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Contenido
informe especial ¿Qué es el procedimiento administrativo sancionador? X-1

GLOSARIO X-4

¿Qué es el procedimiento administrativo

sancionador?

Informe Especial
Ficha Técnica artículo 229 de la Ley Nº 27444, Ley del Estos requisitos de validez son los si-
Procedimiento Administrativo General. guientes:
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval
• Competencia. Ser emitido por el órga-
Título : ¿Qué es el procedimiento administrativo 3. Cuestiones previas no facultado en razón de la materia,
sancionador?
Como ya hemos dicho, el objetivo o la territorio, grado, tiempo o cuantía, a
Fuente : Actualidad Empresarial Nº 324 - Primera finalidad general de un procedimiento través de la autoridad regularmente
Quincena de Abril 2015 nominada al momento del dictado
administrativo es la emisión de un acto
administrativo, que constituye la manifes- y en caso de órganos colegiados,
tación de las facultades de la Administra- cumpliendo los requisitos de sesión,
1. Introducción ción Pública frente a los administrados. quórum y deliberación indispensables
para su emisión.
No todos los procedimientos adminis- Así, los procedimientos administrativos
trativos son iguales o están destinados a • Objeto o contenido. Los actos ad-
pueden reconocer u otorgar un derecho
cumplir el mismo objetivo. ministrativos deben expresar su
a un administrado o, en el caso del pro-
respectivo objeto, de tal modo que
Normalmente, pensamos en el procedi- cedimiento sancionador, que establezca
pueda determinarse inequívocamente
miento administrativo como el trámite la comisión de una infracción e imponga
sus efectos jurídicos. Su contenido se
que se realiza ante alguna entidad del la sanción respectiva.
ajustará a lo dispuesto en el ordena-
Sector Público, para la obtención de un Pero, ¿qué es un acto administrativo? El miento jurídico, debiendo ser lícito,
permiso o licencia, o el reconocimiento artículo 1 de la Ley N° 27444 lo define preciso, posible física y jurídicamente,
de algún derecho. de la siguiente forma: y comprender las cuestiones surgidas
Sin embargo, un procedimiento admi- de la motivación.
nistrativo es el instrumento a través del “Artículo 1. - Concepto de acto admi- • Finalidad pública. Adecuarse a las
cual la Administración Pública ejerce sus nistrativo finalidades de interés público asumi-
facultades frente a los administrados, y 1.1. Son actos administrativos, las declaracio- das por las normas que otorgan las
nes de las entidades que, en el marco facultades al órgano emisor, sin que
debemos recordar que una de las facul- de normas de derecho público, están
tades que posee la Administración Pública destinadas a producir efectos jurídicos pueda habilitársele a perseguir me-
es la facultad sancionadora. sobre los intereses, obligaciones o de- diante el acto, aun encubiertamente,
rechos de los administrados dentro de alguna finalidad sea personal de la
Así, nuestra legislación en materia de una situación concreta. propia autoridad, a favor de un ter-
procedimiento administrativo prevé o 1.2. No son actos administrativos: cero, u otra finalidad pública distinta
contempla la existencia del procedimiento
1.2.1. Los actos de administración interna a la prevista en la ley. La ausencia de
administrativo sancionador, que tiene por de las entidades destinados a orga- normas que indique los fines de una
finalidad, justamente, la determinación nizar o hacer funcionar sus propias facultad no genera discrecionalidad.
de las infracciones cometidas por los actividades o servicios.  Estos actos
administrados y la imposición de las son regulados por cada entidad, • Motivación. El acto administrativo
correspondientes sanciones. con sujeción a las disposiciones del debe estar debidamente motivado en
Título Preliminar de esta Ley, y de proporción al contenido y conforme
Por ello, en este informe desarrollaremos aquellas normas que expresamente al ordenamiento jurídico.
las principales etapas del procedimiento así lo establezcan.
1.2.2. Los comportamientos y actividades • Procedimiento regular. Antes de su
administrativo sancionador, conforme a
materiales de las entidades”. emisión, el acto debe ser conformado
la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
mediante el cumplimiento del proce-
Administrativo General.
Es importante también tener en cuenta dimiento administrativo previsto para
que el acto administrativo debe cumplir su generación.
2. Marco legal determinadas condiciones para ser válido A efectos del procedimiento adminis-
El procedimiento administrativo sancio- y producir efectos entre los administrados trativo sancionador, estos requisitos de
nador se encuentra regulado a partir del y las entidades públicas. validez son de suma importancia pues

N° 324 Primera Quincena - Abril 2015 Actualidad Empresarial X-1

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las sanciones que impone una entidad El segundo aspecto de este principio es • Principio de informalismo
pública contra un administrado pueden el referido al ofrecimiento de medios de Muchas veces somos testigos de las
ser cuestionadas y dejadas sin efecto si prueba, lo que implica que el adminis- exigencias y formalidades excesivas que
se determina que para su imposición no trado tiene derecho a presentar, solicitar solicitan las entidades públicas para dar
se cumplieron los requisitos de validez y a que se actúen los medios de prueba inicio a un procedimiento o solicitud. Este
antes señalados. necesarios para sustentar su solicitud o exceso en los requisitos que debe cumplir
recurso. un administrado puede significar una
De la mano con los requisitos de validez,
el acto administrativo y el procedimien- El tercer aspecto es el referido al dere- grave afectación a sus derechos, pues se le
to del cual emana, deben observar los cho de los administrados a obtener una priva de una protección rápida y efectiva
principios establecidos por la Ley. Como decisión motivada y fundamentada en de sus intereses.
veremos más adelante, el procedimiento derecho. Este último aspecto es quizá el Para evitar esas situaciones, el principio de
administrativo sancionador tiene princi- más importante del principio del debi- informalismo busca que las autoridades
pios especiales, pero sin dejar de lado do procedimiento, pues consiste en el administrativas interpreten las normas de
los principios generales que detallamos derecho de los administrados a que el
procedimiento en sentido favorable a los
a continuación. funcionario público resuelva su solicitud
administrados, facilitando la admisión de
o recurso con una decisión que contenga
sus solicitudes y recursos, y permitiendo
• Principio de legalidad los motivos o razones por los cuales se ha
la emisión de la decisión final sobre el
Según el principio de legalidad, las enti- emitido en ese sentido.
petitorio del administrado.
dades de la Administración Pública están Asimismo, el funcionario deberá resolver
obligadas a cumplir con sus funciones en De esta forma, el principio de informalis-
sobre la base de las disposiciones legales
estricto cumplimiento de la Constitución, mo busca que los derechos e intereses de
aplicables al caso, por eso es que el prin-
la ley y al derecho, siempre dentro de los cipio señala que la decisión debe estar los administrados no sean afectados por
parámetros de las facultades que le han fundamentada en derecho y no en el la exigencia de formalidades excesivas,
sido atribuidas y según los objetivos para simple parecer u opinión del funcionario siempre que no se perjudiquen derechos
los que les fueron otorgadas. responsable. de terceros o el interés público.
Como vemos, el sentido del principio • Principio de presunción de veraci-
de legalidad consiste en que los funcio- • Principio de razonabilidad
dad
narios públicos procedan de acuerdo Según el principio de razonabilidad,
con las disposiciones legales aplicables cuando la autoridad administrativa emita Para evitar revisiones excesivas y fisca-
al procedimiento o actuación que estén una resolución mediante la cual cree obli- lizaciones sobre la veracidad o certeza
desarrollando. Asimismo, este principio gaciones, califique infracciones, imponga de los documentos que presentan los
implica que las entidades administrativas sanciones o establezcan restricciones a los administrados, este principio establece
tienen un marco legal dentro del cual derechos de los administrados, deberá ac- una presunción de veracidad a favor de
pueden desenvolverse, estando impedi- tuar dentro de los límites de sus facultades los administrados, en virtud de la cual, los
das de actuar fuera de los límites de sus y respetando una debida proporción entre funcionarios públicos deben asumir que
facultades o utilizarlas para propósitos las medidas dictadas y los fines públicos los documentos y declaraciones formu-
indebidos. busca cautelar con su decisión. lados por los administrados son ciertos.
La finalidad de este principio es que Claro que la autoridad administrativa
• Principio del debido procedimiento las entidades administrativas no actúen tiene la facultad de realizar controles
Este principio, derivado del principio de manera arbitraria la emitir sus pro- posteriores sobre la veracidad de los
del Derecho procesal al debido proceso nunciamientos, evitando que se dicten documentos y afirmaciones de los admi-
judicial, implica que los administrados medidas o mandatos que excedan las nistrados, de tal manera que si se llegara
deben gozar de todos los derechos y ga- facultades otorgadas a los funcionarios o a comprobar la falsedad o inexactitud
rantías que corresponden al interior de un que, estando dentro de ellas, no tengan en alguno de ellos, se tomarán las ac-
procedimiento administrativo conducido una coherencia con los bienes o derechos ciones pertinentes, como la nulidad del
conforme a ley, lo que comprende el dere- que se quiere proteger. procedimiento y la denuncia contra el
cho a exponer sus argumentos, a ofrecer y administrado por los delitos en los que
producir pruebas y a obtener una decisión • Principio de imparcialidad hubiera incurrido.
motivada y fundada en derecho.
En correspondencia con el Derecho a la
La finalidad de este principio es la de igualdad ante la Ley consagrado en la • Principio de celeridad
establecer algunas garantías mínimas Constitución, el principio de imparcia- Este es uno de los principios que resulta
que deben presentarse en todo proce- lidad busca que los administrados sean de mayor importancia en un procedi-
dimiento administrativo, de tal manera tratados bajo condiciones de equidad, sin miento. La celeridad implica la rapidez
que si alguna de ellas faltara, el proce- ninguna clase de discriminación. en el desarrollo del procedimiento, para
dimiento incurriría en una situación de lo cual se busca que los intervinientes no
De esta manera, se quiere proteger en
ilegalidad que incluso puede acarrear generen actuaciones o diligencias innece-
igualdad de condiciones a todos los
su nulidad. sarias y que no formulen peticiones o soli-
administrados. Nótese que no se hace
Así, la Ley señala tres aspectos funda- referencia a que todos los administrados citudes que tengan por finalidad paralizar
mentales de este principio. El primero deban recibir el mismo tratamiento, pues el desenvolvimiento del procedimiento.
de ellos está referido al derecho de los lo que busca el principio de imparcialidad La celeridad no implica que se deban
administrados a exponer su posición y sus es que no hayan ventajas al interior de incumplir los plazos establecidos por
fundamentos. Esto es, que no le impida un procedimiento que favorezcan inde- ley, sino que se realicen las diligencias
al administrado la presentación de sus bidamente a un administrado, es decir, indispensables para que el funcionario
solicitudes, contestaciones, descargos, que se debe dar un mismo tratamiento administrativo pueda dictar una resolu-
recursos, etc., así como que tampoco se a quienes están en igualdad de condicio- ción adecuada y que las actuaciones ne-
le niegue el uso de la palabra cuando ello nes y un trato diferenciado a quienes se cesarias se realicen en los plazos precisos,
corresponda. encuentren en desigualdad. sin mayores dilaciones.

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Este principio va de la mano con el Para que este procedimiento y el acto competentes a realizar un análisis de
principio de informalismo, pues la cele- administrativo que se emite como con- la conducta infractora cuando esta
ridad también implica que no se exijan secuencia, tengan validez, es necesario conlleva la comisión de más de una
formalidades o requisitos innecesarios cumplir con los requisitos de validez del infracción. En tal supuesto, el admi-
que solo buscan obstaculizar el proce- acto administrativo y con los principios nistrado solo será sancionado por la
dimiento. del procedimiento administrativo general. infracción de mayor gravedad.
Pero el procedimiento administrativo • Continuación de infracciones. Es
• Principio de eficacia sancionador tiene principios especiales, muy común que los infractores se
Este principio también está relacionado que están contemplados para regular resistan a cumplir los mandatos de
con el de informalismo y con el de cele- situaciones que se presentan específica- los funcionarios competentes y per-
ridad. La eficacia implica que los sujetos mente en los procedimientos en los que sistan en la realización de la conducta
del procedimiento administrativo deben se pretende establecer una sanción contra infractora. Cuando estas conductas
hacer prevalecer el cumplimiento de la un administrado. se realizan en forma continua, las
finalidad del acto procedimental, sobre entidades pueden imponer sancio-
aquellos formalismos cuya realización Veamos a continuación estos principios. nes consecutivas, pero para ello es
no incida en su validez, no determinen • Legalidad. En virtud al principio de necesario que transcurran no menos
aspectos importantes en la decisión Legalidad, la potestad sancionado- de treinta días desde que se impuso
final, no disminuyan las garantías del ra de una entidad solo puede ser la última sanción y que se acredite
procedimiento, ni causen indefensión a atribuida por una norma con rango haber solicitado al administrado que
los administrados. de ley. En el mismo sentido, las san- demuestre haber cesado la infracción
ciones que pueden ser aplicadas a dentro de dicho plazo.
Es decir, la finalidad de este principio es
que se de una predominancia al objetivo un administrado también deben ser • Causalidad. El principio de cau-
que se persigue con el procedimiento y no establecidas por una norma con rango salidad es uno de los factores que
al procedimiento mismo, pues este es solo de ley. determina la responsabilidad de
un instrumento para lograr la satisfacción • Debido procedimiento. El principio una persona en la comisión de una
de los intereses de los administrados. del debido procedimiento adminis- infracción. En virtud a este principio
trativo es un principio que está in- solamente se puede sancionar a una
• Principio de verdad material corporado también al procedimiento persona cuando esta haya sido la que
administrativo general y tiene su realizó la conducta sancionable.
La verdad material es el concepto opuesto
a la verdad formal e implica que el fun- origen en la regulación procesal, es • Presunción de licitud. Este princi-
cionario administrativo debe buscar llegar decir, la regulación aplicable a los pio se identifica con el principio de
a una resolución que cautele los derechos procesos judiciales. presunción de inocencia consagrado
de los administrados según la realidad de El principio al debido procedimiento im- en la Constitución y aplicable en el
los hechos y no solamente sobre la base plica una obligación por parte de las en- Derecho penal. Así, un administrado
de los hechos que se presentaron en el tidades a respetar y hacer respetar todas solo podrá ser sancionado cuando
procedimiento. Para tal fin, la autoridad las reglas del procedimiento destinadas existan pruebas que lo demuestren,
administrativa deberá verificar plenamen- a que el acto administrativo que será de lo contrario, se debe presumir su
te los hechos que sirven de motivo a sus resultado del procedimiento tenga todas falta de responsabilidad.
decisiones, pudiendo adoptar todas las las formalidades establecidas por ley. • Non bis in idem. Además del
medidas probatorias necesarias autoriza- Este principio, que es importante en el principio que regula el concurso
das por la ley, incluso si se trata de medios procedimiento administrativo general, es de infracciones, existe también el
no ofrecidos por los administrados. mucho más importante aún en el procedi- principio de non bis in idem, que
En el caso especial de los procedimientos miento administrativo sancionador, pues implica que un administrado no
administrativos trilaterales, en los que el control del ejercicio de la potestad san- puede ser sancionado sucesiva o
existen dos o más administrados con cionadora de las entidades debe ser muy simultáneamente con una pena y
intereses contrapuestos, el funcionario estricto y debe velar por la protección de una sanción administrativa por el
administrativo debe verificar por todos los administrados, a fin de evitar que se mismo hecho.
los medios disponibles la verdad de los cometan arbitrariedades en su contra. • Tipicidad. En virtud al principio de
hechos que le son propuestos por las tipicidad solo pueden sancionarse las
• Razonabilidad. El principio de razo-
partes, pero sin ir más allá ni sustituir la conductas que hayan sido descritas
nabilidad aplicado al procedimiento
iniciativa probatoria que le corresponde como infracciones en forma expresa
administrativo sancionador implica
a cada uno de los involucrados, salvo que por una norma con rango de ley, sin
que las entidades de la Administra-
se trate de intereses públicos. admitir la interpretación extensiva o
ción Pública deben actuar con un
la analogía en la aplicación de estas
Estos principios también deben estar pre- criterio de razonabilidad y propor-
leyes. Las disposiciones reglamenta-
sentes en el procedimiento administrativo cionalidad tanto al determinar la
rias de desarrollo pueden especificar o
sancionador. comisión de una infracción como al
graduar aquellas dirigidas a identificar
imponer sanciones.
Veamos cómo es que se estructura este las conductas o determinar sanciones,
procedimiento. • Irretroactividad. La irretroactividad sin constituir nuevas conductas san-
implica que el marco legal aplicable cionables a las previstas legalmente,
a un administrado para determinar su salvo los casos en que la ley permita
4. El procedimiento administra- responsabilidad en una infracción y tipificar por vía reglamentaria.
tivo sancionador la sanción a imponer, es el vigente al
Como hemos señalado, el procedimiento momento en que se realizó la conduc- 4.1. Estructura del procedimiento
administrativo sancionador tiene por ta, salvo que las disposiciones legales Para su desarrollo, el procedimiento
objeto establecer la comisión de una posteriores le sean más favorables. administrativo sancionador tiene una
infracción y la imposición de la sanción • Concurso de infracciones. Este estructura propia, que garantiza que se
correspondiente. principio obliga a los funcionarios sigan las etapas necesarias para deter-

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minar la comisión de una infracción, el a raíz de una nueva prueba o hecho nuevo Salvo en aquellos casos en los que cabe
ejercicio de la defensa del administrado invocado por el administrado. la interposición del recurso de revisión, la
y la aplicación de la sanción. resolución del funcionario que resuelve
Efectivamente, en la reconsideración, y de
el recurso de apelación pone fin a la vía
Así, el inicio del procedimiento adminis- allí su nombre, se solicita que el funcio-
administrativa, siendo impugnable única-
trativo sancionador se efectúa con una nario que resolvió el expediente, vuelva
a pronunciarse sobre la misma materia. mente a través del proceso contencioso-
notificación al administrado en cuestión,
El sustento para esta nueva evaluación es administrativo.
imputándole la posible comisión de la in-
fracción. Esta notificación tiene por objeto un nuevo medio probatorio presentado
por el administrado o la ocurrencia de • El recurso de revisión
otorgarle un plazo al administrado para
que presente sus descargos con respecto un nuevo hecho que modifica la situa- El recurso de revisión constituye un me-
de la infracción que se le imputa. ción en la que se resolvió inicialmente el canismo excepcional en el procedimiento
expediente. Por ello, esta nueva prueba administrativo y se aplica únicamente en
Vencido el plazo para la presentación de o el nuevo hecho son requisitos indis- aquellos casos en los que el recurso de
los descargos, ya sea que el administrado pensables para que proceda el recurso apelación es resuelto por un funcionario
los haya presentado o no, la entidad pú- de reconsideración. o autoridad que no constituye la autori-
blica procederá tramitar el procedimiento dad de competencia nacional en el sector
sancionador realizando todas las diligen- Únicamente en aquellos casos en los que correspondiente.
cias que sean necesarias para recabar la la entidad que resolvió el recurso cons-
información que sustente la comisión de tituya la única instancia administrativa, En este caso, el recurso se interpone
la infracción imputada, salvo que con los no será necesaria la presentación de la ante la autoridad que resolvió el recurso
descargos presentados hubiera quedado nueva prueba. de apelación a fin de que lo eleve a su
desvirtuada la necesidad de continuar con superior jerárquico.
Por otra parte, el recurso de reconside-
estas diligencias. ración constituye un recurso de carácter Se trataría entonces de una tercera instan-
En el caso que con las diligencias realiza- opcional, pues el administrado puede cia en la que se revisaría el procedimiento,
das y la información recopilada se llegue optar por no interponerlo, lo cual no a fin de emitir una resolución definitiva
a la conclusión de que se ha cometido una impide que se pueda presentar un recurso en la vía administrativa.
infracción, la entidad emitirá una resolu- de apelación, es decir, la reconsideración De ser el caso, contra la resolución que
ción de sanción, debidamente motivada, no es requisito para la interposición del resuelve el recurso de apelación o el re-
en la que determine cuál es la infracción recurso de apelación. curso de revisión, procede el inicio de un
cometida y cuál es la sanción que se le proceso contencioso-administrativo ante
impone al administrado. • El recurso de apelación el Poder Judicial.
Mediante el recurso de apelación el
Ahora bien, es posible también que an- administrado solicita que el funcionario
tes de la emisión de la resolución final, u órgano superior al que resolvió el ex- 5. Conclusiones
la entidad pública establezca medidas pediente, lo revise nuevamente y emita Luego de haber revisado las características
provisionales para asegurar la eficacia de una resolución que revoque o anule la principales del procedimiento administra-
la resolución final. Estas medidas provisio- resolución impugnada. Este recurso se tivo sancionador, es importante resaltar
nales funcionan de la misma forma que dirige al mismo funcionario que emitió que la fiscalización del cumplimiento de
las medidas cautelares que se dictan en la resolución que se impugna, para que las normas legales a cargo de cada sector
un proceso judicial. lo eleve a su superior jerárquico. del Estado es una labor indispensable
para que el país se desarrolle en forma
4.2. Cuestionamiento de las sancio- Como tal, el recurso de apelación no re-
ordenada.
nes quiere sustentarse en una nueva prueba
o hecho, sino en una diferente inter- La sanción de las conductas que constitu-
Asumiendo que la resolución del procedi- yen una infracción permite desincentivar
pretación de los argumentos o medios
miento sancionador tenga como conteni- de prueba actuados en el expediente, la comisión de estas conductas, de la
do una sanción para el administrado, este o cuando se trate de cuestiones de puro misma forma en que a través del proceso
podrá cuestionar la resolución a través de derecho, es decir, aquellos casos en los el penal se busca desincentivar la comisión
los recursos contemplados en el procedi- punto de discusión es la interpretación o de delitos.
miento administrativo. aplicación de una norma. Por este motivo, es necesario que las
Veamos cuáles son los recursos regulados El recurso de apelación es la manifes- entidades públicas respeten las forma-
por la Ley. tación del derecho a la doble instancia lidades y principios del procedimiento
administrativa que poseen los adminis- administrativo sancionador, para que
• El recurso de reconsideración trados, en virtud del cual, todos los actos las sanciones impuestas constituyan un
El recurso de reconsideración tiene por administrativos están sujetos a la revisión verdadero control del funcionamiento
finalidad que el mismo funcionario revise del superior jerárquico, con las excepcio- del país y no el ejercicio abusivo de una
nuevamente el expediente administrativo nes previstas por ley. facultad o potestad estatal.

Glosario
1. ¿La notificación electrónica de los actos administrativos es 2. ¿Cuando un administrado presenta una solicitud y recibe ob-
obligatoria? servaciones a ser subsanadas dentro de un plazo, qué ocurre si
No, los administrados pueden optar por ser notificados en forma no las subsana?
electrónica, pero no se les puede obligar. La notificación física se En tales casos, la entidad pública debe declarar la improcedencia de
aplica de manera general. la solicitud, pues no puede otorgar el pedido si el administrado no
ha cumplido con todos los requisitos señalados en el TUPA.

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