manera, uno de los elementos más importante de la operación rusa de Ucrania
en 2014 fue la guerra informativa, concebida para desautorizar la realidad e insistir en la
inocencia. Operaciones que se trasladaron a Estados Unidos y la Unión Europea con
más complejidad y resultados más impresionantes que en Ucrania, provocando que se
perdiera la guerra informativa frente a Rusia porque no se comprendió totalmente lo que
estaba pasando.
Esta evolución en la doctrina militar rusa se ha hecho cada vez más patente. Así, a partir
de 2016, altos funcionarios rusos han ubicado la propaganda dentro de su estrategia
militar en varios discursos. El 21 de febrero de 2017, el ministro de Defensa, Sergei
Shoigu, compareció ante la Cámara Baja del Parlamento para detallar una serie de
medidas de refuerzo que suponían un considerable incremento del gasto militar. El
ministro admitió por primera vez la creación de una división encargada de acometer
acciones informativas. Según dijo Shoigu, «la propaganda debe ser inteligente, lista y
eficiente»30.
Por otra parte, el general retirado, Vladímir Shamanov, que presidía el Comité de
Defensa de la Cámara Baja, admitió también en aquella sesión la existencia de esa
división, refiriéndose solo a ella por sus objetivos: «proteger los intereses de la defensa
nacional y acometer operaciones de guerra informativa», incluidos los ciberataques31.
Además, la agencia RIA Novosti citó al coronel retirado Leonid Ivashov, que había estado
al frente del Departamento de Cooperación Internacional del Ministerio de Defensa:

30 Agencia. «Ministro de Defensa ruso ataca las revoluciones de color y a la OTAN». La RouchePac
2017. Disponible en https://spanish.larouchepac.com/es/20170224.
31 Agencia. «Las tropas informativas, al servicio de la Defensa de Rusia». Sputnik. 2017. Disponible en
https://mundo.sputniknews.com/defensa/201702231067162979-rusia-tropas-informativas/.
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«debemos dejar de ofrecer excusas y obligar a Occidente a ponerse a la defensiva con

operaciones que nos permitan dejar al descubierto sus mentiras»32.
La estrategia de la contra-desinformación
En marzo de 2018, el comisario europeo de Seguridad, el británico Julian King, pidió a
Mariya Gabriel, comisaria de Economía y Sociedad Digital, que propusiera medidas de
obligado cumplimiento ante la grave amenaza que la desinformación supone para la
democracia. En esa petición, King afirmaba la evidencia de que la amenaza de
ciberseguridad a la que nos enfrentamos está mutando su orientación, de un enfoque
centrado en sistemas a otro que se basa cada vez más en el uso de medios cibernéticos
para manipular conductas, profundizar las divisiones sociales, subvertir nuestros
sistemas democráticos y cuestionar nuestras instituciones.
La comisaria Gabriel desoyó estas peticiones, pero en una comunicación pública incluyó
una certera descripción del problema. Definió la desinformación como «información
verificablemente falsa o engañosa que se crea, presenta y divulga con fines lucrativos o
para engañar deliberadamente a la población y que puede causar un perjuicio público.
El perjuicio público comprende amenazas contra procesos democráticos políticos y de
elaboración de políticas, así como contra los bienes públicos o la seguridad de los
ciudadanos de la Unión Europea»33.
Es evidente que para hacer frente a esta tendencia es fundamental comprender el
entorno en el que nos encontramos. Adaptando la cita de Ortega y Gasset, podríamos
decir que somos nosotros y nuestras circunstancias. Como ya se ha indicado, no
podemos obviar que estas operaciones se utilizan para crear confusión y agravar los
problemas existentes.
Por ello, no podemos pensar en el vacío, situar las ideas alejadas de la realidad, donde
solo les afecten las circunstancias que nuestro razonamiento quiera. Así, el grado en el
que un acontecimiento, idea, cuestión, etc. nos afecta, está condicionado no tanto por lo
que sucede, sino por la manera en la que interpretamos ese acontecimiento.
El contexto es esencial para contrarrestar las campañas de desinformación. Por ello
tenemos que aprender a reconocerlo, a observar más allá de lo que hacemos y ampliar
el campo de miras más allá de lo inmediato. Para tomar decisiones que sean lo más

32 Ibíd.
33 Comisión Europea. Op. cit. 2018.
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acertadas posible es necesario analizar los contextos, sobre todo el propio.

Victoria Clarke, consultora de comunicaciones estadounidense que ha ocupado varios
cargos en el sector privado y en tres administraciones presidenciales republicanas, sobre
todo como subsecretaria de Defensa para Asuntos Públicos bajo Donald Rumsfeld,
publicó un documento titulado Contra la desinformación en el que abordaba «¿cómo
podemos hacer un trabajo mejor en contra de la desinformación en general y en relación
con la guerra contra el terrorismo en particular?». Ante esta disyuntiva, la principal
estrategia que planteaba Victoria Clarke era crecer en volumen y ganar credibilidad
mediante la validación de terceros34.
A nivel nacional, el Centro Criptológico Nacional publicó, en febrero de 2019, una
interesante guía titulada Desinformación en el ciberespacio35 en la que se aborda una
parte del problema, el empleo de un ciberataque destinado a erosionar la opinión pública
de un Estado y que, de producirse de forma exitosa, sus daños no se limitarían a pérdidas
económicas o materiales, sino que podrían erosionar la naturaleza y razón de ser de un
sistema de gobierno basado en una democracia liberal, afectando a los factores que
proporcionan integridad a un Estado-nación.
En esa guía, el Centro Criptológico Nacional apunta a un reto quíntuple para contrarrestar
y anular las campañas de desinformación:
1. Detectar y atajar los intentos de influencia ilegítima en asuntos concretos de polarización
social y política.
2. Analizar adecuadamente esos intentos ilegítimos para distinguirlos de procesos de
influencia política y social por actores legítimos.
3. Contextualizar adecuadamente las atribuciones sobre intenciones y capacidades de
actores con objetivos de desinformación para enmarcar correctamente la dimensión
pequeña o grande de esos actores en el conjunto global de la comunicación masiva y
transmedia que se está dando ya en cualquier proceso democrático.
4. Arbitrar campañas de información al ciudadano sobre la desinformación, sus intenciones
y sus alcances, así sobre los intentos de algunos actores de hacer parecer ante la opinión

34 BAULUZ, Alfonso. Prensa y manipulación. El Pentágono y las operaciones de información. Madrid:
Editorial Fragua 2018.

35 Centro Criptológico Nacional. «Desinformación en el espacio» CCN-CERT BP/13. Madrid: 2019.
Disponible en https://www.ccn-cert.cni.es/informes/informes-ccn-cert-publicos/3552-ccn-cert-bp-13-
desinformacion-en-el-ciberespacio-1/file.html.
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pública que pueden ejercer sobre ella una «total manipulación» cuando ni tienen los
recursos ni muchas veces esas intenciones tan ambiciosas.
5. Introducir buenas prácticas en análisis académicos o por medios de prensa para,
describiendo intentos de campañas desinformativas en redes sociales, dimensionar
adecuadamente el alcance que esas campañas pueden tener y cómo esas campañas
maliciosas comparten espacio con otro volumen de información legítima que, en la
mayoría de los casos, es la que en mayor cantidad y calidad está llegando al ciudadano.
Unos esfuerzos que, a nuestro juicio, sobrepasan la mera defensa del ciberespacio y
requieren de soluciones amplias bajo una acción todo gobierno con una dirección
colegiada desde las posiciones más altas del Sistema de Seguridad Nacional y no solo
desde la perspectiva de alguno de sus órganos.
Conclusiones
La forma en que algunos autores utilizan en la actualidad la guerra informativa ha
causado una considerable alarma en la comunidad internacional. Los medios para
ejercer el poder nacional y alcanzar objetivos estratégicos parecen haber dejado de lado
los medios militares convencionales, lo que socava el concepto tradicional de disuasión
militar.
Las reacciones frente a la actuación de Rusia en Ucrania o a la presunta en Estados
Unidos y Reino Unido durante el año 2016 fueron lentas, ineficaces y basadas en criterios
obsoletos. En general no se fue capaz de apreciar de forma nítida la sofisticación,
intensidad, alcance e impacto de la campaña de la guerra de información rusa.
Tucídides nos relata en su obra Las guerras del Peloponeso, que Nicias, tras ser los
atenienses derrotados en la batalla, les alentaba y consolaba con estas razones: «los
hombres son la ciudad y no los muros, ni menos las naves sin nombres»36. En esa misma
obra Tucídides nos recordaba que Esparta no tenía murallas porque tenía a sus
ciudadanos.
En una entrevista al campeón mundial de ajedrez en el periódico El País, Garry
Kasparov, el famoso ajedrecista proporciona una de las bases más importante para
hacer frente al fenómeno de las campañas de desinformación: la construcción de
sociedades críticas y bien informadas. Un proceso que inexorablemente pasa por dedicar

36 Tucídides. Las guerras del Peloponeso. Barcelona: Ediciones Orbis S.A. 1986.
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esfuerzos en educación37.
La mayoría de los investigadores sobre la influencia de la desinformación en las
sociedades modernas coinciden en que la mejor herramienta para luchar contra este
fenómeno es fortalecer la formación y el pensamiento crítico de la ciudadanía. Diego
Rubio concluye que la ignorancia y el olvido son los lodos en los que germina la mentira
en política38. De ahí que la educación esté llamada a desempeñar un papel fundamental
para hacer frente a la época de la posverdad.
Sin embargo, hoy en día una educación humanística que vale para descifrar mentiras,
no es accesible a la gran mayoría de las personas. José Carlos Ruiz, en su libro El arte
de pensar, afirma que se ha impuesto la dictadura de la acción frente a la reflexión y es
más urgente que nunca reavivar el pensamiento crítico que agoniza. Continúa añadiendo
que aprender a pensar es poder activar correctamente dos mecanismos que es mejor
que permanezcan juntos a la hora de analizar un asunto o tomar una decisión: la razón
y el sentimiento39.
El esfuerzo tendrá que ser duradero, ya que cambiar las percepciones, actitudes y, en
última instancia, el comportamiento es un esfuerzo generacional. Solo entonces se podrá
nivelar el campo de batalla de la información y ganar la batalla de las ideas.
Pero la historia nos muestra que Esparta sí necesitó murallas. Si el hostigamiento
informativo o la desinformación convierten la información en arma, es decir, en un
instrumento, medio o máquina destinada a atacar o a defenderse; y si dicha
desinformación es intrínsecamente intencional, podríamos estar ante actividades que
pueden suponer una amenaza para la seguridad nacional, poniendo en riesgo bienes y
derechos que deberían estar jurídicamente protegidos.
Quizás haya llegado el momento de abrir un debate sereno y sosegado con el fin de
valorar la necesidad de otorgar un marco jurídico a la desinformación, habida cuenta de
que ha pasado a ser uno de los problemas que más incertidumbre genera. Para ello, es
preciso valorar si se están poniendo en riesgo bienes jurídicamente protegibles y si es
necesario poner límites para evitar el declive de los Estados en manos de poderosos
magnates, terroristas u otros elementos criminales.

37 GORDON, Ben y MÍGEL, Azahara. «Garry Kasparov explica cómo funcionan las fake news». El País.
2019. Disponible en https://elfuturoesapasionante.elpais.com/garry-kasparov-explica-como-funcionan-
las-fake-news/.
38 RUBIO, Diego. Op. cit. 2017.
39 RUIZ, José Carlos. «El arte de pensar. Cómo los grandes filósofos pueden estimular nuestro
pensamiento crítico». Córdoba: Editorial Almuzara 2018.

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620

A nivel nacional, el secretario de Estado y director del Centro Nacional de Inteligencia

afirmaba hace escasas fechas en una comparecencia ante la Comisión Mixta de
Seguridad Nacional que España estaba preparada para proteger las elecciones de
cualquier ciberataque, aunque sin embargo no estábamos exentos de las noticias falsas
o de cualquier otro tipo de influencia externa. En esa misma comparecencia explicó que
en un breve plazo de tiempo estaría funcionando el Centro de Operaciones de
Ciberseguridad Nacional40.
La creación de este centro, en el seno del Sistema de Seguridad Nacional,
probablemente responde a las recomendaciones emitidas por la Unión Europea para
luchar contra la desinformación. Sin embargo, abordar las operaciones de
desinformación desde una perspectiva de ciberseguridad podría llegar a ser una
respuesta limitada.
Un informe publicado por la Rand Corporation recomienda la adopción de respuestas de
naturaleza holística, integral e interconectada. Evitando así esfuerzos fragmentados e
incompletos. Según este informe, la mayor parte de las respuestas proporcionadas por
los Estados se desarrollan de forma poco coordinada y, en algunos casos, incluso
independiente, entre los diferentes organismos concernidos. Estas soluciones nunca
pondrán ser realmente efectivas para hacer frente a esta tendencia41.
A pesar de lo que pueda parecer, no nos encontramos ante una situación irresoluble.
Tanto Alemania como Francia han proporcionado a estas operaciones de información
respuestas eficaces basadas en una precisa comprensión del entorno y de la amenaza.
Sin embargo, para ellos es condición imprescindible huir de soluciones parciales que por
definición serán ineficaces o de respuestas lentas sobre la base de modelos propios de
otra realidad.
Samuel Morales*
Teniente coronel de Infantería de Marina, DEM

40 Diario de Sesiones de las Cortes Generales. Comisión Mixta de Seguridad Nacional celebrada el
jueves 14 de febrero de 2019 en el Palacio del Congreso de los Diputados. Disponible en
http://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CORT/DS/CM/DSCG-12-CM-131.PDF.
41 BODINE-BARON, Elizabeth; HELMUS, Todd C.; RADIN. Andrew y TREYGER, Elina. Countering
Russian Social Media Influence. Santa Monica, CA: RAND Corporation 2018. Disponible en
https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR2740.html.
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46/2019 28 de mayo de 2019
Carlos Galán*
La certificación como mecanismo de

control de la inteligencia artificial en
Europa
La certificación como mecanismo de control de la

inteligencia artificial en Europa
Resumen
La utilización de la inteligencia artificial (IA) constituye una de las más significativas
aportaciones tecnológicas que impregnará la vida de las sociedades occidentales de los
próximos años, en muchas de sus actividades cotidianas y en sus sectores más
representativos, desde la industria al sistema financiero, pasando por la educación, la
salud, el transporte y, desde luego, la defensa y la seguridad, aportando significativos
beneficios, pero evidenciando también riesgos que es necesario valorar y minimizar.
Una realidad tan disruptiva como la IA exige que su tecnología y la de los productos y
servicios sustentados en ella ofrezcan suficientes garantías de su adecuado
funcionamiento.
El presente trabajo analiza y hace una propuesta para la aplicación de los mecanismos
de Certificación de la Conformidad al mantenimiento de las antedichas garantías.
Palabras clave
Inteligencia artificial, certificación, control, legalidad y ética, defensa y seguridad.

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Certification as a control mechanism of Artificial Intelligence

in Europe
Abstract
The use of Artificial Intelligence (AI) is one of the most significant technological
contributions that will permeate the life of Western societies in the coming years, in many
of its daily activities and in its most representative sectors, from industry to the financial
system, going through education, health, transport and, of course, Defense and Security,
providing significant benefits, but also showing risks that need to be assessed and
minimized.
A reality as disruptive as AI requires that its technology and that of the products and
services supported by it provide sufficient guarantees of its proper functioning.
The present work analyzes and makes a proposal for the application of the mechanisms
of Certification of Conformity to the maintenance of the aforementioned guarantees.
Keywords
Artificial Intelligence, certification, control, legality and ethics, defense and security.

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Introducción: la confiabilidad de la inteligencia artificial
El 27 de julio de 1987, el autor de este documento defendía ante el Tribunal de Tesis
Doctoral de la Universidad Politécnica de Madrid el trabajo Un modelo para la
comprensión de problemas propuestos en lenguaje natural para un dominio limitado.
Como puede colegirse, la obra era el resultado de una investigación relacionada con uno
de los paradigmas clásicos de la inteligencia artificial (IA): el reconocimiento automático
del lenguaje natural.
Desde 1987, el reconocimiento del lenguaje natural, como el resto de los dominios
competenciales de la IA, ha evolucionado enormemente.
Tras unos años de «travesía del desierto», prácticamente vacíos de los espectaculares
resultados que se habían vaticinado, la IA goza en la actualidad de un magnífico
presente, que derivará, con toda seguridad, en un extraordinario futuro 1.
No creemos pecar de quiméricos si afirmamos, con total rotundidad, que la IA constituirá
uno de los ejes vertebradores de la sociedad de los próximos años; capaz de modificar
nuestros hábitos y alterar nuestra relación con el mundo circundante 2. No se trata solo
de máquinas que juegan —y ganan— contra humanos, vehículos autónomos o robots
que ayudan en tales o cuales tareas, etc. Estamos hablando de un nuevo ecosistema en
el que se integrarán elementos inteligentes, capaces de razonar como lo haría un ser
humano —en ocasiones, mejor y más rápidamente—. La velocidad de procesamiento de
datos y de volumen manejado, obstáculos tradicionales de los desarrollos de la IA, se
han derrumbado estrepitosamente. En la actualidad, ya es posible manejar en tiempo
real terabytes de información (lo que ha hecho posible la aparición de nuevas
herramientas como el machine learning o el deep learning) y, en general, la adopción de
los métodos, procedimientos y herramientas de la IA en múltiples y variados escenarios:
desde el vehículo autónomo, al cuidado de la salud, pasando por los robots domésticos
o de servicio, la educación, la ciberseguridad3, la medicina personalizada, la lucha contra

1 Así lo sostiene también la UE en sus documentos: «Communication from the Commission to the European
Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions». Coordinated Plan on Artificial Intelligence. Brussels: 7/12/2018. COM 2018,
pp. 795-final y «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al
Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones». Inteligencia artificial para Europa. SWD
2018, pp. 137-final.
2 Ello sin considerar las implicaciones económicas de la IA.
3 La IA se encuentra cada vez más presente en la panoplia de herramientas usadas como mecanismo de
defensa y ataque en el ciberespacio. Véase: Informe de ciberamenazas y tendencias-Edición 2019. Centro

Criptológico Nacional; Centro Nacional de Inteligencia y La inteligencia artificial aplicada a la defensa.
Documento de Trabajo 06/2018. Instituto Español de Estudios Estratégicos.
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el cambio climático, el mejor uso de los recursos naturales o las infraestructuras de
transporte, sin olvidar que, como se ha dicho, la IA se incluye claramente en ese grupo
de tecnologías de marcado carácter dual, igualmente útil en aplicaciones para la defensa
y la seguridad4,5. Todo ello en un escenario económico que podría superar los 38.000
millones de dólares en 20256.
Creemos que no está demasiado lejos el día en que las máquinas inteligentes, más allá
de la realización de actividades rutinarias (lo que formaría parte de la denominada «IA
débil»), serán capaces de mostrar comportamientos antes reservados al ser humano: la
capacidad de razonar de forma autónoma, de aprender del pasado y de tomar decisiones
(lo que se ha denominado «IA fuerte»).
Cuando alguno de mis alumnos me pregunta: «¿pueden pensar las máquinas?». Tras
esbozar una sonrisa evocadora de Turing7 o Minsky8, respondo tajantemente que «una
máquina, como usted las denomina, podría hacer lo mismo que cualquier ser humano,
quien, por cierto, no es sino también una máquina. ¿O no?»9.
Ante este futuro, más próximo de lo que pueda parecer, conviene estar preparados.

4 ROLDÁN TUDELA, José Manuel. La inteligencia artificial aplicada a la defensa. Documento de Trabajo
06/2018. Instituto Español de Estudios Estratégicos.

La preocupación por la aplicación militar de la IA ha sido también señalada por MOLINER GONZÁLEZ,
Juan A., que ha señalado: «Pero mientras los algoritmos de la inteligencia artificial avanzan
imparablemente, los desafíos y retos éticos que se presentan en el combate deben ser analizados para
que las máquinas no escapen al imprescindible control humano en su desarrollo y empleo, bajo adecuados
principios morales».«Desafíos éticos en el uso militar de la inteligencia artificial», en La Inteligencia Artificial
aplicada a la Defensa. IEEE, 2018, op. cit.
5 Un buen ejemplo de la importancia conferida por los Estados nacionales a la IA de propósito militar lo
constituyen los trabajos de la Agencia de Investigación del Ministerio de Defensa de los EE. UU. (DARPA),
desarrollando en la actualidad importantes trabajos en tal sentido; o la actividad de la Agencia Europea de
Defensa (EDA), con sus trabajos sobre robots para propósitos militares (proyecto MuRoC). La EDA
presentaba la importancia de la IA en el anuncio de su proyecto «Artificial Intelligence and Big Data for
Decision Making in C4ISR», de la siguiente forma: «Los Sistemas de Mando, Control, Comunicaciones,
Computación e Inteligencia, junto con la Vigilancia y Reconocimiento (C4ISR), requieren de diversas
tecnologías para, entre otras cosas, proporcionar una conciencia situacional y así poder apoyar en la toma
de decisiones. Se requiere una aplicación innovadora de estas tecnologías para lograr la superioridad de
la información que es crucial en las operaciones contemporáneas. En este contexto, hay evidencia
emergente de que las tecnologías disruptivas de inteligencia artificial (IA) y big data (BD), en combinación
con tecnologías de sensores e infraestructura más maduras, pueden ayudar a la comunidad de defensa a
enfrentarse a los desafíos de los sistemas C4ISR contemporáneos, en términos de rendimiento, resiliencia,
escalabilidad, interoperabilidad y eficiencia del operador». Tomado de DE LA FUENTE CHACÓN, José
Carlos. «La inteligencia artificial y su aplicación en el mundo militar», en La inteligencia artificial aplicada a
la defensa. IEEE, 2018, op. cit.
6 Comité Económico y Social Europeo. 526.º Pleno del CESE, 31 de mayo a 1 de junio de 2017. Dictamen
del Comité Económico y Social Europeo sobre la «inteligencia artificial: las consecuencias de la inteligencia
artificial para el mercado único (digital), la producción, el consumo, el empleo y la sociedad».
7 Disponible en https://www.csee.umbc.edu/courses/471/papers/turing.pdf.
8 Disponible en https://www.muyinteresante.es/tecnologia/articulo/marvin-misnky.
9 Ahorro al lector de la reproducción de los encendidos debates que suelen desencadenarse tras esta
afirmación, en los que terminan apareciendo, inevitablemente, conceptos de orden filosófico, espiritual o
religioso.
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Y es aquí donde entra en juego un elemento de suma importancia, en cuya formulación
encuentra su génesis el presente trabajo. Admitiendo que una máquina inteligente puede
modificar su conducta atendiendo a su lógica interna y a factores exógenos, ¿quién nos
asegura que su comportamiento va a desenvolverse dentro de lo que habitualmente
denominamos «principios éticos»10 y, en todo caso, respetando el ordenamiento jurídico
vigente? ¿Qué tiene que decir la ley en esta situación? ¿Cómo ha de decirlo?
No se nos oculta que estas inquietudes alcanzan una cota máxima cuando se trata de
aplicaciones de propósito militar. Como se ha dicho: «la comercialización de sistemas de
IA con funciones más complejas está delegando la toma de decisiones en las mismas
máquinas reduciendo la capacidad del ser humano en la toma final de la misma. No es
extraño, por tanto, que se planteen dudas sobre los límites que deben establecerse para
que esta intervención de los «algoritmos de IA» esté controlado»11.
En el mismo sentido, el Comité Internacional de la Cruz Roja ha señalado: «la cuestión
ética fundamental es si los principios de humanidad y los dictados de la conciencia
pública pueden permitir que la decisión humana en el uso de la fuerza sea efectivamente
sustituida con procesos controlados por computador, y las decisiones sobre vida y
muerte sean cedidas a las maquinas»12.
Ante este reto existen dos posibilidades no solo no excluyentes, sino complementarias:
incorporando a los sistemas de construcción de tecnologías IA un conjunto de reglas
capaces de ajustar el comportamiento de los productos o servicios IA a las normas ético-
legales de aplicación; o asegurando, vía auditoría, que tales tecnologías, productos o
servicios son conformes a un modelo o referencia de comportamiento ético-legal
previamente definido.
Ambas respuestas son, como decimos, complementarias. El presente trabajo trata de la
segunda de ellas: la certificación de conformidad (en base a auditorías independientes)
como mecanismo de control ético-legal de las tecnologías, productos o servicios de la
IA.

10 Son varias las instituciones que han tratado de enumerar cuales deben ser tales principios éticos.
Señalamos los propuestos por el Grupo Europeo sobre Ética de la Ciencia y las Nuevas Tecnologías, de
la Comisión Europea, en su Declaración sobre inteligencia artificial, robótica y sistemas «autónomos»:
dignidad humana; autonomía; responsabilidad, justicia, equidad y solidaridad; democracia; estado de
derecho y rendición de cuentas; seguridad, protección, e integridad física y mental; protección de datos y
privacidad y sostenibilidad.
11 ROLDAN TUDELA, José Manuel. Op. cit.
12 ICRC (2018). Ethics and autonomous weapon systems: An ethical basis for human control? Ginebra.
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El modelo propuesto
La figura siguiente muestra un esquema conceptual del modelo estudiado.
La tecnología, los productos y los servicios IA

Denominaremos «tecnología IA», en general y sin ánimo de exhaustividad, al conjunto
de métodos, procedimientos, herramientas y resultados, científicos o tecnológicos, que
constituyen la base para construir «productos o servicios IA», esto es, productos o
servicios que poseen «capacidad para interpretar correctamente datos externos,
aprender de tales datos y usar ese aprendizaje para lograr objetivos y tareas específicos
a través de una adaptación flexible»13.
La tecnología IA se configura, por consiguiente, como las piezas con las que
construiremos soluciones sustentadas, en mayor o menor medida, en técnicas IA y cuyo
comportamiento inteligente vendrá dado por la mayor o menor importancia o magnitud
de la tecnología IA involucrada en el producto o servicio final.
Los productos/servicios IA, por su parte, son aquellos que podrán utilizar sus
destinatarios, «consumidores» o usuarios finales, ya sean de «propósito general»

13 No existe consenso sobre una definición formal de IA. Nos gusta y hemos utilizado la de Andreas Kaplan
& Michael Haenlein: Siri, Siri, in my hand: Who’s the fairest in the land? On the interpretations, illustrations,
and implications of artificial intelligence.
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(dirigidos a todos) o de «propósito específico» (dirigidos a un sector de la población o de
la industria), y entre cuyos componentes configuradores se encuentran elementos
pertenecientes a la tecnología IA. Por ejemplo, un vehículo autónomo (paradigma de
producto IA), dispondrá de un motor de inferencia (tecnología IA) encargado de procesar
los estímulos del exterior —y del interior, en su caso— conforme a lo dispuesto en el
software IA utilizado, atendiendo a las señales que recibe de los sensores y,
seguramente, a la experiencia acumulada en base al tratamiento previo de miles o
millones de datos.
Por tanto, no todos los elementos constituyentes de un producto IA han de ser,
obligatoriamente, tecnología IA. Por el contrario, lo habitual es que en un
producto/servicio IA coexistan elementos desarrollados e implementados usando lo que
podemos denominar «tecnologías tradicionales» con componentes desarrollados en
base a tecnología IA.
Los elementos configuradores de la tecnología IA y los productos/servicios IA

Mientras que la «tecnología tradicional» se sustenta en el diseño e implementación de
«algoritmos deterministas», esto es, procedimientos en los que para unos mismos datos
de entrada se obtienen los mismos resultados. Los modelos de IA (muy especialmente
los comprendidos en la denominada IA fuerte) utilizan «procedimientos heurísticos», es
decir, modelos computacionales que no solo tienen en cuenta los datos de entrada, sino
también la experiencia acumulada y el conocimiento derivado de tal experiencia, lo que
facilita que, frente a los mismos estímulos, puedan generarse respuestas diferentes. Esto
es lo que denominaremos «capacidad adaptativa de la IA», cualidad que acerca estos
sistemas al razonamiento humano.
Este comportamiento heurístico es el que confiere a la IA sus mayores beneficios y,
también, sus más significativos riesgos.
Que una máquina inteligente —un sistema IA, en definitiva— sea capaz de derivar su
funcionamiento autónomo hacia comportamientos poco éticos o ilegales solo depende
de que sus desarrolladores hayan incorporado a la tecnología IA usada un cierto tipo de
elementos, fiables y contrastados, que impidan tal deriva14.

14 En el terreno de las aplicaciones militares conviene mencionar –como acertadamente ha señalado
MOLINER GONZÁLEZ, Juan A. IEEE, 2018, op. cit.– los trabajos de ARKIN, Ronald. Ethical Robots in
Warfare. IEEE Technology and Society Magazine. Spring 2009, cuyo principal postulado es que «los
sistemas de IA puedan programarse con determinadas restricciones que salvaguardarían el respeto a las
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He aquí la esencia del problema: ¿cuáles son esos elementos capaces de hacer que un
sistema IA funcione adecuadamente conforme a los principios éticos y legales asumidos
por la comunidad de usuarios al que va dirigido?, y ¿cómo incorporar tales principios en
el sistema?15
Son varios los aspectos que pueden —y deben— dirigir el diseño y desarrollo de
tecnología IA, y que deberían ser tenidos en cuenta por sus fabricantes.
Los más significativos son los mostrados en el cuadro siguiente:
Las normas Conjunto de regulaciones pertenecientes

jurídicas al ordenamiento jurídico aplicable.
Aspectos de
Conjunto de directrices de
carácter exógeno a
Los principios comportamiento, generalmente aceptadas
la tecnología IA
éticos por la comunidad destinataria de los
productos/servicios IA16.

reglas éticas y al derecho internacional humanitario en el campo de batalla sin el riesgo del fallo humano
que puede llevar al acto ilegal y, sobre todo, inmoral, en el desarrollo de las operaciones militares».
15 Especialmente, cuando es la propia Comisión Europea la que pretende facilitar el acceso a las últimas
tecnologías a todos los usuarios potenciales: las pequeñas y medianas empresas, las empresas de
sectores no tecnológicos y las Administraciones Públicas, alentándoles a ensayarlos. «Comunicación de
la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones». Inteligencia artificial para Europa.
16 Los «principios éticos» pueden formularse desde distintos puntos de vista. El más habitual, no obstante,
es hacerlos coincidir con el respeto a los derechos formulados en las cartas internacionales de derechos
humanos, desde la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, hasta nuestra Constitución de
1978, pasando por los tratados de la UE, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, el Convenio
Europeo de Derechos Humanos o, incluso, la Carta Social Europea o el Reglamento General de Protección
de Datos.
El Artificial Intelligence High-Level Expert Group europeo (AI HLEG) ha señalado la relación entre
«principios-valores-derechos fundamentales» del siguiente modo. «Los derechos fundamentales
proporcionan la base para la formulación de los principios éticos. Esos principios son normas abstractas
de alto nivel que los desarrolladores, implementadores, usuarios y reguladores deben seguir para defender
el propósito de una IA centrada en el hombre y de confianza. Los valores, a su vez, proporcionan una
orientación más concreta sobre cómo defender los principios éticos, al tiempo que respaldan los derechos
fundamentales». AI HLEG, Ethics Guidelines for Trustworthy AI. Draft-Dec., 2018. Para el propósito del
presente trabajo, hablaremos, genéricamente, de «principios éticos».
Otras referencias bibliográficas en torno a los principios que deben conducir la IA pueden encontrarse en
los siguientes textos: Asilomar AI Principles, desarrollados por el Future of Life Institute (2017); Montreal
Declaration for Responsible AI, de la Universidad de Montreal (2017); la segunda versión de los principios
generales del IEEE, Ethically Aligned Design: A Vision for Prioritizing Human Well-being with Autonomous
and Intelligent Systems (2017), los Ethical Principles del Grupo de Ética de la Ciencia y las Nuevas
tecnologías de la Comisión Europea (2018); los Five overarching principles for an AI code, recogidos en el
§417 del Informe del Comité para la Inteligencia Artificial de la Cámara de los Lores británica (2018); y los
Tenets of the Partnership on AI (2018).
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Conjunto de normas técnicas,
generalmente provenientes de
Los
organizaciones internacionales17, dirigidas
estándares
a normalizar la construcción o el uso de
productos, procesos o servicios18.
Cualidad indeseable —habitualmente

provocada por un incorrecto diseño o una
insuficiente o inadecuada elección de los
El sesgo
Aspectos de datos de aprendizaje— que puede hacer
carácter endógeno que los sistemas IA produzcan resultados
a la tecnología IA sesgados.
Fallos —habitualmente, no deliberados—

El error en el diseño o el desarrollo de la
tecnología.
Todos ellos conforman los elementos éticos, normativos o legales que condicionan la
construcción de la tecnología IA. Si alguno no está presente o está inadecuadamente
implementado, la tecnología IA resultante no poseerá las debidas garantías que
aseguren que su funcionamiento se ajusta a los modelos legales o éticos deseados por
la comunidad usuaria de los productos o servicios finales.
Salvo que posea barreras ad hoc —cosa que no suele ser frecuente—, el
comportamiento de la tecnología IA, bueno o malo, aceptable o no aceptable, se traslada,
querámoslo o no, al producto/servicio IA en el que se inserta. Como quiera que es
precisamente este producto o servicio el utilizado por los usuarios finales, es en ese
momento cuando se evidencia la idoneidad de la tecnología de base utilizada, y cuando,
desafortunadamente, la remediación suele ser difícil –o imposible, incluso– si tal
comportamiento se ha alejado de lo lícito o lo deseable.

17 Las normas más significativas provienen de ISO (International Standarization Organization), IEC
(International Electrotechnical Commission), IEEE (Institute of Electrical and Electronics Engineers), ITU
(International Telecommunications Union) o, de alcance europeo, ETSI (European Telecommunications
Standards Institute).
18 Aunque, en puridad, los estándares forman parte de los que hemos denominado «aspectos exógenos»,
su generalizada utilización práctica los ha venido convirtiendo, de facto, en elementos consustanciales al

desarrollo de los algoritmos, más cerca, en muchas ocasiones, a los componentes «endógenos» de los
sistemas.
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Control ex-ante y control ex-post
Así las cosas, parece lógico pensar que, antes que un producto/servicio IA se introduzca
en el mercado, es necesario asegurar que su comportamiento final será el esperado.
Este aseguramiento pasa, necesariamente, por garantizar la idoneidad del propio
producto/servicio, así como la tecnología usada para su construcción. En otras palabras,
aunque constituye la verificación más importante, no basta con garantizar que una
tecnología IA es adecuada desde los puntos de vista ético y legal, es necesario, además,
verificar que el producto/servicio IA en el que se «inserta» es igualmente aceptable tras
dicha inclusión19.
Seguridad desde el
Verificación de la conformidad de
diseño.
la solución con:
Control ex-ante: Actividades esenciales
 El ordenamiento jurídico
medidas de control previas al comprendidas:
aplicable.
desarrollo o implementación Ͳ Concepción.
de la tecnología, producto o  Principios éticos.
Ͳ Planificación.
servicio IA.  Estándares técnicos.
Ͳ Desarrollo.
 Análisis de impacto en la
Ͳ Pruebas.
sociedad (comunidad
destinataria de los
Seguridad en la productos/servicios)20.
Control ex-post:
operación.
Medidas de control
Actividades esenciales Satisfacción de las exigencias de:
posteriores al desarrollo o
comprendidas:
implementación de la  Transparencia e inteligibilidad
tecnología, producto o Ͳ Integración. de los sistemas.
servicio IA.  Posibilidad de acceso y
Ͳ Adquisición.
verificación.
Ͳ Despliegue.

19 Una tecnología IA, originariamente «inocua», insertada en un producto o servicio inadecuadamente
configurado o protegido podría dar como resultado un producto/servicio no deseable.
20 En base a los trabajos de Stahl, Timmermans y Flick (Ethics of Emerging Information and Communication
Technologies), podemos distinguir los problemas que podrían tener impacto a nivel individual (como la
autonomía, la identidad, la dignidad, la privacidad y la protección de datos) y los que tienen un impacto a
nivel social (como la imparcialidad y la equidad, la identidad colectiva y el estado del bienestar, la
responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia, la privacidad en relación con la vigilancia, la
democracia y la confianza).
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Ͳ Explotación.  Explicabilidad, trazabilidad y
rendición de cuentas
Ͳ Publicación.
(responsabilidad).
Ͳ Conservación.
Ͳ Acceso.
Ͳ Interconexión.
La verificación de dicha idoneidad puede hacerse en dos momentos temporales: antes

de su construcción o tras ella. Ambos tipos de control no son excluyentes.
El cuadro anterior muestra las características esenciales de ambos tipos de control21.
Aun siendo siempre preferible, el control ex-ante no es fácil de implantar. Como hemos
señalado en el cuadro anterior, exige de los fabricantes de la tecnología, productos o
servicios IA (y, en su caso, de sus distribuidores) el sometimiento a una disciplina de
actuación que ha de impregnar no solo la concepción de los sistemas sino su completo
ciclo de vida: planificación, diseño, adquisición, construcción, despliegue, explotación,
publicación, conservación y acceso o interconexión con los mismos.
Por otro lado, un control ex-ante exige también disponer de mecanismos fiables, capaces
de trasladar al diseño y desarrollo de la tecnología IA subyacente a las exigencias
legales, éticas y normativas que aseguren que, a la postre, se obtiene un producto
adecuado, jurídica y éticamente aceptable22.
En este sentido han ido dirigidos los trabajos del Grupo de Expertos de Alto Nivel en
Inteligencia Artificial de la Comisión Europea (AIHLE) que ha insistido en señalar,
acertadamente, que la IA debe estar centrada en el ser humano: «la IA debe
desarrollarse, desplegarse y utilizarse con un “propósito ético”, fundamentada en los
derechos fundamentales, los valores sociales y los principios éticos de beneficencia

21 El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad
ya recogía la preocupación por extender la garantía de seguridad a todo el ciclo de vida de los sistemas
de información, al expresar, en su artículo 1.2: «2. El Esquema Nacional de Interoperabilidad comprenderá
los criterios y recomendaciones de seguridad, normalización y conservación de la información, de los
formatos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para
asegurar un adecuado nivel de interoperabilidad organizativa, semántica y técnica de los datos,
informaciones y servicios que gestionen en el ejercicio de sus competencias y para evitar la discriminación
a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica».
22 No es necesario para el propósito de este trabajo distinguir entre los conceptos hard-ethics y soft-ethics,
tal y como han sido definidos, por ejemplo, por Luciano Floridi en Soft Ethics and the Governance of the
Digital.
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(hacer el bien), no-maleficencia (no hacer daño), la autonomía del ser humano, la justicia
y la explicabilidad23. Todo ello es crucial para lograr una IA confiable»24.
Desde el Comité Económico y Social Europeo se ha señalado que la IA debe responder
a unos estándares mínimos de seguridad (interna y externa) que le permitan funcionar
correctamente y sin producir daños a los usuarios o destinatarios de su actuación,
llegando a proponer, incluso, la elaboración de un código deontológico, uniforme y
universal, para el desarrollo, despliegue y utilización de la IA, de modo que durante todo
su proceso de funcionamiento los sistemas de IA sean compatibles con los principios de
la dignidad humana, la integridad, la libertad, la privacidad, la diversidad cultural y de
género y los derechos humanos fundamentales25,26.
Además, en nuestra opinión, para que una tecnología, producto o servicio IA pueda ser
usada por sus destinatarios, no es únicamente imprescindible que sea conforme a unos
principios éticos o a un ordenamiento jurídico concreto; será necesario, adicionalmente,
realizar un análisis de impacto de tal objeto IA sobre la sociedad en la que pretende
insertarse. Esto es especialmente importante cuando el despliegue del objeto IA de que
se trate pueda tener un impacto significativo en los derechos y libertades de las personas
o en el orden socio-económico establecido27.
A la vista de la complejidad para trasladar los principios éticos y legales a la tecnología
IA (y, en su consecuencia, a los productos o servicios en los que se incorpora), parece
necesario contemplar, complementariamente, un control ex-post, capaz de determinar,
con un alto grado de confianza, la bondad de un producto/servicio IA, ya construido, y
antes de su comercialización o despliegue.

23 Término que debemos interpretar como la capacidad para explicar las conclusiones alcanzadas y su
trazabilidad.
24 A fecha de la redacción de este trabajo, el High-Level Expert Group on Artificial Intelligence ha publicado
un borrador de Ethics Guidelines for Trustworthy AI (diciembre, 2018), antesala del futuro documento final.
25 Dictamen CESE, op. cit.
26 El Parlamento Europeo, en sus Normas de derecho civil sobre robótica [Resolución del Parlamento
Europeo, de 16 de febrero de 2017, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre normas de

derecho civil sobre robótica (2015/2103 INL)], ha incluido un Código de conducta ética para los ingenieros
en robótica, cuyos postulados podrían ser en parte trasladables a un eventual código ético de la IA. Por
otro lado, la necesidad de contar con un Código de conducta ética, como instrumento de guía para los
desarrolladores de IA también ha sido puesto de manifiesto en Towards a Global Artificial Intelligence
Charter. (METZINGER, Thomas. Contenido en Should we fear artificial intelligence? European Parliament,
2018).
27 VIDA, José; señala: «… las iniciativas que se han desarrollado hasta ahora recomiendan aumentar y
profundizar el conocimiento sobre la IA en todos los niveles para poder reconocer, definir y controlar las
disrupciones en su desarrollo a fin de poder regularlas adecuadamente y a su debido tiempo». «Los retos
de la regulación de la Inteligencia Artificial: Algunas portaciones desde la perspectiva europea», en
Sociedad Digital y Derecho. BOE, Nov. 2018.
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Auditoría y Certificación de Conformidad
Como es sabido, una auditoría es «un proceso sistemático, independiente y
documentado que persigue la obtención de evidencias objetivas y su evaluación para
determinar en qué medida se cumplen los criterios de auditoría»28. Dicho en otras
palabras, una auditoría señala hasta qué punto un determinado objeto es conforme con
lo dispuesto en la norma de referencia de que se trate.
Este tipo de controles ex-post permiten concentrar nuestra atención en la observación
del comportamiento del objeto auditado, más que en asegurar que tal objeto ha sido
diseñado o construido conforme a unas determinadas reglas. Se trata, por tanto, de una
evaluación basada en las evidencias que se desprenden del análisis objeto auditado,
cuando se le somete a una adecuada batería de controles, y que nos permitirán decidir
si tal objeto se encuentra dentro de los márgenes admitidos por la norma de referencia.
En otras palabras, y acercándolo a nuestro propósito, si su comportamiento está alineado
con las expectativas éticas y legales que dirigen la comunidad en la que pretende
integrarse.
Si esta «Auditoría de Conformidad» resulta satisfactoria, la Entidad de Evaluación de la
Conformidad (por sí misma o por medio de un tercero habilitado) expedirá una
«Certificación de Conformidad» que exhibirá, erga omnes, la conformidad de la
tecnología, producto o servicio con la norma (esquema de certificación) que se ha
tomado como referencia29.
La utilización de las certificaciones, basadas en auditorías independientes, como
elemento de exhibición de la conformidad de un determinado producto o servicio es algo
conocido. La conformidad con SOG-IS MRA30, los modelos de certificación de los
Servicios de Confianza31, los esquemas de certificación de cumplimiento del RGPD, o

28 UNE-EN ISO 19011:2018 Guidelines for auditing management systems.
29 Esta parece ser también la pretensión del Comité Económico y Social Europeo, que, en la obra citada,
señala textualmente: «El CESE aboga por una infraestructura de IA europea de fuente abierta (open
source), que incluya entornos de aprendizaje respetuosos de la vida privada, entornos de ensayo en
condiciones reales (real life) y conjuntos de datos de alta calidad para el desarrollo y la formación de
sistemas de IA. El CESE destaca la ventaja (competitiva) que puede obtener la UE en el mercado mundial
mediante el desarrollo y la promoción de «sistemas de IA de responsabilidad europea, provistos de un
sistema europeo de certificación y etiquetado de la IA», añadiendo: «en este sentido, se propone la
utilización de un sistema de normalización para la verificación, validación y control de los sistemas de IA,
basado en un amplio espectro de normas en materia de seguridad, transparencia, inteligibilidad, rendición
de cuentas y valores éticos».
30 Senior Officials Group-Information Systems Security (SOG-IS) Mutual Recognition Agreement (MRA) of
Information Technology Security Evaluation Certificates.

31 Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la
identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado
interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE.
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los modelos de certificación de la seguridad auspiciados por la denominada Cibersecurity
Act32 son buenos ejemplos. En España, el modelo más extendido para evaluar la
conformidad de la seguridad de los sistemas de información (especialmente dirigido a
las entidades del Sector Público y a las empresas privadas proveedoras de servicios a
aquellas) lo constituye el Esquema Nacional de Seguridad33, que contempla la
Certificación de Conformidad con el ENS en base a la superación de auditorías de
cumplimiento periódicas por parte de los sistemas de información concernidos; o el
modelo de Evaluación y Certificación de la Seguridad de las Tecnologías de la
Información34.
En nuestro caso, para hacer posible este mecanismo de certificación es necesario contar
con dos elementos previos:
1. Un Esquema de Evaluación y Certificación de la Conformidad de las Tecnologías,
productos o servicios IA35.
2. Una norma europea (de tipo reglamentario, preferentemente) que regule el esquema
anterior, su desarrollo, aplicación y actualización; y que determine los actores
involucrados en su despliegue: Entidades de Acreditación y Entidades de Evaluación
de la Conformidad, esencialmente36.
Es evidente que la mayor dificultad de este modelo se encuentra en el primero de los

puntos citados y es ahí donde, a nuestro juicio, deberían centrarse los primeros trabajos.
En nuestra opinión, solo debería desplegarse en Europa aquella tecnología, producto o
servicio IA que se encuentre debidamente certificado.

32 Proposal for Regulation of the European Parliament and of the Council on ENISA, the «EU Cybersecurity
Agency», and repealing Regulation (EU) 526/2013, and on Information and Communication Technology
cybersecurity certification (''Cybersecurity Act'')».
33 Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad (ENS).
34 Orden PRE/2740/2007, de 19 de septiembre, por la que se aprueba el Reglamento de Evaluación y
Certificación de la Seguridad de las Tecnologías de la Información.

35 Pese a los indudables beneficios derivados de los modelos de certificación, no debemos olvidar, no
obstante, que una certificación no puede garantizar totalmente que un producto o servicio TIC sea
completamente seguro. Así lo recuerda la Cibersecurity Act citada, en su defensa de los esquemas de
certificación de tecnologías, productos y servicios de ciberseguridad.
36 La necesidad regulatoria también está en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al
Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.
Inteligencia artificial para Europa, cuando señala: «si bien la autorregulación puede proporcionar un primer
conjunto de índices de referencia con respecto a los cuales sea posible valorar las aplicaciones y
resultados que van apareciendo, las autoridades públicas deben garantizar que los marcos reglamentarios
para el desarrollo y el uso de las tecnologías de IA estén en consonancia con esos valores y derechos
fundamentales».
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Conclusiones y acciones subsiguientes
De todo lo anterior, podemos extraer algunas conclusiones y proponer acciones
subsiguientes:
 Siendo la IA un elemento indispensable para el desarrollo de la sociedad, es
necesario garantizar, hasta donde sea posible, que la tecnología IA, los productos IA
y los servicios IA se ajustan a lo dispuesto en la regulación legal que resulte de
aplicación, manteniendo un escrupuloso respeto a los principios éticos
universalmente aceptados.
 La garantía anterior solo puede alcanzarse con una adecuada combinación de dos
tipos de controles: ex-ante y ex-post, antes y después, respectivamente, del diseño,
desarrollo, implementación o despliegue de la tecnología, productos o servicios
implicados.
 El control ex-ante, aunque presenta indudables y lógicas ventajas, es complejo y está
sometido, en cualquier caso, a la buena voluntad de los diseñadores, desarrolladores
o implementadores.
 El control ex-post, materializado en forma de auditorías independientes y
certificaciones de conformidad, se configura como un mecanismo práctico y eficaz
para alcanzar los objetivos perseguidos.
 La implantación de las auditorías de conformidad IA exige disponer de un Esquema
Europeo de Certificación de Tecnologías, Productos y Servicios IA 37; así como un
elenco de entidades de evaluación de la conformidad que dispongan de las
capacidades técnicas requeridas, la independencia y la imparcialidad debidas, y
hayan sido debidamente habilitadas por una entidad de acreditación38.
 Todo ello deberá estar perfectamente regulado a través de la normativa europea
correspondiente39.
 Las tecnologías, productos o servicios IA pueden construirse dentro de la UE o
provenir de terceros países. La regulación anterior debe aplicarse a cualquier

37Actividad que muy bien podría ser desarrollada a través del European Cybersecurity Certification Group.
38 Que será el organismo nacional de acreditación designado de conformidad con el Reglamento (CE)
765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los
requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el
que se deroga el Reglamento (CEE) 339/93 (DO L 218 de 13.8.2008, p. 30), por ejemplo, con arreglo a la
norma EN ISO/IEC 17065/2012.
39«La traslación de los valores y las normas en el diseño y funcionamiento de los sistemas IA deben formar
parte de los marcos regulatorios». Artificial Intelligence. A European Perspective. Joint Research Centre
(JRC), the European Commission’s science and knowledge service.
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tecnología, producto o servicio de este tipo que pretenda desplegarse o
comercializarse en Europa. Solo la tecnología, los productos o los servicios IA
certificados deberían beneficiarse de ayudas públicas40.
 Los esquemas de certificación de tecnologías, productos y servicios IA deben
incorporarse a los planes derivados de la Estrategia Española de I+D+i en Inteligencia
Artificial.
De la misma forma, en el entorno de defensa y seguridad, el empleo de la IA es
igualmente un tema sensible por las implicaciones éticas y legales que trae consigo,
siendo necesario, como así se ha dicho, «establecer unos conceptos de empleo que
aseguren, en lo posible, que la aplicación militar de estas tecnologías sea aceptable
social y legalmente, tanto a nivel nacional como internacional»41.
Reiterando la importancia de la IA en el futuro de las sociedades occidentales y la
perentoria necesidad de asegurar su adecuado despliegue, nos gustaría terminar con
una frase extraída de la ya citada Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo,
al Consejo Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de
las Regiones sobre una inteligencia artificial para Europa: «nuestra forma de abordar la
cuestión de la IA definirá el mundo en el que vamos a vivir».
Carlos Galán*
Licenciado en Derecho y abogado especialista en Derecho de las TIC
Doctor en Informática

40 Como señala la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al
Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Inteligencia artificial para
Europa: «El principio rector de todas las ayudas para la investigación en materia de IA será el desarrollo
de una “IA responsable”, centrada en el ser humano; véase la línea de trabajo de la Comisión
«Investigación e Innovación Responsables». Disponible en:
https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/h2020-section/responsible-research-innovation
41 ROLDÁN TUDELA, José Manuel. «La inteligencia artificial y la fricción de la guerra», en La inteligencia
artificial aplicada a la defensa, IEEE, 2018, op. cit., que añade: «La IA y la RI cambiarán el carácter de la
guerra, como ha ocurrido en diversas ocasiones a lo largo de los siglos. Los cambios que introducirán
estas tecnologías pueden ser profundos, ya que incorporan capacidades que superan no solo la aptitud
física del ser humano, sino también parte de sus facultades mentales».
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Documento
Opinión
47/2019 30 de mayo de 2019
Jesús Gil Fuensanta, Ariel James,

Alejandro Lorca*
Las tribus de Yemen en el marco del

gran conflicto suní-chií actual
Las tribus de Yemen en el marco del gran conflicto suní-chií actual
Resumen
En Yemen la rivalidad y enemistad entre tribus tiene unas raíces en los primeros
conflictos entre la Shia y la Sunna.
Las qabila chiíes, confederaciones tribales, que detentaban el poder en el antiguo norte
de Yemen nunca fueron bien vistas por sus vecinos o compatriotas de origen «bedu»,
además seguidores de la Sunna.
Las disensiones en el mundo musulmán tras las revueltas del pan a mediados de la
primera década del siglo XXI, unidas a acontecimientos locales en el ámbito yemení (la
muerte de un notorio jeque de la Ashira al-Ahmar durante el 2007) produjo una
concatenación de sucesos que provocó la primera parte de la guerra civil yemení.
Posterior enquistamiento del conflicto yemení debido a la instigación de elementos
externos (el caso Saudí y la coalición que lidera, entre otros) provoca un mayor
recrudecimiento en el conflicto.
Una vez más el elemento tribal, aquí unido a una disensión clara e histórica entre la
Sunna y la Shia produce un recrudecimiento de la guerra y del caos en el mundo
musulmán.
Palabras clave
Yemen, tribu, invierno árabe, Al Ahmar, Rashid, hutíes, qabila bakil, qabila hashid,
Sunna, Shia.

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Jesús Gil Fuensanta, Ariel James, Alejandro Lorca
The Yemen tribes in the framework of the current Sunni-Shiite conflict
Abstract
In Yemen the rivalry and enmity between tribes has roots in the first conflicts between the
Shia and the Sunna. The Shiite qabila, tribal confederations, who held power in the
ancient north of Yemen, never well seen by their neighbors or compatriots of Bedu origin,
also followers of the Sunna.
The dissensions in the Muslim world after the ‘bread revolts’ in the middle of the first
decade of the 21st century, together with local events in the Yemeni context (v.gr. the
death of a notorious sheikh of Ashira al-Ahmar during 2007) produced a concatenation of
events that caused the first part of the present Yemeni civil war.
Subsequent increase of the Yemeni conflict due to instigation of external elements (i.e.
the Saudi case and the leading coalition, among others) caused a further upsurge in the
conflict.
Once again, the tribal element here united to a clear and historical dissension between
the Sunna and Shia, produced an increase of war and chaos in the Muslim world.
Keywords
Yemen, tribe, Arab Winter, Al-Ahmar, Rashid, Houthi, Qabila Bakil, Qabila Hashid,
Sunna, Shia.

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Introducción. Principales tribus históricas y actuales de Yemen

En el dialecto del sur de la península arábiga, el término local empleado para la tribu
difiere de otras (donde incluso había influenciado su uso en lenguas no semíticas como
el kurdo o turco). Aquí es preferible el vocablo sha’ab, pero seguiremos con el empleo
de ashira y qabila, para no confundir al lector familiarizado con otros textos previos
nuestros.
Desde que se tiene documentación de la antigüedad, las tribus que ocupaban las altas
tierras del norte de Yemen solían dedicarse a tareas agrícolas. Sin embargo, aquellas de
las bajas tierras, correspondientes al sur y oriente del territorio eran tribus más
numerosas y dedicadas al pastoreo. Muchas de estas confederaciones de la época han
desaparecido de Yemen hoy día. Presentamos a continuación una breve historia y la
enumeración de las más importantes.
A partir de la Edad Media, el territorio de Yemen estuvo dividido en distritos tribales. En
la actualidad, Yemen presenta grupos tribales nómadas y semisedentarios en zonas no
urbanas.
Concediendo con el periodo abasí en el islam y debido a la presencia del imán al-Hadi
Yahya bin al-Hussain bin al-Qasim, hubo una expansión de la escuela Zaidi, moderada
dentro de la Shia, en el norte de Yemen, que explica el arraigo de qabilan de este tipo
en el norte del país.
Fue además un periodo en el cual casi todas las qabila del territorio se dispersaron
excepto dos, los bakil y los hashid; por supuesto incluyendo ambas confederaciones
notorios clanes como los hamdan en el caso de la primera.
Como veremos en los siguientes capítulos ese fue uno de los comienzos de una
enconada rivalidad entre tribus suníes y chiíes sobre el territorio yemení. Y el comienzo
de unos conflictos que de forma intermitente y aprovechando periodos de debilidad de
gobierno central tuvieron lugar a lo largo de Yemen.
Azd
Se trata de una vieja ashira de origen yemení y forma parte de aquellas qabila cuya
mayor parte de sus miembros abandonaron el actual territorio de Yemen hace algunos
siglos; y fue entonces cuando sus miembros se asentaron en la actual Arabia Saudí.
Azd por otra parte es un nombre propio muy común entre los yemeníes suníes.

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640
Bakil
Es la mayor qabila de Yemen, con cerca de ocho millones de miembros y compuesta de
más de treinta ashiran que ocupan sobre todo el norte del territorio. La cantidad de
personas, tan importante en la mentalidad de los países musulmanes no es baladí, pues
en sus adentros la qabila bakil no podía tolerar que una tribu con menor número de
integrantes fuese la más influyente hasta finales de la primera década del siglo XXI. Pero
en realidad es difícil determinar qué tribu es más poderosa en términos cuantitativos,
pues su importancia depende del acceso al poder, y ello ha variado sustancialmente y
alternativamente en la última década del actual conflicto.
De las confederaciones actuales de Yemen, esta es la que permanece más tiempo
ininterrumpido en el país, incluso desde la era preislámica. Y es aquella qabila que
también más tiempo ha ocupado el territorio situado al norte de Sanaa.
Sus miembros tienen el mismo ancestro que los hashid y el clan de los hamdan, Yashim
bin Yubran bin Nawf bin Tuba'a bin Zayd bin Amro bin Hamdan, y que vivió en era
precristiana. Su nombre viene de un topónimo «Bakîl»; en Yemen normalmente las
divisiones provinciales o prefecturas vienen nombradas por el término tribal.
En los albores del islam ya existían miembros de la tribu hamdan en las altas tierras de
Yemen.
Los principales clanes asociados a la qabila Bakil son Abu Lahum, Anis, Arhab, Bani
Mata, Dihm, al Hada, Al Haimatyin, Jawlan y Al Yidaan.
Banu Abs
Es una qabila adnanita, es decir, que traza su ancestro hasta Adnan (descendiente de
Ismael), y además Ghatafan, puesto que descienden de Abs ibn Bughaydh ibn Raith ibn
Ghatafan. Sus miembros siguen la Sunna. La zona oriunda de la tribu es el centro de la
península arábiga.
Los «hijos de Banu» son más de dos millones en la actualidad. La tribu no solo tiene
ramificaciones en Arabia Saudí, Kuwait y los Emiratos Árabes Unidos (EAU), sino en
múltiples países con mayoría de población musulmana como Jordania y Egipto, e incluso
en diversos lugares como Malasia, además de en Occidente. Hoy en día, notorios

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641
personajes de Arabia Saudí, Kuwait, Sudán, Yemen e incluso Brasil y Estados Unidos
son oriundos de los Banu Abs 1.
Cabe imaginar el poderío e «independencia» respecto a los estados de la tribu Banu
Abs, pues es considerada una Yamarat, es decir, con «lealtad a sí misma». Está además
emparentada con los Quraysh del Heyaz. En los albores de la era cristiana ya se les
conocía, y la tradición habla incluso de su lucha contra los sasánidas, los últimos
gobernantes preislámicos del antiguo Irán 2.
La qabila Banu Abs incluye a la notoria ashira Bani Rashiid 3. Estos también son
beduinos, y su zona de origen es el Heyaz saudí 4.
Durante la época de las conquistas árabes algunos miembros de la tribu al-Absi se
asentaron en Mambiy (Siria).
Los rashiid son vistos como hombres puros y nobles dentro del esquema beduino, por
ser pastores de camellos. En la actualidad, sus miembros habitan no solo países del sur
de la península arábiga (EAU, Bahréin u Omán), sino además el norte (Jordania y el
desierto del Neguev) y el Magreb (Egipto, Eritrea, Libia, Sudán y Túnez) como producto
de una migración producida a finales del Imperio otomano y por causa de disensiones
surgidas con miembros tribales regionales tras las reformas otomanas de finales del XIX.
Entonces también se marcharon algunos miembros al sureste asiático (como en
Malasia) 5. Son un elemento clave en zonas desérticas entre Egipto y Sudán.
Banu Hamdan
Los «hijos de los Hamdan» era una tribu con ancestros comunes entre la confederación
Bakil, pero con una salvedad importante: la ashira Hamdan permaneció fiel al imán Ali y
son parte de la Shia y, por lo tanto, potenciales valedores de los hutíes, ya que este es
uno de los principales clanes de los Hamdan, seguidores de la confederación tribal
Hashid.
1 SHAH, Saeed; TALLEY, Ian. «Saudi Arabia Stymies U.S. Over Pakistan Terror List». The Wall Street
Journal, 21 February, 2018.

2 BAFAQīH, M. ‛A. L'unification du Yémen antique. La lutte entre Saba’, Himyar et le Hadramawt de Ier au
IIIème siècle de l'ère chrétienne. París: Bibliothèque de Raydan, 1. 1990.
3 YOUNG, William C. The Rashaayda Bedouin: Arab Pastoralists of Sudan. Fort Worth, Tejas: Hartcourt
Brace College Publishers 1996.

4 BURROWES, Robert D. Historical Dictionary of Yemen. Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield 2010.
5 KOROTAYEV, Andrey. Pre-Islamic Yemen. Wiesbaden: Harrassowitz Verlag 1996.

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642
En su origen remoto ambas confederaciones, Bakil y Hashid, se formaron bajo la

autoridad de los Banu Hamdan. Uno de los más destacados historiadores medievales de
Yemen, al-Hasan al-Hamdânî, provenía de ellos.
Pero es notorio que, durante los primeros siglos del islam, las tribus chiíes de Yemen no
se aliaron con otras tribus chiíes fuera del territorio del sur de la península arábiga.
Incluso miembros de los Hamdan no participaron de la conquista islámica del norte de
África o Al-Ándalus durante aquel periodo de la gran expansión. No obstante, con la
conquista Ayyubí (la dinastía creada por Saladino), en el 1174, los Banu Hamdan que
dominaba el norte de Yemen dejaron de detentar el poder y se inició un periodo de control
suní sobre la zona. Se abría una profunda herida durante aquel año de finales del siglo
XI hecho que incluso afectaría a los sucesos históricos de los dos últimos siglos en
Yemen: la perpetua rivalidad Sunna-Shia.
El mentor del fallecido presidente Saleh, y antiguo presidente del extinto Yemen del
Norte, Ahmad al-Ghashmi, pertenecía a la ashira Hamdan. Esta fue una de las dos tribus
sobre las cuales se apoyaba el régimen de Saleh hasta el inicio del conflicto yemení de
esta segunda década del siglo XXI.
La notoria ashira Huthi por tanto tiene su ancestro en la tribu Hamdan. Dicho clan tiene
su zona original de dominio en Amran y en Sa'da.
Hashid
En el pasado preislámico existió una destacada confederación tribal llamada Sum’ay de
la que procede la actual qabila Hashid. Los Sum’ay ya rivalizaban con los Bakil durante
la expansión del cristianismo. Pero de las otras dos confederaciones que formaban parte
de los Sum’ay, los Humlân y los Yursam, solo permanecen hoy día los Hâshid.
Desde la Alta Edad Media la qabila Hashid ha estado concentrada en las altas tierras del
norte y noroeste de Yemen. Durante mucho tiempo fue la confederación tribal más
poderosa del antiguo Yemen del Norte, una época en la cual la ashira Al-Ahmar («la
roja») ya controlaba la qabila.
Notorio fue el jeque de los Ahmar, previo jefe al conflicto actual, Abdullah ibn Husayn al-
Ahmar, que desde el 1978 dominaba el clan y, al mismo tiempo también durante casi 30
años, el parlamento de su país, ocupando un cargo para el que fue elegido cuatro veces
desde su creación, «portavoz de la cámara baja del parlamento». El jeque Abdullah tenía
relaciones con diversos grupos de la Sunna, inclusive con los Hermanos Musulmanes,

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643
puesto que era al mismo tiempo portavoz de la oposición islamista en el parlamento,

Islah, la «Alianza Yemení para la Reforma». Tras su deceso en Arabia Saudí en vísperas
del nuevo año de 2008, y cuando tan solo pocos meses antes había sido reelegido, se
inició un osco periodo de disensiones en el país, el cual condujo a nuevas hostilidades y
el actual conflicto. El hijo del jeque, Sadiq ibn Abdullah ibn Husayn al-Ahmar, se convirtió
entonces en el elemento clave de los Ahmar, pero con una mentalidad diferente.
El malogrado presidente Saleh también pertenecía a los Hashid, pero no detentaba el
consenso entre clanes o control moral alguno sobre ellos, a diferencia del jeque Abdullah,
y por lo tanto carecía de la aprobación de los Ahmar, tras la muerte del jeque. De esta
disensión con los Ahmar partió la primera rebelión (2010-2011) de la qabila Hashid contra
el presidente Saleh. Tras la renuncia presidencial, Saleh seguía aún manteniendo la
lealtad de diversas ashira de Hashid, aunque con influencia limitada.
El clan Huthi, oriundo de la ciudad de Huth, y también conocido como los Ansarullah,
«partisanos de Dios», fue capaz de mantener alianzas con diversos clanes de los Hashid
como los Bani Suraim (que entonces era aliado de los Sanhan), Al Usaimat, y los Uzer.
Pero en la actualidad permanecen fuera de los pactos diversos clanes Hashid como
Handam, Jaref y, por supuesto, los defenestrados Sanhan (el clan del malogrado Saleh).
Incluso durante un cese de hostilidades a comienzos del 2014, los nuevos pactos de los
Huthi no incluían tampoco al clan al-Ahmar, que entonces abandonaba su zona oriunda
de Khamri (Amran) y se marchó a la capital. Se debía al nuevo apoyo hacia el gobierno
central por parte del clan al-Ahmar; un hecho al que no es ajena la profunda división
coetánea entre la Sunna y la Shia.
Madhhiy
Madhhiy es una qabila Qahtanita, es decir, que se originó en el sur de la península
arábiga, de ahí el otro nombre para los oriundos de la región, «los hijos de Qahtan». Los
albores de esta qabila se encuentran entre los árabes nómadas procedentes del desierto
arábico a finales de la antigüedad clásica y que portaron con ellos la lengua árabe
clásica.
Su territorio originario se sitúa en el centro de Yemen que, no en balde, es la zona
convertida en territorio de nadie durante el rubicón de la presente guerra civil yemení.

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644
De esta misma tribu forma parte la ashira Zubayd que emigró a Irak, aunque su origen
estaba en la costa occidental de Yemen y donde su ancestro fue un compañero de
Mahoma, Amru bin Ma’adi Yakrib.
La ashira Murad (también conocida como Yuhair) es originaria del este de Yemen y
pertenece a la confederación Madhhiy. Su núcleo de dispersión se encuentra al este de
Nadyran y Ma'rib.
Entre los otros clanes que componen la confederación Madhhiy figuran Abidah, Ansi, Al
Zaraniq, Al Awaliq, Al Bakzm, Al Sabyha, Al Abadil, Al Alhasani, Al Fadhli, y Kaifah.
El clan Ansi es importante dentro de la ecuación del actual conflicto yemení. Los Al-ʿAnsī
son oriundos de la región de Hadhramaut, pero actualmente están presentes en Arabia
Saudí, EAU, Kuwait, Omán y Catar. Un compañero de Mahoma, ʻAmmār ibn Yāsir, fue
uno de los grandes miembros notables de esta ashira. Pero en la actualidad pertenece
a ella, Nasser bin Ali al-Ansi, uno de los importantes líderes de Al Qaeda en el país.
Además, otro miembro, Muhammad Ahmad Abdallah Al Ansi, se encuentra detenido en
la base de Guantánamo.
En el pasado, varias ashiran como Ans al-Hada y Ani de la zona de Dhammar

abandonaron a la qabila Madhhiy para integrarse en la confederación tribal Bakil. Ans al-
Hada es la ashira del presidente al-Hadi. Y por lo tanto un miembro de los Bakil, rival
actual de la confederación Madhhiy.
Al-Murrah
Esta es una qabila que ocupa actualmente parte del extremo oriental de Yemen.
Descienden de los Banu Yam y durante la Edad Media estaban en la zona de Nayra
(Arabia Saudí). En Yemen la principal plaza fuerte de esta tribu es el territorio alrededor
del Wadi Amad. Pero, debido a su ancestral carácter nómada, la tribu tiene miembros en
otras partes del sur de la península arábiga como Arabia Saudí, Bahréin, EAU, Kuwait y
Catar.
Dentro de los estándares tribales árabes se les considera de origen noble debido a su
dedicación al pastoreo de los camellos.

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Según el antropólogo Cole, la qabila Murrah está formada por siete clanes6; y se calcula
que la componen alrededor de 15.000 miembros.
Se encuentran además muy ligados al pasado de Catar donde un porcentaje respetable
de su población pertenece a esta qabila; y pese a que a finales del siglo XIX muchos
miembros abandonaron el actual emirato y se unieron entonces a otros elementos
tribales con sus hostilidades hacia la actual rama reinante en el emirato 7. Pese a que los
al-Murrah fueron partidarios del abuelo del actual emir, el jeque Jalifa al-Thani; la
enemistad se mantiene hoy día, y además se incrementó hace más de 20 años con el
ascenso al poder del antiguo emir, Sheij Hamad al-Thani.
Otras tribus
Además de lo expuesto, varias qabila y ashira trasnacionales como Shammar o Tayy
también influyen sobre el pasado 8, presente y futuro de Yemen.
Al-Kathiri es una ashira que desde comienzos del siglo XIX ya controlaba el norte y este
de Hadramut, gracias a la ayuda del Imperio británico 9.
Incluso en el crisol yemení existe un componente judío a través de una histórica tribu, los
Banu Harith, que tras la Primera Guerra Mundial se enfrascó en el conflicto saudí-
yemení 10, y provocó un ulterior exilio. En la actualidad muchos de sus descendientes
viven hoy día en Israel. Esta tribu, además de muchos judíos yemeníes, se expandió a
través de los territorios del antiguo Imperio otomano, con lo que entre sus miembros hubo
habitantes de antiguas provincias otomanas hoy convertidas en países. En Yemen, los
antepasados de los Harith se concentraban en zonas de Adén y Sana 11.
6 COLE, Donald Powell. Nomads of the Nomads: The Al Murrah Bedouin of the Empty Quarter. Wheeling,
Illinois: Harlan Davidson 1975.
7 COLE, Donald Powell; ALTORKI, Soraya. «Mujtama’a ma qabl an-naft fi al-jazirah al-‘arabiyyah: fawdah
qabiliyyah am mujtama’a muraqab». Al-Mustaqbal al-‘arabi 11. 1990, pp. 41-53.

8SMITH, G. Rex. «Politische Geschichte des Islamischen Jemen bis zur Ersten Türkischen Invasion», en:
DAUM, Werner. Jemen. Frankfurt an Main: Umschau Verlag 1987.
9 MILES, Samuel Barrett. The Countries and Tribes of the Persian Gulf. Leicester: Harrison and Sons 1919.
10TILLMAN, Norman A. The Jews of Arab lands: A history and source book. Philadelphia: Jewish
Publication Society of America 1979.
11 KOROTAYEV, Andrey. Ancient Yemen. Oxford: Oxford University Press 1995.

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646
Los escenarios bélicos de las tribus yemeníes

El conflicto entre Arabia Saudí y Yemen en el periodo de entreguerras del siglo XX fue
una expresión más de la mítica rivalidad desde los orígenes del islam entre tribus de la
Sunna y los chiíes del sur del Heyaz.
Durante los años ochenta del siglo XX, la entonces al-Jumhūrīyah al-‘Arabīyah al-
Yamanīyah, es decir, el antiguo Yemen del Norte, un país creado en 1962, se vio
enzarzado en un conflicto con su vecino, la República Democrática de Yemen, conocido
también como Yemen del Sur. Este último fue apoyado por la Unión Soviética, y Yemen
del Norte, paradójicamente y pese a la mayoría chií del territorio, recibió la ayuda de
Estados Unidos y Arabia Saudí.
Las revueltas del pan del periodo 2006-2007 en el mundo musulmán coincidían de forma
curiosa casi en el tiempo con el inicio de la crisis económica en Occidente. Comenzaba
además el primer paso hacia el «invierno árabe» 12. Repúblicas autoritarias y monarquías
del mundo suní intentaron actuar de forma rápida durante el invierno de 2010-2011 ante
lo que se avecinaba. Teniendo en cuenta que Ben Ali de Túnez tuvo que huir durante
enero de 2011, aquellos gobiernos suníes decidieron congelar los precios de alimentos
básicos como el aceite, la leche o el pan, Yemen incluido. Pero la maniobra no evitó que
un conflicto se iniciase en Yemen el 27 de enero de 2011. En el país del sur de la
península arábiga parecía que una de las causas principales del conflicto era la pobreza
que sufría casi la mitad de la población, pero existían otros motivos importantes.
Tal y como explicamos en este estudio, Yemen es un país compuesto por tribus con
previas alianzas y rivalidades entre ellas. Los hutíes, chiíes, controlaban buena parte de
los recursos del norte de Yemen, pero estos eran ambicionados por clanes de la qabila
Bakil con elementos suníes entre sus miembros. La qabila Bakil desde las últimas
generaciones tenía una larga historia de rivalidad y «deudas de sangre» con el clan hutí.
Además, este sufría un malestar, anterior al tiempo de las revueltas del pan, respecto al
reparto de poder por parte de otro clan Hashid, la ashira Sanhan del entonces presidente.
Por otra parte, existía una rivalidad más dentro de la qabila Hashid, entre los hutíes y los
al-Ahmar. Estos últimos fueron los que prendieron la mecha en el 2011. Sin embargo, el
papel de los diferentes clanes cambiaría a lo largo del gran conflicto desempeñado en la
segunda década del siglo XXI.
12GIL FUENSANTA, J.; LORCA, A.; JAMES, A. Tribus, armas, petróleo. (La transición hacia el Invierno
Árabe). Granada/Madrid: Algón 2011.

bie3
647
Por todo ello, el Consejo de la Shura (máximo órgano de decisión nacional conformado
por los jeques, líderes de los clanes y señores de la guerra) y los elementos clave de su
propia qabila Hashid, abandonaron al presidente Saleh en los meses finales del invierno
del 2011.
Antes de la primavera del 2011, el jeque Hussein Al-Ahmar, antiguo miembro del ejército,
convocó una asamblea de jefes tribales en la provincia norteña de Amran que instigó el
levantamiento primero de los hutíes contra el gobierno central de Sanna, dirigido
entonces por Saleh. Incluso poco después, Mohamed Abdel Illah al Qadi, líder de la tribu
del presidente, Sanhan, abandonó también al presidente.
Pero un año más tarde, a finales de febrero de 2012, asumió la presidencia un antiguo
aliado de Saleh, el general Abdo Rabbuh Mansur Al-Hadi, miembro de una ashira suní
del sur yemení, pese a que en el pasado había sido un aliado del gobierno central
dominado por Saleh. Fue entonces cuando el presidente Al-Hadi, miembro de la
confederación Bakil, aprovechó para actuar contra los chiíes del país y, en particular, la
qabila Hashid y el clan Al-Ahmar. Desde entonces clanes tribales suníes volvían a
detentar el poder «central» en porciones importantes del territorio de Yemen.
Vemos pues que no es la actual guerra civil yemení, a la vista de los escenarios bélicos
descritos del pasado. Ninguna lucha maniquea, como tampoco lo fueron viejos conflictos
en la región.
El golpe de Estado que dio el malogrado presidente Saleh en 2014, no solo reactivó el
conflicto civil en el país meridional de la península arábiga, sino que lo incrementó y
ocasionó el inicio de las hostilidades de una coalición multinacional suní dirigida por
Arabia Saudí y en la que participan, desde 2015, todos los países del Consejo de
Cooperación del Golfo a excepción de Omán.
La nueva guerra civil yemení se inició a comienzo del 2015. La «minoría» hutí, poderosa
en el norte del país, se hizo con el gobierno y además seguía contando con el apoyo de
Irán. Sin embargo, el electo presidente al-Hadi iba perdiendo la guerra ante el poderoso
ejército de la ashira chií. La intervención de la coalición de países suníes dio la vuelta al
transcurso de la guerra, aunque al mismo tiempo sirvió para afianzar a los grupos pro-Al
Qaeda, que han ocupado varias provincias centrales y del sur del país yemení,
dividiéndolo de facto; pues se trataba aquel de un territorio donde jóvenes salafistas
comenzaron a principios de siglo una efectiva labor proselitista con alianzas tribales entre
las ashira locales.

bie3
648
Arabia Saudí, desde los años noventa del siglo XX, ha intentado frenar el avance de la
influencia iraní sobre todos los escenarios posibles en países con mayoría musulmana
en Asia. En la actualidad, Yemen es uno de los dos mayores escenarios donde el país
del Heyaz pone su esfuerzo en contrarrestar la influencia iraní mediante un esfuerzo
bélico a gran escala. El comandante de las fuerzas saudíes en Yemen es miembro de la
tribu Shammar, Obeid Fadel Al-Shammari.
Paradójicamente, a finales de 2017 cuando el antiguo presidente Saleh rompió la alianza

con la ashira hutí, fue asesinado por ellos, quienes entonces ocuparon la capital. Saleh,
antes de ser abatido, intentó marcharse a Maarib, donde los territorios estaban bajo el
control por el gobierno de al-Hadi.
Pero no todo se circunscribe a una guerra civil entre las tribus yemeníes, pues además
de ser un escenario de contienda civil al igual que lo es Libia o Siria, al igual que esta
segunda, Yemen es escenario de «maniobras» entre las diversas facciones del mundo
de la Sunna y Shia.
En octubre del 2016 fue atacado un navío de combate norteamericano que protegía el
transporte de crudo por el estrecho de Bab al Mandib. Los rebeldes hutíes fueron
culpados y varias de sus posiciones fueron bombardeadas.
Pese a la mayor proximidad geográfica de Catar, la «gota del Golfo» ha mantenido un
relativo perfil bajo en la guerra yemení, tal vez debido a que aquí los límites entre
facciones, suníes o chiíes, están más claramente delimitados que en Siria, donde se
produce una mayor balcanización de las diversas facciones13. Pero es también posible
que sea en parte debido al papel desempeñado por las tribus de antiguo origen yemení
en el Catar de finales del XIX y finales del XX.
Reflexiones
La guerra civil producida durante la última década en Yemen tiene un sustrato de
conflicto tribal y religioso. Así vemos que el comienzo del conflicto yemení fue una
rebelión incluso anterior al estallido en Túnez y Libia de finales del 2010.
Los territorios del norte y el sur de Yemen se han visto afectados por luchas intertribales,
donde la figura del Estado estaba ausente. Tal coyuntura ha servido además en este
13GIL FUENSANTA, J. «Las Tribus sirias en el conflicto civil regional». Documento opinión del IEEE,
08/2019 25 de enero. 2019, 17 pp.

bie3
649
nuevo siglo para que Al Qaeda y otras fuerzas salafistas tomaran el control o la influencia
sobre esos territorios. Son estas fuerzas quienes realmente atacaron navíos occidentales
como el USS Cole o las patrulleras en la zona del estrecho de Bab el Mandib.
Durante mucho tiempo Yemen fue una especie de «patio trasero» de Arabia Saudí, una
zona para su influencia. Por ello cuando hace pocos años una tribu chií, instigada por
Irán, se alzó contra el poder central en Sanna y llegó a controlar territorio en el norte del
país fronterizo con el suroeste saudí; no era de extrañar que el país wahabí dedicase
grandes esfuerzos para proteger su habitual zona de influencia.
Tampoco resultaba poco usual que a Irán, la gran potencia chií, le interesase mantener
el conflicto. Contemplado así, pensamos que el viejo discurso de los iraníes de «la
primavera árabe como exportación real de la primavera/régimen iraní» cobra una nueva
dimensión y con mayor credibilidad de lo que podría pensarse en un principio. Los
esfuerzos expansionistas de Irán han alcanzado Asia Central (el escenario Afpak) y le
han seguido los saudíes para contrarrestarlo.
En términos de mentalidad tribal, todas las restantes qabila y ashira que llegaron al
territorio de Yemen desde la época ayyubí (el caso Maddhiy) son predominantemente
miembros de la Sunna y potenciales enemigos de la Shia. Esto se demuestra en la actual
guerra civil, un repunte del conflicto iniciado en el país durante la pasada década.
Además, explica la existencia de un antiguo Yemen del Norte y Yemen del Sur durante
parte del pasado siglo, y que también por entonces fue una muestra exacerbada de la
rivalidad ente la Sunna y la Shia.
La cruenta e interminable guerra civil actual es una versión más violenta del conflicto
entre la Sunna y la Shia, pero incrementado por el hecho de que los dos principales
valedores de cada bando aquí, Arabia Saudí e Irán, siguen periodos de política interna
con expansión exterior de sus credos e influencias. A ello se uniría el hecho de que
ambos buscan tecnología nuclear por otra parte.
La tormenta perfecta en Yemen se produjo pues a finales del 2007 cuando la
desaparición del poderoso e inteligente jeque Abudullah al-Ahmar coincidía con
rebeliones en el mundo árabe (las revueltas del pan) que despertaron ancestrales
rencores tribales y religiosos (entre Sunna y Shia) en diversas partes del mundo
musulmán. Coincidía en el poder, al igual que en Libia o Siria, la presencia de un líder
autoritario, pero perteneciente a un clan minoritario dentro del territorio (Assad Aleví en

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650
Siria, Gadafi de la pequeña ashira Qaddaffa de Sirta, Saleh del minoritario clan Sanhan
dentro de la qabila Hashid dominada por la ashira al-Ahmar).
Lo que le sucedió a Saleh en la primera parte (2011-2014) del conflicto civil yemení de
la actualidad, su desaparición, sucedió más tarde debido al recrudecimiento de la guerra
civil y se precipitó por su abandono de la «coalición chií» que controla la capital. El
cambio de bando de Saleh tal vez obedeciese a un bloqueo de fondos «propios» en el
exterior y que había amasado en largos años de poder (pese a que sus orígenes
humildes y modesto clan tribal no lo predispusieran al caso durante su infancia). Nos
recuerda una vez más al caso del coronel Gaddafi y su clan Qaddaffa. Tal vez el error
en su caso fue no haber cambiado de bando en el pasado, cuando estaba en territorio
saudí, durante el rubicón de la guerra civil y mientras se recuperaba de las heridas del
atentado que casi le cuesta la vida entonces.
A nuestro juicio, los hutíes cometieron un error estratégico al no incluir en su pacto todos
los clanes de las altas tierras. Creemos que ello les ha costado parte del territorio, pese
al apoyo de la potencia regional chií y sus proxys, «y es que en Irán no todo es Ayran».
Los conflictos se recrudecen más aún estos últimos años debido a un poderoso elemento
transnacional: la lucha entre la Sunna y la Shia, e incluso la pugna dentro de la misma
Sunna.
En el caso de Yemen, Bakil y Hashid siguen con su rivalidad, llevada a ultranza, pero la
tercera confederación, Maddhiy, no debe desdeñarse en los juegos de poder que tendrán
lugar los próximos últimos años.
Jesús Gil Fuensanta, Alejandro Lorca

LaSEI-Universidad Autónoma de Madrid
Ariel James
Universidad de Comillas

bie3
651
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
48/2018 31 de mayo de 2019
Ada Bonilla DuarteΎ
Tiempos de cambio: la Política

Común de Seguridad y Defensa de
la UE entre 2016 y 2018
Tiempos de cambio: la Política Común de Seguridad y Defensa

de la UE entre 2016 y 2018
Resumen
En los últimos años, la Unión Europea ha vivido tiempos de cambios, lo que ha motivado
a los Estados miembro a prestar atención a áreas políticas europeas tradicionalmente
ignoradas, como la Política Común de Seguridad y Defensa. El lanzamiento de la
Estrategia Global en 2016 ha supuesto un punto de inflexión en el estancamiento de este
área, y de ella han resultado varias iniciativas de defensa a nivel europeo. Cabe destacar
que estos novedosos desarrollos surgen como consecuencia de dinámicas internas y
externas a la Unión Europea, como el brexit, la inestabilidad en regiones vecinas o las
relaciones con aliados tradicionales en materia de seguridad.
Palabras clave
Unión Europea, Política Común de Seguridad y Defensa, Estrategia Global de la Unión

Europea, defensa, seguridad, Estados Unidos, Rusia, brexit, OTAN.

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652
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Times of Change: The EU Common Security and Defence Policy

between 2016 and 2018
Abstract
In recent years, the European Union has experienced a myriad of changes, which have
motivated Member States to pay attention to traditionally ignored European policy areas,
such as the Common Security and Defence Policy. The launch of the Global Strategy in
2016 signified a turning point in the stagnation of this policy area, and several European
defense initiatives have resulted from it. These novel developments arise as a result not
only of internal but also as a result of external dynamics of the European Union, such as
Brexit, instability in neighboring regions, or relations with traditional security allies.
Keywords
European Union, Common Security and Defense Policy, Global Strategy of the European
Union, Defense, Security, United States, Russia, Brexit, NATO.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϴͬϮϬϭϴ Ϯ
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653
ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

Europa será forjada por sus propias crisis
y se convertirá en la suma de las soluciones
adoptadas para estas crisis (Jean Monnet)1
Introducción
Jean Monnet declaró una vez que la Unión Europea sería moldeada por las crisis que
sobreviviría, y ciertamente, desde el inicio del proyecto europeo la UE ha resuelto varios
dilemas que han ayudado a su vez a modelar la Unión e integrar los Estados miembro
en varios marcos comunes, como el monetario. Sin embargo, el sector de la seguridad y
la defensa de la Unión ha sido una excepción a esta regla. A pesar de ser un objetivo
temprano de la Unión, la política común en seguridad y defensa se ha mantenido
estancada durante años, con la excepción de algunas iniciativas tímidas y pequeños
logros2. No obstante, en la última década se ha podido observar un aumento
considerable de atención a estas políticas en los Estados miembro, que ha llevado a una
revisión y reconfiguración de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), la cual
aspira a una mayor integración en el sector de defensa. En particular, en junio de 2016,
la alta representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Federica
Mogherini, presentó la Estrategia Global de la Unión Europea, un documento que
revisaría las prioridades y capacidades de la Unión Europea, y crearía un plan para
adaptarlas a los desafíos actuales a los que se enfrenta la UE. Un año después, en la
primera revisión de la estrategia y sus logros, el informe Europeo establecía que en el
campo de la defensa y la seguridad «se ha logrado más en los últimos diez meses que
en los últimos diez años»3. Pero, ¿qué desencadenó estos desarrollos y cambios
recientes? Se han publicado una gran cantidad de artículos, que describen y especulan
sobre eventos y factores que podrían haber desencadenado estos cambios. Este
documento recopila y analiza los principales factores que podrían haber contribuido a
este nuevo interés por la Política Europea de Seguridad y Defensa.
Aunque la integración de los sistemas de defensa de los Estados miembro formó parte
del proyecto europeo desde su inicio –como lo demuestra la primera propuesta para una

1 MAYNE, R. Memoirs. Garden City, New York: Doubleday & Company Inc. 1978.
2 JUNCKER, J. «Discurso del presidente Jean Claude Juncker en la Conferencia de Seguridad y Defensa
en Praga: en defensa de Europa». Comisión Europea, 2017, junio 9. Disponible en
http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-1581_en.htm.
3 «Revisión del primer año de la Estrategia Global». Disponible en https://eeas.europa.eu/topics/eu-global-
strategy/49750/eu-global-strategy-%E2%80%93-year-1_en.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϴͬϮϬϭϴ ϯ
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654
ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

Comunidad Europea de Defensa presentada en 1950 o el esfuerzo de las principales
potencias militares de la UE, Reino Unido y Francia, de establecer medidas comunes a
finales de los 90– los intentos hasta hace poco resultaron en propuestas tímidas y sin
éxito en sus propuestas4. Estos intentos nunca se materializarían, o al menos no
alcanzarían su potencial, debido a la falta repetida de compromiso de los Estados
miembro, así como por las divergentes perspectivas sobre las principales líneas de
acción de una defensa común. El siglo XXI y sus múltiples propuestas e iniciativas, cuyo
mayor éxito ha sido la Estrategia Global, representan por lo tanto un cambio considerable
en la índole tradicionalmente estancada de este ámbito político. La presentación de la
Estrategia Global de la Unión Europea ha generado varias iniciativas que, aunque en
teoría no son de carácter nuevo para la Unión, se podrían considerar novedosas por su
puesta en práctica.
A pesar de que las prioridades establecidas en el EUGS van más allá de medidas de
seguridad y defensa –incluyendo disposiciones para la política exterior europea, como la
resiliencia de la sociedad o la cooperación regional– este artículo se centra
particularmente en las pautas establecidas sobre este área, así como las iniciativas que
derivaron de estas aspiraciones. Para dar con los factores potenciales que podrían haber
provocado este aumento de interés por la seguridad y defensa en la UE, primero
analizaremos brevemente las iniciativas y los últimos textos publicados por instituciones
europeas. Luego, estudiaremos los factores que podrían haber llevado a los últimos
acontecimientos. Por último, vincularemos el análisis de estos factores con la famosa
predicción hecha por Monnet.
La Estrategia Global de la Unión Europea y las iniciativas entre 2016 y 2018

En una carta dirigida al Consejo de la Unión Europea en 2016, la alta representante de
la Unión Europea llegó a la conclusión de que la nueva Estrategia Global de la Unión
Europea era necesaria para adaptar prioridades y reenfocar las ambiciones de la UE
como resultado de un nuevo «entorno de seguridad cambiado» y «tiempos
desafiantes»5. Algunos meses después, en 2017 en la Cumbre del G7, la canciller

en Praga: en defensa de Europa». Comisión Europea, 2017, junio 9. Disponible en

5 Alta representante. 2016, noviembre 16, p. 4. Disponible en
https://www.consilium.europa.eu/media/22460/eugs-implementation-plan-st14392en16.pdf y
EEAS. «European External Action Service». 2016, junio 28, p. 3. Disponible en la Estrategia Global
https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eugs_review_web_0.pdf.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϴͬϮϬϭϴ ϰ
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655
ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

alemana Merkel dejó entrever la tensión existente entre la Unión Europea y el tradicional
copartícipe en temas de seguridad europea desde la Segunda Guerra Mundial, EE. UU.,
cuando declaró que «los tiempos en los que podemos contar completamente con otros
han pasado, [...] los europeos debemos tomar las riendas de nuestro destino con
nuestras propias manos»6. Parecía que la UE comenzaba a comprender y aceptar la
nueva realidad a la que se enfrentaba, tanto en lo que se refiere a sus socios tradicionales
en seguridad, como también el nuevo entorno y desafíos. Esto también se puede percibir
en la Estrategia Global y otros documentos oficiales de la UE publicados en los últimos
años.
En esta Estrategia Global se transmite con cierta urgencia la necesidad de conseguir
una autonomía estratégica debido a que el actual es un «mundo frágil» que impone
«desafíos con dimensiones internas y externas» a la Unión Europea, y socava la paz y
la estabilidad en el continente europeo7. Además, la Estrategia establece que la UE
debería «desempeñar un papel importante (en el mundo), incluso como proveedor global
de seguridad»8. Del mismo modo, otros documentos oficiales abordan el «deterioro del
entorno de seguridad» que ha producido una «situación geopolítica desafiante»9, y
detectan el vínculo entre los sucesos que tienen lugar fuera de las fronteras (terrorismo,
guerras civiles y migración) y su posterior impacto en la percepción de la seguridad
interna de la UE10. Para afrontar estos desafíos, la EUGS se centra en lograr una
«autonomía estratégica» para la Unión, un concepto que implica la capacidad de
cooperar con otros miembros de la comunidad internacional cuando sea posible, pero al
mismo tiempo ser capaz de operar de manera autónoma con credibilidad cuando y donde
sea necesario11. Pese a que esta autonomía estratégica es un objetivo común, los
Estados miembro suelen diferir en la manera de llevarlo a cabo: algunos prefieren

6 Chancellor MERKEL. «Donald Trump tells NATO allies to pay up at Brussels Talk». BBC News. 2017,
mayo 25. Disponible en http://www.bbc.com/news/world-europe-40037776.
7 EEAS. «European External Action Service». 2016, junio 28, p. 20. Disponible en la Estrategia Global
8 Ibíd., p. 6.
9 Consejo de la Unión Europea. 2018, noviembre 22. Disponible en
https://www.consilium.europa.eu/en/policies/defence-security/ y Alta representante. «Discurso de la alta

representante en el Consejo Europeo de Seguridad y Defensa». 2015, junio 1. Disponible en
http://eeas.europa.eu/archives/docs/csdp/documents/pdf/report-ahead_european-defence-agency.pdf.
10 «Revisión del Primer Año de la Estrategia Global». Disponible en https://eeas.europa.eu/topics/eu-
global-strategy/49750/eu-global-strategy-%E2%80%93-year-1_en y BONILLA DUARTE, A. «The EU

Common Security and Defence Policy since 2016: A Realist Perspective». Leiden University Master Thesis
CSM 2017-2018. 2018, junio 10, pp. 1-84.
11 Alta representante. 2016, noviembre 16, p. 4. Disponible en
https://www.consilium.europa.eu/media/22460/eugs-implementation-plan-st14392en16.pdf.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϴͬϮϬϭϴ ϱ
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ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

continuar dependiendo de la OTAN en materia de seguridad, mientras que otros prefieren
complementar esta colaboración con un aumento gradual de las propias capacidades
europeas12. No obstante, una cosa es segura, la Estrategia Global ha reconocido
finalmente que «en este mundo frágil, el poder blando no es suficiente; debemos mejorar
nuestra credibilidad en seguridad y defensa»13.
Figura 1. Las iniciativas principales para llevar a cabo los objetivos de la Unión Europea en defensa y
seguridad, según la Estrategia Global14
Para alcanzar los objetivos mencionados anteriormente, las ambiciones de las

instituciones de la Unión Europea se materializaron en torno a los siguientes programas:
el Plan de Implementación de Seguridad y Defensa del Servicio Europeo de Acción
Exterior, la Declaración Conjunta OTAN-UE y el Plan de Acción de Defensa Europea de
la Comisión. Aunque los documentos oficiales continúan considerando a la OTAN como
el principal actor de seguridad, esto no mitiga el objetivo de conseguir una autonomía

12 BESCH, S. «EU defence, Brexit and Trump. The good, the bad and the ugly». Center for European
Reform 2016, pp. 4 -9.

13 EEAS. «European External Action Service». 2016, junio 28, p. 44. Disponible en la Estrategia Global
14 EDA. «Coordinated Annual Review on Defence (CARD)». 2019. Disponible en
https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/coordinated-annual-review-on-defence-
(card).
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϴͬϮϬϭϴ ϲ
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ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

estratégica, al menos retóricamente, y se busca más independencia respecto a los
actores de seguridad externos, aunque sin rechazar la cooperación15.
Este triple programa resultó en la implementación de varias iniciativas tangibles. Por un
lado, se estableció una Capacidad Militar de Planeamiento y Conducción (MPCC, por
sus siglas en inglés) creando una cadena de mando militar para que la respuesta a
conflictos y crisis externas sea más rápida y eficiente16. A pesar del gran interés en la
propuesta, esta está sin embargo «por el momento, restringida a misiones no ejecutivas
(es decir, misiones de entrenamiento o formación en Somalia, África Central y Mali)»17
aunque a partir del 2020 estas capacidades podrían utilizarse también para misiones
ejecutivas18.
Además, se creó la Revisión Anual Coordinada en Defensa (CARD) con el objetivo de
integrar gradualmente los sistemas de defensa de los Estados miembro, mediante la
detección de desafíos comunes en el área de defensa, el posterior análisis de prioridades
de desarrollo de capacidades comunes y la sincronización gradual de planes de defensa
nacionales19. Asimismo, el Fondo Europeo de Defensa (EDF) se constituyó para permitir
a «la industria de defensa europea cubrir las necesidades actuales y futuras en materia
de seguridad»20. Para abordar la falta de cooperación en las áreas de investigación y
desarrollo de capacidades de defensa y seguridad, el EDF invierte y apoya
investigaciones y proyectos para el desarrollo conjunto de equipos y tecnologías de
defensa21.

15 HOWORTH, J. «Sytrategic autonomy and EU NATO Cooperation - Squaring the circle». Security
Policy Brief. EGMONT Institute for International Relations 2017. Disponible en

http://www.egmontinstitute.be/content/uploads/2017/05/SPB85.pdf?type=pdf.
16 Alta representante. 2016, noviembre 16. Disponible en
https://www.consilium.europa.eu/media/22460/eugs-implementation-plan-st14392en16.pdf y Foreign
Affairs Council. «General Secretariat of the Council - Council Conclusions». 2016, noviembre 14.
Disponible en https://www.consilium.europa.eu/media/22459/eugs-conclusions-st14149en16.pdf.
17 DUKE, S. «The Pre and Post Brexit Evolution of the EU's Common Security and Defence Policy». In
DUKE, S. Will Brexit Damage Our Security and Defence?. London: Palgrave Macmillan 2018, p. 31.
18 BACIU, C.A. & DOYLE, J. Peace, Security and Defence Cooperation in Post-Brexit Europe. Cham:
Springer 2019, p. 35.

19 Alta representante. 2016, noviembre 16. Disponible en
https://www.consilium.europa.eu/media/22460/eugs-implementation-plan-st14392en16.pdf y EDA.
«Coordinated Annual Review on Defence (CARD)». 2019. Disponible en
https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/coordinated-annual-review-on-defence-
(card) y FIOTT, D. «The Card on the EU Defence Table». Issue Alert. 2017, pp. 1-2.
DUKE, S. Will Brexit Damage Our Security and Defence?. London: Palgrave Macmillan 2018, p. 30.
21 Comisión Europea. «European Defence Action Plan». 2016, November 30. Disponible en
https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/com_2016_950_f1_communication_from_commission_to_inst_en_
v5_p1_869631.pdf.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϴͬϮϬϭϴ ϳ
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ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

Figura 2. Proyectos iniciados bajo la iniciativa del Fondo Europeo de Defensa22
Por último, la iniciativa que más atención atrajo y aludía directamente a la ambición de
autonomía estratégica fue la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO). Dicha
iniciativa redefinía un antiguo objetivo, incluido en el Tratado de Lisboa pero nunca
activado, y creaba un marco que posibilitaba la cooperación en asuntos de defensa
europeos de gran exigencia23, incrementando así el hard power o potencial real de la
Unión de crear fuerzas multinacionales en un futuro24. A pesar de que el progreso de
estas iniciativas hacia una «Unión Europea de Defensa puede ser debatida, puesto que

22 EEAS. EEAS. «Defending Europe: The European Defence Fund». 2019, April 15, p. 3. Disponible en
https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/defence_fund_factsheet_0_0.pdf.
23. EEAS. «Implementation Plan on Security and Defence». 2018, March 01, p. 2. Disponible en
https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/implementation_plan_on_security_and_defence_02-03-
2018_jus_0.pdf y Alta representante. 2016, noviembre 16, p. 29. Disponible en
https://www.consilium.europa.eu/media/22460/eugs-implementation-plan-st14392en16.pdf.
24 Consejo de la Unión Europea. «Timeline: EU cooperation on security and defence». 2019. Disponible en
https://www.consilium.europa.eu/en/policies/defence-security/defence-security-timeline/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϴͬϮϬϭϴ ϴ
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ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

la mayoría de los compromisos siguen de momento siendo a un nivel político» 25, en
comparación con la antigua índole estancada de la política europea de seguridad y
defensa, estos nuevos proyectos representan un punto de inflexión en el ámbito de la
seguridad de la UE26.
Tradicionalmente, este tipo de desarrollos en políticas de seguridad y defensa de la UE
se enmarcaban en perspectivas neoliberales institucionales y constructivistas. Estos
desarrollos, sin importar cuán tímidos, se interpretaron como el siguiente paso lógico en
el proceso de integración europea, ya fuera debido a la construcción de una identidad
común27 o un aumento gradual de la cooperación institucional28. Sin embargo, la
reiteración de factores externos como elementos preocupantes a lo largo de la Estrategia
Global y otros documentos oficiales sugiere que los nuevos desarrollos de la UE son más
bien un fenómeno reactivo a varios factores del entorno, como en general sugiere la línea
de pensamiento realista29. En el transcurso de las próximas páginas, se exploran los
principales factores, tanto internos como externos, que podrían haber despertado esta
nueva preocupación por el proyecto de seguridad y defensa de la UE. Al examinar los
factores externos y los procesos internos que influyen en la política de la PCSD de los
últimos años, la conclusión de este artículo ofrece un análisis sobre las áreas de enfoque
de estas nuevas iniciativas de defensa, su naturaleza y el futuro papel de la UE en el
mundo30.
Análisis de factores externos

En las últimas décadas, la UE se ha enfrentado a múltiples crisis que han afectado directa
o indirectamente a la seguridad en la región, y consecuentemente también a las políticas
de seguridad de la propia Unión31. Como se ha mencionado anteriormente, el EUGS
indica en varias ocasiones la necesidad de reaccionar ante un «mundo frágil» y un

DUKE, S. Will Brexit Damage Our Security and Defence? London: Palgrave Macmillan 2018, p. 36.
en Praga: en defensa de Europa». Comisión Europea 2017, junio 9, p. 2. Disponible en

27 SMITH, M. «Transatlantic security relations since the European security strategy: what role for the EU
in its pursuit of strategic autonomy?». Journal of European Integration. 2018, p. 96.
28 CLADI, L., & LOCATELLI, A. «Bandwagoning, not balancing: why Europe confounds realism».
Contemporary Security Policy. 2012, p. 266. Y HOWORTH, J. «Discourse, Ideas and Epistemic
Communities in European Security and Defence Policy». West European Politics. 2004, pp. 211-234.
29 BONILLA DUARTE, A. «The EU Common Security and Defence Policy since 2016: A Realist
Perspective». Leiden University Master Thesis CSM 2017-2018. 2018, junio 10, p. 9.
30 Ibíd.
31 Ibíd., p. 39.
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entorno cada vez más inestable que presenta «desafíos con dimensiones tanto internas
como externas»32. Sin embargo, no existe un consenso sobre qué eventos concretos
provocaron esta reacción de la Unión Europea33. Si bien algunos autores creen que esto
se refiere a la Anexión de Crimea y al aumento de la asertividad de Rusia34, otros autores
señalan la creciente reticencia de la Administración Trump a garantizar la seguridad de
la UE35, las consecuencias de la Primavera Árabe36 o la crisis institucional provocada por
el brexit37. Las próximas páginas recogen los principales factores externos estudiados
por académicos y expertos, y posteriormente mencionan otras dinámicas internas que
podrían haber reforzado la percibida necesidad de una mayor autonomía estratégica.
Rusia y el conflicto de Ucrania

El conflicto ucraniano en 2014, a pesar de haber comenzado como un roce político y
económico, pronto se convirtió en un problema geoestratégico y de seguridad, ya que
trajo inseguridad y un conflicto militar en las fronteras europeas 38. Asimismo, este
conflicto recordaría a los países europeos colindantes con la Federación de Rusia su
vulnerabilidad ante posibles agresiones rusas, puesto que ésta estaba incrementando
gradualmente su presencia militar en los mares Báltico y Negro, a pesar de los procesos
de Minsk39. Esta situación obligaría a la Unión Europea a darse cuenta de que las guerras
y el conflicto no eran asuntos del pasado40, y desencadenaría un proceso en el que la
UE se esforzase por crear su propio aparato de seguridad, con capacidad para
reaccionar y convertirse en un actor de seguridad global.

32 EEAS. «European External Action Service». 2016, junio 28, p. 20. Disponible en la Estrategia Global:
34 GALBREATH, D. «The Conversation. How the Ukraine crisis brought European security back from the
dead». 2015, February 24. Disponible en https://theconversation.com/how-the-ukraine-crisis-brought-

european-security- back-from-the-dead-37773.
Reform. 2016.
36 GARCÍA CANTALAPIEDRA, D. & BARRAS, R. «The north of Africa, the Sahel and the Global Security
Strategy of the European Union». UNISCI Journal. 2016, pp. 173-196.

37 LARIK, J. «The EU's global strategy in the age of brexit and America first». Retrieved from Working Paper
N.º 193. 2017. https://ghum.kuleuven.be/ggs/publications/working_papers/2017/193larik y BONILLA

DUARTE, A. «The EU Common Security and Defence Policy since 2016: A Realist Perspective». Leiden
University Master Thesis CSM 2017-2018. 2018, Junio 10, p. 5.
38 IKANI, N. «Change and Continuity in the European Neighbourhood Policy: The Ukraine Crisis as a Critical
Juncture». Geopolitics. 2018, pp. 1 -2.

39 Ibid
40 NIETO, M. «Rusia y la Estrategia Global de Seguridad de la Union Europea / Russia and the Global
Security Strategy of the European Union». UNISCI Journal. 2016.

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No obstante, sería erróneo suponer que la anexión de Crimea fue la única fuente de
fricción entre la Unión Europea y la Federación Rusa, ya que la situación había
empeorado desde que EE. UU. había estado negociando el establecimiento de un
sistema antimisiles balísticos en Polonia y República Checa –la antigua «esfera de
influencia» de la Federación Rusa–41. Esta tensión se incrementó aún más cuando Rusia
se opuso a los acuerdos de Asociación de la UE y Afiliación de la OTAN con antiguos
estados satélites de la URSS, como Croacia y Albania que se unieron a la Alianza de la
OTAN en 2009, o Ucrania y Georgia al presentar sus motivos para una futura adhesión
a la OTAN42. La tensión entre los Estados miembros, y la Federación Rusa también fue
evidente durante las negociaciones internacionales sobre Siria. Rusia presentaba una
clara actitud de contrabalanceo y tenía el objetivo de desempeñar un papel
geoestratégico en la región43. Sin embargo, no fue hasta el conflicto de Ucrania, cuando
la tensión se transformó en un conflicto militar, que el EUGS aprendió la lección: «las
debilidades de mis vecinos y socios son mis propias debilidades»44. En 2015, incluso el
presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, mencionó la necesidad de
«fortalecer la posición europea en el escenario mundial, especialmente ante Rusia»45.
EE. UU. y la Organización del Tratado del Atlántico Norte

En cierta medida, un factor que ha entorpecido el logro de la autosuficiencia europea en
el área de defensa y seguridad durante años ha sido la existencia paralela de la OTAN,
ya que se tendió a «confiar instintivamente en la Alianza como garante de seguridad»
permanente desde el final de la Guerra Fría, y tomar esta Alianza como marco inalterable
en el sistema de seguridad europeo46. El colapso de la Unión Soviética y el Tratado de
Varsovia provocaron tensiones en la relación UE-EE. UU., estimando cuál sería el nuevo
papel de la OTAN. Aunque se llegó a la conclusión de que la alianza estaba pensada
como una garantía de seguridad temporal, eventualmente se vio arraigada en el sistema

41 Ibíd., p. 208.
42 Ibíd., pp. 201-204.
Juncture». Geopolitics. 2018, p. 6.

Juncture». Geopolitics. 2018, pp. 5 – 7.

45 PONTIJAS CALDERÓN, J.L. «El ejercito europeo y la autonomia estrategica de la Union Europea».
́ ́ ́ ́
Documento de Aná lisis IEEE 08/2019. 2019. Y WELT, Die. «Halten Sie sich an Frau Merkel, Ich mache
das». 2015. Disponible en https://www.welt.de/politik/ausland/article138178098/Halten-Sie-sich-an-Frau-
Merkel-Ich-mache-das.html.
46 MAULL, H. Entrevista con Ada Bonilla. 2018, June 05.
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de seguridad europeo, que por lo tanto no se desarrolló órganos independientes de
seguridad, y aquellos creados tuvieron un carácter civil más que militar 47. Esta situación
sigue perpetuándose en la actualidad, puesto que algunos Estados de la UE continúan
expresando su oposición a una PCSD autónoma, ya que consideran que debilita la
alianza con la OTAN48.
Como resultado de esta continua dependencia, las últimas decisiones y opiniones de la
Administración Trump en los Estados Unidos han aumentado la sensación de
inseguridad en el continente europeo. En los últimos años y desde su comienzo, la
Administración Trump ha criticado la Alianza en varias ocasiones, no solo
caracterizándola como obsoleta, sino también exigiendo a la UE que asuma un mayor
liderazgo en la OTAN y una mayor responsabilidad en el mantenimiento de seguridad en
regiones vecinas49. Estos comentarios supusieron un aumento de tensión entre aliados
y produjeron una reevaluación de la garantía de seguridad de los Estados Unidos por
parte de los aliados europeos50. Estas incertidumbres se materializaron cuando la
canciller alemana Merkel declaró en 2017 que «los tiempos en los que podemos contar
plenamente con otros se han terminado»51. Sin embargo, al igual que con el conflicto
ruso, las tensiones ya venían intensificándose hace varios años, debido a las diferentes
estructuras de toma de decisiones de la UE y la OTAN52, las divergencias sobre las
prioridades en materia de seguridad, y los mecanismo utilizados para abordarlos53. Como
resultado, tanto la nueva Administración de EE. UU. como la relación incierta con la
OTAN también han contribuido a la inseguridad general percibida en la UE, debido a las
diferentes perspectivas sobre el futuro de la seguridad europea, así como a las tensiones

47 SMITH, M. «Transatlantic security relations since the European security strategy: what role for the EU in
its pursuit of strategic autonomy?». Journal of European Integration. 2018, p. 607.

48 KELLNER, A. M. «La defensa vuelve a ser importante: política de seguridad y defensa en Europa entre
Putin, el brexit y Trump». 2017, May 20. Disponible en http://nuso.org/articulo/la-defensa-vuelve-ser-

importante/.
Reform 2016, p. 2. Y HOWORTH, J. «EU–NATO cooperation: the key to Europe’s security future».
European Security 2017, pp. 456 – 457.
Putin, el brexit y Trump». Nueva Sociedad, 2017, May 20. Disponible en http://nuso.org/articulo/la-defensa-
vuelve-ser-importante/. BESCH, S. «EU defence, Brexit and Trump. The good, the bad and the ugly».
Center for European Reform. 2016, pp. 7-8.
51 CHANCELLOR MERKEL. «Donald Trump tells NATO allies to pay up at Brussels Talk». BBC News.
2017, mayo 25. Disponible en http://www.bbc.com/news/world-europe-40037776.

52 GARCÍA, J. «La Union Europea y la OTAN en el marco de la nueva estrategia global de la Union
Europea». Revista UNSCI. 2016, p. 224. Y HOWORTH, J. «EU–NATO cooperation: the key to Europe’s
security future». European Security, 2017, p. 456.
its pursuit of strategic autonomy?». Journal of European Integration. 2018, pp. 609 – 612.
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persistentes entre la OTAN y la UE. No obstante, la UE y la OTAN han seguido
cooperando en ámbitos como la ciberseguridad, la guerra híbrida, la seguridad marítima
y otros asuntos de seguridad transatlántica, tras firmar la Declaración conjunta sobre la
cooperación entre la UE y la OTAN en julio de 2016, apenas un mes después del
lanzamiento del EUGS54.
Regiones colindantes o regiones vecinas

Además de las tensiones entre la EU y la OTAN, añadidas a aquellas con aliados
tradicionales en seguridad, la Estrategia Global también aborda la necesidad de fomentar
estabilidad y paz en las regiones vecinas o colindantes con la Unión Europea como
condición previa para la paz y la estabilidad en la propia Unión.
La importancia de las regiones vecinas a la Unión Europea ha sido vista de forma muy
diferente en los tres documentos sobre seguridad de las últimas décadas: la Estrategia
de Seguridad Europea (ESS) de 2003, su revisión en 2008 y la EUGS más reciente en
2016. Si bien la primera admitió que era deseable una periferia bien gobernada, no
percibió que afectaría sustancialmente a la UE55. La revisión de 2008, sin embargo, ya
trató de plantear ciertas inquietudes sobre las circunstancias cada vez más
problemáticas en Siria y Libia, pero estas cuestiones se ignoraron debido a una mayor
urgencia de otros asuntos, como la guerra en Georgia o las reformas de los tratados
europeos56. Finalmente, la Estrategia Global reconoció específicamente que hay «un
conjunto de crisis concurrentes e intensas» que han creado un «arco de inestabilidad»
alrededor de la Unión Europea y que tendrían implicaciones57. El intento de actualizar la
estrategia después de la fallida revisión de 2008 se produjo debido a la repentina
percepción de que los vecindarios del sur y el este habían pasado de una crisis a otra
desde 201158. Algunos informes de la Comisión Europea incluso afirmaban que 2013
había sido un «año de crisis debido a inestabilidad política» en las regiones vecinas, de

DUKE, S. Will Brexit Damage Our Security and Defence? London: Palgrave Macmillan 2018, p .31.
55 JOHANSSON-NOGUES, E. «The EU's ontological in security: stabilising the ENP and the EU-self?
Cooperation and Conflict». 2018, p. 6. Y GARCÍA CANTALAPIEDRA, D. & BARRAS, R. «The north of
Africa, the Sahel and the Global Security Strategy of the European Union». UNISCI Journal. 2016, p. 175.
Strategy of the European Union». UNISCI Journal. 2016, p. 187. Y MAULL, H. Entrevista con Ada Bonilla.
2018, June 05.
57 EEAS. «EEAS. Retrieved from The European Union Global Strategy». 2018, May 1.
https://eeas.europa.eu/topics/eu-global-strategy_en.
58 JOHANSSON-NOGUES, E. «The EU's ontological in security: stabilising the ENP and the EU-self?».
Cooperation and Conflict. 2018, p. 6.

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política rusa cada vez más asertiva, un aumento de extremismo y agitación económica
en la sociedades de todo el norte de África y Oriente Medio59. El comisario europeo para
para Ampliación y Política de Vecindad, Johannes Hahn, más tarde también describiría
las regiones adyacentes a la Unión como un «anillo de fuego»60.
Para concluir, la UE solo comenzó a entender realmente el impacto de las circunstancias
de las regiones vecinas en la propia seguridad de la Unión después de la primera revisión
de la ESS, no solo por el efecto de desbordamiento que tendrían las crisis de países
vecinos, lo que creó un repentino sentido de inseguridad con sus flujos migratorios y
amenazas militares, pero también debido a que afectaría a los recursos básicos para la
subsistencia de los Estados miembros, a saber, los suministros de energía y otros
recursos naturales61. Por todo ello, estas regiones vecinas y sus crisis internas también
han impactado profundamente a la opinión pública en la mayoría de los Estados
europeos, como se comentará más adelante.
La combinación de todos estos factores externos aumentó la percepción de inseguridad
en la UE, y las amenazas y los desafíos en su frontera comenzaron a afectar las políticas
internas de los Estados miembros, como veremos más adelante. Además, la insuficiencia
de alianzas tradicionales de seguridad fortaleció la percepción de necesitar una mayor
autonomía estratégica para la Unión. Sin embargo, a pesar de que los factores exógenos
como el abandono de EE. UU. o las tensiones de la OTAN y el anillo de fuego supusieron
«una tendencia hacia los cambios en seguridad en la UE, los factores endógenos
también explican el camino que la UE ha decidido tomar»62.
Análisis de factores internos

En la última década, mientras la Unión Europea seguía intentando definir pautas
comunes para las políticas de exterior, seguridad y defensa, las dinámicas internas de la
Unión Europea fomentaron aún más la sensación de incertidumbre e inseguridad en la
Unión, aumentando así el interés y la presión de los ciudadanos en ámbitos de seguridad

59 European Commission. «Neighbourhood at the Crossroads: Implementation of the European
Neighbourhood Policy». 2014. Disponible en

https://library.euneighbours.eu/sites/default/files/attachments/joint_communication_en.pdf.
Cooperation and Conflict. 2018, pp. 7 – 8.

Strategy of the European Union». UNISCI Journal. 2016, p. 186. YOHANSSON-NOGues, E. «The EU's
ontological in security: stabilising the ENP and the EU-self?». Cooperation and Conflict. 2018, p. 2.
its pursuit of strategic autonomy?». Journal of European Integration. 2018, p. 608.

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ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

y la defensa. Los principales factores que impactaron la percepción de las políticas de
seguridad de la UE fueron: brexit y otras presiones domésticas.
Brexit: ¿un reto o una oportunidad?63

La salida del Reino Unido de la Unión Europea se considera un fracaso del proceso de
integración europeo. Sin embargo, brexit ha constituido también una oportunidad para
aumentar la integración y cooperación entre los Estados miembro en el ámbito de la
defensa y la seguridad. Esta paradoja se produce puesto que el Reino Unido ha sido
tradicionalmente uno de los principales opositores a crear un sistema de defensa cada
vez más integrado, lo que ahora será considerado como posibilidad, pero también es uno
de los dos actores militares serios de la Unión Europea64.
El Reino Unido ha desempeñado tradicionalmente un papel obstaculizador en las
negociaciones de integración del sistema de defensa y seguridad europeos, y solo ha
apoyado en contadas ocasiones la integración en defensa europea, como lo hizo con el
lanzamiento inicial de la PCSD en 1999 puesto que temía que EE. UU. se retiraría de la
OTAN si Europa no desarrollaba ciertas capacidades militares creíbles 65. El Reino Unido
ha mantenido así un enfoque tradicional y ha priorizado en todo momento a la OTAN y
su relación con los Estados Unidos, en lugar de fomentar la integración de la Defensa
Europea66. De esta forma, el Reino Unido ha preferido «un equilibrio entre marcos
multilaterales de la OTAN y sus relaciones de defensa bilaterales en la UE»67. Sin
embargo, después del referéndum, que implicaba que el tradicional estado
obstruccionista ya no podía bloquear las políticas europeas en esta materia, varios
Estados miembros, como Francia, Alemania, Italia y España, vieron la oportunidad de
promover una mayor integración de la PCSD, aumentar la autonomía estratégica y así
fomentar el sentimiento de identidad común europeo68. Más concretamente, «brexit ha

63 LAMIO, E. «Brexit: failure or opportunity?». EPOS 2017. Disponible en
http://www.eposweb.org/index.php?option=com_k2&view=item&id=253:brexit-failure-or-
opportunity?&Itemid=65.
64 HOWORTH, J. «European defence policy between dependence and autonomy: a challenge of Sisyphean
dimensions». The British Journal of Politics and International Relations, 13-28. 2017.
65 Ibíd.
Reform. 2016, p. 2.
67 HADFIELDS, A. «Britain against the World? Foreign and Security Policy in the "Age of Brexit"». In
MARTILL, U. B. Brexit and Beyond: Rethinking the Futures of Europe Read London: UCL PRess 2018, pp.
164-183.
68 GARCÍA, J. «La Union Europea y la OTAN en el marco de la nueva estrategia global de la Unión
Europea». Revista UNSCI. 2016, p. 129.

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supuesto el relanzamiento de la defensa europea en tres campos: la mejora del
planeamiento conjunto, el desarrollo de capacidades militares y el impulso a la
investigación y desarrollo de la industria de defensa europea»69. Por lo tanto, mientras
que algunos consideran que brexit es un fracaso de la integración, otros han optado por
considerarla como una oportunidad para desarrollar áreas de políticas tradicionalmente
bloqueadas por el Reino Unido. Esto también queda ilustrado por el hecho de que la
Estrategia Global fue adoptada apenas dos días después del referéndum brexit, ambas
en junio de 2016.
Tras el referéndum, tanto la UE como el Reino Unido han reafirmado su intención de
seguir trabajando juntos: el Reino Unido está interesado en plataformas de la UE como
el Sistema de Información Schengen o las oportunidades de financiamiento de la defensa
de la UE, y la UE a su vez pierde entre 20 % al 30 % de sus capacidades militares con
la salida del Reino Unido70. Sin embargo, los detalles sobre una posible futura
cooperación aún no están claros, ya que los países terceros tienen restringidos los
poderes de toma de decisiones en las misiones de la PCSD, por ejemplo 71, lo que sin
duda cambiaría el papel del Reino Unido en las misiones de la PCSD hasta la fecha.
Según Pontijas Calderón72, los tipos de acuerdos y participación de otros terceros países
en las misiones de PCSD hasta la fecha no serían válidos para el Reino Unido, quien
posiblemente «aspira a una relación en la que se le otorgue un papel más relevante en
el proceso de decisión de la Unión, del que se ha otorgado hasta ahora a los demás
socios». Sin embargo, habrá que ver, una vez negociado finalmente el brexit, cómo
encaja esto con el deseo de Bruselas de preservar su autonomía decisoria 73.
Inseguridad doméstica y presión / Nuevos desafíos para la democracia

Como consecuencia de los factores mencionados –inestabilidad regional, incertidumbre
de seguridad y brexit–, han surgido nuevos desafíos sociales, como el euroescepticismo,

69 PONTIJAS CALDERÓN, J.L. El brexit y los posibles escenarios de Cooperation. Instituto Español de
Estudios Estratégicos 2018, p. 4.

70 THE TIMES. «May in Munich». The Times. 2018, febrero 17. Disponible en
https://www.thetimes.co.uk/article/may-in-munich-lsqm3zqrs.
71 OPPENNHEIM, B. The Ukraine moderl for Brexit: is dissociation just like association? London: Centre
for European Reform 2018, p. 3. Disponible en

https://www.cer.eu/sites/default/files/insight_BO_27.2.18.pdf.
PONTIJAS CALDERÓN, J.L. El brexit y los posibles escenarios de Cooperation. Instituto Español de
Estudios Estratégicos, 2018, p. 5.
72 PONTIJAS CALDERÓN, J.L. El brexit y los posibles escenarios de Cooperation. Instituto Español de
Estudios Estratégicos 2018, p. 10.

73 Ibíd., p. 12.
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la radicalización y el populismo, que dificultan los procesos democráticos de la UE74. Por
ejemplo, la inseguridad regional provocó una crisis migratoria, que casualmente se
convirtió en mayo de 2015 en uno de «los dos problemas más importantes que enfrenta
la UE»75. Estos desarrollos propagaron una sensación de inseguridad física percibida
por ciudadanos europeos, en gran parte también exacerbada por fracciones políticas, y
fomentaron la necesidad de reaccionar ante esta inseguridad. La percepción de urgencia
y rapidez para actuar se ha agravado aún más con la sucesión de ataques terroristas en
Francia, Alemania y Bélgica, así como con la crisis de refugiados que alcanzó su máximo
flujo migratorio entre 2014 y 201576. Como resultado, esta incertidumbre ha favorecido
la idea de que se necesita una política de defensa y seguridad común más fuerte77. Esto
fue especialmente visible durante las elecciones presidenciales francesas, las elecciones
parlamentarias del Reino Unido y las elecciones alemanas en 2017, cuando los puntos
de vista de los principales candidatos en asuntos de defensa jugaron un papel más
sustancial que en elecciones anteriores78. Además, no solo los Estados miembros se han
dado cuenta de la creciente importancia de la seguridad y la defensa en el futuro de la
UE, sino también personalidades y funcionarios públicos de la UE, como los entonces
nuevos líderes pro-europeos en la Comisión –Jean Claude Juncker– y el Servicio de
Acción Exterior –Federica Mogherini–, que reforzaron la percepción de que una mayor
integración en asuntos de defensa era necesaria79.
A pesar del creciente interés de los ciudadanos y los Estados miembros, es importante
mencionar que hay discrepancias entre países europeos sobre el enfoque geográfico
que debería priorizar la EUGS y los mecanismos de seguridad y defensa apropiados
para llevarla a cabo. Por un lado, mientras que los Estados miembros en Europa Central
y del Este preferirían centrarse en la amenaza que supone Rusia para la integridad

Cooperation and Conflict. 2018, pp. 5-7. Y MAULL, H. Entrevista con Ada Bonilla. 2018, June 05.
75 KOENIG, N. & WALTER FRANKE, M. Franche and Germany: Spearheading an Eruopean Security and
Defence Union? Berlin: Jacques Delors Institut 2017, p. 5.

76 Ibíd., MAULL, H. Entrevista con Ada Bonilla. 2018, June 05. Y KELLNER, A. M. «La defensa vuelve a
ser importante: política de seguridad y defensa en Europa entre Putin, el brexit y Trump». Nueva Sociedad.
2017, May 20. Disponible en http://nuso.org/articulo/la-defensa-vuelve-ser-importante/.
Putin, el brexit y Trump». Nueva Sociedad. 2017, May 20. Disponible en: http://nuso.org/articulo/la-
defensa-vuelve-ser-importante/.
78 Ibíd., MIETHKE, L. «German Defence Policy: An Election primer ahead of the 2017 federal elections».
London: London School of Econocmics and Political Science. 2017. Y MERRICK, R. «Theresa May
pledges to increase defence spending after military chiefs warn UK losing the ability to fight wars».
Independent. 2017, mayo 10. Disponible en https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/theresa-may-
defence-spending-pledge-military-wars-warning-a7729056.html.
79 PANNIER, A. Entrevista de Ada Bonilla Duarte. 2018, mayo 31.
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territorial en el flanco oriental del continente, los miembros del sur están bastante
preocupados por la inestabilidad en la región MENA (Oriente Medio y África del Norte) y
los posteriores flujos migratorios80. Estas discrepancias también se notan cuando se
debate el futuro del sistema de seguridad europeo, ya que los Estados miembros se
dividen principalmente entre atlánticos (aquellos que prefieren confiar en las estructuras
de la OTAN) y en los europeístas (que promueven mecanismos de defensa europeos
más autónomos)81. Mientras que los primeros, estados como Letonia o Lituania, se
preocupan por la complementariedad y la no duplicación de las estructuras de la OTAN,
los segundos, como Francia y Alemania, apoyan la idea de lograr una estructura europea
más autónoma, aunque continuando la colaboración OTAN-EU en áreas de interés
común, como amenazas híbridas y seguridad cibernética82.
Los extraordinarios desarrollos en el segundo semestre de 2016 y 2017 en el área de
defensa y seguridad a nivel europeo fueron, desde luego, facilitados por el resultado del
referéndum y el entorno estratégico general, pero también parece haberse generado una
especie de «crisis existencial» sobre los propios propósitos y las capacidades
disponibles para lograrlos83. Esta sensación fue incluida en uno de los discursos de la
alta representante Mogherini en la presentación del EUGS, cuando declaró que «el
propósito, e incluso la existencia, de nuestra Unión están siendo cuestionados»84. Este
breve análisis de los factores externos e internos que han afectado el auge de las
políticas de seguridad y defensa europeas revela la acumulación de inseguridad e
incertidumbre en la Unión Europea a lo largo de los años. Si bien los factores externos
crearon principalmente una perspectiva de impotencia e incapacidad para reaccionar
ante las crisis externas, los factores internos exacerbaron aún más la incertidumbre y
permitieron a la Unión Europea dar pasos inéditos en el área de seguridad y defensa
europea.

80 NIETO, M. «Rusia y la Estrategia Global de Seguridad de la Union Europea / Russia and the Global
Security Strategy of the European Union». UNSCI Journal. 2016, p. 205.

81 KOENIG, N. & WALTER FRANKE, M. Franche and Germany: Spearheading an Eruopean Security and
Defence Union? Berlin: Jacques Delors Institut 2017, p. 8 y KELLNER, A. M. «La defensa vuelve a ser
importante: política de seguridad y defensa en Europa entre Putin, el brexit y Trump». Nueva Sociedad.
2017, May 20. Disponible en http://nuso.org/articulo/la-defensa-vuelve-ser-importante/.
Putin, el brexit y Trump. Nueva Sociedad. 2017, May 20. Disponible en http://nuso.org/articulo/la-defensa-
vuelve-ser-importante/ y PANNIER, A. Entrevista de Ada Bonilla Duarte. 2018, mayo 31.
DUKE, S. Will Brexit Damage Our Security and Defence? London: Palgrave Macmillan 2018, pp. 27-38.
84 Ibíd.
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Conclusión final
Después de la Guerra Fría, y como ilustran algunas iniciativas de los años 90, la UE
interpretó el nuevo panorama de seguridad como manejable y debió considerar los
riesgos de la época considerablemente más pequeños comparado con las amenazas y
desafíos anteriores85. Esto llevó a una serie de propuestas de defensa y seguridad poco
ambiciosas, infructuosas y tímidas. Sin embargo, tras varios años, la sucesión de crisis
(Yugoslavia, Libia, Mali, primaveras árabes...) que se sucedían obligaron a la UE a
reconocer que no tenía las capacidades necesarias para reaccionar ante las crisis más
cercanas en su periferia. Como resultado, en 2013 se comenzó una revisión más seria
que las anteriores de las prioridades, cuyo resultado se presentaría más tarde en la
actual Estrategia Global de la Unión Europea.
Los últimos avances en defensa europea parecen tener un carácter reactivo a las
circunstancias que ha vivido la Unión en las últimas décadas. Más concretamente, el
EUGS parece, en primer lugar, reconocer finalmente el complejo entorno de seguridad
europeo contemporáneo, un «arco de fuego», y los desafíos que ha traído, para así poder
responder a estos desafíos. Como se concluyó en el análisis de factores de este artículo,
la aparición de nuevas iniciativas en el ámbito de la seguridad y defensa de la UE resulta
de una dinámica dual de actores externos e internos. Por un lado, los factores externos
hicieron que la UE reconociera su falta de capacidad para reaccionar ante los
acontecimientos en las regiones más próximas y difundiera una sensación de
inestabilidad, mientras que factores internos como el impacto de la migración y el
terrorismo aumentaron la percepción de inseguridad, lo que llevó a los ciudadanos
europeos a preocuparse y presionar cada vez más por decisiones más consecuentes en
materia de seguridad y defensa86. Como resultado, tanto los ciudadanos, como los
estados miembro y las instituciones acabaron dándose cuenta de que el conflicto no es
una cuestión del pasado y que la Unión debe poder defender sus valores
fundamentales87.
Estos valores fundamentales se vieron desafiados puesto que mientras que la anexión
de Crimea amenazaba la integridad territorial en las fronteras europeas, difundiendo un

85 HOWORTH, J. «˜European defence policy between dependence and autonomy: a challenge of
sisyphean dimensions». The British Journal of Politics and International Relations. 2017, p. 21 – 23.
86 PANNIER, A. Entrevista de Ada Bonilla Duarte. 2018, mayo 31. BONILLA DUARTE, A. «The EU
Common Security and Defence Policy since 2016: A Realist Perspective». Leiden University Master Thesis
CSM 2017-2018. 2018, junio 10, p. 50.
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ϮϬϭϲǇϮϬϭϴ

sentimiento de inseguridad, la insuficiencia de las garantías tradicionales de seguridad
europeas (a saber, la OTAN) por parte de la última Administración de los EE. UU.
incrementaron el sentimiento de incapacidad de reacción. Por último, la inestabilidad
regional fue la gota que colmó el vaso, y con su desborde de repercusiones, afectaron al
ciudadano corriente y su sensación ontológica de inseguridad. La combinación de estos
factores combinados con los desafíos planteados por el brexit, aspectos sociales no
democráticos y las discrepancias en la perspectivas de las políticas de defensa han
propiciado un «modo de emergencia» en toda la Unión88. Esta vulnerabilidad e
incertidumbre percibida a nivel nacional y regional, ha resultado en el apoyo
indiscriminado a las políticas de defensa y seguridad89.
En los últimos años, varias figuras de la UE y los principales Estados miembros han
escuchado esta llamada de emergencia y han reaccionado al entorno de seguridad,
impulsando nuevos e inimaginables desarrollos en seguridad y defensa, así como
propulsando una mayor integración en este ámbito en la UE, lo que explica el aumento
de las políticas de seguridad y defensa en los últimos años. Así, como Jean Monet había
anticipado: la Unión Europea está siendo moldeada por las crisis más recientes a las que
se ha enfrentado la Unión, y estas lecciones de seguridad se han resumido en la
Estrategia Global de la Unión Europea.
Ada Bonilla Duarte*

Grado en Estudios Europeos,
Máster en Gestión de Seguridad y Crisis

88 MICHNIK, W. «Poland and Transatlantic Security after the Russian-Ukrainian Conflict: a Paradigm
Shift?». Dubai: American University in the Emirates 2017, p. 170.
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KƉŝŶŝſŶ
49/2019 3 de junio de 2019
Ramón Alarcón Sánchez*

Somalia, del desgobierno a la
República Federal: propuestas para
lograr un Estado funcional
Somalia, del desgobierno a la República Federal: propuestas

para lograr un Estado funcional
Resumen
Somalia es un país con grandes posibilidades. Cuenta con una situación geoestratégica
clave, la costa más larga de África continental, una historia apasionante, una geografía
muy variada y un subsuelo extremadamente productivo y rico en petróleo aún sin
explotar. Todos estos factores habrían bastado para que este país africano hubiese
alcanzado altas cotas de prosperidad y buen gobierno. Sin embargo, la caída del
presidente Mohamed Siad Barre en 1991 originó un proceso de descomposición estatal
que llevó a un vacío de poder devastador durante tres décadas.
Tras varios intentos de reconciliación nacional infructuosos, Somalia trata actualmente
de restablecer un Estado funcional en base a la Constitución Provisional de 2012, que
estipula como régimen político una República Federal democrática y multipartidista. No
obstante, este proceso es muy complejo debido a los profundos desafíos que enfrenta el
país.
Haciendo uso de una variación de la pirámide de Maslow aplicable a los Estados, este
documento, a partir de una visión general de la situación de Somalia, propone ciertas
acciones para avanzar en el afianzamiento de la República Federal.
Palabras clave
Somalia, Cuerno de África, Farmajo, clanes, Somalilandia, terrorismo, Al Shabab.

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^ŽŵĂůŝĂ͕ĚĞůĚĞƐŐŽďŝĞƌŶŽĂůĂZĞƉƷďůŝĐĂ&ĞĚĞƌĂů͗ƉƌŽƉƵĞƐƚĂƐƉĂƌĂůŽŐƌĂƌƵŶ
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ZĂŵſŶůĂƌĐſŶ^ĄŶĐŚĞǌ

Somalia, from misgovernment to the Federal Republic:
proposals for a functional State
Abstract
Somalia is a country that has a lot of possibilities since it has a great location
geographically speaking, the largest coast of continental Africa, a fascinating history, a
very varied terrain and an extremely productive and rich soil full of oil still unexploited.
All of these factors above should have been enough so that this African country had
reached high prosperity and governance rates. However, the fall of its president
Mohamed Siad Barre in 1991 caused a devastating absence of power for three decades.
After several national reconciliation attempts which resulted unsuccessful, Somalia is
currently working on the restoration of a functional State based on the Provisional
Constitution of 2012, which establishes its political system as a Federal, Democratic, and
Multi-party Republic. Nevertheless, this is a very complex process due to the hard
challenges that this country faces.
Having used one of the Maslow’s Pyramid variation applied to the States on one hand,
and from a general point of view about Somalia situation on the other, this report proposes
different actions to make progress in the consolidation of the Federal Republic.
Keywords
Somalia, Horn of Africa, Farmajo, State-building, Clans, Somaliland, Terrorism, Al-
Shabaab.
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Introducción: Somalia, un país en busca de un Estado funcional
En 1991, el presidente de Somalia, Mohamed Siad Barre, fue «derrocado violentamente
por un conglomerado de diversos grupos rebeldes basados en clanes» 1. Su régimen,
que comenzó en 1969 con un golpe de Estado, perpetró graves violaciones contra los
derechos humanos2. Sin embargo, a su derrocamiento no le siguió una transición política
que concluyera con la instauración de un Estado democrático de derecho. Por el
contrario, se originó un vacío de poder que derivó en luchas entre señores de la guerra
y milicias clánicas3, así como combatientes islamistas. Además, y como otro factor
desintegrador, Somalilandia autoproclamó su independencia bajo un Gobierno del
Movimiento Nacional Somalí (SNM, por sus siglas en inglés4) en 1991. Todo ello ha
«obstaculizado el restablecimiento de un Estado funcional»5.
Durante casi tres décadas de guerra civil, se han pretendido distintos intentos de
reconciliación nacional, pero todos ellos han resultado infructuosos. Actualmente, el país
está inmerso en un proceso de construcción y consolidación del Estado sobre la base de
la Constitución Provisional de 20126, que en su artículo 1 establece como forma de
Gobierno una «república federal, soberana y democrática fundada en la representación
inclusiva del pueblo» sobre la base de «un sistema multipartidista y la justicia social».

1 ABDI ELMI, Afyare. «Understanding the Somalia Conflagration: Identity, Islam and Peacebuilding». Pluto
Press. London-New York: 2010. Citado por M. KHAYRE, Ahmed Ali. «Somalia: An Overview of the
Historical and Current Situation». Abril de 2016, p. 1. Disponible en
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2771125. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
2 Amnesty International. «Somalia: Building human rights in the disintegrated state». AI Index: AFR
52/03/95. Noviembre de 1995, p. 1. Disponible en

https://www.amnesty.org/download/Documents/176000/afr520031995en.pdf. Fecha de la consulta:
03/05/2019.
3 Los señores de la guerra buscan controlar de manera efectiva un área determinada. Generalmente, su
objetivo último no es derrocar a la autoridad central y hacerse con el poder del Estado, aunque el control
que ejercen de ciertas zonas es un desafío a la soberanía estatal. Por su parte, las milicias clánicas
somalíes proporcionan seguridad a los miembros del clan. Para ampliar acerca de este tema, véase
FREEMAN, Laura. «The African warlord revisited». Small Wars & Insurgencies, vol. 26, n.º 5. Noviembre
de 2015. Disponible en https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/09592318.2015.1072318, y
MAHLASELA MAKHUBELA, Lucas. «Understanding Civil Militia Groups in Somalia». The African Centre
for the Constructive Resolution of Disputes. Agosto de 2016. Disponible en
https://www.accord.org.za/conflict-trends/understanding-civil-militia-groups-somalia/.
4 Las siglas y acrónimos que aparecen en este documento hacen referencia a la denominación en inglés
de los elementos mencionados.

5 DERSSO, Salomon A. «The Somalia conflict: Implications for peacemaking and peacekeeping efforts».
ISS, Paper 198. Septiembre de 2009, p. 6. Disponible en

https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/P198.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
6 Para la realización de este documento se ha empleado la versión en inglés de la Constitución Provisional
de la República Federal de Somalia de 2012 albergada en: The World Intellectual Property Organization.
«The Provisional Constitution of the Federal Republic of Somalia 2012». WIPO Lex n.º SO004. 2012.
Disponible en https://wipolex.wipo.int/en/text/324354. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
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No obstante, Somalia adolece de problemas muy complejos que dificultan este proceso.
El objetivo de este documento es determinar los principales obstáculos que dificultan la
consolidación del régimen constitucional y, desde esa realidad, establecer qué acciones
—a nivel político, económico y social— podría llevar a cabo la República Federal para
afianzar su poder soberano. Para ello, se ha empleado una variación de la jerarquía de
las necesidades humanas de Abraham Maslow que fue elaborada por el teniente coronel
estadounidense John P. Baker en un documento titulado Maslow, Needs, and War7, y
que proporciona un marco de análisis útil para alcanzar nuestro objetivo.
A diferencia de la jerarquía de Maslow, centrada en los individuos, la variante de Baker
(figura 1) pone el foco en la sociedad en su conjunto, de tal manera que identifica cinco
niveles sucesivos de necesidades para las «naciones, Estados y grupos»: necesidades
físicas de los ciudadanos (Physical Needs of Citizens), soberanía (Sovereignty),
comercio e interacción global (Global Trade and Interaction), respeto internacional (Int'l
Respect) y promoción de valores y de la cultura nacional (Values Attainment).
A pesar de la aparente rigidez de esta pirámide, un Estado no tiene por qué cumplir
plenamente una categoría inferior para ocuparse de una superior, ya que trabajar en el
establecimiento de un Gobierno con poder efectivo y funcional en todo el territorio —
soberanía— repercutirá con toda seguridad en la mejora de las necesidades básicas de
la población. Pero esto no anula el orden lógico del esquema de necesidades, pues es
complicado que un Estado disponga de poder e influencia internacional si no ha sido
capaz de establecer y mantener un sistema político, económico y social que, al menos,
garantice que las necesidades básicas de la mayor parte de su población están cubiertas.

7 BAKER, John P. «Maslow, Needs, and War». United States Army War College. Febrero de 2012.
Disponible en https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a560680.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.

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Figura 1. Variación de la pirámide de Maslow aplicable a sociedades humanas.

Fuente: BAKER, John P. «Maslow, Needs, and War». United States Army War College.
Febrero de 2012, p. 3. Disponible en https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a560680.pdf
Necesidades físicas de la población y acciones reparadoras

John P. Baker afirma que son «Estados fallidos» aquellos que son incapaces de
proporcionar los elementos más básicos para la vida de sus ciudadanos, como la comida
o el agua8. Por supuesto, no es necesario que el Estado entregue estos elementos
directamente a la población, pero sí debe establecer las condiciones necesarias —
políticas, económicas y sociales— para que la mayoría de las personas que residen en
su territorio tengan acceso a ellos.
Centrándonos en Somalia, un informe elaborado por el Humanitarian Country Team
(HCT)9 señala que el país sufre «una de las crisis humanitarias más complejas y
prolongadas del mundo»: un tercio de la población total requiere asistencia y protección
humanitaria y más de un millón de personas necesita asistencia inmediata para su
supervivencia.
Entre los factores que repercuten directamente en la escasez de alimentos, y por los
efectos en cadena que genera, sobresale la sequía. En 2017, la falta de lluvias «redujo
seriamente la producción de alimentos y causó pérdidas sustanciales de ganado» 10, algo

8 Ibíd., p. 4.
9 Humanitarian Country Team. «2019 Somalia Humanitarian Needs Overview». Noviembre de 2018, p. 5.
Disponible en https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Somalia_2019_HNO.PDF. Fecha de la
consulta: 03/05/2019.
10 Food and Agriculture Organization. «Somalia - Famine prevention and drought response plan January -
December 2017». Junio de 2017, p. 3. Disponible en http://www.fao.org/3/a-i7547e.pdf. Fecha de la

consulta: 03/05/2019.
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muy grave en un país donde el sector ganadero crea alrededor del 60 % de las
oportunidades de empleo11. Además, debido a su configuración geográfica, Somalia no
es solo sensible a sequías, también lo es a intensas inundaciones que pueden afectar a
un gran número de personas y generar desplazamientos masivos.
Es necesario tomar medidas para revertir esta preocupante situación. El Banco Mundial
ha señalado que, para avanzar en su desarrollo, Somalia debe ser resiliente a
perturbaciones como la «degradación del suelo, la baja productividad agrícola o la
mortandad del ganado»12. En este sentido, un mejor acceso y distribución de los recursos
clave para la agricultura y la ganadería no solo ayudaría a evitar la falta de alimentos,
sino que disminuiría los enfrentamientos entre clanes y, en consecuencia, podría
fomentar el sentimiento de cohesión nacional.
Por otro lado, y con vistas al futuro, un estudio publicado en la American Journal of
Climate Change13 afirma que Somalia deberá hacer frente a fenómenos climáticos
extremos en relación con la temperatura o las precipitaciones en las próximas décadas,
algo que tendrá efectos negativos en la agricultura y la ganadería a no ser que se
desarrollen «sistemas de adaptación inteligentes», que indefectiblemente requerirán
apoyo internacional. Estas serias proyecciones indican que, si no se consolida un Estado
funcional en forma de República Federal, los somalíes podrían enfrentarse a una mayor
cantidad de sequías e inundaciones sin que ninguna institución estatal adopte medidas
para evitarlas o paliarlas, lo que agravaría aún más la situación humanitaria.
Pero a pesar de todas las dificultades, conviene subrayar los proyectos que se están
desarrollando en el país y que ejemplifican la forma de avanzar hacia el objetivo final:
conseguir que la mayoría de la población tenga cubiertas sus necesidades fisiológicas
básicas. Entre ellos, y por su importancia sobre el terreno, destaca la mecanización de
la agricultura, la rehabilitación de los sistemas de riego o la capacitación de los

11 World Bank. «Somalia drought impact and needs assessment: synthesis report», vol. I. 2018, p. 108.
Disponible en http://documents.worldbank.org/curated/en/901031516986381462/pdf/122991-v1-GSURR-
Somalia-DINA-Report-Volume-I-180116-Digital.pdf. Fecha de la consulta: 16/05/2019.
12 World Bank Group. «Somalia Economic Update: Rapid Growth in Mobile Money», edición n.º 3. Agosto
de 2018, p. 2. Disponible en
http://documents.worldbank.org/curated/en/975231536256355812/pdf/REPLACEMENT-PUBLIC-
Somalia-Economic-Update-3-FINAL.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
13 OGALLO, Linda Ajuang; OMONDI, Philip; OUMA, Gilbert y WAYUMBA, Gordon. «Climate Change
Projections and the Associated Potential Impacts for Somalia». American Journal of Climate Change, vol.
7, n.º 2. Mayo de 2018, p. 165. Disponible en https://file.scirp.org/pdf/AJCC_2018051716245429.pdf.
Fecha de la consulta: 03/05/2019.
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agricultores en buenas prácticas agronómicas que lleva a cabo la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)14.
Soberanía, el gran reto de la República Federal

El concepto de soberanía ha variado a lo largo del tiempo y difiere en función de la fuente
consultada. Según la Encyclopædia Britannica15, un Estado es soberano cuando posee
la «autoridad en el proceso de toma de decisiones y en el mantenimiento del orden».
Desde esta perspectiva, el Estado de Somalia, sustentado en las instituciones
establecidas por la Constitución Provisional de 2012, presenta muchas fallas, pues solo
es soberano en una pequeña parte del territorio que, de iure, le corresponde, y que, de
facto, no puede controlar ni hacer cumplir el ordenamiento jurídico.
Los motivos que han generado esta situación disfuncional son múltiples y complejos.
Este documento examina tres que, por sus características y consecuencias, se
consideran especialmente relevantes: la estructura social clánica, la independencia de
facto de Somalilandia y las tensiones con los estados miembros federados, y el
terrorismo; así mismo, se proponen acciones para revertir sus dañinas consecuencias
en el desarrollo de un Estado funcional.
Estructura social clánica: efectos negativos y soluciones

En sociología, la estructura social es «la disposición distintiva y estable de las
instituciones mediante las cuales los seres humanos interactúan y conviven en una
sociedad»16. En Somalia, esta estructura está conformada por clanes constituidos «a
partir de un conjunto de personas vinculadas por un lazo de parentesco que remite a un
antepasado común. Cada clan, a su vez, se divide en subclanes (tol, en somalí) y estos,
en ramas subsidiarias llamadas reer (“familia” o “gente”)»17.
Hay numerosos clanes y subclanes que varían según la fuente consultada. Sin
pretensión de hacer una lista exhaustiva de todos ellos, resulta oportuno referir los más

14 Food and Agriculture Organization. «Agriculture: Building Resilience», s. f. Disponible en
http://www.fao.org/somalia/programmes-and-projects/agriculture. Fecha de la consulta: 15/05/2019.

15 The Editors of Encyclopædia Britannica. «Sovereignty». Encyclopædia Britannica. Junio de 2014.
Disponible en https://www.britannica.com/topic/sovereignty. Fecha de la consulta: 03/05/2019.

16 FORM, William y WILTERDINK, Nico. «Social structure». Encyclopædia Britannica. Abril de 2018.
Disponible en https://www.britannica.com/topic/social-structure. Fecha de la consulta: 03/05/2019.

17 GUTIÉRREZ DE TERÁN, Ignacio. «Somalia. Clanes, islam y terrorismo internacional». Madrid: Los
libros de la Catarata 2007, p. 18.

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importantes. De acuerdo al European Asylum Support Office18, hay dos antepasados
significativos en la conformación de las familias-clanes somalíes: Samaal y Saab, ambos
considerados descendientes del profeta Mahoma.
 Samaal. Antepasado común de las familias clánicas «nobles» dedicadas al

pastoreo nómada: los Darod (divididos en Ogadén, Marehan y Harti, estos últimos
conformados por los Majerteen, los Dulbahante y los Warsangeli); los Hawiye
(divididos en Abgal y Habr Gedir), y los Dir (divididos en Issa, Gadabursi y
Biyomaal, aunque hay quien introduce también a los Isaaq).
 Saab. Antepasado común de los Digil y Mirifle/Rahanweyn, clanes también
considerados «nobles» aunque, en contraste con los clanes descendientes de
Samaal, son principalmente sedentarios y trabajan en la agricultura. Por ello, se
ubican en los valles fértiles de los ríos Shabelle y Juba, y en las regiones de Bay
y Bakool.

18European Asylum Support Office. «Country of Origin Information Report on South and Central Somalia».
Agosto de 2014, pp. 20, 43 y 44. Disponible en https://coi.easo.europa.eu/administration/easo/PLib/EASO-
COIreport-Somalia_EN.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
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Figura 2. Distribución de los principales clanes de Somalia. Fuente. Food Security and Nutrition
Analysis Unit - Somalia. «Somalia: Major clans». Febrero de 2005. Disponible en
http://www.fsnau.org/downloads/Somalia%20major%20Clans%20Geographic%20Distribution.pdf
Además de la entidad de los distintos clanes, su distribución geográfica, tanto en Somalia

como en los países vecinos, muestra su poder territorial y permite entender la actual
distribución de los Estados miembros federados.
Autores como Stephen Musau19 subrayan que «los clanes se han convertido en la
perdición de Somalia», pues el «clanismo» funciona como una «ideología política» que
«determina todo lo demás: el poder, la distribución de los recursos, la expansión del
territorio e incluso la captación [de personal] para ocupar puestos de influencia». Y
aunque este sistema de poder pueda ser ventajoso en algunas ocasiones, ya que

19 MUSAU, Stephen. «Clans’ and clannism’s control over weak political institutions». The ITPCM
International Commentary, vol. IX, n.º 34. Diciembre de 2013, pp. 13 y 14. Disponible en
https://www.santannapisa.it/sites/default/files/commentary_somalia_issue_dec_20131.pdf. Fecha de la
consulta: 03/05/2019.
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proporciona «apoyo social» o un «sistema de bienestar», su principal inconveniente es
su capacidad de generar enfrentamientos, xenofobia o machismo, además de
obstaculizar que se forje un sentimiento de pertenencia nacional. Por tanto, concluye, «la
naturaleza divisiva de los clanes dificulta los roles y las funciones [que han de ejercer]
las estructuras y órganos estatales emergentes».
Sin embargo, existen indicadores que señalan que el predominio de la identidad clánica
en Somalia está disminuyendo. Una encuesta realizada en julio y principios de agosto
de 2016 para la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
sugiere que una parte de la sociedad somalí muestra ya «un rechazo sustancial a los
roles de los clanes en la política» y, por el contrario, prefiere la «democracia directa e
individual a los métodos indirectos basados en clanes»20. Esto es prometedor, pues
indica que es posible potenciar una identidad nacional que genere unión y cohesión
social en vez de un sentimiento clánico que refuerce la división que enfrenta al país.
Independencia de facto de Somalilandia

En 1991, el mismo año que Siad Barre fue derrocado en el marco de una guerra civil que
enfrentó a las distintas facciones clánicas, Somalilandia se autoproclamó República
independiente. En su territorio hay tres grandes familias de clanes, el mayoritario Isaaq,
el Darod/Harti (incluye a los clanes Warsangeli y Dhulbahante) y el Dir (incluye a los
clanes Iise y Gadabursi)21, lo cual no ha resultado un obstáculo insalvable para avanzar
hacia la estabilidad.

20 ROBERTSON, Lawrence; MALLA, Lucas y OING, Lauren. «Somali Perceptions Survey, Part 1 – The
Emerging Federal States, Mogadishu, and Puntland». International Business & Technical Consultants, Inc.
(IBTCI). Febrero de 2017, p. 68. Disponible en
http://somaliangoconsortium.org/download/58c7e22834e32/. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
21 MESFIN, Berouk. «The political development of Somaliland and its conflict with Puntland». ISS, Paper
200. Septiembre de 2009, p. 1. Disponible en https://www.files.ethz.ch/isn/111689/P200.pdf. Fecha de la

consulta: 03/05/2019.
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Figura 3. Mapa de los estados miembros federados y las administraciones regionales

provisionales de Somalia. Fuente. MOSLEY, Jason. «Somalia’s Federal Future Layered
Agendas, Risks and Opportunities». Chatham House. Septiembre de 2015, p. 3. Disponible en
https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/field/field_document/20150902SomaliaFederal
FutureMosley.pdf
Entre las razones que explican esta realidad, cabe destacar que Somalilandia se
sustenta en un sistema de gobierno descrito «como un “híbrido dinámico” entre lo
occidental y lo tradicional, basado en el reparto de poder entre clanes y en una
representación política equilibrada»22. Asimismo, hay una población relativamente

22 HASSAN IBRAHIM, Mohammed y TERLINDEN, Ulf. «Somaliland: 'home grown' peacemaking and
political reconstruction». Accord, n. º 21. 2010, p. 76. Disponible en https://www.c-

r.org/downloads/21_Somalia.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
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homogénea, con un 70 %, aproximadamente, de Isaaq23. En este sentido, algunos
autores advierten que, en este territorio, lo que realmente ha ocurrido es una
preponderancia política del clan Isaaq sobre los demás24.
Teniendo en cuenta que la unión entre Somalia y Somalilandia ha generado
discrepancias prácticamente desde la emancipación colonial —se puede citar el
referéndum de 1961 para aprobar una Constitución unitaria que fue rechazado en
Somalilandia25—, y recordando los hechos sumamente graves que ocurrieron en el
pasado —como el levantamiento del Movimiento Nacional Somalí contra el régimen de
Siad Barre en la década de 1980, que derivó en un escenario de gran violencia, con la
destrucción completa de ciudades y aldeas26—; es recomendable que el Gobierno
federal trate de integrar ambos territorios de manera paulatina siguiendo una estrategia
cuidadosamente planificada. Ciertamente, el desafío es complejo, ya que al intento
secesionista de las autoridades somalilandesas hay que añadir el condicionante clánico.
A pesar de ello, Somalia cuenta —por el momento— con la ventaja fundamental de que
la comunidad internacional no ha reconocido la independencia de Somalilandia.
Tensiones con los estados miembros federados y posibles medidas de integración

Además de enfrentarse a las aspiraciones independentistas de Somalilandia, Somalia
tiene serios problemas para establecer y afianzar el modelo federal, hasta el punto de
que cinco estados miembros federados —Galmudug, Hirshabelle, Jubalandia,
Puntlandia y Somalia del Sudoeste— llegaron a «suspender lazos con el Gobierno
federal» en septiembre de 201827, después de alcanzar un frágil acuerdo en 2017 —al

23 HULIARAS, Asteris, «The Viability of Somaliland: Internal Constraints and Regional Geopolitics»,
Journal of Contemporary African Studies, vol. 20, n.º 2, 2002. Citado por KAPLAN, Seth, «The
Remarkable Story of Somaliland», 2018, p. 253. Disponible en
http://www.sethkaplan.org/doc/JOD,%20Democratization%20in%20Africa%20chapter%203.10.pdf.
Fecha de la consulta: 16.05.2019.
24 International Crisis Group. «Somaliland: The Strains of Success». Crisis Group Africa Briefing, n.º 113.
Octubre de 2015, p. 1. Disponible en https://d2071andvip0wj.cloudfront.net/b113-somaliland-the-strains-

of-success.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
25 WALLS, Michael y KIBBLE, Steve. «What makes Somaliland's case for recognition so different?».
Yorkshire African Studies Network (YASN). Junio de 2011, p. 1. Disponible en

http://discovery.ucl.ac.uk/1317659/1/SudanLeedsYASN100611_5june11.pdf. Fecha de la consulta:
03/05/2019.
26 Minorities at Risk. «Chronology for Issaq in Somalia». Enero de 2007. Disponible en
http://www.mar.umd.edu/chronology.asp?groupId=52001. Fecha de la consulta: 03/05/2019.

27 OLAD HASSAN, Mohamed. «Somali Regional States Suspend Ties With Federal Government». VOA
News. Septiembre de 2018. Disponible en https://www.voanews.com/a/somali-regional-states-suspend-

ties-with-federal-government-/4563231.html. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϵͬϮϬϭϵ ϭϮ
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683

que no se unió Somalilandia— para avanzar juntos hacia la consolidación estatal. Estas
tensiones podrían derivar en conflicto, como reconoció el anterior enviado especial de
Naciones Unidas para Somalia, Nicholas Haysom28.
En este contexto de rivalidad política entre el Gobierno federal y las autoridades
regionales, conviene subrayar que el proceso de organización territorial de un Estado es
un asunto muy complejo y, hasta cierto punto, las tensiones y enfrentamientos son
previsibles. Por ello, el reto es conseguir que los problemas se resuelvan a través del
diálogo político y evitar así que resurjan los enfrentamientos armados.
Por otro lado, el establecimiento de unas relaciones estables y duraderas con
Somalilandia y el resto de los estados miembros federados se puede fomentar a través
del desarrollo conjunto de infraestructuras, particularmente de transporte, ya que
mejorarían la cohesión y la unidad nacional; sin olvidar los beneficios económicos que
ello supondría.
El grave problema del terrorismo y cómo atajarlo

En Somalia, la prevalencia del terrorismo yihadista se ha convertido en uno de los
mayores problemas para expandir el poder y la soberanía estatal en todo el territorio
nacional. En este escenario, el grupo terrorista Al Shabab, vinculado a Al Qaeda, es la
amenaza más peligrosa. De acuerdo al Home Office británico29, su objetivo principal es
el establecimiento de un Estado islámico fundamentalista en el país, aunque, siguiendo
los preceptos del líder Ayman al-Zawahiri, combina su campaña en el Cuerno de África
con los objetivos de una yihad global.
Asimismo, un grupo afiliado a Dáesh irrumpió en Somalia en octubre de 2015, cuando

Abdul Qadir Mumin —por entonces, destacado ideólogo de Al Shabab—, proclamó su
lealtad a Abu Bakr al-Baghdadi30. Esta milicia yihadista cuenta con «puntos de apoyo»
en varias zonas del país, especialmente en la zona fronteriza entre Somalilandia y

28 «El 2019 será determinante para una paz duradera en Somalia». Noticias ONU. Enero de 2019.
Disponible en https://news.un.org/es/story/2019/01/1448882. Fecha de la consulta: 03/05/2019.

29 Home Office. «Proscribed terrorist organisations». Abril de 2019, pp. 8 y 9. Disponible en
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/79545
7/Proscription_website.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
30 VALDEHÍTA, Carolina. «Una facción de Al Shabab se escinde de Al Qaeda y jura lealtad al Estado
Islámico». El Mundo. Noviembre de 2015. Disponible en

https://www.elmundo.es/internacional/2015/11/26/5655ba30ca474125378b45d8.html. Fecha de la
consulta: 03/05/2019.
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684

Puntlandia, así como en Mogadiscio donde mantiene una enemistad manifiesta y violenta
con Al Shabab31.
¿Cómo resolver este grave problema? No existe una única solución, pues la eclosión del
terrorismo yihadista en Somalia se debe a múltiples factores. La opción militar, llevada a
cabo conjuntamente por el Ejército Nacional de Somalia (SNA), la Misión de la Unión
Africana en Somalia (AMISOM), con el apoyo militar de Estados Unidos y Kenia, provocó
que Al Shabab sufriera graves pérdidas de territorio entre los años 2011 y 201532.
Además, las últimas informaciones apuntan a una mayor implicación de Washington en
el uso de la fuerza, fundamentalmente a través de ataques con drones 33. Sin embargo,
y a tenor de la resiliencia mostrada por la amenaza yihadista, la vía militar, por sí sola,
no hará desaparecer plenamente el terrorismo, por lo que es necesario desarrollar en
paralelo otras estrategias que engloben el fortalecimiento de la identidad nacional y la
confianza de la población en las incipientes instituciones estatal y regionales, entre otros
factores.
En este sentido, la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Somalia (UNSOM)
ha puesto el foco en la necesidad de hacer frente a los mecanismos de propaganda y
reclutamiento que Al Shabab lleva a cabo en el centro y sur de Somalia. Para ello
propone, entre otras medidas, recuperar la «cultura tradicional somalí» y «crear un
sentimiento de unidad nacional y cultural contra Al Shabab»34.
Por cuanto el artículo 2 de la Constitución Provisional de 201235 otorga un gran peso al
islam —estipula que es la religión del Estado y que «no se puede promulgar ninguna ley
que no cumpla con los principios y objetivos generales de la sharía»—, la República
Federal debería fomentar el islam característico del país que incluye elementos propios

31 OLAD HASSAN, Mohamed. «Somalia's Al-Shabab Declares War on Pro-Islamic State Group». VOA
News. Diciembre de 2018. Disponible en https://www.voanews.com/a/somalia-al-shabab-declares-war-on-

pro-islamic-state-group/4711075.html. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
32 CROUCH, Joanne. «Counter-terror and the logic of violence in Somalia’s civil war: Time for a new
approach». Safeworld. Noviembre de 2018, p. 3. Disponible en

https://www.saferworld.org.uk/downloads/counter-terror-and-the-logic-of-violence-in-somalias-civil-
war.pdf. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
33 SCMITT, Eric y SAVAGE, Charlie. «Trump Administration Steps Up Air War in Somalia». The New York
Times. Marzo de 2019. Disponible en https://www.nytimes.com/2019/03/10/us/politics/us-somalia-

airstrikes-shabab.html?module=inline. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
34 United Nations Assistance Mission in Somalia. «Countering Al-Shabaab Propaganda and Recruitment
Mechanisms in South Central Somalia». Agosto de 2017, p. 24. Disponible en

https://unsom.unmissions.org/sites/default/files/countering_al-
shabaab_propaganda_and_recruitment_mechanisms_report_final_-_14_august_2017.pdf. Fecha de la
consulta: 03/05/2019.
35 «The Provisional Constitution of the Federal Republic of Somalia 2012». Op. cit., p. 1.
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685

derivados de la cultura indígena36 y está influenciado por el sufismo que está en las
antípodas del islam radical que pretende imponer Al Shabab37.
De esta manera, y en resumen, esta estrategia integral debe incluir elementos
antiterroristas/contraterroristas, de desarrollo económico, de inclusión social, de
cohesión nacional y promoción de los valores somalíes, pues todo ello asentará las
bases para erradicar, aun a largo plazo, la lacra del terrorismo yihadista.
Comercio exterior, relaciones internacionales y promoción de los valores y la

cultura nacional: oportunidades y amenazas
Por último, nuestro análisis se focaliza en los tres escalones superiores de la jerarquía
de necesidades que hemos empleado y que se circunscriben al ámbito exterior: el
comercio global, el respeto internacional que, según Baker38, está vinculado al prestigio
de un Estado, que obtiene demostrando su fortaleza e influencia en el sistema
internacional; y la promoción de los valores y la cultura nacional.
Con respecto al comercio exterior, Somalia no es miembro de pleno derecho de la

Organización Mundial del Comercio (OMC), aunque sí tiene la condición de observador.
Su membresía completa sería muy favorable para consolidar la funcionalidad económica
y comercial del Estado, por cuanto esta organización «promueve la competencia leal sin
discriminación y la reducción de los obstáculos al comercio»39. El grupo de trabajo sobre
la Adhesión de Somalia se estableció el 7 de diciembre de 2016, aunque todavía no se
ha reunido40.
Sin embargo, que Somalia no sea miembro de pleno derecho de esta organización no
significa que no mantenga relaciones comerciales. De acuerdo a The Observatory of

36 LEWIS, Ioan Myrddin y JANZEN, Jörg. «Somalia - Cultural milieu». Encyclopædia Britannica. Marzo de
2019. Disponible en https://www.britannica.com/place/Somalia/Transportation#ref282107. Fecha de la

consulta: 03/05/2019.
37 The Editors of Encyclopædia Britannica. «Al-Shabaab». Encyclopædia Britannica. Abril de 2015.
Disponible en https://www.britannica.com/topic/al-Shabaab. Fecha de la consulta: 03/05/2019.

38 BAKER. Op. cit., p. 8.
39 Organización Mundial del Comercio. «Acta de la reunión celebrada en el centro William Rappard el 7
de diciembre de 2016». Diciembre de 2016. Disponible en

https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-
Html.aspx?Id=234630&BoxNumber=3&DocumentPartNumber=1&Language=S&HasEnglishRecord=True
&HasFrenchRecord=True&HasSpanishRecord=True&Window=L&PreviewContext=DP&FullTextHash=37
1857150#KV_GENERATED_FILE_00002b.htm. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
40 Organización Mundial del Comercio. «Adhesiones: Somalia», s. f. Disponible en
https://www.wto.org/spanish/thewto_s/acc_s/a1_somalia_s.htm. Fecha de la consulta: 03/05/2019.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϰϵͬϮϬϭϵ ϭϱ
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686

Economic Complexity41, los principales Estados a los que exporta son Omán (69 %),
China (5,9 %), Francia (5,5 %) y Japón (5,6 %), fundamentalmente animales o productos
de animales (80 %) como ovejas, cabras o moluscos. Por otro lado, las importaciones de
Somalia provienen, sobre todo, de China (21 %), India (21 %), Omán (14 %), Kenia
(8,5 %) y Turquía (6,3 %). El país importa, principalmente, productos alimenticios (24 %),
productos vegetales (16 %) y textiles (8,3 %).
En cuanto a las relaciones exteriores de Somalia, su pertenencia a distintas
organizaciones de índole geográfica y cultural, como la Unión Africana, la Liga Árabe o
la Organización para la Cooperación Islámica, ejemplifica su triangulación africana-
árabe-islámica. Asimismo, algunas organizaciones internacionales están cooperando
con el país con el fin de fortalecer su seguridad, estabilidad y desarrollo: Naciones Unidas
a través de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Somalia (UNSOM) y la
Oficina de las Naciones Unidas de Apoyo en Somalia (UNSOS); la Unión Africana con el
despliegue de la Misión de la Unión Africana en Somalia (AMISOM); la Unión Europea
con una estrategia global que, además del apoyo político, se materializa en la Fuerza
Naval de la Unión Europea (EU NAVFOR) Somalia-Operación Atalanta, la Misión de
Entrenamiento de la Unión Europea en Somalia (EUTM-Somalia) y la Misión de la Unión
Europea de Desarrollo de las Capacidades en Somalia (EUCAP Somalia); el Fondo
Monetario Internacional por medio del Staff-Monitored Program for Somalia; y, por último,
el Banco Mundial a través de distintos proyectos, como el Country Partnership
Framework for the Federal Republic of Somalia for the Period FY19-FY22.
En otro orden de cosas, la relación de Somalia con los países del golfo Pérsico, su
pertenencia a la Liga Árabe y su situación geoestratégica hacen que el gobierno federal
somalí no sea inmune a las luchas de influencia entre Arabia Saudí-Irán y Arabia
Saudí/Emiratos Árabes Unidos-Catar/Turquía. En el primer caso, la ejecución del clérigo
chiita Nimr Baqir al-Nimr en enero de 2016 en Arabia Saudí, y el posterior asalto de la
embajada saudí en Irán, supuso la ruptura diplomática entre ambos Estados. Como
derivada, Somalia también rompió sus relaciones bilaterales con Irán42; y, fuera un hecho
casual o no, Arabia Saudí se comprometió a entregar al Gobierno somalí una ayuda de

41 The Observatory of Economic Complexity. «Somalia (SOM): Exports, Imports, and Trade Partners».
2017. Disponible en https://atlas.media.mit.edu/en/profile/country/som/. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
42 «Somalia Cuts Diplomatic Relations With Iran». Sputnik International. Enero de 2016. Disponible en
https://sputniknews.com/africa/201601071032807772-somalia-embassy-ties-break/. Fecha de la consulta:

03/05/2019.
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687

50 millones de dólares el mismo día que rompió sus vínculos con el país persa43.
Por su parte, la lucha de influencia Arabia Saudí/Emiratos Árabes Unidos-Catar/Turquía
ha generado importantes tensiones entre el Gobierno Federal de Somalia —que ha
tratado de mantenerse neutral, aunque se le ha vinculado a Turquía, con quien ha
incrementado los acuerdos bilaterales en los últimos años44— y algunos estados
miembros federados, entre los que se encuentran Puntlandia y Somalilandia, que han
recibido dinero de Emiratos Árabes Unidos45. A este respecto, todos los actores políticos
del Estado somalí deben ser conscientes de que «están en el mismo barco», por lo que
la confianza, la honestidad y la lealtad entre ellos son factores indispensables para que
el Estado se consolide y haga factible la gobernanza de todo el territorio de soberanía.
De lo contrario, existe un serio riesgo de que el proceso de organización territorial
descarrile y arrolle a la propia República Federal, algo que sería devastador para el país.
En cuanto a la implicación actual de Estados Unidos en Somalia, hay que tener presente
que el país africano es un escenario clave en la guerra contra el terrorismo. Asimismo,
Washington está estableciendo las bases para establecer acuerdos económicos
bilaterales y colaborar así con el desarrollo del país. Por este motivo, cualquier
acercamiento de Somalia a China —cuyas notables inversiones en África son
conocidas— o Rusia —que está aumentando su influencia en el continente mediante
«inversiones estratégicas en energía y minerales»46— podría menoscabar las excelentes
relaciones que ahora mantiene con el aliado norteamericano.
Con respecto al último escalón de la pirámide, Baker señala que «las naciones buscan
promover sus valores y su cultura nacional como expresión de su potencial»47, algo que
podría encuadrarse dentro del poder blando de un Estado. En este sentido, si Somalia,
en su proceso de consolidación estatal, es reconocida a nivel internacional por el respeto

43 «Somalia received Saudi aid the day it cut ties with Iran: document». Reuters. Enero de 2016. Disponible
en https://www.reuters.com/article/us-somalia-saudi-iran/somalia-received-saudi-aid-the-day-it-cut-ties-
with-iran-document-idUSKCN0UV0BH. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
44 SOUTHERN, Nathan Paul. «UAE’s relations with Somalia flounder over Qatar». Global Risk Insights.
Febrero de 2019. Disponible en https://globalriskinsights.com/2019/02/uae-relations-with-somalia/. Fecha

de la consulta: 03/05/2019.
45 FICK, Maggie. «Harboring ambitions: Gulf states scramble for Somalia». Reuters. Mayo de 2018.
Disponible en https://www.reuters.com/article/us-somalia-gulf-analysis/harboring-ambitions-gulf-states-
scramble-for-somalia-idUSKBN1I23B4. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
46 NEETHLING, Theo. «How Russia is growing its strategic influence in Africa». The Conversation. Febrero
de 2019. Disponible en https://theconversation.com/how-russia-is-growing-its-strategic-influence-in-africa-

110930. Fecha de la consulta: 03/05/2019.
47 BAKER. Op. cit., p. 10.
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688

a la diversidad social y por la protección de los derechos humanos de toda su población,
su prestigio y el interés que suscite aumentarán. A partir de ahí, será más sencillo dar a
conocer en el exterior hechos propios de sus tradiciones y su acervo cultural, aspecto en
el que el Estado y la diáspora somalí podrían colaborar mutuamente.
Conclusiones: diálogo y democracia para consolidar la República Federal de

Somalia
Sobre la base del análisis precedente, es indudable que los problemas del país no son
departamentos estancos, ya que existe una interconexión de distinta intensidad entre
ellos que, por el momento, solo ha generado inestabilidad, desgobierno y subdesarrollo.
Para revertir este escenario, hay que repensar el modelo económico imperante en
Somalia que, basado en la agricultura y el pastoreo nómada, se expone a sequías e
inundaciones con efectos devastadores para la población, desde grandes hambrunas
hasta ingentes desplazamientos internos. En este sentido, es imprescindible que haya
un diálogo constante entre todos los actores políticos del país que se fundamente en la
lealtad institucional y el respeto escrupuloso al ordenamiento jurídico. De esta manera,
si las administraciones estatal y regionales se muestran resistentes, resilientes y unidas,
se podrán realizar los cambios estructurales que el país necesita y, en paralelo, también
será más fácil erradicar el terrorismo.
Con respecto al avance de la democratización, son extremadamente importantes las
elecciones generales que, en principio, se celebrarán en 2020 o 2021, pues constituyen
una prueba de fuego para la Administración del presidente Farmajo, ya que permitirán
conocer de manera fehaciente los avances del Gobierno federal en la construcción de
un Estado funcional.
Sin embargo, el peligro de que estos comicios no puedan celebrarse en todo el Estado
es muy real, y también que se produzcan ataques terroristas o escenas de violencia
graves que comprometan su consecución. Por todo ello, la República Federal de
Somalia, con el apoyo determinante de la comunidad internacional, debe diseñar con
urgencia un plan estratégico que comprometa todos los escalones de la jerarquía de
necesidades que se ha utilizado en este documento.
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689

De lo contrario, será difícil que Somalia pueda garantizar su viabilidad como Estado, y
menos aún un futuro pacífico, estable y próspero para su población, algo especialmente
dramático si se tiene en cuenta su enorme potencial fruto de su historia, su geografía y
su riqueza en recursos naturales.
Ramón Alarcón Sánchez*

Graduado en Periodismo y en Relaciones Internacionales
Becario investigador IEEE
* Documento elaborado durante las prácticas del autor en el IEEE,

tutorizado por el analista Jesús Díez Alcalde.
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690
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
50/2019 6 de junio de 2019
Enrique Fojón Lagoa*
El futuro ambiente operativo y la

cohesión de la OTAN
El futuro ambiente operativo y la cohesión de la OTAN
Resumen
El reto de futuro para la supervivencia y utilidad de la OTAN se presenta como una tarea
enorme, que pasa por: reconocer el cambio de era, asumir los valores que justifican su
existencia, definir las tendencias geopolíticas globales, admitir que sin los Estados
Unidos es inviable, diseñar una estrategia y contribuir solidariamente a la disposición de
las capacidades necesarias para poder llevarla a cabo. Contrarrestar una hipotética
colaboración estratégica chino-rusa puede ser la finalidad de la nueva OTAN. De cómo
afronte el reto la Alianza así serán los conceptos operativos de la OTAN y las
capacidades militares de los aliados.
Palabras clave:
Cultura estratégica, OTAN, defensa europea, ambiente operativo.

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691
ůĨƵƚƵƌŽĂŵďŝĞŶƚĞŽƉĞƌĂƚŝǀŽǇůĂĐŽŚĞƐŝſŶĚĞůĂKdE
ŶƌŝƋƵĞ&ŽũſŶ>ĂŐŽĂ

The future of the Operating Environment and the cohesion of NATO
Abstract
The future challenge for NATO´s utility and survival seems a huge task. It is necessary to
recognize the change of Age, to assume the values of its constitution, to define global
geopolitical tendencies, to admit the vital membership of the United States, to depict a
strategy and to contribute by solidarity for the built-up of the military capabilities. To
counter a hypothetical chino-Russian collaboration can become a new aim of the new
NATO. The way the challengers be facing for the Alliance the military NATO Operational
Concepts and the allies military capabilities.
Keywords
Strategic culture, NATO, European Defence, Operational Environment

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692

El contexto geopolítico
El fluido contexto geopolítico actual tiende a caracterizarse por un «regreso» a una

situación similar a la previa de la Segunda Guerra Mundial o política de las grandes
potencias (Power Politics). Un ámbito en rápido desarrollo que, como consecuencia de
la evolución, lo más probable es que modifique los elementos del orden mundial hasta
ahora vigente, como es el caso de las existentes alianzas militares que tendrán que
adaptarse a la nueva distribución de centros de poder o, por el contrario, desaparecer.
En los últimos setenta años, el denominado «orden liberal», ha sido sostenido por la
relación trasatlántica entre los Estados Unidos y varios Estados europeos,
pertenecientes o no a la Unión Europea, determinando las reglas de paz y prosperidad
económica global. Paradójicamente, su «éxito» ha engendrado su propio reto existencial
mediante la última globalización, provocando el crecimiento económico de Asia y otros
lugares, así como facilitando masivas inmigraciones. Para expresarlo gráficamente, el
núcleo de Estados hasta ahora rector del orden mundial ha sido equilibrado por los
considerados, hasta hace una década, como periféricos.
El resurgir de Eurasia, como una zona de importantes acontecimientos e influencia

geopolítica, está reconfigurando el mapa físico y mental del mundo. La apertura de
relaciones interestatales y nuevas sinergias comerciales, tecnológicas, de
infraestructuras, financieras, etc., han creado nuevas geografías estratégicas fuera de la
influencia del potencial trasatlántico. La situación requiere su identificación y
materialización para habilitar nuevos constructos, lo que supone una amplia adaptación
mental, lo que requiere la adopción de nuevas ideas, ágiles y flexibles instituciones e
instrumentos para identificar la potencial configuración de nuevos partenariados ad hoc.
Rasgo significativo de esta situación es la pugna hegemónica entre EE. UU. y China
sobre el futuro global de la seguridad, la innovación, el comercio y el desarrollo de la
industria. Los contornos de esta competición lo conforman las políticas propias del resto
de los Estados. El enfrentamiento entre el «sueño chino», materializado por el Road and
Belt1 y el estadounidense «America First», tiende a desactivar paradigmas geopolíticos
que se consideraban inamovibles y a ir configurando otros nuevos órdenes
internacionales.

1 Disponible en https://www.cnas.org/publications/reports/beltandroad.
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693

La novación de los parámetros geopolíticos influye en la configuración y en el empleo de

los elementos de poder, entre los que se incluye el militar y, por lo tanto, a la «atmósfera»
que configura su actuación. Una de las premisas fundamentales para el éxito de las
operaciones militares depende de la correcta deducción del ambiente operativo, lo que
permite contextualizar aquellos factores que inciden, positiva o negativamente, en la
concepción, planeamiento y ejecución de las operaciones militares.
El ambiente operativo viene, normalmente, caracterizado por una combinación e

interdependencias de factores que afectan a las operaciones militares como son: los
políticos, económicos, capacidades militares, aspectos sociales, tecnológicos,
infraestructura, información, contexto físico y tiempo (identificados como variables
operacionales). Cada uno de esos factores, por sí mismo, constituye un sistema complejo
que presenta una conducta permanentemente emergente y no lineal. De hecho, la
comprensión de la estructura y la conducta de cada uno de esos factores presenta de
por sí un problema de difícil solución. Colectivamente los factores conectan en red,
produciendo incertidumbre permanente que reta a analistas y a las personas
responsables de la toma de decisiones, lo que supone la innovación y ampliación del
pensamiento estratégico.
Evolución del ambiente operativo OTAN
La situación geopolítica que prevaleció durante la Guerra Fría era la que desembocó en
el nacimiento del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para la contención de la Unión
Soviética (URSS). Un ambiente operativo basado en una amenaza vital y clara en
entidad, espacio y dirección que afectaba directamente a sus signatarios, algo básico
para la vigencia de una alianza. Su frente estaba en Centroeuropa y sus rutas logísticas
en el océano Atlántico; y por ende la configuración de la organización y del dispositivo
estratégico de la OTAN. Este se configuraba en un teatro de la guerra concretado en dos
teatros de operaciones: el del Atlántico y el de Europa occidental, una vez que la zona
de operaciones del canal se integrase en el mando de Europa. Su configuración
recordaba al esquema aliado occidental de la Segunda Guerra Mundial al finalizar la
contienda.
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694

La Alianza, como todas que lo han sido, se basa en una serie de valores e intereses
vitales, aunque los segundos suelen primar sobre los primeros. Así Estados Unidos ha
potenciado la defensa de los postulados democráticos, pero sin olvidar que en Europa
se jugaban intereses para la seguridad y prosperidad de los norteamericanos.
La ampliación de la OTAN en la época post-Guerra Fría como un proceso de libre

decisión de los Estados candidatos se basaba en dos premisas: que no volviera a
producirse un enfrentamiento con Rusia, ya que se apreciaba que la debilidad de
Moscú iba para largo; al tiempo que se descartaba que retomase el papel de potencia
euroasiática. La reafirmación rusa, a partir del mandato de Putin, puso de manifiesto
el obstáculo que, para unas buenas relaciones de Occidente con Moscú, significaba la
expansión de NATO al este al considerarla el Kremlin como una amenaza existencial.
Es lógico que los Estados del este de Europa buscasen protección ante una hipotética
actuación de una revancha de Moscú mediante su integración en la Alianza. Los
aliados de la Europa Occidental apoyaron la idea confiados de que no se reproduciría
la amenaza rusa y que contarían con la protección de Washington. Con pocos de los
Estados que disfrutaban de los «dividendos de la paz» podría contarse para implicarse
en una guerra con el Kremlin, aunque fuese remota. Por ello, las grandes economías
de Europa carecían tanto del impulso político necesario como de la visión geopolítica
para mantener o aumentar los gastos de Defensa.
El apreciado como benigno ambiente operativo tras la Guerra Fría y las operaciones
«fuera de área», así como la falta de percepción de una amenaza tangible, llevaron a la
OTAN, en la Cumbre de Praga de 2002, a adoptar una nueva estructura de mando
creada con finalidades funcionales sin referencias geográficas; una única de conducción
estratégica, el Mando Aliado de Operaciones (ACO, por sus siglas en inglés), y otra
encargada de la innovación y desarrollo de conceptos y capacidades, el Mando Aliado
de Transformación (ACT, por sus siglas en inglés).
El hecho estructural básico desde la creación de la Alianza es el liderazgo político y

militar estadounidense, que la preponderancia de los Estados Unidos en cada hito de la
futura evolución de la Alianza pueda seguir manteniéndose, y en qué forma, está por ver
y probablemente dependa de su capacidad como punto de apoyo para coordinar la
acción de los aliados ante las grandes potencias.
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695

La OTAN, a pesar de su gran versatilidad y su amplio ámbito de competencias, como

cualquier otra organización, tiene determinados límites en cuanto a su adaptabilidad
funcional. La identificación de esas restricciones es tan importante para evaluar sus
posibilidades de transformación como de sus capacidades. Desde ese punto de vista, la
Alianza no puede comprometerse a llevar a cabo cometidos que se llevan a cabo por la
ONU, la OSCE, etc., o las ambiciosas perspectivas en la década de los noventa de
transformar a la OTAN en un proveedor de seguridad global que atraería a Rusia, China
y otros centros de poder emergentes a su ámbito, contradiciendo la identidad de la
organización.
Otra limitación es que la imagen de la OTAN está vinculada con el «poder duro». La
Alianza cambió substancialmente el perfil de sus actuaciones tras la Guerra Fría, algo
que no ha sido especialmente exitoso, como así lo atestigua la priorización de las
actividades antiterroristas. En este aspecto se actuó mediante el intercambio de
información y operaciones militares de bajo nivel. Efectuar estudios y seguimientos de
causas sociales e ideológicas sobre la radicalización islamista, así como las redes
financieras empleadas por las organizaciones terroristas, no se corresponden con el
espectro de funciones de la Alianza. La única excepción es la ciberseguridad, ámbito en
el que se institucionalizó la cooperación; aunque los avances en este campo son
limitados al resaltar cómo la inteligencia de las aportaciones nacionales no son totales.
Aunque parezca evidente, es importante poner de manifiesto que el poder militar es un

instrumento de estrategia y su «taxonomía», presente y futura, depende del ambiente
operativo. La secuencia de intereses, contexto (ambiente operativo), objetivos militares,
modos de empleo (conceptos operativos) y medios (capacidades militares) es la esencia
de la acción estratégica.
La evolución de la OTAN durante las dos décadas del siglo XXI ha sido clave para el
decaimiento de su matriz, el Tratado del Atlántico Norte. En 2003, los choques entre
Estados Unidos y sus aliados europeos, Francia y Alemania, por la invasión de Irak,
marcaron una brecha que iba a tener sus consecuencias con la problemática intervención
de la ISAF en Afganistán simultánea con la operación estadounidense «Enduring
Freedom», que paliaba los efectos de los caveats activados por los aliados europeos.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϲ
bie3
696

La vuelta de Francia a la estructura militar de la OTAN fue un guiño al futuro, pues su

condición para ello se materializaba en la jefatura vitalicia del Mando de Transformación
de la OTAN. La guerra de Libia también marcó un hito en el devenir de la OTAN.
Alemania se negó a participar y el Consejo Atlántico quedó inédito, siendo formalmente
una Coalición quien dirigiera la intervención. Los gastos en Defensa de los aliados
europeos decrecían y dejaban prácticamente en papel mojado las capacidades
recogidas en el punto 19 del Concepto Estratégico OTAN (NSC) 2010 2. Entre los
numerosos retos externos que afrontaba la OTAN como son una revisionista Rusia, un
Oriente Medio crónicamente inestable y un ciberespacio hostil, en él potencialmente se
iba configurando China como un hegemón.
La OTAN en el orden del «Power Politics»
Las largas guerras en el levante, Mesopotamia y Afganistán desgastaron política y

militarmente a los Estados Unidos a la vez que el contexto internacional evolucionaba
hacia la configuración de nuevos centros de poder que se convirtieron en peer
competitors. Los países europeos tuvieron un protagonismo decisivo, pero Europa no iba
a quedar al margen de este profundo cambio.
En la Cumbre de la OTAN de Bucarest, en abril de 2008, se evitó tratar el tema de la

adhesión de Ucrania y Georgia, principalmente por la oposición de Alemania. La guerra
de Georgia, de agosto de 2008, dejaba clara la reacción rusa a los intentos de ampliación
al este tanto de la OTAN como de la UE.
La ocupación rusa de Crimea, en febrero de 2014, y posterior adhesión a Rusia, desató

una gran alarma en Occidente a la que la UE solo ha reaccionado con sanciones. La
OTAN, a requerimiento de los países Bálticos y de Polonia, mostró su alarma. En
septiembre tuvo lugar la Cumbre de la OTAN en Cardiff donde se acordó la creación de
la Very High Readiness Response Force (VHRRF) que actuaría en el este europeo. A su
vez también se acordó que los aliados alcanzarían el 2 % del PIB en inversión en
Defensa en un plazo de 10 años. A ello hay que sumarle la rotación de batallones en el
este de Europa como parte de la Enhance Presence. Además, en la Cumbre de Bruselas
de 2018, para apoyar la doctrina de «disuasión mediante rápido refuerzo» (VHRRF) se

2 Disponible en https://www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-eng.pdf.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϳ
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697

aprobó la NATO Response Iniciative, también conocida como «los cuatro treintas», lo
que implicaba un contingente en alto grado de readiness (disponibilidad) de 30 días, de
30 batallones mecanizados, 30 buques de guerra y 30 escuadrones aéreos.
Como es conocido, la crisis de Crimea puso en evidencia que Europa estaba rodeada
de inestabilidad, situación fácilmente previsible por sus «blandos» intentos
expansionistas donde la capacidad de disuasión inmediata de OTAN quedó cuestionada,
ya que Rusia actuaba con total impunidad y los países europeos solo eran capaces de
reaccionar con sanciones económicas que no han servido de disuasión. El «poder
blando» europeo, como único medio de acción, ponía de manifiesto sus límites y, en
ocasiones, sus contraindicaciones.
En este ambiente de iniciativa rusa, se ponen de manifiesto diferentes visiones

estratégicas dentro de la OTAN; unas con un sentido de urgencia a cargo de Polonia y
Países Bálticos, donde mayor es la sensación de la amenaza inmediata, dado que el
despliegue de fuerzas de la estructura militar OTAN en los antiguos países del Pacto de
Varsovia no era permanente por los acuerdos con Rusia de los años noventa. En estas
circunstancias los aliados del este se dirigen a los Estados Unidos para guía y apoyo,
constituyéndose de facto relaciones bilaterales.
Desde otro punto de vista, una segunda ampliación parece estratégicamente positiva al
cubrir el flanco sureste de las posibles amenazas desde el levante y la fragilidad turca.
Para ello, desde 2009, se han incluido como aliados Croacia y Albania; en 2017
Montenegro; y como aspirantes oficiales Macedonia del Norte y Bosnia y Herzegovina.
Se culpa a la presidencia de Trump de los problemas de la OTAN, pero el gran desfase

entre la vigencia del Tratado de Washington y el empleo de su instrumento, la OTAN, se
ha ido ampliando tras el final de la Guerra Fría con constantes advertencias de sucesivas
Administraciones desde Washington. Dicho desfase fue provocado por razones internas
geopolíticas, resultado de las diferentes visiones de la amenaza que mantienen los
principales aliados, aspecto relacionado a su vez en gran parte por su ampliación hacia
el este; así como por la reticencia europea a asumir las consecuencias del rápido y
profundo cambio geopolítico global.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϴ
bie3
698

Además, se pone de manifiesto el deterioro natural de una situación cultural creada por
la larga permanencia del despliegue militar de los Estados Unidos en Europa que, entre
otras consecuencias, trajo la sensación de kantiana «paz perpetua», el bienestar y la
seguridad para las naciones europeas sin, para ello, tener que contribuir onerosamente
para adquirir y mantener capacidades militares, tanto en el plano material como en el
ámbito de las concepciones políticas; aspecto que está recogido en el artículo 3 del
Tratado de Washington3.
Como ya se ha apuntado anteriormente, las consecuencias del advenimiento de la nueva

situación de política de las grandes potencias no habían sido percibidas por la perezosa
Europa que, cuando despierta, reconoce que el esfuerzo de los países europeos para
cambiar de perspectiva y acomodarse al nuevo contexto estratégico mundial se
presentaba como una tarea ímproba. En junio de 2016, se publica la Estrategia Global
de la Unión Europea (UEGS, por sus siglas en inglés) consistente en un documento de
consenso, sin sujeto estratégico. El documento proclamaba la futura «autonomía
estratégica» de la UE, con lo que se pretendía convertirla en un «actor estratégico». En
el caso de que se pudiesen llevar a cabo las previsiones de la EUGS, se abriría un
escenario estratégico difícilmente asumible pues, entre otros aspectos, se promovía una
cooperación OTAN-UE que se realizaría desde dos «autonomías» diferentes donde un
mismo país asumiría dos conceptos estratégicos diferentes al pertenecer a las dos
organizaciones, lo que constituiría una contradicción en términos.
En septiembre de 2016, en un sorpresivo documento francoalemán se propone la

creación de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), regulada según el
Tratado de Lisboa (TEU), que es aprobada por el Consejo en noviembre 2017, un año
después de que la Comisión Europea aprobase el denominado Plan de Acción de la
Defensa Europea (EDAP) con el que se habilitaría el Fondo Europeo de Defensa (EDAP)
para el fomento de la industria de defensa europea. La industria es el verdadero objetivo
de la PESCO, dado el desfase tecnológico de la misma; aunque la definición de las
nuevas capacidades europeas que tendría que financiar no se comprende sin la vigencia
de un Concepto Estratégico Europeo, algo de lo que se carece. Depende como se
contemple la defensa europea podrá constituir una vulnerabilidad para la OTAN, ya que

3 Article 3. In order more effectively to achieve the objectives of this Treaty, the Parties, separately and
jointly, by means of continuous and effective self-help and mutual aid, will maintain and develop their
individual and collective capacity to resist armed attack.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϵ
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699

no puede superponerse la actuación conjunta OTAN-UE para una misma finalidad

estratégica, ya que su hipotética complementariedad es muy difícil de materializar.
Muestra de ello es la carta remitida por el Departamento de Defensa y el Departamento

de Estado de los EE. UU. a la alta representante de la UE en mayo de 2019, donde se
ponen de manifiesto varias cuestiones. Por un lado, pone de manifiesto que EE. UU no
está conforme con la exclusión de terceros países, aspecto planteado en la PESCO y en
el EDF. En segundo lugar, los problemas que puede suponer en términos comerciales y
de cooperación incluso dentro de la OTAN. En tercer lugar, la posición estadounidense
se debe a la expectativa de un escenario en el corto plazo que cierre el mercado europeo
y que además este sea capaz de aportar innovaciones tecnológicas y abastecer un
importante conjunto de países de la Unión y extracomunitarios con sistemas netamente
europeos reduciendo así la cuota de mercado de los EE. UU.
La respuesta de la UE se basa en dos factores básicos. El primero se refiere al importante

déficit comercial de la UE con EE. UU. en el ámbito militar, lo cual muestra una mayor
penetración en los países europeos. En segundo término, reconocer la realidad de que
los EE. UU. es uno de los países más proteccionistas del mundo en este sector. En
definitiva, se trata de una cuestión de equilibrios económicos, tecnológicos y políticos
que, probablemente, tendrá que resolverse a través de acuerdos bilaterales con diversos
países a fin de que la UE pueda mantener su posición y terceros países participen en
algunos desarrollos europeos.
Otro asunto de suma importancia es la postura de Berlín. Alemania, tras la ampliación

de la OTAN que le proporcionaba un buffer ante Rusia, ha ido adoptando una política de
no aplicación del instrumento militar justificado, en cierta medida, por el publicado espíritu
pacifista de su sociedad y su dependencia energética de Moscú, consolidada por los
oleoductos Nord Stream. Su protagonismo en la constitución de la PESCO quedan en
entredicho al no cumplimentar uno de sus principales fundamentos: el aumento de los
gastos de defensa en el porcentaje del PIB cuantificado en el documento fundacional de
la PESCO. Los «roces» continuados entre el presidente Trump y la canciller Merkel, así
como el deficiente estado de la Bundeswerh difuminan la entidad de la futura contribución
germana a la OTAN.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϭϬ

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700

Por otro lado está Turquía. Desde que Erdogan tomó la Jefatura del Gobierno en 2003,
implantó el «neotomanismo», teorizado por su ministro de Exteriores Davutoglu, lo que
implica el predicamento de una autonomía estratégica turca con vistas a una hegemonía
regional. Ankara ha actuado con un marcado carácter unilateral. Dicho hecho se ha
puesto de manifiesto en la guerra de Siria que, además de tratos bilaterales con Rusia,
acarrea riesgos para la OTAN al intentar continuamente Turquía operar autónomamente
con acciones que, potencialmente, podrían provocar situaciones contempladas en el
Artículo 5 del Tratado de Washington. La adquisición del sistema ruso de defensa aérea
S-400 y la reacción estadounidense de bloquear su participación en la construcción del
avión de quinta generación F-35, las recriminaciones y advertencias de la Administración
americana constituyen aspectos peligrosos para la presente y futura cohesión de la
Alianza.
Las amenazas externas y las diferencias internas han sido parte de la naturaleza de la
septuagenaria OTAN. De estas últimas pueden citarse, por ejemplo, la actuación
francobritánica en Suez en 1958, Hungría o el final de la Guerra Fría, pues las diferencias
fueron enormes. Como indica David Yost: «asumir que la OTAN estuvo más unida
durante la Guerra Fría que después es históricamente falso»4.
La Estrategia Nacional de Defensa de Estados Unidos de 2017 cita a China como un

peer competitor. Teniendo en cuenta que Washington ha sido y es el fundamento militar
de la OTAN, el futuro de la Organización pasaría por asumir las prioridades estratégicas
estadounidenses en la conformación de un nuevo, y altamente necesario, NSC que
debería contener, a la vista del profundo cambio geopolítico global, una versión pública
y otra reservada.
Gran parte de las relaciones o desencuentros de Estados Unidos con China se vienen
desarrollando normalmente en ámbitos políticos o comerciales, pero la OTAN como
vínculo trasatlántico de naturaleza política y militar debe mutar «culturalmente» y prestar
más atención global, concretamente a China, como así se puso de manifiesto en la
reunión de ministros de Exteriores en Washington con motivo del septuagésimo
aniversario del Tratado del Atlántico Norte.

4 YOST, D.S. NATO’s Balancing Act. Washington DC: USIP Press 2014, p. 23.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϭϭ

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701

Un problema adicional es el reflejo condicionado de la Alianza a marginar los aspectos

políticos, algo que no es una postura adecuada en el nuevo contexto estratégico debido
a varias razones:
- El rápido protagonismo económico chino en Europa, como el caso de la adquisición de

tecnologías son en realidad una transferencia de conocimiento de doble uso, algo que
precisa de coordinación y control.
- La expansión de la presencia china en Europa y su vecindario, mediante la adquisición
o construcción de obras de infraestructura como parte del proyecto Road and Belt5. Valga
como indicador comprobar que China controla el 10 % de las instalaciones portuarias
europeas.
- Estas acciones podrían restringir las operaciones OTAN, llevar a Estados europeos,
económicamente vulnerables, a déficits presupuestarios de alto riesgo. Este es el caso
de los Balcanes, la ampliación de la OTAN en esta zona puede ayudar a frenar la
expansión china y reforzar la zona contra la inestabilidad proyectada desde el levante y
Rusia.
- La creciente influencia económica china en Europa tiene su componente político. Como
evidencia de ello está el formato 16+1 por el que Pekín intensifica y expande su
cooperación a 11 Estados miembros de la UE y 5 de los Balcanes en diversos campos,
pero las prioridades son: infraestructuras, tecnología punta y ecológica. Este hecho
divide a los europeos pues hay visiones de amenaza y otras que ven oportunidades.
- El caso de la firma de un protocolo de Italia con China, dentro del Road and Belt, es
síntoma de división europea. La Comisión Europea trata de habilitar una estrategia hacia
China, pues hasta ahora ha sido incapaz de articular un instrumento para impedir,
primero la división de Europa, y, posteriormente, la supremacía continental.
- Controlar el «expansionismo» del «proyecto europeo».
Al incidir potencialmente en la seguridad del territorio europeo, la actividad china afecta

a la OTAN. La introducción en Europa de la tecnología 5G es prueba de la vulnerabilidad
potencial, pues la hace proclive al espionaje, como se contemplan distintas posturas ante
Huawei. Caso paradigmático es el cese del ministro de Defensa británico, Williamson, el
pasado 1 de mayo. Estos aspectos que no eran tratados por la OTAN deben ser

5 Disponible en
https://es.wikipedia.org/w/index.php?title=Iniciativa_del_Cintur%C3%B3n_y_Ruta_de_la_Seda&action=e
dit&section=3.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϭϮ

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702

contemplados, ya que son el germen de una potencial amenaza, sobre todo en el ámbito
del dominio cibernético.
Aunque las perspectivas de una estrecha colaboración chino-rusa son hipotéticas6, la

OTAN debe efectuar un permanente seguimiento de la situación. Ejemplos tales como
que China ha tratado de implantar proyectos de infraestructuras en la zona en la que la
Alianza confronta a Rusia, las actividades chinas en el Ártico, así como ejercicios
combinados, incluso en el mar Negro y el Báltico, afectan al ambiente operativo al que
se enfrenta la Alianza.
El ambiente operativo y las operaciones OTAN
La OTAN, en la publicación del ACT Framework for Alliance Future Operations7 de 2018,
afirma lo siguiente: «El futuro ambiente operativo hasta 2035 y en adelante será dinámico
y ambiguo. El incremento de la complejidad e incertidumbre enfrentará a la OTAN con
varios retos. Teniendo en cuenta las previsibles características del conflicto del futuro se
definen un número de situaciones de inestabilidad que podían provocar el empleo de la
fuerza. Esas situaciones van desde el conflicto de alta intensidad a desastres naturales
y se emplean como lentes mediante las que se analizan las características y capacidades
que necesitan las fuerzas. Además, los avances en áreas como la inteligencia artificial
(IA), autonomía e incremento de las capacidades humanas, presentan nuevas
cuestiones legales y éticas. La OTAN necesita considerar de qué manera esos conflictos
podrían afectar a las leyes que regulan los conflictos humanos. A pesar de los
inconvenientes, el futuro presenta oportunidades para la OTAN, especialmente en áreas
como tecnología, relaciones y la influencia en el ambiente humano».

6 Disponible en https://www.rand.org/blog/2019/04/a-warming-trend-in-china-russia-
relations.html?utm_medium=rand_social&utm_source=twitter&utm_campaign=oea&adbsc=social_20190
429_2752731&adbid=1122994976940367872&adbpl=tw&adbpr=22545453.
7 Disponible en https://www.act.nato.int/images/stories/media/doclibrary/180514_ffao18-txt.pdf.
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703

Como situaciones de inestabilidad el documento señala:
- Proliferación-amenaza-empleo de armas de destrucción masiva.

- Guerra convencional.
- Guerra híbrida, zona gris o umbral.
- Guerra irregular.
- Terrorismo.
- Disrupción de los Global Commons.
- Ataques a infraestructuras críticas.
- Guerra de información.
- Ciberataques.
- Retos a la gobernanza.
- Riesgos para la población.
- Emigración masiva.
- Pandemias.
- Desastres naturales y los producidos por el hombre.
No obstante, aunque el documento es correcto, conviene destacar las tendencias más

importantes que emplearían los «adversarios equivalentes» (peer adversaries) en un
mundo de Power Politics. En todo caso hay que poseer capacidades de disuasión y
actuación que, en el futuro, serán diferentes a las tradicionales. La actuación militar se
efectuará en cinco dominios: terrestre, marítimo, aéreo, espacial y cibernético, a los que
habría que añadir ámbitos como la percepción y el tiempo, como ámbitos decisivos, tanto
en la disuasión como la acción.
Hay que emigrar desde la mentalidad tradicional de aplastar al adversario mediante el

empleo de la masa, a otra de futuro donde se incrementará la velocidad de actuación
mediante la aplicación de la IA, plataformas no tripuladas y fabricación por 3D, aunque
será la IA decisiva al trasformar el ámbito cognitivo, con consecuencia en las
percepciones. En este sentido, China, como principal peer competitor de Estados
Unidos, invierte en tecnología punta para obtener ventaja militar, forjando la unión del
Estado e industria de defensa, al contrario de Estados Unidos donde existen claras
diferencias entre las compañías tecnológicas y el Departamento de Defensa. Un
adversario que sintoniza factores como la decisión política, diplomacia y economía
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϭϰ

bie3
704

cuando se contempla el poder militar norteamericano, y sus clientes trasatlánticos, a

través de la perspectiva china, multiplica su poder.
Se podría empezar por considerar el cambio del proceso tradicional de desarrollo y

adquisición de sistemas de armas que, en el ambiente actual, adolece de ineficiencia,
altos costes y poco adaptable al ambiente operativo por su lentitud. Además, se producen
elementos muy complejos, caros y muy sofisticados. Por el contario, armas como las
hipersónicas tienen una relación precio-letalidad muy alta. Desde otro punto de vista, las
nuevas tecnologías de que se dispone no poseen aún la influencia para cambiar el modo
de hacer la guerra. Un ejemplo de ello es la carencia de la OTAN en su conjunto de una
sólida estrategia de compensación necesaria para contrarrestar el empleo de
plataformas no tripuladas tanto terrestres, aéreas como submarinas que poseen una alta
capacidad de letalidad, logística e IRS (inteligencia, reconocimiento y vigilancia).
En el previsible ambiente operativo, el factor tiempo se presenta como un elemento

decisivo, superior al espacio físico, con la sincronización como rasgo destacado de
actuación. La IA posee el potencial de influir en el tratamiento de la información para
distorsionar las percepciones de las situaciones militares. El equipo hombre-máquina se
concibe para obtener información desde múltiples fuentes, desde diferentes dominios y
convertirla rápidamente en conocimiento útil para aplicarlo a la acción inmediata. Con
ello se posibilitaría el aumento de los ritmos operacional y táctico, incrementando la
precisión y economizando el apoyo logístico al permitir la fabricación y acumulación de
piezas de repuesto en la misma zona de operaciones o de combate mediante el empleo
del 3D.
Con todo, en el conflicto sobre el futuro, la famosa «niebla de la guerra» de Clausewitz

con su correspondiente «fricción» seguirá prevaleciendo, pero la IA aportará más
claridad a las actuaciones, aminorando las incertidumbres. En estas circunstancias, el
combatiente que pueda alterar la percepción del ambiente operativo por el enemigo,
sembrando desconfianza en sus sentidos adquirirá ventaja.
Tal y como se ha indicado, dada la precisión y letalidad del armamento, actual y futuro,
las próximas guerras no serán de masas. Se apunta que la ventaja la obtendrá quien
disponga de una mayor precisión, para lo que será necesario obtener la superioridad en
información y conectividad. El trabajo en red de los elementos del despliegue de fuerzas
necesitará disponer de toda la amplitud del espectro electromagnético para operar en el
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϬͬϮϬϭϵ ϭϱ

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705

«multidominio» a la vez que se «ciegue» al enemigo. Por lo tanto, se perfila una situación
en la que los despliegues serán constituidos por unidades pequeñas y altamente flexibles
que, mediante el empleo de la IA, pueden obtener capacidad para obtener la superioridad
en los niveles operacional y táctico.
Conclusiones
Las futuras operaciones militares OTAN, y las consecuentes capacidades de los aliados,
dependerán de la mutación de la finalidad política de la Organización en su ámbito de
actuación, planeamiento y preparación. En el caso necesario para la supervivencia de la
OTAN, o lo que es lo mismo, que los Estados Unidos continúen siendo el fundamento de
la misma, habrá que compatibilizar las distintas visiones estratégicas de los aliados
europeos y eventualmente otros que pudiesen incorporarse debido a la globalización
geopolítica. La OTAN debe convertirse en el vehículo para enmarcar los intereses
estadounidenses en su compatibilidad con los de los aliados, lo que determinará la
viabilidad de la Organización.
La percibida como inevitable priorización estratégica norteamericana de China como

peer competitor, el denominado «pivot» al Pacífico y la debilidad militar europea abren
las posibilidades para que la OTAN opte por los particularismos del área atlántica o
hacerse global, aspecto este que podía entenderse que ya contemplaba el Concepto
Estratégico 2010 en el sentido de que la defensa de los valores del Tratado del Atlántico
Norte eran de vigencia universal. Por otro lado, el hecho estratégico de que los Estados
Unidos puedan, como hasta ahora, hipotecarse indefinidamente en el territorio europeo
no parece asumible.
Por ahora, en la evolución de los acontecimientos, varios de los aliados OTAN

manifiestan cierta tendencia al bilateralismo con Estados Unidos, dependiendo de su
percepción de la inmediatez de la amenaza, como son los aliados del este europeo. Otros
tienden a priorizar sus esfuerzos en constituir la «Defensa Europea», creando un embrión
de algo impreciso que podría minar la cohesión de la Alianza. Si el pensamiento europeo
emigra hacia la geopolítica, puede que la Alianza se globalice y la OTAN pueda
interpretar el Art. 5 de manera amplia, dado que el espacio físico no proporciona la única
referencia de transgresión de la soberanía, al existir los espacios virtuales que la afectan.
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706

El necesario cambio de cultura estratégica de algunos aliados europeos, entre ellos

España; la posibilidad de efectuar el necesario y rápido proceso de innovación de gran
parte de las Fuerzas Armadas europeas, con el consiguiente gasto público; y el apoyo
social son retos que determinarán el futuro de la OTAN. Para ello, el ámbito de actuación
de la Alianza tendría que dejar de ser solo atlántico, pero debe mantenerse como una
Alianza de Estados soberanos, no incluir organizaciones internacionales, donde los
aliados europeos, dentro de los parámetros estratégicos de la OTAN, tendrían que ser
capaces de defender su territorio, empleando capacidades de disuasión y respuesta.
El reto de futuro para la supervivencia y utilidad de la OTAN se presenta como una tarea
enorme que pasa por: reconocer el cambio de era, asumir los valores que justifican su
existencia, definir las tendencias geopolíticas globales, admitir que sin los Estados
Unidos es inviable diseñar una estrategia y contribuir solidariamente a la disposición de
las capacidades necesarias para poder llevarla a cabo. Contrarrestar una hipotética
colaboración estratégica chino-rusa puede ser la finalidad de la nueva OTAN. De cómo
afronte el reto la Alianza, así serán los conceptos operativos de la OTAN y las
capacidades militares de los aliados. Para ello es necesario que los aliados superen el
cuestionamiento de la vigencia común de los valores e intereses trasatlánticos.
Enrique Fojón Lagoa*

Infante de Marina
Profesor del Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado
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707
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
51/2019 6 de junio de 2019
Augusto Conte de los Ríos*
Cachemira y la proliferación submarina

del Índico
Cachemira y la proliferación submarina del Índico
Resumen
La independencia de India y Pakistán en 1947 fue el comienzo de un conflicto que tuvo

su momento álgido en 1971. El conflicto terrestre por el dominio del territorio se extendió
rápidamente al océano Índico haciendo del submarino su principal actor. La pérdida de
un submarino pakistaní y una fragata india, víctima del torpedo de un submarino, fueron
las primeras pinceladas de una táctica que no se había empleado desde el final de la
Segunda Guerra Mundial. Este año hemos visto cómo se ha vuelto a recrudecer el
conflicto por Cachemira, la India acaba de probar su primer submarino nuclear balístico
de manufactura nacional y Pakistán ha firmado un suculento acuerdo con China por el
puerto de Gwadar y ha encargado ocho modernos submarinos con capacidad de lanzar
armas tácticas nucleares. Esto nos lleva a hacernos la siguiente pregunta: ¿puede
suponer un riesgo esta carrera armamentista? El arsenal nuclear de ambas naciones
favorece una disuasión inestable, disuasión que se puede ver afectada por el conflicto
de Cachemira, la presencia del terrorismo y la llegada de un tercer actor: China.
Palabras clave:
Submarino, armas nucleares, Cachemira, Pakistán, India, China, Ruta de la Seda, André
Beaufré.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
708
ĂĐŚĞŵŝƌĂǇůĂƉƌŽůŝĨĞƌĂĐŝſŶƐƵďŵĂƌŝŶĂĚĞů1ŶĚŝĐŽ
ƵŐƵƐƚŽŽŶƚĞĚĞůŽƐZşŽƐ

Kashmir and the submarine proliferation of the Indian Ocean
Abstract
The independence of India and Pakistan in 1947 was the beginning of a conflict that had
its peak in 1971. The war over Kashmir’s territory spread rapidly in the Indian Ocean,
turning the submarine its main actor. The loss of a Pakistan’s submarine and an India’s
frigate, victim of a torpedo, were the first brushstrokes of a tactic that used since the end
of World War II. This year, we have seen how a conflict has risen again in Kashmir, India
has just tested its first nuclear-powered ballistic missile submarine, and Pakistan, has
signed an agreement with China about Port Gwadar and has bought eight submarines
capable to launch nuclear tactical weapons. This brings us to the next question: Can be
successful this arms race? The nuclear armament of both nations favors an unstable
dissuasion, dissuasion that can be affected by the conflict of Kashmir, the presence of
terrorism and the arrival of a third actor, China.
Keywords
Submarine, nuclear weapons, Kashmir, Pakistan, India, China, Silk Road, André Beaufré.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
709

Introducción
La tensión militar entre India y Pakistán, dos potencias nucleares desde 1998, ha
escalado a unos niveles nunca vistos desde 1971. El pasado 26 de febrero, aviones
indios bombardearon campos de entrenamiento del grupo terrorista islamista Jaish-e-
Mohammed (JeM) en territorio pakistaní, dos aviones fueron derribados y uno de los
pilotos detenidos. India quiso tomarse la justicia por su mano y a punto estuvo de
desencadenar un nuevo conflicto.
Tras la independencia de Bangladés, antigua provincia de Pakistán oriental, el conflicto

se ha volcado en Cachemira por donde pasa el Corredor Económico China-Pakistán
(CPEC, por sus siglas en inglés)1, el nudo gordiano de tres naciones nucleares: China,
India y Pakistán. Las escaramuzas han sido continuas, desde que Hari Singh, el
maharajá de Cachemira en 1947, decidiera incorporar este territorio a la India2 en contra
de su población, transformándose en un problema de difícil resolución3.
El punto álgido del conflicto se vivió en 1971. Pakistán, en ese momento, estaba formado
por dos provincias separadas por la India: Pakistán occidental y Pakistán oriental,
provincia que terminaría desgajándose y proclamándose independiente como República
Popular de Bangladés, con un enorme coste en vidas humanas.
Sin embargo, en 1971 la India contaba con unas fuerzas navales claramente superiores,
algo que demostraría en la operación Tridente4. El resultado de esta operación se saldó
con el bombardeo de Karachi y la pérdida de varias unidades de la Marina de Pakistán
que respondió con el submarino PNS Hangor y el hundimiento de la fragata india INS
Khukrik. Esta acción submarina resultó un hecho inédito desde la Segunda Guerra
Mundial y marcaría, desde entonces, la estrategia naval de ambos países5.

1 PANNEERSELVAM, P. «Maritime Component of China–Pakistan Economic Corridor (CPEC): India–
China Competition in the Arabian Sea». Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of
India 13(2). 2017, pp. 37-49.
2 MUKHERJEE, K. «The Kashmir conflict in South Asia: voices from Srinagar». Defense and Security
Analysis 30(1). 2014, pp. 44-54.

3 CHAUDHURI, R. «War and peace in contemporary India». Journal of Strategic Studies. 2019, pp. 1-10.
4 Operación TRIDENT, operación ofensiva lanzada por la Armada de la India sobre la ciudad portuaria de
Karachi durante la guerra Indo-pakistaní de 1971, el 4 y 5 de diciembre. Se saldó con 3 unidades pakistanís
hundidas, una gravemente dañada y la destrucción de los tanques de combustible de Karachi.
5 SAKHUJA, V. «Pakistan's Naval strategy: Past and future». Strategic Analysis 26(4). 2002, pp. 493-507.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ ϯ
bie3
710

El CPEC proporciona una lanzadera para que China promueva la actividad comercial en
la zona. El proyecto se considera un cambio de juego chino que choca con las
aspiraciones hegemónicas indias. El nuevo ramal de la Ruta de la Seda 6, hace posible
la cooperación naval y la profundización de las relaciones bilaterales chinas con los
países del océano Índico, en particular Pakistán, aumentando su influencia y alterando
el equilibrio regional, intensificando una competencia con la India por el dominio del
océano Índico.

Figura 1. Avistamiento de un Scorpene indio en aguas de Pakistán. Fuente. Pakistan Navy
El buen orden en el Índico también se ha visto afectado con la presencia de submarinos

y la rivalidad de los tres países. El pasado 5 de marzo, Pakistán informó de la detección
de un submarino indio dentro de sus aguas como recoge la imagen a continuación, se
trataba de una de sus unidades más modernas, un submarino Scorpene construido en
la India bajo licencia de DCNS y Navantia7.

6 HUANG, M. C.-Y. «A New Game Started? China’s ‘Overseas Strategic Pivots’ in the Indian Ocean
Region». China Report 54(3). 2018, pp. 267-284.

7 Navantia y DCNS formaban un consorcio para la exportación conjunta del Scorpene, consorcio que se
rompe en 2010. VIARTOLA, J. «Navantia y DCNS rompen el consorcio para los 'Scorpene'». La Opinión
de Murcia [en línea]. 19/02/2015. Disponible en
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711

La India acaba de incorporarse a la exclusiva liga de países que poseen la triada

nuclear8, triada que permite la posibilidad de lanzar armas nucleares desde misiles en
tierra, plataformas navales o desde plataformas aéreas. La incógnita reside ahora en qué
pasos dará Pakistán con una China como aliada.

Figura 2. Prueba pakistaní del lanzamiento de un misil Babur-3 desde un submarino. Fuente. Defense
News
Es esencial que todos ejerzan la máxima moderación y eviten una escalada, pero los
programas de armamento parecen indicar lo contrario9. India está fabricando su segundo
submarino nuclear balístico de manufactura enteramente nacional y Pakistán acaba de
firmar con China la adquisición de ocho modernos submarinos, así como también acaba
de probar el lanzamiento de misiles tácticos nucleares desde submarinos, concretamente
el Babur-3, un misil con capacidad de portar una ojiva nuclear10.

https://www.laopiniondemurcia.es/cartagena/2010/11/13/navantia-dcns-rompen-consorcio-
scorpene/283065.html. [Consulta: mayo de 2019].
8 O’DONNELL, F. and JOSHI, Y. «Lost at Sea: The Arihant in India's Quest for a Grand Strategy».
Comparative Strategy 33(5). 2014, pp. 466-481.

9 KARNAD, B. «South Asia: The Irrelevance of Classical Nuclear Deterrence Theory». India Review 4(2).
2005, pp. 173-213. WUEGER, D. «India's Nuclear-Armed Submarines: Deterrence or Danger?».

Washington Quarterly 39(3). 2016, pp. 77-90.
10 WINNER, A. C. and FRENCH, R. W. «Rip currents: The dangers of nuclear-armed submarine
proliferation». Bulletin of the Atomic Scientists 72(4). Jul 2016, pp. 222-227.
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712

Esto nos lleva a hacernos la siguiente pregunta: ¿puede suponer un riesgo esta carrera
armamentista? Sin duda la respuesta es afirmativa, ambas naciones tienen problemas
de violencia y desigualdad con una fuerte presencia de grupos terroristas que buscan la
desestabilización11. El exceso de gasto en defensa puede llevarnos a olvidarnos de los
problemas internos, un aumento de la desestabilización y el riesgo de querer emplear un
arma nuclear, aunque sea en autodefensa12.

Figura 3. Incremento en el gasto en Defensa desde 1971 en miles de billones de dólares. Fuente.
Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI). 2018 Yearbook: Armaments, Disarmament
and International Security
La capacidad de los submarinos, su invulnerabilidad y el alcance de sus misiles,

constituyen un elemento clave para que la disuasión sea efectiva y se descarte un
enfrentamiento13. Existen países como Francia que también apuestan por este tipo de
disuasión, tal y como lo dijo François Hollande en el discurso que dio sobre disuasión

11 BALLESTEROS MARTÍN, M. A. «El papel de las armas nucleares en el mundo actual». Ejército (813).
2008, p. 12.
12 SZEWCZYK, B. M. J. «Pre-emption, Deterrence, and Self-Defence: A Legal and Historical Assessment».
Cambridge Review of International Affairs 18(1). 2005, pp. 119-135.

13 CHINCHILLA ADELL, M. La efectividad de la teoría de la disuasión en la proliferación de armas
nucleares en Oriente Medio. bie3: Boletín I.E.E.E., (9). 2018, pp. 873-924.
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713

nuclear14: «la capacidad de respuesta (con relación a los submarinos) siempre estará
operativa y no podrá ser detectada ni destruida».
Diversos estrategas militares han disertado sobre la aparición del arma nuclear y la
disuasión que esta supuso. Las distintas teorías han ido evolucionando desde la
destrucción mutua asegurada a una estrategia de equilibrio o compensación, lo que se
conoce, según André Beaufré15, como suficiencia estratégica, una relación entre el
beneficio y el riesgo de una paz inestable. Pero, ¿qué pasa si uno de ellos quiere
emplearla como arma táctica?
La comparación de los medios nucleares de ambos países y su libertad de acción,

materializada en su fuerza submarina, nos proporciona un escenario de amenaza
directa, según Beaufré16, ambos contendientes tienen la potencia de destrucción, la
precisión y la capacidad de penetración que les proporcionan sus misiles nucleares
lanzados desde los submarinos.
Ninguno de los países puede garantizar la destrucción completa de las armas del
contrario, tampoco interceptarlas, ni protegerse. Ante el lanzamiento desde el submarino
solo cabe la represalia, lo que se conoce como la protección por el medio ofensivo
indirecto, la doctrina de prevención, disuasión y autodefensa17.
Para ello, ambas naciones deben asegurarse una fuerza de ataque lo suficientemente
fuerte como para desanimar al enemigo a emplear la suya, materializar la disuasión
eficiente. Con esta idea, vamos a conocer cómo desarrollan sus estrategias la India y
Pakistán, y por qué es importante el componente submarino en esta estrategia nuclear.

14 HOLLANDE, F. Discours du Président de la République sur la dissuasion nucléaire, [en línea].
19/02/2015. Disponible en https://www.defense.gouv.fr/content/download/352889/5043677/discours-sur-

la-dissuasion-nucleaire-deplacement-aupres-des-forces-aeriennes-strategiques-istres-3.pdf. [Consulta:
mayo de 2019].
15 André Beaufré (1902-1975), general francés, considerado por muchos como uno de los mejores
estrategas después de Clausewitz, se haría famoso por dos de sus obras, Introducción a la Estrategia y
Disuasión y Estrategia.
16 IBÁÑEZ GARCÍA, J. A. «Un estratega francés: André Beaufré (1902-1975)». Cuadernos de Estrategia
(63). 1993, pp. 19-55.

17 SZEWCZYK, B. M. J. «Pre-emption, Deterrence, and Self-Defence: A Legal and Historical Assessment».
Cambridge Review of International Affairs 18(1). 2005/04/01, pp. 119-135.

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714

Análisis y evolución del conflicto de Cachemira
El conflicto de Cachemira tomó otra dimensión en 1998; de un conflicto convencional

pasó a un posible primer conflicto nuclear. El 11 de mayo de 1998, el primer ministro
indio, Atal Bihari Vajpayee, anunció que la India había llevado a cabo con éxito las
pruebas de su primera bomba nuclear. El anuncio de Pakistán no se hizo esperar, el 28
de ese mismo mes, cuando el primer ministro de Pakistán, Nawaz Sharif, hizo lo propio18.
La estrategia de ambos países cambió; de un conflicto que iba in crescendo se dio paso
a un conflicto híbrido marcado por la disuasión nuclear. Las pérdidas que podían sufrir
no compensan el beneficio de usar estas armas. La misión de esta capacidad nuclear es
impedir los enfrentamientos armados, surge lo que conoce como estrategia de la
disuasión19.
La descolonización del Raj británico20 supuso el mayor movimiento migratorio de la

historia21; los disturbios que precedieron a la partición provocaron millones de muertos y
el desplazamiento de 14 millones de hindús, sijs y musulmanes, que se enzarzaron en
uno de los peores conflictos religiosos y raciales de la historia. Esto marcó las relaciones
entre la India y Pakistán. Cachemira quedó dividida en cuatro territorios: Karakorum y
Aksai Chin —administrados por China—, Jammu-Cachemira — administrada por la
India—, y Azad —administrado por Pakistán—.

18 WIRSING, R. Kashmir in the shadow of war : regional rivalries in a nuclear age. Edtion ed. Armonk, N.Y.:
M.E. Sharpe 2003, ISBN 0765610892, pp. 14.
19 BEAUFRE, A. Deterrence and strategy. London: Faber 1965, citado por: RAJAGOPALAN, R. «Nuclear
strategy and small nuclear forces: The conceptual components». Strategic Analysis 23(7). 1999, pp. 1122-
1127. IBÁÑEZ GARCÍA, J. A. «Un estratega francés: André Beaufré (1902-1975)». Cuadernos de
Estrategia (63). 1993, pp. 19-55.
20 Sistema de gobierno instaurado en la India entre 1858 y 1947, organizado en dos tipos de territorios, la
British India bajo control británico y los estados autónomos, 500 micro estados gobernados por príncipes
y maharajás que cedían competencias a la corona británica. La India británica se circunscribía a las
regiones que habían estado bajo dominio de la East India Company entre 1774 y 1857, año de la revuelta,
que pasan a depender directamente de la reina Victoria, proclamada emperatriz de la India en 1876.
21 WHITE, J. T. «The Shape of Frontier Rule: Governance and Transition, from the Raj to the Modern
Pakistani Frontier». Asian Security 4(3). 2008, pp. 219-243.

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715

Figura 4. Zonas disputadas con China y Pakistán. Fuente. Wikimedia
La situación desde entonces se ha mantenido en una tensa calma con continuos ataques
y escaramuzas con presencia de fuerzas irregulares y grupos terroristas apoyados por
los dos Estados en un conflicto asimétrico22. Esta calma se vio alterada el pasado mes
de febrero tras el brutal atentado cometido por el grupo terrorista JeM en Pulwama
(Cachemira) causando la muerte a 46 soldados indios.

Figura 5. Ataques producidos por JeM en Pulwama, India. Fuente. ESRI

22JONES, S. «India, Pakistan, and counterinsurgency operations in Jammu and Kashmir». Small Wars y
Insurgencies 19(1). 2008, pp. 1-22. BALLESTEROS, A. «Pakistán, China y la estabilidad de Baluchistán».
Política exterior 30(171). 2016, pp. 32-38. AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS, F. «Repensando la
guerra asimétrica». bie3: Boletín IEEE (9). 2018, pp. 214-239.
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716

La India respondió a este brutal ataque, bombardeando los campos del JeM en Balakot,
en territorio pakistaní. Pakistán se defendió derribando dos de sus aviones. Sin duda,
esta ha sido la mayor escalada desde 1999 cuando Pakistán ocupó la región de Kargil23
en la Cachemira india.
Cachemira cobra también una especial importancia en el CPEC, ya que toda la

infraestructura que conecta el corredor con el puerto de Gwadar, pasa por la zona de
Cachemira controlada por Pakistán.

Figura 6. Propaganda sobre el CPEC. Fuente. Gobierno de Pakistán
Los cambios geoestratégicos en el Índico
Los proyectos de construcción de lo que se conoce como bases o pivotes chinos en la

región24, han levantado un enorme debate entre los estrategas que se preguntan si China
quiere extender su estrategia del Collar de Perlas al Índico25 o si por el contrario solo se

23 La guerra de Kargil o conflicto de Kargil de 1999 enfrentó a ambas naciones por el control de una región
dentro de la Cachemira India, este enfrentamiento se mantuvo controlado y en ningún momento, hubo
peligro de que se extendiera fuera de la zona en conflicto.

25 El concepto de Collar de Perlas, Pearl String en inglés, es una teoría geoestratégica que explica por qué
China construye una serie de bases y estaciones desde el mar de la China hasta el Índico. PAÍNO PEÑA,
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717

trata de un tema comercial. No hay duda de que esta irrupción ha cambiado el panorama
geoestratégico del océano Índico, un espacio que la India consideraba bajo su esfera de
influencia26. La presencia de China en estas aguas arranca un 22 de diciembre de 200827
con su primera Escort Task Force28 (ETF) que envía para combatir a la piratería. Esta
ETF al mando del contraalmirante Du Jingcheng sería el primer despliegue operativo de
la Marina china (People's Liberation Army Navy o PLAN, por sus siglas en inglés) fuera
de sus aguas en el Pacífico29. Desde entonces su presencia se ha venido incrementando,
llegando incluso al Mediterráneo durante el conflicto de Libia de 2011 30 y más tarde con
su Ruta de la Seda.
La siguiente fase que se ha vivido fue el comienzo de la nueva Ruta Marítima de la Seda
(21st-Century Maritime Silk Road), iniciativa bajo el paraguas de la One Belt, One Road31
que fue lanzada por el presidente Xi Jinping en 2013. Esto marcaría el comienzo de una
nueva estrategia32 para el Índico con el objetivo de fortalecer las relaciones comerciales
de China con los países de la región33, en continuación a su estrategia bioceánica de
2005, denominada por Kaplan como Two-Oceans34.

L. «Geopolítica en el Indo-Pacífico: el factor militar en la nueva China». bie3: Boletín I.E.E.E., (10). 2018,
pp. 707-720.
26 Durante el reciente «Belt and Road Forum» la India ha sido uno de los países que lo ha boicoteado.
JAISHANKAR, D. «Belt and Road 2.0». The Hindu [en línea], 08/05/2019. Disponible en
https://www.thehindu.com/opinion/op-ed/belt-and-road-20/article27060135.ece. [Consulta: mayo de 2019].
27 «China to Send Convoy Fleet to the Aden Gulf and Seas off the Somali Coast». Ministry of Foreign Affairs
of the People’s Republic of China [en línea], 22/12/2008. Disponible en http://ag.china-

embassy.org/eng/zt/fyrth/t527710.htm. [Consulta: mayo de 2019].
28 HENRY, J. «China’s Military Deployments in the Gulf of Aden: Anti-Piracy and Beyond». Asie. Visions,
Notes de l'Ifri [en línea], 21/11/2016. Disponible en https://www.ifri.org/fr/publications/notes-de-lifri/asie-

visions/chinas-military-deployments-gulf-aden-anti-piracy-and. [Consulta: mayo de 2019].
29 BAQUÉS, J. «Análisis de tendencias geopolíticas a escala global». bie3: Boletín I.E.E.E., (9). 2018, pp.
1170-1219.
30 PARDO, P. «Y, gracias a Libia, el Mediterráneo descubrió a China». El Mundo [en línea], 03/03/2011.
Disponible en https://www.elmundo.es/blogs/elmundo/espiritusanimales/2011/03/03/y-gracias-a-libia-el-
mediterraneo.html. [Consulta: mayo de 2019].
31 PARRA PÉREZ, A. «OBOR: las 5 claves de la mayor iniciativa de infraestructuras mundial liderada por
China». bie3: Boletín I.E.E.E., (8). 2017, pp. 606-625.

32 GODBOLE, A. «China’s Asia Strategy under President Xi Jinping». Strategic Analysis 39(3). 2015, pp.
298-302.
33 ROLLAND, N. «China's “Belt and Road Initiative”: Underwhelming or Game-Changer?». The Washington
Quarterly 40(1). 2017, pp. 127-142.

34 KAPLAN, R. D. «China’s Two-Ocean Strategy», en China’s Arrival: A Strategic Framework for a Global
Relationship. Centre for a New American Security 2009, pp 45-58 [en línea]. Disponible en
https://lbj.utexas.edu/sites/default/files/file/news/CNAS%20China%27s%20Arrival_Final%20Report-3.pdf.
[Consulta: mayo de 2019].
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718

El número de instalaciones portuarias y países a los que afecta es grande, pero no todas
tienen valor militar35; muchas son meras estaciones logísticas y de abastecimiento para
su creciente marina mercante. Gwadar36 y Pakistán, como aliado, son su principal
reclamo militar. Las instalaciones de Gwadar y su situación geoestratégica a la salida del
golfo Pérsico le confieren una especial importancia en este tablero que se ha convertido
el Índico. China ha emergido como una importante potencia, además de Gwadar, cuenta
con bases en Hambantota y Colombo en Sri Lanka, Chittagong y Payra en Blangadés37,
y presta apoyo a muchos otros países ribereños del Índico.
Es posible explicar muchas de estas construcciones como meras zonas francas o

instalaciones para ayudar a gestionar el abundante tráfico de contenedores procedentes
de China. La mayoría de estas zonas solo tiene interés puramente económico y
comercial, pero que sin duda hacen levantar la sospecha ante un posible uso militar,
viendo además el despliegue que le acompaña de China en el Índico 38. Nadie descarta
que estas instalaciones puedan convertirse en futuras bases para su Collar de Perlas39.

35 SINGH KHURANA, G. «‘Sea-based’ PLA Navy may not need ‘String of Pearls’». Center for International
Maritime Security [en línea], 12/08/2015. Disponible en http://cimsec.org/sea-based-pla-navy-may-not-
need-string-pearls/18053. [Consulta: mayo de 2019].
36 ZHANG, X. «Becoming a Maritime Power? – The First Chinese base in the Indian Ocean». Center for
International Maritime Security [en línea], 08/08/2015. Disponible en http://cimsec.org/becoming-a-

maritime-power-the-first-chinese-base-in-the-indian-ocean/18200. [Consulta: mayo de 2019].
37 ASDAL, C. «Unraveling the Maritime Silk Road». Proceedings [en línea], 08/08/2015. Disponible en
https://www.usni.org/magazines/proceedings/2019/january/unraveling-maritime-silk-road. [Consulta: mayo

de 2019].
38 SINGH, A. «China’s ‘Maritime Bases’ in the IOR: A Chronicle of Dominance Foretold». Strategic Analysis
39(3). 2015, pp. 293-297.

39 BREWSTER, D. «Beyond the ‘String of Pearls’: is there really a Sino-Indian security dilemma in the
Indian Ocean?». Journal of the Indian Ocean Region 10:2. 2014, pp. 133-149.
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N.º Nombre del puerto País en el que se encuentra

1 Port of Chittagong Bangladés
2 Colombo Harbour Sri Lanka
3 Koh Kong New Port Camboya
4 Darwin Port Australia
5 Doraleh Multipurpose Port Djibouti
6 Al Duqm Port y Drydock Omán.
7 Port of Gwadar Pakistán
8 Hambantota Port Sri Lanka
9 Kuantan Port Malasia
10 Kyaukpyu Deep Sea Port Myanmar
11 Melaka Gateway Malasia
12 Port of Muara Brunei
13 Port of Payra Bangladés
14 Port of Tanjun Priok Indonesia
15 Port Klang/Sittwe Port/Sonadia Port Malasia/Myannmar/Bangladés
Tabla 1. Instalaciones portuarias de la Belt and Road Initiative (Charlotte Asdal, Proceedings).
Fuente. Charlotte Asdal, 2019 (Proceedings)
China sigue los pasos de otras grandes potencias40 que a lo largo de la historia han
establecido bases militares en el Índico (Yibuti, Diego García, Maldivas, Seychelles,
Reunión, etc.). El poder es necesariamente expansionista, siguiendo las teorías de
Mahan41, China con su presencia quiere asegurar sus vías marítimas, fundamentales
para que su economía fluya a través de las principales rutas comerciales. Cuanto antes
se reconozca esto, mejor será para la estabilidad mundial42.

40 JACKSON, A. «The Royal Navy and the Indian ocean region since 1945». The RUSI Journal 151(6).
2006, pp. 78-82.

41 HOLMES, J. R. and T. YOSHIHARA. «The Influence of Mahan upon China's Maritime Strategy».

42 HARSH, V. P. «China’s Naval Expansion in the Indian Ocean and India-China Rivalry». The Asia-Pacific
Journal, [en línea], 03/05/2010. Disponible en https://apjjf.org/-Harsh-V.-Pant/3353/article.html. [Consulta:

mayo de 2019].
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Figura 7. La competición por el Índico. Fuente. Europa Soberana
Las estrategias marítimas de los países implicados
Los factores universales que impulsan una estrategia afectan a todo un país e incluyen
elementos básicos como intereses nacionales, amenazas percibidas, capacidad
economía y militar. Las estrategias para ser exitosas deben estar respaldadas por
políticas sólidas y globales apoyadas desde todos los sectores, públicos y privados,
fortalecidas con la coordinación de los diferentes vectores, evitando brechas que puedan
hacernos fracasar, este es el principio de cualquier estrategia.
El comienzo del siglo XXI ha sido testigo de rápidos y continuos cambios en el equilibrio
global del Índico, la aparición de China en un espacio hasta ahora reservado a otras
grandes potencias, especialmente la India, ha hecho aumentar la inestabilidad, y ha
provocado un aumento en la demanda de nuevas unidades de superficie y submarinos.
El pasado 20 de diciembre de 2018, el presidente de Pakistán, Dr. Arif Alvi, presentó la

primera doctrina marítima de Pakistán en la clausura de las jornadas del Maritime
Security Workshop (MARSEW-2018) que se celebraba en Lahore, sede de su escuela
de guerra naval. Al igual que muchos otros países, Pakistán ha vivido de espaldas al
mar, aunque su economía esté ligada a él. Las amenazas las percibía desde otro frente.
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721

Históricamente, las invasiones y conflictos que ha sufrido Pakistán se han desarrollado

a través de sus fronteras terrestres, fronteras que le une a la India, Irán y Afganistán. Por
eso, sus gobernantes y líderes militares se habían olvidado de la esfera marítima y
habían centrado sus esfuerzos en dar una respuesta terrestre. La doctrina marítima de
Pakistán, bajo el lema de «Preservando la Libertad de los Mares», es un intento por
cambiar esto.
La esfera marítima es fundamental para Pakistán y así lo reconoce. Los desafíos internos
y externos deben abordarse de manera efectiva para asegurar que tanto Gwadar como
el CPEC43 lleguen a buen término. La Marina de Pakistán ha desempeñado un papel
trascendental desde su independencia, dando protección a sus intereses nacionales, sin
embargo, consideran que hay desafíos para los que no estaban preparados y deben
tomar medidas. Los logros obtenidos hasta ahora deben consolidarse, pero quieren
seguir avanzando, ocupando el puesto que les corresponde en el Índico.
La India también acababa de actualizar su estrategia de seguridad marítima que data de

201544, en su caso, bajo el lema de «Asegurando la Seguridad del Mar». El documento,
accesible en la red, pretende proporcionar una guía estratégica para el crecimiento,
desarrollo y despliegue de su marina de guerra, apuntando que esta estrategia deberá
revisarse y reajustarse a medida que las circunstancias evolucionen, pero no lo ha hecho
desde 2015.
El principio central de su estrategia es la disuasión nuclear y esta descansa sobre tres

principios: credibilidad, efectividad y capacidad de supervivencia. Principios todos
materializados en su tríada nuclear y en el INS Arihant, primer submarino nuclear indio
con capacidad de lanzar misiles balísticos (Submarines Ballistic Missile Nuclear-
Powered, SSBN por sus siglas en inglés). Su estrategia requiere un equilibrio entre todos
los medios para responder a todos los desafíos, lo que ellos denominan «Gran
Estrategia»45.

43 JACOB, J. T. «The China–Pakistan Economic Corridor and the China–India–Pakistan Triangle». En
BLANCHARD, M.F. China’s Maritime Silk Road Initiative and South Asia: A Political Economic Analysis of
its Purposes, Perils, and Promise. Singapore: Springer Singapore 2018, pp. 105-136.
44 Indian Maritime Security Strategy. Indian Navy [en línea]. 2015. Disponible en
https://www.indiannavy.nic.in/content/indian-maritime-security-strategy-2015. [Consulta: mayo de 2019].
45 India struggles with its strategy for becoming a Great Power. Stratfor Worldview [en línea]. 2015.
Disponible en https://worldview.stratfor.com/article/india-struggles-its-strategy-becoming-great-power.
[Consulta: mayo de 2019]. ABHIJNAN REJ y RAHUL SAGAR, «The BJP and Indian Grand Strategy» en:
The BJP in Power: Indian Democracy and Religious Nationalism. Carnegie Endowment [en línea].
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722

La India adopta, por tanto, un enfoque multidimensional para garantizar su seguridad y

la protección de sus áreas de interés. Se trata de la primera estrategia india pública y
accesible en la red, con los mismos objetivos que muchas otras estrategias marítimas46.
En resumen, la libertad de los mares, tal y como dijo su primera ministra47:
«cuando los océanos están abiertos, los mares están seguros, los países están
conectados, el estado de derecho prevalece y la región es estable, las naciones,
pequeñas y grandes, prosperan como países soberanos».
La forma de enfrentarse a los desafíos y a sus objetivos es muy interesante, utilizan lo

que llaman los «cinco pilares estratégicos»: disuasión, conflicto, configuración de un
entorno favorable, seguridad costera y portuaria, y por último, estrategia de la fuerza y el
desarrollo de capacidades48.
Siguiendo con China, tenemos sus libros blancos: el de Política de Cooperación y

Seguridad de Asia-Pacífico de enero de 201749, y su Estrategia Militar de mayo de
201550. Ambos documentos se guían por los intereses comerciales y económicos,
identificando el eje Asia-Pacífico como el futuro centro de gravedad de la economía
mundial. La parte más interesante en su documento sobre Asia-Pacífico está en la
sección titulada Forzar el desarrollo en dominios de seguridad críticos, donde la
cooperación marítima es clave para la cimentación de su Ruta Marítima de la Seda.
En línea con esto, observamos una apertura y un giro. Pasa de una estrategia cercana y
de defensa de sus aguas, al concepto de «protección del mar abierto»51. Para ello, está
fortaleciendo su Marina, la PLAN, construyendo una fuerza de portaaviones y

04/04/2019. Disponible en https://carnegieendowment.org/2019/04/04/bjp-and-indian-grand-strategy-pub-
78686. [Consulta: mayo de 2019].
46 CURT GARCÍA, L. «La Estrategia de Seguridad Marítima Nacional ante su próxima revisión: avances y
opciones de mejora». bie3: Boletín I.E.E.E., (9). 2018, pp. 669-687.

47 «Prime Minister’s Keynote Address at Shangri-La Dialogue». Government of India, Prime Minister's
Office [en línea]. 01/06/2018. Disponible en http://pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx?relid=179711.

48 «Indian Maritime Security Strategy». Indian Navy [en línea]. 2015. Disponible en
https://www.indiannavy.nic.in/content/indian-maritime-security-strategy-2015. [Consulta: mayo de 2019].

49 «China’s Policies on Asia-Pacific Security Cooperation». State Council of the People’s Republic of
China [en línea]. 11/01/2017. Disponible en

http://english.gov.cn/archive/white_paper/2017/01/11/content_281475539078636.htm. [Consulta: mayo
de 2019].
50 «China’s Military Strategy». State Council of the People’s Republic of China [en línea]. 27/05/2015.
Disponible en http://english.gov.cn/archive/white_paper/2015/05/27/content_281475115610833.htm.
51 WIDEN, J. J. «Julian Corbett and the Current British Maritime Doctrine». Comparative Strategy 28(2).
2009, pp. 170-185. «British Maritime Doctrine: The operating areas of maritime forces range from the deep
waters of the open oceans (known colloquially as blue water)».
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ ϭϲ
bie3
723

submarinos nucleares de ataque y balísticos, enfocados en la disuasión estratégica y la

respuesta rápida. También ha aumentado su adiestramiento realizando maniobras en el
Índico, operando con los países ribereños, y construyendo una red de estaciones o bases
navales que aprovechan un uso integral de los recursos52.
La mentalidad tradicional terrestre y aislacionista de China ha evolucionado, su Ruta de

la Seda otorga cada vez una mayor preponderancia a la protección de sus líneas de
tráfico marítimo. Su estrategia sigue un enfoque defensivo53, es cierto que está
reforzándose con submarinos y portaaviones54, pero las bases son simples puertos
logísticos de ultramar55.
Según Kaplan56, este movimiento de China constituye uno de los ejemplos menos
ofensivos y expansionista de un nuevo imperio. Está marcado por los intereses
económicos y comerciales, buscando aprovechar un legítimo interés comercial. Si
comparamos las capacidades militares de las supuestas bases chinas con las de Diego
García, nos damos cuenta de ello, comercio versus ejército, siguiendo el ejemplo de la
China del siglo XV con los viajes del almirante Zheng He frente a las expediciones
militares portuguesas de Enrique, el navegante.

52 HOLMES, J. R. and YOSHIHARA T. «The Influence of Mahan upon China's Maritime Strategy».

53 STRACHAN, H. «Maritime Strategy». The RUSI Journal 152(1). 2007, pp. 29-33.
54 AGNIHOTRI, K. K. «China's Naval Aviation and its Prospective Role in Blue Water Capabilities of the
PLA Navy». Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India 6(2). 2010, pp. 23-48.

56 KAPLAN, R. D. Monzón: un viaje por el futuro del océano Índico. Madrid: El Hombre del Tres 2012.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ ϭϳ

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724

Figura 8. Nueva Ruta de la Seda. Fuente. Carnegie India
La proliferación de submarinos en el Índico
La proliferación de los submarinos en el Índico es uno de los mayores desafíos para la

seguridad mundial57. La fuerte demanda que se ha creado nos obliga a pensar si no es
necesario un mayor control58. La rápida expansión de China en estas aguas también ha
generado una enorme ansiedad en la India donde ven peligrar un puesto reservado
tradicionalmente a ellos.
El mayor desafío ha sido la irrupción de su flota de submarinos59, el fuerte despliegue y

los planes de construcción de nuevos submarinos provocan el recelo de todos, incluso
de los Estados Unidos60. China, en este trabajo, ha recibido el apoyo de Pakistán,

57 ANDERSSON, J. J. «Submarine Capabilities and Conventional Deterrence in Southeast Asia».
Contemporary Security Policy 36(3). 2015, pp. 473-497.

58 BATEMAN, S. «Perils of the Deep: The Dangers of Submarine Proliferation in the Seas of East Asia».
Asian Security 7(1). 2011, pp. 61-84.

59 RANJAN SEN, S. «China deploys a submarine in Indian Ocean as tensions over borders flare». Daily
Mail [en línea]. 03/07/2017. Disponible en https://www.dailymail.co.uk/indiahome/indianews/article-

4662656/China-deploys-submarine-Indian-Ocean.html. [Consulta: mayo de 2019].
60 KAPLAN, R. D. «China’s Two-Ocean Strategy», en China’s Arrival: A Strategic Framework for a Global
Relationship [en línea]. Centre for a New American Security 2009, pp. 45-58. Disponible en
https://lbj.utexas.edu/sites/default/files/file/news/CNAS%20China%27s%20Arrival_Final%20Report-3.pdf.
[Consulta: mayo de 2019]. SINGH, A. «Decoding Chinese submarine ‘sightings’ in South Asia, eroding
New Delhi’s strategic primacy». The Economic Times [en línea]. 15/11/2018. Disponible en:
https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/decoding-chinese-submarine-sightings-in-south-
asia-eroding-new-delhis-strategic-primacy/articleshow/66631063.cms. [Consulta: mayo de 2019].
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ ϭϴ
bie3
725

generando si cabe mayores inquietudes a la India que ve cómo dos posibles enemigos
se unen en su contra61.
No solo ha sido Pakistán, China también ha firmado acuerdos con Sri Lanka, Myanmar,
Kenia, Tanzania y Bangladés; acuerdos comerciales que incluyen la construcción de
instalaciones portuarias para su Ruta Marítima de la Seda62. La venta de armamento
también se ha visto incrementada.
Fijándonos solo en el caso de los submarinos, vemos cómo tres países han incorporado
submarinos chinos que no tienen nada que envidiar a los construidos por Francia,
Alemania o España.
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Tabla 2. Submarinos convencionales en países ribereños del Índico.

Fuente: The Military Balance 2019 (IISS)
El segundo cambio importante en la región ha sido la llegada del primer submarino

balístico construido enteramente en la India, el INS Arihant, que en sanscrito significa
«destructor de enemigos»63. La India acompaña a este submarino, un portaaviones y un
submarino nuclear de ataque, ambos cedidos por Rusia, el INS Vikramaditya64 y el INS
Chakra.

61 PAÍNO PEÑA, L. «Geopolítica en el Indo-Pacífico: el factor militar en la nueva China». bie3: Boletín
I.E.E.E., (10). 2018, pp. 707-720.

62 SUI, X. «China’s Strategy towards South Asia in the Context of the Maritime Silk Road Initiative». En
BLANCHARD, M.F. China’s Maritime Silk Road Initiative and South Asia: A Political Economic Analysis of
its Purposes, Perils, and Promise. Singapore: Springer Singapore 2018, pp. 81-104.
63 O’DONNELL, F. and JOSHI Y. «Lost at Sea: The Arihant in India's Quest for a Grand Strategy».

64 Durante este despliegue el portaaviones INS Vikramaditya ha sufrido un incendio que ha provocado la
muerte de uno de sus oficiales. NAIK Y. «Officer dies in INS Vikramaditya fire-fighting op». Mumbai Mirror
[en línea]. 27/04/2019. Disponible en https://mumbaimirror.indiatimes.com/mumbai/other/officer-dies-in-
ins-vikramaditya-fire-fighting-op/articleshow/69066581.cms. [Consulta: mayo de 2019].
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ ϭϵ
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726

El Arihant está armado con 12 misiles de medio alcance, K-15 Sagarika, capaces de
lanzar una ojiva nuclear a 700 km de distancia. Existen planes para construir otros tres
submarinos balísticos de mayor capacidad, preparados para portar misiles K-4 con un
alcance de 3.500 km y una carga nuclear cuatro veces superior al K-1565.
Para su control estratégico, dado que el submarino debe permanecer debajo del agua
para evitar su detección, cuenta con una estación de comunicaciones de ELF (Extremely
Low Frequencies), banda que permite penetrar el mar y enlazar con los submarinos en
inmersión. Este sistema de comunicaciones requiere de enormes antenas y pocos países
se lo pueden permitir. En el caso de la India, la Estación Radio INS Katraboomman se
encuentra en Vijayanarayanam, cerca de Tamil Nadu66.
Además, cuenta con una extensa flota de submarinos convencionales, siendo los
Scorpene los más modernos. En octubre de 2005, firmó un acuerdo con el consorcio
formado por aquel entonces por Navantia y DCN por un monto de 4.000 millones de
dólares a cambio de la transferencia tecnológica para construir seis submarinos en los
astilleros de Mazagón, en Mumbai. Ya están los cuatro primeros a flote, el último botado
el pasado 6 de mayo67, aunque solo dos han completado sus pruebas de aceptación y
están operativos. El último de los seis Scorpene está previsto que entre en servicio en
2022.
El resto de los submarinos convencionales indios son de muy variada procedencia,

cuatro alemanes tipo TR-1500 o clase Shishumar, y una decena del tipo Kilo ruso o clase
Sindhughosh. Actualmente, los cuatro alemanes están siendo recorridos en los astilleros
Mazagón de Mumbay, al igual que nueve de los submarinos Kilo que les quedan tras
perder uno de ellos en un incendio.
Pakistán, por el contrario, tiene una fuerza submarina más comedida, pero en mejores
condiciones operativas. Actualmente, cuenta con cinco submarinos clase Agosta, los dos
primeros de la versión original de la década de los ochenta, aunque modernizados, y los

65 GADY, F.S. «India Test Fires Short-Range Ballistic Missiles From Submerged Sub K-4». Times of India
[en línea]. 22/08/2018. Disponible en: https://thediplomat.com/2018/08/india-test-fires-short-range-ballistic-

missiles-from-submerged-sub/. [Consulta: mayo de 2019].
66 PANDIT, R. «Navy gets new facility to communicate with nuclear submarine». Times of India [en línea].
31/07/2014. Disponible en https://timesofindia.indiatimes.com/india/Navy-gets-new-facility-to-

communicate-with-nuclear-submarines-prowling-underwater/articleshow/39371121.cms. [Consulta: mayo
de 2019].
67 BHASKARAN, P. «INS Vela: Indian Navy's underwater shield against China's 'String of Pearls'».
International Business Times [en línea]. 07/05/2019. Disponible en https://www.ibtimes.co.in/ins-vela-

indian-navys-underwater-shield-against-chinas-string-pearls-797246. [Consulta: mayo de 2019].
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727

otros tres de la versión más moderna Agosta 90B de finales de los noventa con módulo
AIP68. Pero no podemos olvidarnos de los ocho modernos submarinos comprados a
China y que se esperan entren en servicio antes de 2021.
Solo la India cuenta con la tríada nuclear69, un arsenal nuclear que puede ser empleado
desde tierra con misiles balísticos, desde sus bombarderos estratégicos y mediante
misiles balísticos desde sus submarinos nucleares70. Pakistán, por el contrario, cuenta
con misiles balísticos para ser lanzados desde tierra, aviones F-1671 y misiles Babur-3,
misiles con capacidad de llevar una ojiva nuclear y que puede ser lanzado desde sus
tres submarinos más modernos72.
Este misil, con un alcance menor que el K-15 indio, tiene una autonomía de 450 km y
cuenta con un novedoso sistema que le permite ser lanzado de manera horizontal desde
un tubo lanzatorpedos de un submarino convencional, una gran ventaja para Pakistán 73.
Pakistán se asegura la posibilidad de emprender una acción de represalia o incluso una

destrucción parcial de la India con el lanzamiento de un arma nuclear táctica, ellos lo
denominan autodefensa. No se olvidan de la guerra de 1971 y la destrucción de Karachi,
suponemos que no están dispuestos a que vuelva a pasar. Las fuerzas no están
equilibradas74, la India cuenta con un mayor arsenal nuclear, pero Pakistán cuenta con
la suficiente capacidad para destruir toda la India, es lo que se conoce como TNW
(Tactical Nuclear Weapons)75.

68 Sistema de propulsión independiente del aire, no nuclear que permite al submarino permanecer más
tiempo debajo del agua sin necesidad de hacer snorkel para cargar las baterías. El sistema utilizado por
los 90B es el sistema francés MESMA (Module d'Energie Sous-Marine Autonome).
69 El concepto de tríada nuclear se refiere a la división funcional del arsenal atómico de un país en tres
componentes principales: misiles en tierra, proyectiles transportados por bombarderos estratégicos y

cohetes del tipo SLBM transportados por submarinos nucleares.
70 Sin contar con China, Rusia, Reino Unido, Francia y Estados Unidos que son los otros cinco países con
submarinos balísticos nucleares (SSBN, en inglés Submarine Ship Ballistic Nuclear).

71 KRISTENSEN, H. M.; NORRIS, R. S. and DIAMOND, J. «Pakistani nuclear forces, 2018». Bulletin of the
Atomic Scientists 74(5). 2018, pp. 348-358.

72 «Chapter Six: Asia». The Military Balance 119(1). 2019, pp. 222-319.
73 KHAN, F. H. «Going Tactical: Pakistan’s Nuclear Posture and Implications for Stability». Proliferation
Papers, N.º 53. Institut Français des Relations Internationales (IFRI) [en línea]. 09/2015. Disponible en
https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/pp53khan_0.pdf. [Consulta: mayo de 2019].
74 KRISTENSEN, H. M. and KORDA, M. «Indian nuclear forces, 2018». Bulletin of the Atomic Scientists
74(6). Nov 2018, pp. 361-366; KRISTENSEN, H. M.; NORRIS, R. S. and DIAMOND, J. «Pakistani nuclear
forces, 2018». Bulletin of the Atomic Scientists 74(5). 2018, pp. 348-358.
75 ABDULLAH, S. «Pakistan's Evolving Doctrine and Emerging Force Posture» [en línea]. 2018. Disponible
en https://www.researchgate.net/publication/327120536. [Consulta: mayo de 2019].

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728

Pakistán podría emplear estas armas como solución a su desventaja militar respecto a
la India76, una respuesta gradual que puede llevar al empleo en autodefensa de un arma
táctica nuclear. El Babur-3, su mayor logro en cuanto a estrategia nuclear, no iguala al
Arihant, pero le permite contar con una plataforma móvil desde donde lanzar sus armas
nucleares, asegurándose así una acción de represalia.
Se estima que Pakistán y la India cuentan con unas 150 ojivas nucleares cada uno.
Pakistán cuenta con el material para producir el doble de cabezas que la India y sabemos
que en 2021 contará con 11 submarinos con capacidad para portar hasta un centenar
de misiles Babur-377.
En 1999, durante el conflicto del Kargil, saltaron todas las alarmas ante la posibilidad del
empleo de un arma nuclear78. Algo inédito desde que en 1945 se lanzara sobre Nagasaki
la segunda bomba nuclear de la historia, pero en 1999 ninguno de los países contaba
con la posibilidad de lanzarla desde un submarino y temían la presión internacional.
Desde 1998, la capacidad submarina de la India y Pakistán ha venido incrementándose;

la India con un megaproyecto que ha costado miles de millones de euros, frente a
Pakistán que ha invertido mejor su dinero, comprando fuera y dedicando su esfuerzo en
fabricar bombas y misiles a un ritmo superior que la India. Ambas naciones están
igualadas, pueden lanzar misiles nucleares desde una plataforma móvil difícil de localizar
y tienen cabezas suficientes para asegurarse la destrucción mutua79.
El tercer requisito, además de las armas y la plataforma, son las comunicaciones; y

precisamente Pakistán también ha hecho avances al respecto. Está construyendo una
estación de VLF (Very Low Frequency) cerca de Karachi80. La instalación de VLF permite
a un submarino recibir las órdenes de lanzamiento debajo del agua; aunque las
transmisiones de VLF penetran menos que las de ELF, logran el mismo objetivo.

76 SAUER, T. «A Second Nuclear Revolution: From Nuclear Primacy to Post-Existential Deterrence».
Journal of Strategic Studies 32(5). 2009, pp. 745-767.

77 Se desconoce la capacidad real de misiles Babur-3 que pueden portar sus submarinos, pero se estima
que sea entre 18 y 10 armas por submarino, esto sin contar con torpedos para su autodefensa. La suma
total podemos asegurar que es superior a los cien misiles, capacidad suficiente para destruir la India.
78 SUZUKI, A. «The nationalist interpretation of nuclear deterrence: evidence from the Kargil War».
International Politics 56(1). Feb 2019, pp. 70-86.

79 CLARY, C. and PANDA, A. «Safer at Sea? Pakistan's Sea-Based Deterrent and Nuclear Weapons
Security». The Washington Quarterly 40(3). 2017, pp. 149-168.

80 «New naval base PNS Hameed commissioned». Dawn [en línea]. 16/11/2016. Disponible en
https://www.dawn.com/news/1296555. [Consulta: mayo de 2019].

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϭͬϮϬϭϵ ϮϮ
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729

La respuesta de la India ha sido mejorar sus medios antisubmarinos comprando a

Estados Unidos el mejor avión de patrulla marítima que existe: los Boeing P-8
Poseidón81, los mismos que están en servicio en la Marina estadounidense. El Poseidón
monta un excelente radar de apertura sintética capaz de detectar un mástil o un
periscopio de un submarino en cualquier condición de mar.
La India encargó ocho unidades en 2010. El primero entró en servicio en 2013 y el año
pasado optaron por la ampliación del contrato por otros cuatro a un coste de 250 millones
de dólares por unidad. Las nuevas unidades se espera que entren en funcionamiento en
2021, justo cuando está prevista la llegada de los ocho submarinos pakistaníes
procedentes de China, submarinos con AIP82 y seguramente con capacidad de lanzar
misiles Babur-3 al igual que los tres Agosta 90B.
Los planes de la India son seguir construyendo submarinos, cuatro balísticos (SSBN),
seis nucleares de ataque (SSN) y 18 convencionales, incrementando también su
capacidad de misiles balísticos e incluso antisatélites83. Su esfuerzo económico está
centrado en los submarinos balísticos y una disuasión nuclear garantizada 84, quedando
el resto de la flota muy desdibujada.
Conclusiones
La situación que nos encontramos en la India y Pakistán es muy peligrosa. El océano

Índico mueve más de un tercio del tráfico marítimo, la mitad del petróleo mundial y
mientras no haya otras rutas alternativas, como la del Ártico, no existe posibilidad de
evitar estas aguas para transportar el petróleo de Oriente Medio.
Tanto China como la India siguen una corriente Mahaniana, es decir, contar con una
Marina poderosa, en cantidad y calidad para proteger sus líneas de comunicaciones
marítimas. La visión de Mahan era controlar el mar usando las fuerzas para destruir el

81 «P-8I Aircraft: 21st Century Maritime Security for the Indian Navy» [en línea]. 2014. Disponible en
https://www.boeing.co.in/products-and-services/defense-space-and-security/boeing-defense-space-and-
security-in-india/p-8I.page. [Consulta: mayo de 2019].
82 No se conoce mucho sobre el sistema que llevarán, se presupone que será un sistema Stirling parecido
al que montan los submarinos japoneses y suecos.

83 «Modi presenta a India como “potencia espacial” tras lograr el derribo de un satélite con un misil».
Europapress [en línea]. 27/03/2019. Disponible en https://www.europapress.es/internacional/noticia-modi-

presenta-india-potencia-espacial-lograr-derribo-satelite-misil-20190327144654.html. [Consulta: mayo de
2019].
84 O'DONNELL, F. «Reconsidering minimum deterrence in South Asia: Indian responses to Pakistan's
tactical nuclear weapons». Contemporary Security Policy 38(1). 2017, pp. 78-101.
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730

enemigo y bloqueando sus puertos, algo que vivimos en Karachi en 1971. Esto nos
llevaría a un enfrentamiento en el Índico, más ahora con la construcción del puerto de
Gwadar y la nueva Ruta Marítima de la Seda que socava la hegemonía de la India.
Pakistán, por el contrario, sigue la corriente de Corbett, unidades no concentradas y

preparadas para contraatacar. No busca una aglutinación de fuerzas, sino asegurar las
líneas marítimas. Gwadar recuerda a Port Arthur y a la guerra rusojaponesa de 1904,
guerra muy bien analizada por Corbett. Si estuviéramos en 1904, Pakistán aseguraría
sus líneas golpeando el despliegue de la flota india, como Japón hizo con Rusia. Pero
esta historia no puede repetirse, ya que la mera posibilidad del uso de un arma nuclear
pone en entredicho un conflicto frontal.
La India también podría pensar que es posible repetir su éxito sobre Karachi de 1971,
pero tampoco sería capaz de lograrlo, antes debería asegurarse que Pakistán no puede
responderle con el lanzamiento de un arma nuclear táctica. Tsushima 85 en 1904 fue un
éxito para Japón, al igual que Karachi en 1971 para la India, pero eran otros tiempos,
sería imposible de repetir, los contendientes saben que tienen capacidad de destruirse y
deben soportarse.
La estrategia militar de la guerra fría y de las amas nucleares enunciada por el general
André Beaufré y muchos otros, se basó en la estrategia de la disuasión. No existe
estrategia nuclear que pueda aplicarse en tiempo de guerra. El arma nuclear no ha traído
consigo ningún conflicto militar directo, pero ha supuesto una sangría económica para
muchos países.
Los acontecimientos de febrero han demostrado que Cachemira, un conflicto híbrido y

de baja intensidad, puede escalar en cualquier momento. Los ataques terroristas del JeM
coincidieron en plena campaña legislativas de la India, ganada el pasado 23 de mayo
por el nacionalista hindú, Narendra Modi, líder del Partido Popular Indio que revalida así
su mayoría absoluta y su gran estrategia contra Pakistán.
La proliferación de submarinos convencionales y no convencionales en el océano Índico,

combinado con el incremento de fuerzas de escolta de mediano porte con misiles

85 La batalla naval de Tsushima fue un enfrentamiento decisivo en el conflicto rusojaponés de 1904 que
enfrentaba a Rusia y Japón por el control de Port Arthur y Corea. Japón, con una flota de menor porte fue
capaz de destrozar la flota rusa del Báltico, convirtiéndose en una potencia naval de primer orden.
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731

antisuperficie y torpedos antisubmarinos, supone una enorme amenaza, especialmente

para un SSBN como el INS Arihant, cuyo mayor logro ha sido ser fabricado en la India,
pero seguramente no con el nivel de exigencia en cuanto a firma acústica que requiere
un submarino de este tipo.
La disuasión nuclear es un juego peligroso, sobre todo cuando enfrenta a dos países que
comparten frontera y pelean por la posesión de un territorio y el dominio del mar. Existe
una confianza excesiva en que esta disuasión no lleve a la India o a Pakistán a emplear
un arma nuclear. La India con Modi ha adoptado una estrategia de castigo ante cualquier
desafío que provenga de su odiado vecino; mientras que Pakistán ha ido marcando las
jugadas con movimientos espejo.
La guerra entre India y Pakistán por Cachemira hierve a fuego lento; arde, pero no
explota por una razón principal: ambas naciones tienen armas nucleares y los medios
para usarlas. El mayor peligro es la desestabilización y el riesgo de no ser capaces de
controlar este armamento. China juega un papel muy importante como tercer partícipe,
a pesar de sus conflictos territoriales con la India, debe ejercer de mediador; está en
juego la seguridad de sus líneas comerciales, su Ruta de la Seda y el puerto de Gwadar.
La situación del conflicto en Cachemira no tiene visos de solución, menos ahora con un
CPEC que pasa por una zona controlada por Pakistán. Ambas naciones son conscientes
de que cualquier chispa puede provocar un incendio. El submarino es el arma ideal en
estos conflictos de baja intensidad. Nadie quiere la guerra total, pero todos avivan un
fuego que se va enmarañando en una zona de fuerte inestabilidad afectada por el
terrorismo.
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732

Figura 9. Ataques terroristas entre 1970 y 2015. Fuente. Global Terrorism Database World Map
Una comunidad marítima estable y segura es la base de una economía mundial fuerte.
La expansión del comercio en la región del Índico va acompañada por nuevos desafíos
que provocan cambios geoestratégicos. Se debe controlar la proliferación de submarinos
en esta zona; el Índico empieza a hacerse pequeño y es peligroso que se siga
promoviendo la venta de material a la India y Pakistán.
Se espera un cambio, pero no es previsible que sea a corto plazo. Por lo tanto, es
fundamental reflexionar sobre el pasado, evaluar el presente y pensar críticamente sobre
el futuro en términos de paz y seguridad. Si la India y Pakistán siguen apoyando a grupos
terroristas en contra de su adversario y emprendiendo esta carrera armamentista que
acarrea graves consecuencias económicas y sociales, corremos el riesgo de que quieran
justificar el empleo de un arma nuclear como autodefensa.
Nadie quiere eso y, por ello, está en la mano de todos neutralizar e implicarnos en el
conflicto entre la India y Pakistán.
Augusto Conte de los Ríos*

Capitán de fragata de la Armada Española (S)
Máster en Paz, Seguridad y Defensa (IUGM)
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
52/2019 7 de junio de 2019
Isabel Gacho Carmona*
Las implicaciones de la construcción

de Nord Stream 2 para la Unión de la
Energía de la Unión Europea
Las implicaciones de la construcción de Nord Stream 2 para la

Unión de la Energía de la Unión Europea
Resumen
La proyección de un nuevo gasoducto que conecta Rusia con Europa está siendo muy
controvertida en el seno de la Unión Europea. Desde Bruselas, dada la histórica
dependencia de hidrocarburos rusos que caracteriza el panorama energético del
continente, la retórica y los esfuerzos apuntan a la diversificación de suministradores. En
este contexto, Moscú y Berlín, haciendo gala de su buena relación bilateral al margen de
la UE, han llegado a un acuerdo para construir un gasoducto que duplicará la capacidad
del existente. De esta manera Alemania se asegura una posición como HUB europeo de
gas, abaratando costes y evitando los países de tránsito de Europa central y del este. El
proyecto, como no podía ser de otra manera, ha causado divisiones internas dentro de
la Unión.
Palabras clave
Nord Stream 2, Rusia, Alemania, Unión Europea, Unión de la Energía, Estrategia

Europea de la Seguridad Energética.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϮͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
734
>ĂƐŝŵƉůŝĐĂĐŝŽŶĞƐĚĞůĂĐŽŶƐƚƌƵĐĐŝſŶĚĞEŽƌĚ^ƚƌĞĂŵϮƉĂƌĂůĂhŶŝſŶĚĞůĂ
ŶĞƌŐşĂĚĞůĂhŶŝſŶƵƌŽƉĞĂ
/ƐĂďĞů'ĂĐŚŽĂƌŵŽŶĂ

Implications of the construction of Nord Stream 2 for the Energy Union
Abstract
The projection of a new gas pipeline connecting Russia with Europe has been very
controversial within the European Union. From Brussels, given the historical dependence
on Russian hydrocarbons that characterizes the continent's energy landscape, the efforts
and rhetoric aim to the diversification of suppliers. In this context, Moscow and Berlin,
showing their good bilateral relationship outside the EU, have reached an agreement to
build a pipeline that will double the capacity of the existing one. This will ensure
Germany's position as a European HUB, by lowering costs and avoiding the transit
countries of central and Eastern Europe. The project, as it could not be otherwise, has
caused internal divisions within the Union.
Keywords
Nord Stream 2, Russia, Germany, European Union, Energy Union, Energy Security
Strategy, Pipeline diplomacy

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϮͬϮϬϭϵ Ϯ
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735

Introducción
En un contexto global en el que las energías renovables están cambiando la geopolítica
de la energía, y en el que el gas natural licuado (GNL) y el gas de esquisto están
transformando el mercado del gas, la construcción de un nuevo gasoducto está en el
centro del debate dentro de la Unión Europea.
¿Por qué? Europa ha dependido de la energía rusa desde la Guerra Fría. Para llegar a
esta situación, Moscú ha seguido una llamada «diplomacia del gasoducto»,
instrumentalizando sus recursos energéticos con fines geopolíticos y geoeconómicos
abordando a los países europeos de manera bilateral.
Sin embargo, en los últimos años, desde Bruselas han surgido intentos para crear una
política energética integral, para integrar el mercado de la energía y diversificar sus
proveedores. En 2014, se creó la actual Estrategia de la Seguridad Energética1, una de
las bases del proyecto de la Unión de la Energía. En ella se contempla no solo para
aumentar la eficiencia energética y la producción interna, sino también diversificar
proveedores y rutas, así como hablar con una sola voz en política energética exterior.
En este contexto, se ha proyectado la construcción de un nuevo gasoducto desde Rusia
a Alemania directamente bajo el mar Báltico. La construcción de Nord Stream 2 (NS2)
se defiende como una decisión puramente económica tanto por Berlín como por Moscú
y reforzará el suministro de gas de Rusia a Alemania evitando al mismo tiempo los países
de tránsito actuales. Esto tendrá varias consecuencias geopolíticas para la Unión
Europea y su política exterior: desde la relación con los actuales países de tránsito y con
las posibles alternativas, hasta las relaciones transatlánticas, ya que Estados Unidos,
muy interesado en la exportación a Europa de GNL y el gas de esquisto, también ha
mostrado su rechazo al proyecto. El presente trabajo se centra en las consecuencias
geopolíticas que podría tener el gasoducto para el proyecto de la Unión de la Energía.

1COMISIÓN EUROPEA. «Communication from the Commission to the European Parliament and the
Council. European Energy Security Strategy». Brussels: COM 28/5/2014, pp. 330 final. Disponible en
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52014DC0330&from=EN.
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Metodología
La cuestión se entenderá como un conflicto geopolítico en el que los intereses y las
estrategias de los diferentes actores se ven enfrentados. Por ello, se analiza la
problemática enfatizando en las dinámicas de poder de los diferentes actores
involucrados para entender cómo la bilateralidad, en este caso, socava la solidaridad
europea y, con ella, su supranacionalidad. El enfoque del análisis está en el componente
cualitativo de la relación, no en las cifras cuantitativas de recursos, ni en el marco legal,
aunque se hace referencia a ambos. Así, se analizan primero los intereses, relaciones y
estrategias de Rusia, Alemania y la UE y, posteriormente, las reacciones dentro de la UE
y las consecuencias para la Unión de la Energía.
Los actores geopolíticos involucrados

Rusia y su democracia del gasoducto
La relación económica entre la UE y Rusia se caracteriza por la interdependencia y, en
el caso del gas, es muy clara: la UE necesita importarlo y para la Federación Rusa la
exportación de gas es uno de los pilares de su economía. El Kremlin inició la construcción
de tuberías a Europa occidental durante la Guerra Fría a pesar de las diferencias
ideológicas y ha resultado ser un componente importante de su política exterior desde
entonces. La geopolítica energética rusa consiste en utilizar los recursos energéticos
como un instrumento de política exterior. Al hacerlo, ha aumentado su influencia política
y su capacidad coercitiva sobre sus clientes y países vecinos2. La consolidación del
control estatal sobre el sector energético iniciada por Putin ha sido un elemento clave en
este sentido en los últimos 20 años3.
Tras la caída de la URSS, durante la era Yeltsin (1991-1999), se procedió a la
privatización de las empresas clave para la economía rusa, pero, con Putin, desde 2003,
se procedió a una renacionalización, con el objetivo de volver a ser una superpotencia4.

2 MILOSEVICH-JUARISTI, Mira. «Los aliados de Rusia: su ejército, su armada y su gas». ARI 47/2019 -
9/5/2019. Real Instituto Elcano. Disponible en

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/
elcano_es/zonas_es/ari47-2019-milosevichjuaristi-aliados-de-rusia-su-ejercito-su-armada-y-su-gas.
3 MANNKOFF, Jeffrey. «Europe: Between Integration and Confrontation» in MANNKOFF. Russian
Foreign Policy. The Return of Great Power Politics. Rowman & Littlefield Publishers 2009, pp. 145-192.
4 ALBIAC, Adrián. «Petróleo y gas al servicio del zar». El Orden Mundial. 2005. Disponible en
https://elordenmundial.com/petroleo-y-gas-al-servicio-del-zar/.
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Este uso estratégico de la energía encaja perfectamente en la definición de geoeconomía
de Blackwill y Harris5, como el uso de instrumentos económicos para promover y
defender los intereses nacionales. Rusia prioriza los objetivos geoestratégicos a los
beneficios económicos. Moscú puede hacer esto debido al alto nivel de control estatal
de las principales compañías de energía6. Gazprom, el principal accionista de NS2, es el
más emblemático de estos caballos de Troya y, en este caso, el Estado posee más del
50 % de las acciones7.
Compañías en manos de oligarcas poderosos fueron incorporadas a las nacionales
como Sibneft y Roman Abramovich a Gazprom. El resultado es que Gazprom ahora
produce el 84 % del gas natural ruso. Moscú, a través de esta empresa, ha impuesto
fuertemente su influencia sobre Eurasia mediante el control del tránsito de gas hacia el
oeste y el impedimento a otras potencias de construir tuberías fuera de su control8.
La UE en su conjunto es, con mucho, el principal socio comercial y de inversiones de
Rusia9. Sin embargo, la estrategia de Rusia ha sido el bilateralismo. El Kremlin ha
buscado asociaciones especiales con diferentes Estados de la UE, siguiendo un enfoque
de divide et impera, pero también debido a su visión del mundo altamente centrada en
la soberanía del Estado y la desconfianza de las instituciones supranacionales. La
preferencia de Moscú por las relaciones bilaterales con algunos países europeos es más
manifiesta en la esfera energética. Al enfrentar a los «clientes» europeos unos contra
otros, Moscú ha ido ganado influencia y ha socavado la cohesión de la Unión10.
Siguiendo esta línea, Berlín y Moscú comparten un fuerte vínculo. El problema aquí es
que el bloque-geoenergético, utilizando terminología de Mañé y Lorca11, que ambas
potencias han creado, se ha demostrado incompatible con el que propone la UE.

5 BLACKWILL, Robert D. and HARRIS, Jennifer M. War by other means: Geoeconomics and statecraft.
Massachusetts: Harvard University Press 2016.
6 PIEDRAS MARTÍNEZ, Beatriz. «Geoestrategia energética de Rusia en Europa». Documento de
Opinión IEEE101/2017. Disponible en

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2017/DIEEEO101-2017_Rusia_BeatrizPiedras.pdf.
7 Gazprom «Shares» 2019. Disponible en http://www.gazprom.com/investors/stock/.
8 MILOSEVICH-JUARISTI, Mira. «Los aliados de Rusia…». Op. cit.
9 EEAS. «The European Union and the Russian Federation». 21 November 2017. Disponible en
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/35939/european-union-and-russian-
federation_en.
10 MANNKOFF, Jeffrey. «Eurasian Energy Security». Council Special Report No. 43. Council on Foreign
Relations. February 2009, p. 14.

11 MAÑÉ ESTRADA, Aurelia y LORCA CORRONS, Alejandro. «África del norte: su importancia
geopolítica en el ámbito energético». Documento de Trabajo. Real Instituto Elcano 2007.

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Otro de los componentes de la estrategia de Rusia ha sido la cláusula de «consume o
paga» del 85 % del gas contratado, junto con la prohibición de reexportaciones y la
vinculación de los precios del petróleo y el gas12.
Rusia, por su parte, a pesar del gran interés en mantener el suministro a Europa, también
está interesada en diversificar a sus clientes. Pero la dificultad del proceso ha significado
que, hasta ahora, el giro de Rusia a China, por ejemplo, ha sido más una declaración de
intenciones que una acción real13.
Relación germano-rusa
Alemania es actualmente el socio europeo más importante de Rusia y esta asociación
se refleja en las importaciones de gas. Al observar los datos de 201714, se ve que el total
de las importaciones de gas de Rusia a los 28 miembros de la UE representó 464
millones de metros cúbicos. Entre ellos, más de 118 fueron importados por Alemania, lo
que convirtió a este país en el socio más importante seguido por Italia (casi 70).
Para entender la relación actual: cuando el país estaba dividido, el canciller de la
República Federal Alemana, Willy Brandt, y su Neue Ostpolitik en la década de 1970,
consiguió acercar a ambos Estados. Unos años más tarde, bajo la cancillería de Schmidt,
comenzó la asociación en materia de gas, no sin la oposición de las administraciones de
Carter y Reagan15. Un pilar fundamental de su relación energética desde entonces ha
sido mantener el vínculo independientemente de los conflictos ideológicos16. Cuando
cayó el muro, Moscú apoyó la reunificación y, desde entonces, sus relaciones han
progresado firmemente17.
Alemania, bajo la cancillería de Schröder (1998-2005), tenía una relación especialmente
buena con la Rusia de Putin y eso ayudó a la asociación privilegiada. Incluso se percibió
que Schröder estaba bajo la influencia del presidente ruso. Fue durante este tiempo

13 HENDERSON, James. «Russia’s gas pivot to Asia: Another false dawn or ready for lift off?» The
Oxford Institute for Energetic Studies 2018. Disponible en https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-
content/uploads/2018/11/Russias-gas-pivot-to-Asia-Insight-40.pdf.
14 EUROSTAT. «Imports of natural gas by partner country». Eurostat Database Update 21/05/2019.
Disponible en http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_ti_gas&lang=en.
16 JANNING, Josef. «Big business and high politics» in Nord Stream 2 is a contentious project - here,
ECFR experts weigh in on the debate with an array of opinions on the topic. ECFR commentary, 20
December 2018. Disponible en https://www.ecfr.eu/article/commentary_nord_stream_2_ecfr_opinions.
17 TRENIN, Dmitri. «Russia and Germany: From Estranged Partners to Good Neighbours». Carnegie
Moscow Center 6 June 2018. Disponible en https://carnegie.ru/2018/06/06/russia-and-germany-from-

estranged-partners-to-good-neighbors-pub-76540.
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cuando se proyectó Nord Stream, el actual gasoducto que va a doblar su capacidad con
la construcción del proyectado Nord Stream 2. El canciller alemán incluso llegó a ser jefe
del comité de accionistas de Nord Stream AG18, el consorcio para la construcción y
operación de Nord Stream.
El cambio en la cancillería no significó un cambio drástico. A pesar de que Merkel no
compartía el mismo vínculo personal y era «mucho más cautelosa con Putin que su
predecesor», el interés básico en la estrecha asociación no cambió. Berlín mantuvo el
vínculo y lo siguió justificando en términos de interdependencia, tal y como lo había
estado haciendo desde el principio; sobre la base de que hacer negocios con Rusia hace
que ellos también dependan de Europa, lo que se traduce en influencia. Esto quedaba
patente en el eslogan «cambio a través del compromiso»19.
La fuerza de la relación se puso de manifiesto en 2008 con la guerra de Georgia. Mientras
que las relaciones entre la UE y Rusia estaban empeorando, Alemania se ponía del lado
del Kremlin vetando la posibilidad de una adhesión a la OTAN de Georgia 20 y
oponiéndose a una respuesta fuerte y común dentro de la UE a la anexión ilegal de
Abjasia y Osetia del Sur21. En este caso, Alemania, junto con las otras potencias de
Europa occidental que tienen una relación especial con Rusia, trataron de salvaguardar
su vínculo bilateral. París, que aunque en menor medida también tiene una relación
bilateral reseñable con Moscú, y Berlín, trataron de resolver el conflicto por medios
políticos. Roma, por su parte, se mantuvo firmemente al lado de Moscú. Además de tener
vínculo privilegiado con Rusia, estaba liderada en ese momento por Berlusconi que tiene
mucha sintonía con Putin22.
Los eventos en Ucrania y la anexión de Crimea sí tuvieron algo más de impacto en la
relación. Sin dañar las áreas clave de las relaciones energéticas —ni al círculo de
confianza de Putin—, esta vez Alemania sí que estuvo a favor de imponer sanciones
contra Rusia desde la UE23. La situación actual es que Berlín es un actor crítico con
Moscú; considera a Rusia como una amenaza potencial para la seguridad europea e

18 MANNKOFF, Jeffrey. «Europe: Between Integration…», p. 156.
19 Idem, pp. 156-157.
20 WILLIAMSON, Hugh. «Germany blocks ex-Soviets’ NATO entry». The Financial Times. 1 April 2008.
Disponible en https://www.ft.com/content/ab8eb6a6-ff44-11dc-b556-000077b07658.
21 ‘«Declaration by the Presidency on behalf of the European Union on Russian plans to build up its
military presence in Abkhazia and South Ossetia». Brussels: 6 February 2009. 6165/2/09 REV 2 (Presse
34). Disponible en http://europa.eu/rapid/press-release_PESC-09-16_en.htm.
22 MANNKOFF, Jeffrey. «Europe: Between Integration…», p. 158.
23 NITOIU C. «Towards conflict or cooperation? The Ukraine crisis and EU-Russia relations». Southeast
European and Black Sea Studies, 16:3, 375-390. 2016, p. 4.

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incluso apoya los esfuerzos de la OTAN para contener a Rusia en la Europa Oriental.
Esto no significa, sin embargo, que el diálogo entre ellos haya cesado24.
Aunque el bilateralismo es el modus operandi de Rusia, Berlín no está aislado. Como
miembro de la UE y de la OTAN, Alemania no solo es una gran potencia, sino que
también puede considerarse este buen vínculo como un elemento clave para una
estrategia más amplia para un acercamiento hacia Europa25. Pero el desarrollo de los
eventos hasta la fecha da a entender que esta opción se ha dejado de lado.
La voz de la Unión
Si la estrategia de Rusia es la bilateralidad, ¿dónde queda la Unión Europea? La UE
entiende que la prosperidad y la seguridad de la Unión se basa en un suministro estable
de energía26 y el papel que puede jugar Rusia a este respecto no siempre ha estado en
la mesa. En el siglo XX27, los Estados miembros no consideraron la dependencia del gas
ruso como una amenaza geopolítica. Sin embargo, la situación cambió en la década de
los 2000.
Algunos Estados miembros sufrieron interrupciones temporales de gas en 2006 y 2009,
y fue a raíz de ello que se puso sobre la mesa la necesidad de refuerzo de la seguridad
energética de la Unión en su conjunto28. Quedó demostrado que la seguridad energética
europea estaba vinculada a la política exterior rusa. Rusia utilizó el control directo del
suministro de gas y las tuberías como instrumento de influencia y presión política, en
este caso contra Ucrania.
Según Milosevich-Juaristi29, este punto de inflexión tuvo dos consecuencias importantes.
La primera fue la construcción de Nord Stream para evitar la dependencia de Ucrania
como país de tránsito. La segunda fue la aceleración del lanzamiento de la Estrategia de
la Seguridad Energética de la UE. En 2014, la anexión de Crimea impulsó esta tendencia:
influyó en el diseño de la Unión de la Energía, y por parte de Moscú, el Kremlin proyectó
la construcción de NS2 y Turk Stream (TS) para diversificar los países de tránsito.

24 TRENIN, Dmitri. «Russia and Germany…». Op. cit.
25 Idem.
26 COMISIÓN EUROPEA. «Communication from the Commission to the European Parliament and the
Council. European Energy Security Strategy». Brussels: 28/5/2014 COM, 2014, pp. 330 final. Disponible
en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52014DC0330&from=EN.
28 COMISIÓN EUROPEA. «Communication from the Commission…». 2014. Op. cit.
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Desde estos primeros esfuerzos desde Bruselas se han realizado algunas mejoras en la
infraestructura y la diversificación, pero la Unión Europea sigue siendo vulnerable en
materia energética30.
Para entender la vulnerabilidad: la UE importa el 53 % de la energía que consume; en el
caso del gas la cifra aumenta a un 66 %31. Dentro de esta dependencia, Rusia es el
principal proveedor. Las rutas, que lo conectan al continente, en su mayoría atraviesan
Ucrania y Bielorrusia. Moscú representó un 38,5 % del total de las importaciones de gas
en 201732, una cifra ilustrativa en línea con el porcentaje de los últimos años. En el caso
de algunos miembros, la dependencia ha sido tradicionalmente total: Estonia, Letonia,
Bulgaria, Finlandia y, hasta hace poco, Lituania importan el 100 % de su gas de Rusia33.
La Estrategia de la Seguridad Energética34, que finalmente fue lanzada por la Comisión
Europea el 2014, establece medidas concretas para ser tomadas a corto, medio y largo
plazo. A largo plazo se identificaron soluciones para abordar el problema de la
dependencia energética. Propone impulsar la producción de energía, para ello, aumentar
la producción de energía nuclear segura y de las energías renovables, junto con la
producción sostenible de combustibles fósiles. Por otra parte, también incluye mejoras
en la eficiencia energética y la diversificación de países proveedores de energía y las
rutas de tránsito. También contempla el desarrollo de un mercado interior eficiente e
integrado y la mejora de la coordinación de las diferentes políticas nacionales de energía,
así como hablar con una voz sola en política exterior en materia energética.
Esta revisión de la seguridad energética que tuvo lugar en el año 2014 integró diferentes
puntos de vista. Por un lado, los países más occidentales estaban, y están, más
centrados en el mercado único y en la lucha contra el cambio climático. Por otro lado, los
países más vulnerables de Europa Central y Oriental han estado presionando para que
la seguridad energética sea percibida como una prioridad para la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) como un tema geopolítico y de seguridad35. Estos Estados
entienden que las cuestiones de seguridad en el suministro, la solidaridad entre los

30 COMISIÓN EUROPEA. «Communication from the Commission…». Op. cit., 2014.
31 Idem.
32 EUROSTAT. «Extra-EU imports of natural gas from trading partner». Statistics Explained. October
2018. Disponible en https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/pdfscache/46126.pdf.

33 GUNAR AUSTVIK, Ole. «The Energy Union and security-of-gas supply». Energy Policy 96, 372–382.
2016, p. 372
34 COMISIÓN EUROPEA. «Communication from the Commission…». Op. cit., 2014.
35 GUNAR AUSTVIK, Ole. «The Energy Union…». Op. cit., p. 373.
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Estados miembros y las preocupaciones sobre las importaciones de gas ruso deben
priorizarse36.
Donald Tusk sugirió por primera vez la Unión de la Energía en 2014 —entonces primer
ministro de Polonia— centrarse especialmente en la seguridad energética para mitigar
los problemas que enfrentan los países de Europa central y oriental. Herman van
Rompuy, presidente del Consejo Europeo en aquel momento, apoyó la propuesta
argumentando que los desafíos de la época eran similares a los problemas que
enfrentaban los países europeos en la década de los cincuenta que condujeron a la
creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero37.
El plan actual de la Comisión Europea de crear una Unión de la Energía se basa en la
política energética de la UE existente, como la Estrategia de Seguridad Energética y el
Marco de Energía y Clima 2030. Debido a ello, la estrategia principal que sugiere para
limitar la dependencia de Rusia es similar a la mencionada anteriormente. Y, al crear un
«mercado único para la energía», se promovería la energía renovable. Se centra en cinco
pilares38: 1) seguridad, solidaridad y confianza, 2) un mercado interior de la energía
plenamente integrado, 3) la eficiencia energética, 4) la acción por el clima y
descarbonización de la economía y 5) la investigación, la innovación y la competitividad.
Después del análisis de las estrategias, relaciones e intereses de los tres actores
principales, no es difícil afirmar que la construcción de un nuevo gasoducto que conecta
a Rusia con la UE puede ser conflictiva.

36 Idem, p. 377.
37 Idem, p. 377.
38 EUROPEAN COMMISSION. «Energy union and climate. European Commission». 2019. Disponible en
https://ec.europa.eu/commission/priorities/energy-union-and-climate_en.
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Figura 1. Los gasoductos Nord Stream y Nord Stream 2.

Fuente. http://www.gazprom.com/press/news/2019/april/article478709/
Nord Stream 2 y sus implicaciones para la política energética europea

Como se dijo anteriormente, fue durante la cancillería de Schröder cuando se proyectó
Nord Stream que resultó ser completamente funcional en 201239.
El plan para la construcción del segundo gasoducto comenzó en 2017. NS240 duplicará
la capacidad del gasoducto ya existente, agregando una capacidad de 55.000 millones
de metros cúbicos de gas al año. Eso significa una capacidad total de 110.000 millones
de metros cúbicos de gas anuales. Nord Stream 2 AG firmó acuerdos de financiación
con cinco empresas europeas (ENGIE, OMV, Royal Dutch Shell, Uniper y Wintershal).
El segundo gasoducto, del que Gazprom posee el 51 % de participación, estará operativo
a finales de 2019.
Es importante mencionar que, a pesar del aumento de la capacidad, NS2 no está
destinado a agregar suministro de gas a Europa; su objetivo principal es poder evitar las
rutas actuales. Milosevich-Juaristi41 sostiene que los principales objetivos del Kremlin,
tanto económicos como políticos, son mantener la dependencia europea y al mismo

39 GIL ELORRI, Ane. «The Nord Stream 2 divides the EU». Global Affairs Strategic Studies. 5/06/18.
Disponible en https://www.unav.edu/web/global-affairs/detalle/-/blogs/the-nord-stream-2-divides-the-eu.
40 GAZPROM. «Nord Stream 2. A new export gas pipeline running from Russia to Europe across the
Baltic Sea». 2019. Disponible en http://www.gazprom.com/projects/nord-stream2/.

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tiempo privar a Polonia y a Ucrania de las tarifas de tránsito. Para Kiev, las tarifas
suponen hasta un 3 % de su PIB. Siguiendo este argumento, tanto NS2 como TS serían
herramientas de guerra económica contra Kiev para mantener a Ucrania bajo su
influencia.
La defensa del gasoducto: economía y seguridad

El principal argumento utilizado por Alemania para defender el proyecto es que es
meramente económico y que la dependencia energética de Rusia seguirá siendo la
misma; que simplemente brindaría una ruta diferente menos expuesta a los países de
tránsito susceptibles a los conflictos políticos.
En términos económicos es cierto que las tarifas de tránsito a través de Ucrania son más
caras que las que se esperan para NS2. Sin embargo, el alto costo de la construcción
(9.500 millones de dólares) suscita dudas sobre si se trata de un proyecto meramente
comercial42. Además, a pesar de que NS2 proporcionaría gas más barato, Europa
oriental nunca se beneficiaría de él a menos que se introdujera un plan de compensación
basado en la solidaridad43.
La posición de Alemania aquí es realmente compleja, ya que debe equilibrar
cuidadosamente los diferentes intereses. Berlín representa a las empresas que
obtendrán grandes beneficios del proyecto, y a sus consumidores, que seguramente se
beneficiarán del gas más barato; junto con la posibilidad de hacer de Alemania un nuevo
HUB europeo del gas con todos los beneficios que conlleva. Sin embargo, mientras
algunos políticos alemanes creen en fortalecer la relación con Rusia, otros creen en
fortalecer la unidad europea o incluso a menudo algunos creen en ambos44.
Controversia e intentos de detener el proyecto

A pesar de que NS2 no significa incrementar la dependencia en términos cuantitativos,
la construcción de un nuevo gasoducto que conecta la primera potencia económica de
la UE con Rusia envía un mensaje. Especialmente en un contexto en el que la

42 Idem.
43 CSERCSIK, Dávid; KÓCZY, Lázsló and SZIKLAI, Balázs. «The geopolitical impact of Nord Stream 2».
Institute of Economics, Centre for Economic and Regional Studies, Hungarian Academy of Sciences. MT-
DP – 2018/21, p. 12-13. Disponible en https://www.mtakti.hu/wp-
content/uploads/2018/09/MTDP1821.pdf.
44 LIIK, Kadri. «Build or cancel – but do it well», in Nord Stream 2 is a contentious project - here, ECFR
experts weigh in on the debate with an array of opinions on the topic. ECFR commentary, 20 December
2018. Disponible en https://www.ecfr.eu/article/commentary_nord_stream_2_ecfr_opinions.
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diversificación de las fuentes de suministro es uno de los pilares de la Unión para
desarrollar una estrategia común en materia energética. Los principales argumentos
utilizados han sido que podría cambiar el mercado europeo y aumentar el dominio de
Gazprom en Europa occidental.
Debido a las implicaciones económicas y geopolíticas para el resto de la UE y sus
vecinos, NS2 ha sido un tema de intenso debate dentro de la Unión. La Comisión,
algunos Estados miembros y Kiev han estado tratando de pararlo. Sin embargo, dado
que la mayoría de las operaciones se realizan fuera de la Unión, no ha sido fácil 45.
Es importante señalar que el debate generado por NS2 es más complejo que el que
suscitó su antecesor. Cuando se proyectó el primer Nord Stream, la controversia se
centró en la «gran cuestión» de la naturaleza de la asociación de Europa con Rusia. Sin
embargo, el debate actual incluye desde diferentes estrategias para la diversificación
hasta una combinación de puntos de vista políticos e intereses comerciales46.
Además, el gasoducto llega en un contexto de politización de la regulación del gas en la
UE, especialmente con respecto al gas ruso. Una regulación que se hizo más evidente
desde la crisis de Ucrania en 2014. El límite que la Comisión Europea impuso a Gazprom
para la utilización de OPAL, un gasoducto en la frontera alemana, es un buen ejemplo
de ello, ya que no era justificable por motivos regulatorios. Mientras que la Estrategia de
Seguridad de la Energía entraba en vigor, también lo hicieron las limitaciones artificiales.
La Comisión ha intentado controlar la capacidad de NS2, pero, como el acervo legal
existente no era suficiente, ha lanzado varias iniciativas legislativas, la más importante
es la propuesta para modificar la Tercera Directiva sobre el gas47.
Esta modificación, que tuvo lugar en febrero de 2019, impone la separación entre el
gestor de la infraestructura y el proveedor de energía, Gazprom, pero deja a Alemania el
poder de las negociaciones, lo que salva el proyecto. Mediante esta modificación, la
Comisión también obtiene la legitimación para aplicar el derecho comunitario en
infraestructuras originadas en terceros países48. El fortalecimiento de las capacidades

45 PARDO DE SANTAYANA. «Capítulo 2: La energía en la geoestrategia de la Federación Rusa», en
Energía y Geoestrategia 2018. Instituto Español de Estudios Estratégicos, pp. 103-147.

46 LIIK, Kadri. «Build or cancel…». Op. cit.
47 YAFIMAVA, Katjia. «Gas Directive amendment: implications for Nord Stream 2». The Oxford institute
for Energy Studies, March 2019. Disponible en https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-

content/uploads/2019/03/Gas-Directive-Amendment-Insight-49.pdf.
48 PELLICER, Lluís. «Alemania se asegura liderar la negociación con Moscú de un gasoducto por el mar
Báltico». El País. 8 febrero 2019. Disponible en

https://elpais.com/internacional/2019/02/08/actualidad/1549648738_874019.html.
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de la UE es una buena noticia para la Unión de la Energía, pero los grandes ganadores
son Berlín y Moscú.
Las implicaciones para la Unión de la Energía

Según Buras49, las consecuencias para el Unión de la Energía son claras: socava el
objetivo de la diversificación. Además, perjudica profundamente la cohesión política de
la UE. El proyecto es un gran ejemplo de la primacía de los intereses de las partes
interesadas en detrimento del interés común de la Unión. Por otra parte, también es
importante destacar que esta asociación a largo plazo con Gazprom también significa
reducir los incentivos para invertir en las energías renovables, un pilar clave para la Unión
de la Energía también.
La Comisión Europea50 ha declarado en repetidas ocasiones que considera «que el
proyecto Nord Stream 2 no contribuye a los objetivos de la Unión de la Energía» sobre
el acceso a nuevas fuentes de suministro y rutas; y puso de relieve los peligros de
fortalecer la posición de un solo proveedor. Además, también ha enfatizado que la
infraestructura existente funciona correctamente y el peligro que NS2 supone para las
rutas ya existentes.
El vicepresidente de la Comisión Europea para la Unión de la Energía, Maroš Šefčovič,
declaró que «Nord Stream 2 no contribuye a los objetivos de la Unión de la Energía. Si
se construye el gasoducto, no obstante, lo menos que tenemos que hacer es
asegurarnos de que funcione de manera transparente y en línea con las principales
normas del mercado energético de la UE»51.
El Parlamento Europeo52 también condenó el proyecto, ya que aprobó una moción que
afirma que «es un proyecto político que representa una amenaza para la seguridad
energética europea». Según Financial Times53, si la política energética europea hubiera
sido coherente y robusta, habría encontrado una manera de bloquearla. La
materialización del proyecto muestra la debilidad de la Unión.

49 BURAS, Piotr. «Risking the EU project» in Nord Stream 2 is a contentious project - here, ECFR experts
weigh in on the debate with an array of opinions on the topic. ECFR commentary, 20 December 2018.
Disponible en https://www.ecfr.eu/article/commentary_nord_stream_2_ecfr_opinions.
50 COMISIÓN EUROPEA. «Commission seeks a mandate from Member States to negotiate with Russia
an agreement on Nord Stream 2». Press Release, 9 June 2017.. Disponible en

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1571_en.htm.
51 Idem.
52 FINANCIAL TIMES. «Nord Stream 2 marks a failure for EU energy policy». Financial Times. 13
February 2019. Disponible en https://www.ft.com/content/4fae0a48-2f9a-11e9-ba00-0251022932c8.

53 Idem.
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747

A pesar de las discusiones internas y desacuerdos que la proyección de la tubería ha
traído, en el último informe sobre el Estado de la Unión de Energía del mes de abril
201954 no hay referencias a ella. Se afirma que «la Unión de la Energía ha permitido a la
UE hablar con una sola voz en el escenario internacional»55 en referencia al cambio
climático, pero omite la problemática con respecto a NS2. En general, es un documento
optimista que destaca algunos logros legales como la revisión de la Directiva de gas o el
hecho de que la Comisión Europea ahora puede garantizar que los acuerdos entre
Estados miembros y terceros deben cumplir con la legislación de la UE56. El documento
también destaca que la Comisión ha facilitado rondas trilaterales para asegurar el
«tránsito ininterrumpido de gas natural de Rusia a través de Ucrania»57. También incluye
diferentes referencias sobre la mejora en los esfuerzos de diversificación. Tal vez se
puedan seguir realizando esfuerzos de diversificación, pero el mensaje político enviado
es claro: no son una prioridad en la realidad.
Conclusiones
NS2 puede considerarse el paradigma del fracaso de la Unión de la Energía, ya que
atenta contra sus premisas básicas. Dada la importancia de la seguridad energética para
la prosperidad y la seguridad de la Unión, nos encontramos ante una situación de cierta
gravedad. La problemática radica en lo más elemental de las dinámicas de poder dentro
la Unión que se ponen de manifiesto más claramente en cuestiones de política exterior:
el choque entre los intereses nacionales y los supranacionales.
El hecho de que Alemania sea el Estado miembro tras el proyecto es especialmente
preocupante. Si la locomotora de la Unión actúa unilateralmente, ¿qué nos queda? La
respuesta de Alemania a la estrategia bilateral de Rusia está debilitando las posibilidades
de una solución integral y común basada en la solidaridad entre los miembros. Este es
solo un ejemplo más de un problema mayor de la UE, un problema que hemos visto en
muchos ejemplos de intereses nacionales que socavan los enfoques comunes.

54 COMISIÓN EUROPEA. «Report from the commission to the European Parliament, the Council, the
European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment
Bank». Brussels: COM 9/4/2019, pp. 175 final. Disponible en https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/fourth-report-state-of-energy-union-april2019_en_0.pdf.
55 Idem, p. 2.
56 Idem, p. 11.
57 Idem, p. 23.
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748

El hecho de que no hubiera una necesidad real para la construcción de este gasoducto
muestra el triunfo del bilateralismo y la Realpolitik y, también muestra el profundo
problema subyacente: la falta de solidaridad entre los miembros, en este caso, hacia los
países de Europa central y oriental.
No se debe olvidar que no es solo un problema de la falta de solidaridad de Alemania, la
posición de los países de Europa central y oriental también muestra un alto grado de
interés propio. En este caso, Alemania es el beneficiario, pero la posición de Polonia y
otros países vecinos se basa en su pérdida de beneficios como países de tránsito.
¿NS2 significa la imposibilidad de continuar el plan de diversificación? No
necesariamente, y los logros a este respecto se explican en el informe del Estado de la
Unión. Sin embargo, la idea de una verdadera Unión de la Energía se desvanece, al
menos por ahora.
Isabel Gacho Carmona*

Estudiante del Máster en Geopolítica y Estudios Estratégicos de la UC3M
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KƉŝŶŝſŶ
53/2018 10 de junio de 2019
Gonzalo Caretti OriaΎ
Antecedentes históricos del

islamismo armado en Palestina:
el caso de Hamas
Antecedentes históricos del islamismo armado en Palestina:

el caso de Hamas
Resumen
Hamas es, junto con Hizbulá, el único movimiento islamista armado de masas que ha
alcanzado y conserva cuotas relevantes de poder. Los pilares estratégicos del islamismo
palestino y del movimiento Hamas hunden sus raíces en sus orígenes históricos. Para
su análisis resultan importantes la incidencia de las dinámicas del conflicto y la identidad
nacional palestina que han condicionado su desarrollo doctrinal y sus posiciones
estratégicas. Cualquier iniciativa que busque una solución negociada definitiva
necesitará tener en cuenta este factor y, por tanto, los límites y escenarios que plantea.
Palabras clave
Islamismo, conflicto Israel-Palestina, Hamas, Israel, Palestina, Oriente Próximo,
Hermanos Musulmanes.

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750
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Historical background of armed Islamism in Palestine:

the case of Hamas
Abstract
Hamas is, with Hizbulá, the only mass-armed Islamist movement that has achieved and
retains relevant quotas of power. The strategic pillars of Palestinian Islamism and the
Hamas movement are rooted in their historical origins. For its analysis, are important the
incidence of the dynamics of the conflict and the Palestinian national identity, that have
conditioned its doctrinal development and its strategic positions. Any initiative that seeks
a definitive negotiated solution will need to take into account this factor and, therefore,
the limits and scenarios it raises.
Keywords
Islamism, Israel-Palestine conflict, Hamas, Israel, Palestine, Middle East, Muslim
Brotherhood.
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751

Introducción
Una solución negociada para el conflicto entre Israel-Palestina –sea o no bajo el

paradigma de la solución de dos Estados– deberá tener en cuenta el factor islamista y,
sobre todo, a Hamas. Su popularidad y fuerza le convierte en un actor relevante. Pero…
¿aceptaría Hamas esta solución? En ocasiones el movimiento islamista ha insinuado, de
manera ambigua, su disposición a aceptar las fronteras del año 67.
Esta posición y otras como su reciente Documento de Principios Generales y Políticos
de 20171, han hecho que algunos consideren que podría haber un viraje de moderación
parecido al de la OLP con la Declaración de Argel. Sin embargo, la historia del islamismo
palestino nos puede aportar matices sobre ese supuesto pragmatismo de Hamas y sus
límites ideológicos.
También permite presentar una posible explicación a una duda recurrente, la escasa
implantación del yihadismo en Palestina: ¿por qué –hasta el momento– organizaciones
como Al Qaeda o Dáesh apenas han encontrado audiencia en los territorios palestinos?2
No hay una única respuesta, aunque algunas quizá puedan encontrarse en la historia
que ha moldeado la idiosincrasia del movimiento islamista en Palestina.
Los pilares históricos del islamismo palestino

La mayoría de los autores que han estudiado a Hamas sitúan sus orígenes
exclusivamente en la rama gazatí de los Hermanos Musulmanes3. Sin embargo, Berverly
Milton Edwards4, una de las pioneras en rastrear las primeras manifestaciones islamistas
palestinas, establece tres pilares identitarios condicionados por dos factores: la lucha
contra la ocupación y una acentuada presencia de la identidad nacional. Estos pilares
son:

1 HAMAS. A Document of General Principles and Politics. Doha: mayo 2017. Resulta interesante la
diferencia terminológica con la Carta de 1988, denominada Mithaq, que se podría traducir como «acuerdo
primordial».
2 La presencia de Dáesh o Al Qaeda es testimonial. Sin embargo, hay ejemplos de acciones individuales,
como la de Qalquilia (Cisjordania) en marzo de 2019. <https://www.jpost.com/Arab-Israeli-

Conflict/Palestinian-authorities-thwarted-an-ISIS-terror-attack-in-Israel-report-590669>. [Consultado:
28/05/2019].
3 Abreviado como HH. MM.
4 Ver MILTON-EDWARDS, Beverly. Islamic Politics in Palestine. Nueva York: Library of Modern Middle
East Studies 10; I.B. TAURIS Publishers, 1996, p. 10.

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752

El islam institucional
El primero de ellos, el islam institucional, se puede centrar en una persona: el gran muftí
de Jerusalén, Hadj Amin Al Husseini. El gran muftí de Jerusalén era un cargo inexistente
hasta el mandato británico y se basaba en el concepto de muftí o jurisconsulto musulmán
–una autoridad pública cuyas decisiones son consideradas leyes en aquellas
comunidades musulmanas en las que la administración política y social está vinculada
al islam–. Era, en definitiva, un juez, encargado de interpretar el derecho islámico y
marcar las líneas doctrinales, que reflejaba en edictos o fatuas que se convertirán en una
combinación de jurisprudencia y doctrina religiosa. Controlaba colegios, cortes religiosas,
mezquitas y todas las organizaciones sociales islámicas. La figura de gran muftí era la
cúspide de esa estructura, si bien estaba supervisada por los británicos. Recayó en
Mohammed Hadj Amin Al Husseini, miembro del clan Husseini, el más poderoso de
Jerusalén.
Hadj Amin promocionó su visión sobre la causa palestina. Al principio, creía en la
capacidad del «islam institucional» como instrumento reformista, combinando un ideario
nacionalista, panarabista y antisionista con la dialéctica religiosa y algunos preceptos del
salafismo de Rashid Ridda5. Pese a su dialéctica, Hadj Amin no desarrolló ningún rol
activo en el estallido y liderazgo de las principales revueltas, como la de 1936, si bien sí
trató de aprovechar el impulso para reconducir las movilizaciones hacia un movimiento
político de peso.
El incremento de la tensión le hizo perder el favor de los británicos, y su discurso se
endureció. En 1941 dictó una fatua para comenzar «la yihad por Alá, en defensa del
islam y de sus tierras contra el enemigo»6. Su cada vez más marcado discurso antisemita
le llevó a buscar alianzas con la Alemania nazi y la Italia fascista. Tras ser objeto de una
orden de captura, tuvo que exiliarse a Líbano, y su poder personal desapareció.
La influencia de Hadj Amin y el islam institucional en la construcción del pensamiento
islamista no es directa. No hay relación lineal ni con las organizaciones islamistas
posteriores ni con sus líderes. Pese a que algunas fuentes sugieren que fue líder de los
Hermanos Musulmanes, no hay prueba que lo avale. Pero el Gran Muftí dejó
aportaciones. En primer lugar, representó un ejemplo del peso que tuvo el poder político

5 Rashid Ridda (1865-1935) fue uno de los intelectuales de origen libanés, considerado uno de los padres
de la corriente salafista contemporánea.
6 Fatwa Issued by Haj Amin al-Husseini, 10 May 1941. http://www.zionism-
israel.com/hdoc/Mufti_Fawa_1941.htm. Consultado el 30 de mayo de 2018. [Consultado: 30/04/2019].

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753

y social del clan, sus límites y posibilidades en el desarrollo de la política y la sociedad

de la Palestina de principios de siglo XX.
Además, su pensamiento y acción introdujo varios elementos que han diferenciado el
islamismo palestino de otros: una relación entre las estructuras del islam institucional y
la política y, sobre todo, la presencia del discurso religioso como argumento en la
construcción de la identidad nacional, y la lucha armada contra la ocupación. En
definitiva, una combinación de salafismo, panislamismo y nacionalismo.
La revuelta islamista de Izz Al Din Al Qassam

El segundo pilar es Izz al Din Al Qassam (Siria, 1883 - Palestina, 1935), una de las figuras
más idealizadas en Palestina. Aún hoy continúa siendo objeto de veneración, y la
referencia a él dentro de los movimientos islamistas palestinos ha sido constante,
intentando buscar una línea de continuidad histórica entre esos grupos y el pasado. Para
Yihad Islámica Palestina era fuente de inspiración de la lucha armada religiosa que unía
el islamismo y la cuestión palestina. En Hamas, las referencias han sido más constantes.
Le considera, junto a los HH. MM., como el principal antecedente y dedicó boletines de
alabanza a su ejemplo7 y en 1992 bautizó su recién constituido brazo armado con su
nombre, en un exitoso intento por adueñarse de su figura y legado.
Al Qassam nació en 1883 en Jabla, región siria de Latakia, en el seno de una familia de
autoridades religiosas sufíes. Estudió en la Universidad de Al Azhar, donde comenzó a
formarse su pensamiento político influido por el pensamiento de intelectuales salafistas
como Muhammad Abduh8 y Rashid Rida, máximos representantes de un movimiento
islamista anticolonial, que abogaban por el rechazo a toda influencia occidental y que
buscaba el regreso a los principios de las primeras comunidades islámicas.
Tras su formación en Egipto, regresó a su localidad natal donde participó, junto a las
autoridades otomanas en la Primera Guerra Mundial y, después, en las guerrillas de
resistencia contra la ocupación francesa. Sus mensajes perfilaban algunas de las
características que marcaron su pensamiento: un carácter social, insistencia en una
moralidad rigorista, resistencia al colonialismo y una fuerte crítica a las instituciones
tradicionales del islam. Todos ellos factores influidos por el mensaje del reformismo

7 HAMAS. «El mártir Al Qassam». Boletín n.º 31. Gaza: 27 de octubre de 1988 en MISHAL, Saul y
AHORINI, Reuben. Speaking Stones: Communicates from the Intifada Underground. Syracuse University
Press, 1994, p. 245.
8 Muhammad Abduh (1849-1905) fue un intelectual egipcio, muftí, jurista y maestro de Rashid Ridda,
considerado uno de los padres del salafismo contemporáneo.

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754

salafista que tanto le había marcado durante sus años de estudio. Ya en Siria, su
mentalidad comienza a considerar la yihad como método prioritario. Al Qassam fue
condenado a muerte in absentia por los tribunales franceses, y huyó a Haifa entre finales
de 1920 y principios de 1921.
Allí predicó el mismo mensaje que en Siria, y encontró su mayor audiencia en las zonas
más pobres de la localidad. Se convirtió en predicador en la mezquita de Jerena y
miembro de importantes organismos del islam institucional. Su discurso, al principio más
social que político, se basaba en tres puntos: regreso al fundamento de la fe, reforma del
islam institucional y combate de lo que denominaba «prácticas folclóricas»9. Su dialéctica
comenzó a incluir mensajes cada vez más extremos, apelando a la yihad contra el
mandato británico10 y criticando la estrategia del islam institucional.
Hacia principios de los años 30, organizó pequeños grupos secretos para adiestrarlos en
el manejo de armas11 que confluyeron en la organización La Mano Negra. A finales de
1935, encabezó una guerrilla contra las tropas británicas12, pero su lucha duró poco y
murió en un enfrentamiento con el ejército británico. Su multitudinario funeral se convirtió
en la escenificación de una influencia que dura hasta nuestros días.
Hoy es una figura inspiradora de la causa palestina. Pero, pese a los múltiples relatos
construidos tras su muerte, parece más acertado calificarle como un líder salafista-
anticolonialista que como un nacionalista. Sus experiencias armadas no estaban
inspiradas en la lucha por la independencia de una nación, sino en una resistencia contra
la colonización y la influencia occidental sobre una sociedad islámica. Sus motivaciones
respondían a una lucha por una identidad socio-cultural islámica inspirada en sus
principios sufíes y en el concepto islámico de sociedad tomado del pensamiento salafista,
pero no a la construcción de una identidad nacionalista. Introdujo, además, la primera
lucha armada moderna y popular justificada en el islam, la primera manifestación en
Palestina del concepto moderno de yihad armada. Incluía la lucha por la justicia social
justificada en el argumentario religioso.
En su historia se encuentran paralelismos con los grupos islamistas:

9 MILTON-EDWARDS, Beverly. Islamic Politics in Palestine. Nueva York: Library of Modern Middle East
Studies 10; I.B. TAURIS Publishers, 1996, p.16.

10 Para profundizar ver SANAGAN, Mark. Teacher, Preacher, Soldier, Martyr: rethinking ‘Izz al-Din Al
Qassam. Welt des Islam 53-3-4. Montreal: Department of History and Classical Studies, McGill University
2013, p. 336.
11 El número de seguidores no está claro. Según Milton-Edwards eran alrededor de 200. MILTON-
EDWARDS, B. Op. cit., p. 19.

12 SANAGAN, M. Op. cit., p. 345.
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755

1) Reafirmación de la identidad islámica que implicaba un regreso a los fundamentos de

la fe, una urgencia de reformar las estructuras oficiales del islam y una necesidad
moral de evitar prácticas folclóricas; todos ellos pensamientos influidos por la
corriente salafiya.
2) Método revolucionario, acudiendo a la yihad armada y desechando, por ineficaz, la
estrategia de la resistencia civil del islam institucional.
3) Carácter popular, logrando introducir a la comunidad más humilde en la arena política.
Sin embargo, la experiencia de Al Qassam estaba vinculada a su personalidad y figura y
el movimiento desaparece orgánicamente poco después de su muerte. Fue un hombre
de acción, no un intelectual o un líder político-religioso que dejase escritos teóricos. Su
historia ofrece una leyenda que ha ayudado a construir tanto el concepto moderno de
yihad armada en Palestina como el de resistencia contra la ocupación.
Los Hermanos Musulmanes

Palestina fue la primera región en la que los HH. MM. establecieron filiales, y de ella
derivan todas las organizaciones islamistas, desde Hamas hasta Yihad Islámica
Palestina, pasando por grupos menores como Hizb At Tahrir (Partido de la Libertad). Su
experiencia se puede dividir en tres fases.Desde su aparición en Palestina hasta el final
de la guerra del 48, estuvieron marcados por tres factores determinantes:
1) Las ramas palestinas estaban condicionadas por «fuerzas profundas» como el clan y
el factor generacional13.
2) Tuvieron una centralización orgánica en la matriz de El Cairo hasta 194814.
3) Defensa de una estrategia panislamista y transnacional para Palestina.
Tras la guerra del año 48, Gaza estuvo administrada por Egipto y Cisjordania por
Jordania, lo que implicó una división en sus estructuras de los HH. MM.: las ramas
gazatíes estuvieron condicionadas por la situación en Egipto y la de la matriz en El Cairo
mientras que las cisjordanias se unieron a la de Jordania.

13 EL AWASI, Abd Al-Fattah Muhammad. The Muslim Brothers and the Palestine Question 1928-1947.
New York: Library of Modern Middle East Studies 16; Tauris Academic Studies; I.B. TAURIS Publishers,
1998, p. 152.
14 MILTON-EDWARDS, B. Op. cit., p. 34.
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Esta separación transformó a la Hermandad entre 1948 y 1967. En Cisjordania se

produjo una escisión desde la que se terminó constituyendo la organización Hizb At
Tahrir, en 1952 por el clérigo Taqui Ad Din Al Nabahani. Era el resultado de la resistencia
de algunos militantes a la actitud de connivencia de la Hermandad con el régimen
jordano. El nuevo partido reflejaba diferencias en estrategia e ideología:
1) Frente a un reformismo social, Hizb Al Tahrir apostaba por reconstruir un califato no
federal en toda la Umma.
2) La yihad como estrategia general, descartando cualquier relación con las autoridades.
Sin embargo, Hizb At Tahrir no fue un movimiento de masas. Su rechazo frontal hacia
cualquier connotación nacionalista o local hizo que tuviera poco impacto en la sociedad
palestina, una característica histórica que se mantiene hasta hoy. Hasta los años 60
permaneció activo en Cisjordania, pero la represión jordana lo relegó a la mínima
expresión.
Más determinante fue la historia de la rama de Gaza, que sufrió el mismo destino que la
matriz de El Cairo. La represión egipcia a los HH. MM. de Gaza destruyó las ramas15 y
los líderes y militantes fueron detenidos o huyeron al exilio. Tras la guerra de 1967,
cuando Gaza pasó a manos israelíes, quedaban muy pocos líderes, entre ellos Ahmed
Yassín. Mahmud Al Zahar o Abdelfatah Doukhan y ellos reconstruyeron las estructuras.
Esto determina dos características fundamentales del islamismo de Gaza y, sobre todo,
en Hamas: una obsesión por proteger al movimiento y una gran independencia orgánica.
El nuevo islamismo se reconstruyó en este círculo cerrado en torno a Yassín y su poco
habitual visión. Yassín no teorizaba sobre la importancia del islam en política –como sí
hizo, por ejemplo, el líder de Hizb At Tahrir–, y prefería el contacto directo con la
población. Se centró en los campos de refugiados y prestó una gran importancia a la
educación como fuente de islamización y en la estratégica de la Dawa’a wal Tabligh (la
predicación y asistencia). Los líderes eran médicos, maestros y educadores, personas
que pudieran prestar un servicio a la sociedad. Su sintonía ideológica creó un sistema
muy hermético y unitario.

15MIJALLO, Óscar. Entrevista personal para TVE a Abdel Fatah Doukhan, líder fundador de Hamas.
Material bruto no editado; 7 de noviembre de 2007. Ciudad de Gaza. Archivo audiovisual de la
corresponsalía en Jerusalén de TVE. Consultado el 2 de octubre de 2017.
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757

En 1973 fundaron la Mujama al Islamiya (Centro Islámico)16, momento clave e inicio de

la llamada Red Dawa’a: un conjunto de estructuras asistenciales interconectadas de
servicios sociales. Mujama era la expresión práctica del pensamiento reformista social
aunque todavía no político. Centralizaba las tareas de asistencia y proselitismo y su
estructura de mando era piramidal. Los cuadros de mando medio eran seleccionados,
nunca elegidos, y estaba formada por siete comités, cada uno centrado en distintas
tareas.
El esquema se reproducía en las distintas sedes abiertas en toda la franja. Su programa
estaba diseñado a largo plazo con el objetivo de transformar la sociedad para, según
Shaul Mishal, «movilizar, unir, reorientar y consolidar la fe de las nuevas generaciones
para prepararla para el enfrentamiento con el sionismo»17. Adquirió gran fuerza en la
Universidad de Gaza, su gran plataforma, y llegó a controlarla desplazando a Al Fatah y
FPLP.
Los cambios empezaron en el año 1979, fue la eclosión de una nueva vía en los
islamismos regionales, la vía revolucionaria. Inspirados por la revolución iraní, la filosofía
de Sayid Qutb18 y el ejemplo de grupos egipcios, algunos miembros del islamismo
palestino crearon, en 1981, Yihad Islámica Palestina, que emprendió la lucha armada y
ataques terroristas contra Israel.
La organización de Yassín, que continuaba con la estrategia reformista, perdió adeptos
por su inacción. Con el estallido de la primera intifada en 1987 tuvieron que enfrentarse
al gran dilema: o islamización social o lucha armada, lo que supondría declarar la guerra
abierta a Israel y poner en peligro las instituciones logradas. El mismo día del estallido
de la intifada adoptan una decisión intermedia: la creación de una organización paralela
a Mujama Al Islamiya llamada Hamas.
La organización no era sólo un brazo armado. Su liderazgo tenía los mismos nombres
que Al Mujama. Pese a su dialéctica, actuó con prudencia19 para evitar un paso
precipitado temiendo una ola represiva de Israel. Pasó un año hasta que se produjo el
primer ataque logísticamente organizado, y en ese tiempo, las relaciones con las

16 Todos los autores señalan que se creó en 1973. Sin embargo, la página web de Hamas lo data en 1978,
cinco años después, momento en el que fue legalizada por Israel como «fundación caritativa».
17 MISHAL, Shaul y SELA, Avraham. Op. cit., p. 52.
18 Sayid Qutb (1906-1966) fue un intelectual islamista considerado el inspirador de los movimientos
yihadistas.
19 Entrevista personal con Hassan Youssef, líder histórico de Hamas en Cisjordania, para TVE.
<http://www.rtve.es/noticias/20171209/hamas-treinta-anos-islamismo-palestino/1643782.shtml>.
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758

autoridades israelíes de Gaza no se rompieron. Desde entonces, Hamas se ha guiado

por dos líneas estratégicas que marcan sus posibilidades, límites y evolución política.
Líneas que han llevado, por ejemplo, a rechazar los Acuerdos de Oslo, pero presentarse
a las elecciones palestinas para las instituciones que Oslo creó. Estos comportamientos
históricos, aparentemente incoherentes, se pueden explicar desde esas dos visiones en
las que confluyen todas las experiencias de la historia del islamismo palestino.
Entre la «solución histórica» y la «solución interina»

Desde sus orígenes, Hamas ha recogido las aportaciones del pasado:
- De Hadj Amin Al Husseini la vinculación de la «lucha por la liberación» con el discurso
religioso y un confuso concepto de nacionalismo.
- De Izz Al Din Al Qassam la lucha social, la identidad cultural y el concepto de yihad
como una obligación popular no restringida a la élite.
- De los HH. MM., el método y estructura para la construcción del movimiento. Todo
desemboca en Hamas, que ofrece su propia resolución del conflicto.
Sus dos estrategias son la «solución histórica» y la «solución interina». La Carta
Fundacional de 1988 articula la máxima expresión de la primera20. Se resume en no
detenerse hasta conseguir la completa liberación de Palestina, entendida no sólo como
los territorios de Gaza y Cisjordania, sino también del territorio comprendido en el Estado
de Israel, y no hacer ningún tipo de acto que implique un reconocimiento tácito de la que
llama «entidad sionista».
Desde sus inicios, Hamas ha hecho una redefinición del nacionalismo palestino desde
un apriorismo islamista que expresa con el término de wataniya21. Esta concepción basa
su desarrollo en la consideración de que Palestina es un waqf, una donación de Alá, lo
que implicaba que nadie está legitimado a entregar todo o parte de ese territorio (artículo
11). La soberanía no es del pueblo, sino de Alá, y el pueblo solo es un administrador. En
consecuencia, cualquier renuncia a territorio es una traición a Dios, condenando así las
líneas estratégicas de la OLP que conducirían a la declaración de independencia del
estado palestino sobre las fronteras de 1967. Las «llamadas “soluciones pacíficas” y las

20 Para Abdel Fatah Doukhan, cofundador de Hamas, «la Carta fue escrita por un grupo de jeques, gente
intelectual, gente con títulos, gente con doctorado. Su contenido estaba fundamentado en los preceptos
del Creador, del Creador de los árabes y del resto». Su mensaje es ampliamente valorado como un
mensaje revelado por Alá. MIJALLO, Ó. Entrevista… 2017.
21 HAMAS. «Mithaq fi Harakat Al Muqawama Al islamiya (Carta del Movimiento de Resistencia Islámica)».
Gaza: 18 de agosto 1988.

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759

“conferencias internacionales” para resolver el conflicto contradicen el credo» (artículo

13) y los acuerdos que contemplan una solución definitiva en estos términos también lo
harían.
Esta visión introduce también la yihad como método. Fiel a una vocación panislamista y
transnacional, Hamas entiende la yihad como una obligación de toda la comunidad
islámica, conceptos que, según Carmen Alonso, se ven influidos por las tesis del líder
islamista palestino Abdullah Azzam, el «padre de la yihad universal»22. Siguiendo esa
línea de pensamiento, para el Movimiento de Resistencia Islámica «la yihad es una
obligación individual» (artículo 14) y «no hay solución al problema palestino salvo la
yihad» (artículo 13). Hamas se considera una parte de esa yihad y la intifada es una fase
del levantamiento islámico regional en un plan estratégico para la consecución de un
Estado islámico en toda la Umma, si bien su rol se circunscribe exclusivamente a los
territorios palestinos.
Hamas conjuga así la perspectiva panislamista con su particular connotación
nacionalista. Junto a todos estos conceptos, la Carta también establece otros preceptos
de relevancia, como el papel fundamental del proceso educativo (islamización o Dawa’a)
para propagar el espíritu de la yihad, y el deber de limpiar «la invasión ideológica»
occidental. Si la Carta es una definición de los aspectos ideológicos y programáticos, el
Boletín número 2823 traduce algunos aspectos al lenguaje popular.
La visión más táctica es la llamada «solución interina». Históricamente, los líderes de
Hamas han actuado siempre con cautela. Pese a que en la sociedad palestina se asumía
que el movimiento era una creación de los líderes islamistas, hasta agosto de 1988 no
hubo reclamación oficial. Israel seguía considerando al movimiento liderado por Yassín
como islamistas moderados centrados en la acción social y su atención se centraba en
las actividades armadas de yihad islámica y la OLP. Durante los primeros meses de
estructuración de Hamas la formación islamista no sufrió interferencia israelí, un tiempo
que utilizaron para organizarse. Según Milton Edwards, la relación de los líderes de
Hamas y las autoridades israelíes era incluso fluida. El liderazgo islamista no parecía
buscar una guerra abierta con Israel e incluso, negociaba.

22 LÓPEZ ALONSO, Carmen. Hamás: la larga marcha hacia el poder. Madrid: Los libros de la Catarata
2007, p. 66.
23 «Palestina Islámica desde el mar hasta el río». Boletín número 28. Gaza: 18 de agosto de 1988. En
MISHAL, S y AHORINI, R. Speaking Stones…, pp. 237-240.

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Destaca un ejemplo muy representativo: la reunión que mantuvo Mahmud Al Zahar con
Shimon Peres, entonces ministro de Exteriores de Israel, en marzo de 1988 en la que la
organización islamista presentó su propia propuesta negociadora. Los términos de esa
propuesta los aclaró dos años después el propio Al Zahar en una entrevista en la que
señalaba que consistían en «un llamamiento a la retirada israelí hasta los territorios de
1967, poner los territorios ocupados bajo zona neutral y escoger nuestros representantes
bajo nuestros propios métodos, elegidos por nosotros. Cualquier cosa podría estar en la
agenda, incluso se podría discutir el derecho de Israel a existir o el derecho al retorno»24.
Estas posiciones aparentemente conciliadoras formaban parte de la «solución interina»
del conflicto, que dominó los primeros meses de vida de la organización y que se ha
combinado con la «solución histórica» a lo largo de su historia. El documento de
Principios Generales y Políticos de 201725 sería la mayor expresión de esta línea. En
principio implica no rechazar por defecto una propuesta negociadora y evaluarla en
función de las circunstancias, y rebajar la dialéctica.
El dilema clave se configuraba en torno al reconocimiento o no de la «entidad sionista».
Como en Hamas todo debe de estar justificado desde un espectro religioso, la
organización recurre para justificar su ambigüedad al concepto de hudna, recogido en la
tradición islámica, y que es una suerte de alto el fuego temporal.
Se basa en el precedente islámico de la Hudna de Hudayhiya del año 628 entre Mahoma
y los habitantes no musulmanes de la Meca. Los autores que han estudiado este
concepto le dan distintas interpretaciones. Así, por ejemplo, el israelí Moshe Sharon
señala que la hudna es un acuerdo entre musulmanes y no musulmanes cuando la
comunidad musulmana tiene la sensación de tener una desventaja para continuar la
yihad. Sería un alto el fuego temporal de las hostilidades con el objetivo táctico de
reagruparse y reordenar las capacidades. Para Ahmed Youssef, sin embargo, implicaría
un alto el fuego que obliga a las partes a buscar una solución pacífica y no violenta. Pero
lo más importante reside en el reconocimiento de las partes26.

24 Ver MILTON-EDWARDS, B. y FARRELL, S. Hamas: The Islamic Resistance Movement. Cambridge:
Polity Press 2010, p. 59. También en HROUB, Khaled. Hamas: Political Thought and Practice. Washington
D.C.: Institute for Palestine Studies, 2002, p. 75; y ABU AMR, Zyad. Islamic Fundamentalism In the West
Bank and Gaza. Bloomington: Indiana University Press 1994, pp. 77-78.
25 HAMAS. A Document … Doha: 2017.
26 TUASTAD, Day. Hamas's Concept of a Long-term Ceasefire: A Viable Alternative to Full Peace?
Noruega: Peace Research Institute Oslo (PRIO) Paper 2010, pp. 10-42.
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Según Azzam Tamimi, «si Hamas mantiene una lealtad a sus principios, nunca
reconocerá el derecho de Israel a existir»27, con lo que cualquier solución negociada,
incluso, sobre las fronteras de 1967, no sería sino una hudna28. Un acuerdo que, en el
mejor de los casos, sería «una solución parcial y temporal, no un acuerdo de paz final»
y, sobre todo, que «no implica el reconocimiento del otro».
La «solución interina» podría representar una táctica de «paso a paso» hacia la
«histórica», una «primera fase» que se construye sobre el principio de prudencia y
protección del movimiento, motivado por las lecciones de su historia. Ambas posiciones,
así pues, no serían incompatibles, sino complementarias.
Conclusiones
El surgimiento de Hamas implicó un cambio en las dinámicas del conflicto y sus
soluciones. Pero desde sus orígenes el islamismo palestino ha tenido diferencias
identitarias con otros y su historia ha condicionado su idiosincrasia. Estas
particularidades son:
1.- Identificación de la causa islamista con la identidad nacional. Como muestra el caso
de Hizb At Tahrir, las opciones islamistas con visiones transnacionales que ignoren la
identidad palestina parecen tener pocas opciones de conseguir grandes audiencias. Al
Qaeda y Dáesh, que diluyen ese nacionalismo dentro de una visión panislamista, no han
logrado arraigo en los territorios. El islamismo palestino es tan palestino como islamista.
2.- Independencia orgánica y doctrinal de los HH. MM. y otros movimientos regionales.
Hamas se construyó en torno a Yassín y su legado. Esto se traduce en una agenda
propia, dinámicas propias en la toma de decisiones y una doctrina de resistencia frente
a la ocupación, matizada por cierto pragmatismo para proteger al movimiento y evitar
una represión como la vivida durante la administración egipcia.
3.- La dimensión nacionalista de Hamas limita su utopía panislamista, pero no la anula.
Para Hamas, no es solo una lucha por la creación de un Estado palestino, es también
una cuestión sobre el cómo debe de ser este. Su visión ha provocado una profunda
división en la sociedad palestina que se refleja en la bicefalia actual en sus instituciones.
Son dos sistemas de naturalezas aparentemente irreconciliables: la laica y la islamista.

27TAMIMI, Azzam. Hamas: Unwritten Chapters. Londres: C. Hurst and CO. Publishers 2007, pp.156-168.
28Según Tamimi, la duración podría ser corta o larga, e incluso superar los 25 años. ¿Qué pasaría
después? Sus líderes guardan silencio. Ibíd., pp.158-168.
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Desde 1987, Hamas no ha renunciado a sus maximalismos ideológicos, expresados en

la «solución histórica». Su progresión ideológica no ha sido lineal pasando de posiciones
más dogmáticas a otras moderadas, sino que una y otra parecen intercalarse.
Esos maximalismos establecen un límite que hace difícil que acepte una solución
negociada de carácter definitivo bajo el paradigma de dos Estados. Como dice Tamimi,
«Hamas tiene poco más que ofrecer que una hudna». Una aceptación de un Estado
palestino basado en las fronteras del 67 sería «temporal» y no implicaría un
reconocimiento de Israel. Cualquier propuesta de paz debería tener esto en cuenta.
Gonzalo Caretti Oria*

Periodista de TVE
Investigador en Historia y RR. II.
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54/2019 13 de junio de 2019
Pilar Requena del Río*

Gambia: ¿puede ser ejemplo de cómo
combatir la migración en origen?
Gambia: ¿puede ser ejemplo de cómo combatir la migración en origen?
Resumen
Gambia, un pequeño país de África occidental, entró en una nueva era de libertad,
justicia, reconciliación y desarrollo al final de la dictadura, en enero de 2017. Uno de sus
grandes retos es la emigración a Europa de sus jóvenes en busca de una vida mejor.
Gambia se ha convertido en los últimos tiempos en una especie de laboratorio para la
comunidad internacional sobre cómo combatir las causas profundas de la migración y
dar perspectivas de futuro a los jóvenes. La Unión Europea, el Centro Internacional de
Comercio y la Organización Internacional para las Migraciones son las principales
organizaciones que trabajan en ello. También los retornados de Libia hacen campañas
de concienciación por todo el país. El lema: ¡Puedes conseguirlo en Gambia!
Palabras clave
Migración, Europa, OIM, Unión Europea, ONU, retornados, juventud, Fondo Fiduciario
para África, Centro Internacional de Comercio.

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The Gambia: Could it be an example of how to combat migration

at the origin?
Abstract
The Gambia is a tiny country in Western Africa that entered a new era of freedom, justice,
reconciliation and development after the end of a dictatorship in January 2017. One of its
big challenges is the migration of its youths to Europe pursuing a better life. In the last
years, Gambia has become a kind of laboratory for the international community of how to
combat its root causes and give young people perspectives for the future. The European
Union, the International Trade Center and the IOM are the main international stakeholders
involved. Returnees from Libya as well are making awareness around the country. The
slogan: You can make it in The Gambia!
Keywords
Migration, Europe, IOM, European Union, UN, returnees, youth, Trust Fund Africa,
International Trade Center.

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Introducción
Gambia es el país más pequeño de África continental y también uno de los más pobres
del mundo. Con dos millones de habitantes, es una estrecha franja a lo largo del río
Gambia rodeada en su mayor parte por Senegal. Su población está formada por
diferentes grupos étnicos. Se independizó del Reino Unido en 1965. Hasta diciembre de
2016 fue uno de los países más olvidados del mundo, aunque sufría una terrible
dictadura desde hacía 22 años. Todo cambió entonces. A pesar de la victoria de la
oposición en las elecciones, su autoritario presidente, Yahyah Jammeh, intentó
mantenerse en el poder. Finalmente, se exilió en enero de 2017, después de una fuerte
presión de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO),
apoyada por el resto de la comunidad internacional. El dictador fue derrocado con una
combinación de diplomacia y amenaza militar.
Esto abrió la puerta al ganador de las elecciones, Adama Barrow. Una nueva era
comenzó en medio de grandes desafíos. El presidente Barrow y su Gobierno se vieron
enfrentados a un Estado en bancarrota. La Unión Europea acudió en su ayuda con más
de 225 millones de euros. En mayo de 2018, Gambia obtuvo el compromiso de 1.450
millones de euros por parte de la Conferencia Internacional para Gambia para satisfacer
las necesidades de su Plan Nacional de Desarrollo.
Una nación joven
Gambia se encuentra entre los 15 países menos desarrollados del mundo. Depende en
gran medida de la agricultura de subsistencia, con poca industria o recursos naturales y
con una tasa de desempleo juvenil de más del 40 %. Alrededor de la mitad de la
población vive por debajo del umbral de pobreza. «Estamos hablando de pobreza,
analfabetismo, sistema de salud, sistema de protección social. Los desafíos son
enormes»1, asegura Attila Lajos, embajador de la Unión Europea en Gambia.
Según la Encuesta Nacional sobre la Fuerza Laboral de 2018, publicada en marzo de

2019, más de 200.000 gambianos están desempleados. También hay más mujeres que

1 Entrevista de la autora con Attila Lajos, embajador de la UE en Gambia. Gambia: 7/11/18.
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hombres en paro y más desempleados en las zonas rurales que en las urbanas 2. «El
desempleo juvenil es uno de los grandes retos y un gran problema. Otro problema es la
desconfianza entre el Gobierno y los jóvenes. El Gobierno debe poner en marcha
medidas destinadas a crear oportunidades y abordar este problema. Estas medidas
deben incluir la capacitación de los jóvenes, dándoles las aptitudes necesarias para el
empleo. El Gobierno debe poner en marcha estrategias que creen empleo»3, afirma
Lamin Darboe, director ejecutivo del Consejo Nacional de la Juventud (NYC).
Gambia es una nación joven con una alta tasa de natalidad. La creación de puestos de
trabajo y perspectivas para el creciente número de jóvenes es un reto clave. «El 65 %
de la población son jóvenes que quieren una vida mejor. Están expuestos a los medios
de comunicación social y saben lo que quieren. Tenemos que permanecer aquí y
construir nuestro país para las generaciones venideras»4, advierte Ismaila Ceesay,
profesor de la Universidad de Gambia y analista político.
Según la última encuesta del Afrobarómetro, muchos jóvenes y ciudadanos africanos

con un alto nivel de educación están considerando la posibilidad de emigrar en busca de
oportunidades. «En Gambia, el 29 % dice que ha pensado "mucho" en emigrar y el 27 %
dice que "de alguna manera" lo ha hecho. Los emigrantes potenciales están
abrumadoramente motivados por el deseo de empleo y oportunidades económicas»5.
La migración, un gran reto
La migración es una forma de vida tradicional en Gambia. El país tiene la triste marca de
ser uno de los mayores contribuyentes de inmigrantes ilegales a Europa, según el
Informe Anual de UNICEF 20176. Alrededor de 1 de cada 20 migrantes que llegan a Italia
son gambianos, lo que los convierte en la segunda diáspora per cápita más grande de

2 NDEGENE SECKA, Mam. «More Than 200 Thousand Gambians Unemployed-Survey». The Chronicle.
Mar 27, 2019. Disponible en https://www.chronicle.gm/more-than-200-thousand-gambians-unemployed-

survey/. Consultado el 25/05/19.
3 Entrevista de la autora con Lamin Darboe, director ejecutivo del Consejo Nacional de la Juventud (NYC).
Gambia: 1/11/18.
4 Entrevista de la autora con Ismaila Ceesay, profesor de Ciencias Políticas de la Universidad de Gambia
y analista político. Gambia: 1/11/18.

5 JEFFANG, Kebba. «56 Percent of Gambians Considered Emigrating». The Chronicle. Mar 26, 2019.
Disponible en https://www.chronicle.gm/56-percent-of-gambians-considered-emigrating-afrobarometer/.
6 Disponible en https://www.unicef.org/about/annualreport/files/Gambia_(the)_2017_COAR.PDF.
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Europa. La proporción de migrantes ha llegado a cerca del 10 % de la población7. Las

remesas que envían representan casi el 20 % del producto interno bruto (PIB). Esto
convierte al país en la novena economía mundial más dependiente de las transferencias
de la diáspora8.
«El Gobierno no está abordando seriamente el problema. Se necesita un esfuerzo

colectivo. El dinero debe llegar directamente a los jóvenes. Tenemos que invertir en
agricultura. La mayoría de la población vive en zonas rurales. Hay que invertir en la
gente, en la educación, en la formación y en el empoderamiento»9, dice el representante
estudiantil Mustapha Kah.
El embajador Lajos describe la situación como un desafío y como un ejemplo de una

historia potencialmente exitosa de transición de una amarga dictadura a la democracia.
Pero también reconoce que es un proceso que lleva años y décadas y que «estamos al
principio del mismo»10.
Como señala Ismaila Ceesay, existen diferentes razones para la migración:
- La gente puede ver ahora desde su casa cómo es la vida en Europa y desea irse.
- Se están empobreciendo, muchos jóvenes están desempleados y discriminados
por ello. Así que tienen que marcharse.
- Incluso teniendo un trabajo, están mal pagados. No hay posibilidad alguna de una
vida decente11.
«El país no ha conseguido que haya oportunidades disponibles. Las familias también les
presionan. Algunas incluso venden sus tierras para darles el dinero para que se vayan.
Creen que pueden tener éxito, o no, pero quieren intentarlo»12, añade Mustapha Kah.
Como reconoce Lamin Darboe, «la mayoría de los que se van son migrantes
económicos. Necesitan un trabajo decente para atender a sus familias»13. Muchos se
fueron porque, a pesar de tener un trabajo, no ganaban lo suficiente ni había

7 Disponible en https://www.worldbank.org/en/country/gambia/overview. Consultado el 29/05/19.
8 Datos de Remesas Anuales (Actualizado Dic. 2018). Consultado el 25/03/19. Disponible en
http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.
9 Entrevista de la autora con Mustapha Kah, representante estudiantil de la Universidad de Gambia y
comisionado de la Juventud en la Comisión de la Verdad, la Reconciliación y Reparación (TRRC). Gambia:

2/11/18.
10 Ibídem. Attila Lajos.
11 Ibídem. Ismaila Ceesay.
12 Ibídem. Mustapha Kah.
13 Ibídem. Lamin Darboe.
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perspectivas. Sus valores también se ven afectados, si no pueden cuidar de sus familias
a pesar de trabajar duro.
Raimund Moser, asesor del Centro de Comercio Internacional, reconoce que también
hay otras razones. «Aunque tengas un trabajo interesante aquí, tienes una sociedad que
te valora más si te vas. Ese también es el problema, esta perspectiva cultural y social.
Usted tiene un vecino, un miembro de la familia, que está construyendo una casa o una
mejor porque alguien le está mandando dinero. Lo que usted concluye es: si envío a mis
hijos, podré estar en la misma situación»14. «Esta creencia está profundamente arraigada
en la sociedad, en las comunidades, en las familias. Comenzó en los años sesenta y
setenta, desde la independencia. Los gambianos creen que solo se puede crecer
realmente en la existencia familiar, en el bienestar, si se tiene en el mundo desarrollado
un pariente que envíe remesas a casa»15, admite el embajador Lajos.
Esta creencia cultural forma parte de la realidad y de las causas profundas de la

migración. En muchos casos, no emigran porque así lo deciden, sino porque son
enviados por sus familias, incluso por sus comunidades que patrocinan el viaje. También
hay personas que emigran ilegalmente en más de una ocasión por desesperación, si
fracasan la primera vez. «Creo que esta es la creencia que tenemos que cambiar, pero
para lograr un cambio social de este tipo hay que invertir esfuerzos en ello durante
muchos años»16, dice el embajador de la UE.
El destino es Europa. Con el dinero que envían a sus familias —a veces también a sus
comunidades—, pueden comer y pagar las cuotas escolares de los niños. Y también
pueden construir una casa o reconstruir la que tienen y reacondicionar sus casas
antiguas. Esto se ha convertido en una especie de sueño gambiano y forma parte del
imaginario. Nadie se atrevía a dudar de ello hasta hace poco.
«Creen que su éxito está fuera y que las oportunidades aquí son limitadas. Pero el futuro
aquí es brillante aunque desafiante. Nos unimos para acabar con la dictadura, ¿por qué
no nos unimos para luchar contra la pobreza? La pobreza es nuestro nuevo enemigo.
Este es nuestro camino en común»17, dice el abogado Salieu Taal. Lamin Darboe añade

14 Entrevista de la autora con Raimund Moser, asesor de Desarrollo de Programas, manager de Proyecto-
Gambia YEP. Centro Internacional de Comercio. Gambia: 2/11/18.

17 Entrevista de la autora con Salieu Taal, abogado y fundador del movimiento «Gambia ha decidido».
Gambia: 8/11/18.
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que «también quieren viajar para satisfacer su curiosidad o por razones educativas. Han
solicitado visados y han pagado las tasas. A algunos se lo niegan y no les devuelven el
dinero. Algunos piensan: en lugar de solicitar un visado que será rechazado, invirtamos
el dinero en el camino hacia Europa»18. Y también se dan casos en los que se niega el
visado a pesar de haber sido invitado a una conferencia o haber obtenido una beca de
estudios o cuando se quiere visitar a familiares o amigos.
Gambia como laboratorio
La UE está intentando poner a prueba la idea de si crear más oportunidades y hacer de

Gambia un lugar mejor para vivir significaría menos inmigrantes porque no querrán irse.
Así habría menos migrantes que desembarcasen en las costas de Europa o que
muriesen incluso antes de llegar. Este país es, en muchos sentidos, un laboratorio
perfecto para probar esta hipótesis. Está trabajando en diferentes campos con socios
internacionales y locales. El objetivo es dar a los jóvenes una perspectiva, habilidades y
capacidades para conseguir un trabajo o para crear su propia empresa.
La UE ha movilizado alrededor de 348 millones de euros de todo tipo de fondos para

gran cantidad de diferentes proyectos. Con la UE como principal donante, hay varias
organizaciones que trabajan para reducir la migración ilegal, los crecientes peligros
asociados a ella y para ayudar a los que regresan a reasentarse. En el marco de estas
organizaciones, las más importantes son la Unión Europea con su Fondo Fiduciario para
África19 y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).
La UE trabaja con un enfoque integral: por los que están en los Estados miembros, por
los que están en tránsito, por los que están en el país y son migrantes potenciales y por
los que regresan voluntariamente. «Contratamos a la Organización Internacional para
las Migraciones (OIM) para implementar una especie de proyecto de readmisión. Es por
3 años con un presupuesto de 3,9 millones por el momento»20, explica el embajador
Lajos. Se realiza con la colaboración del Ministerio del Interior y otros servicios.
Otro plan es el Proyecto de Empoderamiento Juvenil (YEP, por sus siglas en inglés). Lo
implementa el Centro de Comercio Internacional con un presupuesto de 11 millones de

18 Ibídem. Lamin Darboe.
19 Disponible en https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/content/homepage_es.
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dólares del Fondo Fiduciario para 4 años. Los objetivos clave son el desarrollo de las
capacidades, el apoyo a la iniciativa empresarial, el tratamiento de las causas profundas,
atención de los migrantes potenciales y de los que regresan. Su objetivo es apoyar a
4.000 jóvenes en el desarrollo de habilidades y a otros 4.000 en el espíritu empresarial y
el acceso a financiación. También quieren tener un impacto en los jóvenes de todo el
país.
«El proyecto YEP es extremadamente importante porque tiene un éxito fantástico, es

muy popular y muy apreciado por las instituciones del Gobierno y por los propios jóvenes.
Es algo realmente tangible, el desarrollo de habilidades, la formación, pero también la
concesión de minisubvenciones a esos jóvenes empresarios para que pongan en marcha
sus negocios»21, enfatiza el embajador de la UE. Esta última cuestión es muy importante.
En Gambia, si se solicita un préstamo como empresa, el banco aplicará una tasa de
beneficio extremadamente alta y también requerirá muchos requisitos administrativos.
Esto es algo imposible para los jóvenes.
Las agencias de los Estados miembros de la UE también están implementando

diferentes programas adicionales para la juventud. En conjunto, la intervención de la UE,
específicamente del Fondo Fiduciario, alcanzará aproximadamente 36/37 millones, lo
que equivale a un 10 % de la suma total.

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Figura 1. Proyectos de la UE en Gambia. Fuente: Unión Europea en Gambia
Iniciativa conjunta UE-OIM para la protección y reintegración de los migrantes
Esta iniciativa se puso en marcha en noviembre de 2017 y está financiada por el Fondo
Fiduciario de Emergencia de la UE para África (FFUE). Se realiza en estrecha
colaboración con 26 países del norte de África, el Cuerno de África y la región del Sahel
y del lago Chad. Su objetivo es facilitar la reintegración sostenible de los migrantes que
regresan y contribuir a fortalecer la gobernanza de la migración. Gambia forma parte de
ella y su objetivo es garantizar que los gambianos opten por emigrar por medios
regulares como una cuestión de elección y no de necesidad.
Los migrantes que regresan pueden enfrentarse a una serie de desafíos y esto afectará
su capacidad para reajustarse a la vida y restablecerse, afectando igualmente a su
comunidad. Se trata de apoyar las necesidades económicas, sociales y psicosociales de
los migrantes y de sus comunidades. También hay que tener en cuenta factores
adicionales que se derivan de la propia experiencia migratoria, como la deuda, la
separación o el trauma.
Se ofrecen a los migrantes paquetes de reintegración que les ayudan a reconstruir sus
vidas. La iniciativa también trata de cambiar la mentalidad de los gambianos, para
animarlos a ver su país como un lugar de oportunidades y potencial. El proyecto, de tres
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772

años de duración, está financiado por el Fondo Fiduciario de Emergencia de la Unión

Europea para África (FFUE) con un total de 3,9 millones de euros.
Los principales objetivos son:
- Ayudar a 1.500 migrantes retornados a reintegrarse en sus comunidades de

origen y contribuir a fortalecer la capacidad del Gobierno para proporcionar apoyo
sostenible para la reintegración, incluida la asistencia especializada para
migrantes vulnerables.
- Sensibilizar a 250 comunidades y a 2.500 migrantes potenciales sobre las
opciones de una migración segura y las alternativas a la migración irregular.
- Ayudar a las autoridades nacionales y locales y a los socios por el desarrollo a
que tengan acceso a datos sobre los factores, flujos y tendencias de la migración
para apoyar el desarrollo de políticas y programas basados en datos empíricos.
Esta iniciativa busca también asegurar que se respetan los derechos y la dignidad de los
migrantes, que los migrantes que regresan puedan contribuir positivamente a sus
comunidades y que el proceso de migración sea más seguro y esté mejor gestionado. El
propósito es salvar vidas ayudando a los que están en camino, ofreciendo asistencia de
retorno voluntario a quienes lo deseen y proporcionando apoyo para la reintegración a
quienes regresan y a sus comunidades.
«Les damos dinero de bolsillo cuando llegan porque están sin un centavo. Trabajamos
estrechamente con el Gobierno, el sector privado, las Naciones Unidas, otras
organizaciones internacionales y ONG que están sobre el terreno. Remitimos a nuestros
retornados a los servicios más apropiados proporcionados por otros socios. Nuestra
creencia es que las debilidades son estructurales. Así que tenemos que consolidar las
capacidades de los asociados locales»22, explica Fumiko Nagano, jefa de Misión de la
OIM en Gambia.
Destaca que «algunos de ellos necesitan ayuda psicosocial para rehabilitarse, para
poder reintegrarse. Pero realmente los servicios aquí no la proporcionan. Es necesario
crear capacidades en muchos sectores para poder prestar asistencia de calidad a los
repatriados. El estigma también es algo con lo que tenemos que lidiar y en un país como
Gambia no es muy fácil hablar de cuestiones de salud»23. Cuando regresan, se sienten

22 Entrevista de la autora con Fukimo Nagano, jefa de Misión de la OIM en Gambia. Gambia: 6/11/18.
23 Ibídem. Fukimo Nagano.
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tan avergonzados que ni siquiera pueden enfrentarse a sus familias. Incluso algunos
deciden no regresar a sus lugares de origen. El embajador Lajos insiste en este aspecto:
«los migrantes que regresan porque no pueden llegar a Europa son a menudo
despreciados por otros gambianos que creen que simplemente no se esforzaron lo
suficiente»24.
El paquete de reintegración tiene diferentes formas conforme a las distintas necesidades.

«No tratamos todos los casos de la misma manera porque también hay casos
vulnerables», explica Etienne Micallef, de la OIM, «muchos tenían actividades
económicas antes y muchos tenían pequeñas empresas. Les proporcionamos la ayuda
para empezar de nuevo desde donde lo dejaron. También damos formación o
educación»25. La asistencia para la reintegración puede consistir asimismo en apoyo
médico y psicosocial.
El objetivo inicial era facilitar el retorno voluntario y la reintegración de 1.500 personas

en tres años. Dos años después, se ha superado ese número de forma significativa. A
fecha de febrero de 2019, más de 3.700 gambianos habían regresado voluntariamente
desde que comenzó la Iniciativa Conjunta UE-OIM, en 2017, la mayoría desde Libia. Casi
dos tercios de todos los repatriados, alrededor de 2.100, ya han recibido su asistencia
para la reintegración. Cerca del 90 % han optado por crear su propia microempresa,
principalmente en el comercio minorista (39 %), la construcción (31 %) y el transporte
(13 %).
Se estima que unos 4.000 gambianos siguen varados en Libia, según la OIM. Alrededor
del 97 % son hombres, el 90 % tienen entre 18 y 35 años, el 75 % están solteros, el 86 %
han emigrado por razones económicas y el 98 % tienen educación secundaria o inferior.
El tiempo de ayuda depende de los casos. Algunos comienzan con la OIM y continúan
en otros proyectos disponibles. Pero, como advierte Etienne Micallef, por ejemplo «no
tiene sentido traer psicólogos de fuera que no conozcan el país, su cultura y sus lenguas.
Y también está el problema del estigma en la comunidad»26.
Reducir ese estigma forma parte también de la Iniciativa de Consolidación de la Paz de

las Naciones Unidas, que apoya a las comunidades con muchos migrantes retornados

25 Entrevista de la autora con Etienne Micallef, director de Programas de la OIM. Gambia: 6/11/18.
26 Ibídem. Etienne Micallef.
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con información, apoyo psicosocial, educación sanitaria y medicamentos. Todo el mundo

está de acuerdo en que romper la cultura de la migración y la mentalidad asociada a ella
es difícil.
El Proyecto de Empoderamiento Juvenil27
La OIM también forma parte del Proyecto de Empoderamiento de la Juventud (YEP),

cuyo objetivo es convencer a los jóvenes de que se queden en Gambia. Cuenta con una
dotación de 11 millones de euros financiados por el Fondo Fiduciario de la Unión Europea
para África, creado en 2015 para gestionar el flujo de migrantes de África a Europa.
El YEP se centra en ayudar a los jóvenes a adquirir habilidades empresariales para crear
puestos de trabajo y ampliar los mercados. Tiene previsto apoyar a más de 7.000
jóvenes. La ayuda consiste en impartirles formación técnica o profesional, en ayudarles
a regresar o en fomentar la creación de puestos de trabajo y servicios modernos en el
sector manufacturero, así como en sensibilizarles sobre la importancia de la formación
profesional. El objetivo es dinamizar la economía de Gambia para que los jóvenes no
vean la necesidad de marcharse. «Es un lugar pequeño, así que aquí se puede marcar
una verdadera diferencia. ¿Por qué no convertirlo en una historia de éxito?»28 dice Attila
Lajos.
El Gobierno está estableciendo planes de formación profesional en sectores que van

desde la agricultura hasta la tecnología de la información para aplicar este plan. Se
pueden ver carteles en algunos lugares con un mensaje jovial: ¡Puedes hacerlo aquí! Y
también lanzó la campaña TekkitFii (Hazlo en Gambia), una iniciativa gubernamental
apoyada por la UE y destinada a aumentar de forma significativa las oportunidades de
empleo de calidad y el espíritu empresarial disponibles para los jóvenes gambianos.
El Centro de Comercio Internacional es parte de la ONU y es central para la

implementación de este proyecto. Ofrece oportunidades para los gambianos en general,
no solo para los que retornan. «Tenemos más de 30 instituciones que lo implementan y
las apoyamos con asistencia técnica y apoyo financiero. Hay muchos proyectos en
diferentes campos. Trabajamos con empresas de sectores específicos, como la
agroindustria, el turismo, las tecnologías de la información y la comunicación. Ayudamos

27 Disponible en https://www.yep.gm.
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a las empresas existentes a ser más productivas y competitivas para emplear a más
personas»29, explica Raimund Moser.
El objetivo es fortalecer la economía y las capacidades productivas del país para que
deje de ser proveedor de productos básicos y se convierta en creador y conservador de
valor añadido. Esto ayudará a crear puestos de trabajo y también a mejorar la calidad de
los productos. «Nuestra perspectiva está muy orientada al mercado, necesitamos ver
qué es lo que se necesita y lo que se exige en el mercado. Debemos tener claro de dónde
viene la demanda, qué vendemos, si es nacional, regional o internacional. Necesitamos
conectar las habilidades y capacidades con los requisitos del mercado»30, añade Moser.
También destaca que puede haber problemas para que algunos retornados se formen,
porque están endeudados después de haber gastado su dinero. «Para ellos es difícil
asistir a un programa de formación, por ejemplo durante un año. Muchos tienen hijos y
tienen que mantenerlos. Así que tenemos algunos programas que son a corto plazo, 2 o
3 meses, donde puedes adquirir una habilidad con la que puedes ganar dinero muy
rápidamente»31. Señala que es importante que las inversiones sean sostenibles,
inclusivas y respetuosas con la cultura y el medioambiente. Un aspecto a tener en cuenta
es que aunque el inglés es el idioma oficial, muchos no lo hablan bien. Esto dificulta el
aprendizaje de habilidades o capacidades.
Se organizan ferias para que los jóvenes empresarios muestren sus productos y
establezcan contactos entre ellos. Babucarr Kebbeh fue el responsable de una de ellas
en el Estadio de la Independencia. «Intentamos traerlos de las zonas rurales.
Celebramos ferias para que los potenciales migrantes decidan quedarse y establecer su
propio negocio. Pero no es suficiente, necesitamos desarrollar más el empleo juvenil, los
jóvenes necesitan adquirir conocimientos y formación. Casi el 33 % de la población no
tiene estudios, no ha ido a la escuela, no sabe leer ni escribir. Queda mucho por hacer»32.
Amifa, una joven diseñadora, dice que le gustaría ir a Europa por negocios, para comprar
algunas cosas y aprender. No tiene intención de emigrar porque cree que en Gambia lo
puede hacer todo. Esta es la mentalidad de los jóvenes empresarios de la feria. Muna

29 Ibídem. Raimund Moser.
32 Entrevista de la autora con Babucarr Kebbeh, director general de la Cámara de Comercio Juvenil de
Gambia. Gambia: 3/11/18.

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Begalo tiene una academia de belleza y una peluquería. Nunca ha estado en Europa y
le gustaría ir a aprender cómo mejorar su negocio. Pero por ahora, dice, es imposible,
ya que su negocio colapsaría si se fuera. «Se puede lograr, si tienes confianza y crees
en ti misma. Y, si quieres viajar, hazlo bien y solicita un visado», concluye.
Todos ellos hacen hincapié en que las autoridades tienen que crear puestos de trabajo
y dar a los jóvenes capital para sus negocios. Las mismas opiniones se pueden escuchar
en el Good Market, que normalmente se celebra el primer sábado de cada mes. Su
director, Momodu Secka, explica que es una plataforma para que los jóvenes
empresarios comercialicen sus productos: artesanía, ropa, productos agrícolas. Todo
hecho en Gambia. Esto puede crear pequeñas empresas y empleo.
Los retornados crean conciencia
La guerra civil de Libia de 2011 abrió la puerta al contrabando de personas a Europa,

pero es una puerta peligrosa. Decenas de miles de jóvenes gambianos han intentado el
viaje en los últimos años y muchos han muerto. Los migrantes tienen grandes
probabilidades de ser víctimas de la trata de personas, la explotación, la violencia o el
abuso. Por lo tanto, es más probable que regresen a sus hogares después de haber
estado expuestos a estos eventos que amenazan su vida33.
La ONU ha denunciado y condenado el inimaginable horror vivido por muchos

gambianos que quedaron atrapados en prisiones y centros de detención libios. Están
sometidos a abusos, torturas, violaciones, golpes o incluso vendidos como esclavos u
obligados a trabajos forzados34. Si son capturados en Libia, tendrán que pagar mucho
(más de 1.500 euros) para ser liberados. Y pueden ser apresados dos o más veces.
Cuando regresan, muchos se encuentran en condiciones económicas y psicosociales

especialmente vulnerables o están endeudados o han vendido tierras para financiar su
migración. Y vuelven con las manos vacías. Algunos tienen miedo de regresar a casa.
Tal vez la propia comunidad fue la que les envió fuera. Ahora los consideran unos
perdedores. Según la OIM, el 71 % de ellos se sienten estresados. Los problemas

33 Disponible en https://gambia.unfpa.org/en/topics/migration-2. Consultado el 26/05/19.
34 Disponible en
https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=22393&LangID=E.
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psicosociales y mentales son más frecuentes entre los migrantes que entre la población
en general35.
Youths Against Irregular Migration (YAIM) y Gambia Returnees From The Backway
Association (GRB) están trabajando sobre el terreno concienciando a otros, contando
sus terribles experiencias y tratando de convencer a los jóvenes para que no tomen el
camino ilegal hacia Europa. Lo están haciendo a través de diferentes medios y con
diferentes apoyos. «No hay mejores embajadores para esto que los propios
retornados»36, reconoce Etienne Micallef.
Jóvenes contra la migración irregular (YAIM)37
YAIM es una de las dos principales asociaciones de retornados en Gambia, el primer

país donde los retornados han tomado tal iniciativa. La idea nació en 2017 de un grupo
de ellos en una prisión de Libia. El objetivo es concienciar a otros jóvenes para que no
pasen por lo mismo. «En la prisión éramos más de 200 gambianos. Había miles de
prisioneros de muchas nacionalidades. Y dijimos: compartamos lo que hemos vivido.
Sabemos que solo podemos tener el apoyo que queremos si nos unimos y que nuestras
voces serán más fuertes si nos unimos»38, explica Bai Mustapha Sallah, secretario
general de YAIM.
Recibe fondos de la Embajada de Alemania y algunos la consideran como la mejor

esperanza para disuadir a otros. Pero se quejan de que la mayoría de sus miembros no
se benefician del programa de reintegración y se sienten frustrados. Sienten que nadie
se preocupa por ellos y están sufriendo situaciones traumáticas. Están vivos tras haber
sobrevivido al infierno, han perdido amigos a los que les han disparado, golpeado hasta
la muerte ante sus ojos o han muerto de enfermedades.
Mustapha Sallah fue repatriado en abril de 2017. Pronto comenzó a montar esta
organización para advertir de los peligros y abogar por los derechos de los migrantes.
Su sueño de una nueva vida en Alemania terminó en Libia. Gastó alrededor de 2.000
euros en el fallido viaje y estuvo detenido en Trípoli durante cuatro meses. «El día que

35 Ibídem. Disponible en https://gambia.unfpa.org/en/topics/migration-2. Consultado el 26/05/19.
36 Ibídem. Etienne Micallef.
37 Disponible en https://www.facebook.com/yaimgambia/.
38 Entrevista de la autora con Bai Mustapha Sallah, secretario general de YAIM. Gambia: 4/11/18.
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la policía nos arrestó, después de sacarnos de nuestras casas, quemaron todo. Algunos
estaban escondidos, así que se quemaron», recuerda. «A otros les dispararon porque
trataron de escapar. Dentro de la prisión, nos torturaron, nos golpearon»39.
Su historia es diferente en origen a la de la mayoría. En marzo de 2016, Gambia reanudó

relaciones diplomáticas con China y las cortó con su antiguo aliado Taiwán. Mustapha
estaba en Nigeria para tramitar su visado para una beca en Taiwán. «Los taiwaneses
dijeron que no nos darían ningún visado. Otros 20 estudiantes y yo fuimos rechazados»,
dice. Había gastado la mayor parte de un préstamo de su hermana y decidió tomar el
camino a Europa. «Nunca fue mi intención cuando llegué a Nigeria», continúa, «pero no
tenía nada en Gambia porque no trabajaba. Quería estudiar informática. Tenía todos mis
documentos. Sabía que iba a ser un inmigrante irregular en Europa, pero conozco mi
potencial, sabía que si conseguía llegar a Alemania, podría realizar mis estudios. Quería
estudiar y después volver. Sé que tenemos que hacerlo aquí para el futuro. Si todos los
jóvenes se van, ¿quién habrá aquí?»40.
Mustapha estaba en un campo de deportación, no en una prisión donde pedían dinero.

«Pero nos maltrataban, nos torturaban terriblemente, no nos daban comida, nos
moríamos de hambre. No había baño, no nos duchábamos, la comida era mala.
Enfermábamos. Los árabes pueden matarte en cualquier momento, ni lo dudan, no
valoran a los negros de ningún nivel. Decidí volver»41. Como muchos otros, sabía de los
riesgos por las noticias, pero pensó que eran para desanimarlo a él y a otros. «Incluso
cuando estás en el viaje y sabes que es arriesgado, sigues porque tienes la creencia y
la fe de que estarás a salvo, de que tú serás el afortunado»42.
Y luego está la familia y la sociedad. Estigmatizan a los jóvenes cuando son trabajadores
no cualificados y si tienen hermanos menores que trabajan, incluso la familia los
discriminará. Los retornados también explican que si su hermano o hermana están en
Europa enviando dinero, no serán tomados en consideración porque no aportan nada.
La familia, especialmente las madres, los empujarán a irse en busca de una vida mejor.
Mustapha se queja de la falta de fondos. Durante sus campañas, las llamadas

«caravanas», llevan sus mensajes a los mercados, escuelas, aldeas y comunidades. Se

39 Ibídem. Bai Mustapha Sallah.
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reúnen con los jefes de las aldeas, los miembros del Parlamento, los ancianos, los
jóvenes, las mujeres y comparten sus experiencias y hablan sobre las oportunidades en
Gambia, especialmente en el sector agrícola. Comenzaron en las zonas rurales porque
la mayoría de los jóvenes migrantes potenciales son de esas zonas. Escenifican sus
dramas, hacen teatro callejero y proyectan también un documental.
«Hay mucha gente que no lo cree y algunos dicen que como no pudimos lograrlo,
estamos tratando de desanimarlos, pero somos muchos y contamos nuestras historias y
lo que nos pasó, no es algo que hemos oído de otros», dice Mustapha, «durante nuestras
caravanas, la gente dice que solo se convencen porque lo vivimos y lo contamos. No lo
creían, como yo tampoco lo hacía antes de irme. Pero a nosotros nos creen»43. Sus
caravanas de jóvenes son patrocinadas por la embajada alemana en Banjul.
Los retornados también hablan en programas de radio y en redes sociales.

«Necesitamos ayuda, apoyo, hay algunos heridos. Somos la gente apropiada para esto
porque lo dejamos muy claro: llegar a Libia es muy difícil, muy caro y muy arriesgado
porque los soldados están en todas partes en el desierto», advierte Mustapha, para quien
la emigración ya no es nada: «¡Nunca más!»44 Pero, al igual que a otros, le gustaría ir a
estudiar en Europa y a trabajar, pero de forma legal.
Dicen que es necesario un cambio en la mentalidad de muchos gambianos, porque

Europa ha sido idealizada durante mucho tiempo. YAIM espera que sus esfuerzos
marquen la diferencia y disminuya la migración desde Gambia.
Asociación de Retornados de Gambia (GRB)45
Al igual que YAIM, la GRB se fundó en un centro de detención libio y está centrada
también en ayudar a los migrantes a regresar a la sociedad reduciendo el estigma
asociado con el retorno. Difunden su mensaje a través de sesiones rituales de té,
conocidas como attaya en sus «caravanas attaya». A través de la música, el cine y el
entretenimiento inician un diálogo sobre la migración irregular, incluidas sus causas
profundas, los riesgos y las soluciones. Participaron en la campaña TekkiFii. Fue a nivel

45 Disponible en http://www.returneesfrombackway.org/.
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nacional y duró una semana. En ella participaron también YEP, la UE y otras iniciativas,
y artistas, personas influyentes y medios de comunicación.
La asociación proporciona capacitación agrícola a los retornados y utiliza la tierra que les
ha entregado un gobierno local para una granja administrada por ellos. Si este proyecto
tiene éxito, les gustaría establecer granjas por todo el país. «Hay 30 personas en la
asociación apoyadas y financiadas por la OIM. Es para crear conciencia y que no
emigren de forma irregular. También tenemos que hablar con los padres para que
apoyen a sus hijos. Si van a migrar, que lo hagan de forma regular. La migración no solo
afecta a la familia y al que se va, sino también al país en su desarrollo»46, explica Lamin
Fadera, coordinador de la GRB.
Alagie Camara, presidente de la asociación, y Mamima Jallow, miembro de la misma,

dicen que el apoyo proviene de organizaciones internacionales y no del Gobierno. No
tienen deudas porque pagaron el viaje con dinero que tenían. Paradójicamente, fueron
para ganar dinero y poder mantener a sus familias y ahora son ellas las que los están
manteniendo.
Alagie cuenta que estaba totalmente desanimado cuando decidió irse. Su experiencia en
Libia fue terrible. «Me torturaban todos los días, incluso con descargas eléctricas,
algunos las aplicaban en nuestros órganos genitales. Nos obligaban a dormir, disparaban
contra la pared y teníamos que tumbarnos, nos golpeaban mucho, venían borrachos y
nos golpeaban. A los árabes no les importábamos nada porque somos negros»47.
Recuerda también que había muchos traficantes y que no sabía en quién confiar. «No
pensé que sería así. Mis amigos estaban en Italia y no me dijeron la verdad. Ni por un
millón de dólares volvería a irme. Tuve suerte, pero podría haber muerto»48. Ahora está
convencido de quedarse en Gambia y montar un negocio e ir a Europa de visita.
Mamima cree que no deben quedarse parados al regresar. «La gente nos escucha
porque saben lo que hemos pasado. La mayoría no queríamos irnos. Las condiciones
me obligaron a marcharme. Perdí el trabajo, abrí un pequeño negocio, pero me comían
a impuestos. Estaba casado y tenía un hijo. Tenía que alimentar a mi familia. Así que me
fui. Me atraparon en Libia y estuve en prisión. Me golpearon duramente. Nos consideran

46 Entrevista de la autora con Lamin Fadera, coordinador de la GRB. Él no es un retornado. Gambia:
2/11/18.
47 Entrevista de la autora con Alagie Camara, presidente de GRB y repatriado. Gambia: 2/11/18.
48 Ibídem. Alagie Camara.
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como animales, como monos. Decían: aquí tengo unos monos. ¿Cuántos quieres? ¿4,
5? Aquí están. Mientras estaba en Libia, nació mi otro hijo». Asegura que se siente
avergonzado después de volver sin nada. «No le desearía ni a mi peor enemigo que
pasara por lo mismo»49.
Amie Chan se fue en 2015, estuvo en Libia dos años y tres veces en prisión. Tuvo que
pagar por su libertad y su familia tuvo que enviar el dinero. Fue detenida por una milicia.
En total, gastó más de 3.500 euros. Su historia es muy parecida a la de otros. «Iba a la
escuela, pero no la terminé debido a mi situación familiar. No había trabajo aquí. Mi
familia ni siquiera supo que me iba. En la prisión no había comida, nos castigaban.
También me dispararon los árabes, y me hirieron y estuve en el hospital tres semanas
en Sabha. Me extrajeron la bala, pero incluso ahora me duele a veces. No lo volveré a
intentar. Ahora quiero regresar a la escuela»50. Alagie añade que, al igual que Amie, no
pudo terminar la escuela porque su padre no podía pagar las cuotas y decidió irse.
Conclusiones
El número de gambianos que intentan llegar a Europa de forma irregular ha disminuido

en los últimos tiempos. Más de 3.200 cruzaron el Mediterráneo en 2018, menos de la
mitad de los 7.600 que lo hicieron en 2017, según el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados. Sin embargo, no hay datos fiables sobre el número de los
que salen o están en tránsito, porque entre los países de la CEDEAO pueden viajar sin
visado.
La ruta se ha vuelto muy difícil y demasiado peligrosa. Algunos han comenzado a utilizar
una nueva vía, a través de Marruecos o hacia las islas Canarias, la misma usada por la
primera ola de migrantes gambianos en la década de los noventa. Otros piensan en
alternativas como un visado de estudiante, quizás una novia europea o un pariente que
ya se encuentra en Europa y pueda pagarles el viaje.
Como dice el embajador Lajos, es necesario adoptar un nuevo enfoque. Lo que se ha

hecho o se está haciendo debe ser revisado. La UE no debería imponer nada. Debe ser
una alianza en la que unos y otros se escuchen y se comprendan mejor, la relación debe

49 Entrevista de la autora con Mamami Jallow, migrante retornado de Libia. Gambia: 2/11/18.
50 Entrevista de la autora con Amie Chan, migrante retornada de Libia. Gambia: 4/11/18.
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ser mutua y beneficiosa. Los recursos tienen que llegar a la gente directamente y debe
evitarse que terminen en manos corruptas.
«Creo sinceramente que si la UE no abre más posibilidades para la migración legal,

estaremos de nuevo perdiendo una oportunidad», dice Attila Lajos. No hay embajadas
de países de la UE en Gambia que acepten solicitudes de visado. Los gambianos tienen
que viajar a Dakar para ello. Esto es costoso y al menos tienen que ir dos veces. «Esto
es insostenible. Tenemos que tratarlos como aliados», insiste el embajador Lajos.
La política de dificultar el acceso de los jóvenes africanos a Europa les hace sentir
curiosidad, quieren ir a ver. «Haz que sea fácil para ellos ir. Si saben que pueden volver,
irán y vendrán», dice Ismaela Ceesay.
En Gambia, hay una gran necesidad de fábricas que ofrezcan oportunidades de empleo
incluso a personas con poca cualificación, simples trabajadores. Europa puede hacer
mucho en este ámbito. También es necesario desarrollar la agricultura y elaborar los
productos en Gambia para que el valor añadido permanezca en el país.
Los medios de comunicación tienen que concienciar y dar la información correcta, tanto
en los países de origen como en Europa. Se necesita una contranarrativa. Hay que
prestar atención a las razones por las que la gente se va. La realidad de las personas
que salen adelante en el país no se da a conocer. Estas historias de éxito tienen que ser
contadas por los propios gambianos porque pueden inspirar a otros compatriotas.
«Soy optimista. Estoy trabajando con jóvenes gambianos y he visto muchos cambios,
muchos productos nuevos, muchas iniciativas nuevas», dice Raimund Moser. Pero cada
vez se necesita más, se necesita una especie de revolución económica.
El Gobierno de Gambia debería elaborar políticas que proporcionen buenos empleos a

su población. La gente quiere vivir una vida decente y digna. También hay que buscar la
ayuda de los gambianos en la diáspora para que contribuyan al desarrollo del país.
¿Todo este nuevo enfoque frenará el deseo de los jóvenes por emigrar? Los expertos
advierten que no necesariamente. En casi todas partes, señalan, hacer que los pobres
sean más prósperos ha ampliado sus horizontes, ha hecho que se muevan más, que se
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vaya más gente, no menos. Se necesita más de una generación para obtener el efecto
contrario, según han demostrado diversos estudios51.
En cualquier caso, las organizaciones locales e internacionales están dando un paso

importante al centrarse en el desarrollo y en disuadir a la gente para que no se
embarquen en un inseguro viaje, a veces mortal. «Creo que existe una oportunidad
buena de tener impacto aquí. Si nosotros, el Gobierno y la sociedad civil no podemos
solucionar el problema en un país tan pequeño, ¿dónde vamos a poder solucionarlo?»52,
se pregunta en voz alta el embajador Lajos.
Pilar Requena del Río*

Periodista de TVE
Profesora de RR. II.

51 Disponible en https://www.csmonitor.com/Worl/Africa/2018/1126/EU-tests-idea-in-Gambia-Would-more-
opportunity-at-home-mean-fewer-migrants. Consultado el 6/06/19.
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KƉŝŶŝſŶ
55/2019 14 de junio de 2019
José María Peredo Pombo*

La Europa democrática en el camino de la
ilusión: desafíos tras las elecciones al
Parlamento Europeo
La Europa democrática en el camino de la ilusión: desafíos tras

las elecciones al Parlamento Europeo
Resumen
Este texto se centra en el análisis político ante los desafíos que afronta la Unión Europea
tras las elecciones al Parlamento Europeo. Muestra una valoración sobre los resultados
desde la perspectiva geopolítica multipolar de la actualidad y el papel de una Unión
Europa fuerte y centrada en ese entorno.
Palabras clave:
Europa, Parlamento Europeo, democracia, seguridad, valores europeos.

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785
>ĂƵƌŽƉĂĚĞŵŽĐƌĄƚŝĐĂĞŶĞůĐĂŵŝŶŽĚĞůĂŝůƵƐŝſŶ͗ĚĞƐĂĨşŽƐƚƌĂƐůĂƐĞůĞĐĐŝŽŶĞƐĂů
WĂƌůĂŵĞŶƚŽƵƌŽƉĞŽ
:ŽƐĠDĂƌşĂWĞƌĞĚŽWŽŵďŽ

Democratic Europe on the way of the illusion: Main challenges

after the European Parliament elections
Abstract
This text provides a political analysis about the challenges of the European Union after
the elections to the European Parliament. It shows an evaluation of the results through
the ongoing multipolar geopolitical perspective, and focusing on the role of a strong and
balanced European Unión on this context.
Keywords
Europe, European Parliament, democracy, security, European values.

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786

Introducción
La Europa democrática y de éxito que hemos construido bajo el principio de la soberanía
compartida; liberal, solidaria y humanista desde su concepción; y que ha sufrido los
embates de la crisis y la presión de los populismos, ha hablado el 26 de mayo para decir
con sus votos que el proyecto democrático europeo se ha impuesto a la incertidumbre y
al euroescepticismo de manera clara e incontestable. El Partido Popular Europeo, la
Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas y la Alianza de Liberales y Demócratas
por Europa mantienen el liderazgo en el Parlamento Europeo sumando entre los tres 436
diputados. Con estos resultados la globalización recibe un impulso desde Europa, como
lo recibe el libre mercado, las políticas sociales y el respeto a la diversidad y a la
sostenibilidad ambiental, confirmada también en estas elecciones con el ascenso de los
Verdes hasta los 70 escaños.
En una campaña fracturada y condicionada por las tensiones intraestatales, por el brexit
y por las fuerzas políticas populistas, la victoria de las propuestas integradas en las
grandes familias del centro derecha europeísta y democristiano; de socialistas y social-
demócratas, de liberales y de los Verdes, acarrea la reactivación del futuro comunitario,
y la consolidación de una idea de Europa, basada en los principios que han convertido a
la Unión en la entidad política con mayor grado de desarrollo democrático supranacional
de la historia. Una Europa de los europeos y para los europeos, creíble y concretada en
instituciones democráticas y abierta, como siempre estuvo, a la vinculación de nuevos
Estados y ciudadanos.
La elección del Parlamento, órgano de representación democrática directa de los

ciudadanos europeos junto a los parlamentos nacionales y cada vez con mayor
protagonismo en la arquitectura política de la UE, ha sido un desafío en sí misma. Del
equilibrio de fuerzas y capacidad de gestión de la diversidad que la nueva Cámara
desarrolle, dependerá el sentido de muchas decisiones políticas en los próximos años.
Pero, además, tras un largo periodo de recuperación económica y política, Europa debe
ahora redefinir y reforzar su papel en el escenario global multipolar y, debe hacerlo,
haciendo más fuerte su proceso de integración, más ágil su contacto con la ciudadanía
y más firme su compromiso con los valores democráticos y atlánticos.
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Un mundo multipolar de grandes potencias globales
La UE se enfrenta hoy a su propia esencia y razón de ser en el horizonte de un mundo
de potencias de grandes dimensiones demográficas y territoriales, y de estrategias de
cooperación y de relaciones globales altamente sofisticadas tecnológicamente
competitivas y políticamente inciertas. «El fluido contexto geopolítico actual tiende a
caracterizarse por un “regreso” a una situación similar a la previa de la Segunda Guerra
Mundial o política de las grandes potencias (power politics). Un ámbito en rápido
desarrollo que, como consecuencia de la evolución, lo más probable es que modifique
los elementos del orden mundial hasta ahora vigente, como es el caso de las existentes
alianzas militares que tendrán que adaptarse a la nueva distribución de centros de poder
o, por el contrario, desaparecer»1.
Estados Unidos está multiplicando esfuerzos para reconfigurar su potencia en el nuevo

entorno de transformación y para fortalecer su liderazgo en lo que ya considera como un
futuro orden postliberal. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 representa un
cambio de rumbo desde el multilateralismo liberal hacia posiciones realistas donde la
amenaza terrorista ha sido sustituida por la amenaza comercial y donde, junto a los
enemigos representados por grupos terroristas y Estados hostiles del orden tradicional,
ahora incorpora una renovada categoría de potencias rivales que aspiran a descomponer
ese orden y establecer otro, con distintos principios y actores.
Rusia y China son los principales exponentes de esa rivalidad, en permanente estado de
competencia, mientras Europa mantiene su posición de aliado político, aunque la
dinámica agresiva de la Administración Trump ha advertido sobre la posibilidad de revisar
las bases de su alianza en materia de seguridad y ha cuestionado la viabilidad de la UE
como socio comercial prioritario. El apoyo explícito del presidente norteamericano al
brexit así lo ha puesto de manifiesto.
Según los propios analistas norteamericanos del Brookings Institute reunidos para
elaborar en febrero de 2017 el informe Building situations of strenght, al analizar la
situación geopolítica de la actualidad señalan: «The present situation is more of a
revisionist challenge than a security dilema… Revisionists tend to probe for the non-vital

1FOJÓN LAGOA, E. «El futuro ambiente cooperativo y la cohesión de la OTAN». Documento de Opinión
50/2019 10. 2019.
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788

interests of their rivals»2. Y en esa revisión sobre las prioridades y determinados
intereses, Europa se ha convertido en una suerte de tablero de simulación de
operaciones comerciales y políticas. Su capacidad de reacción en el conflicto de Ucrania;
los límites de la estabilidad económica en Grecia y otros países en crisis; la alternativa
negociada o dura del brexit; la disyuntiva de la bilateralidad frente al gran acuerdo
multilateral en las negociaciones sobre el proyecto de la Nueva Ruta de la Seda, pueden
servir como ejemplos de procesos que representan tensiones y evaluaciones de la
capacidad de delimitación de intereses por parte de los europeos, presionados por
actores internacionales estatales o corporativos.
En este mundo competitivo, Rusia ha recuperado parcialmente su papel como gran

potencia a través de una intensa actividad diplomática y poniendo en valor sus recursos
energéticos y su estructura armamentística y de defensa, comercialmente y en el entorno
global. Una activa estrategia de comunicación política y de propaganda en los últimos
años le ha acercado a regiones y países que, o bien por proximidad a sus áreas de
influencia, o bien por lazos culturales, han sido receptivos a este renovado soft power
liderado por Vladimir Putin. La implicación rusa en el conflicto de Siria, su renovado
protagonismo en Oriente Medio, la venta de armamento a Turquía, la abierta
discrepancia con las posiciones europeas en la cuestión de Ucrania, el apoyo al régimen
de Maduro en Venezuela… Todos ellos son ejemplos significativos de que Rusia ejerce
como una gran potencia con todas las armas a su alcance, incluyendo la de la
desinformación y la propaganda.
China ha implosionado gracias a su capacidad de producción y distribución global de

bienes y, a partir de ese «gran salto» hacia el progreso, ha asumido su creciente rol de
gran potencia y, por tanto, de actor con voluntad y capacidad de transformación del orden
internacional o de su revisión. La estrategia Made in China 2025 para liderar el nuevo
entorno 5G y su decidida apuesta por consolidar una alternativa tecnológica global al
poder norteamericano en este ámbito, ha provocado las primeras tensiones relevantes
en la competencia comercial y en la geoeconomía digital, escenificadas con la crisis de
Huawei. De igual manera, la denominada «oportunidad estratégica 2000-2021» y su

2VV.AA. «Building Situations of Strength: A National Security Strategy for the United States». Foreign
Policy at Brookings 2017.
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proyecto para consolidar unas fuerzas armadas competitivas en el escenario global en
2049, ponen de manifiesto que la voluntad china de encabezar el orden asiático en el
corto y medio plazo no se detiene en esa región, sino que aspira a convertirse en un
posicionamiento de liderazgo global a largo plazo. Finalmente, el proyecto de inversiones
y comercial de la Nueva Ruta de la Seda es el exponente más evidente de cómo la acción
política china combina el poder económico y la geoestrategia para implementar un nuevo
orden.
En Europa, la reacción ante los cambios que se venía advirtiendo desde hace tiempo,
no se ha afrontado con coherencia ni con criterios sólidos para saber aprovechar la crisis
política europea y la transformación del orden global, y avanzar en la creación de una
política exterior común. Ni tampoco para poner en marcha una política de seguridad más
ambiciosa, acorde con las necesidades crecientes de modernización tecnológica y de
incremento de las inversiones y del gasto de los Estados miembros. Por el contrario, la
ausencia de potencialidad parece haber producido la llegada de una tormenta perfecta
para la consolidación del euroescepticismo en la sociedad.
Si la aparición de mercados emergentes y la dinámica de la globalización habían

distorsionado los patrones económicos en las pasadas décadas, la movilidad de
capitales e inversiones hacia esos mercados y proyectos, la deslocalización de empresas
y la necesidad de asumir y aprovechar el entorno globalizado, terminó desestructurando
o destruyendo finalmente sectores de producción y miles de puestos de trabajo. La crisis
económica en la última década ha causado estragos en algunas potencias y países
europeos; y ha generado una serie de políticas de austeridad que han debilitado la
credibilidad del modelo europeo. La opinión pública, además, ha vivido durante años en
un ambiente de inseguridad provocado por las acciones terroristas que han tenido como
objetivo los centros de poder y, por consiguiente, las capitales europeas. En algunos
casos la inmigración se ha interpuesto como argumento para explicar el caldo de cultivo
que significaba el fenómeno para la proliferación de esta minoría de radicales. En este
periodo histórico, además, la emergencia de los populismos y la miopía de los
particularismos ha contribuido a desdibujar el sentido europeísta y el propio proyecto
europeo. Y en ese proyecto desdibujado, han encontrado en su espacio político distintas
maneras de entender Europa. En algunos casos lideradas por partidos y movimientos
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϱͬϮϬϭϵ ϲ
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790

que promueven y trabajan para debilitar el dinamismo de la Unión y plantear otra Europa,
desde la debilidad.
Se encuentran diferentes escenarios desestabilizadores en el seno de la UE, como las

tendencias disgregadoras y euroescépticas que, como en el caso del brexit, han
priorizado el interés particular y nacional antes que seguir avanzando en el proceso de
integración; las minorías localistas y grupos independentistas que buscan en Europa
aquello que no encuentran en sus Constituciones, y consideran a las instituciones como
un refugio o una alternativa política para continuar con sus estrategias de reivindicación
y de reconfiguración de los marcos legales existentes; los nuevos grupos
ultraconservadores que pretenden aprovechar la vía británica para intimidar a los
supuestos burócratas de Bruselas, pero que en el fondo utilizan a la UE para sus
intereses políticos nacionales; y también las fuerzas de extrema derecha que han
pretendido debilitar la Unión y construir «otra Europa» porque no se sienten cómodos en
la actual.
En las recientes elecciones, el éxito de Salvini en Italia, de Farage en Reino Unido y de

Le Pen en Francia confirman que el populismo eurófobo sigue supurando, como una
cicatriz no cerrada, en un cuerpo europeo tan diverso. Estas opciones políticas no
constituyen de momento ninguna alternativa para el proyecto y continúan expresándose
a través de concepciones y partidos dispares, muy desunidos a pesar de los intentos de
algunos intereses, y del propio Salvini, por aproximarlas. Si los euroescépticos y críticos
ya estaban divididos en varias familias minoritarias en el anterior Parlamento, que
agrupaban a grupos conservadores, más nacionalistas, por un lado, a los populismos
antieuropeos por otro y al UKIP británico y el Movimiento Cinco Estrellas italiano, —en
una tercera y rocambolesca «familia Adams» antieuropea—, en esta legislatura no
parece nada fácil que puedan alcanzar mayor cohesión.
La crisis del brexit ha dejado en la cuneta a dos primeros ministros conservadores en

tres años y, de momento, no tiene aún visos de solucionarse a la espera de que la
decisión británica sobre los términos del acuerdo de salida del Reino Unido tome el
camino de asumir la propuesta aceptada por los negociadores o afronte el turbulento
sendero de la desconexión por la vía dura. Pero, junto a esta situación crítica, en la Unión
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791

de los 27 se han sumado otras dos tensiones que ralentizan y desdibujan la naturaleza
y viabilidad de la Europa integrada a través de lo que había sido en el pasado un proceso
firme y cuasi irreversible. Una es la tensión entre los países del norte y del sur que se ha
desatado en los años más duros de la recesión económica y ha puesto sobre la mesa la
necesidad de replantear el marco económico y el propio modelo europeo, bien para
reforzarlo o bien para modificarlo. Y otra, la tensión surgida entre los países fronterizos
del este y del sur y la Europa, llamémosle central, motivada por la afluencia de refugiados
e inmigrantes de forma masiva que, por motivos políticos y humanitarios o por razones
económicas, han desestabilizado el orden social y político de la Unión y generado
amplias y diversas zonas de fricción política y social.
Una de estas fricciones más relevantes y menos coyunturales que advierten sobre la
reversibilidad del proyecto europeo, se ha producido en el centro y este de Europa donde
algunos partidos conservadores han hecho fuertes electoralmente y visibles las
posiciones nacionalistas menos comprometidas con la soberanía compartida europea,
así como la firmeza en el control de las fronteras. El partido de Victor Orban, Fidesz-
Unión Cívica Húngara en Hungría y el polaco Ley y Justicia (PIS) son los ejemplos más
llamativos de estos grupos que proponen ahora otras formas de construir Europa.
También en la República Checa y en otros países se reproducen fenómenos similares.
Además de la inmigración y los flujos ilegales de personas que les podrían acercar a las
posiciones lideradas por Salvini en Italia, sería necesario analizar con detenimiento el
sentimiento contrario a la soberanía compartida en la región, incorporada de manera
general en 2004 a la Unión, y que no se ha sentido partícipe de la construcción como sí
ocurrió en otros países fundadores o que, como en el caso español, se incorporaron en
los momentos de mayor fervor europeísta de los años ochenta y noventa. El ansiado
fortalecimiento de una política exterior y de seguridad ha sido un argumento recurrente
para captar la adhesión de la zona postsoviética a la Unión. Y debería evaluarse cómo
perciben los ciudadanos de estos países del este y del centro, el permanente fiasco del
proyecto en este ámbito.
La Unión no es tampoco ningún ente lejano que impone políticas salvajes para mantener
una estructura burocrática dirigida por el capital, como se ha planteado desde la izquierda
populista. Europa es una realidad económica viva y tangible que inspira confianza y
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792

seguridad a los ciudadanos y a los Estados miembros. Con dos retos en el horizonte
económico y social como son el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria a través
de la unión bancaria y la progresiva armonización fiscal y el impulso de la Europa social
para paliar los efectos de la dura recuperación. Los partidos europeístas tendrán que
equilibrar ahora ambos desafíos, desde el planteamiento común de que la generación
de riqueza permite su redistribución y no al revés; y desde el planteamiento de que tal
generación de riqueza se produce dentro del euro y gracias a la fortaleza del euro, y no
fuera del euro y por culpa de su debilidad, como pretendieron los populismos de izquierda
al comenzar la crisis económica hace ahora una década. La caída por debajo de los 40
escaños de los grupos integrados en la coalición de la Izquierda Unitaria Europea que
integra a estos populistas críticos y a otros extremistas tradicionales, parecen reflejar que
la Europa de la protesta sin descanso ha dado paso a una Unión centrada y fuerte, capaz
de aportar soluciones.
Europa como modelo, la democracia como solución

A pesar de todos estos procesos multidimensionales de cambio y de incremento del
euroescepticismo en los últimos tiempos, la respuesta de los ciudadanos en las
elecciones con una alta participación, así como las opciones políticas elegidas
mayoritariamente, confirman que las posiciones europeístas se han fortalecido; tal y
como reflejaban las encuestas de los sucesivos eurobarómetros desde junio de 2016.
Así lo recoge el análisis coordinado por Mercedes Guinea y José Díaz Lafuente en el
informe El cumplimiento de la Comisión Europea con sus ciudadanos, donde se destaca
el cambio profundo de la opinión pública europea respecto al presente y futuro de la
Unión: «hay un cambio sustantivo respecto a las ventajas de la permanencia en la UE y
a la necesidad de ampliar las competencias en ámbitos tales como unión económica y
monetaria, política social, exterior, de defensa, de migración y lucha contra el cambio
climático»3.
Pero llega ahora la hora de trasladar el éxito de los resultados a la complejidad de las
negociaciones sobre cargos y equilibrios institucionales. Y después, la hora de redefinir
la dimensión y orientación de la Europa que queremos construir y proyectar en ese

3 GUINEA LLORENTE, M. y DÍAZ LAFUENTE, J. «El cumplimiento de la Comisión Europea con sus
ciudadanos: un balance de resultados de la VII legislatura del Parlamento Europeo y recomendaciones

para el futuro». Informe del Consejo Federal Español del Movimiento Europeo. Marcial Pons 2019.
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entorno global donde el orden liberal occidental está siendo cuestionado. Aunque la
democracia, como ha quedado claro después del 26 de mayo, puede ser el elemento
clave para reforzarlo. En el citado informe del Brookings Institute se dice lo siguiente
sobre la democracia: «Moscow and Beijing perceived a threat to their regimes for the
international support for democracy and worried about the consequences of integration
into it». En un mundo competitivo, la amenaza para algunos rivales representa una
fortaleza para el resto de los competidores. Avanzar en el desarrollo democrático
significa para Europa reactivar su posición en el nuevo tablero global.
Aunque los ritmos del progreso político europeo deban ajustarse a la diversidad política
que las elecciones han manifestado, la idea de una Europa fuerte y centrada en sus
valores e instituciones tiene que ser el marco de entendimiento prioritario en este
momento, como lo ha sido en el pasado. En este sentido, la Comisión Europea publicó
en 2017 el Libro Blanco sobre el futuro de Europa4 para proponer un debate sobre
algunos escenarios posibles en el horizonte de 2025. En el documento se afirma que
«ser un poder blando ya no es suficiente cuando la fuerza puede prevalecer sobre la
ley», y se establecen cinco opciones político-estratégicas para abordar el desarrollo del
proyecto europeo de los 27 durante los próximos años: 1) que la UE se centre en cumplir
su programa de reformas positivas; 2) que retroceda y se vuelva a centrar gradualmente
en el mercado único; 3) que se permita a los Estados que lo deseen una mayor
colaboración en ámbitos específicos; 4) que la UE aumente y acelere los logros en
determinados ámbitos, interviniendo menos en los demás (lo cual podría derivar en la
creación de una Unión Europea de Defensa); 5) o que finalmente la UE decida hacer
mucho más conjuntamente en todos los ámbitos. A la vista de los resultados, las
opciones de mantener e incrementar desde la eficiencia distintas políticas, puede
convertirse en el escenario más probable en esta legislatura.
Actuar con una sola voz en ese entorno geopolítico, tanto en materia económica como
estratégica, resulta indispensable. La capacidad de negociación de los Estados de
manera autónoma y de las empresas de manera independiente, debilita el
posicionamiento europeo y el propio posicionamiento de los Estados nacionales, menos
competitivos e inseguros en un marco desintegrado. Por esta razón, resulta necesaria la

4 Comisión Europea. Libro Blanco sobre el futuro de Europa: reflexiones y escenarios para la Europa de
los Veintisiete en 2025. Comisión Europea 2017.
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revisión del marco europeo en materia económica, la progresiva armonización fiscal y la
armonización de las políticas sociales básicas, así como el incremento de la eficiencia y
la desburocratización de los marcos regulatorios y administrativos. No puede
implementarse ese proceso de integración si no se establecen con claridad unos
principios, leyes y valores comunes compartidos. Dentro de ese marco reforzado y
rediseñado de principios de comportamiento y políticas concretas, la UE no puede olvidar
u obviar lo que es. El avance democrático no puede basarse en la destrucción de unas
instituciones democráticas, sino en el impulso y la consolidación institucional. La
democracia existe a través de las instituciones y procedimientos legales y no al margen
de ellos. El derecho es la gran fortaleza de la Unión.
El paraguas europeo es más necesario en una economía globalizada y las políticas y los
mensajes no pueden construirse en esta materia en clave nacional. «Europa es la
responsable», se ha vociferado durante la crisis económica y durante la recuperación:
«las políticas de austeridad europeas han deteriorado el estado de bienestar». Europa
no es el problema, sino la solución. Y así debe de ser percibida y entendida tanto por los
ciudadanos como por los socios y competidores.
Lo mismo ocurre con la postura común en materia de seguridad y defensa. Europa no
tiene en este momento ni las capacidades, ni la voluntad de convertirse en una potencia
global. Las inercias históricas y políticas de los grandes Estados miembros lo han
dificultado sistemáticamente, como lo ha hecho la propia realidad de lo que hasta ahora
ha sido la política exterior y de seguridad común: un proyecto no esencial para la
construcción europea. Pero muy probablemente, el desarrollo de esta fase de la
globalización basada en las rivalidades globales y los intereses geopolíticos va a poner
en entredicho esa dinámica.
En junio de 2016, según explica Fojón, se publicó la Estrategia Global de la Unión

Europea (EUSG) consistente en un documento de consenso, sin sujeto estratégico. «El
documento —destaca el autor— proclamaba la futura “autonomía estratégica” de la UE,
con lo que se pretendía convertirla en un “actor estratégico”. En el caso de que se
pudiesen llevar a cabo las previsiones de la EUGS, se abriría un escenario estratégico
difícilmente asumible pues, entre otros aspectos, se promovía una cooperación OTAN-
UE que se realizaría desde dos autonomías diferentes donde un mismo país asumiría
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795

dos conceptos estratégicos diferentes al pertenecer a las dos organizaciones, lo que
constituiría una contradicción en términos». Fojón, asimismo, cuestiona en el informe las
últimas decisiones europeas en materia de seguridad y defensa: «En septiembre de
2016, en un sorpresivo documento francoalemán se propone la creación de la
Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), regulada según el Tratado de Lisboa
(TEU), que es aprobada por el Consejo en noviembre 2017, un año después de que la
Comisión Europea aprobase el denominado Plan de Acción de la Defensa Europea
(EDAP) con el que se habilitaría el Fondo Europeo de Defensa (EDAP) para el fomento
de la industria de defensa europea. La industria es el verdadero objetivo de la PESCO,
dado el desfase tecnológico de la misma; aunque la definición de las nuevas capacidades
europeas que tendría que financiar no se comprende sin la vigencia de un concepto
estratégico europeo, algo de lo que se carece».
El papel de Europa como actor global, reforzado con la aspiración de avanzar hacia su
potencialidad en el contexto internacional, es más importante que nunca. A la vanguardia
de la democracia, la cooperación para el desarrollo y la conciencia ambiental y sobre la
diversidad, Europa tiene un lugar destacado en el futuro de las relaciones
internacionales, pero su población retrocede de manera constante y pronunciada, y su
poder económico también, ante la consolidación de lo que hasta hace poco solo eran
actores y fenómenos emergentes. Las elecciones del 26 de mayo han abierto una puerta
a la ilusión y a un optimismo renovado.
José María Peredo Pombo*

Catedrático de Comunicación y Política Internacional
Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación
Universidad Europea de Madrid
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ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
562019 17 de junio de 2019
Francisco Javier Gamboa Herraiz*

El ámbito cognitivo
ůĄŵďŝƚŽĐŽŐŶŝƚŝǀŽ
Resumen
El presente artículo pretende presentar la idea del campo cognitivo desde la perspectiva
operativa del combatiente, cualquiera que sea el nivel en la jerarquía militar en la que se
encuentre. El análisis se llevará a cabo a partir de cómo la Doctrina española del empleo
de las Fuerzas Armadas PDC-01 (A) aborda este problema, para luego analizar las dos
caras de esta «moneda»: como sujeto activo o pasivo, ofensivo o defensivo, intentando
determinar la necesidad o no de abordar un cambio en las estructuras, normas y
capacidades militares que deben desarrollarse en este quinto ámbito de las operaciones.
Palabras clave:
Ámbito cognitivo, información, audiencia, modelar.

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797
&ƌĂŶĐŝƐĐŽ:ĂǀŝĞƌ'ĂŵďŽĂ,ĞƌƌĂŝǌ

The Cognitive Domain
Abstract
This article intends to introduce the idea of the ‘cognitive field’ from the operative
perspective of the combatant, whatever the level in the military hierarchy in which he or
she is located. The analysis will start from the way the "Spanish Doctrine of employment
of the Armed Forces" PDC-01 (A) tackle this issue and then through analyzing both sides
of this coin: active and passive, offensive and defensive mode, trying to determine the
need or not, of addressing a change in the structures, norms and military capabilities that
have to unfold in this fifth area of operations.
Keywords
Cognitive field, information, audience, shape.

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Introducción
Los acontecimientos que se sucedieron durante la ocupación y anexión de la península
de Crimea por parte de Rusia, la forma en que se difundió la información, cómo fueron
manejados los tiempos y la inoperancia de Occidente ante los hechos acaecidos, las
secuelas políticas de la «manipulación» o no por parte de Rusia, otra vez, de la audiencia
en los Estados Unidos durante el periodo electoral que llevó a Donald Trump a la Casa
Blanca; y las dudas suscitadas en varios procesos electorales europeos por las mismas
razones, han hecho reaccionar a las potencias occidentales hasta replantearse la forma
en que se desenvuelven en el «universo de la información»1.
¿Qué es el ámbito cognitivo?

En la PDC-01(A), de reciente aprobación por el JEMAD, se hace referencia en varias
ocasiones al ámbito cognitivo y se califica como uno de los cinco ámbitos de las
operaciones en los que se desenvuelven las Fuerzas Armadas, junto con el terrestre,
marítimo, aeroespacial y ciberespacial.
Es más, la misma publicación se refiere a él como un «ámbito intangible inherente al ser
humano, considerado de forma individual, socializada u organizada, y consustancial a su
capacidad de juicio y de toma de decisiones», y lo reconoce como capaz de «alcanzar
las voluntades de todas las personas afectadas por el conflicto y a los sistemas de
inteligencia artificial, por lo que impregna al resto de los ámbitos»; pero aún va más lejos
la publicación cuando reconoce lo que denomina «su principal limitación» como que
«para operar en él se manejan aspectos intangibles y de difícil evaluación, como los
valores, las percepciones, la conciencia, las actitudes y los prejuicios». Quiero entender
que la referida «limitación» atañe a la dificultad que entraña valorar la eficacia de las
acciones (operaciones) desarrolladas en este ámbito; esta idea de «dificultad», más que
la de limitación, para operar en el ámbito cognitivo se encuentra cuestionada en los
tiempos actuales en los que se ve a diario cómo las acciones llevadas a cabo en este
ámbito tienen efectos sobre el comportamiento de la población. No obstante, sí parece
haber cierta dificultad a la hora de controlar la profundidad y medir la efectividad de
dichas acciones en relación con el comportamiento del grupo social sobre el que se
opera.

1 Entorno Operativo 2035: «La permanencia de los tradicionales ámbitos de operación físicos junto a una
intensificación de los ámbitos ciberespacial y cognitivo».
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Finalmente, concluye la «definición» atribuyendo a las operaciones de las FAS en este

ámbito la capacidad de alcanzar objetivos que quedan fuera del alcance de «otros»,
gracias al empleo de técnicas de «comunicación, ciencia psicológica y otras ciencias
sociales». En este aspecto habría que especificar a qué objetivos se refiere la
publicación.
Una vez desgranada la «pseudo-definición» de lo que las FAS dicen que es el ámbito
cognitivo, me adentro en el término desde un punto de vista etimológico.
Empezaré por enmarcar el significado del citado término «cognitivo» como
«perteneciente o relativo al conocimiento»2. Por tanto, nos estamos moviendo en el
entorno del conocimiento con mayúscula: Conocimiento, pero además, dado que el área
de trabajo en el que se desenvuelven las Fuerzas Armadas no es otro que el entorno
operativo en el que se van a encontrar nuestras unidades en el presente y futuro próximo,
sin importar el tamaño ni la composición de estas, nos habremos de centrar en el ámbito
del conocimiento de aquellos que están en el «campo de batalla» cualquiera que sea
este, es decir, en zona de operaciones.
Pero… ¿qué es el conocimiento? Según la RAE, es el acto de conocer, y conocer es
«averiguar por el ejercicio de las facultades intelectuales la naturaleza, cualidades y
relaciones de las cosas»3.
El ámbito cognitivo del combatiente

Siempre ha sido difícil para un comandante en zona de operaciones hacerse una idea
clara de lo que estaba sucediendo a su alrededor; de «averiguar por el ejercicio de las
facultades intelectuales la naturaleza, cualidades y relaciones» del entorno operativo en
el que se desenvuelve. Hoy día esto se ha complicado aún más. La llamada «era de la
información» en la que nos encontramos hace fluir esta de tal manera que dificulta
enormemente a aquel que tiene que actuar o decidir cualquiera que sea el nivel en el
que se encuentre, cómo identificar cuál es la realidad (naturaleza, cualidades y
relaciones) del entorno que maneja y al que se enfrenta. Pero no solo la realidad de lo
que tiene delante, sino la realidad de lo que tiene «dentro» y tras de sí.
Luego de lo que estamos tratando es de la capacidad que tiene un combatiente de
adquirir conocimiento en y del entorno operativo en el que se desenvuelve. Pero no solo

2 Diccionario RAE.
3 Ibídem.
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800

nos referimos al entorno del combatiente, sino también del conocimiento que adquiere
todo aquel que de una forma u otra influye, o puede influir, en el comportamiento de ese
combatiente, sin ser este combatiente en sí mismo.
Esta forma de adquirir conocimiento ha variado radicalmente en los últimos años. Hemos
pasado de un flujo controlado de información a través del papel impreso, más tarde
mediante las ondas radiofónicas y la televisión siempre en puntos de acceso
mínimamente controlados y de difusión relativamente limitada; a un mundo totalmente
globalizado, en el que la penetración de la información se da desde la clase dirigente
hasta las capas más bajas de las sociedades humanas con una casi imposible capacidad
de control de los medios que la difunden. Gracias a Internet, las redes sociales y en
definitiva al ciberespacio (uno de los cinco ámbitos del entorno donde se desenvuelven
las operaciones), y además, a una velocidad totalmente incontrolable; esto último es
extensamente explotado por terroristas y criminales para crear inquietud o darse
publicidad mediante vídeos en redes sociales que las «compañías plataforma» no son
capaces de retirar de la red sin que antes haya sido visionado por centenares de miles
de personas4.
El hecho es que el ser humano, objetivo último de cualquier acción en el ámbito
cognitivo, se encuentra ante una situación en la que apreciar adecuadamente el entorno
que le rodea le resulta cada vez más difícil, dándose la circunstancia de que en no pocas
ocasiones no se puede asegurar si la información que llega responde a la realidad de lo
que rodea o a una distorsión provocada por un tercero con la aviesa intención de hacer
errar en la toma de decisiones.

4 Caso de las ejecuciones del Dáesh o del asalto a la mezquita en Nueva Zelanda.
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801

El campo de batalla del ámbito cognitivo

Es, por tanto, el ámbito cognitivo el verdadero «campo de batalla» donde se libran los
combates que pueden hacer ganar las batallas que inclinarán la balanza de la «guerra»;
está entre comillas para señalar que el mayor éxito de la campaña en el ámbito cognitivo
no es otro que vencer la voluntad de combate físico del oponente antes de que este
«saque a los soldados de los cuarteles», antes de que comience la «guerra».
Pero si bien lo escrito hasta ahora incide en el aspecto defensivo del combatiente propio,
en cuanto a su capacidad de adquirir un conocimiento veraz del entorno operativo en el
que desempeña la misión; no es menos cierto que, desde una aproximación ofensiva,
operar en el ámbito cognitivo abre una puerta a nuestros intereses para, de alguna
manera, modelar la realidad que queremos que sea percibida por el oponente y así
desbaratar su voluntad de combatir, y también para presentar una realidad que sea
favorable a los ojos de aquellos que están de nuestro lado, de aquellos que nos apoyan
o luchan con nosotros.
Esto queda recogido en la PDC-01 cuando se refiere a la «delimitación del espacio de
las operaciones en el ámbito cognitivo mediante audiencias» y las clasifica como:
«propia, favorable, neutral, competidora o adversaria».
Llegados a este punto podemos estar de acuerdo en que el ámbito cognitivo empapa
todo el ser y el proceder de nuestro comportamiento en tanto que afecta a la manera en
que percibimos la realidad. Es por ello que trasciende a los otros cuatro ámbitos y los
condiciona de la misma manera que las acciones tomadas en cualquiera de los otros
cuatro altera la realidad del entorno operativo y, por tanto, condicionan a su vez el ámbito
cognitivo.
Así mismo, distinguimos dos actitudes en este ámbito como son: por un a lado, la del
sujeto pasivo que se ve afectado por la manera en que adquiere el conocimiento de la
realidad en la que se mueve, en tanto dicha «manera» se vea afectada de terceros con
capacidad de distorsionar la realidad; y, por otro, la del sujeto activo que, conocedor y
capaz de modelar la realidad que es percibida por un tercero específicamente
seleccionado, lleva a cabo labores en el ámbito cognitivo para vencer la voluntad de
combate de este, o alcanzar cualquier otro objetivo en su propio beneficio.
Ahora bien, estos dos sujetos afrontan su modo de actuar en el ámbito cognitivo de muy
diferente forma y con muy diferente actitud. El sujeto pasivo se afana por desbrozar el
maremágnum del universo informativo del que debe adquirir el conocimiento de la
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802

realidad en la que opera; y el segundo trata de manipular el citado maremágnum de

forma dirigida hacia una de las anteriormente citadas audiencias. Las herramientas con
que contar si estamos en uno u otro lado variarán… ¿radicalmente? ¿o no?.
Es aquí donde retomo la referencia que hace la PDC-01 a la limitación que supone
«manejar aspectos intangibles y de difícil evaluación, como los valores, las percepciones,
la conciencia, las actitudes y los prejuicios». Esta limitación se refiere al sujeto activo,
pues es él quien debe modelar la realidad que percibe su audiencia objetivo, y por tanto
es él quien debe contar con las herramientas que le permitan no solo modelar la realidad,
sino sobre todo evaluar de forma certera el impacto que este modelado tiene sobre los
sujetos cuyo conocimiento se pretende manipular, ya que el objetivo no es solo
distorsionar la realidad, sino hacerlo de tal manera que esa realidad sea percibida de una
manera concreta por nuestra audiencia objetivo, para que se comporte conforme a
nuestros deseos, que buscamos hacerlos suyos.
Estamos apuntando, por tanto, a que para operar en el ámbito cognitivo desde un punto
de vista ofensivo, debemos conocer en primer lugar la psicología social de nuestra
audiencia objetivo para saber qué clase de información es la que utiliza para adquirir el
conocimiento. Por tanto, es necesario manipular para modelar la forma en que percibe
la realidad, y debemos contar con los medios técnicos que nos permitan efectivamente
modelar a nuestro antojo la realidad que percibe; y por último debemos ser capaces de
evaluar si ese modelado de la realidad está causando los efectos deseados en el
comportamiento de nuestra audiencia objetivo. Asimismo, deberemos ser capaces
también de determinar si causamos efectos colaterales no deseados, y cómo afectan
estos a nuestros intereses.
Por otro lado, si nos referimos al sujeto pasivo, a aquel que lucha por que el conocimiento
que adquiere del entorno que le rodea se corresponda con la realidad de las cosas,
estaremos necesitados de unos sistemas de información fiables que nos garanticen que
los datos que recibimos no están manipulados. Pero como esto último no será siempre
posible, necesitaremos contar con mecanismos, estructuras, medios, etc. que nos
permitan desechar aquella información contaminada que nos está distorsionando la
percepción de la realidad, y además debemos ser capaces de identificar en qué momento
nuestra propia población (entendiendo por población cualquier conjunto de personas
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803

bien sean civiles o militares) está siendo manipulada y cómo; para, de alguna manera,
corregir esa distorsión de la realidad y restaurar la «verdad», «nuestra verdad»5.
Las acciones a llevar a cabo, bien sea nuestro papel ofensivo o defensivo requerirán de
una serie de elementos que nos garanticen la toma de decisiones en un entorno real no
manipulado. Dichos elementos tendrán que ver con el material, las infraestructuras, un
personal debidamente preparado y actuando conforme a unas normas claramente
establecidas en el entorno de una estructura orgánica capaz de coordinar y controlar las
acciones que se llevan a cabo en este ámbito. En definitiva, estamos apuntando a una
capacidad.
Conclusiones
La capacidad no es nueva, ha existido desde que los hombres son seres racionales, pero
lo que sí es nuevo es la velocidad con la que se ha de desenvolver en el «viejo» ámbito
cognitivo. Es nueva la tecnología utilizada para manipular la información, es nuevo el
nivel de penetración en los diferentes grupos sociales que tienen las acciones
desarrolladas en este ámbito; en definitiva, podemos decir que los adelantos
tecnológicos del siglo XXI han provocado que en el ámbito de lo cognitivo se haya
generado un cambio real en el entorno operativo en el que se desarrollan las operaciones
actuales.
La pregunta que subyace es la siguiente: ¿están preparados nuestros combatientes para
operar con éxito en un escenario donde dudan de la realidad que perciben?, ¿estamos
preparados para presentar una realidad sin contaminar a aquellos que han de decidir?,
¿una realidad veraz?, ¿queremos y debemos poder modelar la percepción de la realidad
a nuestro antojo en beneficio de nuestros intereses u objetivos?
Francisco Javier Gamboa Herraiz*

Capitán de navío
Centro Conjunto de Desarrollo de Conceptos
Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional

5EO 2035: «Para ganar la batalla de las narrativas, las FAS, en estrecha coordinación con otros poderes
del Estado deberán ser capaces de desarrollar operaciones de información, a través de múltiples medios,
actuando tanto autónomamente como integradas en fuerzas multinacionales, para refutar las narrativas
del adversario con las propias».
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804
Documento
Opinión
57/2019 18 de junio de 2019
Federico Supervielle Bergés*

Venezuela y la responsabilidad de
proteger
Venezuela y la responsabilidad de proteger
Resumen
La tensa situación en Venezuela aún podría desembocar en un conflicto internacional.

Dado que la capacidad de veto de determinadas potencias parece excluir la posibilidad
de una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, la justificación a una
intervención internacional debería buscarse en otro sitio. A priori el término de
«responsabilidad de proteger» puede adaptarse a este escenario, pero la inexistente
legislación sobre el concepto y las restrictivas condiciones bajo las que se permite su
aplicación generan dudas al respecto. Todo ello sin olvidar que no todos los conflictos
internacionales se han iniciado respetando las excepciones establecidas a la
prohibición del uso de la fuerza.
Palabras clave
Venezuela, responsabilidad de proteger, conflicto internacional, Sudamérica, crisis
humanitaria, uso de la fuerza, Naciones Unidas.
Venezuela and the responsibility to protect


bie3
805
Federico Supervielle Bergés

Abstract
The tense situation in Venezuela may still lead into an international conflict. The power
of veto certain countries hold appears to preclude a UN Security Council resolution.
Therefore, the legitimacy for an international intervention must be sought elsewhere.
The concept of ‘responsibility to protect’ may adapt well to this scenario but the lack of
legislation and the restrictive conditions under which it may be applied could prevent
this. It must not be forgotten that not all international conflicts have been initiated within
the exemptions to the ban on the use of force.
Keywords
Venezuela, responsibility to protect, international conflict, South America, humanitarian
crisis, use of force, United Nations.


bie3
806

Introducción
La autoproclamación de Juan Guaidó como «presidente encargado» de Venezuela

provocó unas primeras semanas muy intensas tras las que la situación parece haberse
estancado o, al menos, desaparecido del foco mediático. La situación en la que se
encuentra el país es de por sí grave, pero el conflicto amenazó con tornarse
internacional por la posible injerencia de Estados Unidos.
Si bien es cierto que las grandes potencias no se implican en conflictos voluntariamente

salvo que lo consideren potencialmente beneficioso —ya sea por razones políticas, de
seguridad o diplomáticas—, no debemos olvidar que la participación en un conflicto
armado requiere cierto respaldo legal. Incluso en los casos en los que no se han
cumplido todos los requisitos que marca el derecho internacional, los interesados se
han justificado aproximándose a alguna de las maneras que se contemplan en él.
Como ejemplo tenemos la segunda guerra del Golfo en la que la coalición internacional
se escudó en la existencia de armas de destrucción masiva y en la resolución 1441 del
Consejo de Seguridad de la ONU que, sin embargo, excluía el uso de la fuerza y solo
instaba a Irak a permitir las correspondientes inspecciones; es decir, las democracias
occidentales se ven obligadas a justificar ante su población la participación en
conflictos armados y, aunque no siempre lo hagan conforme al derecho, la legitimidad
moral tiende a acercarse a la jurídica.
Sin ánimo de entrar en otras consideraciones, como los posibles intereses de los
norteamericanos en derrocar el régimen de Maduro, la influencia de Rusia en el país
sudamericano o las intenciones del presidente Trump; es evidente que una intervención
armada en Venezuela tendría que ser justificada de una u otra manera y el concepto
jurídico que más se aproxima a esta situación bien puede ser la responsabilidad de
proteger. Especialmente, cuando parece impensable que Rusia no utilice su derecho
de veto en una hipotética resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Como ejemplo de los intereses rusos en Venezuela, podemos citar la petrolera estatal
Rosneft, con la que está profundamente endeudada la venezolana PDVSA. Pero la
relación entre los dos Estados va más allá con un marcado carácter simbólico que se
remonta a los días de Hugo Chávez1.

1
RAINSFORD, Sarah. «Venezuela crisis: why Russia has so much to lose». BBC, febrero de 2019.
Disponible en https://www.bbc.com/news/world-europe-47087875.
bie3
807

Limitaciones al uso de la fuerza
Hasta principios del siglo pasado, la guerra era el método normal y aceptado de
resolución de controversias entre Estados. Sin embargo, ya antes de la Primera Guerra
Mundial aparece una tendencia a hacer de la guerra el último recurso, que se
materializó en el Pacto de la Sociedad de Naciones de 1919: los desacuerdos debían
someterse al procedimiento de arbitraje y en ningún caso se podía recurrir a la guerra
hasta pasados tres meses de la sentencia. Con el Pacto Briand-Kellog de 1928 se
prohíbe por primera vez la guerra, pero no se tratan otras formas de uso de la fuerza ni
la legítima defensa. Es la Carta de las Naciones Unidas (1945) la que establece por
primera vez la prohibición general del uso de la fuerza en su artículo segundo.
La Carta de las Naciones Unidas establece dos excepciones a la prohibición del

artículo segundo. La primera, plasmada en el artículo 42, capacita al Consejo de
Seguridad a autorizar el uso de la fuerza en aras de mantener la paz y seguridad
internacionales. La segunda, que aparece en el artículo 51, consiste en el derecho
inmanente de legítima defensa en caso de ataque armado.
Las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas regulan las relaciones

internacionales y, por tanto, han sido objeto de interpretaciones por parte de los
Estados en busca de acomodarlas a sus intereses. En concreto, las mayores
controversias relativas al uso de la fuerza son: las represalias, la legítima defensa
preventiva, la definición de ataque armado, la respuesta frente a terroristas y la
intervención humanitaria de la que nos ocuparemos en este artículo2.
Antecedentes
Para encontrar el origen del concepto de «responsabilidad de proteger» debemos

remontarnos, al menos, a 1999, «con el progreso del concepto de soberanía dual
propuesto por Kofi Annan»3. Según el secretario general de la ONU, la comunidad
internacional reconoció la necesidad de proteger los derechos humanos, dando lugar a
que la seguridad traspasase los intereses de los Estados e incluyese la seguridad de

2
FUENTES TORRIJO, Ximena. «La prohibición de la amenaza y el uso de la fuerza por el derecho
internacional». Revista Iberoamericana de Filosofía, Política y Humanidades n.º 32, p. 262.
3
ZABALETA CATÓN, Berta. «Naciones Unidas y la responsabilidad de proteger: ¿qué papel debe
desempeñar la ONU en los conflictos internos?». Documento de Opinión 58/2014. IEEE, 24 de mayo de
2014, p. 4.
bie3
808

los individuos. Así, la Carta de las Naciones Unidas debe «leerse como un instrumento
al servicio de los derechos humanos individuales y no para proteger a aquellos que
abusan de esos derechos»4. De esta manera, los Estados habían pasado a servir a sus
pueblos y no al revés5.
En esta línea, el Informe Brahimi (2000), solicitado por el secretario general a un grupo
de alto nivel creado para la ocasión, hace «hincapié en la necesidad de cambiar la
estructura y las prácticas de la Organización a fin de permitirle que desempeñe con
mayor eficacia sus responsabilidades en apoyo de la paz y la seguridad internacionales
y el respeto de los derechos humanos»6. En otras palabras, los propósitos de la ONU,
tal y como los establece el artículo 1 de la Carta7, parecen haberse ampliado para
añadir al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales la protección de los
derechos humanos fundamentales.
En 2004, otro grupo de alto nivel firmaba Un mundo más seguro: la responsabilidad
que compartimos. En este informe sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, hace
aparición el término responsabilidad de proteger: «Nos referimos en esta parte a las
circunstancias en que una seguridad colectiva eficaz puede exigir el respaldo de la
fuerza militar, […] aquellas en que la amenaza es predominantemente interna y la
cuestión reside en la responsabilidad de proteger a la población de un Estado. A
nuestro juicio, la Carta de las Naciones Unidas, debidamente interpretada y aplicada,
es adecuada en todos los casos. No es necesario ampliar ni restringir el alcance bien
conocido del Artículo 51 y el Capítulo VII da plenos poderes al Consejo de Seguridad
para hacer frente a las amenazas de toda índole a que puedan verse expuestos los
Estados»8. En esta primera aparición del concepto, el grupo de alto nivel busca
encajarlo en el sistema vigente con los problemas que veremos a continuación.
Finalmente, la responsabilidad de proteger fue adoptada en la Cumbre Mundial de

2005: «La aceptación clara e inequívoca de todos los gobiernos de la responsabilidad

4
ANNAN, Kofi. «Two Concepts of Sovereignty». The Economist, 18-24. September 1999, p. 49.
5
ESPÓSITO, Carlos. «Uso de la fuerza y responsabilidad de proteger. El debate sobre la reforma de la
ONU». FRIDE. 2005, p. 1.
6
NACIONES UNIDAS. «Cartas idénticas de fecha 21 de agosto de 2000 dirigidas al presidente de la
Asamblea General y al presidente del Consejo de Seguridad por el secretario general» (Informe Brahimi).
Documento de las NN.UU. A/55/305–S/2000/809, párr. 264.
7
«Artículo 1. Los propósitos de las Naciones Unidas son: (1) Mantener la paz y la seguridad
internacionales, y con tal fin: […]».
8
NACIONES UNIDAS. «Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo
de alto nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio». Documento de las NN.UU. A/59/565,
diciembre de 2004, p.13.
bie3
809

colectiva internacional de proteger a las poblaciones del genocidio, los crímenes de

guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. La disposición a tomar
medidas colectivas de manera oportuna y decisiva para tal fin, por conducto del
Consejo de Seguridad, cuando los medios pacíficos demuestren ser inadecuados y las
autoridades nacionales no lo estén haciendo manifiestamente»9.
Fundamentación
La fundamentación jurídica de la responsabilidad de proteger recae en la Carta de las

Naciones Unidas donde, curiosamente, no aparece el término. Esto se debe a que,
como hemos visto, la aparición del concepto es posterior a la Carta y no se ha
generado jurisprudencia específica que lo respalde. Los documentos mencionados más
arriba no tienen carácter reglamentario, sino que se trata de informes y discursos. Sus
fuentes, el secretario general y los grupos de alto nivel, suponen que sean tratados con
el mayor respeto y que, de alguna forma, representen la voluntad de la comunidad
internacional; si es que algo tan volátil se puede representar. Sin embargo, es
indiscutible que no existe legislación que respalde específicamente la responsabilidad
de proteger, sino que esta se apoya en determinados artículos de la Carta. Así, del
informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados
(CIISE) se extraen cuatro fundamentos jurídicos para la responsabilidad de proteger10:
a) Las obligaciones inherentes al concepto de soberanía.
b) El artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas que confiere al Consejo de

Seguridad la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales.
c) Las obligaciones jurídicas específicas que dimanan de las declaraciones, los pactos
y los tratados relativos a los derechos humanos y la protección humana, así como
del derecho internacional humanitario y el derecho interno.
d) La práctica creciente de los Estados, las organizaciones regionales y el propio

Consejo de Seguridad.

9
CUMBRE MUNDIAL 2005. Nota Informativa. Documento final de la Cumbre Mundial 2005. Disponible
en http://www.un.org/spanish/summit2005/documents.htm. El texto completo del documento se puede
consultar en el sitio web de la Cumbre. Disponible en www.un.org/summit2005.
10
REVILLA MONTOYA, Pablo César. «Hacia la responsabilidad de proteger. Bases jurídicas para una
respuesta colectiva ante crisis humanitarias». Anuario Mexicano de Derecho Internacional. Enero de
2007. Disponible en https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-
internacional/article/view/212/357.
bie3
810

De esta manera se resalta que «la responsabilidad de proteger compete ante todo al
Estado cuya población se ve directamente afectada»11. En otras palabras, el sistema
estatal moderno otorga a los Estados la responsabilidad de salvaguardar los derechos
fundamentales de sus habitantes y la Comisión enuncia este principio evitando poner
en duda la soberanía de los Estados.
En cuanto al artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas, ya mencionamos en el

apartado anterior que el propósito de la ONU es mantener la paz y la seguridad
internacionales. Es por ello que «la responsabilidad de proteger importa al Estado, que
la ostenta frente a cualquier persona bajo su jurisdicción […]. Subsidiariamente, a la
ONU le corresponde asumir dicha responsabilidad en casos específicos»12. Es decir, si
el Estado no cumple con su deber de proteger a sus ciudadanos, la responsabilidad de
proteger recae en la comunidad internacional, prevaleciendo sobre el principio de no
intervención13. Debemos recordar que estos argumentos no conforman ley.
Los pactos y tratados relativos a los derechos humanos son aquellos que los Estados
tienen el deber de proteger y cuya responsabilidad asume la comunidad internacional,
encarnada en las Naciones Unidas, de forma subsidiaria.
La práctica de los Estados, al menos de algunos de ellos, efectivamente parece

defender este principio tal y como demuestran las intervenciones en Liberia, Sierra
Leona, Kosovo y, cómo no, Libia, la más reciente y discutida. Fue la resolución 1973
(2011) del Consejo de Seguridad la que, condenando las graves violaciones de los
derechos humanos y en base al Capitulo VII de la Carta, autorizó a los Estados
miembros a intervenir. Fue la primera «responsabilidad de proteger» iniciada por la
ONU y no por Estados de forma independiente (con respaldo posterior o no).
En resumen, la responsabilidad de proteger se sustenta en la Carta de las Naciones

Unidas y los tratados de derechos humanos, pero su piedra angular, la subsidiariedad
de la responsabilidad, no está fundamentada en derecho escrito.
La fundamentación moral de la responsabilidad de proteger, como no puede ser de otra

manera, está incluida y conforma la fundamentación jurídica que hemos detallado en
las líneas anteriores. Es por eso que nos limitaremos a señalar que la tendencia de las

11
CIISE. «La responsabilidad de proteger». Diciembre de 2001, párr. 2.31.
12
REVILLA. Loc. cit.
13
CIISE. Op. cit., párr. 2.29. «Así, la “responsabilidad de proteger” es más bien un concepto que sirve
para salvar la diferencia entre intervención y soberanía».
bie3
811

sociedades postmodernas llevan a disminuir la importancia de lo colectivo priorizando

lo individual: «el respeto a la dignidad individual de la persona debe prevalecer sobre el
derecho internacional»14. Como reflejo de esta actitud, tenemos el informe del
secretario general de la ONU Un concepto más amplio de libertad: desarrollo y
derechos humanos para todos (2005) y el hecho de que, ante grandes crisis
humanitarias, «la opinión pública espera una respuesta de la comunidad
15
internacional» . Precisamente en estos argumentos es donde podríamos ver en un
futuro un intento de legitimación de una intervención en Venezuela.
Requisitos
Del informe del secretario general Un concepto más amplio de libertad: desarrollo y
derechos humanos para todos se pueden extraer cinco requisitos para legitimar la
decisión de proteger16. El informe del CIISE menciona seis, pues incluye la «autoridad
competente»17.
El primer requisito lo representa la extrema gravedad de la amenaza. En estas

amenazas, el secretario general incluye «genocidio, la depuración étnica y otros
crímenes similares de lesa humanidad»18. En la misma línea se proclama la CIISE,
mencionando en su informe dos situaciones que justifican la responsabilidad de
proteger: la pérdida de vidas humanas a gran escala por acción, negligencia o
incapacidad del Estado, y las limpiezas étnicas a gran escala. Este restrictivo requisito
pretende evitar las injerencias en el principio de no intervención excepto en casos
gravísimos. Recordando la definición de crímenes de lesa humanidad del artículo 7 del
Estatuto de la Corte Penal Internacional19, parece difícil encuadrar la situación de

14
LABORIE IGLESIAS, Mario. «Conflictos Armados», en Seguridad nacional, amenazas y respuestas,
Luis de la Corte Ibáñez, José María Blanco Navarro (coords.). Madrid: LIDEditorial, noviembre de 2014,
p. 83.
15
FUENTES. Op. cit., p. 264.
16
ESPÓSITO. Op. cit., pp. 9-10.
17
CIISE. Op. cit., párr. 4.16.
18
NACIONES UNIDAS. «Un concepto más amplio de libertad», párr. 125. Documento de las Naciones
Unidas A/59/2005. Disponible en http://www.un.org/spanish/largerfreedom.
19
«Cualquiera de los actos siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o
sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque: a) Asesinato; b) Exterminio; c)
Esclavitud; d) Deportación o traslado forzoso de población; e) Encarcelación u otra privación grave de la
libertad física en violación de normas fundamentales de derecho internacional; f) Tortura; g) Violación,
esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada u otros abusos sexuales
de gravedad comparable; h) Persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en
motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos, de género […]; i) Desaparición
bie3
812

Venezuela en este supuesto, sin ánimo de menoscabar las penurias por las que está
pasando la población venezolana. Empero, no debemos olvidar que muchas veces una
justificación parcial, aunque no cumpla los requisitos estrictos del derecho
internacional, puede ser suficiente para la potencia interesada. Por ejemplo, la pérdida
de vidas humanas por negligencia o incapacidad del Estado se puede aproximar al
caso de estudio, siempre que se obvie —o se llegue a dar— la puntualización de «a
gran escala».
El segundo requisito se refiere al propósito: poner fin a la amenaza o evitarla. Las

motivaciones de los intervinientes deben quedar en un segundo plano. Esta es una
preocupación extendida en la comunidad internacional20 y previsiblemente sería el
contraargumento que blandirían los opositores a la intervención internacional en este
caso concreto.
El tercer requisito, en línea con la prohibición general del uso de la fuerza y el espíritu
de la Carta de las Naciones Unidas, no es otro que recurrir a la fuerza armada en
última instancia, es decir, primero se deben agotar todas las demás vías. «La
responsabilidad de proteger solo puede justificarse cuando ha fracasado la
responsabilidad de prevenir»21.
En cuarto lugar, de forma análoga a la aplicación del derecho de legítima defensa, los
medios usados para proteger deben ser proporcionales a la amenaza, es decir, los
mínimos para hacerle frente.
En quinto y último lugar, el balance de consecuencias debe ser positivo, es decir, las
posibilidades de éxito deben ser elevadas y las posibles consecuencias nunca pueden
ser peores que las de la inacción.
Estos requisitos son extraídos por un autor particular que aboga por una resolución del
Consejo de Seguridad que los fije, de tal forma que se conozcan los criterios para
decidir en los sucesivos casos. Pero no debemos olvidar que no constituyen
legislación. Recurrir a ellos debería estar justificado en el derecho consuetudinario

forzada de personas; j) El crimen de apartheid; k) Otros actos inhumanos de carácter similar que causen
intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental
o física».
20
POZO SERRANO, Pilar. «La Carta de las Naciones Unidas y el régimen jurídico del uso de la fuerza:
algunos problemas actuales de interpretación». Revista del IEEE, n.º 1/2013, p. 16: «También se ha
manifestado prevención ante la posibilidad de que encubran intereses y objetivos que no sean
estrictamente humanitarios».
21
ESPÓSITO. Op. cit., p. 10.
bie3
813

internacional, ese esquivo y delicado ente jurídico que se basa en la costumbre de los
Estados. Es evidente que legitimar una injerencia en la soberanía de otro Estado en el
derecho consuetudinario es, cuanto menos, arriesgado, ya que a los opositores les
bastará con argumentar que dicha costumbre no es tal.
Límites
Los principales límites a la responsabilidad de proteger los establece la Carta de las

Naciones Unidas22. Esta idea reitera, como hemos analizado anteriormente, que la
responsabilidad de proteger no tiene jurisprudencia propia, sino que ha de basarse en
la vigente. De esta manera, el uso de la fuerza solo podrá darse en caso de aprobación
por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas conforme al artículo 42, es decir,
el Consejo debe valorar que se trata de una amenaza a la paz y seguridad
internacionales y, tras dar recomendaciones (artículo 40) y aplicar medidas que no
implican el uso de la fuerza (artículo 41) podrá autorizar el uso de la fuerza en aras de
la responsabilidad de proteger. Aunque ya hemos tratado la oposición de Rusia,
también hemos visto que obtener cierta legitimidad, aún sin el apoyo del Consejo de
Seguridad, puede llegar a ser suficiente.
En cuanto a los límites que se establezcan a las fuerzas encargadas de intervenir para
proteger, no se han desarrollado específicamente. Es evidente que, por tratarse de
usos de la fuerza, deberán regirse por el derecho internacional humanitario o derecho
de la guerra. En sus dos vertientes, el derecho internacional humanitario busca, por
una parte, limitar los medios y métodos de combate y, por otra, proteger a las víctimas.
Sin ánimo de hacer una recopilación exhaustiva de esta amplia y profundamente
estudiada rama del Derecho, señalamos a continuación algunos de sus principios
básicos23.
El principio de distinción enuncia que siempre se debe diferenciar entre combatientes y

no combatientes, y entre objetivos militares y los que no lo son. Esto es la base sobre

22
REVILLA. Loc. cit.
23
SCHMITT; GARRAWAY y DINSTEIN. «The Manual on the Law of Non-International Armed Conflict
with Commentary». Sanremo: International Institute of Humanitarian Law 2006, pp. 8 y ss.
bie3
814

la que se erige el derecho internacional humanitario24, evitando que el conflicto se torne

«total» y protegiendo a la población indefensa.
Los sufrimientos innecesarios están prohibidos. No es lícito usar medios y métodos de

combate que causen daños innecesarios (incluyendo a los combatientes). Esto ha
llevado a la prohibición de cierto tipo de armamento como las balas dum dum25.
El principio de trato humano sin distinción de raza, color, religión, fe, sexo, nacimiento,
riqueza o criterios similares. Esto incluye la prohibición del genocidio, castigos
colectivos, torturas y tratos degradantes o inhumanos, experimentos médicos o
científicos, violencia sexual, limpieza étnica, secuestros, toma de rehenes, esclavitud y
desplazamientos forzados en masa.
Estos límites, si bien no tienen porqué impedir el uso de la «responsabilidad de

proteger» para respaldar una intervención internacional en Venezuela, deben ser
valorados. De lo contrario, serán utilizados por los opositores a dicha intervención para
vilipendiar a las fuerzas implicadas.
La situación en Venezuela
Para comprender la situación de la población venezolana, es recomendable el informe

Crisis Humanitaria en Venezuela de Human Rights Watch26 que, aunque publicado
hace ya tres años, sintetiza y refleja la crisis humanitaria del país. El subtítulo del
informe, «La inadecuada y represiva respuesta del Gobierno ante la grave escasez de
medicinas, insumos y alimentos» da una idea bastante clara del contenido del mismo.
El estudio se basó principalmente en la escasez de medicamentos y tratamientos
médicos, y en la escasez de alimentos y artículos de primera necesidad.
Además, Human Rights Watch describe la ineficaz respuesta del Gobierno y los actos
de intimidación e incluso violencia que los críticos con el sistema han sufrido por parte
de fuerzas gubernamentales.

24
VV.AA. «Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12
August 1949». ICRC. Yves Sandoz, et al. (eds.). 1987, párr. 1863.
25
2.ª Declaración de la Conferencia de la Haya de 1899 referente al empleo de proyectiles explosivos:
«[…] prohíben el empleo de las balas que se ensanchan o se aplastan fácilmente en el cuerpo humano».
26
HUMAN RIGHTS WATCH. «Crisis humanitaria en Venezuela: la inadecuada y represiva respuesta del
Gobierno ante la grave escasez de medicinas, insumos y alimentos». Estados Unidos de América: 2016.
Disponible en https://www.hrw.org/sites/default/files/report_pdf/venezuela1016sp_brochure_web.pdf.
bie3
815

La situación de deterioro del país ha dado lugar a una diáspora de emigrantes27 que,
con su marcha, disminuyen la masa poblacional con edad para la actividad laboral,
dificultando más si cabe la regeneración económica del país.
A pesar de la grave situación expuesta, como hemos visto en epígrafes anteriores, la

aplicación del concepto de responsabilidad de proteger está muy restringida.
Difícilmente se puede demostrar un ataque sistemático contra la población (crimen de
lesa humanidad). Sin embargo, sí podría llegar a plantearse la pérdida de vidas
humanas a gran escala por acción, negligencia o incapacidad del Estado, sobre todo si
tenemos en cuenta que los actores interesados pueden conformarse con una
fundamentación parcial que les permita acometer las acciones deseadas.
Conclusiones
La responsabilidad de proteger es un concepto que ha sido avalado por altos

organismos de las Naciones Unidas y defendido por amplios sectores de la comunidad
internacional. Sin embargo, sus características, requisitos y límites no están
determinados de forma jurídica. Hasta que se logre enmendar la Carta de las Naciones
Unidas o, al menos, se consiga una resolución del Consejo de Seguridad que
determine los casos a los que sea aplicable este principio, su adopción deberá seguir
apoyándose en la legislación vigente con el Capítulo VII de la Carta y el mantenimiento
de la paz y seguridad internacionales dirigidos por el Consejo de Seguridad.
En el caso venezolano en particular, no parece haber motivos suficientes para

respaldar una injerencia internacional en base a la responsabilidad de proteger. Sin
embargo, no es descartable que, de darse las condiciones adecuadas, una potencia o
coalición internacional se escude en este concepto para justificar una intervención en
Venezuela.
Federico Supervielle Bergés*

Teniente de navío
Máster en Seguridad, Paz y Conflictos Internacionales

27
CASTILLO CRASTO, T. y REGUANT ÁLVAREZ, M. «Percepciones sobre la migración venezolana:
causas, España como destino, expectativas de retorno». Migraciones 41. 2017, ISSN: 2341-0833.
bie3
816
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
58/2019 20 de junio de 2019
Rubén Fuster Leal*

El estado de las fronteras de la
República Popular China en el actual
contexto de la nueva Ruta de la Seda
El estado de las fronteras de la República Popular China en el actual

contexto de la nueva Ruta de la Seda
Resumen
En este documento se abordará el análisis de forma integral de los diversos litigios y

disputas territoriales mantenidos por la República Popular China (RPCh) en sus
fronteras. Se tomará como perspectiva el nacionalismo chino, buscando el fundamento
y argumentación de sus pretensiones, los posibles intereses que hay detrás, así como el
origen histórico de tales disputas, su estado actual y qué podrán deparar. Se verán las
fronteras orientales marítimas concentrándonos en el mar Meridional con las islas Spratly
y Paracelso y el mar Oriental de China con el archipiélago de Senkaku. Asimismo, se
analizarán las fronteras occidentales chinas, las interiores, donde se encuentran las
regiones exteriores de Xinjiang y Tíbet, y las relaciones con los países de Asia Central y
Meridional, destacando Rusia e India.
Tras la revisión de tales conflictos, puede decirse que el nacionalismo chino toma como
referencia espacial el territorio patrimonial de la antigua dinastía Qing, acarreando
problemas entre la mayoría étnica que copa el poder en la RPCh, los han, y el resto de
nacionalidades del país y también con el resto de Estados circundantes, lo cual lleva a
que, en medio del expansionismo chino y de la realización de su sueño, las fronteras de
China sean de los espacios geopolíticos más tensos en el mundo actual.
Palabras clave
RPCh, fronteras, nacionalismo, Senkaku, Spratly, Paracelso, Xinjiang, Siberia, Tíbet,
Cachemira.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϴͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
817
ůĞƐƚĂĚŽĚĞůĂƐĨƌŽŶƚĞƌĂƐĚĞůĂZĞƉƷďůŝĐĂWŽƉƵůĂƌŚŝŶĂĞŶĞůĂĐƚƵĂůĐŽŶƚĞǆƚŽ
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ZƵďĠŶ&ƵƐƚĞƌ>ĞĂů

The state of the borders of the People´s Republic Chinese in the

actual context of the new Route of the Silk
Abstract
The text will describe in a comprehensive way the different territorial disputes and
litigations of the People’s Republic of China (PRCh) in its borders. It has thought to be
done through the perspective of the Chinese nationalism, searching the fundament and
the plot of its pretensions, the possible interests behind the territories, also the historic
origin of these disputes, its current state and the future of the disputes. It will be paid
attention to the oriental maritime borders, focus on the Southern Chinese Sea with the
Spratly and Paracelso archipelago and the Oriental Chinese Sea, with the Senkaku
islands. In addition, it will be analyzed the occidental Chinese frontiers, the inside
boundary, where the Xinjiang and Tibet regions are located, and the relationships with
the countries of Central and Southern Asia, specially Russia and India.
After the revision of these conflicts, we conclude that the Chinese nationalism takes like
spatial reference the patrimonial territory of the old Qing dynasty, causing a problem
among the most populous ethnicity of China, the ‘han’, and the rest of nationalities of the
country. This spatial reference cause another problem with the bordering countries. All of
them, in the middle of the Chinese expansionism and realization of his dream, do the
borders of China one of the geopolitical area tensest in the actual world.
Keywords
PRCh, frontiers, nationalism, Senkaku, Spratly, Paracelso, Xinjiang, Siberia, Tibet,
Cachemira.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϴͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
818

Introducción
Un elemento básico a tener en cuenta en este documento es que las naciones no tienen
por qué corresponder con los Estados soberanos vigentes. Los nacionalismos tratan de
hacer que, en lo posible, coincidan los límites imaginarios de la nación con los de los
Estados. Este pensamiento eminentemente occidental fue exportado al resto del mundo
a medida que los pueblos colonizados aprendían el pensamiento político de los que les
colonizaban.
La última dinastía del Imperio chino, la dinastía Qing, llevó al imperio al cénit de su poder
en el siglo XVIII (entonces China conocería su mayor expansión territorial). No obstante,
a lo largo de aquel siglo, se fue gestando el poderío de las naciones industriales de
Europa y, por el año 1793, Gran Bretaña comenzaría a presionar a China para que se
adhiriera a su mercado ultramarino, dándose posteriormente las conocidas guerras del
opio. China no llegó a colonizarse completamente, se mantuvo independiente, aunque
subordinada a la influencia de las diversas naciones occidentales y de Japón a través de
los llamados tratados desiguales, que fueron progresivamente coartando la soberanía de
la decrépita dinastía.
Sin duda, la forzada apertura de China al comercio e influencia exterior trajo consigo sus
consecuencias. Las vejaciones y presiones a las que fueron sometidos los chinos
causaron, primeramente, su malestar frente a la dinastía reinante y, en segundo lugar,
contra los intereses extranjeros, occidentales y nipones. Los chinos reafirmaron su
tradición y cultura poniendo el caldo de cultivo necesario para generar una noción de sí
mismos y de la nación china. La reacción nacionalista más conocida frente al
colonialismo al que se pretendía someter a China fue el de los bóxers a finales del
siglo XIX. Posteriormente, las ideas y pensamientos modernos adquiridos por chinos
occidentalizados, como el culí Sun Yat-Sen, vinieron a gestar el pensamiento político
nacionalista, apareciendo tras él ideas como soberanía popular y democracia. El
tradicional «mandato del cielo» derivado de la filosofía política confuciana quedaba atrás
y finalmente caía en el olvido tras ser depuesta por el pueblo la dinastía Qing en 1911.
El extracto nacionalista no ha desaparecido a pesar de que la fuerza imperante desde
1949 en la mayor parte de China haya sido un partido comunista. El comunismo chino
se distinguió por su constatable carácter nacionalista y, de hecho, el ideario marxista
sirve fielmente a la causa gracias a que ideas como progreso y nueva sociedad dan lugar
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a la criba de tradiciones y culturas en pro de una mayor homogenización1. La Revolución
Cultural de 1966 sería el intento de llevar a la práctica ese entusiasmo. Con Deng
Xiaoping y las «4 modernidades», la RPCh cambió radicalmente. Depuró el carácter
utópico del marxismo-maoísta, aunque no su autoritarismo concentrado en el PCCh,
dirigió a la RPCh al panorama y mercado internacional e implantó el pragmatismo como
ruta de guía del nacionalismo chino. Sin duda el mayor exponente de ese pragmatismo
nacionalista es el llamado «sueño chino», lema reivindicado por el actual presidente Xi
Jinping.
El nacionalismo ha traído consigo ciertos asuntos y preocupaciones políticas que debe
asumir el poder que lo representa. En primer lugar, definir qué es nación china, a quiénes
incluye y qué abarca, ¿es solo un producto de la etnia mayoritaria en la RPCh, los han2,
o abarca a las demás etnias del espacio? Por otro lado, está la necesidad de completar
la unidad nacional cuando China hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial ha estado
sometida a la captura de sus territorios estratégicos por parte de las demás potencias.
Abordar cómo la RPCh ha afrontado estos dos asuntos, ahora que es una de las mayores
potencias mundiales, resulta fundamental para conocer cuál es el estado actual de la paz
y estabilidad internacional. Desde la identificación de las disputas fronterizas y
reclamaciones chinas tanto en su oriente (mar) como en su occidente (interior) y el
análisis de los posibles intereses en las regiones en conflicto y de los orígenes del
conflicto se busca conocer qué se entiende por nacionalismo chino y qué se puede
esperar de él.
Frontera oriental, China en el mar

China está acotada por el este principalmente por dos mares, el mar Meridional de China
y el mar Oriental de China. El mar Meridional es una lengua de agua con orientación
sudoeste-nordeste que conecta el océano Índico con el mar Oriental de China, ubicado
en la costa sudeste asiática y que abarca desde la punta de la península malaya,
Singapur, hasta el estrecho de Taiwán. Por su parte, el otro mar está limitado por el oeste
con la costa china, al sur por Taiwán, al norte por el mar Amarillo y al este con las islas
japonesas Kyushu y Ryukyu. Las islas reclamadas por China en el mar Oriental de China

1 ARRIOLA, Jonathan. «Sobre el nacionalismo chino: breve historia de su construcción contemporánea».
Letras Internacionales, N.º 69-3. Universidad ORT Uruguay, julio de 2009.
2 Los han, a pesar de contar China con 56 nacionalidades, suponen un 92 % de la población según
RAMÍREZ RUÍZ, Raúl, et al. «Historia de Asia Contemporánea y Actual». Madrid: Universitas 2017, pp. 28.
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son las Senkaku, un archipiélago formado por ocho islotes deshabitados que en total no
suponen ni 5 km2, un pequeño grupo de islas entre Taiwán y Japón, a 170 km de Taiwán
y del archipiélago de Ryukyu y de 330 km de China continental3. Al sur, entre otras, China
reclama su soberanía sobre las Paracelso y las Spratly en contraposición de otras
potencias ribereñas del sudeste asiático (Vietnam, Malasia, Filipinas y Brunei), además
de Taiwán que presenta las mismas pretensiones que la RPCh. Las Paracelso son un
grupo de pequeñas islas (en torno a 30) ubicadas frente al golfo de Tonkín, más o menos
a 200 millas náuticas de la isla china de Hainan y de la costa vietnamita. Las Spratly son
un grupo extenso de islotes (un total de más de 100), que ocupan un amplio espacio en
el mar encontrándose al oeste de Filipinas y al noroeste de Borneo, pero cuya superficie
es mínima (no más de 4 km2) y están despobladas4.
Figura 1. Ubicación de las Islas Senkaku, mar del Este de China. Fuente: Ministerio de Asuntos
Exteriores de Japón, Territorio japonés, ubicación de las islas Senkaku, disponible en
https://www.es.emb-japan.go.jp/politicaexterior/territory/senkaku/about.html Fecha de consulta 3.06.19

3 GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio José. «China y su vecindario próximo. La prueba de fuego del desarrollo
pacífico». Panorama Geopolítico de los conflictos de 2014. Madrid: IEEE, noviembre de 2014, p. 382.
4 MACKINLEY FERREIRÓS, Alejandro. «Mar Meridional de China». Panorama Geopolítico de los
Conflictos de 2012. Madrid: IEEE, febrero de 2013, p. 401.

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Figura 2. Ubicación de las islas Paracelso y Spratly, mar Meridional de China, y líneas de reivindicación
territorial de cada una de las potencias contendientes. Fuente: VIDAL LILY, Macarena y FERRER,
Isabel. «La Haya deja a China sin base legal para su expansionismo marítimo». El País, julio de 2016.
Disponible en https://elpais.com/internacional/2016/07/11/actualidad/1468258154_789338.html. Fecha
consulta 3/06/19.
A priori, parece dar la sensación de que estas islas carecen de valor alguno. Sin
embargo, contienen una gran riqueza en recursos naturales en su subsuelo (sobre todo
petróleo y gas natural). Mackinlay afirma, basándose en datos de US Energy Information
Administration, que en el subsuelo marino de Paracelso y Spratly pudiera haber en torno
a «28.000 millones de barriles de petróleo y 900 billones de pies cúbicos de gas natural»5.
Por su parte, Ignacio José García Sánchez señala la riqueza petrolera y gasística del
archipiélago de las Senkaku6. Además, administrar estas islas supone ampliar
legítimamente las fronteras marítimas de los países. Esto implica apropiarse de la
riqueza pesquera de estos espacios como controlar las importantes rutas marítimas que
pasan por este eje internacional7. Esta última razón es crucial. A través de ellos se estaría
conectando vía océano Índico a los principales países manufactureros con uno de sus
receptores más interesados, Euroasia. También a estos les llegarían petroleros y

5 MACKINLEY FERREIRÓS, Alejandro. Op. cit., p. 401.
6 GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio José. Op. cit., p. 383.
7 ARANA, Ismael. «Las cinco claves de la disputa territorial por el mar de China Meridional». El Mundo,
septiembre de 2015, disponible en

https://www.elmundo.es/internacional/2015/10/27/562f84e746163f59648b4689.html. Fecha de consulta
4/06/19.
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recursos energéticos con los que mantener viva su actividad industrial o, en su caso,
como en Brunei, se exporta también petróleo. «El mar Meridional de China se comunica
con el Índico a través del estrecho de Malaca, por el que circulan 66.000 buques al año,
la mitad del tonelaje mundial y unos 14 millones de barriles de crudo al día,
aproximadamente el 70 % de los suministros energéticos de Corea del Sur, un 60 % de
los de Japón y Taiwán y un 80 % de los correspondientes a China»8. Al ser mares, son
masas de agua salada encerradas por costa terrestre que se conectan con el océano por
unos cuellos de botella resultando los más importantes el estrecho de Malaca que es el
acceso más directo desde la costa sudeste asiática al Índico y el estrecho de Taiwán,
que conecta el mar Meridional de China con el Oriental. Esto los hace fácilmente
bloqueables, por lo que cuanto mayor sea la proporción de aguas nacionales, más
posibilidades hay en controlar la ruta teniendo como principal ventaja o bloquear a los
demás rivales comerciales o evitar el bloqueo9.
Figura 3. Densidad del tráfico marítimo en el sudeste asiático medido a partir de la relación de rutas que
lo atraviesan anualmente y km2, año 2017. Fuente: Marine Traffic, «Live Map». Disponible
https://www.marinetraffic.com/en/ais/home/centerx:99.7/centery:23.6/zoom:3. Fecha consulta: 10/06/19
China, a pesar de tener en su historia a uno de los marineros más famosos, Zheng He,
realmente nunca ha tenido una gran tradición marinera comparable como ejemplo a las

8 MACKINLEY FERREIRÓS, Alejandro. Op. cit., p. 404.
También la relevancia de esta ruta puede verse reflejada en la afluencia de tráfico mostrada en la fig. 3.
9 MACKINLEY FERREIRÓS, Alejandro. Op. cit., pp. 404-405.
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de España o Portugal. Cuando se incrementó la presencia occidental en Asia Oriental y
acabó extendiéndose a China, el «Reino del Centro» se replegó sobre sí mismo y
convencido de su superioridad cultural miró con desdén el comercio con los occidentales
y lo limitó al puerto de Cantón y en manos del Cohong10. A partir de 1842, con el
comienzo de los tratados desiguales, las potencias coloniales hicieron suyo el control
marítimo sínico. Cuando consiguió despegarse del yugo colonial y de la represión nipona,
la China continental, la China de la RPCh, tuvo que hacer frente a un Taiwán
resguardado por el Guomindang que, a su vez, estaba protegido por los EE. UU. La
China purista de Mao, tras ser incluida Taiwán a la línea defensiva trazada por MacArthur
con motivo de la guerra de Corea, cerró sus principales puertos y de nuevo, tal y como
en la era Qing, se replegó sobre sí misma11.
No fue hasta que el país se abrió de nuevo al plano internacional y se desentendió de la
política de bloques, cuando este comenzó sus primeras reclamaciones sobre las islas
mencionadas. Así fue, hacia los albores finales del maoísmo y el comienzo de la época
de Deng Xiaoping, cuando la RPCh se disputa con Japón la soberanía de las islas
Senkaku, ocupa las islas Paracelso y a partir de 1988 empieza a ocupar numerosos
islotes y arrecifes de las Spratly.
Actualmente, las islas Senkaku están completamente administradas por Japón. El
Gobierno nipón defiende su soberanía en función del Tratado de Reversión de Okinawa
(1972), por el que la Administración norteamericana devolvía la isla de Okinawa, además
de las Senkaku, a Japón. De tal manera que si el Tratado de Paz de San Francisco
(1952) incluía en sus cláusulas que Okinawa y las Senkaku pasaban a la Administración
interina de EE. UU., significa que la comunidad internacional entendió que aquella área
geográfica pertenecía legítimamente a Japón. Además, también resalta que, desde que
se revirtieron las islas a Japón, el Gobierno nipón ha hecho esfuerzos por poblar las islas,
por lo que sus primeros pobladores son japoneses. Igualmente, el Estado japonés las
considera suyas por haberse adquirido por un traspaso de China a partir del Tratado de
Shimonoseki (1895) y no haber sido reclamado durante años. Solo el Gobierno de la
RPCh las reclamó a consecuencia de haberse hallado reservas de petróleo y gas natural
a partir de los años setenta12.

10 RAMÍREZ RUÍZ, Raúl, et al. Op. cit., p. 30.
11 Ibídem, p. 53.
12 Ministerio de Asuntos Exteriores de Japón. «Territorio japonés, ubicación de las islas Senkaku».
Disponible en https://www.es.emb-japan.go.jp/politicaexterior/territory/senkaku/about.html. Fecha de

consulta: 3/06/19.
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Por su parte, las islas Paracelso están completamente bajo control de la RPCh. Esto fue
así a partir de 1974 cuando, en un enfrentamiento naval con el aún entonces Estado de
Vietnam del Sur, ocupó dichas islas. En cambio, las islas Spratly están bajo dominio de
diversas potencias del Sudeste asiático (Taiwán, Filipinas, China, Malasia y Vietnam).
También, aunque sin posición en ellas, Brunei reclama derechos sobre sus aguas. La
RPCh llegó a estas últimas a partir de 1988 con un nuevo enfrentamiento naval con
Vietnam13.
La RPCh versa sus derechos en el irredentismo histórico, pues afirma que en cartas
náuticas del pasado estas aparecían dibujadas, por lo que habían sido exploradas por
navegantes chinos14. Basándose en estos ya la República China tras la Segunda Guerra
Mundial elaboró un trazado de 11 líneas (después pasaron a ser 9), el cual sigue siendo
el eje de reivindicación mantenida tanto por la RPCh como por Taiwán, pero en los
archipiélagos del mar Meridional encontró la rápida contestación francesa que ocupó
algunas de sus islas denunciando que aquello era parte de la Indochina francesa.
Actualmente, la República Popular de Vietnam basa sus derechos en las líneas
coloniales de Indochina francesa15 y, sin duda, representa la oposición más firme a las
pretensiones chinas en ambos archipiélagos, seguido después por Filipinas quien
reclama mayor proporción en las Spratly enunciando derechos de proximidad a sus
islas16.
Por su parte, las actuaciones de China para hacer valer su criterio en el mar Meridional
de China han sido varias y, aunque ninguna ha supuesto una respuesta militar y armada,
han generado graves situaciones de tensión, como se puede ver en manifestaciones
nacionalistas y antisínicas en Vietnam17 o la intervención del Tribunal Internacional en
2016 fallando en contra de China18. China, entre otras cosas, ha creado islas artificiales

13 MACKINLEY FERREIRÓS, Alejandro. Op. cit., pp. 402-404.
14 GRANADOS, Ulises. «La Frontera de China: problemas actuales y perspectivas a futuros». Itsos: revista
de historia internacional, N.º 27. México: 2006, pp. 132-133; ARANA, Ismael. Op. cit.
15 Como se puede observar en la imagen 2.
16 ARANA, Ismael. Op. cit.
17 DÍEZ, Pablo. «Tensión entre China y Vietnam por la disputa de unas islas ricas en petróleo y gas». ABC,
junio de 2011. Disponible en https://www.abc.es/20110613/internacional/abci-tension-entre-china-

vietnam-201106131644.html. Fecha de consulta: 4/06/19.
18 VIDAL LILY, Macarena y FERRER, Isabel. «La Haya deja a China sin base legal para su
expansionismo marítimo». El País, julio de 2016. Disponible en

https://elpais.com/internacional/2016/07/11/actualidad/1468258154_789338.html. Fecha de consulta
3/06/19.
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(conocidas como murallas de arena)19 en las que poder contar con tierra firme para
instalar infraestructuras, como puertos y aeropuertos, con los que fortalecer su posición
y ha acosado barcos de compañías petroleras de Vietnam y Filipinas. EE. UU. ha
mostrado un interés creciente en este litigio y ha habido más de un encontronazo entre
China y EE. UU. por sobrevolar o enviar embarcaciones militares a aguas consideradas
por RPCh como nacionales20.
Frontera occidental, las provincias autónomas de Xinjiang y Tíbet

Los límites occidentales de China están compuestos por dos provincias autónomas,
Xinjiang y Tíbet, ambas regiones de extensísima superficie, mayor a la de muchos
países, pues solo Xinjiang (literalmente «nueva frontera») supone 1.600.000 km2. La
primera es prácticamente un desierto y la región del Tíbet está dominada por una meseta
que se eleva hacia el sur, donde se encuentra la cadena montañosa de mayor elevación
del planeta, el Himalaya, un arco montañoso que divide Asia con 3.000 km a lo ancho.
Son regiones que comparten fronteras con múltiples países, Xinjiang con Kazajistán,
Kirguizistán, Tayikistán y Afganistán, y Tíbet con Pakistán, India, Nepal y Bután.
En estas dos provincias tienen lugar dos tipos de situaciones conflictivas. La mayor parte
de ese espacio no es cuestionado ni reclamado por ningún otro Estado, pero los
problemas se producen entre su población autóctona. Hablamos así de un conflicto
étnico en el interior de la RPCh que deriva a problemas de convivencia y conflictos
intergubernamentales con riesgo a secesión. También hay espacios agregados a estas
provincias que corresponden a otras regiones históricas y que son reclamados a China21,
y otros que, por el contrario, China no controla y reclama22.
Xinjiang y la relación con los países de Asia Central

Xinjiang ha sido considerada como el Turquestán Oriental. Efectivamente, su población
autóctona pertenece al conglomerado de los pueblos turcos y concretamente es la etnia
uigur que además es musulmana sunní. Con lo cual es un pueblo del centro de Asia de
origen y lengua turca, de influencia cultural persa y religión procedente de Arabia que

19«US Navy: Beijing creating a 'great wall of sand' in South China Sea». The Guardian, marzo de 2015.
Disponible en https://www.theguardian.com/world/2015/mar/31/china-great-wall-sand-spratlys-us-navy.
Fecha de consulta: 10/06/19.
20 ARANA, Ismael. Op. cit.
21 Como Aksai Chin y el valle de Shaksgam.
22 Hablamos, sobre todo, de Arunachal Pradesh, que forma parte de la región histórica del Tíbet. También
podría incluirse Sikkim.

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poco tiene que ver con los han, orientales y budistas. Ello sin olvidar que en el territorio
conviven otras minorías étnicas de carácter turco como kazajos y otras como las rusas
o persas23. El interés en esta región reside en que es la llave de acceso a Asia Central
y, por tanto, un punto central y estratégico que une Oriente con Euroasia, el enclave que
vertebra la antigua Ruta de la Seda24. Las dinastías chinas siempre mostraron un interés
especial por dominar esta región y finalmente sería conquistado por las fuerzas
manchúes al cargo de la dinastía Qing en el año 175725.
Actualmente el interés sobre Xinjiang está en una revitalización de esta antigua ruta
comercial terrestre. Olivieri, basándose en las declaraciones del actual presidente de la
RPCh, Xi Jiping, de 2013 en Kazajistán e Indochina, afirma que se van a reabrir las rutas
comerciales euroasiáticas y a construir diversas infraestructuras26.
Igualmente el poder central en China demostró un interés anterior por esta región cuando
esta, aprovechando las convulsiones internas que vivía China, se sublevó y se
independizó, primero, en 1933, conformándose la Primera República del Turquestán
Oriental y después, entre 1946 y 1949, configurándose la Segunda República del
Turquestán Oriental y esta vez a auspicios de la Unión Soviética 27. Quedó
definitivamente incorporada en 1949 a partir del llamado Pacto de Liberación de Xinjiang
venido de manos del ELP de la China comunista28. Olivieri29 defiende la importancia de
Xinjiang en los momentos contemporáneos de China, cuando ya la Ruta de la Seda
quedó obsoleta y China aún no había experimentado el crecimiento suficiente con el que
abrirse internacionalmente en la relevancia que tenía las regiones periféricas, como la
de Xinjiang, para la construcción del argumento de China como entidad necesaria con la
que protegerse de «los otros externos» y, de esta manera, la mayoría han de poder
retener su control sobre las demás minorías y el espacio patrimonial de los Qing. De
todos modos, esta región cuenta con una importancia geoestratégica para China al servir
de colchón defensivo frente a las pretensiones rusas. Como después se indicará 30, los
británicos tenían temor a una posible extensión del Imperio ruso por el Turquestán

23 RAMÍREZ RUÍZ, Raúl, et al. Op. cit., pp. 193-194.
24 Ibídem, p. 193.
25 GRANADOS, Ulises. Op. cit., p. 124.
26 OLIVIERI, Chiara. «Estepa y rutas de la seda frente al espejo de la Región Autónoma Uigur de Xinjiang.
Fronteras fluidas y construcción de narrativas histórico-identitarias». Quaderns de Filología: Estudis

Literatis, N.º 23. Universitat de Valencia 2018, p. 32.
28 RAMÍREZ RUÍZ, Raúl, et al. Op. cit., p. 193; GRANADOS, Ulises. Op. cit., p. 125.
29 OLIVIERI, Chiara. Op. cit., pp. 30-31.
30 Página 15 del documento.
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Oriental que les llevara a tener una posición más privilegiada tanto en Asia Central como
de cara a la presión sobre la India británica.
El ingreso de Xinijang se produjo «sin demasiados traumas», si bien el predominio
político de la lejana China no dejó de ser objeto de resentimiento para los uigures. Desde
los años sesenta se produjeron, aunque leves, constantes atentados de carácter
nacionalista. El tipo y forma de lucha cambió durante la década de los noventa, cuando
cayó la URSS y surgió una estela de repúblicas islámicas exsoviéticas. Entonces el
motivo se convirtió en religioso naciendo una insurgencia islámica encabezada por el
Frente Islámico del Turquestán Oriental31.
Tal y como señala Ulises Granado32, la situación de inestabilidad política de estas
regiones fronterizas no se corresponde con la estabilidad política en las relaciones con
los países vecinos del interior. Se han firmado exitosos acuerdos y tratados con las
repúblicas exsoviéticas, con Afganistán y con Rusia también. Se han mantenido buenas
relaciones con Pakistán33 y con la India, a pesar de las rencillas que posteriormente se
explicarán, actualmente se busca aparcar las diferencias, conseguir el diálogo y la
colaboración34.
Con respecto a Rusia, cabe detenerse un momento. Con todo lo dicho, se puede advertir
que entre China y Rusia ha existido una cierta rivalidad por el control del Asia Central;
una rivalidad que, como es sabido, se acrecentó durante la Guerra Fría cuando la RPCh
decidió desligarse del bloque y contar con su propio arsenal nuclear e incluso
momentáneamente, llegó a estrechar lazos con Washington. Sin embargo, expertos en
las relaciones internacionales como Baqués Quesada vienen a mostrarnos las actuales
relaciones entre China y Rusia como un «matrimonio de conveniencia».
Ahora la común enemistad con EE. UU. ha dado lugar a su necesario entendimiento,
más aún cuando ambas potencias se complementan bastante bien, China como país
productor y Rusia como exportador de materias primas. En caso de conflicto o de
cualquier tensión con Norteamérica, EE. UU. podría evitar fácilmente la exportación de
crudo y de energía a China dado a que productores energéticos como Arabia Saudí o

33 Ibídem, pp. 130-131
34 IZQUIERDO ALBERCA, María José. «China-India-Nepal-Bután-Tibet: el difícil equilibrio entre
cooperación y confrontación en los Himalayas». Panorama geopolítico de los conflictos de 2015. Madrid:
IEEE, noviembre de 2015, p. 383.
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Sudán son sus socios, además de que puede llegar a bloquear el estrecho de Malaca35.
Rusia es una vía de escape que ya se empezó a ensayar en 1996 con la Organización
de Cooperación de Shanghái y se ha visto reforzada desde las sanciones económicas a
Rusia con motivo de la anexión de Crimea. Si bien, ello no quita a que se produzca entre
ellos mutuos recelos y se comprueba de hecho viendo cómo la RPCh comienza a
revitalizar sus lazos con Asia Central a partir de aumentar sus inversiones en las
repúblicas ex soviéticas36.
Igualmente ya es una realidad la presencia de capitales y población china en Siberia,
vislumbrándose incluso una nueva ruta comercial por el Ártico37. De momento, existe un
entendimiento entre ellos, aunque sea forzado, pero las desigualdades demográficas
entre ambos lados de la frontera será el nuevo elemento de tensión entre las dos fuerzas
cabiendo la idea de una eventual colonización china de Siberia y el Ártico.
En cambio, los problemas en el interior de Xinjiang cada vez son mayores a causa del
mayor contacto del terrorismo internacional con el terrorismo islámico local, a lo que hay
que añadir un empeoramiento de las relaciones entre los han, representantes del poder
central, y el resto de etnias de la región como consecuencia de los mayores flujos de
migración han a Xinjiang promovidos por campañas colonizadoras del Estado chino.
Estas han dado lugar a que «los uigures sean una minoría en su propio país». Estos
ahora son tan solo un 45%, mientras que los han son un 41% y otros migrantes orientales
en torno al 5 %38. Esta migración masiva supone un perjuicio para los uigures, pues ven
limitadas sus oportunidades económicas, su representatividad política, etc. El
enfrentamiento religioso en realidad está velando un odio visceral entre ambas etnias.
Tíbet y las disputas territoriales con India

El Tíbet ha sido históricamente un estado teocrático al norte del Himalaya gobernado por
el líder espiritual, Dalai Lama, sobre la etnia epónima del Tíbet y otras tribus del lugar.
Ha mantenido largas relaciones históricas con el «Reino del Centro» a través de los
mongoles, pero no se incluyó efectivamente en la esfera china hasta la dinastía Qing en

35 BAQUÉS QUESADA, Josep. «La relación estratégica entre Rusia y China: una mirada geopolítica».
Revista General de Marina, N.º 274. Madrid: mayo 2018, p. 726.
36 Ibídem, p. 727; OLIVIERI, Chiara. Op. cit., p. 32.
37 BAQUÉS QUESADA, Josep. Op. cit., p. 728; SAHUQUILLO, María. «Rusia vira hacia China por las
sanciones occidentales». El País, diciembre de 2018. Disponible en

https://elpais.com/internacional/2018/12/23/actualidad/1545585795_552031.html. Fecha de consulta
10/06/19.
38 RAMÍREZ RUÍZ, R., et al. Op. cit., p. 194.
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el año 1792. Los chinos (han) y tibetanos son pueblos distintos, diferenciados entre otras
cosas por el idioma y ciertos aspectos culturales y buena parte de los tibetanos han
considerado que están representados por un Estado distinto al chino, aunque subyugado
al otro. Por ello, cuando en China estalló la revolución nacionalista de 1911, los tibetanos
aprovecharon, al igual que los mongoles, para desligarse de China. Tras expulsar a las
tropas de ocupación, se proclamaron completamente independientes. Sin embargo, el
Estado del Tíbet no halló reconocimiento alguno por parte de la República de China y de
la comunidad internacional, a excepción del acuerdo de mutuo reconocimiento con
Mongolia. Su desamparo fue el preludio para la llamada Convención de Simla (1914).
En ella participaron agentes del Raj británico, Tíbet y República China. El interés británico
en Tíbet estaba, según los autores de Historia de Asia Contemporánea y Actual39, en
obtener un colchón defensivo para sus dominios indios en caso de previsible invasión
rusa sobre el Turquestán chino y, observando las circunstancias, esta era la ocasión
perfecta. Los británicos intentaron una solución de compromiso entre las partes en la que
se fijaban las fronteras del Tíbet e India de forma satisfactoria para los británicos y el
Tíbet sería autónomo aunque nominalmente bajo soberanía de la República de China.
Británicos y tibetanos lo aprobaron, los representantes chinos no lo hicieron. Sin
embargo, las circunstancias convulsas que vivió China en los años siguientes dieron
lugar a que los chinos no pudieran retomar su control en el Tíbet. Durante estos años el
Tíbet fue de facto independiente, y la frontera entre India y Tíbet fue de hecho la
establecida por británicos40.
El Tíbet histórico es más extenso que la actual provincia del Tíbet. La frontera definida
por los británicos en 1914, conocida como línea MacMahon, otorgaba 9.000 km2 del Tíbet
del sur al Imperio británico. Posteriormente la India, independizada de Gran Bretaña en
1947, heredera de las fronteras del Raj británico, lo consideraría legítimamente suyo y
estaría administrado como un estado más con el nombre de Arunachal Pradesh. Es en
este momento donde se encuentra el origen de la disputa territorial entre India y China,
pues el régimen chino, primero el nacionalista y después también el comunista, ha
considerado enteramente el Tíbet histórico como una región legítimamente propia y, a

40 Ibídem, p. 192.
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su vez, China en ningún momento ratificó los acuerdos derivados de la Convención de
Simla, con lo cual la línea MacMahon es tomada como no válida.
Por su parte, como viene a señalar el artículo de Izquierdo Alberca, el Tíbet y, en
especial, la zona sur de la región, la que se encuentra incrustada en el área geográfica
del Himalaya, es rica en recursos hidráulicos e hidroeléctricos pues de las cordilleras
nacen muchos de los grandes ríos asiáticos como el Ganges o el Indo, con lo cual no es
desechable el interés que China puede tener allí. «[…] no parece previsible que sean las
imprecisas fronteras la causa de los conflictos en un futuro inmediato, sino la disputa de
la gestión de los recursos naturales […]. A raíz del conflicto del Tíbet, se empieza a
considerar el interés de China por mantener el control sobre la meseta tibetana como
una forma de asegurarse el acceso a sus recursos naturales. Además de los yacimientos
de cobre, hierro y cinc, la meseta del Tíbet es el tercer reservorio mundial de agua dulce,
únicamente superado por los polos […] asegurarse el control del Tíbet es tener poder
directo sobre las reservas hídricas del 50% de la población mundial»41. También cabría
añadir que, teniendo en cuenta que es por el Índico por donde discurre la principal vía
comercial marítima china y que la Unión India es el epicentro de dicho océano, tener
presionado al Estado indio a través de la avanzadilla del Himalaya es una forma más de
garantizar los intereses chinos.
El control del Tíbet fue retomado por el poder central chino en 1950, un año después de
la fundación de la RPCh. El ELP ocupó la región y el desalojo no se produjo hasta la
firma por las autoridades tibetanas del Plan de Liberación Pacífica del Tíbet, por el que
se estipulaba el fin de la estructura gubernamental teocrática, se renganchaba la región
a la RPCh y se iniciaba su socialización42. Aunque presionado por militares chinos del
ELP, puede decirse que la reincorporación del Tíbet finalmente contó con el
consentimiento del Dalai Lama, quien, de hecho, ocupó un puesto en el Parlamento
chino43. La situación no sería del todo conflictiva hasta que en 1959 los efectos de la
socialización, promovidos y degenerados por el «Gran Salto Adelante» de Mao, se
hicieron notar y causaron protestas y rebeliones que el Dalai Lama se vio obligado a
encabezar como líder espiritual del pueblo tibetano. Estas fueron sofocadas y el Dalai
Lama fue perseguido. Este se refugió en India tensando aún más las relaciones entre
India y China, pues la línea MacMahon seguía vigente.

41 IZQUIERDO ALBERCA, María José. Op. cit., pp. 383-384.
43 Ibídem, p. 192.
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Ciertamente las delegaciones de ambos países habían hecho claros esfuerzos por llegar
a una coexistencia pacífica (1954)44, pero, como señala José Miguel Pardo45, nunca se
llegó a un acuerdo para determinar la frontera concisa entre Tíbet e India. Igualmente
China, desde la sombra, ambicionaba el territorio de Aksai Chin, perteneciente a la parte
administrada por India de la región de Cachemira y cuyo valor reside, a pesar de ser una
región pedregosa, en que permite conectar de forma directa la provincia de Xinjiang con
Tíbet46. La legitimidad china sobre aquel territorio es dudosa pues históricamente ha
pertenecido al estado principesco de Jammu-Cachemira estando insertado en la
provincia de Ladakh47. Previo al conflicto Zhou Enlai, ministro de Exteriores chino, daría
a Nehru la propuesta de dejar de reclamar la parte del sureste de Tíbet, la actual
Arunachal Pradesh, a cambio de que India cediera a China Aksai Chin. Para India, sin
Pakistán, Aksai Chin era su única vía para Asia Central, con lo que no aceptó tal
propuesta. Así el conflicto no se haría esperar y en 1962 estalló.
China fue muy superior a la India en el conflicto. Logró desarticular a las fuerzas indias
fronterizas y ocupó Ladakh y Arunachal Pradesh, estando el ELP preparado para una
invasión de la India. Sin embargo, Mao no quiso llevar a mayores el conflicto y ordenó el
alto el fuego y la retirada de las tropas, pero quedando guarnicionadas las fronteras
según la propuesta que Zhou Enlai lanzó al ministro indio, es decir, quedaron por detrás
de la línea MacMahon, pero Aksai Chin quedó en manos chinas y administrada por la
provincia de Xinjiang. De igual manera, India no reconoció la nueva disposición
fronteriza; sin embargo, el conflicto quedó congelado, ninguno de los dos colosos
asiáticos quería colisionar y se derivó a una especie de «guerra fría» en la que las
disputas se dirimían apoyando a terceros países con los que alguna de estas dos no
mantuviera una buena relación, India a la URSS y China a Pakistán48. Precisamente la
enemistad de Pakistán con India viene por las rencillas territoriales entre una y otra por
la región de Cachemira y derivaron en tres conflictos armados49. A partir de esta alianza
sino-pakistaní, en 1963, un territorio más de Cachemira pasó a manos chinas, el valle de

44 Ibídem, p. 21.
45 PARDO DELGADO, José Miguel. «El conflicto fronterizo entre India y China. Aksai Chin». Boletín
electrónico 103. Madrid: IEEE 2018, p. 13.
47 PARDO DELGADO, José Miguel. Op. cit., p. 14.
48 Ibídem, p. 15.
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Shaksgam, una cesión de Pakistán posiblemente debido a la entrega de tecnología
nuclear por China a Pakistán50.
Figura 4. Territorios reclamados a India por sus vecinos (en marrón) y división de Cachemira entre China,
India y Pakistán. Fuente: «Los 2 territorios que se disputan China e India, los dos gigantes de Asia». BBC
Mundo, 29 de junio de 2017. Disponible en https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-40418777.
Fecha de consulta: 6/06/19
Ante la imposibilidad de vencer Pakistán a India en un conflicto armado51, decidió apoyar,

casi indisimuladamente, a las células terroristas nacidas en Cachemira. Primero fue a
nacionalistas cachemires, pero su tendencia separatista les disgustó y entonces a partir
de 1989-1991 el Servicio de Inteligencia pakistaní financió y apoyó a grupos integristas
musulmanes, muchos de ellos veteranos de Afganistán que ya no solo operaban en la
Cachemira india, sino también en el resto del espacio de la Unión, teniendo como
principal atentado el cometido en el año 2008 en Bombay52. Pakistán, animada en un
principio por EE. UU., se convirtió en el paladín de los talibanes en Afganistán y, por
ende, de Al Qaeda y utilizó a este monstruo para sus intereses frente a la India53. Ello ha
dado lugar a una mayor complejidad al planteamiento de la RPCh de sus relaciones
internacionales; posiblemente ello ha permitido el puntual entendimiento entre China e
India a finales de los ochenta.

50 Ibídem, pp. 194-195.
51 Hablamos de las tres guerras habidas entre Pakistán e India: la de 1947, 1965 y 1971.
52 Ibídem, pp. 195-196.
53 Ibídem, p. 203.
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Junto al terrorismo islámico tienen otros asuntos comunes, como la gestión de los
recursos naturales y el cambio climático, que hacen necesario apartar divergencias y
evitar su mutua indiferencia. Pero, a pesar del acercamiento entre ambos gobiernos y
manifestar sus deseos de colaboración como ya intentaron en un pasado, no se ha
producido aún ningún compromiso serio para la resolución de las disputas territoriales y,
como señala José Miguel Pardo54, los acontecimientos presentes más bien apuntan a un
repunte de la tensión por la definición fronteriza.
A la amenaza yihadista que no solo le afecta en sus posesiones sobre Cachemira,
también en la parte de Asia Central de Xinjiang, se suma que China debe además hacer
frente a la disputa con India, que, aunque más velada que en el pasado, no se olvida.
Todo ello por no decir que el Gobierno exiliado del Tíbet, representado por el Dalai Lama,
no ceja en su interés por ser la fuerza legítima en la región. Ahora más que nunca lo
reivindica así, pues los tibetanos, al igual que los uigures y otras etnias, tienen la
posibilidad de desaparecer en sus propios países, pues aquí también el Gobierno chino
está llevando a cabo políticas de migración masiva55.
Conclusiones
La primera conclusión que se puede extraer de este ensayo es la relevancia que tiene la
propia historia para las demandas territoriales y fronteras que defiende la RPCh.
Ciertamente, como algunos autores han defendido, las reclamaciones chinas se basan
en un cierto irredentismo histórico buscando los orígenes nacionales chinos en la dinastía
Qing. Asimilar la patrimonialidad de los territorios al concepto moderno que se tiene de
nación trae consigo una serie de dificultades a las que la RPCh ha ido haciendo frente.
En primer lugar, con las poblaciones autóctonas de los espacios más alejados del núcleo
chino que, como ya hemos visto, el Gobierno de Pekín ha intentado acallar a base de
represión y de convertirlos en una minoría en su propia nación. Sin duda, se puede decir
que «China es una civilización pretendiendo ser un Estado-nación»56.
En segundo lugar, las regiones que han recaído en otros Estados, ya sea porque sus
antiguas potencias colonizadoras los reclamaron y tomaron (es el caso, por ejemplo, de
Vietnam, Filipinas o India) o porque en su pasado colonizador los adquirieron (Japón),
se han mostrado firmes en persistir sobre sus derechos en estos territorios. Todo esto

54 PARDO DELGADO, José Miguel. Op. cit., pp. 16-21.
56 GARCÍA SÁNCHEZ, Ignacio José. Op. cit., p. 379.
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834

parece indicar que en el Oriente asiático se está viviendo un periodo aún sin finalizar de
definición nacional y determinación de fronteras y Estados que, si es como sucedió en
Europa, posiblemente derive en violencia y conflicto hasta que quede claramente
concluido de una vez.
Como segunda conclusión, se vería resuelta a favor la hipótesis de partida de que, si
bien el nacionalismo chino se ve desde parámetros históricos e irredentismo con base
en el patrimonio Qing, en sus reclamaciones pesa aún más el factor geoestratégico y
económico. Por ejemplo, mientras que Mao permitió sin mayor problema que Mongolia
exterior se consolidara como país independiente, defendió a capa y espada su soberanía
sobre el Tíbet, región riquísima en recursos naturales, y aceptó, a pesar de ser otro
gigante asiático, un conflicto interminable con la India por solo ver perfeccionada aquella
provincia autónoma del extremo suroccidental chino. Con Rusia cabrán siempre los
recelos, pero China es capaz de dejarlos aparte por los intereses geoeconómicos y
geopolíticos compartidos. En el mar esta afirmación se ve confirmada al confluir
temporalmente abertura de mercado con reclamaciones y lindes en los límites marítimos.
Igualmente ahora que la RPCh ha depurado sus conflictos en el occidente de sus
fronteras y tiene una buena armada y peso internacional, puede lanzarse al mar, con lo
que es posible admitir la influencia de ambos factores en el espacio oriental de la RPCh.
Como señala Ignacio García Sánchez57, el «sueño chino», lema del actual presidente Xi
Jinping, pasa por la expansión sobre un territorio que le ofrece multitud de oportunidades
y riquezas, pero que, a su vez, está limitado por una multitud de vecinos con intereses
contrapuestos, lo que se presenta como un duro desafío al cumplimiento del sueño chino
y convierte los espacios limítrofes chinos en uno de los entornos geopolíticos más
difíciles y tensos del planeta. De momento, China ha evitado el conflicto armado, pero
nunca renunciará a sus pretensiones.
Rubén Fuster Leal*

Estudiante de doble grado de Historia y Ciencia Política

57 Ibídem, pp. 371-372.
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59/2019 21 de junio de 2019
Cristina Castilla CidΎ
Boko Haram y el terror a través de

la violencia sexual
Boko Haram y el terror a través de la violencia sexual
Resumen
Desde 2009, la región al noroeste de Nigeria sufre la persistente amenaza de Boko

Haram. En concreto, la evolución del conflicto y el proceso de radicalización que la
facción de Abubakar Shekau ha experimentado a lo largo de estos años han implicado
el uso particular de la violencia contra las mujeres por razones de género. Más aún, la
objetivación sexual de la mujer ha resultado ser una táctica especialmente eficaz en la
consecución de los objetivos yihadistas de la organización terrorista.
El presente documento analiza los factores sociales, ideológicos y estratégicos que
propician la práctica de la violencia sexual como arma de terror por parte de Boko Haram,
que a su vez ha desencadenado la sensación de agravio e inseguridad en la población.
Todo ello, en definitiva, está afectando a la estabilidad de la región del lago Chad. En
este contexto, es necesario indagar en las causas, características y consecuencias de
esta lacra para poder dimensionar la magnitud del problema, así como el alcance de los
efectos que la violencia sexual provoca en la víctima, en su núcleo familiar y en toda la
comunidad. En suma, todo ello nos permitirá plantear una serie de propuestas para
erradicar esta táctica de terror que, en aras de una pretendida yihad, amenaza con
dinamitar la convivencia al norte de Nigeria.
Palabras clave
Nigeria, terrorismo, Boko Haram, mujer, violencia sexual.

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Boko Haram and the terror caused through sexual violence
Abstract
Since 2009, the region in northwest Nigeria suffers the terrorist threat of Boko Haram. In
particular, the development of the conflict and the process of radicalization that the
Abubakar Shekau faction has experienced during these past years has resulted in the
use of violence against women due to reasons of gender. More specifically, the sexual
objectification of women has proved to be a particularly effective tactic for achieving
jihadist objectives.
This document analyzes the social, ideological and strategic factors which have
increased the practice of sexual violence as a weapon of terror by Boko Haram and which
have greatly triggered the feeling of grievance and insecurity in the population. In short,
all of this is affecting the very stability of the Lake Chad region. In this context, it is
important to observe the causes, characteristics and consequences of this matter in order
to measure the magnitude of the problem, as well as the extent of the effects that sexual
violence causes on the victim, on her family nucleus and on the entire community. To
sum up, all this will allow us to propose a series of recommendations in order to abolish
the use of this terror tactic that, in the interest of an alleged jihad, threatens to blow up
the communal living in northern Nigeria.
Keywords
Nigeria, terrorism, Boko Haram, women, sexual violence.
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837

Introducción
El fin de la Guerra Fría y los cambios que operan a partir del fenómeno de la globalización
han transformado el escenario de seguridad internacional, actualmente caracterizado por
la cooperación entre los actores internacionales frente a las múltiples amenazas que
desafían la estabilidad mundial. En este contexto, la agenda global de paz se centra en
la proliferación de conflictividad intraestatal y, más en concreto, en el terrorismo
trasnacional ligado al extremismo yihadista1. En clave geográfica, gran parte del discurso
político y académico considera que el continente africano es el mayor escenario de
violencia armada en el mundo2.
Actualmente, la región del lago Chad se encuentra amenazada por la actividad de

Boko Haram, un grupo terrorista nacido al noroeste de Nigeria cuyo propósito es instaurar
y expandir un califato islámico en todo el país, e incluso más allá de sus fronteras. En
concreto, la facción liderada por Abubakar Shekau suscita creciente interés en el ámbito
académico dado el uso execrable de la violencia contra las mujeres por razones de
género3 en la consecución de sus objetivos. La instrumentalización de la mujer en el
contexto de la crisis y, en especial el ejercicio de la violencia sexual, es una táctica de

1 NAVARRO MILIÁN, Iván. «La nueva narrativa del terrorismo internacional en África: respuestas y
resultados». Comillas Journal of International Relations, (13):28-48, 28 de noviembre de 2018, p. 36.
Disponible en https://revistas.comillas.edu/index.php/internationalrelations/article/view/10695/10088.
2 Durante la década de los 90, la popular teoría de Mary Kaldor sobre las «nuevas guerras» dio lugar a
diversas narrativas que –a partir de factores como la etnicidad, el subdesarrollo y la codicia por los recursos
naturales– distinguían el carácter violento y las motivaciones de los conflictos armados africanos, en
comparación con las contiendas anteriores y durante la Guerra Fría. En la actualidad, gran parte de la
comunidad académica ha cuestionado estas interpretaciones esencialistas, que ignoran otros factores
históricos, políticos y económicos relevantes en el análisis del conflicto.
3 El concepto «sexo» señala las diferencias biológicas de los órganos reproductivos de los seres
humanos, mientras que la noción de «género» es una construcción social que, en palabras de Joaquín
de Juan Herrero y Rosa María Pérez Cañaveras alude a «los rasgos de conducta, actitud y personalidad
que una sociedad, en un determinado periodo histórico y cultural, designa como masculino o femenino».
DE JUAN HERRERO, Joaquín y PÉREZ CAÑAVERAS, Rosa María. «Sexo, género y biología.
Feminismo/s», (10): 163-185, diciembre de 2007, p. 173. Disponible en
https://rua.ua.es/dspace/bitstream/10045/6132/1/Feminismos_10_11.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.
A efectos del presente artículo, el término «violencia contra las mujeres por razones de género» hará
referencia a lo dispuesto en el artículo 1 de la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la
Mujer de la Asamblea General: «todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que
tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o sicológico para la mujer, así
como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se
producen en la vida pública como en la vida privada». Asamblea General de Naciones Unidas
(A/RES/48/104), 23 de febrero de 1994. Disponible en
http://www.aulaviolenciadegeneroenlocal.es/consejosescolares/archivos/declaracion_sobre_la_eliminacio
n_de_la_violencia_contra_la_mujer.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.
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terror dramáticamente eficaz dado su nivel de impacto tanto en la víctima como en la

estructura familiar y social y, por lo tanto, en el propio futuro de la región 4.
El estudio del contexto donde se produce la violencia sexual por Boko Haram, así como
su uso como arma de terror, junto con las severas consecuencias que provoca en la
sociedad nigeriana y en los flujos de desplazados forzosos en la región, nos permitirán
plantear propuestas para mejorar las medidas aplicadas hasta el momento, todas ellas
destinadas a erradicar esta lacra que está sesgando la vida y el futuro de miles de
mujeres5 nigerianas a manos de una pretendida yihad.
La situación de la mujer al noroeste de Nigeria
El análisis del escenario político, económico y social donde surge el terrorismo yihadista
en Nigeria es una herramienta esencial para comprender los parámetros que han
favorecido la evolución de Boko Haram: la diferencia étnica y religiosa entre el norte y el
sur del país, la extrema pobreza en la región septentrional, así como el impacto de ambos
factores sobre la actividad política nacional6. En cuanto a la violencia sexual, conviene
preguntarse si las condiciones de vida de la mujer al noroeste del país ejercen cierta
influencia sobre esta táctica terrorista.
Según Makama, la sociedad tradicional nigeriana está basada en la preponderancia del

género masculino. Durante la etapa precolonial, la mujer no gozaba de la posición social
del hombre, aunque sí tenía cierta independencia económica7. Tras la llegada del imperio
británico al continente africano, destacados autores como Cooper y Algora coinciden en
que la transformación de la economía fue determinante en la configuración del papel

4 PALACIÁN DE INZA, Blanca. La violencia sexual como arma de guerra. Documento de Análisis IEEE
07/2013, p. 5. Disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2013/DIEEEA07-
2013_ViolenciaSexualArmaGuerra_BPI.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.
5 Dadas las circunstancias específicas que subyacen en la instrumentalización de la mujer por Boko
Haram, el presente artículo no abordará la situación de especial vulnerabilidad que sufren aquellos
hombres y niños que también son víctimas de la violencia sexual en este contexto, si bien se trata de una
realidad tan crítica como invisible.
6 Santé Abal resume esta narrativa de forma muy clara: «el ciclo vicioso de retroalimentación entre
subdesarrollo y etnicidad sienta las condiciones para que el discurso político pueda incorporarlos como
herramienta de movilización». SANTÉ ABAL, José María. Nigeria, elenco de conflictos, diagnóstico de
sociedad (I). Documento de Análisis IEEE 14/2016, pp. 8-9. Disponible en
2017_Nigeria_Diagnostico_xIx_JMSA.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.
7 MAKAMA, Godiya Allanana. «Patriarchy and gender inequality in Nigeria: the way forward». European
Scientific Journal, 9(17):115-144, junio de 2013, p. 116-117. Disponible en

https://eujournal.org/index.php/esj/article/view/1161/1177. Fecha de consulta: 12/06/2019.
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839

social de la mujer. En concreto, ambos analistas subrayan que la eclosión de la

explotación de los recursos para abastecer a la metrópoli colonial generó una creciente
demanda de mano de obra masculina. Por el contrario, la mujer permaneció trabajando
en la agricultura doméstica8 y, como resultado, quedó relegada al ámbito familiar.
Con el devenir de los años, la clásica estructura patriarcal ha cimentado los roles de
género en la sociedad nigeriana actual. Makama afirma que el bajo índice de
escolarización de las jóvenes se debe a las obligaciones asumidas en el seno de la
familia que, junto con otros condicionantes como la costumbre 9 y la capacidad
económica, priorizan la formación académica del prójimo varón10. Además, esta brecha
educativa supone hoy un grave obstáculo para la inserción de la mujer en el mundo
laboral. A este respecto, International Crisis Group señala que, si bien muchas nigerianas
son proveedoras económicas del hogar –mediante el comercio minorista, el desarrollo
de la agricultura y, en algunos casos, mediante el trabajo en oficinas–, su intervención
en el desarrollo de la renta nacional se reduce al sector doméstico11. Por último, la
marginación de la mujer, tanto en el acceso a la educación como al mercado laboral,
limita su capacidad de adquirir propiedad privada12.
El análisis de la realidad de la mujer nigeriana exige reparar en un último elemento,

esencial en el estudio de las prácticas terroristas de Boko Haram: el papel que la ley
islámica juega sobre los estados federados norteños en Nigeria13 y que, de forma

8 ALGORA WEBER, Mª Dolores. «La Historia Contemporánea en África y sus efectos sobre la mujer en la
sociedad subsahariana». Cuadernos de Historia Contemporánea, 179-190, 2003, p. 186. Disponible en
http://www.mariadoloresalgora.es/publicaciones/revistas-y-boletines/. Fecha de consulta: 12/06/2019.
COOPER, Frederick. «Los trabajadores, los campesinos y la crisis del colonialismo». En su: África desde
1940, el pasado del presente. Nueva York (Estados Unidos): Cambridge University Press 2002, p. 22.
9 Prácticas comunes como el matrimonio precoz, o la idea de que la hija no mantendrá el legado de su
padre, sino que formará parte de la familia del marido, son elementos propios de la dinámica social al
norte de Nigeria. «International Crisis Group. Nigeria: Women and the Boko Haram Insurgency». Africa
Report (242), 5 de diciembre de 2016, p. 2. Disponible en https://www.crisisgroup.org/africa/west-
africa/nigeria/nigeria-women-and-boko-haram-insurgency. Fecha de consulta: 12/06/2019.
FAPOHUNDA, Tinuke M. «Diversity and Gender Parity in Nigeria: A Situation Analysis». Academic
Journal of Interdisciplinary Studies, 5(3):254-260, diciembre de 2016, p. 256. Disponible en
https://www.mcser.org/journal/index.php/ajis/article/view/9788/9426. Fecha de consulta: 12/06/2019.
10 MAKAMA. Op. cit., 7, p. 121. En 2013, el Estudio demográfico y de salud de la Comisión Nacional de
Población de Nigeria estimó un índice de analfabetismo del 72% entre las mujeres al noroeste del país, en
comparación con el 49% de analfabetismo en hombres. Citado en: Ibíd. International Crisis Group, p. 2.
11 International Crisis Group. Op. cit., 9, p. 3.
12 Según el Informe sobre género en Nigeria del British Council en 2012 el 4% del 56,2 % de la población
del noreste que posee tierras son mujeres, la tasa más baja en Nigeria. Citado en: International Crisis
Group. Op. cit., 9, p. 2.
13 La sharía fue instaurada por primera vez al norte de Nigeria por Shehu Usman Dan Fodio, predicador
fulani y fundador del Califato de Sokoto entre 1804 y 1808. Tras la llegada del imperio británico, la
implementación de la ley islámica en la vida cotidiana de la población nigeriana fue gradualmente relegada
hasta su abolición en 1967. Según International Crisis Group, la sharía se convirtió en parte del derecho
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mayúscula, determina la escasa representación y poder de la mujer en las sociedades

locales. Centrados en la cuestión de género, Makama subraya que «la sharía como ley
religiosa otorga un lugar central a la interpretación paternalista de los roles apropiados
de las mujeres y el arreglo sociopolítico de la sociedad»14. Por ello, la lectura estricta de
los preceptos islámicos ha fomentado la conceptualización de la mujer como una
propiedad15, y ha restringido su papel en la sociedad a la capacidad de ser madre.
Con todo, esta realidad representa una paradoja en cuanto a la instrumentalización de

la sexualidad femenina en esta región nigeriana, ya que la simplificación del papel social
de la mujer a la maternidad y al cuidado de la familia16 también otorga a su capacidad
reproductiva una importancia dentro de la propia comunidad que servirá de estratagema
terrorista a Boko Haram.
Boko Haram y su táctica de terror basada en la violencia sexual
En el año 2009, se produce la mayor radicalización ideológica y violenta de Boko Haram

y, como consecuencia, su extremismo contra la mujer. Según autores como Beatriz Mesa
y José María Santé Abal, la llegada al poder de Abubakar Shekau tras la muerte de
Mohammed Yusuf transformó lo que hasta el momento había sido un movimiento
insurgente en una organización terrorista ligada al extremismo yihadista17. Con ello, la
tensión del conflicto experimentó una intensa escalada caracterizada por el creciente
grado de violencia de los enfrentamientos entre el grupo salafista y la fuerza militar

consuetudinario, hasta que Ahmed Yerima impulsó en 1999 una campaña para restaurarla al norte del
país. Actualmente, doce estados norteños han reintroducido la ley islámica, si bien sólo dos de ellos han
implementado sus preceptos. International Crisis Group. «Northern Nigeria: Background to conflict». Africa
Report (168), 20 de diciembre de 2010, 42 p. Disponible en https://www.crisisgroup.org/africa/west-
africa/nigeria/northern-nigeria-background-conflict. Fecha de consulta: 12/06/2019.
14 MAKAMA. Op. cit., 7, p. 127.
15 MAKAMA. Op. cit., 7, p. 125.
16 MAKAMA. Op. cit., 7, p. 122.
17 MESA GARCÍA, Beatriz. «Boko Haram, de milicia a grupo terrorista». Documento de Opinión IEEE
33/2016, p. 7. Disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2016/DIEEEO33-

2016_BokoHaram_DeMilicia_GrupoTerrorista_BeatrizMesa.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019. SANTÉ
ABAL, José María. «Boko Haram: movimiento ideológico, guerrilla insurgente y grupo terrorista».
Documento de Opinión IEEE 49/2018, pp. 4-7. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2018/DIEEEO49-2018_Boko_Haram_JMSA.pdf. Fecha
de consulta: 12/06/2019.
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841

nigeriana18, al tiempo que se incrementó la magnitud y crueldad de los ataques a la

población civil, los medios de comunicación, las iglesias y escuelas19.
En particular, el discurso académico data sus primeras acciones basadas en la violencia

contra las mujeres por razones de género en el año 2011, cuando el gobierno nigeriano
detuvo a cien mujeres y niños de líderes terroristas en represalia por sus atentados20.
Según Blanca Palacián, esta respuesta motivó que Shekau decretase el secuestro
generalizado de mujeres y niños21, lo que hoy en día se ha convertido en una práctica
común de Boko Haram. A fin de ilustrar mejor este escenario, UNICEF estima que entre
2013 y 2018 la organización ha retenido a más de mil niñas en contra de su voluntad 22.
Entre otros muchos, destacan algunos como el mediático caso de Chibok, donde 276
niñas de un colegio secular en Borno fueron secuestradas en abril de 2014. Si bien este
rapto masivo fue el primero y más notorio del grupo terrorista 23, los asaltos en Baga y
Dapchi, en 201524 y 201825 respectivamente, también recibieron cierta atención por parte
de los medios de comunicación y las organizaciones internacionales.
Desde entonces, Boko Haram ha basado parte de su actual estrategia de terror en la

discriminación de género y, más dramático aún, en la vulneración sistemática de los

18 Resulta interesante la aportación de Itziar Ruiz-Giménez al análisis sobre la actividad terrorista de
Boko Haram. La autora llama la atención a los silencios narrativos de la comunidad académica a la hora
de analizar el conflicto que tiene lugar al norte de Nigeria. Si bien esta cuestión no es objeto del presente
análisis, las desafortunadas respuestas del gobierno nigeriano frente a la amenaza que supone este
grupo terrorista es un elemento esencial a fin de contextualizar el proceso de radicalización del conflicto.
RUIZ-GIMENEZ, Itziar. «Más allá de la “barbarie” de Boko Haram, ¿qué pasa en el norte de Nigeria?».
Viento sur, 139:13-18, abril de 2015. Disponible en http://grupodeestudiosafricanos.org/cms/wp-
content/uploads/2015/07/RUIZ-GIMENEZ-2015-Mas-All%C3%A1-Barbarie-Boko-Haram.pdf. Fecha de
consulta: 12/06/2019.
19 SANTÉ ABAL. Op. cit., 17, p. 8.
20 PEARSON, Elizabeth y ZENN, Jacob. «How Nigerian police also detained women and children as
weapon of war». The Guardian, 6 de mayo de 2014. Disponible en

https://www.theguardian.com/world/2014/may/06/how-nigerian-police-also-detained-women-and-children-
as-weapon-of-war. Fecha de consulta: 12/06/2019.
21 PALACIÁN DE INZA, Blanca. «Boko Haram: usando niñas como armas». Documento de Análisis IEEE
07/2015, p. 6. Disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2015/DIEEEA07-

2015_BokoHaram_Mujeres_BPI.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.
22 BUSARI, Stephanie. «UNICEF: Boko Haram has kidnapped more than 1000 children in Nigeria». CNN,
13 de abril de 2018. Disponible en https://edition.cnn.com/2018/04/13/africa/boko-haram-children-

abduction-intl/index.html. Fecha de consulta: 12/06/2019.
23 PALACIÁN DE INZA. Op. cit., 21, pp. 6-7.
24 Agencia EFE. «Boko Haram secuestra a decenas de mujeres en el norte de Nigeria». El Mundo, 16 de
enero de 2015. Disponible en

https://www.elmundo.es/internacional/2015/01/16/54b94b6e22601d157d8b456d.html. Fecha de consulta:
12/06/2019.
25 International Crisis Group. «Preventing Boko Haram Abductions of Schoolchildren in Nigeria». Crisis
Group Africa Briefing (137), 12 de abril de 2018, 16 p. Disponible en

https://www.crisisgroup.org/africa/west-africa/nigeria/b137-preventing-boko-haram-abductions-
schoolchildren-nigeria. Fecha de consulta: 12/06/2019.
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842

derechos sexuales y reproductivos de la mujer. Para empezar, el creciente número de

nigerianas que están confinadas –voluntaria26 o involuntariamente– en los asentamientos
de la organización terrorista, son instrumentalizadas según la conciencia intersubjetiva
dominante al noroeste del país. Por una parte, la jerarquía social basada en el género se
reproduce durante el cautiverio mediante la asignación de tareas como las labores
domésticas y de crianza27. Por otra parte, el desprecio a la mujer que manifiesta Boko
Haram incluye su utilización como espía, mensajera o reclutadora de otras mujeres y
niños para la causa yihadista28. Según International Crisis Group, solo ellas llevan a cabo
estas funciones, dado que los estereotipos sociales les permiten pasar desapercibidas
entre la multitud y los agentes de seguridad29.
De acuerdo con Maria Eriksson Baaz y Maria Stern, el significado socialmente atribuido
a la feminidad y la masculinidad también influye en «la forma en que el género funciona
para suscribir o incluso producir el acto de violencia sexual»30. Esto es, mientras que el
concepto sobre la feminidad se describe según estándares como la paz y la fragilidad,
es decir, la necesidad de protección31; la masculinidad está asociada al control y al uso
de la fuerza32. En este sentido, la noción de poder atribuida al hombre se traduce en la
obligación de proteger, pero también en la potestad para castigar a la mujer que no

26 Según International Crisis Group, dada la precaria situación que se vive en el norte de Nigeria y la
escasez de oportunidades de acceder a la educación, a la vida laboral y a la vida política, algunas
mujeres interpretan su adhesión a Boko Haram como una oportunidad de acceder a la educación
coránica. International Crisis Group. Op. cit., 9, pp. 5-10. En consonancia, Oriola hace hincapié en los
problemas socioeconómicos que motivan a mujeres a mantener relaciones sexuales consensuadas con
combatientes de Boko Haram, y así mantener sus necesidades básicas cubiertas. ORIOLA, Temitope B.
«”Unwilling Cocoons”: Boko Haram's War against Women». Studies in Conflict & Terrorism, 40(2): 99-
121, 12 de mayo de 2016, p. 106. Disponible en https://www.ualberta.ca/-
/media/7CB7F5EA8A8B4D40B0DE1018FA12A569. Fecha de consulta: 12/06/2019.
27 GARCÍA GARCÍA, María Isabel y CUADRADO, Jara. «Mujer y violencia en Boko Haram: nuevas
oportunidades para la prevención de la radicalización». Revista Pensamiento Actual, 18(31): 1-9, octubre
de 2018, p. 4. Disponible en https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=6736432. Fecha de consulta:
12/06/2019.
28 Ibíd., p. 6.
29 International Crisis Group. Op. cit., 9, p. 10. Más aún, tanto García García y Cuadrado como International
Crisis Group reconocen que, en algunas ocasiones, aunque escasas, el papel de la mujer también ha
alcanzado el campo de batalla. GARCÍA GARCÍA y CUADRADO. Op. cit., 27, p. 5.
30 ERIKSSON BAAZ, Maria y STERN, Maria. «Sexual violence as a weapon of war? Perceptions,
prescriptions, problems in the Congo and beyond». Africa Now y Nordic Africa Institute, 2013, p. 22.
Disponible en https://uu.diva-portal.org/smash/get/diva2:1148245/FULLTEXT01.pdf. Fecha de consulta:
12/06/2019.
31 Ibíd., p. 20.
32 MAAROUF, Banu. Boko Haram and Sexual Violence as a Weapon of Warfare. Aalborg university
Denmark, mayo de 2018, pp. 31-32. Disponible en

https://projekter.aau.dk/projekter/files/280855780/BanuMaaroufThesis.pdf. Fecha de consulta:
12/06/2019.
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843

cumple con las expectativas sociales33. La violencia sexual ejercida por Boko Haram no
solo implica la objetivación sexual de la víctima, pues del mismo modo pretende humillar
a la comunidad nigeriana que no apoya la causa yihadista. En esta línea, conviene
profundizar en cómo el enfoque dicotómico entre el factor social y el biológico es esencial
para analizar esta lacra en el contexto nigeriano34.
En primer lugar, respecto al perfil de la mujer víctima, Temitope B. Oriola observa que
Boko Haram diferencia tres categorías para sus diferentes objetivos, en función del rango
de edad en el que se encuentren: niñas menores de 14 años, mujeres y niñas entre 14 y
45 años, y mujeres mayores de 45 años35. Según este autor, el factor reproductivo es
determinante en esta distinción, ya que «la violencia sexual del grupo terrorista está
dirigida principalmente a mujeres y niñas dentro de la categoría de edad reproductiva»36.
Además, subraya que las mujeres o niñas solteras o sin hijos adquieren especial valor
para la organización terrorista, bajo la creencia de que mantienen su virginidad: la
máxima representatividad de la pureza femenina en la comunidad regional37.
En segundo lugar, es necesario delimitar qué acciones llevadas a cabo por Boko Haram
deben ser calificadas como violencia sexual según el Estatuto de Roma. De acuerdo con
el marco jurídico penal internacional, la «violación, esclavitud sexual, prostitución
forzada, embarazo forzado y la esterilización forzada»38 son tipificables como crímenes
de lesa humanidad. En los asentamientos del grupo terrorista, la comunidad académica
confirma la existencia de un ambiente generalizado de violaciones y esclavitud sexual 39.
Además, el matrimonio forzoso es una práctica común de Boko Haram que,
consecuentemente, deriva en violencia sexual40, por lo que resulta adecuado incluir este
hábito en la descripción de la presente táctica.
En tercer lugar, y respecto a la cuantificación y frecuencia de estos crímenes, no existen

datos oficiales del número de mujeres que sufren o han sufrido alguna de estas brutales

33 ERIKSSON BAAZ y STERN. Op. cit., 30, p. 21.
34 ERIKSSON BAAZ y STERN. Op. cit., 30, p. 22.
35 ORIOLA. Op. cit., 26, p. 108.
36 ORIOLA. Op. cit., 26, p. 108.
37 ORIOLA. Op. cit., 26, p. 108.
38 Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (A/CONF.183/9), de 17 de julio de 1998, art. 7.1.g).
Disponible en https://www.un.org/spanish/law/icc/statute/spanish/rome_statute(s).pdf. Fecha de consulta:

12/06/2019.
39 READ, Joe. «Sexual violence and the Boko Haram crisis in north-east Nigeria». Humanitarian Practice
Network, (70):24-27, octubre de 2017, p. 24. Disponible en https://odihpn.org/magazine/sexual-violence-

and-the-boko-haram-crisis-in-north-east-nigeria/. Fecha de consulta: 12/06/2019.
40 MAAROUF. Op. cit., 32, pp. 46-48. ORIOLA. Op. cit., 26, p. 112.
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844

acciones a manos de los milicianos de Boko Haram, a lo que hay que añadir la intangible
estigmatización social que tienen que soportar aquellas que denuncian agresiones
sexuales. Con todo, resulta extremadamente complicado hacer una estimación real de
la dimensión de este drama humano. No obstante, Maarouf concluye, a partir de las
entrevistas realizadas a víctimas de Boko Haram, que los perpetradores de la violencia
ofrecen solo dos alternativas a las mujeres: el matrimonio forzoso o la esclavitud sexual 41.
También, Oriola subraya que la principal evidencia de violencia sexual es el alto número
de mujeres que están embarazadas entre aquellas que consiguen escapar o son
rescatadas42.
En cuarto y último lugar, acorde con Elisabeth Jean Wood, se entiende que la violencia
sexual cumple una función estratégica cuando responde a unas pautas de actuación
intencionadamente adoptadas por el grupo perpetrador, a fin de alcanzar unos objetivos
específicos43. En particular, los mensajes de Shekau difundidos por Internet son una
clara evidencia de sus propósitos en el desarrollo de tácticas deliberadas de terror
respecto al género: luchar contra el secularismo y provocar un daño evidente y duradero
al enemigo44.
En el plano ideológico, el fin último de instaurar un califato salafista incluso fuera de las
fronteras de Nigeria es intrínseco a la táctica de terror basada en la violencia sexual. Así
mismo, la motivación religiosa se confunde con ciertas convicciones culturales. Por
ejemplo, esta milicia yihadista justifica el matrimonio forzado como una vía para que la
mujer y los hijos se conviertan al islam45, aun tratándose de una abjuración involuntaria.
Además, Maarouf llama la atención sobre lo que denomina «la creencia de la
contaminación»: la idea de que, a través de la acción sexual y la fecundación de la mujer,
el futuro hijo heredará la sangre, los genes y la ideología del padre biológico 46.

41 MAAROUF. Op. cit., 32, p. 36.
42 ORIOLA. Op. cit., 26, p. 107.
43 WOOD, Elisabeth. «Variación de la violencia sexual en tiempos de guerra: la violación en la guerra no
es inevitable». Revista Estudios Socio-Jurídicos, 14(1):19-57, 2012, p. 26. Disponible en

https://revistas.urosario.edu.co/index.php/sociojuridicos/article/viewFile/1935/1788. Fecha de consulta:
12/06/2019.
44 Como dicen Eriksson Baaz y Stern, no es necesario identificar una orden directa para afirmar que
estamos frente a una situación donde la violencia sexual es un arma de guerra, «la aprobación implícita o
el fomento de la violación también pueden tener fines estratégicos». ERIKSSON BAAZ y STERN. Op. cit.,
30, p. 47. Para obtener más información sobre los mensajes de Shekau: MAAROUF. Op. cit., 32.
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845

En relación con el control sobre el factor humano, Boko Haram instrumentaliza el cuerpo
femenino para múltiples fines. Si bien se trata de una cuestión que abordaremos a
continuación, conviene subrayar que tanto Maarouf como Villellas Ariño entienden que
la violencia sexual sobre la mujer no solo está dirigida a recompensar al soldado o dañar
a la víctima, también pretende emitir un mensaje de inseguridad, humillación e
intimidación a la comunidad y al gobierno de Nigeria 47. Donna Pankhurst especifica aún
más esta idea, diciendo que se trata de un «intento de debilitar a la contraparte, al atacar
al hombre combatiente y su incapacidad para “proteger” a sus mujeres»48.
Violencia sexual y migración forzada
Actualmente, las múltiples escisiones en el seno del grupo terrorista 49 y la respuesta –

eminentemente en el ámbito de la seguridad– del recién reelegido Muhammadu Buhari,
tras las elecciones de febrero de 2019, han debilitado la amenaza de Boko Haram 50. Aun
así, el presidente reconoce que los ataques e influencia de la organización aún son una
amenaza51, que además se extiende por Camerún, Chad y Níger 52. De hecho, la

47 MAAROUF. Op. cit., 32, pp. 41-45. VILLELLAS ARIÑO, María. «La violencia sexual como arma de
guerra». Quaderns de construcció de pau (15), septiembre de 2010, pp. 8 y 10. Disponible en
https://escolapau.uab.cat/index.php/es/publicaciones/quaderns-de-construccio-de-pau.html. Fecha de
consulta: 12/06/2019. Por ello, hay una firme convicción en la comunidad académica respecto a la
prevalencia de dimensión colectiva de la violencia sexual, que relega a un plano casi imperceptible las
motivaciones individuales y personales que pueda tener el perpetrador. No obstante, autores como
Elisabeth Jean Wood hacen una importante alusión al estímulo en clave de recompensa que supone para
el perpetrador ejercer la violencia sin consecuencias, así como el sentimiento de fraternidad que se crea
en ese ambiente de impunidad. WOOD. Op. cit., 43, p. 36.
48 Citado en: MAAROUF. Op. cit., 32, p. 17.
49 SANTÉ ABAL, José María. «Boko Haram: movimiento ideológico, guerrilla insurgente y grupo terrorista».
Documento de Opinión IEEE 49/2018, pp. 13-15. Disponible en

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2018/DIEEEO49-2018_Boko_Haram_JMSA.pdf. Fecha
de consulta: 12/06/2019.
50 MORALES MORALES, Samuel. «La persistente amenaza de Boko Haram contra la seguridad regional
en África occidental». Documento de Opinión IEEE 72/2015, pp. 10-11. Disponible en

2015_Amenaza_BokoHaram_SamuelMorales.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.
51 «Buhari, reelegido en Nigeria pese a incumplir sus promesas». La Vanguardia, 27 de febrero de 2019.
Disponible en https://www.lavanguardia.com/internacional/20190227/46730322723/buhari-presidente-
nigeria-promesas-elecciones-generales.html. Fecha de consulta: 12/06/2019.
52 Los gobiernos de los citados países crearon en 2012 la Fuerza Multinacional Conjunta (MNJTF), con el
objetivo de afrontar conjuntamente la amenaza que supone Boko Haram en la región del lago Chad.
MORALES GONZÁLEZ, Alberto. «Fuerza Multinacional Conjunta (MNJTF) contra Boko Haram».
Documento de Opinión IEEE 130/2017. Disponible en
2017_MNJFT_contra_Boko_Haram_AlbertoMorales.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.
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bie3
846

violencia yihadista en el norte de Nigeria ha incrementado el éxodo de una población que

siente en peligro inminente su mera supervivencia.
La información recopilada en el Displacement Tracking Matrix (DTM), elaborada por la

agencia de migración de Naciones Unidas (OIM, por sus siglas en inglés) en 2019,
confirma un total de 138.000 refugiados nigerianos en Camerún y 15.000 en Chad 53,
aunque la cifra de desplazamientos forzosos es muy superior. Así, según Internal
Displacement Monitoring Centre (IDMC), 2018 registró más de 541.000 nuevos
desplazamientos por los ataques de Boko Haram al noroeste de Nigeria 54, la mayoría
provenientes de los estados de Adamawa, Borno, y Yobe 55. No obstante, y como
resultado positivo de la acción de las fuerzas militares y del gobierno de Buhari, la OIM
confirma que han retornado 1.642.696 nigerianos56, a pesar de que estabilidad y
seguridad es aún muy precaria en sus hogares. Con todo, la cifra total de personas que
aún permanece fuera de sus poblaciones asciende a 2,2 millones57.
Sin duda, la magnitud de este drama humano requiere un estudio pormenorizado de sus
motivos y condicionantes. Entre ellos, la violencia sexual ejercida de forma sistemática
como un arma de terror es un importante factor multiplicador del desplazamiento masivo
de la población al noroeste de Nigeria58. Así, la primera razón para que muchas mujeres
y sus familias huyan de la región es evitar los secuestros y las violaciones, el matrimonio
forzado o la esclavitud, además de dejar atrás el ambiente de terror que generan los
yihadistas. Por otro lado, la violencia sexual también destroza la estructura social, algo
que repercute en el desarrollo político, económico y cultural de toda la región. Ante esta
situación, y según las organizaciones humanitarias, hay un incipiente activismo local que
lucha por el empoderamiento de la mujer59. Entre otros, destacan la Federación de
Asociaciones de Mujeres Musulmanas en Nigeria (FOMWAN, por sus siglas en inglés) o

53 International Organization for Migration (OIM). «Within and beyond borders: tracking displacement in
the lake chad basin Regional Displacement and Human Mobility Analysis». Displacement Tracking
Matrix, marzo de 2019, p. 14. Disponible en
https://www.iom.int/sites/default/files/dtm/lake_chad_basin_dtm_201903.pdf. Fecha de consulta:
12/06/2019.
54 Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC). Nigeria. Disponible en http://www.internal-
displacement.org/countries/nigeria. Fecha de consulta: 12/06/2019.

55 MORALES MORALES. Op. cit., 50, p. 11.
56 OIM. Op. cit., 53, p. 14.
57 IDMC. Op. cit., 54.
58 ACNUR. «Nigeria situation 2017» Supplementary appeal, julio de 2017, pp. 7-8. Disponible en
https://www.unhcr.org/597704b87.pdf. Fecha de consulta: 12/06/2019.

59 VILLELLAS ARIÑO. Op. cit., 47, p. 12.
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847

la Alternativa de Avance y Protección de los derechos de las mujeres (WRAPA, por sus
siglas en inglés)60.
A pesar de ello, la mujer víctima de violencia sexual que consigue escapar de Boko
Haram también debe lidiar –muchas veces en solitario– con las secuelas físicas y
psicológicas, además de enfrentarse al estigma social. Y como derivada, las dificultades
para reintegrarse en la comunidad61 afectan a la estructura socioeconómica de la región,
en especial a las actividades económicas tradicionalmente atribuidas a la mujer. En este
sentido, International Crisis Group subraya que la agricultura y el comercio minorista han
experimentado un fuerte declive productivo62. Un ambiente generalizado de terror e
inseguridad que no solo debilita los vínculos familiares63, sino que además rompe la
confianza social en el Estado y apremia a la población civil a abandonar su hogar e,
incluso, a traspasar fronteras en busca de nuevas oportunidades de vida.
A modo de conclusión: propuestas para erradicar la violencia sexual
Paradójicamente, la exclusión y falta de empoderamiento de la mujer nigeriana en el

ámbito político, económico y cultural reduce su rol social a la maternidad, y al mismo
tiempo incrementa su vulnerabilidad ante el terror de Boko Haram. Desde 2009, este
grupo terrorista instrumentaliza a la mujer con espurios objetivos, entre los que destaca
la violencia sexual como parte de su lucha para la instauración de un califato islámico
salafista, basado en la lectura más radical de la sharía.
La repercusión de esta táctica radica en su impacto transversal como arma de terror. De

esta manera, la perspectiva ideológica y la estrategia yihadista convergen en las
motivaciones y acciones de Boko Haram, no solo con el objetivo de despreciar y explotar
al género femenino, sino también para provocar un sentimiento de humillación y
deshonor en el hombre. Esta frustración provoca una enorme tensión en la comunidad

60 International Crisis Group. Op. cit., 9, p. 11.
61 Según International Crisis Group existe un ambiente generalizado de tensión que, en algunos casos, se
materializa en una serie de miedos, por ejemplo la posible maldad del hijo cuyo padre es combatiente de
Boko Haram. International Crisis Group. Op. cit., 9, p. 15. Además, los valores culturales asociados a la
sexualidad de la mujer generan un sentimiento de deshonra en el seno familiar que, en ocasiones deriva
en el rechazo de la mujer. MAAROUF. Op. cit., 41, p. 47.
62 International Crisis Group. Op. cit., 9, p. iv.
63 Según Villellas Ariño, el principal daño que se pretende causar a la comunidad es mediante la ruptura
de la cadena de honor, que pasa de generación en generación a través de la mujer. VILLELLAS ARIÑO.
Op. cit., 47, p. 9.
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848

y, consecuentemente, también la ruptura del contrato social entre el Estado y la población

al norte de Nigeria. Finalmente, este escenario de inseguridad incrementa la
conflictividad, y además instiga los desplazamientos forzosos dentro y fuera del país.
Dada la trascendencia de la cuestión, tanto la población civil como el Estado nigeriano y

la comunidad internacional tienen la responsabilidad de afrontar esta problemática en
toda su dimensión, y disminuir –hasta llegar a eliminar– la efectividad de esta táctica
crucial en la consecución de los objetivos de Boko Haram. En este sentido, el anexo del
presente documento recoge distintas propuestas de acción, si bien conviene sugerir
algunas líneas de acción para abordar esta trágica realidad.
Para empezar, el Gobierno nigeriano debe afianzar el contrato social con el pueblo
norteño y, en particular, luchar contra la imperante desigualdad de género. Medidas
como la protección de la economía doméstica y el emprendimiento de la mujer, la
promoción del acceso a la educación o la participación femenina en la política son, entre
otras, políticas apremiantes para construir un escenario de confianza en la prevención y
protección de la mujer contra la violencia sexual en el contexto del conflicto armado.
Además, este compromiso nacional debe ser evidente no solo en discursos y

comunicados oficiales, sino también a partir de iniciativas que fomenten la sensibilización
dentro de la comunidad y el empoderamiento de la mujer. Por otro lado, son esenciales
las campañas para romper mitos que generan terror y que entorpecen el proceso de
reintegración de las mujeres víctimas de la violencia sexual, y de los hijos nacidos de las
relaciones con un militante de Boko Haram. También, sería muy fructífero dar voz y
apoyo a los líderes de asociaciones civiles islámicas, para que divulguen una lectura del
Corán donde se fomente la igualdad de género y, en particular, el respeto por los
derechos reproductivos y sexuales de la mujer.
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849

Asimismo, la perspectiva de género debe ser una prioridad siempre que se aborden
cuestiones de seguridad. El refuerzo de la Iniciativa de Escuelas Seguras del Gobierno
debe ir acompañado de un protocolo de actuación para las fuerzas de seguridad en la
prevención de secuestros de mujeres y niños durante los asaltos de Boko Haram en
mercados, iglesias y pueblos. Al mismo tiempo, es importante fomentar una concepción
de la feminidad alejada de la pasividad64, por lo que tanto el Gobierno nigeriano como el
resto de actores internacionales presentes en el conflicto deben ofrecer un espacio a la
mujer en el proceso de paz. Por ejemplo, como asesoras de género en el diseño de
estrategias para combatir a Boko Haram, o como mediadoras en negociaciones sobre
un alto al fuego y el rescate acordado de mujeres. Por último, es imprescindible ofrecer
un espacio seguro donde las víctimas que estén dispuestas a participar en la lucha contra
la impunidad de los crímenes de lesa humanidad y de guerra, puedan testificar sin
presión a represalias.
En conclusión, la estabilidad en la región del lago Chad exige una respuesta inclusiva,
rápida y efectiva por parte de las instituciones estatales y las distintas sociedades civiles
que, con el apoyo ineludible de la comunidad internacional, mejorarían las condiciones
vitales de toda la población; pero –especialmente– la supervivencia de los más
vulnerables de la estructura social en estos países: las mujeres y la infancia. Con todo
ello, se lograría una considerable ventaja en la lucha contra Boko Haram, cuya
erradicación exige tomar medidas mucho más allá del ámbito de la seguridad. En relación
con el drama humano que centra este análisis, y de acuerdo con Elisabeth Wood, no
debemos olvidar que la violencia sexual no es una consecuencia inevitable del
conflicto65; pero, para que deje de serlo, debemos potenciar un escenario social donde
la apreciación del cuerpo femenino nunca más derive en su instrumentalización.
Cristina Castilla Cid*

Estudiante del Máster en Relaciones Internacionales y estudios africanos
Becaria investigadora IEEE
* Documento elaborado durante las prácticas de la autora en el IEEE,

tutorizadas por el teniente coronel Jesús Díez Alcalde

64 VILLELLAS ARIÑO. Op. cit., 47, p. 13.
65 WOOD. Op. cit., 43, p. 53.
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bie3
850

ANEXO

Propuestas para disminuir la efectividad de una táctica terrorista basada en la violencia
por razones de género en el contexto nigeriano. Fuente: creación propia.

MAYORES PRINCIPALES LÍNEAS DE OBJETIVOS

OBSTÁCULOS ACCIÓN ESPERADOS
 Protección legal de la
economía doméstica. Esto
debe incluir la promoción
del emprendimiento de la
mujer nigeriana La creación de un
(financiación, escenario donde prime la
asesoramiento, etc.). conciliación social y el
 Promoción de la compromiso de todos por
participación femenina en el desarrollo político,
Desconfianza en la labor procesos electorales y económico y social del
del Estado en la gestión asuntos políticos. país.
de la situación de  Reforzamiento del La reparación del contrato
desigualdad de género. Ministerio «de asuntos de social y la recuperación de
la mujer» como principal la legitimidad del gobierno
plataforma de diálogo a nigeriano para hacer
nivel nacional sobre frente a las múltiples crisis
igualdad de género que azotan Nigeria.
(desarrollo de los
programas públicos de
acceso a la educación, a la
política y a la propiedad
privada).
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϵͬϮϬϭϵ ϭϲ

bie3
851


 Diseño de discursos y
comunicados oficiales
inclusivos, que exponga la
situación que viven las
mujeres al noroeste del
país.
 Iniciativas de
sensibilización y
empoderamiento de la
mujer.
Concepto de feminidad.
 Campañas para «romper
Mientras el entorno donde Mitigar la construcción
mitos», como, por
se desarrolla el conflicto social de feminidad ligada
ejemplo, la creencia de
perciba la mujer como a la pasividad y fragilidad.
que los hijos nacidos de
pasiva y frágil, y sin Además, generar un
una relación con un
capacidad de actuar, las cambio de base en la
soldado heredan la
nigerianas seguirán conciencia social sobre la
ideología del padre.
siendo instrumentalizadas desigualdad de género.
en el conflicto.  Fomentar la participación
de líderes islámicos y
asociaciones civiles
islámicas que divulguen
una lectura del Corán
donde se fomente la
igualdad de género y, en
particular, el respeto por
los derechos
reproductivos y sexuales
de la mujer.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϵͬϮϬϭϵ ϭϳ

bie3
852


 Refuerzo de la Iniciativa
de Escuelas Seguras y
diseño de un protocolo de
actuación para las fuerzas
Reducir los escenarios
de seguridad en la
posibles donde la mujer
prevención de secuestros
pueda ser
Ausencia de un enfoque durante los asaltos de
instrumentalizada según
de género en la respuesta Boko Haram.
su capacidad reproductiva
oficial del gobierno  Participación femenina
o su objetivación sexual, a
nigeriano ante la como asesoras de género
la vez que se combate
amenaza yihadista. en el diseño de estrategias
directamente contra Boko
para combatir a Boko
Haram.
Haram. En la respuesta
militar, sería interesante
estudiar la posibilidad de
incrementar la
participación femenina.
 Participación femenina en Ofrecer una vía para el
negociaciones sobre el desarrollo personal y la
cese de hostilidades o el independencia de la
Ausencia de un enfoque rescate de mujeres y niñas mujer, favoreciendo así su
de género en el diseño de secuestradas. inclusión y reduciendo la
los procesos de  Participación femenina en desigualdad social.
reconstrucción de paz. la lucha contra la Además, mitigar la
impunidad de los construcción social de
crímenes de lesa feminidad ligada a la
humanidad y de guerra. pasividad y fragilidad.
 Mejorar la efectividad de
los programas de
Reducir la estigmatización
rehabilitación y
de la mujer que ha sufrido
reinserción diseñados
la violencia sexual y
para mujeres que han
fomentar su reintegración
sufrido violencia sexual a
Ineficacia del enfoque de en la comunidad, así
manos de Boko Haram.
género en la respuesta como de los hijos nacidos
 Programas de evaluación
oficial del gobierno de las relaciones
de los centros de acogida
nigeriano frente a la mantenidas con un
de desplazados, así como
crisis humanitaria. miembro de Boko Haram.
fortalecer la respuesta
A largo plazo, estas
frente a los inadecuados
medidas fomentarán la
servicios e instalaciones
cohesión social y el
que cubren las
desarrollo del propio país.
necesidades particulares
de las mujeres afectadas.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϱϵͬϮϬϭϵ ϭϴ

bie3
853


 Mantenimiento y el
refuerzo de la coalición
entre los Estados
directamente afectados.
 Refuerzo del apoyo de
Diseño limitado en la
Organizaciones
cooperación entre Promocionar el enfoque
Internacionales en
Estados y el de género en la
relación con la cuestión de
compromiso de la cooperación de Estados
género. Por ejemplo,
comunidad para la resolución de
ofrecer activos para
internacional. conflictos armados.
fomentar la participación
de mujeres en todos los
ámbitos de la crisis, del
desarrollo social y de la
reconstrucción comunal.
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854
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
60/2019 24 de junio de 2019
Oriente Medio. Equilibrios y tensiones
Oriente Medio. Equilibrios y tensiones
Resumen
La región del golfo Pérsico vuelve a estar sometida a una situación de gran tensión,
fundamentalmente debido al abandono estadounidense del Acuerdo Nuclear, o Plan de
Acción Integral Conjunto, en mayo de 2018 y la derivada reimposición de sanciones
comerciales a Irán. Unos hechos que no son sino consecuencia del desequilibrio en el
orden regional que dio lugar a la retirada del núcleo principal de la fuerza militar
estadounidense desplegada en el área a partir de 2011. El fin de la presencia militar
masiva de los EE. UU. proporcionó a Irán la oportunidad para expandir su influencia a lo
largo de toda la región, aprovechando los numerosos conflictos que existen en esa parte
del mundo, una situación que ha dado lugar a una importante percepción de inseguridad
en los aliados regionales estadounidenses. Así, los EE. UU. ahora tratan de restablecer
el equilibrio regional, recortando la capacidad de Irán para intervenir en las naciones de
su entorno, mediante unas sanciones reforzadas que reduzcan la capacidad de
financiación del régimen de Teherán; intento al que responde Irán mediante amenazas
de uso de la violencia y presión diplomática, lo que ha provocado un incremento, aunque
limitado y posiblemente temporal, del despliegue militar estadounidense en el área de
Oriente Medio.
Palabras clave
Irán, Oriente Medio, sanciones, petróleo, Acuerdo Nuclear, estrecho de Ormuz,
Arabia Saudí, JCPOA, Turquía, Rusia, Hezbolá, golfo Pérsico.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϲϬͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
855
KƌŝĞŶƚĞDĞĚŝŽ͘ƋƵŝůŝďƌŝŽƐǇƚĞŶƐŝŽŶĞƐ

Middle East. Balances and tensions
Abstract
The Persian Gulf region is again subject to a high international tension. It has its roots in
the US leaving on May 2018 of the JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action) and the
re-imposition of trade sanctions on Iran. A fact that is not but consequence of an
imbalance in the regional order as a result of the departure from the Middle East of the
main core of the American military force and the subsequent expansion of the Iranian
influence throughout all the region, taking advantage of the numerous conflicts existing
in that part of the world. A situation that has given rise to a perception of a lack of security
for the American regional allies. Therefore, now the USA is trying to restore a regional
balance by cutting Iran's ability to intervene in the surrounding nations, it is been done in
the first place through reinforced sanctions to reduce the Tehran regime's funding. The
Iranian response is composed by threats of use of violence and diplomatic pressure at
the same time, and in turn, it has triggered an increase, although limited and possibly
temporary, of the American military deployment in the Persian Gulf region.
Keywords
Iran, Middle East, sanctions, Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), Hormuz
Strait, Saudi Arabia, Turkey, Russia, Hezbollah, Persian Gulf.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϲϬͬϮϬϭϵ Ϯ
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856

Introducción
Este trabajo trata de realizar un análisis de la situación en el área alrededor del golfo
Pérsico, marcada en las últimas semanas por un sustancial incremento de la tensión
entre los EE. UU. e Irán, consecuencia del aumento de la presión estadounidense sobre
el régimen de Teherán a raíz de la reimposición de sanciones comerciales. Unas
sanciones que entraron en vigor en mayo de 2018 y que en mayo de este año se
endurecieron con el fin de las exenciones concedidas por la Administración
estadounidense a un grupo de naciones para continuar importando petróleo iraní. Una
tensión que crece con plausibles amenazas de empleo de la violencia contra intereses
estadounidenses en la región y con la respuesta de Washington incrementando el
despliegue de fuerzas militares estadounidenses alrededor del golfo Pérsico. Por su
parte, el régimen iraní está respondiendo tal y como ha venido haciendo desde su llegada
al poder en 1979, con el uso simultáneo de la presión diplomática y la amenaza del uso
de la fuerza. A la vez que trata de coaccionar a las partes firmantes del Acuerdo Nuclear
de 2015 (JCPOA) con una eventual retirada, reitera su voluntad de, llegado el caso,
cerrar el estrecho de Ormuz al tráfico marítimo con el empleo de la fuerza. Una situación
que no es sino consecuencia del cambio de equilibrios de poder en Oriente Medio a que
dio lugar la retirada de la mayor parte de las fuerzas militares estadounidenses de la
región y que, como consecuencia, dio lugar a un sustancial incremento de la influencia
del régimen de Teherán en todo el área y que ahora la Administración estadounidense
trata de corregir con la reimposición de un estricto régimen de sanciones.
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bie3
857

Figura 1. Oriente Medio. Fuente. Geopolitical Futures
La reducción de la presencia militar estadounidense en Oriente Medio.

La transformación de los equilibrios
Las guerras estadounidenses en Asia, Irak y Afganistán, supusieron unos enormes
costes para las capacidades militares estadounidenses, a la vez que consumieron la
mayor parte de su atención estratégica, el resultado fue un desequilibrio de la postura
militar global estadounidense, abriendo una ventana de oportunidad a sus rivales, Rusia
y China, entre otros. Además, el empleo masivo de recursos militares en Oriente Medio
era un lastre para la necesidad de pivotar hacia el escenario asiático donde los EE. UU.
debían concentrar su atención estratégica1, debido al crecimiento del poder de su
principal competidor estratégico, China. No se puede olvidar que el imperativo
estratégico estadounidense se resume en impedir la emergencia de una potencia
hegemónica en Eurasia y el control de los accesos marítimos a Norteamérica. Mientras,
en Oriente Medio el interés estadounidense es más limitado y se define por la necesidad
de evitar la consolidación de una potencia capaz de restringir el libre acceso a los

1 CLINTON, Hillary. «America’s Pacific Century». Foreign Policy, 11/10/2011. Disponible en
https://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/ y National Security Strategy, President of
the US, 02/2015. Disponible en: http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf
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858

recursos energéticos del área del golfo Pérsico, garantizando la libertad de acceso a
esos recursos.
El despliegue militar estadounidense en el área del golfo Pérsico, y su vecindad, ha
venido determinando desde los años ochenta del siglo XX el equilibrio estratégico
regional, proporcionando una garantía de seguridad a los aliados árabes suníes de la
península Arábiga, a la vez que también ha sido la principal garantía para la libertad de
navegación por el estrecho de Ormuz y el golfo Pérsico de la comunidad internacional.
Sin embargo, la política iniciada por el presidente Obama para reducir la presencia militar
estadounidense en la región, manteniendo una fuerza menor, ha tenido importantes
consecuencias en el equilibrio regional. Una política que la Administración Trump ha
continuado e incluso reforzado. Así, en diciembre de 2018, el presidente Trump anunció
la retirada de las tropas estadounidenses de Siria2, en la misma línea de reconsiderar la
necesidad de presencia militar permanente estadounidense en áreas que nos son de
interés vital para el país.
El fin de la presencia de una fuerza militar masiva estadounidense en Oriente Medio ha
redefinido las necesidades de seguridad de los actores regionales, permitiendo además
la entrada de otros exteriores. De esta forma los aliados regionales estadounidenses,
fundamentalmente los árabes sunníes del oeste del Pérsico, el principal Arabia Saudí,
percibieron inmediatamente un incremento del riesgo, el «paraguas militar»
estadounidense se había reducido sustancialmente frente a Irán, su principal antagonista
que también recuperaba mucha de su libertad de acción. En consecuencia, Arabia Saudí,
Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Bahréin incrementaron su cooperación estratégica
dando lugar a una innegable convergencia de intereses con Israel. Formándose así un
bloque, aunque ciertamente laxo, que comparte intereses de seguridad comunes y que
compite con otro que componen Irán, Turquía y Catar, todavía más fluido si cabe 3. Ambos
bloques se definen por una concurrencia de intereses, antagónica entre ambos y además
en el seno de cada uno se integran naciones que compiten en el mismo ámbito regional,
por lo que tampoco están exentos de tensiones internas. Además, cada uno cuenta con
«patrones» exteriores: el primero los propios EE. UU. y el segundo una Rusia más que

2«The Planned US Troop Withdrawal From Syria: Here's the Latest». New York Times, 16/01/2019.
Disponible en https://www.nytimes.com/2019/01/16/world/middleeast/syria-us-troops-timeline.html.
3 «Shifting Middle East geopolitics risk more instability». Oxford Analytica, 07/02/2018. Disponible en
https://dailybrief.oxan.com/Analysis/DB229614/Shifting-Middle-East-geopolitics-risk-more-instability.
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859

dispuesta a afianzar su capacidad de influencia en Oriente Medio y a aguar la fiesta a

Washington donde tenga oportunidad.
La expansión del poder de Irán

Por tanto, la situación en Oriente Medio se conforma en parámetros históricos, un núcleo
árabe rodeado de potencias no árabes, Turquía e Irán, en el norte y en el este que
compiten con el bloque árabe por el control sobre Irak, la antigua Mesopotamia y su
extensión al Mediterráneo (Siria). Una situación que se ha repetido a lo largo de los
siglos, pues hace 2000 años ya luchaba Roma con la Persia de los partos por el control
de Mesopotamia, algo que repitió Bizancio con la Persia de los sasánidas y luego los
árabes, que pusieron fin a aquella dinastía y, más adelante, por los otomanos con el
Imperio de los safávidas. Algo que no es más que consecuencia de las necesidades de
seguridad de cada uno de esos entes políticos, anclados en una geografía inamovible
que impone dichas condiciones para la seguridad; sino similares y con el objetivo
fundamental de obtener seguridad mediante el control del territorio.
Figura 2. Los imperios persas. Fuente. Geopolitical futures
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860

Además, hoy en día, el conflicto también tiene una faceta ideológica añadida que
enfrenta a las dos ramas principales del islam, sunníes y chiíes, en dos de sus
innumerables sectas, los wahabíes árabes saudís y el chiismo duodecimano iraní. Por
un lado Irán toma su impulso ideológico tanto de la militancia revolucionaría del régimen
teocrático de Teherán, que aspira al liderazgo del mundo islámico, como de una visión
nacional de Irán como eje central de la región del Oriente Medio4. Mientras, en el núcleo
del bloque árabe se encuentra Arabia Saudí con su monarquía wahabí que controla los
lugares santos del islam y se posiciona profundamente opuesta al régimen revolucionario
iraní. Así, ambas facciones religiosas consideran a su oponente una herejía, una
aberración que con gusto verían desaparecer. Un enfrentamiento por la seguridad e
ideología que convierte en rivales a ambas naciones5 y que subyace de forma
fundamental en la confrontación geopolítica de los dos bloques regionales y que ahora
además se complica por las aspiraciones turcas para retomar su papel de potencia
principal en la región.
Precisamente la retirada a partir de 2013 del núcleo principal de las fuerzas
estadounidenses en la región liberó a Irán de las restricciones que constreñían su libertad
de acción, hasta entonces el país estaba entre dos despliegues militares
estadounidenses en el oeste Irak y en el este Afganistán. Una vez libre del riesgo de
tener fuerzas hostiles en sus fronteras, Irán se apresura a intervenir abiertamente en Irak
a partir de 2014, aprovechando la aparición del Dáesh, incrementando su capacidad de
influencia sobre ese país. Una intervención que además consolidaba la proyección de la
influencia de Teherán hacia el oeste, hacia Siria y el Líbano, imprescindible para reforzar
su ambición de convertirse en la principal potencia regional. Además, la presencia en
esos territorios le proporciona a Irán una vía de salida hacia el Mediterráneo y le facilita
una base para poder enfrentarse a Israel y así conseguir su reconocimiento como único
país musulmán capaz de desafiar al Estado judío6. Una situación que refuerza el estatus
de Irán como potencia regional y supone un riesgo evidente de seguridad para Arabia
Saudí.

4TAKEYH, Ray. Hidden Iran: Paradox and Power in the Islamic Republic. New York: Times Books 2006,
pp. 61-62.
5 SANDERS IV, Lewis. «Saudi Arabia vs. Iran: From “twin pillars” to proxy wars». Deutsche Welle (DW),
08/11/2017. Disponible en https://www.dw.com/en/saudi-arabia-vs-iran-from-twin-pillars-to-proxy-wars/a-

41300083.
6FRIEDMAN, George. «The US, Iran and a New American Deployment». Geopolitical Futures, 07/05/2019.
Disponible en https://geopoliticalfutures.com/the-us-iran-and-a-new-american-deployment-1/.
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861

La ventana de oportunidad y el impacto del JCPOA
La retirada de la mayor parte de las fuerzas estadounidenses de la región del golfo

Pérsico abrió una ventana de oportunidad que Irán y otras naciones, como Rusia, no
tardaron en aprovechar. La intervención de esas dos naciones en la guerra civil en Siria,
sino coordinada al menos concurrente, consiguió dar la vuelta a la situación, reviviendo
al alawita y asentando las bases para un tanto nuevo y reforzado protagonismo ruso en
Oriente Medio, como la consolidación de la influencia iraní en las orillas del Mediterráneo
oriental. A ello hay que sumarle la intervención iraní en apoyo a los hutíes en Yemen,
mediante suministros de armas, financiación y el apoyo de milicianos de la Guardia
Islámica Revolucionaría7 y su asociación con Catar, nación fronteriza con la provincia del
este saudí, donde reside la mayor parte de la minoría chií del país y donde se encuentran
los principales campos petrolíferos saudíes. Una situación en la Arabia Saudí percibe la
presencia física de elementos hostiles iraníes en tres de sus fronteras.
Por otra parte, el Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) o acuerdo nuclear de
2015, supuso el fin de las sanciones internacionales a Irán, abriendo al país al comercio
mundial y sobre todo facilitando el incremento de las ventas de petróleo y gas iraní en
mercados que hasta entonces tenía vetados. Así las ventas de petróleo en 2018 se
situaban en unos 2,5 millones de barriles diarios, frente a unos 1,3 millones de barriles
diarios del periodo de sanciones entre 2012 y 20168. Ello significaba un muy sustancial
incremento de ingresos en el país que no es otro que la venta de petróleo, lo que sumado
a la subida de precios del crudo los últimos años, facilitó el aumento de los ingresos del
Estado iraní y, por tanto, la financiación disponible para expandir su influencia por Oriente
Medio, tanto a través de sus propios agentes, la Guardia Islámica Revolucionaria, como
también de grupos extranjeros, Hezbolá o los propios hutíes. Así el efecto indeseado del
JCPOA no ha sido otro que facilitar el crecimiento de la capacidad iraní para actuar en
apoyo de sus objetivos permanentes a lo largo de toda la región.
Hacia 2018, Irán aparentemente tenía la iniciativa estratégica en su conflicto con los
árabes sunníes. Arabia Saudí y la coalición árabe estaban enredados en la guerra civil
en Yemen de la que aún hoy no se vislumbra un posible final y donde estos consumían

7 FEIERSTEIN, Gerald M. «Iran’s Role in Yemen and Prospects for Peace». Middle East Institute,
06/12/2018. Disponible en https://www.mei.edu/publications/irans-role-yemen-and-prospects-peace.

8EGAN, Matt. «Iran's oil exports have tripled since late 2015». CNN Bussines, 16/06/2016. Disponible en
https://money.cnn.com/2016/06/16/investing/iran-pumping-lots-more-oil-sanctions/index.html.
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862

sus recursos, iniciativa estratégica y credibilidad pública. También Irán había consolidado
su influencia en Irak, aprovechando oportunamente la ocasión que había ofrecido la
revuelta del Dáesh, manteniendo desplegados elementos de la Guardia Islámica
Revolucionaria en apoyo del Gobierno de Bagdad, después de haber cooperado para
resistir el asalto del Dáesh y posteriormente derrotarlo en coincidencia circunstancial de
intereses con los EE. UU. Mientras, en Siria, actuando en concurrencia con Rusia, Irán
había favorecido un cambio radical en la situación militar, eliminando el riesgo de colapso
del régimen de Bashar al-Asad. En resumen, Irán estaba proyectando con éxito su poder
hacia el oeste y el Mediterráneo, colocando a su principal rival, Arabia Saudí, en una
situación muy comprometida.
El reto para los EE. UU. y los aliados árabes

En la situación descrita, el poder regional del régimen iraní se consolidaba, mientras que
los aliados árabes de Washington, liderados por Arabia Saudí, cada vez se encontraban
en una situación más difícil. Independientemente de la mayor o menor sintonía en las
relaciones de la Administración estadounidense con la monarquía saudí, o con los demás
aliados en el golfo Pérsico, el resultado es que en 2018 el creciente poder de Irán en la
región comenzaba a ser una preocupación importante para los EE. UU. Además, los
éxitos en Siria e Irak mostraban la perspectiva de que la intervención iraní en la región
siguiese en aumento, lo que hacía necesario que Washington reaccionase para equilibrar
el poder regional iraní. Una reacción que tenía que estar en línea con la política del
presidente Trump de reducir la presencia militar estadounidense en Oriente Medio, o
donde no hubiese intereses vitales estadounidenses en juego, pero que debía contribuir
a salvaguardar los intereses principales de los EE. UU. en la región y restablecer el
equilibrio estratégico entre los dos bloques rivales en favor de los aliados de Washington,
los árabes sunníes.
Descartando un nuevo y significativo despliegue de tropas en Oriente Medio,
seguramente una nueva hemorragia de capacidades y recursos militares
estadounidenses, la otra posible respuesta pasaba por la reimposición de sanciones,
para lo que era necesario que los EE. UU. se retirara del JCPOA y así sucedió. Las
sanciones, en primer lugar, reducen los ingresos del régimen iraní y, por lo tanto, limitan
sus medios para financiar sus actividades para expandir su poder regional, como la
presencia de fuerzas de la Guardia Revolucionaria en Siria, Líbano, Yemen e Irak y la
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863

financiación y suministro de armas a actores interpuestos, como Hezbolá o los rebeldes

hutíes. De eso se trataba precisamente9 cuando, en noviembre de 2018, entraron de
nuevo en vigor las sanciones impuestas por los EE. UU. a Irán y anunciadas en mayo
anterior por el presidente Trump a la vez de su decisión de retirarse del JCPOA. Estas
son las sanciones más duras que EE. UU. nunca han impuesto a Irán y se dirigen a
sectores críticos de la economía de Irán como la energía, transporte e industria
financiera, entre otros10.
Si bien los EE. UU. no pueden forzar a otras naciones a que supriman su comercio con
Irán, el anuncio de sanciones a empresas que traten con ese país, particularmente si
tienen intereses comerciales en los EE. UU., ha provocado que muchas compañías que
comerciaban con Irán desistan de continuar con sus negocios. Todo ello a pesar de la
oposición de la UE y China a la imposición de nuevas sanciones comerciales a Irán11 y
a que los EE. UU. se retiren del JCPOA. Desde noviembre de 2018 a mayo de 2019, el
volumen de petróleo iraní exportado se ha reducido de unos 2,6 millones a menos de 1
millón de barriles al día12. Una situación que pone en una posición difícil al régimen iraní
al reducir enormemente su principal fuente de financiación. Además, en mayo de este
mismo año, los EE. UU. han eliminado las exenciones concedidas en noviembre pasado
a algunas naciones como China, Japón o Corea para que continuasen comprando
petróleo en Irán, evitando una imposición brusca de sanciones que desestabilizase el
mercado del petróleo. Ello con la intención de eliminar por completo las exportaciones
energéticas iraníes, sometiendo al régimen de Teherán a la asfixia económica.

9 POMPEO, Michael R. (US Secretary of State). «Confronting Iran. The Trump Administration’s Strategy».
Foreign Affairs, 02/11/2018. Disponible en https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2018-10-

15/michael-pompeo-secretary-of-state-on-confronting-iran.
10 RASHEED, Zaheena. What sanctions did Trump slap on Iran? Al-Jazeera, 13/05/2018. Disponible en
https://www.aljazeera.com/news/2019/05/sanctions-trump-slap-iran-190512201108239.html.
11 «EU opposed to U.S. resumption of sanctions on Iran: Moscovici». REUTERS, 05/11/2018. Disponible
en https://www.reuters.com/article/us-usa-iran-sanctions-moscovici/eu-opposed-to-u-s-resumption-of-
sanctions-on-iran-moscovici-idUSKCN1NA0QA?il=0.
12LEE, Julian. «Iranian Crude Shipments Slump as U.S. Oil Sanctions Bite Deeper». Bloomberg,
09/05/2019. Disponible en https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-05-09/iranian-crude-
shipments-slump-as-u-s-oil-sanctions-bite-deeper.
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864

CAÍDA EN LAS EXPORTACIONES DE PETRÓLEO DE IRÁN

(en miles de barriles al día)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
CHINA INDIA COREA DEL SUR JAPÓN TURQUÍA
jun-18 abr-19
Tabla 1. Caída de las exportaciones de petróleo de Irán (junio 18- abril 19).
Fuente. Datos Bloomberg Tanker Tracker
La respuesta de Irán y sus repercusiones
Indudablemente Irán debe responder y así lo hará. Ante la difícil situación en la que lo
ponen las sanciones estadounidenses, hasta ahora el régimen de Teherán ha venido
empleando una estrategia de «disuasión agresiva». Una línea de acción caracterizada
por la constante amenaza de llevar a cabo acciones violentas, tanto contra sus rivales
en Oriente Medio, casi todos aliados de los EE. UU. y especialmente contra Israel, como
contra los propios intereses estadounidenses en la región. Por ello, las declaraciones del
secretario de Defensa interino de los EE. UU., Patrick Shanahan, a principios del mes de
mayo sobre posibles ataques iraníes a intereses estadounidenses, o de sus aliados, en
la región, no resultan en absoluto sorprendentes13. Unas amenazas que habrían dado
lugar a la respuesta estadounidense preposicionando en el área al grupo de combate del
portaviones Abraham Lincoln, un ala de bombardeo.

13«Pentagon says U.S. carrier, bombers sent to Middle East on 'credible threat' by Iran». REUTERS,
06/05/2019. Disponible en https://www.reuters.com/article/us-usa-iran-pentagon/pentagon-says-u-s-
carrier-bombers-sent-to-middle-east-on-credible-threat-by-iran-idUSKCN1SC1TV.
ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϲϬͬϮϬϭϵ ϭϭ

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865

Figura 3. Estrecho de Ormuz
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866

Por su parte la respuesta iraní al nuevo despliegue militar estadounidense, por un lado
pone parte de la carga en la UE con un ultimátum de retirada del JCPOA en un plazo de
60 días si los EE. UU. no retiran las sanciones14. Mientras que por otra vuelve a su
discurso amenazante, y ya conocido, de responder a los EE. UU. cerrando el estrecho
de Ormuz al tráfico marítimo. Este hecho conduciría a una escalada inmediata de la
tensión y a un probable conflicto con los EE. UU., que militarmente resultaría en un más
que probable desastre para Irán y que podría tener consecuencias imprevisibles
desestabilizando toda la región. Irán cuenta con la posibilidad y las capacidades, aunque
limitadas, de responder directamente o empleando agentes interpuestos en muchos de
los principales escenarios en los que actúa y así lo ha venido haciendo cuando ha podido.
De lo que no debe caber duda es que en algún momento, y sobre todo cuando le
convenga, lo hará.
Sin embargo, la situación actual no es nada fácil para Teherán, hasta ahora la «disuasión
agresiva» le habría venido dando buenos resultados al utilizar la amenaza de uso de la
violencia y al emplearla controladamente cuando era conveniente confiando en que la
respuesta de los EE. UU. sería contenida y limitada, al menos esa ha sido la experiencia
de los 40 años del régimen iraní. No obstante, ahora Irán se enfrenta a un dilema dada
la imprevisibilidad del presidente Trump, la propia amenaza de bloqueo de Ormuz o una
posible acción contra intereses estadounidense en la región. Es sabido que bien pudiera
desencadenar acciones militares estadounidenses contra objetivos en el propio Irán, algo
de lo que los dirigentes iraníes ya no pueden estar seguros de que no sucederá. Por otra
parte, Irán se enfrenta a un bloqueo comercial en toda la regla que apunta a empeorar
todavía más el estado de su economía. Si las exportaciones de crudo bajan del millón
de barriles al día, la economía podría entrar en situación crítica, algo que el presidente
Trump parece perseguir y que también podría afectar a la supervivencia del régimen.

14SANGER, David E.; WONG, Edward; ERLANGER; Steven and SCHMITT, Eric. «U.S. Issues New
Sanctions as Iran Warns It Will Step Back From Nuclear Deal». New York Times, 08/05/2019. Disponible
en https://www.nytimes.com/2019/05/08/us/politics/iran-nuclear-deal.html.
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867

El dilema de futuro. Guerra, paz u otra cosa

La cuestión ahora es qué deparará al futuro estratégico de Oriente Medio, algo que
resulta por principio imposible, pues el futuro nunca llega; aunque sí podemos utilizar la
experiencia histórica para identificar posibles líneas de acción de los antagonistas. En
primer lugar, Irán cuenta con una experiencia histórica y ambiciones revolucionarias que
lo impulsan a buscar la seguridad en su frontera con el mundo árabe y al conflicto
ideológico con Arabia Saudí. Un Irán que lleva cuatro décadas empleando una estrategia
de «disuasión agresiva», con contención y con el objetivo final de asegurar la
supervivencia del régimen. El régimen iraní, para sobrevivir, necesita en primer lugar
mantener su legitimidad, lo que consigue haciendo frente a las sanciones
estadounidenses y burlándolas en la medida de lo posible. Sin embargo, para continuar
en el poder necesita proporcionar a la población que lo sostiene un nivel mínimo de
bienestar. Precisamente lo que intentaría la Administración Trump con las sanciones es
actuar sobre la economía de Irán para dañar la legitimidad del régimen o, por lo menos,
para que sus mermados recursos no se utilicen en la expansión de la influencia iraní por
Oriente Medio, reduciendo y limitando su libertad de acción15.
En segundo lugar, EE.UU. redujo drásticamente su despliegue militar en la región, pues
limitaba la disponibilidad de sus capacidades y recursos para responder a retos
estratégicos que afectan a sus intereses globales, fundamentalmente en la periferia
marítima de China. Mientras los intereses estadounidenses en el área del golfo Pérsico
no se vean atacados, es decir, se mantenga el libre acceso a los recursos energéticos
de la región y la seguridad de los ciudadanos y tropas estadounidenses en la región no
estén en riesgo inmediato, es improbable que los EE. UU. incrementen sustancialmente
su despliegue militar en el área, cuyo coste cada vez resulta más inasumible. Un
despliegue de un portaviones y algunas fuerzas más, como el actual, no apunta más que
a algo limitado y posiblemente temporal, pero manda una clara señal de que los EE. UU.
responderán ante la amenaza a sus intereses, o a los de sus aliados, en la región. Una
situación que para el régimen iraní no es totalmente negativa, resulta mucho mejor que
aquella en la que una enorme fuerza terrestre estadounidense desplegaba en dos de los
flancos de Irán y a la que los dirigentes iraníes bajo ningún concepto querrían retornar.

15 Ibíd., p. 10.
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868

Así, aunque los intereses estratégicos de los dos rivales continuarán colisionando, la
experiencia nos lleva a suponer que lo harán de forma contenida y controlada. Irán
seguirá probablemente amenazando con usar la fuerza contra sus rivales, pero se
refrenará en usarla mientras el régimen no sienta su continuidad amenazada. Aunque la
posibilidad de que las sanciones tenga un impacto negativo en su supervivencia no es
descartable y por lo tanto peligroso. Sin embargo, no hay que olvidar que Irán ha sido
capaz de convivir durante años con sanciones muy parecidas a las actuales y
compradores para su petróleo no parece que le vayan a faltar. Los demás actores
seguirán tratando de reforzar sus propios intereses. Arabia Saudí a través de su relación
con los EE. UU., reclamando el mantenimiento y refuerzo de la presencia militar
estadounidense en la región. Rusia estará apoyando a Irán lo necesario, mediante el
suministro de sistemas de armas y la cooperación estratégica, para mantener la atención
estratégica de los EE. UU. ocupada en la región. Turquía seguirá interfiriendo en los
conflictos regionales en favor de retornar a su antiguo estatus de principal potencia
regional.
Todo ello lleva a pensar que la situación en términos generales no va a diferir mucho de
la de los años anteriores a la entrada en vigor del JCPOA, una permanente alta tensión,
pero sin hostilidades abiertas.
Capitán de navío
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869
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
KƉŝŶŝſŶ
61/2019 27 de junio de 2019
Laura Torres Saavedra*

La explosión demográfica del Sahel:
un nuevo reto para su débil
gobernanza
La explosión demográfica del Sahel: un nuevo reto para su

débil gobernanza
Resumen
La explosión demográfica en el Sahel fortalecerá el ciclo de inestabilidad en el que se

conectan: la incapacidad del gobierno de proveer a todos sus ciudadanos de servicios
básicos, la inseguridad y el bajo nivel de desarrollo humano. La débil gobernanza de
estos países no podrá absorber la enorme masa de jóvenes desocupados que optarán
por unirse a grupos terroristas, fortalecer redes de comercio ilícito y migrar hacia Europa.
Para el 2050, el Sahel será el espacio de tránsito para los casi 200 millones de africanos
que buscarán cruzar el Mediterráneo.
Palabras clave
Sahel, explosión demográfica, migración, estabilidad y Europa.

ŽĐƵŵĞŶƚŽĚĞKƉŝŶŝſŶ ϲϭͬϮϬϭϵ ϭ
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870
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>ĂƵƌĂdŽƌƌĞƐ^ĂĂǀĞĚƌĂ

The demographic explosion in the Sahel region. Its governance’s

new challenge
Abstract
The demographic explosion in the Sahel region will strengthen the cycle of instability,
which connects three aspects: the government’s inability to provide its citizens with basic
goods and services, the insecurity and the low level of human development. The weak
governance of these countries won’t allow them to absorb the young people’s labor, which
will cause the youth to join terrorist groups, to reinforce illegal trade networks and to
migrate to Europe. In 2050, the Sahel region will be the transit route for almost 200 million
Africans who will look forward to crossing the Mediterranean Sea.
Keywords
Sahel, demographic explosion, migration, stability and Europe.

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871

Introducción
La mitad del crecimiento de la población mundial de aquí a 2030 se producirá en África,

según Naciones Unidas1. En concreto, casi el 24 % del aumento demográfico global,
entre hoy y el año 2050, ocurrirá en diez de los once países de la franja del Sahel 2. El
Sahel es un espacio de transición ecoclimática y biogeográfica entre el desierto del
Sáhara al norte y la sabana sudanesa al sur, conformado por el territorio que se extiende
entre la costa del océano Atlántico y el mar Rojo.
Para el presente análisis, que incluye a los siguientes países: Senegal, Mauritania, Mali,
Burkina Faso, Chad, Níger, Sudán, Sudán del Sur, Eritrea y Etiopía, se excluirá Nigeria,
pues la parte norte de su territorio, que es la que se integra en el Sahel, es reducida. Aun
así, los otros diez países del Sahel de entre los 54 Estados que conforman África serán
los responsables del 48 % del incremento poblacional de todo el continente durante la
próxima década, según datos de la ONU3.
El análisis del comportamiento demográfico de la población es ficha clave para partiendo

de esas cifras, transformarlas en elementos de planeamiento que permitan la posterior
ejecución de principios de acción. Las tendencias demográficas del servicio de la división
de «Población» del departamento de Asuntos Sociales y Económicos del Secretariado
de Naciones Unidas muestran que esta región del África subsahariana tendrá un
crecimiento poblacional desmedido que no será equiparable al de ninguna otra zona del
mundo. Ese incremento de habitantes en el Sahel será un acontecimiento que genera
un gran desafío, pues se trata de una zona con una gobernanza débil, donde los Estados
no tienen la capacidad de controlar la totalidad del territorio y proporcionar servicios
básicos a toda su población.

1 ONU. «África, el continente que más rápido crece. El mundo en 2100». Disponible en:
http://www.un.org/es/sections/issues-depth/population/index.html. Fecha de consulta: 06/03/19.

2 UNDP, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA). Proyecciones demográficas
probabilistas basadas en el World Population Prospects: The 2017 Revision. División de la Población
DESA. 2017. Disponible en: https://population.un.org/wpp/. Fecha de la consulta: 06/03/19.
3 Proyecciones demográficas probabilistas basadas en el World Population Prospects: The 2017 Revision.
Op. cit.
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872

En consecuencia, esa enorme masa de población tendrá una proporción muy elevada
de personas, especialmente de jóvenes, que continuará con un acceso reducido a
servicios básicos, empleo, educación y recursos; circunstancia que pondrá en jaque a la
autoridad y capacidad de gobiernos locales de coordinar la colaboración con la
administración nacional y organizaciones de la sociedad civil.
En este orden de ideas, el gran crecimiento demográfico para el Sahel supondrá una
serie de retos para su débil gobernanza debido a que si, ya en la actualidad, la
inseguridad, el bajo nivel de desarrollo humano y económico y la inestabilidad política de
sus gobiernos es una realidad, el aumento de la población va a intensificar las carencias
actuales. Algunas de las áreas donde habrá especial escasez será en la absorción
laboral y la educación, y estas se intensificarán debido a que va a ser complejo generar
estabilidad.
A partir de aquí es cuando se crea un ciclo de inestabilidad creciente en el que, por medio
del progreso, se conectan: el gobierno, la seguridad y el desarrollo humano y económico.
Así, la incapacidad de los Estados de proveer a sus ciudadanos con ofertas laborales en
el sector formal podría provocar que las personas se vean forzadas a sobrevivir a través,
en muchas ocasiones, de la participación en redes ilícitas y en otras áreas del sector
informal. La consolidación de grupos criminales y las actividades que se llevan a cabo
en el Sahel ha sido objeto de varios estudios4, donde se ha evaluado al terrorismo
yihadista como uno de los principales obstáculos para la estabilidad, tanto en términos
nacionales como regionales5.
Posteriormente, la inseguridad se convierte en una barrera para el desarrollo humano y

económico de los ciudadanos; y los ataques terroristas a los centros educativos es un
ejemplo de ello. En Burkina Faso, se han cerrado más de 300 colegios desde el inicio
del conflicto6, mientras que en Mali han sido 800 solo en el 2018 y 5.000 desde que

4 Para más información sobre la grave situación de inseguridad en el Sahel ver: LESPAGNOL, A.
Seguridad y desarrollo sostenible en el Sahel. Documento de trabajo 01/2017. Instituto Español de

Estudios Estratégicos. 2017. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_trabajo/2017/DIEEET01-
2017_Seguridad_DesarrolloSostenible_Sahel_IFC.pdf. Fecha de consulta: 22/05/19.
5 ECHEVARRÍA, Carlos. Mali y el resto del Sahel occidental como escenario privilegiado del activismo
yihadista salafista. Documento de investigación 22/2017. Instituto Español de Estudios Estratégicos.

2018. Disponible en http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_investig/2018/DIEEEINV22-2017_Mali-
SahelOccidental_Yihadismo_CEcheverria.pdf. Fecha de consulta: 22/05/19.
6 TIMES LIVE. «Hundreds of schools shot in Burkina Faso over jihadi attacks». 19 de noviembre de
2018. Sunday Times. Disponible en: https://www.timeslive.co.za/news/africa/2018-11-19-hundreds-of-

schools-shut-in-burkina-faso-over-jihadi-attacks/. Fecha de consulta: 22/05/19.
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873

comenzó el periodo de violencia. En lo que respecta a la educación, el empeoramiento

de las posibilidades de aprendizaje dentro de una sociedad en la que la cantidad de
población joven se verá en aumento, creará un patrón que se ha demostrado que tiende
a que haya más guerra civil y desequilibrio político7.
Sin embargo, la conexión entre conflicto y población joven no se centra en la edad, sino
en las oportunidades a las que estas personas tienen acceso. Por lo que el desafío se
centrará en mejorar la eficacia del apoyo del gobierno central y la correspondiente
implementación de políticas por parte de las autoridades locales que se adapten al
crecimiento poblacional. Por último, será evidente que los nuevos escenarios implicarán
el compromiso de los gobiernos de invertir en los jóvenes para contribuir a la disminución
de los conflictos y conseguir estabilidad política.
Una previsión demográfica con cifras explosivas
Diez de los países que conforman la zona geográfica del Sahel tendrán un crecimiento
demográfico que incluso colocará a uno de ellos, Etiopía, en la lista de países que van a
concentrar la mitad del crecimiento de toda la población mundial para finales de siglo. La
siguiente gráfica muestra un crecimiento constante de todos los países en cuestión,
donde Etiopía es el país que presentará un mayor aumento en cuanto al número de
personas, más no en cuanto al número de veces en los que se multiplica su población.
En Etiopía, entre el 2015 y el 2055, habrá un aumento poblacional simple, lo que significa
que el número de personas se incrementará en una misma cantidad cada año. Por
ejemplo, entre el 2015 y el 2035, la población etíope pasará de aproximadamente 100
millones de personas a 150 millones. Lo mismo sucederá entre el 2035 y el 2055 donde
la cantidad de habitantes pasará de 150 millones a 200 millones. A partir de 2055, el

7 MADSEN, Elizabeth; DAUMERIE, Beatrice; HARDEE, Karen. The effects of age structure on
development policy and issue brief. Washington, Estados Unidos: 2010, p. 2. Disponible en:
https://pai.org/wp-content/uploads/2012/01/SOTC_PIB.pdf. Fecha de consulta: 06/05/19.
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874

crecimiento de su población se ralentizará hasta estancarse cuando se alcancen los 250

millones de personas entre el 2085 y el 21008.
Figura 1. Previsión del crecimiento demográfico en la región del Sahel (2015-2100). Fuente. Elaboración
propia a partir de los datos de World Population Prospects: The 2017 Revision, febrero 2019
La República Democrática Federal de Etiopía ocupa un área que representa apenas un

poco más del doble de la de España9; y de la misma manera su población es casi 2,3
veces mayor10. Sin embargo, para el 2050, la cantidad de habitantes en Etiopía será 4,3
veces mayor que la de España11. Incluso, según las proyecciones demográficas de
Naciones Unidas recogidas en el documento titulado World Population Prospects
correspondientes a la revisión del año 2017, Etiopía ocupará el quinto lugar en la lista de
los nueve países que concentrarán la mitad de la población mundial para 2050. Los
primeros en la lista serán India, Nigeria, la República Democrática del Congo, Pakistán
y, seguido de Etiopía, vendrán Tanzania, Estados Unidos, Uganda e Indonesia 12.

Op. cit.
9 The World Factbook, Central Inteligence Agency (CIA). Country comparison: Area. Disponible en
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/279rank.html. Fecha de la consulta

07/03/2019.
10 The World Factbook, Central Inteligence Agency (CIA). Country comparison: Population. Disponible en
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/335rank.html. Fecha de la consulta

07/03/2019.
Op. cit.
12 UNDP, DESA. World Population Prospects: The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables.
Documento de trabajo No. ESA/P/WP/248. Nueva York: 2017.

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875

Etiopía multiplicará su población en 2,4 veces para finales de siglo XXI. Sin embargo, no
será la que más lo haga, pues el número de habitantes en Senegal y Burkina Faso se
multiplicará hasta cinco veces y en Níger lo hará hasta diez veces. La República de Níger,
el tercer país más grande del Sahel, pasará de tener 19 millones de personas a tener
192, de las cuales 120 millones tendrán entre 15 y 65 años13. Por lo tanto, con el
crecimiento demográfico, la población en edad de trabajar se incrementará, pero esta
vez lo hará de forma exponencial.
El dividendo demográfico crece de forma explosiva en la región
Si continúa el patrón que emplea el departamento de Asuntos Sociales y Económicos de

Naciones Unidas para elaborar las estadísticas, Etiopía será el país que más verá crecer
su dividendo demográfico14 de aquí hasta el 2055, pues para ese año ya supondrá el
67 % de su población. En ese mismo periodo, Níger tendrá la menor cantidad de
personas en edad de trabajar, pues para el 2055 serán apenas el 49 % del total. Sin
embargo, a partir del 2055 en Níger, Senegal, Mali, Burkina Faso, Chad y Sudán del Sur,
el dividendo demográfico comenzará a crecer más rápidamente15.
En Níger y Sudán, el total de habitantes entre los 15 y 64 años pasará de crecer cada
año entre uno y tres millones de personas, a cinco millones; lo que se puede evidenciar
en la siguiente gráfica, donde el primer país citado presenta la pendiente más elevada
entre todos16. En concreto, en las últimas tres décadas del siglo XXI, Níger aumentará su
población en edad de trabajar en 80 millones de personas para llegar a ser 120 millones
a finales del 2095, lo que va a suponer casi el 67 % de la población17.

Op. cit.
14 Dividendo demográfico: la etapa en la que los habitantes que constituyen la fuerza laboral superan en
número a los considerados dependientes (menores de 15 años y mayores de 64 años).

Op. cit.
16 Ibídem.
17 Ibídem.
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876

Figura 2. Previsión de crecimiento de la población en edad de trabajar en el Sahel. Fuente. Elaboración

propia a partir de los datos de World Population Prospects: The 2017 Revision, febrero 2019
Sin embargo, para interpretar la gráfica anterior es necesario tener en cuenta que en el
Sahel no todas las mujeres que tienen entre 15 y 64 años intervienen en la fuerza laboral.
Sudán tiene el porcentaje más bajo de mujeres en edad de trabajar que participen
activamente en el mercado laboral, con apenas un 24 %, según datos de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) del 2018 que excluye la población de ingresos altos.
Después de Sudán viene Mauritania, con un 32 %; luego Senegal con 48 % y Burkina
Faso, con un 59 %18.
El factor determinante de que la mujer no sea parte del mercado laboral es la alta tasa
de fertilidad. En los diez países del Sahel que se tratan en este estudio, la media es de
4,9 hijos por mujer, con un pico de 7,1 en Níger 19. Esto se debe a que la labor de las
mujeres se concentra en las tareas del hogar y, por consiguiente, a menos que se
reduzcan las familias numerosas, la situación continuará igual.
A pesar de que este sea el escenario común para la población del Sahel, Naciones
Unidas ha registrado que existe un porcentaje de personas que quisieran retrasar la
maternidad, pero no acceden a ningún método de planificación familiar. Por ejemplo, en

18 Organización Internacional del Trabajo (OIT). «Indicadores del mercado laboral». Banco Mundial.
Disponible en
https://datos.bancomundial.org/indicator/SL.TLF.ACTI.FE.ZS?end=2018&name_desc=false&start=2018&
view=map. Fecha de consulta: 07/03/2019.
19 UNDP. «Fondo de Naciones Unidas para la Población. Panel de la población mundial. Tasa de fertilidad
por mujer». Disponible en https://www.unfpa.org/data/world-population-dashboard. Fecha de consulta:

23/05/2019.
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877

Etiopía la cifra de quienes desean retardar la gestación llega a un 21 % de habitantes.

La posibilidad de decidir frente al tamaño de la familia que se desea aún es una
idealización de la situación en el Sahel. En la mayoría de los países apenas un 7 % de
la población puede hacerlo, o directamente no hay datos registrados. Los únicos Estados
que representan la excepción son Etiopía, Burkina Faso y Chad, con un 45 %, 20 y 27 %,
respectivamente20.
La inmensa cantidad de personas, mujeres y hombres, que estarán disponibles para
entrar en el mercado laboral va a requerir de oportunidades laborales en sectores de la
economía que estén en crecimiento. De lo contrario, la falta de oportunidades va a
terminar en la expansión de la economía ilegal, pues se tratará de la única fuente de
ingresos. Adicionalmente, el fortalecimiento del comercio ilícito de cocaína en África
Occidental21 va a ocasionar que los gobiernos tengan que aportar una gran parte de su
presupuesto de seguridad nacional en la lucha contra el narcotráfico. En consecuencia,
la consolidación de las mafias va a significar una inmensa disminución presupuestal, lo
que obstaculizará los esfuerzos en la inversión en otras áreas que pudieran contribuir a
la estabilización de estos países.
En efecto, el crecimiento del dividendo demográfico entra a intensificar las dinámicas del
ciclo en el que se relacionan: el gobierno, la seguridad y el desarrollo humano y
económico, en sentido positivo o negativo, a favor o en contra de la estabilización y será
negativo si el gobierno no tiene la capacidad de proveer puestos de labor en el sector
formal a la inmensa cantidad de personas que están disponibles para trabajar. Lo cual
hará que crezca el descontento y la desesperanza, y conducirá a que se incremente la
inseguridad.
De modo que el desafío al que se enfrentarán las autoridades proviene de la
consolidación de un grupo poblacional joven sin oportunidades laborales. En un entorno
con crisis políticas recurrentes y un bajo nivel de desarrollo humano, la inmensa cantidad
de la población menor de 30 años se convertirá en un factor potencial de inestabilidad
política para la gobernanza.

20 UNDP. «Fondo de Naciones Unidas para la Población. Panel de la población mundial. Toma de
decisiones respecto a la salud sexual y reproductiva». Disponible en https://www.unfpa.org/data/world-

population-dashboard. Fecha de consulta: 10/05/2019.
21 AFFA’A-MINDZIE, Mireille; PERRY Chris. «Mali and the Sahel-Sahara: from crisis management to
sustainable strategy». Nueva York: Instituto Internacional de Paz. noviembre de 2013. Disponible en
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2358138. Fecha de consulta: 30/05/2019.
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878

Consecuencias de un crecimiento poblacional desmedido en el Sahel

Un bajo índice de desarrollo humano
La tendencia al enorme crecimiento poblacional del Sahel presentada tendrá un impacto
en la calidad del desarrollo humano de los países. Ciertamente la gente vivirá más
tiempo, sin embargo, es importante cuestionar si dispondrá de un buen nivel educativo y
mejores oportunidades de vida.
Níger es el país con el índice de desarrollo humano (IDH)22 más bajo del mundo, con
0,354, el tercero que tiene el índice más bajo es Sudán del Sur, con 0,388 y el cuarto es
Chad, con 0,404, según indicadores del 2017 de Naciones Unidas 23. El cambio más
notable ha sido el de Sudán del Sur, pues en 2015 ocupó el séptimo puesto entre los
países con los IDH más bajos del mundo y en 2017 pasó a ser el segundo Estado con el
IDH más bajo del mundo. Tal disminución en el nivel del IDH se produjo con un aumento
de población de apenas el 2,4 % (entre 2015 y 2017)24, por lo que se puede pensar que
en los próximos años la situación empeore, pues se espera que entre 2017 y 2030 la
población aumente en un 37,3 %25.
El panorama educativo de los diez países del Sahel que se toman en cuenta en este
estudio presenta tasas de matriculación en educación secundaria muy bajas, desde la
más alta con un 48 % en Senegal, hasta un 10 % en Sudán del Sur, entre los años 2012
y 201726. La falta de educación juvenil termina por contribuir a los altos porcentajes de
desempleo, pues se ha registrado que, en países como Mauritania, hasta un 39,5 % de
los jóvenes entre 15 y 24 años no trabajan ni estudian27. A Mauritania le sigue Senegal
con un 36,2 %28 de jóvenes que se encuentran fuera del sistema educativo o del mercado
laboral.

22 Índice de desarrollo humano (IDH): «el desarrollo humano comprende la creación de un entorno en el
que las personas puedan alcanzar su máximo potencial y llevar adelante una vida productiva y creativa de
acuerdo a sus necesidades e intereses». «El IDH mide el progreso conseguido por un país en tres
dimensiones básicas del desarrollo humano: disfrutar de una vida larga y saludable, acceso a la educación
y nivel de vida digno». UNDP. Índice de Desarrollo Humano. 2016. Disponible en
http://desarrollohumano.org.gt/desarrollo-humano/concepto/. Fecha de consulta: 02/05/2019.
23 UNDP. «Human Development Indices and Indicators: 2018 statistical update». Comunications
Development Incorporated. Nueva York: 2018, p. 29.

24 Cálculo realizado a partir de los datos de Human Development Indices and Indicators: 2018 statistical
update. P. 49 y de Informe sobre Desarrollo Humano 2016. P. 225.

25 «Human Development Indices and Indicators: 2018 statistical update». Op. cit., p. 49.
26 Ibíd., p. 57.
27 Ibíd., p. 64.
28 Ibídem.
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879

Bajo este contexto, el panorama negativo se fundamenta en datos del Informe de

Desarrollo Humano de Naciones Unidas sobre el año 201529, que calculan que a partir
del año 2018 el porcentaje de jóvenes del África subsahariana que se encuentran entre
20 y 24, que han recibido menos de 4 años de estudio, deberá disminuir en un 18,2 %
cada año30. Lo anterior se plantea con el fin de cumplir con el punto 4.3 de los Objetivos
de Desarrollo Sostenible31: «garantizar que todas las niñas y niños reciban educación
primaria y secundaria gratuita y de calidad, que les asegure resultados efectivos y de
relevancia para su futuro». Sin embargo, para eso se requiere de inversiones y
estabilidad, acciones ambas que se ven muy dificultadas por el alto grado de inseguridad
existente.
Un potencial factor de inestabilidad: la población juvenil

En la distribución de la población por edades del Sahel, hay un factor que resalta sobre
el resto: el amplio porcentaje de población juvenil menor de 24 años. La probabilidad de
que en un país surja conflicto armado es mayor en los que tienen una distribución
poblacional en la que los jóvenes llegan a representar el 60 % del total de habitantes32.
Esta posibilidad se suma a las carencias en el desarrollo humano, dado que cuantas
menos posibilidades educativas y laborales tienen los jóvenes, más se va a reforzar la
conexión entre ellos y el conflicto.
Por ejemplo, en Mali, donde el 18 de abril de 2019 el primer ministro, junto a su gabinete
de Gobierno, ha presentado la renuncia tras la masacre de 160 pastores por el grupo
rival étnico, Dogon, la población juvenil ascenderá a 66 % para 202033. Además de Mali,
en países como Burkina Faso y Níger, donde también hay fuerte presencia de los grupos
terroristas de Al Qaeda en el Magreb islámico, Ansar al Din y AQIM, para el 2020 los
menores de 24 años llegarán a ser el 65 y 69 % de su población34, respectivamente.

29 UNDP. Informe sobre el Desarrollo humano 2016. Nueva York: Comunications Development
Incorporated 2016, pp. 1-286.
30 Informe sobre el desarrollo humano 2016. Op. cit., p. 164.
31 Objetivos de desarrollo sostenible: «conjunto de objetivos globales para erradicar la pobreza, proteger
el planeta y asegurar la prosperidad para todos como parte de una nueva agenda de desarrollo
sostenible». NNUU: Objetivos de Desarrollo Sostenible. Disponible en
https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible. Fecha de consulta:
18/05/19.
32 «The effects of age structure on development policy and issue brief». Op. cit., p. 2.
33 Cifra calculada a partir de los datos de: Proyecciones demográficas probabilistas basadas en el World
Population Prospects: The 2017 Revision. Op. cit.

34 Ibídem.
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bie3
880

El aumento de la juventud genera una proporción mayor de jóvenes islamistas que

engrosarán las filas de estos grupos terroristas, algunos quienes también viven e
interactúan con la población local. Este hecho fortalecerá la amenaza difusa y endógena
que tienen los gobiernos para controlar el terrorismo35.
A su vez, los grupos yihadistas consolidados como el Estado Islámico en el Gran Sahara
(EIGS) en Mali, tendrán más jóvenes a disposición para continuar con la preparación y
envío de ellos hacia el exterior como a Siria y Libia, conforme ha ocurrido desde el
201436. Por tanto, la falta de oportunidades laborales es un factor que facilita la captación
de jóvenes por grupos terroristas.
A raíz de estas condiciones que les ofrece su nación, los ciudadanos del Sahel que
tengan la oportunidad se van a plantear la necesidad de emigrar. A pesar de que por lo
general, la mayoría de las migraciones en África son dentro del mismo continente; la
capacidad de absorción del resto de países africanos tiene un límite; y un porcentaje
estimado en torno al 20 % buscará emigrar a Europa, lo que supone una cifra de unos
200 millones de personas en los próximos 30 años37.
Por tanto, es posible que el desplazamiento africano hacia Europa alcance cifras que se
puedan comparar en cierta medida a la de los migrantes mexicanos en Estados Unidos
con los 6,6 millones que han llegado entre 1980 y 201538. Para esto es necesario que la
región del Sahel consiga un nivel de desarrollo como el que tuvo México a finales de los
años setenta. Si bien se puede afirmar que los países del Sahel trabajan activamente en
incrementar su crecimiento, pues entre 2015 y 2017 el PIB per cápita pasó del 0,9 al
3,339, según datos del Banco Mundial, lo cierto es que es necesario alcanzar un nivel de
desarrollo mayor.

35 FUENTE COBO, Ignacio. Yihadismo en el Sahel: la expansión de la amenaza oscura. Documento de
análisis 12/2018. Instituto Español de Estudios Estratégicos. P. 7. Disponible en
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2018/DIEEEA12-2018_Yihadismo_Sahel_IFC.pdf.
36 Ibíd., p. 19.
37 Instituto Español de Estudios Estratégicos. Panorama de tendencias geopolíticas, horizonte 2040.
Publicación Oficial. Diciembre de 2018, p. 54. Disponible en

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/OtrasPublicaciones/Nacional/2019/panorama_de_tendencias_geopoli
ticas_2040.pdf. Fecha de consulta: 28/05/19.
38 Oficina de Estadísticas de Inmigración. «Estimación de la población, población extranjera ilegal que
reside en Estados Unidos: enero 2015». Estados Unidos: Homeland Security, diciembre de 2018, p. 2.
Disponible en https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/18_1214_PLCY_pops-est-report.pdf.
39 Banco Mundial. «World Development Indicators». Base de datos disponible en
https://databank.worldbank.org/data/source/world-development-indicators. Fecha de consulta 23/05/19.

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881

Conclusiones
El explosivo crecimiento demográfico del Sahel será un acontecimiento que generará un
impacto sobre todos los aspectos cotidianos de su población. Es clave que los gobiernos
ejecuten estrategias de desarrollo donde se integren políticas y programas que puedan
transformar la distribución de la población y ayudar a los jóvenes. Por lo tanto, una de
las formas de regular el aumento desmedido de población sería poner énfasis en la
planificación familiar.
Una distribución de la sociedad en la que la juventud ocupe el porcentaje más grande
puede ser una ventaja para el crecimiento económico de sus países. Sin embargo, según
se ha mostrado a lo largo del artículo, en el caso de la región del Sahel los jóvenes serán
un potencial factor de inestabilidad debido a la falta de oportunidades laborales y
educativas. Por ende, es necesario que el gobierno invierta en la población joven y así
consolide una relación de confianza con la sociedad y mejore su legitimidad.
Ciertamente, es necesario tomar acción de forma inmediata porque en la medida en que
pasen las generaciones va a crecer el descontento y con ello la desesperanza y el
desorden. Como se ha dicho, bajo estas circunstancias, los ciudadanos serán más
vulnerables a ver la radicalización como un espacio donde encontrar respuestas sobre
la razón por la que están en esa situación difícil, además de que, con una probabilidad
alta, será su única fuente factible de ingresos.
Por consiguiente, y sin duda, la explosión demográfica del Sahel no solo plantea un reto
a la gobernanza local, sino que genera un desafío a nivel regional y global. Por lo tanto,
atender al citado desafío global requiere de una acción concertada internacional.
Laura Torres Saavedra*

Máster en RR. II. y Estudios Africanos
Becaria investigadora IEEE
* Documento elaborado durante las prácticas de la autora en el IEEE,

tutorizadas por el coronel Pedro Sánchez Herráez.

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882
Documentos
3
MARCO
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índice
3
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Documentos
MARCO
885 70 años de evolución estratégica en la OTAN. Ángel José Adán García
La inmigración ilegal y el derecho de «protección internacional» en Europa.
910 Gonzalo Sirvent Zaragoza
938 Construcción de narrativa y terrorismo: el caso yihadista. Pablo Cañete Blanco

Vehículos aéreos no tripulados en la misión especial de observación de la
965 OSCE en Ucrania. Alberto Díaz Martín
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Documento
Marco
04/2019 4 de abril de 2019
Ángel José Adán García
70 años de evolución estratégica

en la OTAN
70 años de evolución estratégica en la OTAN
Resumen:
En 2019 la OTAN celebra su 70 aniversario. En estos años la OTAN ha ido modificando

su pensamiento estratégico plasmándolo en siete Conceptos Estratégicos. De una
manera genérica, la evolución estratégica de la OTAN tiene cuatro fases. Durante la
década de los cincuenta, tuvo una aproximación puramente defensiva; en la década de
los sesenta, se buscó una mayor distensión con el Pacto de Varsovia que duró hasta los
noventa; tras la caída del Muro de Berlín, se evolucionó hacia una estabilización de
Europa del Este y la expansión de la Alianza; y la cuarta fase, ya en el siglo XXI, pasó a
valorar nuevas amenazas y constituirse en actor global internacional.
Así, evolucionó desde una defensa centrada en el territorio europeo y basada
prácticamente solo en el arma nuclear, a una suerte de mecanismo de prevención y
gestión de crisis con vocación internacional.
Para ello, el sistema de consenso como la herramienta para la toma de decisiones ha
sido fundamental.
Palabras clave:
OTAN, concepto estratégico, represalia masiva, respuesta flexible, operaciones de

gestión de crisis, vínculo transatlántico, informe Harmel.
*NOTA: Las ideas contenidas en los Documentos Marco son responsabilidad de sus autores, sin que
Documento Marco 04/2019 1
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885
Seventy years of strategic evolution in NATO
Abstract:
In 2019, NATO celebrates its 70th anniversary. Over these years, NATO has been
modifying its strategic thinking by articulating it in seven strategic concepts. In broad
terms, NATO strategic evolution is composed of four phases. In the ‘50s, it had a purely
defensive approach; in the ‘60s a greater détente with the Warsaw Pact was sought; after
the fall of the Berlin Wall, it progressed towards the stabilization of Eastern Europe and
Alliance’s expansion; and in a fourth phase, already in the 21st century, evolved to assess
new threats and to become a global actor.
Thus, it changed from a defense focused on European territory, and based on nuclear
weapons, to a sort of prevention and crisis management mechanism with international
vocation.
In doing so, the system of consensus, as the main tool for decision making process has
been vital.
Keywords:
NATO, strategic concept, massive retaliation, flexible response, crisis management
operations, transatlantic link, Harmel report.

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«Creo con cada fibra de mi ser que en el Tratado del Atlántico Norte recae la mejor,
si no la única, esperanza de paz»
Lord Ismay (primer secretario general de la OTAN)
Introducción
El 4 de abril de 2019 la OTAN cumple sus 70 años de existencia como la organización
garante de la seguridad y defensa de sus ciudadanos. Durante estos años, la Alianza ha
sabido adaptarse a la evolución de las amenazas que podrían poner en riesgo las
democracias de sus Estados miembros.
70 de años de éxito que ha supuesto la ampliación desde los 12 países iniciales que
firmaron el Tratado de Washington en 1949, a los 29 actuales, con un sistema de toma
de decisiones que se ha convertido en la herramienta clave para la evolución estratégica
de la Alianza: el sistema de consenso. Este sistema ha permitido que todos los Estado
miembros tengan «espacio político en clave nacional» dentro de las decisiones tomadas
en conjunto. Decisiones que, como veremos en los Conceptos Estratégicos (CE),
implican generalizaciones o conceptos políticos amplios, pero que son traducidos al
lenguaje militar de forma mucho más precisa.
Siete CE han marcado la evolución estratégica de la OTAN; y lo han hecho desde la
necesidad de una defensa a ultranza de Europa (primer CE de 1949), reconociendo la
enorme superioridad convencional de la Unión Soviética y la detonación de su primer
ingenio nuclear en 1949, hasta la gestión de crisis y seguridad cooperativa (último CE de
2010). En 1991, la OTAN aprobó su primer CE no clasificado en un intento de mostrar
transparencia. Hasta entonces todos los anteriores habían sido documentos clasificados
de alto nivel.
La OTAN, desde su fundación, ha usado siempre el término de Concepto Estratégico y
no el término más amplio de «Estrategia de la OTAN», que implica otras disciplinas que
los Estados no han cedido a la Alianza. Estos CE definen las amenazas y cómo la OTAN
les debe hacer frente, sirviendo de guía para la elaboración de planes de contingencia y
planeamiento de fuerzas.
El estudio de la evolución estratégica de la OTAN nos lleva a observar paralelismos entre
lo que la OTAN pensaba estratégicamente en la década de los cincuenta y lo que se
piensa hoy. Un ejemplo de ello lo encontramos en la Directiva del Consejo del Atlántico

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887
Norte a las Autoridades Militares de la OTAN, fechado el 13 de diciembre de 1956 1, para

la elaboración del CE de 1957. En este documento se afirma que la Unión Soviética
buscará la disolución de la OTAN minando los acuerdos de defensa entre los Estados
miembros, fomentando los nacionalismos en Oriente Medio, Asia y África y llevando al
ámbito soviético países periféricos de la OTAN. Afirma el Consejo del Atlántico Norte
(NAC) que la Unión Soviética fomentará movimientos guerrilleros o insurrecciones
apoyando a grupos disidentes e introduciendo «voluntarios» en dichos países y empleará
la «intervención indirecta» para influir política, económica y militarmente. Esta definición
de la amenaza bien podría ser la definición del uso del conflicto híbrido por la Rusia
actual.
Como veremos a continuación, tres son los factores principales que han influido en la
necesidad de cambiar los CE. El primero es la propia evolución de la amenaza de la
Unión Soviética y el Pacto de Varsovia. Dicha amenaza evolucionó de una aplastante
superioridad convencional e inferioridad nuclear, a una gran capacidad nuclear, pero
manteniendo la superioridad convencional, a la desintegración de la Unión Soviética,
finalizando con el actual renacer de Rusia.
El segundo factor es la política exterior norteamericana y, consecuentemente, la mayor
o menor fortaleza del vínculo transatlántico. De un teatro de operaciones principalmente
europeo, se pasó a incluir a Estados Unidos y Canadá con el desarrollo de los ICBM
soviéticos para, posteriormente, replegar la mayoría de sus fuerzas de Europa y girar
estratégicamente hacia Asia.
Y el tercer factor es Francia. Su incomodidad casi permanente en la estructura militar y
su negativa a la adopción de la estrategia Respuesta Flexible, su retirada de la estructura
militar y su vuelta en el año 2009, influyó de forma relevante en la evolución estratégica
de la Alianza.
De una manera genérica, la evolución estratégica de la OTAN tiene cuatro fases. Durante
la década de los cincuenta, tuvo una aproximación puramente defensiva; en la década
de los sesenta se buscó una mayor distensión con el Pacto de Varsovia que duró hasta
los noventa. Tras la caída del Muro de Berlín, se evolucionó hacia una estabilización de
Europa del Este y la expansión de la Alianza; y la cuarta fase, ya en el siglo XXI, pasó a
valorar nuevas amenazas y constituirse en actor global internacional.
1 C-M(56)138, “Directiva del Consejo del Atlántico Norte a las Autoridades Militares OTAN, 1956,
https://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a561213a.pdf

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Necesitamos defendernos: primer Concepto Estratégico

Cuando se firma el Tratado de Washington en 1949, el Telón de Acero había caído ya
sobre Europa. La Unión Soviética no había desmovilizado sus ejércitos de la Segunda
Guerra Mundial y fue capaz de detonar su primera bomba atómica ese mismo año 2. Por
el contrario, la Europa Occidental sí que había desmovilizado una parte importante de
sus ejércitos, conscientes de la necesidad de reconstruir la devastación de la guerra (el
Plan Marshall se inició en 1948).
Así pues, la OTAN se encuentra ante el dilema de invertir en defensa para disminuir la
enorme ventaja convencional de los soviéticos, poniendo en riesgo su recuperación
económica o, por el contrario, invertir en la recuperación económica disminuyendo la
ventaja soviética mediante el empleo del arma atómica estadounidense. Y optará por la
segunda de las opciones.
Una de las principales prioridades del NAC, ubicado en París, era buscar un primer
Concepto Estratégico, un «qué tenemos que hacer frente a la amenaza que supone la
Unión Soviética».
En sus inicios, el NAC estaba compuesto solo por los ministros de Asuntos Exteriores,
aunque inmediatamente se vio la necesidad de crear el Comité de Defensa (DC) 3
formado por los ministros de Defensa. Esta bicefalia duró poco, pues a partir de 1950, el
NAC absorbió el DC, por lo que los ministros de Exteriores y Defensa formaron un solo
«cuerpo». En mayor o menor medida esta organización se ha mantenido hasta nuestras
fechas.
En 1949 también se crea el Comité Militar (MC) que reúne a los JEMAD de los Estados
miembros 4. Sin embargo, hasta mediados de la década de los cincuenta, el MC se reunía
con muy poca frecuencia, descansando el planeamiento militar global en el Standing
Group (SG) formado por Estados Unidos, Reino Unido y Francia, estando ubicado en
Washington. Los planes de contingencia serían elaborados por los cinco Grupos de
Planeamiento Regional 5.
2 El 22 de agosto de 1949 la Unión Soviética detonó con éxito la RDS-1, en el sitio de pruebas de
Semipalatinsk. La bomba explotó en una torre de 30 m con una potencia de 22 kilotones.
3 El Defense Committee fue creado en septiembre de 1949
4 Hasta diciembre de 1950 no se crean los Representantes Militares (MILREP)
5 En 1950, se creó la primera Estructura de Mandos de la OTAN. Hasta entonces existían cinco Grupos
de Planeamiento Regional: Europa Occidental, Europa del Sur-Mediterráneo Occidental, Europa del Norte,
Océano Atlántico Norte, Canadá-Estados Unidos

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889
El 19 de octubre de 1949, el SG publica el documento MC 3 El Concepto Estratégico

para la Defensa del Área Noratlántica 6, documento base para el primer CE. Este
documento se articula en tres partes: principios fundamentales, objetivos y medidas
militares a implementar.
Entre los principios fundamentales destaca el reconocimiento de que cada nación aporte
en función de sus posibilidades y situación geográfica; y específicamente reconoce: «Las
fuerzas militares de las naciones participantes se deberían desarrollar sin poner en
peligro la recuperación económica y el logro de la estabilidad económica, que constituye
un elemento esencial de su seguridad» 7.
La finalidad del CE es doble: por una parte, pretende coordinar el poder militar y
económico y, por otra parte, proporcionar una guía estratégica que coordine a los Grupos
Regionales de Planeamiento en la elaboración de sus planes.
Varias naciones mostraron su desacuerdo principalmente en las medidas militares a
implementar. Dos fueron los principales: Dinamarca no estaba de acuerdo con la
redacción referente al uso de armas atómicas, pues la primera medida incluida era:
«Asegurar la capacidad de usar la bomba atómica inmediatamente». Dinamarca
pretendía no mencionar el arma atómica, sino incluirla en un más genérico «bombardeos
estratégicos». Finalmente, en el más puro estilo OTAN de consenso se redactó:
«Asegurar la capacidad de llevar a cabo bombardeos estratégicos incluyendo usar la
bomba atómica inmediatamente».
El segundo desacuerdo fue sobre las responsabilidades en asegurar las líneas de
comunicación marítimas que recaían principalmente en Estados Unidos y Reino Unido.
Francia quería ser responsable en asegurar las líneas marítimas de Argelia y, así se
redactó, aunque en un sentido más genérico.
Finalmente, el documento fue enviado para aprobación ministerial como DC 6 (el primero
de la historia de la OTAN) y, tras introducir los cambios anteriores, se remitió como DC6/1
para aprobación del NAC. El 6 de enero de 1950 el NAC aprobó el primer Concepto
Estratégico para la Defensa del Área Noratlántica (DC 6/1) 8.
Una vez aprobado el CE en el nivel político, el Standing Group redactó guías estratégicas
adicionales a los Grupos Regionales de Planeamiento para la elaboración de los
primeros Planes de Contingencia de la Alianza, que tendrían una validez de cuatro años.
6 Disponible en https://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a491019a.pdf
7 Ibíd. par.5.c.

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890
El resultado de este proceso fue el Plan de Defensa OTAN a Medio Plazo de 1 de abril
de 1950 (DC 13)9 solo tres meses después de la aprobación del CE, y fijando ese medio
plazo en cuatro años. Se consideró un documento especialmente secreto y se distribuyó
muy limitadamente 10.
En sus más de 60 páginas, el DC13 expone una serie de supuestos, analiza el enemigo
y da misiones a los distintos Grupos Regionales. Contempla que las operaciones de la
OTAN se desarrollarán en cuatro fases: La primera fase se desarrollaría desde el
momento de la invasión soviética hasta la estabilización de dicho ataque, e incluiría la
ofensiva aérea aliada. Conviene tener en cuenta que en estos momentos la Alemania
Occidental no pertenecía todavía a la OTAN y se asumía que los aliados no podrían
parar el ataque convencional hasta la línea de los ríos Rin y Weser. La segunda fase
continuaría hasta el inicio de las operaciones ofensivas principales. La tercera fase hasta
la capitulación soviética y la cuarta hasta la consecución de los objetivos finales. Sin
embargo, solo se llegó a planear la primera fase.
En el documento se analiza el posible comportamiento de todas las naciones que
pudieran ser afectadas por la guerra. En relación a España, la OTAN considera que, a
pesar de tener un carácter neutral, «España resistirá la agresión soviética, pero hasta
dónde llegará en el apoyo inicial a las Potencias Europeas dependerá de la evolución de
la situación antes del inicio de la guerra».
Entre las misiones principales para guiar el planeamiento, se hace una referencia clara
a que los Grupos Regionales debían planear para «retrasar y retener el avance enemigo
lo más al Este posible». Para ello, había que mantener la capacidad de iniciar un
bombardeo estratégico inmediato con todo tipo de armas sin excepción, en clara alusión
al arma atómica. Es igualmente reseñable la importancia que se da en el Plan a las
operaciones psicológicas, tanto soviéticas como propias, con la finalidad de influir en
grupos disidentes.
Respecto a la valoración sobre la Unión Soviética, la Alianza estima que tiene cuatro
millones de soldados y que intentará expandir su poder mediante todas las medidas
incluidas en el término «Guerra Fría»: amenaza de una agresión militar, guerra política y
económica, propaganda, subversión, sabotaje y otras actividades clandestinas.
9Disponible en https://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a500328d.pdf
De hecho, la primera página reza «debido al secretismo de los contenidos de este documento, se remitirá
10
mediante una distribución particularmente limitada»

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891
Además, en el caso de que el ataque a Europa sea exitoso, considera que la URSS
atacará a España, con el objetivo de ocupar totalmente la península ibérica. Para ello,
se estima que el ejército soviético, una vez alcanzados los Pirineos, necesitaría 40 días
para acumular munición y reagrupar fuerzas.
El DC 13 hace también una estimación muy detallada de fuerzas necesarias para hacer
frente a la Unión Soviética en 1954. Así, en el ámbito terrestre, necesitará 18 divisiones
acorazadas, 71 divisiones de infantería y una división aerotransportable. Además,
necesitará más de 2 300 barcos, entre los que se encuentran 31 portaaviones o más de
11 000 aviones.
Con el DC 13 firmado solo un año después de la creación de la Alianza, finalizaba la
formulación del primer CE. La OTAN era consciente de la superioridad de la Unión
Soviética y de la dificultad de disponer en cuatro años de las fuerzas convencionales
necesarias. Y encontró, como única solución a la defensa, el empleo del arma que le
daba la superioridad: el arma nuclear. Sin embargo, nuevas adhesiones y cambios
organizativos de profundidad en la Alianza, obligaron a revisar este primer CE, casi de
forma inmediata.
Reorganización interna: segundo Concepto Estratégico

La invasión de Corea del Sur en 1950 produjo una clara inquietud en Europa Occidental
al temer que pudiera ser un preludio de acciones similares en suelo europeo. Un primer
análisis de la Alianza llegó a la conclusión que necesitaba una reorganización interna
importante.
Así, en 1950, se aprueba la creación de la estructura militar integrada bajo un mando
centralizado: el Comandante Supremo Aliado en Europa (SACEUR) 11. Esto supuso la
abolición de los tres Grupos de Planeamiento Regional Europeo 12, cuyas funciones y
planes fueron recogidos por SACEUR. En 1952 se crea el Comandante Supremo Aliado
para el Atlántico (SACLANT) y la figura del Secretario General13. Además, este mismo
año, Grecia y Turquía se unieron a la Alianza. Tantos cambios obligaron a reescribir el
CE.
11 El primer SACEUR fue el general Dwight D. Eisenhower.

12 Europa Occidental, Europa del Sur-Mediterráneo Occidental, Europa del Norte.
13 Figuras aprobadas por el NAC en su reunión de Lisboa de 1952 La figura del Secretario General
recayó en el británico lord Ismay.

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Así, el 3 de diciembre de 1952, el NAC aprobó como segundo CE el documento MC 3/5

Concepto Estratégico para la Defensa del Área del Atlántico Norte 14. El documento no
presenta cambios sustanciales respecto al anterior CE, siendo una acomodación a la
nueva estructura organizativa y nuevos miembros.
Sin embargo, los soviéticos iban de nuevo a cambiar la balanza estratégica con el inicio
de la carrera nuclear, la creación del Pacto de Varsovia en 1955 y el lanzamiento del
satélite Sputnik en 1957, usando un cohete que podría llevar un ingenio nuclear. Y la
OTAN tuvo que repensar su estrategia.
Represalia masiva: tercer Concepto Estratégico

En la Cumbre de Lisboa de 1952 se revisó el Objetivo de Fuerza necesario para 1954
decidiendo que el número de divisiones necesarias era de 96, que necesitarían 90 días
de movilización para tenerlas preparadas, con la excepción de 40 que deberían estar
permanentemente listas. Sin embargo, inmediatamente se comprobó que era un
esfuerzo económico fuera del alcance de unos presupuestos de defensa menguantes en
beneficio de la recuperación económica.
Al año siguiente, la administración Eisenhower realizó un giro en su concepción
estratégica que fue acuñado como «New Look» 15. Hasta entonces, el arma nuclear se
había considerado como un complemento a las fuerzas convencionales, pero la
evolución tecnológica demostró que era más barato y más decisivo basar la defensa en
el arma nuclear que en las fuerzas convencionales. Esta nueva aproximación quedó
claramente expresada en 1954 cuando Eisenhower amenazó a China con usar armas
atómicas tácticas, «exactamente como si usaras una bala», si no paraba de bombardear
Taiwan 16.
Así las cosas, en 1953, SACEUR, el general Alfred Gruenther, inicia el proceso de
incorporar el arma atómica en la concepción estratégica de la Alianza y, al año siguiente,
el 22 de noviembre de 1954, el MC aprueba el documento Modelo más Efectivo de la
Fuerza Militar OTAN para los Próximos Años (MC 48) 17, que será la base para la
redacción del segundo CE.
15 PACH, Chester, Dwight D. Eisenhower: Foreign Affairs, Miller Center. Disponible en
https://millercenter.org/president/eisenhower/foreign-affairs
16 Ibíd.
17 Su título original fue “The Most Effective Pattern of NATO Military Strength for the Next Few Years” ,
Disponible en https://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a541122a.pdf

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El MC 48 expresa, por primera vez, de forma explícita el uso de las armas nucleares:
«En el caso de agresión la URSS será objeto inmediatamente de un contraataque
devastador empleando armas atómicas [y termonucleares]» 18. El documento empieza
con una valoración de la situación prevista para 1957, cuando se prevé que la
superioridad convencional soviética todavía será de 2 a 1 y la URSS habrá desarrollado
ya un importante arsenal nuclear. Además, se reconoce que la OTAN carece de un
sistema de defensa aérea eficaz y que costará años desarrollarlo, por lo que la única
forma de defensa es la destrucción inmediata de los sistemas de lanzamiento de armas
nucleares.
La Alianza insiste en que nunca empezará una guerra, pero si se inicia, estará abocada
al empleo masivo de armas nucleares. Se plantean dos líneas de acción enemigas que
llevan al mismo desenlace. Si la URSS ataca con armas nucleares, la OTAN
contraatacará con las mismas armas, pero si la URSS inicia un ataque convencional,
dada la inferioridad de la Alianza, deberá responder igualmente con armas nucleares.
Como esto es sabido por la URSS, la hipótesis más probable es que la URSS inicie la
guerra con un ataque nuclear por sorpresa.
El MC 48 plantea que la guerra tendrá dos fases. La primera fase —estimada en 30 días
de duración— se iniciará con un ataque por sorpresa nuclear y convencional, al que la
OTAN responderá con su arsenal atómico. La segunda fase será principalmente
convencional en la que se intentarán conseguir los objetivos estratégicos.
Sin embargo, el análisis que la OTAN hace es que muy probablemente no existirá una
segunda fase. El intercambio nuclear durante la primera llevará a la capitulación del
bando cuyo arsenal nuclear sea más pequeño que en estos momentos era el de la
URSS. Si esta capitulación no se produce, se considera que la OTAN mantendrá todavía
una capacidad nuclear remanente para seguir atacando a las fuerzas convencionales
soviéticas.
Como la OTAN mantiene su estrategia defensiva, reconoce que la URSS tendrá la
iniciativa para desencadenar la guerra. En este sentido, según el MC 48, «el MC
considera que un ataque por sorpresa con bombas atómicas constituye la amenaza más
peligrosa a la que Occidente tiene que hacer frente». Además, su sistema centralizado
de toma de decisiones es mucho más rápido que el sistema por consenso de la OTAN y
mantiene su superioridad terrestre y aérea táctica.
18 Ibíd., pág. 2

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894
Por lo tanto, se concluye que el esfuerzo de la OTAN debe estar encaminado a ganar
esta primera fase de la guerra, mediante la adopción de cuatro medidas principales. La
primera es desarrollar un sistema de inteligencia que permita conocer las intenciones
soviéticas; la segunda es proteger las fuerzas aéreas estratégicas y las fuerzas de
ataque nuclear en Europa. La tercera, asegurar que las fuerzas de la OTAN sean
capaces de responder inmediatamente incluyendo con armas nucleares; y la cuarta
medida, disponer de fuerzas permanentemente preparadas para evitar la invasión de
Europa.
El MC 48 es bastante específico en las tareas asignadas a las fuerzas desplegadas en
Europa. Establece que las fuerzas desplegadas deben sobrevivir al ataque inicial,
usando la dispersión, la protección y el sistema de alerta, y deben ser capaces de
canalizar el avance soviético forzando su concentración para presentar un objetivo
rentable al arma nuclear. Además, tienen que ser capaces de usar las armas atómicas,
integradas ya en el nivel táctico, de forma inmediata —calculado en horas— tras el
ataque soviético.
Este análisis estratégico trajo consigo un cambio en la concepción de la defensa de
Europa. Hasta este momento, se asumía que la defensa de Europa se basaba en detener
al enemigo en la línea de los ríos Rin-Weser. Sin embargo, en un conflicto nuclear esta
línea, no dejaba suficiente profundidad estratégica para la defensa. De ahí la importancia
de la adhesión de Alemania Occidental a la OTAN en 1955, lo que permitió, junto con el
arsenal atómico, diseñar una Estrategia Avanzada basada en llevar la línea de defensa
lo más al Este posible.
El MC 48 sentó las bases para la actualización del segundo CE. Sin embargo, en estos
años la OTAN evolucionaba muy rápidamente y la situación geopolítica mundial lo hacía
camino de una Guerra Fría «aún más fría».
En 1956, el Egipto de Nasser da un giro hacia el nacionalismo socialista árabe,
nacionalizando el canal de Suez, lo que supuso la Guerra del Sinaí o Crisis de Suez.
Este mismo año, la Unión Soviética mandaba tropas a Hungría para evitar su
acercamiento hacia Occidente. La consecuencia inmediata fue que Francia exigió que
en la revisión estratégica se incluyera el estudio sobre los efectos de las actividades
políticas y económicas llevadas a cabo por los soviéticos fuera del área de la OTAN.
Entre 1956 y 1957, se publicaron dos informes fundamentales en el futuro de la Alianza
que, entre otros asuntos, intentaron desarrollar los artículos 2 y 4 del tratado fundacional,

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abriendo así nuevas líneas estratégicas. El 13 de diciembre de 1956, el NAC aprobó el

Informe de los Tres Hombres Sabios 19 que propugnaba una mejora en la cooperación
económica, política y científica. La consecuencia directa fue la creación del Programa
Científico de la OTAN que ha llegado hasta nuestros días como el Programa de Ciencia
para la Paz y la Seguridad de la OTAN.
El segundo informe fue aprobado por el NAC en mayo de 1957 y fue conocido como
Informe Lord Ismay 20. En dicho informe, que sentaba las bases organizativas de la
Alianza, se hacía una referencia expresa a la necesidad de ampliar la acción de la OTAN
a los campos de la cooperación política y económica, e incluso en áreas culturales y
sociales.
El 23 de mayo de 1957, el NAC aprobó el MC 14/2 Concepto Estratégico General para
la Defensa del Área de la Organización del Tratado del Atlántico Norte 21 constituyéndose
como el tercer CE de la Alianza, y siendo conocido como la estrategia de la Represalia
Masiva. Tres son los pilares sobre los que se asentó el nuevo CE. El primero de ellos era
la disuasión y la capacidad de hacer frente a un ataque soviético. Siguiendo lo publicado
en el MC 48, la OTAN está abocada a una guerra nuclear ante un ataque soviético y
debe ser capaz de lanzar un contraataque nuclear inmediato «devastador»,
manteniendo, al mismo tiempo, las capacidades convencionales que permitan frenar al
Pacto de Varsovia.
El segundo pilar estratégico se basa en la capacidad de hacer frente a la guerra no
convencional, dando opción a no usar el arma nuclear. El CE considera que la URSS,
sabedora de que la OTAN usará su arsenal nuclear desde el principio y de la superioridad
de dicho arsenal, podría llevar a cabo otras agresiones en territorio OTAN, como
infiltraciones, incursiones y acciones hostiles locales, reconociendo expresamente que
habría que hacerles frente «sin necesariamente recurrir a las armas nucleares».
Y el tercer pilar sobre el que se asienta el MC 14/2 son las operaciones fuera de área.
Aunque los planes de defensa de la OTAN se desarrollan para defender el territorio de
la Alianza, se reconoce la necesidad de tener en cuenta las amenazas que para la OTAN
pueden surgir de conflictos fuera de dicha área. Así, se especifica que se debe tener en
19 The Three Wise Men Report fue llamado así por ser encargado a tres ministros de Asuntos Exteriores:
Canadá, Italia y Noruega. Disponible en https://www.nato.int/archives/committee_of_three/CT.pdf

20 Disponible en
http://archives.nato.int/uploads/r/null/1/3/137336/0096_Lord_Ismay_Report_North_Atlantic_Council_1957
_ENG.pdf

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cuenta la posible necesidad que pueden tener algunos países miembros de usar sus
fuerzas OTAN en cualquier otro lugar.
Con el MC 14/2 y los consiguientes documentos que desarrollaron medidas para su
implementación, la Alianza finalizaba su tercer CE. En sus solamente ocho años de vida,
la Alianza había necesitado evolucionar estratégicamente desde una estrategia
puramente defensiva y de disuasión, principalmente militar y centrada en «territorio
OTAN», a una estrategia principalmente nuclear de Represalia Masiva, abriendo nuevos
campos a la cooperación política, económica, científica o cultural, y a considerar
opciones de actuación fuera de área.
Sin embargo, el devenir geopolítico mundial, la nueva capacidad soviética de misiles
nucleares de largo alcance o la construcción del Muro de Berlín, entre otros, obligó a la
OTAN a volver a repensar su estrategia.
Repuesta flexible: cuarto Concepto Estratégico

Hasta la fecha, los planes de defensa de la OTAN asumían que la guerra se desarrollaría
principalmente en Europa y que las armas nucleares para su defensa serían
proporcionadas por Estados Unidos y, en menor medida, por el Reino Unido 22. Sin
embargo, esta percepción de seguridad de los norteamericanos cambiará en 1957
cuando la URSS demostró su capacidad de lanzar un satélite (Sputnik) al espacio
mediante un cohete que bien podía ser cargado con una ojiva nuclear, alcanzando el
continente norteamericano.
En 1958, la URSS dio un ultimátum a Estados Unidos, Francia y Reino Unido para que
abandonasen Berlín Occidental y que la ciudad entera se integrara en la República
Democrática Alemana. Aunque esta crisis finalizó de manera diplomática en 1961 con la
construcción del Muro de Berlín, puso a prueba el CE aprobado meses antes. Y la
Alianza empezó a darse cuenta que la estrategia de Represalia Masiva no podía
aplicarse tan fácilmente a todos los conflictos, pues no se estaba dispuesto a
desencadenar una guerra nuclear total por la ciudad de Berlín.
La reacción de la OTAN ante esta crisis fue el desarrollo de planes de contingencia
específicos para Berlín (BERCON) 23, anticipando lo que más tarde se conocería como
la estrategia de Respuesta Flexible.
22 Reino Unido adquiere su capacidad nuclear en 1952. La primera prueba nuclear francesa tuvo lugar en
Argelia en 1960
23 Disponible en http://archives.nato.int/amendment-to-the-berlin-contingency-bercon-plans

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En 1962, la reacción convencional y no nuclear de los Estados Unidos ante la crisis de

los misiles de Cuba respaldará la necesidad de cambiar la estrategia de la OTAN. Así,
en la reunión ministerial de diciembre de 1962, en París, se acordó «incrementar la
eficacia de las fuerzas convencionales. Acordaron que unas fuerzas convencionales y
nucleares adecuadas y equilibradas eran necesarias para proporcionar a la Alianza la
gama más amplia posibles de respuesta a cualquier amenaza que pudiera dirigirse
contra su seguridad» 24.
A pesar de que mayoritariamente ya se apostaba por una respuesta más flexible, la
revisión del CE se vio frenada por Francia. Washington abogaba por una dirección
centralizada del empleo de las armas nucleares, a lo que París se negó desde un
principio y, además, Francia no quería abandonar de ningún modo la estrategia
Represalia Masiva. La revisión se paralizó hasta que Francia abandonó la estructura
militar de la OTAN en 1966.
Tras la salida de Francia, la revisión estratégica volvió a retomarse, aprobándose, el 16
de enero de 1968, el cuarto CE de la OTAN, el MC 14/3 Concepto Estratégico General
para la Defensa del Área de la Organización del Tratado del Atlántico Norte 25.
Este documento empieza con una valoración del Pacto de Varsovia reconociendo que
tiene la capacidad y la voluntad de iniciar un conflicto de muchas maneras. Desde una
guerra nuclear total hasta la combinación de fuerzas convencionales con armas
nucleares tácticas y armas químicas y biológicas. La OTAN consideraba que el Pacto de
Varsovia era capaz de atacar con 80 divisiones en el plazo de 4 a 15 días 26. También
considera que usarán otros métodos para conseguir ventaja militar sobre la Alianza,
como la explotación de todo aquello que pueda minar la solidaridad interna, agresiones
limitadas a un país o a una región determinada, acciones encubiertas para fomentar la
agitación social o la subversión 27.
El concepto de disuasión ya no estaba basado solo en demostrar determinación y
capacidad de responder, sino que añade una tercera característica: la flexibilidad. Con
ella se trata de «que el potencial agresor no pueda predecir la respuesta de la OTAN
ante una agresión». Lo que se acuñó como la estrategia de la Respuesta Flexible.
24 Disponible en https://www.nato.int/docu/comm/49-95/c621213a.htm
26 Decisions of Defence Planning Committee in Ministerial Session (DPC/D(67)23) de 11 de mayo de
1967. Disponible en https://www.nato.int/docu/stratdoc/eng/a670511a.pdf

27 Observar similitudes con Conflicto Híbrido.

bie3
898
De esta manera se cambian las opciones estratégicas de respuesta de la OTAN pasando

de la única respuesta posible del tercer CE, la guerra nuclear total, a tres posibles
respuestas. La primera es la Defensa Directa consistente en responder al enemigo al
mismo nivel que su ataque, dejándole a él la responsabilidad de escalar el conflicto. La
adopción de esta respuesta implicará la necesidad de disponer fuerzas terrestres, aéreas
y navales de alta disponibilidad y presencia avanzada.
La segunda de las respuestas que la OTAN podría adoptar ante un ataque del Pacto de
Varsovia es la Escalada Deliberada. Esta segunda respuesta se basa en escalar el
conflicto deliberadamente hasta un punto donde el riesgo y el coste sea inasumible por
el enemigo. La última de las opciones es la Respuesta Nuclear General. Se trata de
volver de nuevo a la Represalia Masiva, pero en esta ocasión se especifica que esta será
la última de las opciones a tomar.
Pero la adopción realista de estas posturas requería una revisión sobre la velocidad en
la toma de decisiones, que afectaba a tres aspectos fundamentales. Primero, se
necesitaba que las medidas de alerta y la asignación de fuerzas a los jefes militares
OTAN fueran tomadas con rapidez. Segundo, el mecanismo de toma de decisiones
debería permitir la realización de acciones convencionales, aunque no se hubieran
tomado todavía las decisiones respecto a la movilización de fuerzas y despliegue de
refuerzos. Por último, se requería que la decisión del empleo del arma nuclear fuera
rápida. Es decir, la Alianza reconocía que la estrategia de Respuesta Flexible requería
que el proceso de toma de decisión fura mucho más rápido.
Con la aprobación del MC 48/3, el 8 de diciembre de 1969 Medidas para Implementar el
Concepto Estratégico para la Defensa del Área OTAN 28, la OTAN completaba
oficialmente su cuarto Concepto Estratégico desde su fundación. Estos dos documentos
estratégicos son los que más duración han tenido en la historia de la Alianza, pues
estuvieron vigentes hasta el año 1991, cuando la OTAN se reinventó estratégicamente.
El fin de la Guerra Fría: quinto Concepto Estratégico

En la segunda mitad de la década de 1980, el telón de acero se resquebrajó. La OTAN
ganaba la Guerra Fría: en 1986 Estados Unidos y la URSS firmaron el Tratado de
Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF); el Muro de Berlín cayó en 1989 con la
consiguiente reunificación de Alemania un año más tarde; en 1990 la CSCE acordaba

bie3
899
las medidas de fomento de la confianza y la seguridad, que luego evolucionarían hacía

el Tratado FACE en 1992; también se firmaba el tratado START, en 1991, y la disolución
de la URSS y del Pacto de Varsovia en el mismo año.
A tenor de los resultados, la estrategia defensiva Respuesta Flexible, que durante más
de veinte años había dominado el pensamiento estratégico había tenido éxito. Sin
embargo, no significaba el Fin de la Historia como predijo Fukuyama, sino que nuevas
amenazas empezaban a asomar en el horizonte: la Guerra del Golfo de 1990, el
desmembramiento de Yugoslavia o la crisis económica mundial 29, adelantaban la
necesidad de una orientación estratégica radicalmente nueva, pasando del concepto de
«defensa» al concepto más amplio de «seguridad».
Así las cosas, en la Cumbre de Roma de 1991, la OTAN aprueba un nuevo Concepto
Estratégico 30. Será el primero no clasificado y abierto al público en general, producto de
la sensación de distensión.
El CE de 1991 se estructura en cuatro partes fundamentales: un análisis de la amenaza
a partir de la cual elaborará la estrategia defensiva, reafirmación de sus principios
fundacionales (su razón de ser), los pilares sobre los que se asentará la seguridad y, por
último, un nuevo diseño de las fuerzas militares necesarias.
Igualmente, abre la posibilidad a desarrollar el contenido de uno de los documentos de
pensamiento estratégico más trascendentes en la historia a de la OTAN: el informe
Harmel 31. Escrito en 1967, el informe abogaba por la necesidad de distender a la vez
que disuadir, por lo que había que dar un salto hacia el concepto más amplio de
seguridad y usar las herramientas políticas necesarias para llevar a cabo la distensión.
Veinticuatro años después de su redacción, la OTAN reconocía que había llegado el
momento de ponerlo en práctica.
La OTAN considera que la posibilidad de un ataque masivo y por sorpresa en Europa ha
pasado de ser altamente probable a altamente improbable. Sin embargo, nuevos riesgos
multifacetas y multidireccionales han emergido y a los que hay que hacer frente. Si bien
las dificultades económicas, sociales y políticas, las rivalidades étnicas y las disputas
territoriales no son una amenaza a la integridad territorial de la Alianza, sí tienen
consecuencias en la seguridad de los Estados miembros. Estos riesgos, unidos al hecho
29 El crecimiento del PIB mundial pasó del 4,6% en 1988 al 1,4 en 1991. Disponible en
https://datos.bancomundial.org/indicador/ny.gdp.mktp.kd.zg
30 Disponible en https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_23847.htm
31 Disponible en https://www.nato.int/cps/en/natohq/80830.htm

bie3
900
de que la URSS sigue manteniendo una capacidad convencional y nuclear de primer

orden, permiten concluir que la OTAN sigue siendo necesaria. Además, la conclusión a
la que se llega de este análisis es que la OTAN necesita evolucionar, ampliando el marco
estratégico a uno más amplio: el marco de la seguridad.
Esta última conclusión es muy importante porque marcará las nuevas misiones que la
OTAN se va a imponer, las nuevas capacidades que debe desarrollar y las nuevas
fuerzas militares que debe disponer, que se pueden resumir en «menos fuerzas, menos
disponibilidad».
En 1991, la OTAN se reafirma en sus principios fundacionales de la defensa de la
integridad territorial, de la importancia del vínculo transatlántico, de la necesidad de que
todos los miembros tengan el mismo nivel de seguridad, a la contribución al desarrollo
democrático de Europa y a la resolución pacífica de disputas.
La seguridad de la Alianza se asienta sobre cuatro pilares fundamentales: la defensa
colectiva, el diálogo, la cooperación y la gestión de crisis y prevención de conflictos.
La restauración generalizada de vínculos diplomáticos entre la Europa del este y la del
oeste, es vista como una oportunidad única para establecer el diálogo en materia de
seguridad y fomento de la libertad y la democracia. Los ejércitos tienen la oportunidad
de intensificar los contactos militares y mostrar una mayor transparencia mutua.
Además, la OTAN insiste en que una de las líneas estratégicas a seguir es el desarrollo
de mecanismos de cooperación bilaterales o multilaterales en todos los aspectos
principales de la seguridad, con la finalidad de prevenir conflictos. Así, considera que la
diplomacia preventiva y una gestión adecuada de las causas de las crisis potenciales
cobran más importancia que en el pasado.
Como puede observarse, el CE de 1991 supone un cambio radical en el pensamiento
estratégico de la OTAN. Ya no se trata de evaluar la amenaza militar del Pacto de
Varsovia y la mejor forma de disuadir y hacerle frente. Se trata ahora de una amenaza
difusa que el propio CE no es capaz de concretar.
La principal consecuencia de esta aproximación estratégica es que el concepto de
defensa avanzada debe evolucionar hacia una presencia avanzada más reducida y que
el principio de Respuesta Flexible debe ser revisado para no basar tanto la respuesta en
las armas nucleares. Se considera que una guerra total es posible, pero no probable; y
esto supuso una importante reducción de los ejércitos europeos.

bie3
901
La Alianza considera que las fuerzas convencionales deben reducir su tamaño y su nivel
de disponibilidad, no siendo ya necesario el despliegue avanzado en la Europa central y
debiéndose desplegar en toda el área. El nivel de fuerzas necesario debe ser aquel
capaz de disuadir y hacer frente a un ataque limitado, dejando claro que la OTAN ya no
contempla un ataque masivo de la Unión Soviética. Si fueran necesarias más fuerzas,
tendría que acudirse al refuerzo de unidades, a la movilización o al empleo de las
reservas.
Pero si el reajuste en el ámbito convencional es notable, en las fuerzas nucleares va a
ser drástico, y no solo por los tratados INF y START. El CE especifica que «el propósito
fundamental de las fuerzas nucleares es político: preservar la paz y prevenir la coacción
y cualquier clase de guerra». Así, se considera que las fuerzas nucleares basadas en
Europa fortalecen especialmente el vínculo transatlántico en lo político y en lo militar,
pero deben mantenerse en el mínimo nivel necesario para preservar la paz y la
estabilidad. La OTAN renuncia, por primera vez desde su creación, al armamento nuclear
táctico procediendo a su eliminación.
Todo lo anterior implicaba repensar la estructura militar integrada y empleo de fuerzas.
Tres años después, en la Cumbre de Bruselas de 1994, se aprueba el nuevo concepto
Combined Joint Task Force (CJTF), para permitir que la OTAN pudiera disponer de una
fuerza multinacional y conjunta para llevar a cabo misiones temporales, principalmente
no relacionadas con la defensa del territorio de la Alianza. Había nacido el embrión
conceptual de las misiones que la OTAN iba a desarrollar en las décadas siguientes.
Sin embargo, este cuarto CE no va a durar mucho. Las guerras en los Balcanes, la
oportunidad de integrar a la Europa del este (la OTAN contaba ya con 16 miembros32) y
de convertirse en un actor global de seguridad obligó a ir más allá en esta nueva
estrategia. Los cambios se habían quedado pequeños.
Actor global: sexto Concepto Estratégico

En la Cumbre de Washington de abril de 1999 la Alianza aprobó su sexto CE 33. La
estructura del documento es muy similar al CE anterior, si bien el análisis de la situación
estratégica contiene elementos diferenciadores que harán que la estrategia de la OTAN
se apoye en cuatro pilares fundamentales: la defensa colectiva, la ampliación de la
32 A los 12 fundadores se unieron Grecia y Turquía en 1952, Alemania en 1955 y España en 1982
33 Disponible en https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_27433.htm?mode=pressrelease

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902
Alianza, el fomento de las asociaciones de cooperación y las operaciones de respuesta

de crisis.
Ejemplo de ello fue que ese mismo año la República Checa, Hungría y Polonia entraban
a formar parte de la OTAN, preparando el camino para que cinco años más tarde, en
2004, lo hicieran siete países más 34.
En 1999, reconoce expresamente la importancia de los factores económicos, sociales,
políticos y medioambientales en el concepto amplio de seguridad en la que la OTAN se
considera comprometida, y en los que quiere actuar.
Al igual que todos los CE anteriores resalta la importancia del vínculo transatlántico, pues
considera que la seguridad de Europa y Norteamérica es un todo indivisible. De hecho,
considera que la presencia de las armas nucleares norteamericanas en Europa ayuda al
fortalecimiento del vínculo.
El segundo y tercer pilar fundamental eran la decidida apuesta por la ampliación y el
fomento de las asociaciones y mecanismos que fomenten la cooperación y el diálogo.
La priorización dada en el CE de 1991 a la cooperación y el diálogo trajo como
consecuencia la creación, ese mismo año, del Consejo de Cooperación Noratlántico, —
reemplazado en 1997 por el Consejo de Asociación Euroatlántico (EAPC)— y, en 1994,
de la Asociación por la Paz (PfP) y el Diálogo Mediterráneo (MD). El SC de 1999 les dará
un impulso decidido que llevará, años más tarde, a la creación de la Iniciativa de
Cooperación de Estambul (ICI) y Partners Around de World.
Así, el EAPC se constituye como el foro fundamental de cooperación y consultas,
favoreciendo la transparencia y confianza entre sus miembros para fortalecer la
seguridad en Europa, el Cáucaso y Asia Central. La PfP, se centra en las relaciones
bilaterales entre la OTAN y sus Estados miembros para asuntos más concretos de
defensa como el control democrático de las fuerzas armadas, la interoperabilidad,
desarrollo de capacidades o preparación para la participación en operaciones lideradas
por la OTAN.
También, en 1997, se creó el primer mecanismo de cooperación directa con Rusia: el
Acta Fundacional OTAN-Rusia sobre Relaciones Mutuas. El CE de 1999 lo considera
como un mecanismo fundamental para la seguridad europea y en dicha acta las dos
partes se comprometen a construir una Europa estable, pacífica y unida.
34 Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumania

bie3
903
En 1999, por primera vez en un CE, la OTAN cita a un país socio de manera expresa:
Ucrania. Tras la independencia de la URSS, Ucrania se convirtió en el tercer país más
nuclearizado del mundo. Dada la incertidumbre geopolítica del momento y su situación
estratégica, la OTAN buscó su desnuclearización y el acercamiento. En 1994, Kiev
acordó destruir el arsenal nuclear heredado de la URSS y en 1997 firmó la Carta NATO-
Ucrania, adquiriendo una posición destacada respecto al resto de los socios de la OTAN.
En 1999, la OTAN se compromete a mantener consultas políticas y a apoyar su
desarrollo económico, soberanía, independencia e integridad territorial.
Conviene destacar también el concepto de Identidad de Defensa y Seguridad Europea
(ESDI). Aprobado en la Cumbre de Berlín de 1996 35, y que será el inicio de la actual
cooperación con la Unión Europea, fue diseñado para que los países europeos
reforzaran su compromiso en asuntos de seguridad, inicialmente a través de la Unión
Europea Occidental, en un contexto de complementariedad con la Alianza. Básicamente
se trataba de solucionar el problema que suponía la voluntad europea de participar en
ciertas operaciones en las que Estados Unidos no quería o no podía participar. Así se
acordó que los europeos pudieran emprender dichas operaciones accediendo la OTAN
a compartir ciertas capacidades críticas que los países europeos en su conjunto
carecían. Posteriormente este concepto se plasmará en los Acuerdos Berlín Plus entre
la OTAN y la UE.
Prácticamente descartado un ataque nuclear o un ataque convencional masivo en
Europa, la OTAN apuesta por la participación en operaciones de respuesta de crisis
(operaciones no-Artículo 5), lo que supone dar carta de naturaleza a las operaciones que
ya venía realizando en los Balcanes. Así, se compromete a apoyar operaciones de
mantenimiento de la paz bajo la autoridad de Naciones Unidas o la OSCE. También se
compromete a ayudar a sus socios PfP en prepararse para participar en operaciones
lideradas por la OTAN. Aunque en el CE de 1991, la OTAN expresa la necesidad de
participar en la gestión de crisis, no es hasta 1999 cuando la OTAN establece la
necesidad de crear los mecanismos y adecuar las fuerzas militares para las operaciones
que se definen por primera vez como no-Artículo 5.
Una vez desarrolladas las líneas estratégicas, el CE pasa a definir cómo deben ser las
fuerzas de la OTAN, desarrollando más profundamente los cambios iniciados en 1991.
Así, aunque siempre se mantiene la necesidad de disponer de capacidades que puedan
35 Disponible en https://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-063e.htm

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904
defender la integridad territorial de la Alianza, las Fuerzas Armadas deben orientarse a

las operaciones de gestión de crisis, apoyar a otras organizaciones internacionales y a
ser capaces de desplegar fuera del territorio de la Alianza. La OTAN miraba ya de forma
decidida los despliegues militares fuera de su territorio en su concepción de organización
de seguridad global.
Para ello, las fuerzas deben ser capaces de llevar a cabo actividades de fomento de la
confianza, ser interoperables, formar unidades multinacionales, con grandes
capacidades de despliegue y apoyo logístico y ser capaces de interactuar con el ámbito
civil. Había establecido el marco en el que se generaría tres años más tarde, en el 2002,
la Fuerza de Respuesta OTAN (NRF) 36 y la nueva Estructura de Fuerzas que incluiría
Cuarteles Generales de Despliegue Rápido de nivel Cuerpo de Ejército (NRDC) 37, como
el español de Valencia.
Respecto a las armas nucleares consideraba que su empleo era «extremadamente
remoto». Se daban por cancelados todos los planes de contingencia nucleares y se
reconocía que las armas nucleares no apuntaban ya a ningún país en concreto. La OTAN
dejaba de considerar de forma definitiva el uso del arma nuclear como una opción militar
plausible. Solo se reservaba un arsenal estratégico «por si acaso».
Con el CE de 1999, la OTAN se impulsaba la evolución estratégica iniciada tras la
disolución de la URSS. Sin embargo, la situación geopolítica mundial iba a cambiar de
nuevo de forma drástica. El 11 de septiembre de 2001, por primera vez en sus 52 años
de historia, el NAC iba a convocar el artículo 5 del Tratado, considerando que Estados
Unidos había sido atacado y, por lo tanto, toda la OTAN lo había sido. Se iniciaba la
guerra de Afganistán y la operación más larga de la historia de la OTAN.
Gestión de crisis: séptimo Concepto Estratégico

En el año 2010, en la Cumbre de Lisboa, la Alianza alumbra lo que sería su séptimo y
último CE 38. Los atentados del 11-S no cambiaron su visión estratégica, sino que
reforzaron la necesidad de convertirse en una suerte de mecanismo poderoso de
respuesta de crisis, eso sí, focalizado en la amenaza asimétrica. Ni siquiera el
amenazante resurgir ruso con el ciberataque de 2007 a Estonia o la invasión de Georgia
en 2008 supusieron cambios drásticos en lo que sería el CE de 2010. Al igual que el
36 Aprobado en la Cumbre de Praga de 2002, https://www.nato.int/docu/pr/2002/p02-127e.htm

37 Ver comunicado oficial OTAN en https://www.nato.int/docu/update/2002/09-september/e0923a.htm
38 Disponible en https://www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-eng.pdf

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905
conflicto de Kosovo influyó en la redacción del CE de 1999, las operaciones en

Afganistán guiaron el de 2010.
Cabe destacar que este CE fue elaborado por un grupo de 12 expertos 39, encabezados
por la exsecretaria de Estado norteamericana, Madeleine Albright, principalmente
diplomáticos y personas relevantes vinculadas al mundo de relaciones internacionales y
empresarial. Sin embargo, no contó con ningún militar. Además, se reduce la extensión
del documento a la mitad en relación a los dos CE anteriores.
Así, el documento, siguiendo pautas anteriores, se estructura en tres partes: un análisis
de la amenaza, las pilares fundamentales estratégicos y consideraciones sobre las
fuerzas armadas que necesita la Alianza para llevarlas a cabo, si bien este último punto
es especialmente breve en comparación con los seis CE anteriores.
Entre los nuevos riesgos de seguridad que el CE menciona destacan el terrorismo, a
quien considera una «amenaza directa a la seguridad de los ciudadanos», los
ciberataques, la necesidad de una defensa antimisil, dada la proliferación de armas de
destrucción masiva y sus vectores de lanzamiento y la protección de las líneas de
comunicación, transporte y tránsito de mercancías.
Sigue reconociendo que la amenaza de un ataque convencional sigue siendo baja,
aunque no puede ser ignorada, dado el rearme que determinados países están llevando
a cabo.
Siguiendo la línea iniciada en 1991 e impulsada en 1999, la OTAN define tres pilares
fundamentales donde apoyar su pensamiento estratégico: la defensa colectiva, la gestión
de crisis y la seguridad cooperativa.
En relación con la defensa colectiva, aunque expresamente reconoce que no considera
a ningún país como adversario, se reafirma de nuevo que está basada en una mezcla
de capacidades nucleares y convencionales.
Aunque la OTAN quiere «crear las condiciones para un mundo sin armas nucleares» y
que considera que «las circunstancias en las cuales el uso de las armas nucleares podría
contemplarse son extremadamente remotas», también deja claro que mientras existan
armas nucleares la OTAN seguirá siendo una alianza nuclear.
Así, considera que las capacidades de las que la OTAN debe dotarse deben incluir
suficientes fuerzas para realizar, simultáneamente, varias operaciones principales y de
39 Ver composición en https://www.nato.int/strategic-concept/experts-strategic-concept.html Hubo un

español como experto que fue Fernando Perpiñá-Robert Peyra.

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906
menor tamaño y a distancias estratégicas. Insiste en la desplegabilidad y

multinacionalidad de las fuerzas, validadas por el concepto de la Fuerza de Respuesta
de la OTAN (NRF), en la necesidad de dotarse de capacidades de defensa anti misil
balístico y contra ciberataques, y de mejorar la capacidad de hacer frente al terrorismo.
El segundo pilar fundamental es la gestión de crisis, en la que se intenta dar un paso
más decidido que en 1999. Influida por las lecciones aprendidas en los Balcanes y
Afganistán, reconoce la necesidad de crear capacidades distintas a las militares, dentro
de la Alianza, para trabajar de forma unificada —política, militar y civilmente— en la
prevención y gestión de conflictos. En este punto, reconoce la necesidad de mejorar la
capacidad de planeamiento civil-militar en todo el espectro de los conflictos, lo que
supone un cambio importante respecto al pasado.
Reafirma que las operaciones lideradas por la OTAN son una contribución indispensable
a la seguridad internacional, pero que se necesita desarrollar doctrina y capacidades
para operaciones contrainsurgencia, de estabilización y de reconstrucción, así como
para adiestrar y desarrollar fuerzas locales.
El tercer pilar es la seguridad cooperativa. La OTAN empieza a recoger los frutos de sus
decididos esfuerzos, iniciados en 1991, por la asociación y ampliación de la OTAN (en
el momento de la firma del CE la Alianza ya contaba con 28 miembros). Una vez
asentadas las distintas asociaciones, en 2010 se da un impulso decidido a usarlas para
exportar seguridad en todas las áreas estratégicas para la Alianza. Reconoce a la Unión
Europea como su socio principal y pone en valor la necesaria cooperación y
complementariedad de ambas organizaciones.
En relación con Rusia, la OTAN considera que la relación entre ambos es de importancia
estratégica al contribuir a la paz, seguridad y estabilidad. Sigue apostando por una
reciprocidad en temas de seguridad y pretende mejorar la cooperación en asuntos de
defensa antimisil, contra piratería, contra narcóticos y contra terrorismo.
Finalmente, en relación de a los medios necesarios para llevar a cabo las líneas
estratégicas, la OTAN ya no hace referencia solo a las fuerzas con las que debe contar,
sino que utiliza un término más amplio que el militar: «recursos».
El CE de 2010 puede considerarse como una evolución de los dos anteriores, en los que
la razón de ser de la Alianza, la defensa del territorio, pasa a un segundo nivel dada la
baja probabilidad de un ataque, en beneficio de las operaciones de gestión de crisis
alrededor del mundo.

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907
Conclusiones
A lo largo de sus 70 años de historia, la OTAN ha sabido adaptarse a nuevas situaciones
geopolíticas y a tensiones internas. Así, evolucionó desde una defensa centrada en el
territorio europeo y basada prácticamente solo en el arma nuclear, a una suerte de
mecanismo de prevención y gestión de crisis con vocación internacional.
Conviene recalcar la bondad del sistema de toma de decisiones por consenso que ha
permitido «acomodar» las distintas dinámicas internas de la Alianza. Como ejemplos
podemos citar a Francia que pudo inicialmente encontrar «su hueco», continuar como un
actor relevante aun habiendo abandonado la estructura militar integrada y,
posteriormente, volver a integrarse; o la difícil colaboración con la Unión Europea dadas
las tensiones relacionadas con Grecia, Turquía y Chipre.
Hay un factor común en los siete CE de la Alianza: el valor del vínculo transatlántico.
Durante 70 años la OTAN ha venido reconociendo que su fortaleza como organización
es proporcional a la fortaleza del vínculo transatlántico. La defensa de Norteamérica está
íntimamente ligada a la defensa de Europa y viceversa, y hay dos pilares que sustentan
dicho vínculo: los mecanismos de consultas entre las naciones miembros y el armamento
nuclear.
Pero tal vez los ejemplos más claros de su éxito sea el crecimiento de nuevas
adhesiones, pasando de 12 países iniciales a 29, y las asociaciones de cooperación
(«partenariado») creadas con aquellos países que eran clave, en su momento, para la
defensa de los intereses estratégicos de la Alianza, aunque habría que preguntarse por
su rendimiento actual y, por lo tanto, de la validez del CE actual.
El enorme cambio que se ha producido en el panorama internacional podría llegar a
aconsejar un nuevo CE. Rusia, ya no es un socio fiable para fomentar la paz e integridad
territorial de Europa, tal como acordaron en el Acta Fundacional NATO-Rusia. La
intervención en Ucrania en 2014, uno de los socios principales de la OTAN, trajo consigo
la interrupción de la cooperación. La anexión de Crimea, el fin práctico del Tratado INF,
el rearme ruso, la aplicación de la llamada Doctrina Gerasimov (conflicto híbrido) o la
intervención en Siria, han cambiado los paradigmas geopolíticos sobre los que se
construyó el CE. Todo ello unido al acceso por parte de actores no estatales a las nuevas
tecnologías, a la inteligencia artificial o a la influencia en el entorno de la información,

bie3
908
deberían hacer repensar a la OTAN sobre la validez de los actuales pilares

fundamentales: la defensa colectiva, la gestión de crisis y la seguridad cooperativa.
Ángel José Adán García*

Coronel del Ejército de Tierra, DEM

bie3
909
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
DĂƌĐŽ
05/2019 29 de abril de 2019
Gonzalo Sirvent Zaragoza
La inmigración ilegal y el derecho de

«protección internacional» en Europa
La inmigración ilegal y el derecho de «protección internacional»

en Europa
Resumen
Europa, en los últimos cinco años, se ha visto afectada por la entrada incontrolada de
una gran multitud de personas, la mayoría de ellos solicitantes de asilo. En solo dos años
(2015 y 2016) consiguieron entrar más de dos millones. Posteriormente, gracias al
acuerdo UE-Turquía para acoger refugiados en dicho país, las entradas ilegales anuales
han ido disminuyendo progresivamente hasta situarse en torno a 200.000, cifra que aún
duplica las anteriores a 2014. En el peor momento, la población siria solo representó el
28 % de las solicitudes recibidas, de forma que de los casi cinco millones de personas
que han solicitado asilo en este quinquenio, solo un millón huían de la guerra de Siria.
Les sigue un potente bloque de ciudadanos procedentes de Irak, Afganistán y Pakistán
que presentó tantas solicitudes como los sirios, y una lista interminable de más de 100
nacionalidades. El problema puede agravarse en cualquier momento. En este trabajo se
lleva a cabo un análisis legislativo y económico, mediante el cual se intenta aportar luz
sobre la gravedad y complejidad de este fenómeno, que solamente será sostenible en el
tiempo si se mantiene bajo control con firmeza, dentro del respeto a la legislación en
vigor, así como potenciando la seguridad y el desarrollo económico de los países con
problemas.
Palabras clave
Derecho de asilo, solicitante de protección internacional, Estatuto de los Refugiados,

migrante, inmigración ilegal-irregular.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
910
>ĂŝŶŵŝŐƌĂĐŝſŶŝůĞŐĂůǇĞůĚĞƌĞĐŚŽĚĞͨƉƌŽƚĞĐĐŝſŶŝŶƚĞƌŶĂĐŝŽŶĂůͩĞŶƵƌŽƉĂ
'ŽŶǌĂůŽ^ŝƌǀĞŶƚĂƌĂŐŽǌĂ

Illegal immigration and the ‘international protection’ right in Europe
Abstract
Europe has suffered in five years a huge flood of people, mostly asylum seekers. In just
two years (2015 and 2016) the old continent received more than two million.
Subsequently, annual illegal entries decreased considerably until 200,000, thanks to the
EU-Turkey agreement to host refugees in that country, although they still duplicate the
figures prior to 2014. At the worst moment, the Syrian population only accounted for
twenty-eight per cent of the applications received, so that of the only five million people
who have requested asylum since 2014, only one million fled the war from Syria. The
next bigger group in importance is formed by citizens from Iraq, Afghanistan and Pakistan,
who presented as many applications as the Syrians, followed by an endless list of more
than one hundred nationalities. The problem may worsen at any time. In this paper, a
legislative and economic analysis is carried out, through which it is attempted to shed
light on the seriousness and complexity of this phenomenon, which will only be
sustainable over time if it is kept firmly under control, respecting the legislation in force,
as well as enhancing the security and economic development of countries with problems.
Keywords
Right of asylum, international protection applicant, Status of refugees, migrant,
illegal/irregular immigration.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
911

Introducción
Los flujos masivos de personas que desde 2014 intentan entrar en Europa sin
autorización pueden convertirse en un mal endémico que supere las capacidades de
absorción e integración de la Unión Europea. Durante la crisis sufrida en los últimos cinco
años entraron ilegalmente alrededor de tres millones de personas procedentes de más
de 100 naciones, siendo todavía superior el número de solicitudes de asilo recibidas1.
Actualmente las cifras están regresando lentamente a las anteriores de 2014, pero la
pobreza extrema en África y la cantidad de países inmersos en guerras internas y
externas, entre otros graves problemas, son factores que amenazan con nuevos flujos
de personas. El problema es muy serio y merece políticas de Estado y, por tanto estables,
para hacerle frente tanto desde la UE como desde los Estados miembros.
Ante todo, no se puede olvidar que una inmigración ordenada que acceda a Europa con
permiso de trabajo y visado constituye un bien necesario para el funcionamiento de
nuestro sistema económico y social. De hecho, la baja tasa de natalidad y elevada
esperanza de vida de nuestro país hacen imprescindible la inmigración para obtener una
adecuada distribución de la población por edades y, en definitiva, un sistema social
sostenible para trabajadores y pensionistas. Por ello, Europa potencia claramente la
inmigración legal, la cual supone un beneficio mutuo entre los inmigrantes que vienen a
trabajar a Europa y los países de acogida.
Sin embargo, si la inmigración se convierte en ilegal forzando una entrada masiva y
caótica de personas, se pueden colapsar nuestras posibilidades de ejercer un adecuado
control, prestarles asistencia, analizar rigurosamente la situación de cada una e integrar
en el mercado laboral a las que se decida autorizarles la entrada, además de generar un
peligroso efecto llamada.
Lo más prudente sería aceptar a aquellas personas que estén en posesión de un derecho
internacional de protección y que sea viable acoger, devolviendo a sus países de origen
a la mayor parte de los inmigrantes ilegales. No obstante, nuestra capacidad de
identificarnos con el dolor humano y empatizar con el que sufre puede invitarnos a tomar
decisiones sin considerar suficientemente las consecuencias. Por supuesto, abrir las
puertas a un inmigrante ilegal nos obliga a asumir nuestra responsabilidad con su futuro
y con sus esperanzas. En no pocas ocasiones, las aspiraciones de los inmigrantes
ilegales terminan traduciéndose en frustración, al verse relegados a una situación de

1 Al incluir también entradas legales.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϯ
bie3
912

marginalidad permanente. A medio plazo el problema se complica, cuantas más

personas sin un respaldo legal adecuado obtengan permiso de residencia, más van a
venir detrás, lo que podría generar avalanchas muy por encima de nuestras posibilidades
de acogida conforme a nuestras propias exigencias humanitarias.
Decisiones bienintencionadas, basadas en sentimientos de solidaridad con los que
llaman a nuestras puertas, si rechazan incluso la conveniencia de realizar cualquier tipo
de ejercicio de discernimiento, que nos permita considerar todos los efectos de nuestros
posicionamientos, pueden generar situaciones indeseadas. En particular, la incapacidad
de integración de los inmigrantes provocaría amargura que podría traducirse en
comportamientos antisociales y, como respuesta, generar el rechazo de una parte de la
sociedad.
La mayor situación de colapso se produjo en Europa entre los años 2015 y 2016, bienio
en el que entraron ilegalmente 2.300.000 personas. Posteriormente los flujos han
disminuido, como se ha dicho, pero todavía está pendiente la resolución de muchas
solicitudes, decidir el destino de aquellos solicitantes que les sean rechazadas, así como
ayudar e integrar a todas aquellas personas, «refugiados» o no, que se les permita la
residencia en la UE.
En cuanto a España, las entradas ilegales corresponden mayoritariamente a
«inmigrantes», habiéndose producido nuestras peores situaciones históricas en 2006
con la llamada crisis de los «cayucos»2 y en 2018, con más de 60.000 entradas.
Inmigrantes y solicitantes de «protección internacional»

«Inmigrantes» y «solicitantes de asilo» recorren grandes distancias y forman unos flujos
mixtos donde los primeros solo buscan mejorar su situación económica y los segundos
huyen de persecuciones o graves riesgos que les obligan a solicitar «protección
internacional»3.
En documentos diversos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) se advierte que debe hacerse «referencia a refugiados y migrantes
por separado para mantener la claridad acerca de las causas y el carácter de los

2 En dicho año España recibió 39.180 entradas ilegales por vía marítima, en su mayoría en las islas
Canarias. Posteriormente, se solucionó el problema migratorio gracias a una potente política de
colaboración con los países de origen.
3 El término «protección internacional» incluye la posible concesión del estatuto de refugiado en el caso
de que se cumplan los requisitos establecidos en la Convención de Ginebra de 1951, así como la
concesión de lo que se conoce como «protección subsidiaria», en aquellos casos en que no se cumplan
estos, pero sí otros establecidos por la normativa de la UE y española.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϰ
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913

movimientos de refugiados»4. Esta preocupación es normal, ante la gravedad de la

situación de estos últimos y los importantes derechos que les asisten. Por tanto,
debemos tener presente en todo momento que se trata casos muy diferentes y que
mientras los inmigrantes dejan su país voluntariamente, generalmente por motivos
económicos y pueden regresar a él cuando quieran, los refugiados no.
En el caso de los primeros, la causa principal de los grandes movimientos migratorios en
dirección a Europa, tanto de forma legal como ilegal, es su pobreza frente a un modelo
económico y social con unas características y prestaciones muy atractivas. Sin embargo,
para que este fenómeno sea beneficioso y sostenible, el flujo de inmigración debe ser
ordenado. Así mismo, debe producirse la integración de los inmigrantes en el mercado
laboral en un plazo razonable, pues a partir de ese momento es cuando pasan de
necesitar ser sustentados a producir riqueza mediante su trabajo, con todos los efectos
beneficiosos que ello comporta.
Sin embargo, los refugiados se ven obligados a huir de sus países de origen por causas
muy graves y diversas que les dejan sin hogar y sin país y, a diferencia de los
inmigrantes, generalmente les resulta imposible solicitar un visado previo de acceso a
Europa.
Como la legislación internacional aplicable a unos y a otros es completamente distinta,
resulta imprescindible diferenciarlos y conocer el derecho que les asiste en cada caso5.
Asimismo, como la mayoría de estos movimientos necesitan utilizar la vía marítima para
llegar a Europa, también hace falta conocer el derecho del mar, a fin de aplicarlo
correctamente.
Protección del «refugiado» y «protección subsidiaria»

El derecho de asilo está reconocido desde 1948 en el artículo 14 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos. Su texto dice textualmente que «en caso de
persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él en otros
países»6. Históricamente, solicitar asilo se ha asociado a solicitar la condición de
«refugiado».

4 Preguntas frecuentes sobre los términos «refugiados» y «migrantes». ACNUR. España. Nota de 24 de
marzo de 2016, accesible en www.acnur.org.

5 La Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, para los primeros y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948, para los segundos.

6 Texto original en inglés y francés.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϱ
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914

De hecho, el «solicitante de asilo» lo que normalmente espera es el reconocimiento de

la condición de «refugiado», perfectamente regulada internacionalmente. Para ello debe
satisfacer determinados requisitos que demuestren que «se ha visto obligado a huir de
su país» debido a la existencia de «fundados temores a ser perseguido por alguna de
las siguientes razones:
a) raza
b) religión
c) nacionalidad
d) pertenencia a determinado grupo social
e) sus opiniones políticas»7.
Una vez entra en un país, se le aplica la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados
de 1951, cuyo artículo 33 prohíbe expresamente su expulsión o devolución a un territorio
donde su vida o libertad corran peligro por alguna de las causas antes citadas.
No obstante, como algunas personas se ven obligadas a huir de su país por graves
causas no incluidas en la definición de «refugiado», la UE incluyó en su normativa sobre
protección internacional, el concepto de «protección subsidiaria», aplicable a aquellas
personas que, en «el caso de regresar, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir alguno
de los siguientes graves daños»8:
a) La condena a pena de muerte o el riesgo de su ejecución material.
b) La tortura y los tratos inhumanos o degradantes en el país de origen del solicitante.
c) Las amenazas graves contra la vida o la integridad de civiles motivadas por una
violencia indiscriminada en situaciones de conflicto internacional o interno.
Así pues, en Europa el término «protección internacional» engloba tanto la concesión del
estatuto de «refugiado» como la «protección subsidiaria»9. Por ello, lo que
coloquialmente se conoce como «solicitantes de asilo», son en realidad «solicitantes de
protección internacional».
La «protección subsidiaria» proporciona unos derechos análogos a los del refugiado,
siendo los más destacados: protección contra su devolución, autorización de residencia
y de trabajo permanente y unas «condiciones materiales de acogida y sanitarias».

7 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Art. 1.2.
8 Directiva 2011/95/UE del Parlamento y Consejo sobre requisitos para el reconocimiento de nacionales
de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional o de protección subsidiaria.
Artículos 2 f) y 15.
9 Artículo 2 a) de dicha Directiva. Asimismo, en España también es de aplicación la Ley 12/2009.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϲ
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915

Conforme a la mentalidad europea sobre la importancia de controlar el gasto, la

normativa de la UE establece que los costes de las citadas «condiciones materiales de
acogida y sanitarias» pueden ser exigidos a los beneficiarios, cuando tengan recursos
económicos para ello, «por ejemplo si han trabajado durante un periodo de tiempo
razonable»10. Asimismo, la UE establece que se debe facilitar su incorporación al
mercado de trabajo «a más tardar a los nueve meses de la fecha de presentación de su
solicitud de protección internacional»11.
Movimientos migratorios irregulares recientes hacia Europa

En la figura 1, publicada por el Parlamento Europeo12, se representan las entradas
«ilegales» entre los años 2009 y 2014 de ciudadanos de terceros países que llegaban a
Europa sin visado y tratando de forzar sus fronteras. Las cifras están expresadas en
miles de personas e incluyen indistintamente inmigrantes y solicitantes de protección
internacional13.
Como puede observarse el número de entradas ilegales entre 2009 y 2013 se mantuvo
estable en torno a las 100.000 personas anuales y estaban repartidas de forma equitativa
entre las rutas marítimas y terrestres. Sin embargo, en 2014 el número de entradas
ilegales casi se triplicó, utilizando en su mayoría la vía marítima (86,5 %), principalmente
las rutas del Mediterráneo central y oriental (221.590 llegadas entre ambas)14. Por el
contrario, se utilizó muy poco la ruta del Mediterráneo occidental (hacia España), que
solo contabilizó 4.552 llegadas.
Las personas que llegaron a Europa en 2014 eran principalmente solicitantes de
«protección internacional», a excepción de las que utilizaban la ruta del Mediterráneo
occidental, con mayoría de inmigrantes.

10 Directiva 2013/33/UE, del Parlamento y Consejo. Art. 17.
11 Ibíd. Art.15.
12 European Parliament. Irregular immigration in the EU: Facts and Figures. Abril 2015.
13 Estos flujos mixtos también pueden ocultar la presencia de personas que solicitan asilo, pero que en
realidad actúan por motivos voluntarios de carácter económico y, por tanto, son inmigrantes. De ahí, la
necesidad de instruir correctamente los oportunos procedimientos legales y administrativos.
14 Datos de Frontex.
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916

Figura 1. Entradas marítimas y terrestres en Europa. Fuente: Parlamento Europeo
Tras el aviso de 2014, la situación se agravó considerablemente para Europa en 2015 y

2016, años en los que entraron irregularmente en la UE 1.800.000 y 500.000 personas,
respectivamente15.
La tabla 1 se refiere exclusivamente a las entradas irregulares por vía marítima en
Europa entre los años 2015 y 2018 a través de cuatro rutas principales. Se destacan en
negrilla las cifras de mayor entidad16.
Obsérvese el crecimiento exponencial que se produjo en 2015 en las entradas irregulares
por mar, que superó el millón de personas, cifra cuatro veces superior a 2014. El 28 %
de ellas eran refugiados que huían de la guerra de Siria. Los siguientes colectivos en
importancia eran refugiados afganos (14 %) iraquíes (10 %) y pakistaníes (4 %),
seguidos de una larga lista de países.
Como puede apreciarse, en 2016 se produce una importante disminución en el número
de llegadas irregulares por mar a través de la ruta del Mediterráneo oriental que continuó
en 2017, manteniéndose actualmente en torno a 40.000 personas. Por su parte, el
número de entradas a través de la ruta central disminuyó de forma notable en 2017 y
mucho más en 2018, año en el que solamente fue utilizada por unas 23.000 personas.
Asimismo, en 2017 y 2018 las entradas por tierra, también disminuyeron drásticamente
como consecuencia del acuerdo con Turquía de marzo de 201617.

15 Cifras totales entre las vías marítima y terrestre.
16 Datos de Frontex/IOM/Ministerio del Interior.
17 Turquía alberga actualmente en su territorio 3,6 millones de refugiados sirios.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϴ
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917

Ruta/Año 2015 2016 2017 2018
África
874 671 421 959
occidental
Mediterráneo
occidental 5.315 8.162 21.971 57.498
(España)
Mediterráneo
153.946 181.459 118.962 23.370
central (Italia)
Mediterráneo
885.386 182.277 42.305 35.465
oriental (Grecia)
Total 1.047.370 374.638 184.831 117.292
Tabla 1. Entradas por mar de inmigrantes y solicitantes de asilo en Europa. Fuente: elaboración propia
En la figura 218 puede observarse la evolución del número de solicitudes de «protección

internacional» (incluye las entradas por cualquier medio, con o sin visado), así como la
importancia que ha tenido el acuerdo con Turquía para frenar esta crisis.
Figura 2. Número de solicitudes

18 Datos de Eurostat.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϵ
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918

Nacionalidades de procedencia
De acuerdo con las cifras publicadas por la UE, en los últimos años se aprecian cuatro
grandes bloques de solicitantes de protección internacional: a) países de Oriente Medio,
con Siria e Irak a la cabeza, b) Pakistán y Afganistán, c) la orilla norte: Albania, Rusia,
Serbia, Ucrania y Kosovo y d) un amplio grupo de países subsaharianos: Nigeria, Eritrea,
Somalia, Gambia, Guinea, Argelia, Marruecos, Costa de Marfil, Sudán, Mali, Camerún y
República Democrática del Congo19, entre otros.
En los últimos cinco años han solicitado asilo en Europa 4.600.000 personas20, casi un
millón por año. De ellas consiguieron entrar forzando las fronteras exteriores en torno a
3.000.000. Los países de origen que han aportado mayores contingentes son Siria,
Afganistán e Irak, los cuales suponen en torno a la mitad de las entradas. También son
destacables los contingentes de Pakistán, Eritrea, Nigeria e Irán (13 %), así como los de
Rusia, Kosovo y Albania (11 %).
Movimientos en 2018
En la figura 3 puede apreciarse la evolución seguida por las tres rutas mediterráneas a
lo largo de 201821. A comienzos de año la situación era de unos flujos reducidos en todas
ellas, siendo la de España la menos utilizada. Sin embargo, en el segundo semestre su
uso superó los flujos de las rutas central y oriental, de forma que en el conjunto del año
el número de llegadas a España casi triplicó el flujo hacia Italia.

19 Idem.
20 Idem.
21 Gráfico de elaboración propia. Datos: International Organization for Migration. Naciones Unidas.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϬ

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919

Figura 3. Evolución de las tres rutas mediterráneas 2018
La drástica caída en la utilización de la ruta central es consecuencia de varios factores,

en particular: el esfuerzo en la lucha contra las mafias llevado a cabo mediante la
operación SOPHIA de la UE frente a Libia, la política de la UE para potenciar los medios
de la Marina y Servicio de Guardacostas libio, así como el cierre de fronteras llevado a
cabo por Italia.
Movimientos migratorios irregulares recientes hacia España

En la figura 4 puede apreciarse la evolución seguida en los últimos años por la ruta del
Mediterráneo occidental hacia España22. El número de personas que utilizó esta ruta
anualmente entre 2010 y 2014 se mantenía entre 3.000 y 5.000 personas, una cantidad
ínfima comparada con la avalancha que empieza en 2014 hacia Europa.
Este flujo aumentó ligeramente en 2015 y 2016, pero en los últimos dos años su ritmo
de crecimiento se dispara, de forma que cada año se está cerca de triplicar las cifras de
entradas del año anterior. El resultado final es un crecimiento exponencial alarmante,
que llega a ser del 1.000 % (número de llegadas multiplicado por diez) entre 2015 y
201823, año en el que entraron irregularmente 57.498 personas por mar24. Estos flujos

22 Datos del Ministerio del Interior. Gráfico de elaboración propia.
23 5.312 llegadas por vía marítima en 2015 y 57.498 en 2018.
24 Así como 6.800 entradas irregulares a través de Ceuta y Melilla.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϭ

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920

son mayoritariamente de inmigrantes, si bien el porcentaje de solicitantes de asilo está

aumentando.
/ED/'Z/ME/ZZ'h>ZWKZDZE^WH͗
ϳϬϬϬϬ
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ϮϬϭϯ ϮϬϭϰ ϮϬϭϱ ϮϬϭϲ ϮϬϭϳ ϮϬϭϴ

Figura 4. Evolución de la inmigración irregular por mar en España
Países de origen
El núcleo principal lo forman personas procedentes de países subsaharianos que ocultan
su nacionalidad para impedir su repatriación y que constituyen el 30 % de las entradas
totales el año pasado. El bloque siguiente corresponde a ciudadanos de Marruecos, con
un 24 % de las entradas. A continuación destacan los nacionales de Guinea Conakry
(12 %), Mali (11 %) y Argelia (7 %). Tras ellos figuran los procedentes de Costa de Marfil
(5%), Gambia (3%), Senegal (2%) y Camerún (1%), seguidos por un grupo de numerosos
países, principalmente subsaharianos, que incluye a otras 3.300 personas25.
Nacionalidad declarada Número de entradas
Países subsaharianos 30 %
Marruecos 24 %
Guinea Conakry 12 %
Mali 11 %
Argelia 7%
Costa de Marfil 5%
Gambia 3%

Datos de International Organization for Migration (IOM). Naciones Unidas. «Mixed Migration Flows in the
25
Mediterranean».
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921

Senegal 2%
Camerún 1%
Total 2018 65.325
Tabla 2. Entradas irregulares en 2018. Fuente: elaboración propia con datos de IOM
Solicitantes de «protección internacional»

En la figura 5 puede apreciarse la evolución que está siguiendo el número de solicitudes
de asilo recibidas anualmente26. Debe tenerse en cuenta que, a diferencia de Europa, la
mayoría de los solicitantes entran por vía aérea.
Tradicionalmente el número de solicitudes de «protección internacional» presentadas en
nuestro país se ha mantenido bajo, concretamente entre las 2.500 y 7.500 solicitudes
anuales durante los años que van de 2006 (previo a la crisis económica) hasta 2014. Sin
embargo, a continuación se inicia una escalada en dos fases, la primera en 2015 con un
crecimiento del 150 %, alcanzándose las 14.881 solicitudes a pesar de nuestra lejanía
con respecto a Siria y demás zonas de procedencia de la mayoría de personas que
pedían refugio en la UE. En 2017 se produce una nueva escalada que continuó en 2018,
con un crecimiento en el número de solicitudes presentadas del 98 % y 74 %, lo que
supuso 31.120 y 54.065 solicitudes, respectivamente.
Figura 5. Solicitudes de protección internacional recibidas

26Datos de Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR). Más que cifras. Cifras de asilo en España.
2018.
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922

Estas cifras son muy elevadas a escala española y suponen que en solo cinco años la
Oficina de Asilo y Refugio del Ministerio del Interior ha tenido que multiplicar por nueve
el número de expedientes que debe resolver anualmente, al tiempo que más de 78.000
personas esperan en estos momentos la resolución del suyo. La situación es, por tanto,
de un importante colapso. Si se observa el gráfico, su evolución presumible para el año
en curso no parece que vaya a mejorar. Lo mismo sucede si se considera la nacionalidad
de los principales solicitantes y su evolución:
En la figura 6 se aprecia que en 2018 el país con mayor número de solicitudes fue
Venezuela (19.280), seguido de Colombia (8.650), Siria (2.775), Honduras (2.410), El
Salvador (2.275), Ucrania (2.010), Palestina (1.985), Nicaragua (1.365), Marruecos
(1.310) y Argelia (1.260), y por un amplio grupo final de otros 10.745 ciudadanos
pertenecientes a múltiples países.
El año pasado también fue muy elevado el crecimiento experimentado en las solicitudes
presentadas por ciudadanos de Venezuela (86 %), Colombia (252 %), Honduras
(148 %), Marruecos (150 %), El Salvador (103 %) y Palestina (70 %).
Figura 6. Solicitudes de protección internacional. Fuente: Elaboración propia, datos CEAR
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϰ

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923

De estas solicitudes, solamente se pudieron resolver el año pasado 11.875, lo que

equivale al 22 % de las recibidas en el año27. Del total de solicitudes resueltas se
denegaron 8.980 (76 %), se concedió el estatuto de refugiado a 575 (5 %) y el de
«protección subsidiaria» a 2.320 (19 %)28. Las 65.940 solicitudes restantes, junto con
otros expedientes más antiguos, siguen pendientes de resolución. Por tanto, las
solicitudes de asilo también se encuentran en una situación de colapso de nuestra
Administración.
Legislación aplicable
Aspectos generales
Existen dos documentos internacionales de gran importancia que inspiran todo el
derecho europeo y español, a los que ya nos hemos referido:
- Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.
- Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, modificada por el Protocolo
de 1967.
Aunque el primero es una declaración, ha sido desarrollado por varios tratados
internacionales de carácter vinculante.
La Convención de Ginebra de 1951 sobre los «refugiados» nace para regular los
derechos de los desplazados que había provocado la Segunda Guerra Mundial que aún
no habían regresado a sus países. En 1967, fue modificada mediante un protocolo para
dar cobijo legal en ella a otros grandes movimientos de personas que continuaban
produciéndose, eliminando para ello la referencia temporal a «movimientos producidos
con anterioridad a 1951».
Por su parte, la legislación europea sobre inmigración y sobre el derecho de «protección
internacional» es muy amplia. Los documentos de mayor nivel en el ordenamiento
jurídico de la Unión son los Tratados Fundacionales (Tratado de la Unión Europea y
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Subordinados a ellos se encuentran
diversos reglamentos, directivas y decisiones que los desarrollan.

27No es exactamente así, pues a primeros de año había solicitudes antiguas pendientes de resolución.
28 En total se resolvieron favorablemente el 24 %. A modo de comparación en Francia se concedió
protección a un 28 %.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϱ

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924

El Tratado de la Unión Europea establece en su art. 2 el objetivo de «mantener y

desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia…» para lo que
deben establecerse «medidas adecuadas respecto al control de fronteras exteriores, el
asilo, la inmigración…». Asimismo, el artículo 67.2 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea (TFUE) establece que esta «desarrollará una política común» en los tres
ámbitos antes citados. La Unión es competente en materia migratoria desde 1999
(Tratado de Ámsterdam).
Obsérvese que en los Tratados Fundacionales se aprecia una preocupación especial por
el «control de las fronteras exteriores» cuando se refieren al derecho de asilo o a la
inmigración. Esta preocupación ha aumentado con la creación del llamado Espacio
Schengen al que más adelante nos referiremos. Por su parte, los reglamentos, directivas
y decisiones sobre inmigración y el derecho de protección son muy numerosos.
Posteriormente se citarán los más destacados.
Pero probablemente el concepto más importante en la política migratoria y de asilo de la
UE sea el llamado Espacio Schengen, derivado del Acuerdo del mismo nombre, de 1985,
complementado por el Convenio de 1990. Ha sido firmado por la mayoría de los Estados
de la UE así como por Noruega, Islandia, Suiza y Liechtenstein. Con su aprobación se
suprimieron los controles fronterizos internos de los países firmantes, trasladándose
estos a las fronteras exteriores con terceros. Se incorporó al ordenamiento jurídico de la
UE mediante un Protocolo al Tratado de Ámsterdam.
Con objeto de que los nacionales de terceros países puedan circular libremente entre los
Estados firmantes existe un sistema de visados Schengen con un formato unificado, que
se graban en una base de datos compartida. Los visados deben expedirse antes de la
entrada en Europa y con ellos se puede autorizar una estancia máxima de tres meses.
Su aplicación hace necesaria una definición común de las condiciones que deben
satisfacerse para cruzar las fronteras exteriores y una estrecha coordinación entre
administraciones para supervisar las fronteras. La supervivencia del Espacio Schengen
se encuentra amenazada ante las graves diferencias entre países surgidas con la
reciente crisis.
Otro documento de gran importancia lo constituye la Carta de Derechos Fundamentales
de la UE (año 2000), originalmente una declaración. Es jurídicamente vinculante desde
la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009. En su art. 18 se recoge por vez
primera el derecho de asilo a nivel comunitario. Sin embargo, en lo que respecta a la
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϲ

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925

inmigración existen importantes lagunas en ella, especialmente en relación con la

inmigración ilegal, que no la contempla.
Asimismo, el Derecho de la Unión debe aplicarse junto con las normas establecidas por
el Consejo de Europa, en particular el Convenio Europeo de Derechos Humanos
(CEDH), jurídicamente vinculante para sus Estados miembros. A tal fin debe tenerse en
cuenta la jurisprudencia establecida del Tribunal Europeo de Derechos Humanos29.
A continuación se analizan por separado la inmigración ilegal y el derecho de asilo en el
ordenamiento jurídico europeo.
Inmigración ilegal/irregular
No existe ninguna norma internacional de carácter vinculante que regule el movimiento
de personas que han salido de sus países voluntariamente, siendo el principio de
soberanía de los Estados el que rige en materia de inmigración. Así está reconocido
internacionalmente, siempre dentro del debido respeto a los derechos humanos.
La ONU recoge el derecho de las personas a «salir de cualquier país incluido el propio»30,
pero no el de los migrantes a entrar en otro país31. Así mismo, reconoce el derecho de
los Estados a decidir los criterios de admisión y, en su caso, de expulsión de los no
nacionales.
Por su parte, en Europa la inmigración está regulada por el CEDH, la legislación de la
UE, a cuyos aspectos generales nos hemos referido, y la legislación de los Estados,
siempre subordinada a las otras dos anteriores.
Con respecto al Convenio sobre Derechos Humanos, es de destacar que tampoco cita
en su articulado a la inmigración ilegal. Los artículos más importantes en materia de
inmigración son el art. 16, que permite imponer restricciones a la actividad política de los
extranjeros, el art. 4 del Protocolo 4º, que prohíbe las expulsiones colectivas de
extranjeros (tema complejo, en el que existe jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos) y el artículo 1 del Protocolo 7º en el que se establece que «un
extranjero que resida legalmente en el territorio de un Estado no podrá ser expulsado
sino en ejecución de una decisión dictada conforme a la ley», sometida a diversas

29 Este alto tribunal depende del Consejo de Europa que, como se sabe, engloba a 47 Estados. No debe
confundirse con el Tribunal de Justicia de la UE.
30 Art 13.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
31 El principio de la soberanía estatal y su aplicación a la migración internacional se encuentra claramente
reconocido en la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores
Migratorios y sus Familiares de 1990, de gran importancia en materia de migración.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϳ

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926

garantías. No contempla, sin embargo, garantías sobre la expulsión de los que no residan
legalmente.
Por su parte, la Carta de Derechos Fundamentales reconoce el «derecho a las
prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales» a «toda persona que resida
y se desplace legalmente dentro de la Unión»32, sin mencionar tampoco a los que se
encuentren en situación ilegal.
En lo que respecta a los tratados, estos se refieren siempre a los derechos del inmigrante
en situación legal y reconocen la necesidad de «una prevención de la inmigración ilegal
y el tráfico de seres humanos», así como «una lucha reforzada contra ambas
situaciones». El artículo 79 del TFUE asigna a la Unión «la definición de los derechos de
los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro».
Como puede observarse, la diferencia entre inmigrantes legales e ilegales/irregulares
está presente siempre en los documentos y normas de la UE. En particular, la Unión se
reserva competencias sobre «la expulsión y la repatriación de residentes en situación
ilegal, habiendo firmado diversos acuerdos sobre readmisión de residentes ilegales, que
se añaden a los firmados por los Estados miembros, en virtud de sus propias
competencias»33.
Entre los reglamentos de la Unión merece ser destacado el 2007/2004 por el que se crea
la Agencia para la coordinación operativa en las «fronteras exteriores» de la Unión
(Frontex).
Entre las directivas sobre inmigración, merecen especial mención la 2002/90 que
establece una «definición común del delito de ayuda a la entrada, a la circulación y a la
estancia irregulares», conducta que lleva aparejada sanciones penales y la 2003/109,
relativa al «estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración»,
a los que reconoce importantes derechos.
En cuanto a los Estados, la Unión reconoce su derecho soberano a controlar la entrada
y la expulsión de no nacionales, la presencia continua en su territorio, y el establecimiento
de volúmenes de admisión.
En España, la ley más importante en materia de inmigración es la Ley Orgánica 4/2000,
del 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España, junto con el
reglamento que la desarrolla (RD 557/2011).

32 Art. 34 de la Carta.
33 España tiene firmados sendos acuerdos con Marruecos y Argelia.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϴ

bie3
927

Por todo lo expuesto queda claro que, a diferencia de los refugiados, los inmigrantes que
intentan entrar o permanecer en un país sin la correspondiente autorización, no tienen
respaldo legal, ni pueden exigir que se les reconozca estatuto alguno. En cuanto a la
forma más adecuada de referirse a ellos hay dos posibilidades: la ONU suele hacerlo
como «migrantes irregulares», mientras que la UE utiliza con mayor frecuencia el término
de «inmigrantes ilegales».
Solicitantes de «protección internacional»

A diferencia de lo anterior, el derecho de asilo está internacionalmente reconocido desde
1948 por el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos para toda
persona que sufra «persecución»34. Asimismo, la Convención de Ginebra de 1951 sobre
refugiados y su Protocolo de 1967 constituyen un desarrollo de dicho derecho. También
está recogido en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Posteriormente la UE establece en su Tratado de Funcionamiento el objetivo de
conseguir «un sistema común de asilo y protección subsidiaria», inicialmente regulado
por la Directiva 2004/83 del Consejo y, con mayor amplitud, por las siguientes:
- Directiva 2011/95/UE sobre «requisitos para el reconocimiento de nacionales de
terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional» y «para
las personas con derecho a protección subsidiaria».
- Directiva 2013/32/UE, sobre procedimientos para «la concesión o la retirada de la
protección internacional».
- Directiva 2013/33/UE sobre «normas para la acogida de solicitantes de protección
internacional».
Entre los reglamentos merece especial mención el 6004/2013, conocido como el
Reglamento de Dublín III, por el que se determina el Estado miembro responsable del
examen de una solicitud de protección internacional.
En el caso de España, el derecho de asilo y el derecho a la protección subsidiaria están
regulados, además, por la ley 12/2009 de 30 de octubre.
De acuerdo con todo ello, un solicitante de protección internacional, una vez su solicitud
es admitida a trámite, no puede ser expulsado de territorio europeo (español, en su caso)
hasta su resolución. Posteriormente, se le puede otorgar el carácter de refugiado, la

34 Article 14.1: «Everyone has the right to seek and to enjoy in other countries asylum from persecution».
«Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres
pays».
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϭϵ

bie3
928

protección subsidiaria o ser rechazada la solicitud. En los dos primeros casos se permite
la residencia y se reconocen al demandante importantes derechos.
Por último, no debe olvidarse que la solicitud de protección internacional en un país se
presenta en muchos casos por personas que han entrado «legalmente» en el mismo.
Como consecuencia, las estadísticas publicadas sobre solicitantes de asilo suelen incluir
tanto entradas legales (generalmente por vía aérea) como ilegales.
Derechos del inmigrante ilegal y del solicitante de «protección internacional» a su

llegada a Europa
Inmigrante ilegal
La UE potencia claramente la migración «legal» hacia su territorio, siendo su normativa
muy protectora de los derechos del inmigrante, no solo de sus derechos humanos sino
también de sus derechos como residente.
Como se ha dicho repetidamente, el gran problema de la inmigración es la «inmigración
ilegal», la cual incluye las entradas sin visado y también aquellos inmigrantes que al
caducar su permiso temporal no abandonan el territorio de la Unión.
A los «inmigrantes ilegales» se les aplica la Carta de Derechos Fundamentales de la UE.
Esta Carta reconoce diversos derechos de carácter humanitario (derecho a la dignidad
humana, prohibición de trabajos forzados, respeto a la vida privada y familiar, presunción
de inocencia, etc.) mientras continúen en su territorio.
Pero, al mismo tiempo, la UE «trata de armonizar los esfuerzos de los Estados miembros
por repatriar a los inmigrantes irregulares de manera humana y digna»35, e incluso prevé
la posible necesidad de medidas para «expulsar por la fuerza a aquellos que no cumplan
la obligación de repatriación»36. Esta norma es la habitual en prácticamente cualquier
país.
Solicitante de «protección internacional»

País de acogida
En ocasiones surgen dudas sobre si existe el derecho a escoger el país de asilo. En este
sentido, la traducción al español del artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos no parece muy correcta, pues no es lo mismo el derecho a buscar y disfrutar

35 Documento «Migración y Asilo. Comprender las Políticas de la Unión Europea». Disponible en
europa.eu//european-union//file/664.
36 Ibid. Apartado «Abordar la inmigración irregular».
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϮϬ

bie3
929

de asilo «en otros países» (texto original en inglés y francés) que «en cualquier país»
(texto en español). En el primer caso cabría interpretar que la Comunidad Internacional
podría ser la encargada de decidir el país de acogida y no así en el segundo.
Esta segunda interpretación, llevaría a aceptar que aunque entre el país de origen de los
demandantes de protección y Europa existan terceros países que reúnan unas
condiciones adecuadas para darles asilo, los citados demandantes podrían seguir
avanzando y esperar a solicitarlo hasta llegar, por ejemplo, a España o Alemania, aunque
fuera en base a intereses puramente «económicos», al ser el estado del bienestar y el
nivel de vida en Europa muy superiores a los existentes en el resto del mundo y que
Europa tendría obligación de aceptarlos, como alguna vez se dice.
Nótese que frente a esta interpretación podría argumentarse que los solicitantes de
protección se habrían convertido de facto en «inmigrantes» y además en «inmigrantes
ilegales» (pues carecen de visado). Y no se olvide que el inmigrante ilegal no puede
exigir derecho de residencia en otro país.
Esta misma situación se dio recientemente con la marcha de desplazados desde países
de América Central en dirección a Estados Unidos. Ante aquel movimiento también
cabría preguntarse por qué estos no querían solicitar asilo en México y si Estados Unidos
estaría obligado a acogerlos. En opinión de este autor, ni EE. UU. ni Europa tendrían
obligación de acoger a potenciales refugiados en estos casos, aun cuando cumplan los
requisitos establecidos en la Convención de Ginebra para poder serlo37.
Para mayor abundamiento, y con independencia de otras consideraciones, debe tenerse
en cuenta que el texto del Estatuto de los Refugiados no obliga a que estos sean
admitidos, sino que «prohíbe», aún en el caso de que consigan entrar «ilegalmente»,
que el país en cuestión los expulse cuando con ello se les ponga «en las fronteras de
territorios donde su vida o su libertad peligren por causa de su raza, religión,
nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas»38.
Así pues, en primer lugar no habría obligación de abrirles las fronteras y, en segundo
lugar, si consiguen entrar y se considera que no se pone en peligro su vida o su libertad
por las razones anteriores, podrían ser devueltos a un tercer país si este es seguro para
ellos.

37 De hecho, esta interpretación es la que mantiene la UE en su Directiva 2013/32/UE cuando los
solicitantes proceden de un «tercer país seguro».

38 Artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯϭ

bie3
930

Además debe tenerse en cuenta que la situación mundial actual es muy diferente de la
que imperaba en 1951 y 1967, al existir hoy un elevado número de conflictos y crisis de
todo tipo, una grave falta de seguridad y de respeto a los derechos humanos en muchos
países, catástrofes importantes derivadas del cambio climático en curso, etc. Todas ellas
son situaciones muy frecuentes en países del tercer mundo, que podrían generar
gigantescos movimientos de desplazados que se dirigirían en masa a Europa si se les
invitara a venir, lo que lamentablemente no es viable.
Esta utopía es todavía más grande si limitamos la lista de países desarrollados
potenciales receptores de solicitantes de asilo a Europa y Estados Unidos, al estar
Canadá y Japón en una situación geográfica mucho más alejada del tercer mundo o, por
considerar que otros con un nivel de desarrollo muy superior al de los países de partida,
como China y Rusia, no tienen suficiente atractivo en comparación con los primeros.
Derechos del «solicitante de protección» a su llegada
Cuando una persona que llega a la frontera de un país europeo presenta una solicitud
de protección internacional, debe registrarse en un plazo de tres días ampliables a un
máximo de diez en el caso de producirse la solicitud simultánea de gran número de
nacionales de terceros países39.
No obstante, los Estados miembros pueden llevar a cabo un procedimiento de examen
en frontera a fin de determinar si una solicitud es «infundada» o «inadmisible», de
acuerdo con lo establecido en los artículos 31, 32 y 33 del capítulo III (Procedimientos
en Primera Instancia) de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento y Consejo. A
continuación se expone un resumen necesariamente incompleto sobre ello.
Una solicitud puede ser declarada «infundada» y ser rechazada en frontera, entre otros,
en los siguientes casos:
- El solicitante procede de un país «seguro».
- Presentación de información o documentación «falsa».
- Formular alegaciones «claramente incoherentes y contradictorias, manifiestamente
falsas u obviamente inverosímiles».
- Negarse a que se le tomen las «impresiones dactilares».
- Ser «considerado por razones graves un peligro para la seguridad nacional o el orden
público».

39 Directiva 2013/32/UE.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ ϮϮ

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931

Del mismo modo, un Estado miembro puede no admitir a trámite una solicitud de
protección internacional cuando se den determinados supuestos. En particular:
- Otro Estado miembro ya ha concedido la protección internacional.
- Un país que no sea un Estado miembro se considera como «primer país de asilo» del
solicitante.
- Un país que no sea un Estado miembro se considera «tercer país seguro» para el
solicitante de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la citada Directiva40.
- Se trata de una segunda solicitud y no han surgido ni han sido aportadas nuevas
circunstancias o datos.
Por su parte, las personas cuyas solicitudes son admitidas a trámite pueden
«permanecer» en el Estado miembro hasta su resolución y durante el periodo de
tramitación se les reconocen diversos derechos41, básicamente el derecho, «siempre que
carezcan de recursos económicos»42, a los servicios sociales y de acogida necesarios
que les permitan satisfacer sus necesidades básicas «en condiciones de dignidad», el
derecho a «mantener la unidad de la familia» y el derecho a trabajar «en los términos
que reglamentariamente se establezcan»43. No obstante, la ley prevé que en el caso de
disponer de recursos económicos, debe reclamárseles su importe44.
Finalmente, una vez se les concede a los solicitantes la protección internacional o, en su
caso, la protección subsidiaria, estos adquieren nuevos e importantes derechos45, que
en el caso de España son principalmente:
 Autorización de residencia, trabajo permanente e integración social en los términos
previstos en la LO 4/2000.
 Expedición de documento de identidad y viaje.
 Acceso al servicio público de empleo.
 Acceso, «en las mismas condiciones que los españoles», a la educación, asistencia
sanitaria, vivienda y asistencia social.

40 En dicho artículo se establecen los requisitos para considerar a un tercer país como «seguro». En
particular debe cumplirse que «la vida o libertad del solicitante no estén amenazadas por razón de raza,
religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular u opinión política» ni debe existir riesgo de
daños graves tal y como se definen en la Directiva 2011/95/UE.
41 Ley 12/2009 «reguladora del derecho de asilo y la protección subsidiaria». Capítulo III.
42 Ibid. Artículo 30.1.
43 Ibid. Art. 32 y siguientes.
44 Ibid. Art. 30.3.
45 Ibid. Art. 36.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯϯ

bie3
932

La magnitud del problema46

En un futuro próximo el gran problema de la «inmigración ilegal» en Europa lo
representará África, sin duda. Sin embargo, los mayores movimientos masivos de
solicitantes de asilo probablemente procedan de países de Oriente Medio y Asia. En este
sentido no debe olvidarse que entre 2013 y 2017 entraron en Europa dos millones de
ciudadanos procedentes de Siria, Irak, Afganistán y Pakistán. Y si bien Siria es un país
pequeño, entre los otros tres suman una población de 270 millones de personas. El
siguiente bloque en importancia también procederá, sin duda, de países africanos, en
particular Nigeria, con una población de doscientos millones de personas. Asimismo,
será muy importante la evolución de Egipto en el futuro, muy próximo a Europa y con
una población de cien millones de personas, así como la que siga la gran franja central
de África que luego definimos.
África
Para entender mejor el problema africano nos referiremos brevemente a cinco aspectos
preocupantes: su proximidad, la pobreza extrema existente en una mayoría de países,
su elevada población, su importante ritmo de crecimiento y diversas causas que la hacen
inestable:
a) La distancia entre Marruecos y Europa oscila aproximadamente entre quince y treinta
kilómetros en el estrecho de Gibraltar (entre una y dos horas de navegación en una
embarcación que no esté a la deriva). Por su parte, la costa más cercana de Argelia y
Túnez se encuentra de Europa a unos cuatrocientos kilómetros (solo 300 km entre Orán
y Alicante) y la de Libia y Egipto a una distancia doble de la anterior. En resumen, la
distancia entre los dos continentes es mínima, pero se interpone el mar Mediterráneo.
b) Si dividimos el continente africano, grosso modo, en una franja norte que incluya el
Magreb excepto Mauritania (Marruecos, Argelia, Túnez y Egipto) y una franja sur que
incluya Sudáfrica, Angola, Namibia y Botsuana, queda una franja central que agrupa
aproximadamente a 1.000 millones de personas y casi 50 países.
Pues bien, el nivel de vida en los países del Magreb se sitúa en torno a la octava parte
del de España, cuya renta per cápita es muy próxima a la media europea. El nivel en los
países de la franja sudafricana es algo superior, en torno a la quinta parte del español.

46Las cifras utilizadas en este apartado proceden de fuentes diversas, principalmente del FMI, Banco
Mundial y CIA (World Factbook).
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯϰ

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933

Sin embargo, los países de la franja central poseen una renta per cápita media de poco
más de 1.000 dólares, es decir, en torno al puesto 25 de la media europea47. Una
diferencia, por tanto, gigantesca.
c) Por su parte, la población total del continente africano es de 1.288 millones de
personas (datos de 2018), lo que supone casi el triple de la población de la UE48.
d) En términos de población africana es especialmente preocupante su elevado ritmo de
crecimiento, que la llevará a duplicarse en 2050, mientras en Europa las previsiones son
de estancamiento. En dicho año, África tendrá una población superior a la que tenía el
planeta cuando terminó la Segunda Guerra Mundial y será cinco veces superior a la
población europea si no se produce antes una llegada masiva y descontrolada de
inmigrantes ilegales que colapsaría, sin ninguna duda, nuestras administraciones y
recursos.
e) Las cifras anteriores constituyen un resumen estadístico con cifras actualizadas que
ayudan a entender la entidad del problema migratorio africano. Pero además es obligado
tener en cuenta que vivimos en un mundo globalizado donde las imágenes y la
información viajan instantáneamente a cualquier móvil y que muchos africanos viven
inmersos en graves situaciones de guerra, violencia generalizada, corrupción, falta de
respeto a los derechos humanos y presencia de desastres naturales frecuentes. Por ello,
antes o después es inevitable que estas situaciones generen grandes movimientos de
masas.
Consideración final
Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, nos encontramos con unas
perspectivas muy preocupantes frente a potenciales movimientos migratorios masivos y
frente a grandes flujos de refugiados que huirán de sus países por estar su vida o
integridad física en peligro, por causas muy diversas.
Entre ellas pueden encontrarse algunas no incluidas en el Estatuto de los Refugiados o
ni siquiera en el concepto de «protección subsidiaria». Ejemplos de ello son un desastre
natural o una situación de caos económico, como la que vive Venezuela49. Todo ello con
dos agravantes: en primer lugar que los desastres naturales serán cada vez más

47 Datos del FMI, Banco Mundial, Statistics Times.
48 450 millones después del brexit.
49 Actualmente la ONU está trabajando en una ampliación del concepto de «refugiado», en el que tengan
cabida a otros supuestos no contemplados en la Convención de 1951.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯϱ

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934

frecuentes como consecuencia del cambio climático (sequías, inundaciones, hambrunas,

alteraciones en los patrones de los cultivos, etc.) y, en segundo lugar, el actual proceso
de aumento de la desigualdad económica en el mundo.
Por todo ello, hay que ser muy prudentes con la política migratoria de Europa, aplicando
escrupulosamente la ley y aprendiendo de nuestra experiencia y errores. Y, sobre todo,
evitando generar potentes y peligrosos efectos llamada ante la «bomba de relojería» que
hemos tratado de resumir. Al mismo tiempo, Europa debería reforzar sus programas de
inversión en el desarrollo y en la seguridad de los países de África —ya de por sí
importantes— y abanderar la programación y ejecución de un «Plan Marshall» que la
comunidad internacional debería poner en marcha cuanto antes en dicho continente.
Conclusiones
- La legislación internacional no reconoce el derecho del inmigrante a entrar en otros
países, pero sí el derecho de los Estados a decidir criterios de «admisión» y, en su
caso, de «expulsión» o de «repatriación» de los no nacionales.
- La Unión Europea es una firme defensora de la inmigración legal, es decir mediante
visado y la oportuna documentación previa a la entrada, así como de los derechos de
los inmigrantes y su pronta integración en la sociedad y en el mercado laboral.
- La política de inmigración de la UE contempla entre sus objetivos «la prevención de
la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra
ambas». Asimismo, en el caso de que se produzca una entrada ilegal de inmigrantes,
el criterio que se defiende es aplicar una política eficaz de retorno a los países de
origen que respete sus derechos fundamentales.
- La legislación internacional no obliga a permitir la entrada de refugiados o, en general,
de personas solicitantes de protección internacional en el territorio de un Estado50, si
bien se les anima e ello, en coordinación con ACNUR.
- Sin embargo, si un solicitante de protección internacional entra en un país, aunque
sea «ilegalmente», no puede ser devuelto, en modo alguno, a las fronteras de
«territorios donde su vida o libertad peligre»51 debido a determinadas causas, al

50 No obstante, en las Directivas 2013/32 y 2013/33 de 26 de junio, del Parlamento y Consejo, se establece
que las solicitudes de asilo también podrán ser presentadas en las aguas territoriales de un Estado
miembro, es decir dentro de las 12 millas de su costa. No especifican dónde podrían presentarlas (¿a
bordo de un buque español? ¿a su llegada a tierra?), pero se entiende que, en cualquier caso, estarían
sometidas al procedimiento de examen en frontera.
51 Artículo 33.1 de la Convención de Ginebra de 1951.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯϲ

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935

tiempo que adquiere importantes derechos hasta que se resuelva su solicitud, todo
ello conforme a la Convención sobre el estatuto de los Refugiados, de 1951.
- En 2014 comenzó un éxodo masivo hacia Europa, en su mayoría de solicitantes de
protección internacional procedentes de más de cien países, que llegó a su máximo
en 2015, año en el que más de un millón de personas alcanzó las costas europeas
cruzando el Mediterráneo junto con un gran flujo terrestre de otras 800.000 personas
procedentes de países de la orilla norte o de países de Asia a través de Turquía. El
éxodo de refugiados sirios solamente supuso el 28 % de las solicitudes de protección
presentadas, porcentaje similar al alcanzado por el conjunto de los flujos que
procedían de Afganistán, Irak y Pakistán.
- En 2016, la UE firmó un acuerdo con Turquía para que acogiera refugiados en su
país, lo que alivió la fuerte tensión existente en las fronteras europeas. Actualmente,
Turquía acoge a 3,6 millones de refugiados, manteniéndose un pequeño flujo
terrestre a través de los Balcanes y otro marítimo muy superior, a través del
Mediterráneo.
- En 2018, la ruta del Mediterráneo occidental hacia España se ha convertido en la más
utilizada por la inmigración ilegal marítima, llegando a través de ella 57.498 personas.
Además, a través de Ceuta y Melilla52 entraron otras 6.800. La mayoría de los
migrantes hacia España proceden de países subsaharianos y, en segundo lugar, de
países del Magreb. Entre 2015 y 2018 las llegadas por mar a España se multiplicaron
por diez.
- En lo que respecta a las solicitudes de asilo en España, en 2018 se produjo un fuerte
incremento, presentándose 54.065 (nueve veces más que en 2014), principalmente
por personas que entraron en avión. El país de origen más importante fue Venezuela.
- Por su parte, en el conjunto de Europa en los últimos cinco años han solicitado asilo
cerca de un millón de personas por año.
- Los flujos mixtos de personas (inmigrantes y solicitantes de asilo) procedentes de
Irak, Afganistán y Pakistán han sido muy elevados en los últimos años y no serían
sostenibles en el tiempo, al tratarse de países que suman una gran población (270
millones de personas).
- Asimismo, una inmigración masiva continuada desde África sería completamente
inviable, dada su elevada población y ritmo de crecimiento, siendo especialmente

52 Datos del Ministerio del Interior.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯϳ

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936

preocupante la gran zona que se ha definido como franja central, que cuenta con
1.000 millones de personas en situación de pobreza extrema y donde no faltan
múltiples problemas de seguridad y falta de respeto a los derechos humanos.
- Por todo ello, es importantísimo que Europa continúe con sus programas de ayuda
económica y de apoyo a la seguridad de los países africanos, potenciándolos al
máximo.
- Además, la gravedad de la situación en África haría aconsejable que se aprobase un
«Plan Marshall» internacional de grandes inversiones y ayudas económicas en dicho
continente.
- Finalmente, se debería facilitar la concesión de visados de trabajo y de
documentación en nuestras embajadas y consulados en los países de origen para
que la posibilidad efectiva de obtener la condición de inmigrante legal desincentive la
aventura de emprender un largo viaje lleno de peligros, incluso con grave riesgo de
la propia vida, que con toda probabilidad termine instalando a los inmigrantes en la
marginalidad.
Gonzalo Sirvent Zaragoza*

Contralmirante (RR)
Licenciado en Ciencias Económicas
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϱͬϮϬϭϵ Ϯϴ

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937
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
DĂƌĐŽ
06/2019 7 de mayo de 2019
Pablo Cañete Blanco*
Construcción de narrativa y terrorismo:

el caso yihadista
Construcción de narrativa y terrorismo: el caso yihadista
Resumen:
El terrorismo yihadista aparece con múltiples formas y presenta variadas adaptaciones

en clave local-geográfica, social, cultural, etc. Sin embargo, se comporta como un
auténtico ente global gracias a su capacidad para constituir un grupo humano organizado
en torno a un relato concreto que hunde las raíces en lo nuevo y en lo viejo. En tanto que
esa narrativa es uno de sus ejes centrales, resulta necesario esclarecer su proceso de
creación y las posibles medidas para derrotar al enemigo en esta nueva guerra sin
límites.
Palabras clave:
Terrorismo, yihadismo, identidad, construcción narrativa, contranarrativa, metarrelato,

posmodernidad.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϲͬϮϬϭϵ ϭ
bie3
938
ŽŶƐƚƌƵĐĐŝſŶĚĞŶĂƌƌĂƚŝǀĂǇƚĞƌƌŽƌŝƐŵŽ͗ĞůĐĂƐŽǇŝŚĂĚŝƐƚĂ
WĂďůŽĂŹĞƚĞůĂŶĐŽΎ

Construction of narrative and terrorism: the jihadist case
Abstract:
The jihadist terrorism shows up in multiple ways and several adaptations geographically,
socially and culturally, among others. However, it behaves as a real global actor thanks
to its capacity of building an organized human group around a specific narrative that root
in the traditions and in the new scenario. While this narrative is one of the central axis, it
seems necessary to clarify its creational process and the potential measures to defeat
the enemy on this new limitless war.
Keywords:
Terrorism, jihadism, identity, construction of narrative, counternarrative, meta-narrative,
post-modernism.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϲͬϮϬϭϵ Ϯ
bie3
939

Introducción
El terrorismo —entre ellos, el yihadista— ha dejado de ser una amenaza de ámbito

nacional para constituirse, actualmente, en uno de los mayores desafíos a la paz
internacional1 2 3. Las luchas regionales y las pugnas intraestatales han devenido en los
últimos años en cuestiones geopolíticas internacionales donde los Estados son tan solo
una pieza más en un tablero mucho más complejo y volátil. Las «proxy war» y las
insurrecciones financiadas desde el extranjero, antaño herramientas de política exterior,
han escapado, en parte, al control de sus creadores. Ahora, las revueltas, los grupos
terroristas locales y los agentes alter/paraestatales tienen agenda propia no siempre
coincidente con los intereses concretos de los Estados y, a menudo, muy dispuestos a
cambiar de bando4.
La amenaza yihadista, como forma de terrorismo, recorre hoy todo el globo bajo múltiples
apariencias: en forma de Estado, insurrección local, crimen organizado, atentado suicida,
etc. Lo que hace de este desafío algo excepcionalmente peligroso es su capacidad para
coordinar y establecer un auténtico enemigo global ideológico que está presente en las
estructuras de múltiples países. El terrorismo, en definitiva, ha sido un elemento más
que, como la variante posmodernidad, ha adoptado una forma (in)definida por la
adaptabilidad. Se encuentra en constante redefinición y es capaz de inmiscuirse en todos
los campos de batalla (no solo bélicos, sino también culturales, económicos, sociales,
etc.).
La óptica a la hora de combatir el terrorismo ha variado, consecuentemente, desde un
enfoque puramente militar a otro «comprensivo»5. Ese «comprehensive approach»
considera el terrorismo un elemento multidimensional6 que requiere una solución

1 ONU.«Challenge of Tackling Terrorism Threat Can Be Achieved through Solidarity, Secretary-General
Tells African Union Peace and Security Council» United Nations Meetings Coverage and Press Releases,
27 de enero de 2018.
2 Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. La amenaza terrorista. S/F.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/PoliticaExteriorCooperacion/Terrorismo/Paginas/Terrorismo1.aspx
3 VÄRK, René.«Terrorism as a Threat to Peace» Juridica International, 2009: 216-223.
4 La «lealtad mercenaria» vinculada a intereses sectarios, tribales y locales hace que los grupos y
los«agentes libres» de la guerra implica una enorme volatilidad de las alianzas y las enemistades. La
prolongación de los conflictos genera incluso grupos interesados en la perpetuación del conflicto, tales
como los señores de la guerra.
5 Ban Ki-moon.«Ban Ki-moon, Comprehensive approach to counter-terrorism, Security Council - 6900th
meeting» Sitio Web de la televisión de Naciones Unidas. 15 de enero de 2013.

http://webtv.un.org/en/ga/watch/ban-ki-moon-comprehensive-approach-to-counter-terrorism-security-
council-6900th-meeting/2096341236001/?term=?lanchinese&sort=date (último acceso: 1 de Diciembre
de 2018).
6 OSCE. Preventing Terrorism and Countering Violent Extremism and Radicalization that Lead to Terrorism:
A Community-Policing Approach. Viena: OSCE, 2014.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϲͬϮϬϭϵ ϯ
bie3
940

adaptada que respete los derechos humanos al mismo tiempo que afronta el problema
desde una perspectiva política, económica, social, etc.7
«Hoy el terrorismo se ha vuelto más disperso, descentralizado y polifacético. En una
palabra, se ha vuelto complejo. Se pueden adoptar enfoques con que examinar las
características y finalidad del terrorismo o tratar de distinguir entre terrorismo nacional e
internacional y, aun así, no ser capaz de definir un marco con el que abarcar todos los
aspectos del desafío» […] «Con un terrorismo cada vez más globalizado e híbrido, el
esfuerzo conjunto y los enfoques comprensivos se han convertido en el paradigma clave
para todos los actores contraterroristas»8.
Uno podría pensar que la amenaza global del yihadismo actual se debe a su implantación
en multitud de Estados (occidentales y de mayoría musulmana principalmente) y su
capacidad para desestabilizar regiones relativamente esenciales para los intereses del
constructo ideológico-político que es Occidente. Sin embargo, podría ser la
consecuencia, y no la causa, de un proceso subyacente: el establecimiento del relato
yihadista global. No se trata, pues, de una suma de insurrecciones y grupos armados,
sino de un auténtico agente que, aunque no esté jerarquizado, estructurado y
organizado, cuenta con una especie de «alma» que le conecta con individuos y grupos
afines de todo el mundo.
El yihadismo se ha constituido así en un enemigo «global», entre otras cuestiones, por
su capacidad para generar un discurso alternativo y enfrentado de la modernidad. Al
igual que el islam se ha convertido en una suerte de construcción identitaria enfrentada
a la globalización, el yihadismo se ha constituido como un auténtico relato antisistema
con capacidad para conectar con parte de ese enorme colectivo musulmán que puebla
nuestro planeta. Esa facilidad para establecer vínculos identitarios permite a los grupos
humanos generar proyectos políticos coordinados y conectados en el plano discursivo,
pero también en el fáctico le permite compartir recursos y generar sinergias (conexiones
para el tráfico de armas, narcóticos y otros productos ilegales, trata de personas, etc.).
Además, el relato y los atentados yihadistas han polarizado en gran medida los debates
políticos de buena parte de Europa occidental y Norteamérica. Todo este proceso se ha
visto acrecentado con el auge de movimientos y partidos políticos islamófobos, que
favorecen el sustrato social para que arraiguen nuevas formas de fascismo

7Naciones Unidas. Human Rights, Terrorism and Counter-Terrorism. Ginebra: Naciones Unidas, 2008.
8SANTAMATO, Stefano, y Marie-Theres Beumer. The New NATO Policy Guidelines on Counterterrorism:
Analysis, Assessment, and Actions. Págs. 4-6. Washington, D.C.: National Defense University Press, 2013.
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supremacista9. Estos a su vez son capaces de crear fricciones sociales aún mayores. Al
fin y al cabo, la extrema derecha y el yihadismo son grupos —y narrativas— que se
retroalimentan10.
«La principal arma disruptiva del grupo terrorista Dáesh en su campaña híbrida ha sido
la creación y difusión de una narrativa que ha interpelado y movilizado de manera eficaz
a sus audiencias» […] «El Dáesh comprendió el potencial que tendría elaborar una
narrativa que sirviera para, por un lado, desconectar aún más a la población suní de sus
instituciones públicas (en Iraq y Siria) y, al mismo tiempo, promover una narrativa que
fomentara un nuevo contrato social que sirviera para poner las bases de un nuevo Estado
nación basado en los principios de los Estados modernos: el Estado Islámico»11.
Tanto «relato» como «conflicto» son cuestiones crecientemente relevantes en un
momento histórico como el nuestro en que tanto las características de los conflictos como
las grandes narrativas globales presentan signos tan preocupantes como novedosos:
Los conflictos tienden a su perpetuación12 y las metanarrativas a la confrontación
inevitable.
Relato y conflicto desde la óptica terrorista

«Simplificando al máximo, se tiene por«postmoderna» la incredulidad con respecto a los
metarrelatos»13.
Sería exagerado decir que son las narrativas las que ganan las guerras, en parte porque
los relatos se construyen a través de hechos y no solo de palabras. No obstante, la guerra
de las ideas, expresada principalmente en la ideología y sus relatos, puede llegar a
alterar el desarrollo de los eventos. Se argumentaba, en esta línea, que gran parte del

9 Por poner algunos ejemplos. Véase:
 OTOYA, Rocío.«Nueva Zelanda imputa por asesinato al autor de la masacre de Christchurch» ABC,
16 de Marzo de 2019.
 TORRÚS, Alejandro.«El odio y la violencia de la extrema derecha en España y en otros diez países
europeos» Público, 19 de Octubre de 2018.
 CAMPBELL, Charlie.«The New Zealand Attacks Show How White Supremacy Went From a
Homegrown Issue to a Global Threat» TIME, 21 de Marzo de 2019.
 Institute for Economics & Peace.«Global terrorism index 2018: Measuring the impact of terrorism»
Sydney, 2018.
10 ABBAS, Tahir.«Ethnicity and politics in contextualising far right and Islamist extremism» Perspectives on
Terrorism, 2017: 54-61.

11 LESACA ESQUIROZ, Javier.«La disrupción digital en el contexto de las guerras híbridas» En La
posverdad. Seguridad y defensa, de VV.AA., 159-196. Madrid: Ministerio de Defensa, 2018.

12 Piénsese en Israel-Palestina en el aspecto inter-estatal, en el caso sirio o sudanés en el intraestatal o
en la recurrencia de atentados occidente-yihadismo en un plano abstracto global.

13 LYOTARD, Jean-François. La condición postmoderna. Informe sobre el saber. Barcelona: Planeta-De
Agostini, 1993 (original de 1979).
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problema de la oposición siria durante las revueltas fue que perdieron la guerra de las
narrativas: Bashar al-Assad consiguió establecer discursivamente que la única
alternativa a él era el yihadismo14, volviendo insostenible el cambio de régimen para la
comunidad internacional.
La relación entre conflictos y comunicación se ha realizado anteriormente vinculando
diferentes variables. Por ejemplo, Boris Salazar15 realizó una serie de comparaciones en
que apreció que, en gran medida, la comunicación afecta a la duración del conflicto,
valorando incluso el aspecto especialmente difuso que el terrorismo y los agentes no
estatales dan a las guerras en la actualidad. En esa misma línea, Bar-Tal y Salomon16
establecieron interrelaciones entre el conflicto y la narrativa, estudiando la evolución del
«conflicto irreconciliable» entre palestinos y judíos: «[Las narrativas] también afectan
activamente los sucesos asignándoles significado, moldeando así en gran medida el
proceso político» […] «al mismo tiempo que las narrativas descritas evolucionan en el
conflicto dando una mejor adaptación a las condiciones de un conflicto irreconciliable,
también contribuyen a su mantenimiento y prolongación».
Aunque sería osado establecer que la comunicación y el relato «determinan» el conflicto
o su duración, sí resulta incuestionable su importancia. De ahí que el periodismo, por
ejemplo, deba ser considerado como un elemento capaz de contribuir a la resolución del
conflicto —estando incluso deontológicamente obligado a ello—17, especialmente en
casos como el terrorismo yihadista18. Los actores implicados19 así lo reflejan cuando
destinan gran cantidad de medios y recursos (técnicos, humanos y políticos) a
comunicar. Es lógico por tanto que algunos autores incidan en que el relato es capaz de
sobrevivir a la extinción del grupo que la originó y mantuvo:

14 DUCLOS, Michel. Syria: to end a never-ending war. París: Institut Montaigne, 2017.
15 SALAZAR, Boris. Never ending irregular wars and information: a conjecture. Valle del Cauca (Colombia):
Universidad del Valle - CIDSE, 2008.
16 BAR-TAL, D., y G. Salomon.«Narratives of the Israeli-Palestinian Conflict: Evolvement, Contents,
Functions and Consequences» En Israeli and Palestinian narratives of conflict: History’s double helix, de
R. I. Rotberg (Ed.), 19-46. pp. 31-36. Bloomington: Indiana University Press, 2006.
17 RUIZ VIDAL, Bettina.«Conflictos asimétricos y el aporte del periodismo a su resolución» Instituto Español
de Estudios Estratégicos, 2019.

18 SUÁREZ SERRANO, Chema.«Los medios de comunicación en los conflictos de la era digital:
perspectivas a corto plazo» pp. 6-9. Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2019.
19 Y aquí me refiero no sólo a los terroristas, sino que incluyo a los agentes políticos legítimos (formales e
informales): sindicatos, asociaciones, partidos, fundaciones, organizaciones, etc.
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«De hecho, aunque ETA [Euskadi Ta Askatasuna] fue derrotada por el Gobierno español,
el grupo terrorista sigue vivo gracias al relato que constantemente se recrea por parte de
activistas políticos que compartieron los fines originales de ETA»20.
El relato
«La verdad no puede estar ahí fuera —no puede existir independientemente de la mente
humana— porque las frases no pueden existir por sí mismas o estar en ninguna parte.
El mundo está ahí fuera, pero las descripciones del mundo no. Solo las descripciones
del mundo pueden ser verdaderas o falsas. El mundo, por sí mismo —sin ayuda de las
actividades descriptivas de los seres humanos— no puede existir»21.
Los relatos son creaciones humanas concebidas para dotar de sentido a la realidad. Esto
tiene múltiples implicaciones: por un lado, son dependientes de ideología y, por otro,
parten de un contrato social, ya que un relato necesita ser aceptado al menos por el
conjunto de individuos que lo dota de validez. Es decir, en su básica expresión es una
construcción humana consensuada de lo que es la realidad. Tiene límites espaciales,
temporales, naturaleza consuetudinaria y lógica finalista, esto es, responde a un deseo.
El relato no es una mera descripción de la realidad, pese a que en ocasiones pueda
parecerlo. Su origen responde a una intencionalidad y a una «necesidad». Puede
generar identidad en torno a significantes, trazar destinos colectivos, articular
concepciones diversas de la historia, etc. El poder y las posibilidades del relato son
enormes en tanto que es fuente de legitimidad y de orden (siendo capaz, por tanto, de
todo lo contrario: deslegitimar y reordenar).
La historia nos ha mostrado cómo se han sucedido y han coexistido diversas narraciones
sobre la realidad, porque los relatos no son independientes unos de otros: existe un
auténtico ecosistema discursivo en constante evolución. Por ejemplo, los relatos de
impugnación se basan, a menudo, en las premisas de otras narraciones posibles de la
realidad. Igualmente aparecen otros relatos interrelacionados que, si bien no comparten
la mayoría de características accesorias, sí cuentan con «elementos centrales»
similares.
La ambición explicativa de los relatos también nos permite clasificarlos. Aunque la
mayoría trata de dar explicaciones parciales de los diferentes aspectos de la vida

20 GARCÍA, César.«The Strategic Communication Power of Terrorism: The Case of ETA,«Perspectives on
Terrorism, 2018: 27-35.

21 RORTY, Richard. Contingency, irony, and solidarity. Cambridge University Press, 1989. p. 6.
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humana, existen otros que tienen pretensiones absolutas. A los grandes esquemas
narrativos, que pretenden explicar la totalidad de la realidad, los llamamos metarrelatos
o metanarrativas22 y se configuran como matrices o esquemas de otros
discursos/grupos-discurso y como fuentes de legitimación de proyectos políticos o
científicos23. Su origen fueron las grandes corrientes ideológicas del siglo XIX y, su
antítesis, la era tras la Segunda Guerra Mundial.
En el caso que nos ocupa, el yihadismo se ha establecido en la escena mundial como
una auténtica metanarrativa contrahegemónica en un momento en que la globalización,
el neoliberalismo y la posverdad24 parecían incontestables. Su fuente, el conflicto,
adquirió escala mundial a partir de mediados de los noventa. La caída del muro de Berlín
y la interconexión global debida la popularización de internet llenaron el mundo de
conocimiento contradictorio, contestado y compartido en una revolución mediático-social
sin precedentes.
En ese escenario, las reivindicaciones locales y regionales de muchos países
musulmanes (también por parte de elementos y grupos terroristas) encontraron en la
identidad religiosa un significante capaz de vertebrar un auténtico movimiento global con
capacidad de seducción, contestación e impugnación. El islam parecía haberse
convertido en una suerte de secuela del socialismo árabe o del panarabismo en muchos
países árabes, pero con la aspiración global propia de las religiones abrahámicas. Y al
igual que sucedió con el protestantismo, el fundamentalismo re-impulsó religiones e
ideologías políticas de otros momentos históricos con nueva fuerza. La religión
musulmana, vivida como una cuestión relegada al ámbito privado en muchos lugares del

22 Con la caída del muro, el movimiento económico-tecnológico de la globalización vertebró un nuevo
metarrelato. Fue en un momento, a finales del siglo pasado, en que los grandes relatos parecían haber
caído (por algunos autores) en descrédito en favor de narraciones locales y legitimaciones cercanas
basadas en la ciencia, más allá de la ideología. La visión del fin de los grandes relatos y de una
posmodernidad tuvo contraparte en aquellos que, precisamente, vieron la modernidad como una cuestión
inacabada y que veían en los teóricos posmodernos una suerte de reacción conservadora y totalmente
relativista.
Véanse:
SANTANA PÉREZ, Juan Manuel, y Antonia María Pérez Rodríguez.«Habermas y Focault: Modernidad,
Posmodernidad y teoría de la Historia» Vegueta, 1999: 103-116.
LYOTARD, Jean-François. La posmodernidad (explicada a los niños). Traducido por Enrique Lynch.
Barcelona: Gedisa, 1987 (original de 1986).
LYOTARD, Jean-François. La condición postmoderna. Informe sobre el saber. Barcelona: Planeta-De
Agostini, 1993 (original de 1979).
23 VÁSQUEZ ROCCA, Adolfo.«La Posmodernidad. Nuevo régimen de verdad, violencia metafísica y fin de
los metarrelatos» Nómadas. Critical Journal of Social and Juridical Sciences 29, nº 1 (2011).
24 Valga la definición del diccionario de Oxford:«Circunstancias en las cuales los datos objetivos tienen
menor influencia a la hora de modelar la opinión pública que la apelación a las emociones y las creencias
personales». Disponible en: https://en.oxforddictionaries.com/definition/post-truth
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mundo, resurgió como un proyecto de vida completo, integral, que guiara toda actividad
humana.
Este «integrismo» religioso no abarca un ámbito parcial de la realidad, no es una
reivindicación. Es un nuevo orden —mundial— que, pese a rechazar la modernidad,
toma prestados de ella innumerables construcciones y mitos. Esto se comprende,
parcialmente, por la propia naturaleza de las religiones históricas25 cuyo proyecto trata
de asumir explicaciones totales del mundo, de su origen y su destino final (con fuerte
componente determinista y apocalíptico en muchos casos). Igualmente hace cierta la
idea de que las religiones no parten de la nada, sino que recogen cierto legado,
discriminando, eliminando y creando nuevos elementos.
Así, este integrismo no ha de entenderse como una vuelta al pasado. Si bien es cierto
que algunos islamistas ven en la época dorada del islam (siglo VII) un modelo a seguir,
la realidad es que la naturaleza del discurso y su contexto tienen formas en parte
modernas y, por ende, también (al menos parte) de su fondo.
El origen de muchas de estas interpretaciones religiosas se encuentra en el conflicto del
presente con la ortodoxia. Esta «vía recta» o «pura» no deja de estar sujeta a exégesis
diversas que encuentran, sin embargo, denominadores comunes en el «perverso»
mundo posmoderno, siendo el relativismo uno de los elementos centrales de conflicto,
pues la ausencia de verdades y, por tanto, de valores morales, colisiona con la
hermenéutica religiosa y con su axiología.
En todo caso y como veremos a continuación, los relatos terroristas parten del conflicto,
sea este real, ficticio o creado ad hoc. El conflicto como elemento narrativo exige la
adopción de una posición concreta y tiene profundas implicaciones sobre cómo se
construye la identidad del grupo apelado con el discurso.
El conflicto
«El principal detonador del caos en la poética audiovisual se concreta, como en cualquier
drama, en el conflicto». […] «Sin conflicto no hay acción y sin acción no hay cambio, sea
cual sea su valor final»26.

25 Son religiones históricas aquellas que, con un sistema de pensamiento lógico y racional tienen tendencia
transformadora (en su origen), mientras que las cósmicas, principalmente desde el misticismo y lo
esotérico, enfocan la vivencia interior y dan una explicación mágica del mundo.
26 GUTIÉRREZ DELGADO, Ruth.«El Protagonista y el héroe: Definición y análisis poético de la acción
dramática y de la cualidad de lo heroico» Ámbitos. Revista andaluza de comunicación, 2012: 43-62.
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A efectos prácticos de este análisis, y para tener un punto de partida, acordemos la

definición del conflicto como una discrepancia política no conciliable y que el relato, por
tanto, es la explicación de la realidad que hacen los actores políticos en pugna para
legitimar su posición. De esta manera, la necesidad del relato dentro del conflicto nace
en el momento en que se desea vertebrar a un grupo humano (principalmente con un fin
político). Esto no quiere decir que las narrativas solo existen en caso de conflicto, ni que
no puedan coexistir narrativas diferentes en un grupo humano dado. Los relatos son, en
todo caso, explicaciones parciales de las múltiples dimensiones de la realidad.
El conflicto es elemento necesario del terrorismo: las motivaciones de los grupos
terroristas siempre son socialmente transformadoras y, por tanto, políticas. El medio para
la consecución de sus objetivos se logra ya no por medio de una fuerza (principalmente
física, pero no solo) no legitimada, esto es, violenta, sino a través de sus efectos
psicológicos.
Se distinguen pues los grupos terroristas de los Estados terroristas 27 tanto en la
legitimación institucional de la fuerza o la coerción, como en el uso de las instituciones
para la ejecución política. Aun así, los últimos fenómenos extremistas (especialmente en
el caso del terrorismo yihadista) han desdibujado los límites lógicos de los actores del
conflicto, creando redes difusas y evanescentes de Estados, grupos paramilitares,
elementos terroristas, etc.
Políticos, periodistas, investigadores o analistas utilizamos el término «yihadismo» para
etiquetar a una gran cantidad de fenómenos diferentes. Los «yihadismos» tienen también
objetivos y naturalezas muy diferentes según dónde y cómo desarrollen su actividad (sus
marcos interpretativos y contextuales).

27Me gustaría destacar que los Estados terroristas, que no trataremos aquí, se nutren activamente de los
conflictos de igual manera que hacen los grupos terroristas. De hecho, los Estados terroristas arbitran
mecanismos de «caza de brujas» y persecución de la disidencia de manera constante para mantener y
avivar la llama del conflicto (exista o no un oponente con fuerza real o ficticia). De hecho, originalmente
es el Estado el que ejerce el terrorismo (Véase: Ansart, Guillaume.«The Invention of Modern State
Terrorism during the French Revolution» En Re-Visioning Terrorism: A Humanistic Perspective, de Elena
Coda, & Ben Lawton, 157-167. West Lafayette: Purdue University Press, 2016). Por citar algunos
ejemplos más modernos, puede verse el controvertido caso«blando» de Turquía en Letsch,
Constanze.«La caza de brujas de Erdoğan condena a muchas familias al miedo y el ostracismo» El
Diario, 12 de Febrero de 2017, en Dündar, Can.«This is the biggest witch-hunt in Turkey’s history» The
Guardian, 22 de Julio de 2016 o en Eissenstat, Howard.«Erdoğan as Autocrat: A very Turkish Tragedy»
Project on Middle East Dremocracy. Abril de 2017. https://pomed.org/wp-
content/uploads/2017/04/erdogan_as_autocrat.pdf.) o algunos más duros como Corea del Norte.
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Por poner algunos ejemplos:

1. Un ataque terrorista en la forma de lobo solitario en una ciudad europea (véase
Barcelona o París).
2. Un ataque terrorista en un país de mayoría musulmana28.
3. Una insurrección armada como la de Boko Haram en Nigeria, con sus propias
peculiaridades político-religiosas-organizativas29.
4. Un Estado de facto como el Estado Islámico (que si bien no goza de
reconocimiento internacional30, sí cuenta con formas de Estado tales como el cobro de
impuestos, infraestructura administrativa, etc.31).
Porque si los nuevos tiempos permitieron en su momento a los grupos terroristas y otros
actores paraestatales romper con el monopolio estatal que era la capacidad de librar
guerras32, solo hacía falta esperar para ver a los terroristas adoptando formas y
estructuras similares a las instituciones del Estado moderno. El parcial «secuestro de la
guerra» por parte de los actores no estatales hace recrudecer la violencia guerrera, pues
se pasaba de la guerra ritual a la barbarie. Los nuevos guerreros no se ven limitados por
el derecho internacional, ni observan código de conducta alguno. Es un mundo de
contraste creciente donde la aséptica tecnoguerra futurista de los «drones» compite con
formas cada vez más violentas y brutales33.
«Los guerreros se transformaron así en soldados, y su fuerza se ve controlada y
direccionada haciéndose simultáneamente más eficaz y menos violenta. Las guerras que

28 Aunque continúa siendo una etiqueta demasiado general en tanto que las características individuales
de cada Estado tienen importantes repercusiones. Por ejemplo un atentado perpetrado contra Arabia
Saudí (Véase Al-Jazeera News.«Several wounded after gunmen attack Saudi military base in Taif» Al-
Jazeera, 31 de Mayo de 2018) tiene implicaciones y características muy diferentes a otro realizado en un
país fragmentado como el Líbano (donde son sumamente recurrentes).
29 SANTÉ ABAI, José Mª.«Boko Haram: movimiento ideológico, guerrilla insurgente y grupo terrorista»
Instituto Español de Estudios Estratégicos, 26 de abril de 2018.

30 Algunos autores consideran que el Estado Islámico no debe considerarse Estado principalmente por
considerar la falta de reconocimiento internacional como elemento esencial (Véase Morales González,
Alberto.«Expansión mundial del terrorismo yihadista del Estado Islámico o DAESH» Instituto Español de
Estudios Estratégicos, 6 de julio de 2015. Documento de opinión) aunque otros realizan una ponderación
entre la existencia factual y la necesidad legal de reconocimiento en el plano internacional. A este respecto
puede verse un gran trabajo en Danckwardt, Petter. Conceptualizing ISIS in the international legal terms.
Implications, crises and failure of Westphalian notions of authority. Estocolmo: Universidad de Estocolmo,
2016.
31 MORILLO LLOVO, Jacobo.«ISIS: la última evolución del terrorismo» Instituto Español de Estudios
Estratégicos, 18 de Noviembre de 2016.

32 MÜNKLER, Herfried. Viejas y nuevas guerras. Asimetría y privatización de la violencia. Traducido por
Carlos Martín Ramírez. Madrid: Siglo XXI de España Editores, 2005. p. 10.
33 Idem. Pp 33 a 35.
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emprenden los soldados son, paradójicamente, menos crueles que las que llevan a cabo
gentes sin formación militar»34.
La interrelación de los procesos: conflicto y relato en el mundo contemporáneo

«No hay exposición a ideas que difieran de nuestro punto de vista sobre temas de interés
general. Es porque estas ideas no aparecen en sus burbujas y, si lo hacen, es para ser
desacreditadas»35.
Nuestro mundo es un lugar donde los valores antiguos y los nuevos generan una
amalgama caótica. La posmodernidad y su relativismo reinventa y constituye formas
eclécticas de comprender la violencia y sus audiencias. Así se explica, por ejemplo, esa
nueva forma que ha adquirido la «insigne» mafia napolitana: una «ultraviolencia»
desbocada, adolescente y nihilista36 37 38.
Cabe apuntar que esta «adolescentización» del crimen es un fenómeno histórico en
regiones pobres, marcadamente masculina y con una tendencia al alza 39, que tiene una
presencia consolidada en Centro y Sudamérica40 y en África41. En algunos casos, se
trata de una vuelta al conflicto premoderno, mientras que para otros es tan solo la
permanencia de la barbarie42.

34 AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS, Federico.«Repensar el liderazgo estratégico. La cultura militar
como cultura heroica-9ª-» Boletín del Instituto Español de Estudios Estratégicos, nº 7 (Septiembre 2017):
277-291.
35 PREGO, Victoria.«Informative Bubbles» Uno Magazine, 2017: 20.
36 TERRASA, Rodrigo.«Baby Camorra: cómo los niños asesinos se hicieron con el control de la mafia
napolitana» El Mundo, 26 de Noviembre de 2018.

37 EFE.«Así es el 'ejército' de 2.000 jóvenes camorristas que aterroriza Nápoles» 20 Minutos, 13 de
Septiembre de 2015.
38 FERRÈ, Raffaella R.«Las nuevas generaciones de la Camorra que están aterrorizando Nápoles» Vice,
22 de Septiembre de 2015.
39 MERCY, James A., Alexander Butchart, David Farrington, y Magdalena Cerdá.«La violencia juvenil» En
Informe mundial sobre la violencia y la salud, de Etienne G. Krug, Linda L. Dahlberg, James A. Mercy,
ANTHONY B. Zwi, & Rafael (Eds.) Lozano, 25-62. Washignton D.C.: Organización Panamericana de la
Salud, 2003.
40 Donde los grandes grupos criminales utilizan adolescentes para las labores de violencia directa (robo,
sicariato, narcomenudeo, etc.). Véase: Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Violencia, niñez
y crimen organizado. Organización de Estados Americanos, 2015.
41 La juventud africana se ve inmersa en violencias políticas (principalmente guerras intraestatales) y en
las propias del crimen organizado. La lacra del niño soldado, que todavía persiste en la región, ahora
coexiste con otros modelos violentos (delincuencia organizada, insurrecciones rebeldes, etc.). Véase:
Ugochukwu Ukeje, Charles, y Akin Iwilade.«A A Farewell to Innocence? African Youth and Violence in the
Twenty-First Century» International Journal of Conflict and Violence, 2012: 339-351.
42 Se trata de enfrentamientos que, si bien pueden estar más o menos ritualizados y, por tanto,
organizados, no respetan las reglas bélicas básicas y que tienen al guerrero como sujeto protagonista,
esto es, a un ser humano no militar como contendiente que ni respeta el derecho humanitario ni tiene límite
ético más allá de la victoria, el deseo y la pulsión de muerte.
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Las explicaciones de este proceso están aún por llegar, pero no es difícil observar que
las sociedades más desarrolladas han generado tendencias incoherentes y
contradictorias tales como una progresiva individualización con una polarización
identitaria muy acusada43. Se favorece al mismo tiempo el sectarismo y la apatía
(especialmente por los canales convencionales de la política y, de forma aún más
notable, en los países más desarrollados). La sociedad está real o potencialmente
polarizada y el individuo está «solo» frente a ella.
Como apuntábamos, el resurgir de algunas identidades históricas y la aparición de otras
nuevas (o antiguas reformuladas) nos hace pensar que, simultáneamente, existen
grandes narraciones en torno a la realidad con modelos que niegan estos metarrelatos.
Eso podría explicar en parte el auge en Europa de una nueva extrema derecha44
populista45 o de los «nuevos grupos» yihadistas. Ambos parten de un esquema previo,
pero incorporan las nuevas reglas del juego narrativo. Comparten formas de comunicar,
de articular los movimientos e incluso métodos de reclutamiento y captación: ambos
modelos se basan, principalmente, en estructuras de comunicación descentralizadas
basadas en el contacto entre pares46. Se trata de relatos que han venido a aprovechar
los huecos de la posmodernidad y cuya negación del metarrelato podría verse como un
metarrelato en sí mismo.
Todo ese nihilismo posmoderno y sus consecuencias psicológicas pueden ser el caldo
de cultivo de un relato que llene esos vacíos que supone el relativismo, el escepticismo
y las explicaciones contradictorias multirrelato de la posmodernidad. El momento
histórico y comunicativo podría premiar los metarrelatos completos, pese a su intrínseca
incoherencia interna, por su consistencia y su significación ulterior. Y, por el contrario,
podría mostrar como vulnerable un sumatorio parcial sobre la base de la no-identidad
(ser humano post-histórico) o de la multiidentidad (el ser humano como una composición
infinita de variables que lo hacen único).
«El fin del comunismo, el final de las ideologías, hace planear, en nuestra sociedad, el
nihilismo como la opción y la postura más deseable. La pasión por la pasión y la acción

43 BERGEN, Peter.«El terrorismo en la era de la polarización» Expansión (México), 20 de Junio de 2017.
44 GARCÍA-OLASCOAGA, Omar.«Presence of Neo-Fascism in Contemporary European Democracies»
Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 162 (2018): 3-20.
45 A este respecto creo que acierta especialmente Slocum (2017) cuando dice:«Los medios sociales
permiten que los mensajes y los mensajeros se salten a los guardianes del periodismo tradicional. Además,
refuerzan el establecimiento de«burbujas» de información mutuamente aisladas y relativamente
independientes».
46 ATRAN, Scott.«Alt-Right or jihad?» Aeon, 6 de Noviembre de 2017.
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por la acción llevan al nihilista a evitar cualquier tipo de reflexión, a plantearse cualquier
tipo de pregunta serenamente. […] En la posguerra fría el desprecio por los altos valores
se ha instalado en la sociedad, mientras los idealistas de antaño se llenan los bolsillos
de forma inusitada, el héroe actual no es sino un villano que actúa como quiere y toma
como propio aquello que le viene en gana»47.
La construcción del protagonista en el relato: héroe y villano

El resurgimiento de valores clásicos lo podemos apreciar en uno de los elementos
arquetípicos de las narraciones: el protagonista. En el relato político esta figura
representa los valores positivos del individuo frente a determinadas adversidades o
frente a los antagonistas. El protagonista de los relatos busca ser héroe en la acción; de
esa forma dotaría sus actos de una significación positiva, tanto por los medios como,
sobre todo, por su finalidad.
«El término de protagonista hace referencia al lugar que ocupa un personaje en la acción
de una historia, es decir, es una categoría funcional dentro del drama. Sin embargo, el
concepto de héroe implica una valoración específica de la acción y, por ello, la categoría
que representa es moral y no funcional»48.
De todos los elementos configuradores del relato el papel desarrollado por los seres
humanos en las historias, esto es, su rol de personaje, tiene especial importancia a la
hora de construir el relato. Como señalan Roland Barthes y Lionel Duisit 49, a lo largo de
la historia, la importancia de los personajes ha ido desde prescindibles hasta elemento
central del relato.
En el actual paradigma del relato yihadista, los personajes tienen papel central en la
narración. Esto se aprecia en la construcción del perfecto creyente-guerrero claramente
visible en la sección «Entre los creyentes hay hombres» (Among the believers are men)
de la revista de producción propia del Estado Islámico, Dabiq. De igual manera, el
enemigo dota de significación al héroe no solo de forma implícita o en lo referido a los
valores, sino que crea un anti-relato basado en sus propias palabras: En la sección «En

47 FRANCO SUANCES, Francisco J.«André Glucksmann. El nihilismo como factor belígeno» Nihilismo y
Terrorismo, de Miguel Alonso Baquer, 81-116. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2004.
P. 89.
48 GUTIÉRREZ DELGADO, Ruth. Op. Cit. P. 44.
49 BARTHES, Roland, y Lionel Duisit.«An Introduction to the Structural Analysis of Narrative» New Literary
History, 1975: 237-272. pp. 256-258.
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palabras del enemigo» (In the words of the enemy), los yihadistas extraen y comentan
declaraciones de políticos, noticias, informaciones, etc. del «bando occidental».
A diferencia del modelo de al-Qaeda, basado en el liderazgo unipersonal, el Estado
Islámico está recurriendo a un liderazgo más anónimo, plural y que permita a cada
individuo buscar sus referentes50. Pese a que Abu Bakr al-Baghdadi se percibe
claramente como líder del Estado Islámico, apenas aparece su imagen en los vídeos
divulgados por la institución. Al-Qaeda ha sabido reconocer el error personalista y ha
empezado a transformar su estructura, consolidando ese «neoyihadismo sin líderes»51,
lo cual ya vaticinaba el ideólogo yihadista Mustafá Setmarian52. Podría verse un cierto
paralelismo con una tendencia contemporánea en el «storytelling» de «quién soy» en la
cual los antagonistas son meras necesidades o problemas53. Así, el nuevo héroe
yihadista aparece en el metarrelato como una vía particular de significación negativa
contra el enemigo.
No hay que olvidar que también existen y han existido en la cultura general, relatos con
villanos y sin héroes, una especie de narrativa en que se reflexiona en torno al «mal» y
sus ejecutores: los «malos». De hecho, en los últimos tiempos la creación audiovisual y
narrativa ha elaborado patrones de villano «atractivos». Es una figura al alza con cada
vez más matices y con un papel más y más central dentro de la narración audiovisual,
especialmente en el cine54.
La concepción del héroe, como la del villano, así como su papel dentro de la historia, sus
características y valores son frutos del momento histórico y la coyuntura socio-cultural.
El villano puede llegar a convertirse en un personaje al que amemos, superando incluso
la fascinación victoriana por Drácula, el vampiro como ser extremadamente humano.
Existe además una relación, como explica Martín del Campo55, con el relato político en
la medida en que existen sociedades dispuesta a obviar graves faltas morales en política,
como la de Donald Trump, si el personaje es lo suficientemente carismático. Y añade

50 LESACA ESQUIROZ, Javier. Op. Cit. P. 190.
51 SCHORI-LIANG, Christina.«Una ‘yihad’ sin líderes en un mundo sin líderes» Es Global, 15 de Noviembre
de 2017.
52 PÉREZ VENTURA, Óscar.«Mustafa Setmarian, el ideólogo de la yihad moderna» Instituto Español de
Estudios Estratégicos, 2014.

53 RAMSDELL, Catherine.«Storytelling, Narration, and the«Who I Am» Story» En Writing Spaces: Readings
on Writing, de Charles Lowe, & Pavel (Editores) Zemlianks, 270-285. Parlor Press, 2011. p. 283.
54 SÁNCHEZ CASARRUBIOS, Minerva.«La expresión de miedos sociales a través del villano en el cine
postclásico: un análisis del texto narrativo» Aequitas, 2013: 329-343.

55 MARTÍN DEL CAMPO, Michel. Sympathy for the devils: An analysis of the villain archetype since the
nineteenth century. Texas A&M International University, 2017.
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que «todas las señales apuntan a una sociedad dispuesta a acomodar su moral a héroes
y villanos en su búsqueda de entretenimiento, angustia o que trabaje por los placeres
que nos hacen sentir culpables».
Esta flexibilidad moral legitimaría el abuso sexual infantil por parte del Estado Islámico 56
o quemar vivo a un piloto enemigo57. Las cruentas ejecuciones a cuchillo además no
serían tan solo una expresión ultraviolencia, sino también la recogida de un legado
histórico y una herramienta más de comunicación política58. El combatiente, el
muyahidín, tiene acomodo a la ideología y los deseos de cada espectador, que verá en
él lo que busque, si la construcción comunicativa es suficiente y eficaz. Para el resto de
mensajes que lleguen al radical, se aplicará la máxima de la posverdad: la emoción
prevalece sobre el dato.
El héroe nace del conflicto: su naturaleza es tratar de resolverlo. Esto orienta su acción
y le permite resistir la adversidad. Para el héroe la derrota no es la muerte sino el fracaso
de su acción y, por ende, de su causa. El planteamiento del conflicto, así como de la
finalidad (heroica) de la resolución del mismo, son elementos que dan sentido al héroe,
que lo invisten de todos los atributos necesarios para su lucha. Por eso, si bien el héroe
es protagonista de la acción, también es cierto que es consecuencia del conflicto y no
tiene existencia autónoma. Así pues, la guerra deviene santa y los objetivos, sean o no
mundanos convierten al guerrero en yihadista, en guerrero de religión, dándole el
carácter y los revestimientos formales del héroe.
De igual manera, el villano está cargado de significaciones y de una profundidad a
menudo mayor incluso que el propio héroe. De hecho, llega el punto en que a menudo
es el villano el desencadenante narrativo del héroe59 y, por tanto, su creador a nivel
ontológico. Son villano y héroe elementos centrales en las historias maniqueas60 que tan
bien sirven a los metarrelatos, en tanto que son capaces de condensar todos los valores

56 CALLIMACHI, Rukmini.«ISIS Enshrines a Theology of Rape» The New York Times, 13 de agosto de
2015.
57 Associated Press.«Muslim clerics denounce 'savage' Isis murder of Jordanian pilot» The Guardian,
6 de febrero de 2015.
58 FISK, Robert.«Isis isn’t the first group to use the butcher’s knife as an instrument of policy. Nor will it be
the last» Independent, 31 de agosto de 2014.

59 FISK, Robert.«Isis isn’t the first group to use the butcher’s knife as an instrument of policy. Nor will it be
the last» Independent, 31 de agosto de 2014.

60 Esto se ve reforzado por la naturaleza mesiánica de los personajes religiosos. Jesucristo para el
cristianismo (que es el mismo hijo de Dios: infalible y todopoderoso) y Mohamed para el islam (es el profeta
rectamente guiado por Dios y sus enseñanzas son ley y guía) son personajes que se ha de imitar, que son
perfectos –trascienden el modelo«imperfecto» de héroe clásico.
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positivos y negativos en un solo individuo, siendo a menudo central en el relato político 61.
Es por ello que a menudo los términos referidos al enemigo aparecen más en el discurso
que los de la propia identidad común. Cruzados, politeístas, apóstatas o judíos son a
menudo elementos definidores de la identidad propia. Son una construcción negativa de
la identidad: el rival me define por contraste.
Héroe y villano varían sus características para acomodar la realidad social. Por ejemplo,
en nuestra época desaparece, en cierta medida, el talón de Aquiles, la imperfección del
héroe. El actual líder es y ha sido intachable, es piadoso y está envuelto en un aura de
perfección mientras que el héroe clásico goza de una profundidad (acaso humanidad)
mayor. Se desecha narrativamente hasta cierto punto esa desmesura y desproporción
del héroe clásico —la hybris griega— que mostraba la imperfección del personaje y lo
alejaba de la divinidad. Y lo mismo es cierto para el villano, que se deshumaniza o
personaliza a conveniencia, incluso dentro del mismo relato.
Teniendo en cuenta estos elementos, no cabe duda de que el relato construido del
yihadismo ha sufrido en este aspecto una notable evolución: si en un primer momento el
enemigo les daba la condición de víctimas y tenía identidad abstracta, poco a poco
evolucionó en un enemigo no necesariamente abstracto que les da la condición de
combatientes y mártires62. Por un lado, el Estados Unidos que masacraba Irak o
Palestina en las fatwas de Osama bin Laden ha dejado paso a un enemigo vulnerable,
hasta vencido y claramente personalizado en determinadas figuras a las que menciona
en sus medios de comunicación propios. Por otro, las víctimas civiles dejan paso a
guerreros impolutos, armados y perfectamente uniformados que enarbolan la bandera
del Estado Islámico, sustituyendo vulnerabilidad y vulneración por lucha y contestación,
creando al mismo tiempo una estructura de liderazgo coral que evita personalismos.
El terrorismo y la construcción de relato: el caso yihadista

«Si los discursos son trascendentes en la guerra asimétrica, el terrorismo no es sino
discurso» […] «El atentado es algo más que un lenguaje violento, es un acto de
comunicación. Transmite una imagen al mundo, una realidad, un descontento y pinta el
problema al que se liga en todas las esquinas de la tierra»63.

61 D'ADAMO, Orlando, y Virginia García Beaudoux.«Comunicación Política: narración de historias,
construcción de relatos políticos» Comunicación y Hombre, 2016: 23-39.

62 ROY, Olivier.«Can we understand the motives of jihadists?» Pouvoirs, 2016: 15-24.
63 AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS, Federico.«La imagen y la construcción de narrativas en los
conflictos» Instituto Español de Estudios Estratégicos, 25 de enero de 2012. P. 7.
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El terrorismo también nace y se alimenta del conflicto. Su aspiración transformadora

convierte la narrativa en un aspecto central de su existencia. Las fuentes del conflicto
pueden ser muchas y variadas, sin embargo, en el plano del constructo político del relato
contemporáneo (quizá en gran medida debido a la propia naturaleza de los grandes
relatos culturales e históricos) el villano es agente imprescindible. La figura del humano
como generador de conflicto trae múltiples consecuencias, como la de escindir en dos la
interpretación de la realidad posible: el bien y el mal. Los rivales son opuestos en todo y
sus características irreconciliables con las propias.
Por otro lado, el terrorista lo es porque tiene un relato que está de alguna manera
presente en la ejecución de sus actividades delictivas; son sus motivaciones las que le
elevan desde la categoría de delincuente. Las acciones de los grupos terroristas, por
tanto, se deben a un fin ulterior diferente a su propia existencia/pervivencia, puesto que,
de lo contrario, se las catalogaría como organizaciones criminales64.
La comunicación constituye la misma naturaleza del terrorismo, pues su acción no es
resultado, sino mensaje. Los atentados de los grupos libertadores no permiten liberar un
territorio, ni consiguen los objetivos ulteriores que se reivindican; para las víctimas, el
ataque supone la percepción de su vulnerabilidad y el estado de terror, mientras que
para aquellos a quienes dicen representar los terroristas es un acto de incitación,
agitación y propaganda, un motivo para pasar a la acción65.
El terrorista, con sus actos, también trata de «reclutar», en cierta medida, un sustrato
social que dé apoyo a sus reivindicaciones, bien generando nuevos integrantes, bien
meros simpatizantes. Para ello, trata de realizar acciones que de una u otra manera
apelen a sus audiencias potenciales. Sin embargo, no siempre existen. El terrorista
posmoderno se enfrenta en ocasiones a la obligación de crear a ese «representado»66.
Se explica entonces la necesidad evidente de polarización por parte del agente

64 Bien es cierto que en ocasiones los grupos terroristas conviven y se nutren de las actividades del crimen
organizado. El carácter clandestino y la naturaleza de ambos crea a menudo interdependencias y

sinergias.
65 Aunque principalmente lo hace a través de sus actos, no es menos cierto que tienen gran importancia
sus comunicados, los medios de comunicación afines o propios, sus élites políticas simpatizantes, sus
militantes, los líderes de opinión, etc.
66 MÜNKLER, Herfried. Viejas y nuevas guerras. Asimetría y privatización de la violencia. Traducido por
Carlos Martín Ramírez. Madrid: Siglo XXI de España Editores, 2005. Pp. 135-138.
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terrorista67 68 69 que pretende crear grupos enfrentados en torno a actos cargados de

significantes «perversos»70.
Así pues, el acto terrorista busca, al mismo tiempo, generar audiencias, activarlas,
polarizar al conjunto social, vertebrar un discurso, etc. Podríamos establecer que un
atentado es una acción política violenta dentro de un plan mayor. Es por ello frecuente
que los grupos terroristas se hibriden con movimientos políticos como partidos 71 para
lograr sus objetivos.
Durante el siglo XX, el terrorismo tuvo una escala principalmente regional, con
vinculación política en aquellos lugares en que existía alguna forma de participación
política por los canales oficiales. Fue en el siglo XXI cuando adquirió esa
internacionalidad contestataria con la globalización y con occidente como sistema de
valores y creencias. Con al-Qaeda las resistencias locales se coordinaron y nació un
nuevo terrorismo «global» que desafió y polarizó el mundo como antaño lo hicieron los
grandes bloques de la Guerra Fría.
Podría resultar tentador considerar que, de facto, la «historia cíclica» nos trae de vuelta
la era moderna: los metarrelatos, los dos polos, la vuelta de las identidades religiosas,
etc. Pero realmente las bases ideológicas y las estructuras comunicativas son
completamente diferentes. En el caso que nos ocupa y pese a que puedan verse como
algo arcaico, las expresiones del yihadismo, como la propia religión musulmana, han
evolucionado sustancialmente asimilando y constituyendo nuevas características.
Las formas y elementos derivados del conflicto, sus consecuencias fácticas, también se
ven sometidas a las nuevas formas, definiciones y lógicas. La guerra, el atentado o el
debate adquieren formulaciones que, recogiendo sus raíces, adoptan parte del nuevo
escenario. Así, como algunos autores dicen, nos encontramos en una era postheróica
lograda con la superioridad militar, también es cierto que ha aparecido una reformulación
«neoheróica» que desafía simbólicamente el modelo y lo retrotrae (actualizado) a las

67 JORDÁN, Javier.«Procesos de radicalización yihadista en España. Análisis sociopolítico en tres niveles»
Revista de psicología social, 2009: 197-216.
68 HELLER, H. A.«No caigamos en la trampa de terroristas: Quieren dividir las sociedades» Expansión
(México), 6 de Junio de 2017.

69 GASCÓN, Eugenio G.«El islam y la polarización de Europa» Público, 9 de enero de 2015.
70 VERES, Luís.«El signo perverso: sobre lenguaje, terrorismo y práctica periodística» Revista Latina de
Comunicación Social, 2002.

71 Véase Hizbullah y sus Brigadas de Resistencia en el Líbano, o Herri Batasuna con el grupo Euskadi ta
Askatasuna en España.
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narrativas épicas pasadas: «Las nuevas guerras, asimétricas, tenderán a parecerse a

las de los siglos XVI y XVII»72.
Mucho ha cambiado en poco tiempo. El elemento terrorista ya no es mayoritariamente
un individuo aislado, como en la era de Osama bin Laden en que el yihadismo significaba
la vida ascética en algún área remota entre montañas. El terrorista evoluciona, adopta y
explota las formas y posibilidades de su entorno porque participa de él. Al igual que la
política contemporánea/posmoderna ha sufrido graves transformaciones fruto de los
avances sociales y tecnológicos, los grupos informales de poder, sean o no
institucionales, han evolucionado de forma paralela.
Igualmente sucede con la estructura y las redes terroristas: El modelo de franquicia de
al-Qaeda tuvo un declive con el surgimiento del Estado Islámico y su modelo flexible. Sin
embargo, las diferentes filiales de al-Qaeda le han permitido recobrar las fuerzas en los
últimos tiempos demostrando una gran capacidad de resiliencia. La situación geopolítica
global en general y de la región del norte de África y Oriente Medio en particular hacen
pensar en que «al-Qaida tiene futuro»73.
Uno de los elementos sustantivos que se ha refinado es, precisamente, su capacidad de
articular discursos. Si el storytelling y el márquetin político son elementos centrales en
los sistemas democráticos de partido, también es cierto que lo son para los grupos
terroristas. Si además tenemos en cuenta la naturaleza comunicativa del terrorismo, esto
hace que los elementos discursivos sean esenciales. No es, por tanto, descabellado
relacionar los nuevos procesos de radicalización como producto del márquetin74.
Ya existió una revolución en el panorama político con la aparición de la televisión. En la
arena política de los países democráticos, los candidatos se adaptan a las tecnologías
disponibles para generar impacto en sus electores y, actualmente, gracias al uso de las
nuevas tecnologías, para comprenderlo mejor y diseñar mensajes más efectivos 75. Los
ciudadanos de la región de Oriente Medio y el norte de áfrica ya vieron en las primaveras

72 PINTADO RODRÍGUEZ, César.«De la guerra (asimétrica)» Instituto Español de Estudios Estratégicos,
19 de mayo de 2014.
73 NÚÑEZ VILLAVERDE, Jesús A.«Depende: ¿la resurrección de Al Qaeda?» Es Global, 9 de abril de
2018.
74 PONS SOLER, Marta.«La analogía entre la radicalización islámica y una campaña de marketing exitosa»
Instituto Español de Estudios Estratégicos, 3 de junio de 2016. Pp. 16-17.

75 TOOHEY, Alexandra P. Presidential Politics: The Social Media Revolution. Tesis Doctoral, Claremont,
California (EE. UU.): CMC Senior Theses, 2013. pp. 88 y ss.
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árabes esa nueva ola de cambio tecnopolítica76 77 78, pero también lo vieron los
terroristas79 80.
Sería absurdo pensar que el relato terrorista no se ajustaría a la realidad comunicativa
en la que tiene lugar. Por eso, como afirma Aznar Fernández-Montesinos81, «la actividad
terrorista está hecha a la medida de los medios de comunicación (que recogen violencia
y voluntad) y genera una imagen que es equivalente y que no deja de ser una ficción de
poder (inteligencia)».
El político (y esto incluye al terrorista) con su relato es capaz de simplificar realidades
complejas, dotarlas de sentido y conseguir la apelación directa al electorado (o a los
potenciales individuos «radicalizables»). Sin embargo, su propósito no es meramente
descriptivo o informativo, se trata de algo más. Gracias a esa construcción ideológica el
político puede convencer, persuadir o movilizar. Si a eso añadimos que «el hombre
posmoderno soporta peor el desorden en su complejo entorno y la inseguridad que el
primitivo»82, lo que tenemos es que la necesidad de seguridad, simplificación y orden
serán elementos altamente atractivos en el plano discursivo. Soluciones fáciles,
unidimensionales y ejemplificables, para problemas complejos, multifacéticos y
abstractos; todo ello bañado con un exagerado componente emotivo que supla sus
carencias e incoherencias y una urgencia que impida la reflexión.
En ese escenario y dentro del espectro terrorista, el yihadismo, si bien no es nuevo, ha
sufrido profundas transformaciones en los últimos años que hacen que se pueda hablar
de una suerte de neoyihadismo83. Sus estructuras de poder y su ámbito de actuación
han cambiado como lo han hecho las sociedades. Si Barack Obama hizo sin duda una
gran labor a la hora de integrar las redes sociales virtuales (Facebook, Twitter, etc.) en

76 BROWN, Heather, Emily Guskin, y Amy Mitchell.«The Role of Social Media in the Arab Uprisings» Pew
Research Center, 28 de noviembre de 2012.

77 HROUB, Khaled.«(Social) Media and Politics and the Arab Spring Moment» Quaderns de la Mediterrània,
2015: 145-150.
78 SHEHABAT, Ahmad M. Arab 2.0 Revolutions: Investigating Social Media Networks during waves of the
Egyptian political uprisings that occur between 2011, 2012 and 2013. Sydney: Humanities and
Communication Arts University of Western Sydney, 2015.
79 LEJARZA ILLARO, Eguskiñe.«Terrorismo Islamista en las Redes - La Yihad Electrónica» Instituto
Español de Estudios Estratégicos, 15 de septiembre de 2015.

80 FANJUL FERNÁNDEZ, María Luisa.«El Mensaje Persuasivo Radical: Yihadismo y Redes Sociales»
Instituto Español de Estudios Estratégicos, 23 de octubre de 2015.

81 AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS, Federico.«La imagen y la construcción de narrativas en los
conflictos» Op. Cit. p. 6.

82 Ibid. p. 10.
83 BOUREKBA, Moussa. ¿Por qué atrae el«Estado Islámico». Notes Internacionals, Barcelona: CIDOB,
2013.
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958

sus campañas de 2008 y 201284, los yihadistas no se han quedado atrás. Los terroristas
utilizan las diferentes redes sociales de forma especializada85 y altamente eficaz dada
su capacidad para reclutar nuevos adeptos86.
En el plano discursivo, el nacer del Estado Islámico rompía esa visión futura que al-
Qaeda tenía respecto al establecimiento de un territorio gobernado bajo el «islam
auténtico». En ese sentido Akil N. Awan87 apunta que el Estado Islámico no ha
reinventado el relato yihadista, sino que lo ha llevado a su conclusión lógica: el Estado
soñado pasa de una utopía a la realidad.
Si bien la capacidad de los terroristas para controlar la propaganda y el mensaje que se
lanza podría ser limitada88, sí es cierto que realizan (con relativo éxito) un gran esfuerzo
para trazar las líneas maestras del relato yihadista a través de sus órganos
comunicativos89. Se redefinen los límites de la guerra y del frente del frente, que ya no
son solo físicos, sino que atañen a cualquier elemento capaz de generar significado90 y,
también, a cualquier actor con capacidad y voluntad de comunicar (y ya no solo de
matar).
«Precisamente cómo nos comunicamos en momentos de crisis histórica y
transformación es importante. Los medios que llevan el mensaje definen y dan forma al
propio mensaje»91.
Se crean pues nuevos escenarios de batalla. El ciberespacio es ahora no solo un terreno
de lucha en el sentido estricto de la ciberdefensa, sino un auténtico escenario bélico
ideológico con nuevas normas, límites y alcance. La «guerra comunicativa», que define
a los «ciberyihadistas», nos permite apreciar el grado de importancia que tiene el relato

84 BIMBER, Bruce.«Digital Media in the Obama Campaigns of 2008 and 2012: Adaptation to the
Personalized Politica Communication Environment» Journal of Information Technology & Politics, 2014:
130-150.
85 DEAN, Geoff, Peter James Bell, y Jack Newman. The Dark Side of Social Media: Review of Online
Terrorism. Pakistan Journal of Criminology, 2012.

86 Igualmente es cierto que se está investigando acerca del uso de estas redes con fines contranarrativos
bien en lo referido a campañas concretas (Silverman, Stewart, Amanullah, & Birdwell, 2016), bien en
términos más generales (Reed, Ingram, & Whittaker, Countering Terrorist Narratives, 2017).
87 AWAN, Akil N.«The Impact of Evolving Jihadist Narratives on Radicalisation in The West» En Jihadism
Transformed: al-Qaeda and Islamic State's Global Battle of Ideas, de Simon Stafell, & Akil N. (Eds.) Awan,
183-254. London: Hurst & Company, 2016. Pp. 198-199.
88 GALLARDO-CAMACHO, Jorge, Francisco Trujillo Fernández, y Ana Jorge Alonso.«El individualismo,
como estrategia improvisada en la dispersión de vídeos yihadistas en YouTube» Revista Latina de

Comunicación Social, 2018: 19-36.
89 CUNNINGHAM, Daniel, Sean F. Everton, y Robert Schroeder. Social Media and the ISIS Narrative.
Monterey, California (EEUU): Naval Postgraduate School (Department of Defense Analysis), 2015.
90 MARCHE, Stephen.«Al-Qaeda Won» Foreign Policy, 10 de septiembre de 2018.
91 BEAUMONT, Peter.«The truth about Twitter, Facebook and the uprisings in the Arab world» The
Guardian, 25 de febrero de 2011.
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para este «nuevo» enemigo. Además, genera la existencia de un nuevo individuo radical
yihadista no-violento y deslocalizado92. El amigo y el enemigo son cada vez más
heterogéneos y globales.
Conclusiones
Cuando realizamos un análisis parcial de la realidad podemos obviar el efecto sinérgico
que tienen la suma de factores o, dicho en términos llanos: «el todo es más que la suma
de las partes». No obstante, considero que es de aplicación el Principio de Pareto: una
cantidad relativamente pequeña de factores son responsables de la mayor parte de las
consecuencias por lo que hace a las dinámicas del terrorismo. En este artículo he
realizado una pequeña exploración sobre ese aspecto parcial que es la construcción
narrativa analizando bajo ese prisma el relato yihadista y su proceso de construcción.
Muchas son las limitaciones a este respecto, pero creo que permiten extraer algunas
nociones útiles a propósito de este enfoque.
En primer lugar, que el yihadismo es un fenómeno difuso que, pese a adoptar varias
formas en distintos lugares y contar con seguidores de perfiles muy distintos, forman
parte de un todo. El elemento aglutinante no es solo la ideología, sino la propia naturaleza
del discurso. El metarrelato es el elemento que hace posible convertir una suma de
mentalidades, proyectos y personas en un auténtico movimiento.
Esa gran narración contesta las tesis sostenidas por la posmodernidad, al tiempo que,
en cierta medida, impregna los valores y formas del propio discurso yihadista. La
posverdad, la vuelta a la emotividad o el nihilismo se conjugan en un discurso eclético y
coral que busca subvertir los relatos dominantes. Su capacidad de contestación no se
basa en una vuelta al pasado, sino a una reinvención del pasado a través de los «ojos»
modernos. Porque toda vuelta al pasado (y esto incluye al salafismo93) supone una
interpretación, en tanto que se construye discursivamente, y una adaptación, puesto que
las circunstancias son constantemente diferentes.
Pese al sensacionalismo de la prensa y los problemas interpretativos que supuso el
Estado Islámico, el fenómeno no crea una nueva forma de relatar el yihadismo, pues el
contenido de la narración perpetúa un mensaje más político que religioso y cuyas

92 AWAN. Op. Cit. pp. 186-187.
93 El salafismo, del árabe salaf, es una doctrina centrada en la vuelta a los valores clásicos, ortodoxos,
primigenios.
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reivindicaciones y tesis ya se expresaban en el anterior relato94. En lo que sí se innova

es en la cuestión de los medios que, como se ha reivindicado ampliamente, condicionan
en parte el mensaje. Igualmente, los hechos han dado fuerza y capacidad a este
neoyihadismo. Las nuevas formas de comunicación aparecen cuando se constituye el
Estado Islámico, es decir, existe una evolución del relato acompañada de una nueva
realidad emergente que debe ser explicada.
En su momento, la caída del muro de Berlín y la propagación de internet permitieron el
salto del yihadismo local a la yihad global de la misma manera que la guerra en
Afganistán creó el marco de oportunidad de enfrentar con los hechos el metarrelato
comunista. A la victoria y constitución del Estado Islámico de Afganistán siguieron otras
luchas de liberación en Yugoslavia y, más tarde, en todo el globo. La incipiente narrativa
yihadista nació con aspiraciones y formas comunicativas propias de sus enemigos. El
mundo pasó del modelo bipolar a la gran (y breve) hegemonía estadounidense y el
yihadismo evolucionó con ese nuevo modelo como marco teórico de referencia.
En el momento de constitución del Estado Islámico de Irak y el Levante se llegó de facto
al califato soñado de al-Qaeda. Fue una suerte de llegada a Ítaca en términos homéricos.
El futuro ideal, la catarsis, fue capaz, en su génesis, de captar y atraer a personas de
todo el mundo para participar de ese proyecto compartido que adquirió materialidad:
territorio y poder efectivo. Hasta cierto punto, su éxito fue el motor de su prosperidad: la
victoria, el crecimiento y el aire apocalíptico del Estado Islámico crearon un atractivo cuyo
momentum se mantenía mientras ganaba la guerra. Esa inercia victoriosa
retroalimentaba un discurso sobre la propia idea del triunfo, del proyecto cumplido, de la
invencibilidad. El continente y contenido narrativo producido por el Estado Islámico fue
tratado como elemento clave por su capacidad para reclutar nuevos soldados y, aunque
no fue tan estudiado en este otro sentido, por su capacidad para aterrorizar a occidente.
Ahora que pierden la guerra, la producción comunicativa del Estado Islámico ha caído
en cantidad y calidad. El 2018 ha sido un año aciago para el Estado Islámico. Su
estructura está transformándose de Estado a organización clandestina en Irak y,
previsiblemente, también lo hará en Siria. Al-Qaeda ha sobrevivido al éxito de su
adversario y sigue siendo el principal actor en algunos escenarios clave como Afganistán.

94 Como sucede recurrentemente, se utiliza el elemento histórico «religión» para articular su discurso y su
creencia. No es algo novedoso. En cierta medida y como señala Ugochukwu (Op. Cit. P. 348) en África, la
religión se ha podido instrumentalizar en los conflictos como mecanismo de racionalización del conflicto.
Y de igual manera significantes identitarios han servido históricamente para articular grupos humanos.
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Además, su líder, al-Zawahiri, tuvo en 2018 un perfil comunicador más alto que el-
Baghdadi95.
Aunque en los tiempos que corren hacer prospectiva sea difícil, sí podríamos decir que
el terrorismo yihadista que está por venir apunta que la tríada «Estado-Insurgencia-
Atentado» persistirá y que sus tendencias se consolidarán. Los grandes grupos
yihadistas como al-Qaeda continuarán descentralizándose por motivos tácticos96 pero,
sobre todo, porque han sido capaces de crear a través de su relato la idea de que el
yihadismo es un ente que desborda la categoría «territorial».
En segundo lugar me gustaría atender a ese elemento que tanta atención ha acaparado
en medios de comunicación y en otros círculos académicos y que a menudo se plantea
como un elemento imprescindible en la lucha contra los extremismos: la contranarrativa.
Esto es, generar (de manera dirigida) un discurso específicamente para desacreditar y
desactivar una determinada narrativa.
Esta estrategia nace de la lógica del enfrentamiento, de la oposición y, por tanto, no de
la vertebración97. Adolecen de ese elemento que hemos visto que precisamente alimenta
la metanarrativa yihadista: su parcialidad. Una sociedad que construye narrativas
parciales podría estar generando vulnerabilidades, pues no es capaz de cohesionar su
sociedad en torno a significantes más amplios e inclusivos. Pensar en contranarrativas
supone aplicar una lógica militar a un problema polifacético y en un entorno en que no
priman solamente las armas convencionales, ni las reglas tradicionales del
enfrentamiento bélico.
Por otra parte, la contranarrativa tiende a confundirse con acciones comunicativas
destinadas a desprestigiar determinada ideología, líderes o facciones. Esto genera dos
riesgos añadidos. Por un lado, la posverdad, hace que estos mensajes se obvien al
margen de su veracidad (lo que haría que los individuos ya radicalizados fueran
«inmunes») y, por otro, ponen el foco y la atención en las narrativas originarias, dándoles
protagonismo (podrían atraer hacia ideologías radicales a individuos que ignoraban la
existencia de esa ideología).

95 FITTON-BROWN, Edmund. Twenty-third report of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team
submitted pursuant to resolution 2368 (2017) concerning ISIL (Da’esh), Al-Qaida and Twenty-third report
of the Analytical Support and Sanctions Monitoring Team. Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
2019.
96 STENERSEN, Anne.«Thirty Years after its Foundation - Where is al-Qaida Going?» Perspectives on
Terrorism, 2017: 4-16.

97 REED, Alastair.«IS Propaganda: Should we counter the narrative» International Centre for Counter-
Terrorism, 17 de marzo de 2017.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϲͬϮϬϭϵ Ϯϱ

bie3
962

En esta línea creo que acierta Toboso98 cuando expone las limitaciones de las
contranarrativas: «no es una«varita mágica» que neutraliza el proceso de radicalización,
pero sí que puede favorecer un período de ambivalencia o duda frente a la seducción del
relato violento. Además, la radicalización no siempre evoluciona necesariamente hacia
la violencia y es precisamente en este estado de ambivalencia e indecisión donde la
contranarrativa encuentra su espacio y puede ser determinante para contener o revertir
el proceso».
Por otra parte, aunque existe un perfil del terrorista más o menos acotado
sociodemográficamente99 la tendencia a segmentar realidades sociales más amplias
podría tener el efecto contrario al perseguido. A este respecto, algunos investigadores y
centros de investigación ya han realizado excelentes apuntes por lo que hace a la
composición y características del fenómeno100 101 o a su evolución102 103. Personalmente
creo que el enfoque con el que se combata el yihadismo en general y su narrativa en
particular debe ser global104. Igualmente considero que el enfoque debe ir mucho más
allá: una metanarrativa propia nos defenderá también de los otros ataques narrativos que
sufrimos y que están demostrando graves vulnerabilidades en nuestras sociedades.
Rusia ya es capaz de influir en las elecciones de las grandes potencias de la
Organización de Tratado Atlántico Norte (OTAN) a través del ciberespacio, favoreciendo
a los candidatos que consideran más propicios para sus intereses. El Estado Islámico ha
sido capaz de reclutar a miles de jóvenes de diferentes países (cuestión especialmente
preocupante en el caso de Europa) y de activar pulsiones asesinas en distintos lugares
generando atentados terroristas más planificados o más espontáneos.
Mientras tanto, el enfoque de nuestras sociedades, quizá afectado principalmente por la
burocracia, el cortoplacismo y la ausencia de poder no deja de ir a rebufo. Aunque suene

98 TOBOSO, Mario. Una aproximación a la contranarrativa yihadista. Granada: Grupo de Estudios en
Seguridad Internacional, 2016.
99 Resulta especialmente evidente si la propaganda y el discurso de los grupos terroristas han tenido un
objetivo más o menos concreto y segmentado para sus diferentes acciones comunicativas.
100 FRIEYRO, Miguel.«Evolución y estrategias del terrorismo yihadista. Mecanismos de captación y
medidas para combatirlo» Instituto Español de Estudios Estratégicos, 2019.

101 IGUALADA, Carlos (Director). Anuario del terrorismo yihadista 2018. San Sebastián: COVITE, 2019.
102 LISTER, Charles. Profiling the Islamic State. Doha (Qatar): Brookings Doha Center, 2014.
103 REINARES, Fernando, Carola García-Calvo, y Álvaro Vicente. Yihadismo y yihadistas en España.
Quince años después del 11-M. Madrid: Real Instituto Elcano, 2019.
104 A este respecto la Unión Europea elabora un extenso y útil informe de referencia sobre aproximaciones
y prácticas para la prevención de la radicalización a través de la Radicalisation Awareness Network. Es

especialmente indicado para observar y monitorizar los métodos que utilizan nuestros socios a la hora de
combatir, en múltiples escenarios, sus procesos de radicalización. Aunque es excelente como catálogo,
su objetivo es más descriptivo y colaborativo que prospectivo. Véase: VVAA. Preventing Radicalisation to
Terrorism and Violent Extremism. Radicalisation Awareness Network, 2018.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϲͬϮϬϭϵ Ϯϲ

bie3
963

alarmante, la guerra está aquí, solo que no es tan evidente. Las armas y los ejércitos
convencionales siguen siendo importantes, pero quizá la mayor parte de acciones que
tendrán lugar contra los países OTAN serán inmateriales y se librarán en las mentes. Es
por ello que el enfoque (especialmente el narrativo) debe abarcar:
a. La desactivación y desradicalización de los extremistas (Reacción tardía).
b. La detección y detención del proceso de radicalización, teniendo en cuenta
especialmente a los agentes vulnerables (Reacción temprana).
c. La creación/promoción de un entorno que desincentive los elementos y mensajes
radicales al tiempo que genere identidades inclusivas (Prevención).
Resulta necesario establecer que ahora mismo no estamos preparados para afrontar
esta nueva amenaza, pero también que tenemos los mayores recursos humanos y
técnicos a nuestro alcance, especialmente en el ámbito narrativo: ¿acaso no somos
«nativos» en el fenómeno «youtuber», el «influencer» de Instagram, las «celebrities»
televisivas o los «twitteros»?
Los yihadistas empezaron su conquista de Irak y Siria con el kalashnikov en una mano y
la cámara en la otra. Hoy, el Ejército de Tierra ya está preparándose para llevar las
cámaras al frente a través de formación específica a sus componentes105. De otra forma,
la única imagen del conflicto será la de los terroristas y, por tanto, negarla o denunciarla
supondrá su exposición: ¿Acaso podían los medios de comunicación informar del Estado
Islámico sino a través de las propias imágenes difundidas por la organización terrorista?
Las operaciones psicológicas (PSYOPS) requerirán un nuevo enfoque que no podrá ser
exclusivamente militar (o que deberá serlo tras una reformulación de lo que significa «lo
militar»). La mayor parte de las acciones que tengan lugar en las redes sociales, por
ejemplo, provendrán de «usuarios no dirigidos» que han sido activados por un discurso:
por un texto, un vídeo, una imagen o una canción. Esto implicará que los límites del
campo de batalla se difuminarán y que el personal militar y/o sus acciones tendrán más
consecuencias o implicaciones en lo civil.
Esto quiere decir que en lo sucesivo la guerra estará en todas partes y en todo momento,
tendremos que aprender a vivir con ella. En cierta manera siempre fue así. Como tituló
Emilio Romero Gómez su obra La paz empieza nunca.
Pablo Cañete Blanco*
Periodista, investigador en Relaciones Internacionales

105Véase la nota publicada por el Ejército de Tierra en su web:
http://www.ejercito.mde.es/noticias/2019/04/7304_fotografos_combat_camera.html
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϲͬϮϬϭϵ Ϯϳ

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964
ŽĐƵŵĞŶƚŽ
DĂƌĐŽ
07/2019 25 de junio de 2019
Alberto Díaz Martín*
Vehículos aéreos no tripulados en la

misión especial de observación de la
OSCE en Ucrania
Vehículos aéreos no tripulados en la

misión especial de observación de la OSCE en Ucrania
Resumen
Las nuevas tecnologías de observación con medios aéreos no tripulados suponen un

cambio muy significativo en la forma en la que se llevan a cabo las misiones de
observación de conflictos por parte de organizaciones internacionales de seguridad,
como la OSCE. Este avance contribuye significativamente a que puedan llevarse a cabo
con éxito misiones en escenarios de conflicto aún activos con presencia de violencia,
misiones que podrían llegar a ser imposibles de realizar por personal civil, como es el
caso de la Misión Especial de Observación de la OSCE en Ucrania, por la oposición a la
presencia de los observadores y el grave riesgo que para ellos supone.
El objetivo de este trabajo es el estudio de la aplicación de este tipo de aeronaves a la

misión de observación de la OSCE en Ucrania. Y, a partir de este estudio, concluir el
grado de importancia que el uso de esta tecnología supone para el éxito de esta misión.
Palabras clave
OSCE, Misión Especial de Observación, UAV, Ucrania, Donetsk, Lugansk, dron.
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965
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Unmanned aerial vehicles in the OSCE special monitoring

mission to Ukraine
Abstract
The new monitoring technologies with unmanned aerial vehicles represent a very
significant change in the way the missions of monitoring of conflicts are carried out by
international security organizations, such as the OSCE. This progress contributes
significantly to the successful completion of missions in conflict environments that are still
active, with the presence of violence. Those missions could be impossible for civilian
personnel to carry out, as is the case with the OSCE Special Observation Mission to
Ukraine, due to the opposition to the presence of monitors and the serious risk that it
entails for them.
The objective of this work is the study of the application of this type of technology to the
monitoring mission of the OSCE in Ukraine. Moreover, from this study, to conclude the
importance of the use of this technology for the mission success.
Keywords
OSCE, Special Monitoring Mission, UAV, Ukraine, Donetsk, Lugansk, drone.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯ
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966
Introducción
Estado de la cuestión
El conflicto en Ucrania, comenzó en abril de 2014 con la anexión de Crimea por parte de
Rusia1, y se ha convertido en uno de los conflictos más complejos y dramáticos de la
historia reciente de Europa; es quizá la mayor amenaza para la paz en el continente
desde la Guerra Fría.
Para muchos, este conflicto supone el arquetipo del concepto denominado «guerra
híbrida», en el que participan numerosos actores, internos y externos, a veces difíciles
de identificar y categorizar completamente. En él actúan potencias a través de agentes
interpuestos y extiende su influencia a otras crisis fuera de su marco geográfico. Una
situación en la que no existe una guerra declarada y, sin embargo, el balance de víctimas
mortales ascendía en mayo de 2017 a más de 10.000, 2.777 de los cuales eran civiles2.
Esta situación hace muy difícil la actuación de la comunidad internacional para generar
acuerdos y, más aún, separar las partes en conflicto. La única organización que ha
demostrado capacidad y, sobre todo, tener el aval de todos los países con influencia en
esta crisis, especialmente Rusia, ha sido la Organización para la Seguridad y
Cooperación en Europa (OSCE).
En respuesta a la petición de Ucrania y con el acuerdo de los 57 miembros de la

Organización, el 21 de marzo de 2014 comenzó la Misión Especial de Observación
(SMM, por sus siglas en inglés)3 con el objetivo principal de recopilar datos sobre la
situación de seguridad e informar sobre los hechos acaecidos con especial atención a
los incidentes observados sobre el terreno4.

1 La anexión ilegal de Crimea por parte de la Federación Rusa es generalmente considerada el
acontecimiento que da comienzo a las hostilidades en Ucrania. Y el asalto a una comisaría por milicianos
prorrusos, cerca de Donetsk, el día 12 de abril, el primer enfrentamiento armado en las provincias del este.
El 30 de abril, el presidente interino de Ucrania, reconocía la pérdida del control gubernamental sobre las
provincias de Donetsk y Lugansk (Sánchez Vallejo, 2014).
2 OHCHR. «Conflict in Ukraine enters its fourth year with no end in sight – UN report». Kiev/Ginebra: ONU
2017.
3 «Misión Especial de Observación» es la forma con la que se nombra a la misión en las traducciones
oficiales al español de la Decisión núm. 117 del Consejo Permanente de la OSCE.

4 OSCE. OSCE Special Monitoring Mission (SMM) to Ukraine: The Facts. Viena: 2016.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϯ
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967
Los observadores desplegados se enfrentaron desde el primer momento a enormes

dificultades para llevar a cabo el mandato que habían recibido, por las muy precarias
condiciones de seguridad y lo complejo de la situación, con la existencia de numerosos
grupos armados diferentes que negaban el acceso a las zonas más calientes, donde se
producían continuos enfrentamientos armados y flagrantes violaciones de los acuerdos
de alto el fuego.
El 23 de octubre, siete meses después del inicio de la misión, voló la primera misión con
un vehículo aéreo no tripulado (UAV, por sus siglas en inglés)5, un Camcopter S-100 de
fabricación austriaca6. Rápidamente se confirmó la importancia de contar con este tipo
de tecnología. El hecho de que estos vehículos sean continuamente objeto de acciones
hostiles, por parte de los diferentes actores en conflicto, supone una buena prueba de
ello.
Desde el comienzo de la Segunda Guerra Mundial, la OSCE ha sido los ojos y oídos de
la comunidad internacional en el este de Ucrania, informando diligentemente sobre la
situación sobre el terreno a través de informes diarios, informes sobre hechos puntuales
y otros reportes periódicos que publica en su página web. Del valor de la información
obtenida por los UAV y recogida en estos informes, se deduce la enorme transcendencia
que tienen estos sistemas para la misión a la hora de documentar los incumplimientos
de los acuerdos alcanzados y las acciones de violencia llevadas a cabo por todas las
partes.

5 El término «UAV» resulta controvertido, ya que hace referencia a que el vehículo no está tripulado,
pilotado o dirigido. En la mayoría de los casos, el vehículo es operado de forma remota, ya sea en contacto
visual con el aparato o a través de una consola de control y gracias a un sistema de posicionamiento global
y a las cámaras que porta. Parece, por lo tanto, más adecuado el uso del término «avión remotamente
tripulado» (RPA, por sus siglas en inglés). Pero, en algunos casos, el aparato vuela de forma autónoma,
sin supervisión directa, siguiendo una ruta previamente fijada por el operador. En este caso, el término
RPA no sería adecuado y podría ser más correcto denominarlo UAV. Otros términos usados habitualmente
para referirse a este tipo de tecnologías son «sistema aéreo no tripulado» (UAS, por sus siglas en inglés),
que hace referencia a todo el sistema de misión, incluido el aparato, pero no solo este; y «dron», término
que, según la Real Academia de la Lengua, significa simplemente «aeronave no tripulada». En este trabajo
se usará el término UAV para referirse a todos los aparatos usados en la SMM, sea cual sea su modo de
operación, por ser el término utilizado por la OSCE en todos sus informes.
6 OSCE. «OSCE Special Monitoring Mission to Ukraine successfully completes the first flight of its
Unarmed/Unmanned Aerial Vehicles», 23 de octubre de 2014. Recuperado el 31 de diciembre de 2018,

de https://www.osce.org/ukraine-smm/125813.
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bie3
968
Resulta difícil creer que esta misión pudiera realizarse con éxito sin recurrir a este tipo
de tecnología. Y, sin embargo, su uso genera también controversia, principalmente por
la vulnerabilidad de estos aparatos frente a los ataques de fuerzas que no desean
cooperar con la OSCE y por el coste que supone su reposición cuando son derribados.
Situación de las fuerzas en conflicto
El presente trabajo se centra en las operaciones de la OSCE en las provincias

separatistas de Donetsk y Lugansk.
Como se puede apreciar en la figura 1, la línea de alto el fuego establecida después de

los acuerdos de Minsk constituye el límite territorial entre los territorios controlados por
los rebeldes de las autoproclamadas repúblicas independientes 7 y el resto de las
provincias de Donetsk y Lugansk, bajo control gubernamental. Sobre esta línea se han
establecido corredores humanitarios acordados por ambas partes. En esta área limítrofe
es donde se producen también la mayoría de los enfrentamientos armados, ya que los
acuerdos de alto el fuego no son apenas respetados.
La extensión de terreno fuera de control gubernamental supone aproximadamente la

mitad de la provincia de Donetsk y un cuarto de la de Lugansk.
Según el Gobierno de Ucrania, en julio de 2017, Rusia tenía desplegados 2.900 efectivos
regulares de sus Fuerzas Armadas en las zonas ocupadas del este del país8. Además,
según la misma fuente, existían 36.300 rebeldes armados apoyados por Moscú. Estas
fuerzas contaban con una importante cantidad de armamento, alcanzando la cifra de 680
carros de combate, 1.170 piezas de artillería, 1.250 vehículos acorazados y 550 sistemas
de misiles antiaéreos9.
Aunque la exactitud de estos datos pueda resultar controvertida, sí da una impresión de

la magnitud del conflicto y de la cantidad de fuerza de combate desplegada en una
extensión de terreno similar a la Comunidad Valenciana.

7 República Popular de Donetsk (RPD) y República Popular de Lugansk (RPL).
8 La postura oficial del Gobierno de la Federación Rusa es negar cualquier apoyo a los rebeldes del este
de Ucrania.
9 Ukraine Crisis Media Center, 29 de agosto de 2017. Recuperado el 22 de diciembre de 2018, de
http://uacrisis.org/59819-russian-occupational-forces-eastern-ukraine.
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969
Figura 1. Situación militar en el este de Ucrania. Fuente. Information Analysis Center, 7 de diciembre de
2018. Recuperado el 7 de diciembre de 2018, de JFO: Map-07.12.2018:
http://mediarnbo.org/2018/12/07/jfo-map-07-12-2018/?lang=en
Por otro lado, las Fuerzas Armadas de Ucrania cuentan con unos 205.000 efectivos en
activo. El equipamiento con el que contaban antes de la anexión de Crimea era
insuficiente y se encontraba en un bajo estado de operatividad. Además, durante el
conflicto de Crimea, Ucrania perdió elementos significativos de su Armada y Fuerza
Aérea. Desde entonces, el Gobierno de Ucrania se ha embarcado en un ambicioso
proceso de mejora y reorganización de sus fuerzas militares. En la actualidad, cuenta
con unos 2.000 carros de combate, 3.200 piezas de artillería y 10.200 vehículos
acorazados10. Pero resulta evidente que, a día de hoy, estos medios son insuficientes
para poder desequilibrar la situación militar a su favor.

10 «Ukraine Military Strength», Global Fire Power, 24 de mayo de 2019. Recuperado el 24 de mayo de
2019, de https://www.globalfirepower.com/country-military-strength-detail.asp?country_id=ukraine#land
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϲ
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970
Otro factor a tener en cuenta, respecto a la situación militar y de seguridad, es la

extensión de territorio que ha sido minado y la gran cantidad de munición de artillería sin
detonar que existe en la región.
La OSCE y su misión especial de observación
En la actualidad, la OSCE se encarga de multitud de asuntos que van desde las

cuestiones militares, como el control de armamentos o el fomento de la confianza, hasta
las amenazas para la seguridad que suponen el cambio climático o las crisis económicas,
pasando por asuntos de carácter transversal como la igualdad de género o los flujos
migratorios. Las acciones más destacadas y a las que dedica más recursos la OSCE son
las operaciones sobre el terreno. Estas operaciones se establecen a petición del país
anfitrión y sus mandatos son acordados por los Estados miembros por consenso.
En junio de 2017, la Organización mantenía 16 operaciones sobre el terreno, incluyendo

la Misión Especial de Observación y la Misión de Observadores en los Puestos de
Control Fronterizos Rusos de Donetsk y Gukovo, ambas en Ucrania11.
El 21 de marzo de 2014, el Consejo Permanente de la OSCE aprobó el despliegue de

una misión de observadores internacionales en el este de Ucrania, conocida desde ese
momento como Misión Especial de Observación (SMM, por sus siglas en inglés). Con el
objetivo último de reducir las tensiones y promover la paz y tomando como base los
principios de imparcialidad y transparencia, se encargó a los observadores la misión de
recabar información sobre incidentes relacionados con infracciones a los compromisos
de la OSCE y violaciones de los derechos de la población. Los observadores tendrían
acceso seguro a todo el territorio de Ucrania. El primer grupo de observadores se
desplegó al día siguiente de la decisión del Consejo12.
Durante el transcurso de la misión, la tarea de los observadores se centró, además, en

la verificación del cumplimiento de los sucesivos acuerdos de alto el fuego.
Concretamente, los acuerdos del Grupo Tripartito de Contacto13, conocidos como
Acuerdos de Minsk II, de febrero de 2015, establecían medidas concretas a implementar

11 OSCE. «¿Qué es la OSCE?». Viena: junio de 2017.
12 OSCE, Consejo Permanente. «Decisión N.º 1117 Despliegue de una Misión Especial de Observación
en Ucrania». Viena: 21 de marzo de 2014.
13 Los integrantes del «Grupo Tripartito de Contacto» son Ucrania, la Federación Rusa y la OSCE.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϳ
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971
por las partes enfrentadas para el cese de hostilidades, entre ellas «ensure effective
monitoring and verification of the ceasefire regime and the withdrawal of heavy weapons
by the OSCE from the day 1 of the withdrawal, using all technical equipment necessary,
including satellites, drones, radar equipment, etc»14.
La SMM la componen en la actualidad 773 observadores civiles 15, aunque el jefe de la
Misión tiene la potestad de elevar este número hasta 1.00016. Llevan a cabo su labor
mediante un despliegue sobre el terreno que incluye bases permanentes y bases de
patrulla avanzadas en las provincias de Donetsk y Lugansk, especialmente a lo largo de
la línea de contacto, desde donde realizan patrullas en vehículos todoterreno.
La SMM cuenta además con las patrullas de observadores, con diferente tecnología para
la obtención de imágenes de forma remota, como diferentes tipos de UAV, cámaras fijas
situadas en posiciones clave e imágenes satélite proporcionadas principalmente por el
Centro de Satélites de la Unión Europea (SatCen)17.
El principio de transparencia que debe regir todas las actuaciones de la misión se
implementa por medio de informes diarios, puntuales o temáticos que la OSCE publica
en su página web.
A pesar del mandato y de los acuerdos firmados por las partes, los equipos de
monitorización encuentran numerosas y severas restricciones de movimiento que
dificultan enormemente el cumplimiento de su misión. Durante el año 2018, los
observadores cifraron en 1.176 casos de limitación a su libertad de movimiento18, aunque
el incidente más grave fue el ocurrido el 27 de abril de 2017, cuando la explosión de una

14 Trilateral Contact Group. «Package of Measures for the Implementation of the Minsk Agreements».
Minsk: 15 de febrero de 2015.
15 Los observadores proceden de 44 países distintos, siendo los EE. UU. el país que más aporta con 57,
seguido del Reino Unido con 56 y Bosnia-Herzegovina con 47. 12 de los observadores son españoles.
Además de los observadores, la misión la componen otras 544 personas con cargos de dirección y
apoyo, siendo 425 nacionales de Ucrania. Datos a 20 de mayo de 2019 (OSCE. «Status Report as of 20
May 2019». 20 de mayo de 2019. Recuperado el 24 de mayo de 2019, de Status Reports of the Special
Monitoring Mission to Ukraine: https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-
ukraine/420662?download=true).
16 OSCE. «OSCE Special Monitoring Mission (SMM) to Ukraine: The Facts». Viena: 2016.
17 Comisión Europea. «Monitoring security developments in conflict zones from the sky: EU support to
OSCE Special Monitoring Mission in Ukraine extended». 11 de julio de 2018. Recuperado el 8 de diciembre
de 2018, de https://ec.europa.eu/fpi/news/monitoring-security-developments-conflict-zones-sky-eu-
support-osce-special-monitoring-mission_en.
18 OSCE. «2018 Trends and observations from the Special Monitoring Mission to Ukraine». 27 de marzo
de 2019. Recuperado el 24 de mayo de 2019, de https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-

ukraine/415382?download=true.
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972
mina al paso del vehículo en el que viajaban mató a un observador e hirió de gravedad
a otros dos19.
Definitivamente, la crisis de Ucrania está resultando una oportunidad para que la OSCE
recupere el protagonismo en la agenda política europea que había perdido en los últimos
años20.
Organización y despliegue de la SMM

Como ya se ha mencionado, la misión la componen alrededor de 770 observadores
desarmados de 44 nacionalidades distintas. Aunque el mandato de la misión cubre la
totalidad del territorio de Ucrania, la mayoría de los observadores, unos 600, están
desplegados en las regiones de Donetsk y Lugansk.
La oficina principal y la jefatura de la misión se encuentra en Kiev y las bases de los
equipos de observación se reparten por las principales ciudades del país. Los
observadores cuentan también con bases de patrulla avanzadas y puestos avanzados
en enclaves de las provincias de Donetsk y Lugansk, tanto en zonas controladas por el
gobierno como en zonas rebeldes.
Esto permite la presencia permanente de observadores en contacto con las
comunidades locales y alrededor de la línea de contacto, donde tienen lugar la mayoría
de los incidentes de seguridad.
Desde la Oficina Central de Kiev, el jefe de la misión dirige y monitoriza todos los
aspectos de las operaciones de observación a través del centro de operaciones. Del jefe
de la misión dependen los equipos de observación emplazados en las ciudades de
Chernivtsi, Dnepropetrovsk, Ivano-Frankivsk, Kharkiv, Kherson, Lviv, Odessa, Donetsk y
Lugansk21. En la ciudad de Dnepropetrovsk existe también una base de apoyo logístico.

19 OSCE. «Restrictions of SMM’s freedom of movement and other impediments to fulfilment of its mandate.
July – December 2018». Viena: OSCE 2019.

20 PONTIJAS, José Luis. La OSCE, la gran dama olvidada de la seguridad europea. Madrid: IEEE 2018.
21 OSCE. «Forward Patrol Bases: Two Years on the Contact Line». 26 de septiembre de 2017. Recuperado
el 23 de diciembre de 2018, de OSCE: https://www.osce.org/stories/forward-patrol-bases-two-years-on-

the-contact-line.
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973
Figura 2. Bases de la SMM. Fuente. OSCE, «Restrictions of SMM’s freedom of movement and other
impediments to fulfilment of its mandate. July 2017 – June 2018», Viena, 2018
Los equipos de observación no son todos iguales, siendo los equipos de Donetsk y
Lugansk mucho más numerosos (unas 160 personas cada uno) que el resto (unas 15
personas). El ámbito de responsabilidad de estos dos equipos se corresponde con los
límites geográficos de ambas provincias (incluyendo las zonas autoproclamadas
independientes). Cada equipo de observación se compone a su vez de diferentes bases
de patrulla. En el caso del equipo de observación de Donetsk, de él dependen las bases
de patrulla de Donetsk, Mariupol y Kramatorsk.
Las bases de patrulla tienen bajo su responsabilidad diferentes bases de patrulla
avanzadas. Estas pueden ser permanentes, es decir, siempre cuentan con personal, o
rotatorias, que no siempre se encuentran ocupadas o el personal rota semanalmente 22.
La base de patrulla de Donetsk cuenta, además de la propia de Donetsk, con las bases
avanzadas de Debaltseve y Pokrovsk, la primera en zona rebelde y la segunda en zona

22 OSCE. 16 de enero de 2016. Recuperado el 27 de diciembre de 2018, de OSCE Special Monitoring
Mission to Ukraine opens Forward Patrol Base in Stanytsia Luhanska: https://www.osce.org/ukraine-

smm/216526.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϭϬ

bie3
974
gubernamental. La base de Mariupol cuenta con las bases avanzadas de Mariupol y

Volnovakha; mientras que de Kramatorsk dependen Kramatorsk, Horlivka y Svitlodarsk,
estas dos últimas situadas a los lados de la línea de contacto y muy próximas entre sí.
El despliegue en la provincia de Lugansk es muy similar. El equipo de observación cuenta
con las bases de Lugansk y Sievierodonetsk y estas bases cuentan a su vez con
emplazamientos avanzados en Stanytsia-Luhanska, Popasna, Kadiivka, Novoaidar y
Shchastia.
Este amplio despliegue garantiza un estrecho contacto entre los observadores de la

misión y las autoridades y población locales, lo que permite que puedan verificar y
documentar diariamente cualquier incidente que ocurra en su zona de responsabilidad.
Así mismo, permite que se establezcan lazos de confianza, fundamentales para
conseguir el propósito de rebajar la tensión entre las partes enfrentadas.
Cada base de patrulla cuenta con tres grupos de patrulla con entre 10 y 15 observadores,
un equipo de UAV con alrededor de 8 observadores especialistas y otro personal diverso
como paramédicos, traductores, personal encargado de los informes y personal de
«dimensión humana»23.
Las funciones principales de un observador asignado a una base de patrulla consisten

en reportar cualquier incidente significativo que tenga lugar en el área de responsabilidad
asignada a su base. Además, debe informar sobre la situación general de seguridad de
la zona, así como la situación en relación con el respeto a los derechos humanos, las
libertades fundamentales o las relaciones entre grupos étnicos. Otra función que le
podría ser asignada sería mediar entre grupos enfrentados para facilitar el diálogo y
reducir tensiones. También, servir de enlace entre la población y las autoridades civiles
o militares o con otras agencias internacionales presentes en la zona, como la ONU.

23 Norway and the OSCE. «Interview with Arezo Banafsheh, Monitoring Officer in the OSCE Special
Monitoring Mission to Ukraine». 26 de julio de 2018. Recuperado el 29 de diciembre de 2018 de Norway

and the OSCE. The Permanent Delegation to the OSCE:
https://www.norway.no/en/missions/osce/norway-and-the-osce/news/interview-arezo-banafsheh/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϭϭ

bie3
975
Actividades de observación
Patrullas de observadores
Desde la Oficina Central de la SMM en Kiev se marcan las áreas y los objetivos de las
patrullas que se plasman en una directiva que se emite periódicamente.
Los jefes de las distintas unidades subordinadas, desde los equipos de observación
hasta los grupos de patrullas, afinan el planeamiento hasta que el recorrido, horario y
objetivos detallados quedan completamente establecidos.
Las patrullas, de composición variable, cuentan siempre con varios observadores, uno
de los cuales actúa como jefe de patrulla. Se mueven en dos vehículos blindados y
pueden contar también con uno o dos conductores especialistas, traductor y paramédico.
Los observadores pueden ser especialistas en aspectos determinados de la misión o
técnicos en cámaras o, más frecuentemente, en UAV. Por lo tanto, para el vuelo de los
UAV de corto y medio alcance, los operadores se desplazan de igual manera que las
patrullas que podríamos denominar «convencionales»24. Además, es frecuente que las
patrullas «convencionales» dispongan de UAV de corto alcance, denominados «mini-
UAV», para ser utilizados «sobre la marcha», si las circunstancias así lo aconsejan.
Las patrullas cubren la mayor parte del territorio, incluido, por supuesto, el territorio de
las zonas autoproclamadas independientes, cruzan la línea de contacto por numerosos
puntos y llegan hasta los pasos fronterizos con la Federación Rusa, los cuales se visitan
periódicamente. El horario y recorrido de las patrullas se coordinan con el Joint Centre
for Control and Coordination (JCCC)25, oficina con la que existe trato diario y a la que se
contacta siempre que se produce una restricción de acceso o una situación de riesgo
para la seguridad de los observadores.
En las zonas controladas por los rebeldes, además de registrar cualquier indicio de
violación del alto el fuego, los observadores se entrevistan con miembros de las milicias
armadas, comprueban la situación de las personas desplazadas y visitan los lugares
donde se estacionan vehículos de combate y se almacenan las armas.

24 A diferencia de los mini-UAV y UAV de medio alcance, los UAV de largo alcance despegan y aterrizan
desde una base permanente, actualmente en la ciudad de Stepanivka, en la provincia de Donetsk (OSCE.
«Spot report by the OSCE Special Monitoring Mission to Ukraine (SMM): SMM follows up on its lost long-
range unmanned aerial vehicle». 30 de octubre de 2018. Recuperado el 14 de enero de 2019 de
https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-ukraine/401678).
25 El JCCC es un centro de coordinación y respuesta conjunto, creado en 2014, después de los acuerdos
de Minsk, con el fin de promover la libertad de movimiento de los observadores de la OSCE y su seguridad,
y facilitar así el cumplimiento de su misión. Inicialmente estaba constituido por oficiales de Ucrania y Rusia,
pero esta última los retiró en diciembre de 2017. La SMM también cuenta con oficiales de enlace en el
JCCC.
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976
Otra labor importante que realizan, dentro del espectro de actividades denominadas
«dimensión humana», es la visita a escuelas en ambos lados de la línea de contacto
constatando la situación de los niños y los problemas de escolarización que sufren, como
dificultades para desplazarse o la falta de profesorado26.
Las denominadas «patrullas espejo» constituyen una particularidad de este sistema de

patrullas. Estas patrullas se planean para ser conducidas por dos equipos
simultáneamente a ambos lados de la zona de contacto con el visto bueno de las
autoridades de la zona de ambos bandos y coordinado generalmente a través del JCCC.
El objetivo es conseguir una «ventana de silencio», es decir, un alto el fuego real y
efectivo, aunque sea por un periodo de tiempo y un área geográfica muy determinados,
que permita llevar a cabo reparaciones en infraestructuras civiles dañadas por los
combates y que resultan vitales para la población. Este aspecto de la misión tiene una
gran repercusión actualmente en las localidades situadas próximas a la línea de
contacto27.
Otra función importante que llevan a cabo las patrullas es la relacionada con la presencia
de minas y munición explosiva sin detonar (UXO, por sus siglas en inglés). En los equipos
de observación, existen monitores especialistas en esta materia que acompañan a las
patrullas cuando son avisadas por la población civil de la presencia de estos artefactos.
Los observadores realizan una apreciación inicial y coordinan con las partes enfrentadas
para su retirada o, al menos, su marcación. También informan al JCCC y, por supuesto,
incluyen la observación en su informe diario. Además, realizan campañas de
concienciación entre la población civil, sobre todo en las escuelas, para educar sobre los
peligros de este tipo de artefactos.
El problema de las minas y de la munición explosiva sin detonar en las proximidades de

la línea de contacto es muy importante. Según la Cruz Roja, al menos 250 personas han

26 OSCE. «Status Report as of 20 September 2017». 20 de septiembre de 2017. Recuperado el 30 de
diciembre de 2018, de https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-

27 El caso de la ciudad de Avdiivka, en Dontetsk, constituye un ejemplo claro: un ataque con fuego
mortero, a principios de febrero de 2017, había dañado la red de suministro eléctrico que permitía
funcionar a la planta de filtrado de agua y a la central que proporcionaba calefacción a sus 22.000
habitantes. La situación era desesperada y la evacuación de la ciudad la única alternativa. Varios días de
negociaciones llevadas a cabo por los equipos de observadores de la SMM permitieron el
establecimiento de«patrullas espejo» que proporcionaran seguridad a los trabajadores que finalmente
consiguieron restaurar el servicio de energía (OSCE, 12 de abril de 2017. Recuperado el 29 de diciembre
de 2018, de OSCE mirror patrols: Windows of hope in Eastern Ukraine:
https://www.osce.org/stories/osce-mirror-patrols-windows-of-hope-eastern-ukraine).
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϭϯ

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977
muerto y 470 han resultado heridas por la explosión de minas abandonadas o sin
detonar, desde el inicio del conflicto hasta principios de 201728.
Sin embargo, las patrullas cuentan con importantes impedimentos para cumplir con su
misión. El primero es el hecho de que, por motivos de seguridad, las patrullas solo se
realizan durante el día cuando la mayor parte de las violaciones del alto el fuego, como
pueden ser los ataques con artillería o los movimientos de tropas y armamento, se
realizan por la noche.
El segundo es que las patrullas, dentro de las provincias de Donetsk y Lugansk, solo
pueden realizarse por vías asfaltadas. Esta medida se tomó a raíz del incidente del 23
de abril de 2017 cuando un artefacto explosivo, probablemente una mina anticarro,
explotó al paso del vehículo de una patrulla matando a un observador e hiriendo a otros
dos29.
Por último, el mayor impedimento es el impuesto por las diferentes formaciones armadas
a la libertad de movimiento de los observadores. Durante 2018, se produjeron 1.176
restricciones a la libertad de movimiento, ocurriendo el 83 % de ellas en áreas no
controladas por el Gobierno30. Estas restricciones se materializan cuando grupos
armados impiden el paso de una patrulla a una zona en concreto, mediante la amenaza
del uso de sus armas, apuntando en ocasiones con ellas a los observadores y llegando
incluso a disparar en su dirección o cuando se les retiene por un largo periodo de tiempo.
También se incluyen en esta categoría las acciones de perturbación de la señal de
control de los UAV.

28 OSCE, 4 de abril de 2017. Recuperado el 29 de diciembre de 2018, de Promoting mine awareness in
eastern Ukraine – OSCE Monitors on patrol: https://www.osce.org/promoting-mine-awareness-in-eastern-

ukraine.
29 OSCE. «Restrictions of SMM’s freedom of movement and other impediments to fulfilment of its mandate.
July – December 2018». Viena: 2019.


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978
Figura 3. Restricciones a la libertad de movimiento de la SMM. Fuente. OSCE, Restrictions of SMM’s

freedom of movement and other impediments to fulfilment of its mandate. July – December 2018, Viena,
2019
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979
A pesar de las limitaciones y riesgos descritos, la seguridad del personal de la misión es

una prioridad absoluta. Además del equipo de protección individual con el que cuenta
cada observador (chaleco y casco), el blindaje de los vehículos en los que viajan y la
presencia de paramédicos en las patrullas, la medida de seguridad más importante con
la que cuentan es que, en el caso de que ocurra un problema, los observadores tienen
acceso directo a las autoridades con capacidad para tomar decisiones. Además, la
situación de seguridad de cada zona se evalúa de forma continua y los movimientos de
las patrullas se coordinan con las fuerzas de ambos bandos31.
El éxito de las patrullas se pone de manifiesto por la cantidad de eventos registrados y
que se incluyen en sus informes diarios, quincenales o emitidos para informar sobre
algún suceso puntual destacado32.
Medios técnicos de observación: cámaras y satélites

Uno de los medios técnicos con los que cuenta la misión para suplir o complementar la
presencia física de observadores sobre el terreno son las cámaras fijas. Estas cámaras
proporcionan imágenes de zonas de interés tanto de día como de noche. Están
monitorizadas las 24 horas del día desde el Centro de Control de la Oficina Central de
Kiev donde las imágenes son analizadas para producir información relevante que se
incluirá en los informes.
Las cámaras se encuentran instaladas principalmente en las proximidades de la línea de
contacto, vigilando infraestructuras importantes (plantas potabilizadoras, minas, etc.), los
llamados «checkpoints» o las «disengagement areas»33.

31 LIECHTENSTEIN, Stephanie. «The OSCE Special Monitoring Mission has become the eyes and ears of
the international community on the ground in Ukraine». Security and Human Rights(25). 2015, pp. 5-10-
32 A modo de ejemplo, en el informe correspondiente al periodo del 10 al 23 de diciembre de 2018, los
observadores de la SMM registraron 13.600 violaciones de los acuerdos de alto el fuego, 3 civiles heridos
y confirmaron la precaria situación de los civiles que deben cruzar la línea de contacto, habiendo sufrido
restricciones a su libertad de movimiento hasta en 28 ocasiones (OSCE. «Status report as of 24 December
2018». 24 de diciembre de 2018. Recuperado el 30 de diciembre de 2018, de www.osce.org/ukraine-
smm/reports).
33 El 21 de septiembre de 2016, los participantes del Grupo de Contacto Trilateral, acordaron la creación
de «disengagement areas», a ambos lados de la línea de contacto, en Petrivske, Zolote y Stanytsia-

Luhanska. Estas zonas, de 2 km de ancho por 2 km de largo, son zonas francas donde las fuerzas en
conflicto pueden entregar armamento y equipo, e incluso personal combatiente para su desmovilización,
de una forma segura. El acceso de fuerzas armadas activas a estas zonas está prohibido (OSCE.
«Disengagement: OSCE is monitoring how sides in eastern Ukraine deliver on agreement». 19 de octubre
de 2016. Recuperado el 25 de mayo de 2019, de https://www.osce.org/ukraine-smm/275521).
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϭϲ

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980
La utilidad de estos sistemas es innegable, pero las circunstancias en las que operan
suponen también limitaciones e incluso riesgos. Uno de estos factores limitantes es el
hecho de que dependen de observadores técnicos especialistas para su montaje y
mantenimiento. Estos técnicos suelen desplazarse como parte de patrullas de
observadores, por lo que están sujetos a las mismas limitaciones y riesgos que estas.
La operación de estos sistemas sufre también otro tipo de ataques, además de los
ataques directos con fusiles o lanzagranadas, como pueden ser cortes de cables, derribo,
pérdida de suministro eléctrico, etc.34.
Por último, otra limitación que les afecta es la decisión de no circular por vías que no
estén asfaltadas, lo que restringe los lugares donde pueden ser instaladas. Además, para
su emplazamiento hay que contar con la autorización del propietario del terreno o edificio.
A pesar de todo, resultan un elemento muy útil para la misión y se espera ampliar su uso
en el futuro.
En cuanto a los medios satélite, la SMM no cuenta con medios propios para realizar su
misión de observación. Pero sí recibe apoyo de la Unión Europea (UE), a través de la
Comisión Europea y del Centro de Satélites de la UE (SatCen), que proporciona
imágenes satélite y productos de inteligencia de amplias zonas de interés para la misión.
Este apoyo se viene dando desde prácticamente el inicio de la misión, en 2014.
La información y análisis proporcionados por el SatCen tienen un elevado valor para la
misión, ya que permiten obtener información de zonas donde sus medios no tienen
acceso y también durante la noche. Estos datos se usan, sobre todo, para el
planeamiento de las actividades de la misión en la Oficina Central, como puede ser la
optimización del despliegue de los observadores o la asignación de zonas y objetivos a
las patrullas.
También constituyen un apoyo fundamental para la gestión del riesgo, pues proporcionan
una excelente capacidad de alerta temprana. Igualmente, permiten valorar el estado de
las infraestructuras que hayan podido ser afectadas por el conflicto y el movimiento de
personas desplazadas.

34 OSCE. «Restrictions of SMM’s freedom of movement and other impediments to fulfilment of its mandate
January to June 2017». Viena: 2017.
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981
Análisis de los UAV de la SMM de la OSCE

Tipos y capacidades
Mini-UAV
Los observadores de la SMM de la OSCE en el este de Ucrania usan pequeños drones
comerciales de corto alcance y autonomía para complementar el trabajo de las patrullas
sobre el terreno. A estos drones los denominan mini-UAV. El modelo elegido por la OSCE
para esta misión es el DIJI Phantom versiones 3, 4 y 4 Pro. Las tres versiones comparten
la mayoría de las características y su concepto de uso es idéntico por lo que, por
simplicidad, en este trabajo solo se analizará la versión 4 Pro.
DIJI es una empresa tecnológica privada con sede en Shenzhen (China) y oficinas en
varios países de Europa, América y Asia. Está especializada en el diseño y la fabricación
de drones, tanto de uso personal o de consumo como profesional, y de cámaras y otros
accesorios. Los drones de la serie Phantom son drones de consumo muy populares,
vendidos en todo el mundo. La versión 4 Pro, por ejemplo, se puede comprar en tiendas,
en España por unos 1.700 €. Los DIJI Phantom son de uso muy sencillo y no requieren
de ninguna formación especial para su operación. El sistema se adquiere con todos los
elementos necesarios para su uso.
Resumen de sus características más relevantes35:
 Peso: 1.388 g.
 Tamaño (diagonal sin hélices): 350 mm.
 Velocidad máx.: 50-72 km/h.
 Altura máx. de servicio sobre el nivel del mar: 6.000 m.
 Resistencia al viento máx.: 10 m/s.
 Distancia de control máx. (libre de obstáculos e interferencias): 3,5 km.
 Rango de temperatura: 0-40º C.
 Tiempo de vuelo máx.36: 30 min.
 Sistema posicionamiento satélite: GPS/GLONASS.
 Frecuencia de funcionamiento37: 2.400-2.483 GHz y 5.725-5.825 GHz.
 Sistema navegación con 6 cámaras con visión frontal, posterior e inferior.

35 DIJI. Phantom-4-pro, 2018. Recuperado el 1 de enero de 2019, de Phantom 4 pro:
https://www.dji.com/es/phantom-4-pro.
36 El tiempo de vuelo se puede ver reducido por muchos factores tales como estado de la batería, viento
en cara, perfil de vuelo (ascensos y descensos frecuentes) y aceleraciones.

37 Cuando el sistema detecta interferencia en una de las frecuencias, cambia automáticamente a la otra.
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982
 Rango de detección de obstáculos (frontal, posterior e inferior)38: 0,2 - 7 m.

 Sistema de retransmisión en directo de imágenes mediante aplicación móvil.
 Video 4k y fotos de 20 MP con sensor de imagen de 1 pulgada.
 Obturador mecánico.
 Diferentes modos de operación y formato de salida de foto y vídeo con grabación
en tarjeta SD.
Figura 4. Un observador de la SMM opera un mini-UAV en la aldea de Dolomitne, provincia de Donetsk,

el 23 de enero de 2017. Fuente. OSCE/Evgeniy Maloletka
Los mini-UAV son sistemas muy flexibles, que están listos para operar en cinco minutos
desde que se decide su uso. Se pueden aterrizar y despegar desde cualquier sitio y han
demostrado una buena tolerancia al frío. Además, son bastante silenciosos. Por contra,
les afectan negativamente el viento y la baja visibilidad y no pueden operar de noche.
Son sistemas bastante fiables y robustos (si se operan en condiciones óptimas),
requieren poco mantenimiento y los repuestos son fáciles de conseguir.

38El sistema detección de obstáculos y vuelo autónomo incluye en total siete cámaras, un sistema de
detección de infrarrojos, posicionamiento por satélite de banda dual, dos telémetros ultrasónicos, IMU y
brújulas redundantes, y un grupo de potentes núcleos de computación especializados.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϭϵ

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983
Medio alcance
Cada grupo de patrulla cuenta con un equipo especializado en la operación de UAV de
medio alcance. Este personal está especialmente entrenado y es el único autorizado a
operar estos drones. El modelo usado para este fin es el DT18HD de la empresa francesa
Delair. Es una empresa especializada en sistemas de inteligencia aérea y sus drones
están disponibles en 70 países. Ofrece también una plataforma de software para
procesar y analizar datos recopilados basada en inteligencia artificial y técnicas de
aprendizaje automático. La compañía ha adquirido un elevado nivel de experiencia en
sectores tan diversos como la energía, el transporte, la construcción, la agricultura y la
seguridad, siendo sus drones profesionales los primeros de este tipo en recibir la
certificación necesaria para vuelos más allá de la línea de visión39.
El DT18HD es un sistema compacto y muy ligero que se guarda en una maleta y se
monta en cinco minutos. El despegue se realiza mediante una persona que lo lanza a la
carrera (también puede utilizarse una catapulta). El aparato aterriza sobre su panza,
sobre cualquier superficie plana40, controlado desde la consola portátil de control. El
modo habitual de operación es autónomo, mediante puntos de ruta preprogramados.

39 DELAIR. «Delair press kit 2018». 2018. Recuperado el 13 de enero de 2019, de https://delair.aero/wp-
content/uploads/2018/09/Delair-Press-Kit-2018_EN.pdf.
40 Es preferible que la superficie para el aterrizaje sea «blanda» (hierba o arena). Aterrizar en asfalto puede
dañar el aparato.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϮϬ

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984
Resumen de los datos técnicos más significativos41:

 Peso: 2 kg.
 Envergadura alar: 1,8 m.
 Longitud: 1,2 m.
 Material: fibra de vidrio, fibra de carbono y kevlar.
 Autonomía: 120 min42.
 Velocidad de crucero: 61 km/h.
 Distancia de control máx.: 20 km (mediante «secure link» o 3G).
 Resistencia al viento máx.: 50 km/h (puede operar con lluvia moderada).
 Altura máx. de servicio sobre el nivel del mar: 2 500 m.
 Superficie máx. cubierta (60 % de solape):
o 1,8 km² a 80 m. AGL43.
o 3,6 km² a 150 m. AGL.
o 19,5 km² a 700 m. AGL.
 Tipo de sensor: CMOS con obturador global.
 Resolución de imagen: 21,4 MP.
 Configuración del sensor en vuelo automática o manual.
 Transmisión de datos en tiempo real.
El DT18HD es un sistema robusto, resistente y confiable, aunque puede tener problemas

en tiempo frío. También es vulnerable a las interferencias. A la altura que opera, y dado
que es bastante silencioso, resulta difícil de detectar.

41 DELAIR. «DT18HD». Junio de 2018. Recuperado el 14 de enero de 2019, de https://delair.aero/wp-
content/uploads/2018/07/Delair-datasheet-WEB-DT18HD_June2018vA.pdf.
42 El tiempo de vuelo se puede ver reducido por muchos factores tales como estado de la batería, viento
en cara, perfil de vuelo (ascensos y descensos frecuentes) y aceleraciones. Tiempos de autonomía

máxima de 50 min. son habituales en las misiones de la SMM.
43 AGL es el acrónimo de Above Ground Level.
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Figura 5. Un observador de la OSCE lanza un UAV de medio alcance cerca de Schastia, provincia de
Lugansk, en agosto de 2017. Fuente. OSCE/ Evgeniy Maloletka
Largo alcance
Los UAV de largo alcance constituyen el elemento tecnológico de mayor capacidad para
la SMM. El aparato que utiliza la OSCE en el este de Ucrania es el Camcopter S-100 de
la empresa austriaca Schiebel. Estos UAV son también operados y mantenidos por la
empresa contratista, aunque la SMM tiene el control operativo pleno sobre ellos y los
datos recogidos son propiedad de la OSCE para su uso exclusivo 44.
Este aparato es utilizado por las Fuerzas Armadas de diversos países como Italia, China
y Rusia. La aeronavegabilidad del S-100 ha sido certificada por la agencia austriaca
Austro Control GmbH (ACG) y la Agencia Europea de la Seguridad Aérea (AESA)45.

44 OSCE. «OSCE SMM long-range unmanned aerial vehicles resume monitoring of security situation in
eastern Ukraine». 28 de marzo de 2018. Recuperado el 23 de octubre de 2018, de
https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-ukraine/376456.
45 CHIEBEL. «Schiebel brochures». Marzo de 2016. Recuperado el 14 de enero de 2019, de
https://schiebel.net/brochures/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϮϮ

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986
Sus características técnicas más relevantes son46:

- Autonomía: despegue, navegación por puntos de ruta y aterrizaje completamente
autónomos.
 Navegación: INS y GPS redundantes.
 Planta motriz: motor rotatorio de 50 caballos.
 Enlace de datos/video: video totalmente digital y comprimido (hasta un máximo de
cuatro alimentaciones simultáneas).
 Alcance máx.: 200 km (108 millas náuticas)47.
 Velocidad máx.: 120 kts.
 Velocidad de crucero: 55 kts (para un rendimiento óptimo).
 Autonomía: más de 6 horas con una carga útil de 34 kg.
 Carga útil típica: 50 kg.
 Peso máximo al despegue: 200 kg.
 Peso vacío: 110 kg.
 Longitud: 3,11 m.
 Altura: 1,12 m.
 Anchura: 1,24 m.
 Diámetro rotor principal: 3,40 m.
 Cámaras estabilizadas electroópticas / infrarrojas para luz de día y noche.
 Transpondedor.

46 CHIEBEL. «Schiebel brochures». Marzo de 2016. Recuperado el 14 de enero de 2019, de
https://schiebel.net/brochures/.
47 El alcance y la autonomía dependen de muchos factores, como el perfil de vuelo o las condiciones
meteorológicas. El alcance en una misión tipo son 160 km (OSCE. «OSCE SMM long-range unmanned
aerial vehicles resume monitoring of security situation in eastern Ukraine». 28 de marzo de 2018.
Recuperado el 23 de octubre de 2018, de https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-
ukraine/376456).
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯϯ

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Figura 6. La SMM lanza un UAV de largo alcance cerca de Kostiantynivka, en la provincia de Donetsk,
28 de marzo de 2018. Fuente. OSCE/ Evgeniy Maloletka.
El Camcopter S-100 es un aparato de excelentes capacidades, muy importante para la

misión por su alcance y autonomía, su capacidad de despegue y aterrizaje vertical y
posibilidad de mantenerse en vuelo estacionario; su tolerancia a la meteorología pero,
sobre todo, por su capacidad de reconocimiento nocturno.
Sin embargo, se ha demostrado vulnerable a los ataques físicos y electrónicos de las
fuerzas en conflicto (principalmente las no gubernamentales).
Modo de operación
Mini-UAV
Los mini-UAV se pueden considerar que son un complemento a las patrullas de
observadores que se desplazan en vehículos 4x4.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯϰ

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988
Por su limitado alcance y autonomía (3,5 km y unos 20 minutos) no se vuelan de forma

autónoma o preprogramada, sino de forma manual, es decir, el operador lo dirige a
distancia con un mando, orientándose por las imágenes que capta la cámara del aparato
y que puede visualizar en una pequeña pantalla. Como ya se ha comentado, su uso es
muy sencillo, están listos para operar en cinco minutos y despegan y aterrizan desde
cualquier superficie plana.
El número de sistemas disponibles y operativos en cada base de patrulla es muy variado,
rondando entre 5 y 9 aparatos48, lo que permite que sea frecuente que las patrullas
salgan de misión con uno de ellos.
Las patrullas los utilizan de forma frecuente, lo que se deduce del análisis de los informes
diarios o puntuales, que los mencionan de forma continua, bien por que hayan servido
para acreditar un hecho relevante, bien porque fueran objeto de algún tipo de agresión.
Y, al igual que las patrullas, estos aparatos solo operan de día.
La mayor utilización de estos UAV se debe, en la actualidad, a la restricción de las
patrullas a circular por cualquier zona o vía no asfaltada, debido a los graves incidentes
acaecidos en el pasado y ya comentados. Es frecuente que los grupos armados en zonas
no controladas por el gobierno almacenen equipo y material de guerra en fincas, granjas
o naves agrícolas, cuyo acceso se hace por caminos de tierra49. En este caso, las
patrullas utilizan los mini-UAV para grabar imágenes en estos lugares.
Otro escenario en el que se utilizan frecuentemente es el que se da cuando se produce
un impedimento a la libertad de movimiento de las patrullas. En este caso, cuando los
observadores no pueden acceder a una zona, intentan volar el UAV sobre ella. La zona
geográfica en la que más frecuentemente se usa este material es en los alrededores de
la zona de contacto. Además, las patrullas especializadas en UAV, que operan los drones
de medio alcance, también suelen portar mini-UAV, como medio alternativo para el caso
que no puedan volar sus medios habituales.
El planeamiento de una misión de vuelo se realiza, por lo tanto, de igual forma que se
realiza el planeamiento de las patrullas en vehículo. Es el jefe de patrulla el que decide
cuándo y dónde usar los mini-UAV en función de las circunstancias.

48 En 2019 está prevista la compra de 35 mini-UAV Diji Phantom 4 Pro v.2, más accesorios y consumibles
(OSCE Procurement. «Contract awards 2018». 14 de enero de 2019. Recuperado el 14 de enero de 2019,
de Procurement: https://procurement.osce.org/resources/document/contract-awards-2018-0).
49 OSCE. «Restrictions of SMM’s freedom of movement and other impediments to fulfilment of its mandate
January to June 2017». Viena: 2017.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯϱ

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989
Las imágenes grabadas se almacenan en una tarjeta SD que se recupera una vez
aterriza el aparato. Estas imágenes se analizan inmediatamente después por el personal
de la patrulla y se incluyen en los informes como una observación directa más.
UAV de medio alcance

Los Delair DT18HD son los UAV de medio alcance operados por los equipos UAV. Estos
equipos están formados por monitores especialmente preparados para la operación de
estos sistemas y seleccionados internamente. En cada base de patrulla existe un equipo
UAV que cuenta, normalmente, con dos aparatos.
La preparación a la que se refiere el párrafo anterior engloba, no solo el vuelo o ejecución
de las misiones, sino también su planeamiento, el mantenimiento básico de los aparatos
y el análisis preliminar de las imágenes obtenidas.
El planeamiento de cada misión se realiza en función de los requerimientos de
información recibidos de la Oficina Central de Kiev que pasan a través de la cadena
orgánica (equipos de observación y bases de patrulla) hasta los equipos de UAV. Estos
requerimientos, traducidos en objetivos, se asignan a cada equipo. Así mismo, se tienen
en cuenta los objetivos seleccionados internamente en cada base de patrulla. En general,
el proceso de planeamiento y asignación de objetivos es el mismo que el de las patrullas
en vehículo. El plan de vuelo se introduce en la estación de control en forma de puntos
de ruta, objetivos a fotografiar, tiempos, altitudes, etc., que la aeronave seguirá durante
su vuelo de forma autónoma.
Al igual que ocurre con la operación de los mini-UAV, si durante el transcurso de una
patrulla surgen situaciones no previstas que requieran de observación, este «objetivo de
oportunidad» se puede incluir como parte de la misión a criterio del jefe de patrulla.
Los puntos de ruta se pueden modificar «en vuelo» introduciéndolos en la estación de
control.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯϲ

bie3
990
Los procedimientos de vuelo son muy similares a los de cualquier otra misión aérea y
requerirán siempre de un análisis de la ruta (para evitar posibles conflictos con otros UAV
que vuelen en las proximidades, por ejemplo), de una comprobación de la meteorología
y situación de seguridad en la zona (incidentes anteriores), áreas peligrosas, etc. Pero
antes se habrá seleccionado la zona de despegue y aterrizaje que, como ya se ha
comentado, deberá ser siempre de asfalto. Inmediatamente antes del vuelo, el aparato
es ensamblado y se realizan las comprobaciones prevuelo habituales de cualquier
aeronave, de la estación de control y del enlace de datos.
Las misiones programadas son siempre comunicadas a las partes en conflicto a través
del JCCC, informando de su indicativo y lugar y hora de despegue. Todo ello es
coordinado por la oficina de operaciones de Kiev con el objetivo de conseguir unas
mínimas garantías de seguridad para la misión, aunque estas no siempre se consiguen.
Después de cada misión, los detalles de esta se guardan en su respectivo «flight log»,
se descargan las imágenes adquiridas y se realiza el análisis inicial de ellas50. La
grabación completa se envía después a la Oficina Central para su análisis en
profundidad. El ciclo completo de una misión se completa en tres días, dedicando el
primero a planeamiento, el segundo a la ejecución de la misión y el tercero al análisis de
los productos y elaboración de los informes.
UAV de largo alcance

El Camcopter S-100 es, actualmente, el principal medio de observación a distancia de
que dispone la SMM por sus características (alcance, autonomía, sensores) y por su
capacidad de volar de noche y aterrizar y despegar desde una base dedicada sin
necesidad de intervención de las patrullas de observadores.
Como ya se ha mencionado, los Camcopter son operados por la propia empresa
fabricante Schiebel, mediante un contrato con la OSCE, aunque permanecen en todo
momento bajo el pleno control operacional de la SMM y las imágenes recogidas son
propiedad de la OSCE para el único uso de la misión51.
Los objetivos operativos de las misiones asignadas a estos aparatos incluyen la vigilancia
a lo largo de la zona de frontera, vigilancia de puntos fronterizos específicos, protección

50 Las cámaras del Delair DT18HD toman aproximadamente una imagen por segundo, lo que resulta en
unas 4.300 imágenes por misión.
51 OSCE. «OSCE SMM long-range unmanned aerial vehicles resume monitoring of security situation in
eastern Ukraine». 28 de marzo de 2018. Recuperado el 23 de octubre de 2018, de

https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-ukraine/376456.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯϳ

bie3
991
de personal de la SMM, recopilación de información sobre la situación general de

seguridad, detección de la presencia de vehículos y de equipamiento militar, verificación
del alto el fuego y de la prohibición de instalación de minas52.
Las misiones son programadas por la Oficina Central de Kiev y los planes de vuelo se
envían al contratista con suficiente antelación, al igual que los requerimientos de
información elaborados también por la Oficina Central o los equipos de observadores 53.
Las misiones son coordinadas con el JCCC y la zona a observar es comunicada a todas
las partes en conflicto. Además, durante el vuelo, el «transpondedor»54 está siempre
conectado y transmitiendo55.
Los UAV de largo alcance pueden realizar una misión entera autónomamente y sin
intervención alguna por parte del operador. La programación de una misión se realiza
gracias a un sencillo interfaz gráfico de usuario.
También pueden ser reprogramados en cualquier momento, cuando están en el aire,
para realizar misiones alternativas o reaccionar a cambios en la situación de seguridad,
transmitiéndose las órdenes a la aeronave desde la estación de control en tiempo real y
de forma encriptada, a una distancia de hasta 200 km. Esta estación de control consiste
en dos ordenadores portátiles independientes, que pueden ser fácilmente integrados en
un sistema más extenso y una consola de mando o pilotaje.
A través de la estación de control y la consola, el operador dirige la operación de las
cámaras. Es capaz de ver, en tiempo real, lo mismo que está grabando la aeronave y
pedirle que tome imágenes de zonas concretas, que siga un objetivo (una persona o un
vehículo, por ejemplo) con la función «auto-track»56, modificar el enfoque y pilotar el
aparato para colocarlo en la mejor situación. Las imágenes son transmitidas de forma
continua a la estación de control, permitiendo el análisis preliminar de estas de forma

52 FORTE, G. S. «La OSCE abre el concurso para dotar con nuevos drones su misión en Ucrania». 10 de
julio de 2017. Recuperado el 1 de enero de 2019, de Infodron.es: http://infodron.es/id/2017/07/10/noticia-

concurso-dotar-nuevos-drones-mision-ucrania.html.
53 OSCE Procurement. «Unmanned Aerial System (UAS) Services for Ukraine». 3 de julio de 2017.
Recuperado el 22 de enero de 2019, de Provision of Unmanned Aerial System (UAS) Services for the
OSCE Special Monitoring Mission in Ukraine: final_question_and_answer_itb_19_-_batch_4:
https://procurement.osce.org/tenders/provision-unmanned-aerial-system-uas-services-osce-special-
monitoring-mission-ukraine.
54 El transpondedor es un aparato que lleva la aeronave y que emite una señal que identifica a esta de
forma inequívoca.
55 OSCE. 15 de junio de 2018. Recuperado el 15 de enero de 2019, de Spot report by the OSCE Special
Monitoring Mission to Ukraine (SMM): Surfaceto- air missiles and rounds fired in direction of SMM long-
range UAV: https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-ukraine/384642.
56 La función «auto-track» permite seguir un objetivo independientemente de la actitud o dirección de vuelo
de la aeronave.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯϴ

bie3
992
inmediata, análisis realizado por el personal de la empresa. Durante la realización de la

misión, al menos dos observadores de la SMM se encuentran en la sala de control
supervisando y apoyando al personal de Schiebel57.
Los dos sistemas de navegación redundantes, Sistema Inercial de Navegación (INS)58 y
Sistema de Posicionamiento Global (GPS), garantizan una navegación de gran exactitud
y estabilidad. En el caso de pérdida de la conexión de control, se activa una función
automática de para volver a la base (ver nota 57).
La misión de los UAV de largo alcance de la SMM está dimensionada para que vuelen
de 120 a 150 horas al mes durante los meses de verano, y de 50 a 150 horas al mes
durante el invierno, estipulando el contrato unas pérdidas por atrición totales de 5
aeronaves y su carga de pago59.
Recapitulación de las ventajas, limitaciones y riesgos

Las ventajas, limitaciones y riesgos del uso de UAV en la SMM se estudiarán a
continuación teniendo en cuenta dos aspectos fundamentales: su contribución a alcanzar
el objetivo de la misión, esto es, obtener información que permita informar sobre los
hechos de forma veraz e irrefutable; y su contribución a la seguridad de los observadores.

OSCE Special Monitoring Mission in Ukraine: final_question_and_answer_itb_19_-_batch_4:
58 El INS es un sistema autónomo y pasivo que no puede ser interferido por señales electromagnéticas
desde tierra.
OSCE Special Monitoring Mission in UkraineClarification Note nr. 1:
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ Ϯϵ

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993
Ventajas aportadas por los UAV de la SMM

Los UAV aportan a los observadores de la SMM diferentes ventajas que los convierten
en una herramienta muy valiosa para el cumplimiento de sus objetivos, aunque sus
diferentes capacidades y modo de empleo hacen que existan diferencias en el modo en
el que contribuyen a la misión.
La primera ventaja de los UAV es que extienden el radio de acción de los observadores,
sobre todo después de la decisión de que estos se desplacen solamente por carretas
asfaltadas. La mayoría de las acciones llevadas a cabo por las fuerzas en conflicto
(especialmente las de la LPR y DPR) en violación de los acuerdos de alto el fuego, se
realizan de forma encubierta y, por lo tanto, fuera de las ciudades y de las principales
vías de comunicación. Al mismo tiempo, los UAV pueden ser empleados en situaciones
en las que se impide a los observadores en vehículo el acceso a una zona concreta o el
riesgo de acceder a ella es muy elevado60.
En la siguiente figura se pueden apreciar cómo las rutas de vuelo de los UAV cubren los
huecos dejados por las patrullas en vehículo, concentrándose principalmente en las
proximidades de la línea de contacto.
Otra ventaja, esta aportada solamente por los UAV de largo alcance, es que pueden
volar de noche. De hecho, este es el periodo de tiempo en el que se usan principalmente.
Igual que ocurre con las carreteras asfaltadas, dada la situación de conflicto activo, las
patrullas no pueden realizar misiones después del ocaso, periodo en el que se producen
la mayoría de los incidentes que son objeto de observación por parte de la SMM 61. Por
lo tanto, durante la mitad de la jornada, los UAV son los únicos ojos de la misión.

60 Un ejemplo de esta situación se puede encontrar en el video producido por la OSCE, accesible en
https://www.youtube.com/watch?v=mHQQd6DYwT0, donde se pueden ver unas baterías lanzacohetes
haciendo fuego, imágenes tomadas por un mini-UAV controlado por observadores de la SMM situados en
una zona segura a más de 2 km de distancia.
61 HUDSON, John. «International monitor quietly drops drone surveillance of Ukraine war». 28 de octubre
de 2016. Recuperado el 22 de octubre de 2018, de Foreign Policy:

https://foreignpolicy.com/2016/10/28/international-monitor-quietly-drops-drone-surveillance-of-ukraine-
war/.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϯϬ

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994
Figura 7. Rutas de patrulla y vuelo de UAV de la SMM. Fuente. OSCE, Restrictions of SMM’s freedom of
movement and other impediments to fulfilment of its mandate. July – December 2018, Viena, 2019
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϯϭ

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995
Por otro lado, los UAV permiten grabar imágenes sin ser detectados, en la mayoría de
los casos, debido a que son muy pequeños (caso de los mini-UAV) o que vuelan a
bastante altura (los UAV de largo alcance), o debido a una combinación de ambas
características (UAV de medio alcance). Este aspecto permite realizar observaciones
muy eficaces, al no resultar los infractores advertidos de antemano de la presencia de
las cámaras. Sin embargo, como se comentará en el siguiente punto, los aparatos no
siempre consiguen pasar desapercibidos.
Otro aspecto importante es la versatilidad y flexibilidad que aportan a los observadores,
tanto los de pequeño tamaño, que están operativos en escasos minutos y pueden
moverse en línea recta a una velocidad de hasta 70 km/h, como los de largo alcance
que, pilotados a distancia, pueden volar en estacionario o fijar un objetivo móvil y seguirlo
independientemente de su actitud y dirección de vuelo.
Otra valiosa característica más es su capacidad de grabar una enorme cantidad de
imágenes que, aparte de poder ser visualizadas en el momento, quedan disponibles para
un análisis detallado posterior.
De la importancia de los productos obtenidos por estos sistemas da fe el hecho de que
el 43 % de las violaciones de los acuerdos de retirada de tropas y equipo constatadas
por la SMM en 2018 lo fueron gracias a observaciones hechas por los UAV62 y, también,
que son mencionados en la casi totalidad de los informes de la misión.
Limitaciones y riesgos asociados a los UAV de la SMM

La principal limitación de los UAV que emplea la OSCE en Ucrania es su vulnerabilidad
ante los ataques armados, especialmente en zonas controladas por fuerzas ajenas al
Gobierno de Ucrania. Aunque en la mayoría de los casos su operación pasa
desapercibida para las fuerzas en el terreno, existen múltiples evidencias del empleo de
fuego de fusilería contra los mini-UAV y los UAV de medio alcance, aunque estas
acciones no suelen dañar los aparatos. También existen informes del uso de misiles y
artillería antiaéreos dirigidos contra los UAV de largo alcance como, por ejemplo,
sistemas 9K33 Osa y ZU-2363.


63 OSCE. 15 de junio de 2018. Recuperado el 15 de enero de 2019, de Spot report by the OSCE Special
Monitoring Mission to Ukraine (SMM): Surfaceto- air missiles and rounds fired in direction of SMM long-
range UAV: https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-ukraine/384642.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϯϮ

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996
Sin embargo, la mayoría de las aeronaves derribadas lo han sido a causa de la

perturbación de sus señales de control y la señal GPS. En una entrevista con la agencia
Reuters, en diciembre de 2016, el secretario general de la OSCE, Lamberto Zannier,
informó que, hasta esa fecha, se habían perdido 8 UAV de largo alcance, más 2 UAV de
medio alcance y 5 mini-UAV. Y, al comentar sobre las causas, declaró: «Many of our
drones were electronically destroyed or shot down»64.
Solo entre el 27 mayo y el 3 de junio de 2016, dos Camcopter S-100 fueron derribados
«electrónicamente» en la zona de la DPR. Un mes después, un mini-UAV fotografió un
sistema de perturbación de comunicaciones de tipo militar de fabricación rusa65 en la
misma zona66. Y entre el 28 de marzo y el 13 de abril, 6 de los 9 vuelos de UAV de largo
alcance fueron atacados electrónicamente y no pudieron completar su misión, aunque
consiguieron regresar a su base67.
El perjuicio asociado a esta situación es el elevado coste de cada aeronave perdida que,
en el caso de los Camcopter S-100, supera el millón de dólares68. En 2018, por ejemplo,
para suplir las pérdidas sufridas, principalmente por atrición y por el deterioro debido al
aterrizaje sobre superficies duras, se compraron 10 nuevos UAV de medio alcance con
su sistema de control asociado, lo que supuso un gasto superior a los 400.000 euros69.
La meteorología es una limitación que afecta de manera significativa a este tipo de
aeronaves. Como se puede observar del análisis de sus características técnicas, el
viento y el frío pueden impedir la operación de los UAV. Igualmente, la visibilidad limitada
por niebla, por ejemplo, puede impedir el uso eficaz de sus medios de visión.
Otra limitación relacionada con el uso de UAV es que los operadores, observadores de
la OSCE en el caso de los UAV de medio alcance y mini-UAV, requieren de una
formación previa. Esta formación supone un coste en términos de tiempo y dinero.

64 SIEBOLD, Sabine. «OSCE to replace drones shot down over east Ukraine». 9 de diciembre de 2016.
Recuperado el 28 de octubre de 2018, de Reuters: https://www.reuters.com/article/us-osce-germany-

drones-idUSKBN13Y2IE.
65 Un R-330ZH «Zhitel», situado en las proximidades de Novohrryhorivka.
66 OSCE. «OSCE SMM Ukraine». 5 de agosto de 2016. Recuperado el 5 de febrero de 2019, de Twitter:
https://twitter.com/OSCE_SMM/status/761512880609067008.
67 UNIÓN EUROPEA. «EU statement on Russia’s ongoing aggression against Ukraine and illegal
occupation of Crimea». 13 de abril de 2018. Recuperado el 30 de diciembre de 2018, de OSCE Permanent

Council N.° 1181, Vienna, 12 April 2018: http://eeas.europa.eu/delegations/vienna.
68 HUDSON, John. «International monitor quietly drops drone surveillance of Ukraine war». 28 de octubre
de 2016. Recuperado el 22 de octubre de 2018, de Foreign Policy:

https://foreignpolicy.com/2016/10/28/international-monitor-quietly-drops-drone-surveillance-of-ukraine-
war/.
69 OSCE Procurement. «Contract awards 2018». 14 de enero de 2019. Recuperado el 14 de enero de
2019, de Procurement: https://procurement.osce.org/resources/document/contract-awards-2018-0.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϯϯ

bie3
997
En cuanto a los riesgos, el único realmente significativo lo constituye la posibilidad de

que se pierda el control de un aparato y este caiga sobre propiedades, animales o
personas. De ocurrir esta circunstancia, las consecuencias podrían ser severas, sobre
todo en el caso de los UAV de mayor tamaño (un Camcopter S-100 pesa 110 kg sin el
combustible).
Sin embargo, en condiciones normales de operación, la probabilidad de que se
manifieste este riesgo se puede considerar muy baja, ya que estos aparatos están
perfectamente acreditados por las autoridades competentes, vuelan respetando las
normas y procedimientos de navegación aérea de Ucrania, las misiones son coordinadas
con antelación y los pilotos son especialistas de la empresa fabricante. Evidentemente,
la probabilidad aumenta de forma importante cuando los aparatos sufren algún tipo de
ataque. Pero, del análisis de los informes de la OSCE y las noticias en diversos medios,
no se deduce que se haya producido ningún derribo con consecuencias para la población
civil.
Conclusiones
En la actualidad, podemos encontrar escenarios de conflicto, como el de las provincias
del este de Ucrania de Donetsk y Lugansk, donde las fuerzas enfrentadas no están
claramente definidas y se mezclan todo tipo de actores, incluidos actores no declarados
o reconocidos oficialmente. En estos escenarios, el uso de fuerzas militares para
misiones de paz u observación puede no ser factible. En el caso de Ucrania, la
imposibilidad podría venir, por ejemplo, de la negativa del Gobierno a acoger tropas de
otros países en su territorio o por la reacción de Rusia ante esta circunstancia, caso que
las tropas fueran de la OTAN.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϯϰ

bie3
998
Al mismo tiempo, un escenario como el que aquí se ha tratado, con presencia de

violencia y acciones armadas continuas por parte de los contendientes, puede hacer
imposible el uso de misiones civiles con personal obviamente desarmado, que necesitan
moverse por el territorio y entrar en contacto con los diferentes actores para realizar su
función de observación.
Ante esta disyuntiva, el uso de vehículos aéreos no tripulados presenta una ventaja
tecnológica tal que permite a una misión civil de observación, como es la SMM de la
OSCE, cumplir con sus objetivos. En concreto, esta tecnología supone:
a) Llegar a la práctica totalidad del territorio sin limitaciones en cuanto a factores
presentes en este tipo de escenarios, tales como:
- zonas minadas;
- presencia de UXO ocultos en zonas de terreno blando;
- áreas negadas al acceso de personas o vehículos por fuerzas armadas;
- zonas de riesgo elevado por existencia de combates.
b) Documentar de forma fehaciente los hechos de interés para la misión, como:
- movimiento de tropas y vehículos militares;
- acciones de combate, como puede ser el lanzamiento de cohetes;
- presencia de equipos militares especiales como, por ejemplo, antenas de
sistemas de perturbación de señales de radio;
- cruce de fronteras por lugares clandestinos o no autorizados;
- concentraciones o movimiento de personal civil desplazado;
- infraestructuras civiles dañadas;
- presencia de minas.
c) Recoger y procesar una cantidad de información muy elevada y de gran calidad, que
permite un exhaustivo análisis posterior y que, por sus características técnicas, no
puede ser refutada por terceros.
d) Reaccionar de forma rápida a sucesos de interés acaecidos en la zona de
observación, debido a la flexibilidad y capacidad de movimiento propias de una
aeronave.
e) Realizar todas estas acciones en unas condiciones de seguridad suficientes para su
personal, al permitir:
- realizar las observaciones desde una zona segura;
- realizar las observaciones en horario nocturno.
ŽĐƵŵĞŶƚŽDĂƌĐŽ ϬϳͬϮϬϭϵ ϯϱ

bie3
999
f) Realizar todas estas acciones sin influir negativamente, de forma significativa, en el

clima de confianza entre las partes.
Desafortunadamente, a pesar de los acuerdos alcanzados, el hecho de que el conflicto
siga activo y que se sigan produciendo combates hace que los UAV de la SMM sean
objeto de ataques que suponen la pérdida de un número importante de ellos. Esta
circunstancia no solo limita la ventaja que proporciona esta tecnología, sino que la
pérdida de recursos tan valiosos y tan difíciles de reponer, especialmente en el caso de
los UAV de largo alcance, supone un importante reto para la misión de la OSCE en
Ucrania.
Hasta ahora, la organización ha hecho un gran esfuerzo por reponer las unidades
perdidas, pero el futuro pasa ineludiblemente por obtener aparatos dotados con
características superiores de autoprotección y optimizar los procedimientos de actuación,
al mismo tiempo que se sigue trabajando en construir un clima de entendimiento y
confianza entre las partes que rebaje la tensión existente.
Porque este último es el más importante objetivo de la OSCE en Ucrania, ya que la SMM
es más que una misión de observación. Tal y como establece la Decisión 117 del
Consejo de la OSCE, el objeto último de la misión es «contribuir [...] a reducir las
tensiones y promover la paz, la estabilidad y la seguridad, y supervisar y respaldar el
cumplimiento de todos los principios y compromisos de la OSCE».
Y para alcanzar esta meta, los UAV y los observadores que los operan se han convertido
en un elemento de importancia capital, aportando unas capacidades sin las cuales la
misión solo podría alcanzar sus objetivos de forma muy limitada.
Alberto Díaz Martín*

Comandante del Ejército del Aire, DEM
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35 Diez años de Asociación Oriental. Francisco Márquez de la Rubia

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141 Tambores de guerra económico-tecnológica. José Pardo de Santayana

154 Mozambique, ¿qué vendrá tras la tormenta? Mar Hidalgo García

168 La guerra eléctrica de Maduro, mentiras y verdades. Andrés González Martín

333 Islandia, flujo y reflujo estratégico. Alejandro Mackinlay

432 La responsabilidad de compartir y la necesidad de saber. Fernando del Pozo

533 Propaganda y manipulación de masas en el siglo XX. Pablo Álvarez Llaneza

588 Información y guerra. Carlos Javier Frías Sánchez

599 Guerra informativa: llenar la información de desinformación. Samuel Morales

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797 El ámbito cognitivo. Francisco Javier Gamboa Herraiz

805 Venezuela y la responsabilidad de proteger. Federico Supervielle Bergés

855 Oriente Medio. Equilibrios y tensiones. Alejandro Mackinlay

885 70 años de evolución estratégica en la OTAN. Ángel José Adán García

938 Construcción de narrativa y terrorismo: el caso yihadista. Pablo Cañete Blanco

28 Europa y la «cuestión alemana». José Luis Pontijas Calderón

35 Diez años de Asociación Oriental. Francisco Márquez de la Rubia

51 ¿Qué son los ODS? Blanca Palacián de Inza

70 aniversario de la OTAN: 7 años de documentos IEEE

70th NATO anniversary: 7 years of IEEE documents

Este documento recoge las referencias de publicaciones del Instituto Español de

Firma del Tratado de la OTAN Reunión de la OTAN en abril de 2019

ADÁN GARCÍA, Ángel José.

POZO, Fernando del y POZO BERENGUER, Juan del.

DUEÑAS PUEBLA, Fernando.

PECO YESTE, Miguel.

ESPONA, Rafael José de.

capacidades al respecto. La OTAN está en la vanguardia de esta orientación, con

CARLOS IZQUIERDO, Javier de.

«OTAN: presente y futuro». Cuaderno de Estrategia 191, IEEE (coord.).

GÓMEZ CASTRO, Elena. «Introducción», pp. 9-14.

LABORIE IGLESIAS, Mario.

PONTIJAS CALDERÓN, José Luis.

LENOIR-GRAND PONS, Ricardo.

MÁRQUEZ DE LA RUBIA, Francisco.

Palabras clave: OTAN; Unión Europea; Estrategia Europea Exterior y de Seguridad;

ESTEBAN LÓPEZ, Antonio.

AYUELA AZCÁRATE, Francisco J.

ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϬ

justificará que la cumbre sea considerada como un éxito.

MOLINER GONZÁLEZ, Juan.

POZO, Fernando del.

Palabras clave: fuerzas navales, emigración irregular, seguridad marítima, salvamento y

ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϭ

La geopolítica de las bases militares (I - XIII). Documentos de Investigación IEEE (02/2016 -

GARCÍA SERVERT, Rubén.

ESPONA, Rafael José de.

ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϮ

PECO YESTE, Miguel.

SÁNCHEZ HERRÁEZ, Pedro.

ŽĐƵŵĞŶƚŽ/ŶĨŽƌŵĂƚŝǀŽ ϬϵͬϮϬϭϵ ϭϯ

la OTAN se encuentre en un momento cumbre (entendido como clave en su devenir) en

DÍEZ ALCALDE, Jesús.

BERENGUER HERNÁNDEZ, Francisco J.

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