ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD

EN PANAMÁ

Ministerio de Salud de Panamá

Representación de OPS/OMS en Panamá

Junio, 2004
2
 ÍNDICE

Resumen ejecutivo............................................................................................................ 5

1 Definición de Atención Primaria de Salud...................................................... 7

2 Antecedentes.................................................................................................... 9

3 El apogeo de la APS: 1970-1983..................................................................... 13

4 Retroceso de la Atención Primaria de Salud: los años 1984-1994.................. 17

5 Revitalización de la APS: los años 1995-2004................................................ 21

6 El futuro: oportunidades, fortalezas y riesgos.................................................. 25

7 Buenas prácticas............................................................................................... 27

Proyecto “Paquete de Atención de Integral de Servicios de Salud” PAISS......... 27

Proyecto “Fortalecimiento de la familia y mejoramiento de la salud

reproductiva del pueblo Ngöbe”........................................................................... 32

Experiencia en la Región de Salud de San Miguelito con la reorganización

de los servicios y nuevos modelos de atención y de gestión................................ 34

Los ULAPS y CAPPS de la Caja de Seguro Social.............................................. 36

Bibliografía....................................................................................................................... 41

3
4
Resumen ejecutivo

En el marco de la celebración del vigésimo quinto aniversario de la histórica declaración de

Alma Ata, la Representación de OPS/OMS en Panamá pensó oportuno elaborar un análisis histórico
y contextual de la estrategia de Atención Primaria de Salud (APS) en Panamá, explicando los hitos
de su instrumentación, así como las buenas prácticas desarrolladas durante tres décadas. Este
documento intentará comentar la evolución de la estrategia de la APS en Panamá, destacando los
avances logrados, así como las dificultades encontradas e intentará presentar una perspectiva para el
futuro.

Colaboradores

Este documento ha sido elaborado con base en el trabajo de recolección y sistematización de

información realizado por la Dra. Marjorie Jacobs, con los posteriores aportes de funcionarios del
Ministerio de Salud, en especial del Dr. René Bradshaw, y del equipo técnico de la Representación
de OPS/OMS en Panamá.

5
6
1 Definición de Atención Primaria de Salud

La Conferencia de Alma Ata en 1978 definió a la Atención Primaria de Salud como una
estrategia que contribuye al proceso de desarrollo y de la justicia social; además, cuenta con
principios y actividades básicas.

Atención Primaria de Salud: una función de salud esencial

“Atención Primaria de Salud es el conjunto de cuidados de salud básicos construidos sobre métodos y
tecnologías prácticas, científicamente fundamentadas y socialmente aceptables, que son accesibles a
individuos y familias, a través de su plena participación y a un costo que la comunidad y el país pueden
sufragar en forma sostenible en cada etapa de su desarrollo, dentro del espíritu de confianza en si
mismo y de autodeterminación. La APS forma una parte integral tanto del sistema de salud, del cual es
una función central y principal foco, y del desarrollo económico y social global de la comunidad. La
APS es el primer nivel de contacto de los individuos, las familias y la comunidad con el sistema
nacional de salud, trayendo los cuidados de salud tan cerca como posible al lugar donde la gente vive y
trabaja, y constituye el primer eslabón de un proceso continuo de atención en salud”

Fuente: OM, Glosario de términos usados en la serie “Salud para todos“ Número 1-8." 1984.

Principios de la Atención Primaria de Salud

El enfoque de la Atención Primaria de Salud abarca los siguientes principios:

• Equidad
• Participación de la comunidad,
• Colaboración intersectorial,
• Tecnología apropiada y costos accesibles
• Promoción de salud

Fuente: Atención Primaria de Salud: una revisión de prácticas y tendencias.

Ministerio de Salud-OPS/OMS Panamá, 2004.

Actividades propuestas de APS

La Conferencia de Alma-Ata recomendó que la APS debiera incluir, como mínimo, un

conjunto de actividades, entre las que se mencionaron las siguientes:
• Educación en salud
• Promoción de suministros adecuados de alimentos y una nutrición correcta
• Agua segura y saneamiento básico
• Atención materno infantil, incluyendo planificación familiar
• Inmunización
• Tratamiento apropiado de enfermedades comunes y lesiones
• Prevención y control enfermedades endémicas locales
• Provisión de medicamentos esenciales

Fuente: Atención Primaria de Salud: una revisión de practicas y tendencias. Ministerio de

Salud-OPS/OMS Panamá, 2004.

7
 Al celebrar el vigésimo quinto aniversario de la declaración de Alma Ata, es importante
resaltar la experiencia de Panamá en Atención Primaria de Salud, destacar los logros alcanzados y
reconocer los esfuerzos que han realizado los gobiernos para fortalecer la estrategia de la APS en el
país.

Figura 1: Mapa de Panamá

Panamá cuenta con una población estimada en 3.060.090 habitantes para el año 2002, cuya
historia empieza en la época precolombina, 11,000 años atrás. La ocupación colonial por España se
extendió desde el siglo dieciséis hasta 1821 cuando Panamá y Colombia, que hacían parte de un
mismo país, declararon su independencia. A finales del siglo diecinueve (1881), la construcción del
canal transístmico influyó en la historia del país. En 1903, Panamá se separó de Colombia y
comenzó la época republicana, la historia moderna del país.1 El país está dividido por una cordillera
central. El 75% de la población vive en la vertiente del Pacífico y el 62,7% es urbana.2 El gobierno
es democrático y es elegido cada cinco años.3

Para entender como la APS se ha desarrollado en Panamá, es útil recordar algunos hitos
históricos de Latinoamérica y de Panamá en materia de salud.

8
2 Antecedentes
Panamá cuenta con un pasado histórico rico en actividades de salud pública preventiva y
salud pública ambiental.

Desde el período precolombino, se practican algunas medidas de salud pública como el

manejo de desechos y la dotación de agua a través de acueductos. 4

A partir de 1903 durante la construcción del Canal de Panamá, el trabajo

del Dr. Williams Gorgas, Jefe de los Servicios de Salud de la Zona del Canal y de
su equipo sanitario, apoyados por el Dr. Manuel Amador Guerrero, Primer
Presidente de Panamá y médico de profesión, realizaron esfuerzos en el campo de
la salud pública, que lograron mejorar la salud en las áreas del canal.

Con medidas de higiene pública y ambiental,

incluyendo obras de saneamiento ambiental, el equipo de
Figura 1: Dr. Gorgas. salud de la compañía del canal logró en 1914 una tasa de
mortalidad para todos los empleados de 7.92 por 1,000
habitantes; un resultado mejor que la tasa de mortalidad en los estados más
saludables de los Estados Unidos de Norteamérica en la misma época.5 Se
logró eliminar la fiebre amarilla y controlar la malaria, dos enfermedades
mortíferas de la época.

Figura 2: Dr. Amador.

Medidas ambientales aplicadas en la Zona del Canal de Panamá:

• recolección de basura y excretas;

• pavimento en las calles;
• abastecimiento de agua potable en todas las casas;
• alcantarillado;
• uso de mosquiteros;
• programas de fumigación y de vacunación;
• instalaciones de atención primaria complementadas con instalaciones
con camas;
• sistema de transporte y transferencia de enfermos;
• investigaciones en salud y epidemiología.1

Figura 3: Control de vectores.

9
 Pese a la desigualdad en la salud de la población de la zona del
canal (la población negra tenía 4 veces más probabilidad de morir
que la población blanca)5, las medidas de salud pública, junto a un
buen sistema médico, marcaron la memoria del país y de la región.
Las medidas exitosas de control de las enfermedades transmisibles
experimentadas en Panamá, Cuba y México fueron adoptadas por
las naciones americanas en 1905.

En Panamá las experiencias en el área del canal fueron

implementadas en todo el país4 y se lograron avances en el
abastecimiento de agua potable, el saneamiento, el control de las
endemias y/o epidemias y la atención de salud.

Figura 4: Abastecimiento de agua.

Desde los años cuarenta, nuevas medidas en el campo de la salud pública fueron puestas en
práctica con la conformación de la Caja de Seguro Social en 1941, la aprobación del Código
Sanitario en 1947 y la elaboración de la Constitución de la República de Panamá en 1946.4

El Código Sanitario indica que el Ministerio de Trabajo, Provisión Social y Salud Pública de
la época, debe estudiar todo problema nacional de orden político, social o económico que pueda
afectar la salud y dar la orientación y los lineamientos generales de la acción oficial del gobierno.6

La Constitución de la República de Panamá dice en su artículo 92, Título III, Derechos y

Deberes Individuales y Sociales, capítulo 5, Salud Pública y Asistencia Social: “Es función del
Estado velar por la salud pública. El individuo tiene derecho a la protección, conservación y
restitución de su salud y la obligación de conservarla” entendida ésta como el completo estado de
bienestar físico, mental y social.4

La preocupación por el desarrollo social que primaba en América Latina en los años sesenta,
encontró su expresión más fuerte en las recomendaciones de los presidentes y jefes de estado de los
países latinoamericanos y del caribe en la Cumbre de Presidentes de Punta del Este en 1967. Ellos
reconocieron que ”el mejoramiento de las condiciones de la salud es fundamental para el desarrollo
económico y social de América Latina” y recomendaron la incorporación de los planes de salud en
los planes de desarrollo; definieron los siguientes objetivos de salud: aumentar la esperanza de vida
al nacer, elevar la capacidad de aprender y producir, mejorar la salud individual y colectiva,
extender la cobertura de los servicios de salud, desarrollar los conceptos de atención primaria y de
participación de las comunidades, suministrar agua potable, mejorar la nutrición, etc.4

Con estos antecedentes, el Ministerio de Salud en Panamá fue creado en 1969 con el lema
de “Salud Igual para Todos” y con enfoque similar al de APS, casi 10 años antes de la Alma Ata:

10
 En los años setenta, las políticas del sector salud en Panamá eran:
• Participación organizada de la comunidad
• Atención integral
• Acciones preventivas
• Extensión de cobertura
• Descentralización

Tanto Panamá como Costa Rica se destacaron en América Central por la aplicación de la
estrategia de participación comunitaria en sus planes de desarrollo. Asimismo, lograron alcanzar
buenos niveles de salud a bajo costo, mejorando sus indicadores de salud.7

En ese período Panamá puede enorgullecerse de haber logrado resultados valiosos, como se
puede ver en la siguiente tabla:

Indicadores Década del Setenta Década del Ochenta

Esperanza de vida 64 años 72 años
Mortalidad infantil (menos de 1 año) 40.5/1,000 nacidos vivos 18.7/ 1,000 nacidos vivos
Mortalidad materna 1.4/1,000 nacidos vivos 0,6/ 1,000 nacidos vivos
Tasa bruta de mortalidad 7.1 4
Asistencia profesional del parto 67.70% 84%
Agua potable 1,000 acueductos rurales 85% (población con acceso)
Disposición de excretas 89% (población con acceso)
Polio Erradicación desde 1972
Difteria Eliminación desde 1981
Fiebre amarilla No hay casos desde 1974
Fuentes:
1. 100 años de Historia. La salud pública en Panamá y sus antecedentes. Dra. María Victoria
Arosemena Villacrés M.S.P., Dr. Egberto Stanziola Pinzón M.S.P. Panamá, 2003.
2. Health and Welfare: Panamá. US. Library of Congress.

Los resultados de las nuevas estrategias aplicadas por países de menor ingreso para mejorar
la salud de sus poblaciones con recursos financieros, tecnológicos y humanos limitados, con un
mayor enfoque comunitario, preventivo e integral, influyeron el diseño de la estrategia de la APS en
Alma Ata en 1978. En la región latinoamericana las experiencias de Ajoya en México (“Donde no
hay doctor”) y de San Ramón en Costa Rica (“El hospital sin paredes”) fueron conocidos
mundialmente.7 En este sentido, la experiencia de Panamá contribuyó a definir el plan de acción
regional para alcanzar la meta “Salud Para Todos en el Año 2000” en las Américas en 1982. 8

A continuación vamos a detallar las estrategias más exitosas aplicadas en Panamá, desde la
conformación del Ministerio de Salud en 1969, así como sus logros y sus debilidades frente a la
crisis político-económica a finales de los años ochenta.

Lectura adicional:
• Historia del Ministerio de la Salud Panamá @ www.minsa.gob.pa 05/04/2004

11
12
 3 El apogeo de la APS: 1970-1983

Durante este período, los indicadores sociales tuvieron una notable mejoría debido a una
inversión alta y creciente en los sectores sociales (salud, educación, agua, y saneamiento), 9
acompañado de acciones de salud integral realizadas con una participación activa de la comunidad
organizada.

Muy tempranamente, Panamá inició el desarrollo de los Comités de Salud

que dieron impulso a los programas de salud, bajo la administración del
visionario Ministro de Salud, Dr. Renán Esquivel.

Los primeros comités de salud se organizaron en 1955 y fueron

encargados del manejo de los recursos económicos que se generaba por concepto
de servicios médicos y de ayudar con las campañas contra la tuberculosis de los
años sesenta. Sin embargo, no fue hasta la década de los setenta cuando se
desarrolló un trabajo comunitario más sostenido. Desde entonces se encuentran
funcionando en el país más de 1,000 comités de salud con personería
Figura 5: Dr. Esquivel. jurídica.10

El decreto número 401 del 29 de diciembre de 1970, da a las comunidades el derecho y el deber de
participar en la planificación, ejecución y supervisión de los programas de salud.

En la década de los setenta, se realizaron más de trescientos seminarios de salud comunitaria

en todo el país. En estos seminarios, las comunidades se reunían durante un día con el equipo de
salud local, regional y nacional, encabezado por el Ministro de Salud. 11

Estos seminarios tuvieron como resultado la definición de proyectos concretos que ayudaron
a resolver los problemas identificados en el diagnóstico de situación sanitaria. Ejemplos de éstos
fueron la construcción de acueductos rurales, letrinas en áreas aisladas, proyectos de producción de
alimentos, horticultura y crías de animales pequeños, campañas de vacunación y giras médicas.11

En los años setenta se establecieron cerca de 900 acueductos, la mayoría de ellos fueron
construidos y administrados por los comités de salud.11

El Ministerio de Salud estableció metodologías y guías operativas para el desarrollo de las

comunidades y favoreció la coordinación entre ministerios y las agencias externas.

Los comités de salud se organizaron en asociaciones o federaciones distritales o regionales.

Las federaciones podían prestar o proporcionar fondos a los pueblos para la construcción de
letrinas, para ayudar a contactar al MINSA para proyectos específicos y para ayudar con el
financiamiento de las giras médicas.12

13
 Los comités de salud fueron más exitosos en las regiones con mejor equidad en la
distribución de los ingresos y tierras. La función del médico regional era esencial: si la prevención
de la salud era una prioridad para él, los comités recibían mucho apoyo. 12

Hubo un gran impulso por mejorar la cobertura o la equidad en el acceso a la salud y una
tendencia a descentralizar las actividades de salud para aproximarlas a las comunidades. Según
palabras de la Dra. Edith Jiménez de Bethancourt, quien fue pediatra en Colón: “la salud se acerca a
la gente y no espera que la gente vaya al Centro de Salud”. 4

En la década del setenta, se capacitaron las unidades móviles acuáticas para realizar giras
integrales de salud a las comunidades no accesibles por vía terrestre en Bocas de Toro, las islas del
archipiélago de las Perlas, las islas del archipiélago de San Blas, etc..4

Se inició un ambicioso programa de construcción de instalaciones de salud, tales como

hospitales, centros de salud, sub centros y puestos de salud. Se descentralizaron las consultas
externas de los hospitales, las cuales pasaron a ser responsabilidad de los centros de salud.4 Se
descentralizaron también las consultas psiquiátricas.

Indicadores Década del Setenta Década del Ochenta

Puestos de salud/dispensarios 212 428
Centros de salud 76 110
Hospitales 29 35
Policlínicas de la CSS 19 24
Fuentes:
1. 100 años de Historia. La salud pública en Panamá y sus antecedentes. Dra. Maria Victoria
Arosemena Villacrés, M.S.P., Dr. Egberto Stanziola Pinzon M.S.P. Panamá 2003.
2. Health and Welfare: Panama. US. Library of Congress.

El Hospital del Niño experimentó con un modelo de organización innovador: se organizó la

hospitalización por sectores geográficos sin considerar la edad de los niños ni el motivo de la
hospitalización, de esta forma se facilitó a los médicos que trabajaban en las comunidades visitar a
sus pacientes. A su vez, se estimuló una mayor solidaridad por parte de las madres hacia otras
madres y hacia otros niños. Por otra parte, el equipo técnico multidisciplinario del hospital visitaba
periódicamente los diferentes barrios para realizar diagnósticos de salud en su contexto socio
económico 4 y relacionado con los pacientes y patologías que reconocían en el hospital.

Así se desarrolló el concepto de medicina comunitaria y de sectorización, ya que el médico

acostumbrado a brindar atención hospitalaria debía salir a la comunidad junto con un equipo
multidisciplinario y atender las necesidades de la población bajo su responsabilidad.4

14
 Actividades de atención primaria desde 1969:
• educación para la salud, prevención, promoción;
• nutrición adecuada;
• abastecimiento de agua potable y saneamiento básico;
• asistencia a los niños, madres y familias;
• vacunación;
• prevención y tratamiento de enfermedades endémicas;
• medicamentos esenciales.

La crisis de los años ochenta afectó mucho el financiamiento de la salud rural, así como la
disponibilidad de fondos para el mantenimiento de las estructuras de salud. Muchos comités
pararon sus actividades a fines de los años ochenta debido a la crisis política y social que vivía el
país.12

Lectura adicional:
• Health reforms in Central America, views from the perspective of community health. Paper of the Regional
Committee on Community Health Promotion. VII International Conference on Primary Health Care” The
reform of the health sector in the Americas” Palacio de Conve nciones, Havana, Cuba. Oct 19-22, 1999.

15
16
4 Retroceso de la Atención Primaria de Salud: los años 1984-1994
La década de los ochenta es llamada la década perdida debido a la crisis económica mundial
y a las crisis políticas que vivían muchos países. En Panamá, la crisis política de 1984 culminó con
la invasión por las fuerzas armadas norteamericanas en 1989. A finales de los ochenta, el país
atravesó una crisis económica que tuvo como consecuencia un aumento de la pobreza y una
migración urbana no planeada.4

En 1989:
• El 37% de la población era pobre, el 20% vivía en estado de pobreza crítica y 17% no satisfacía sus
necesidades básicas.
• La tasa de desempleo era de 11,7%.
• La tasa de analfabetismo era de 10,7%.
• El 24% de la población urbana vivía en asentamientos ilegales sin servicios de agua, alcantarillado, ni
disposición de desechos.

Durante la crisis 1987-1989, los gastos públicos en salud fueron reducidos en un 15%. Las
inversiones en salud pública y agua cayeron de 32 millones de dólares a 7 millones de dólares,
principalmente por la falta de la ayuda externa. De hecho, los programas del gobierno para ayudar a
las poblaciones más pobres fueron restringidos.9

Durante la segunda mitad de los años ochenta, los servicios de agua y saneamiento
decayeron. La población urbana había aumentado y los sistemas se sobrecargaron. En las zonas
rurales el mantenimiento de estos servicios se deterioró. Los sistemas de agua y alcantarillado
necesitaban renovación y rehabilitación. La morbilidad por enfermedades ligadas a agua potable o a
su falta, creció y culminó con la epidemia de cólera 1991-1992.9

El dengue reapareció. El HIV/SIDA, una nueva enfermedad empezó a incidir en la salud de

la población.

Los indicadores de salud empeoraron pese a las tentativas del Ministerio de Salud de
mantener los resultados alcanzados en los años anteriores con la redacción de la Carta Magna de la
Salud en 1986 y el lema del MINSA entre 1986-1989: “Volvamos a la comunidad”.4

1986 Carta Magna de la Salud: 1986-1989. Lema del MINSA: “Volvamos a la comunidad”
3 lineamientos políticos: con el propósito de reforzar:
• Salud Integral • La recolección de los desechos sólidos
• Participación Comunitaria • El control de los criaderos de mosquitos vectores de
• Reforma técnico administrativa malaria y dengue
• Las acciones preventivas
• La ampliación de la cobertura
• Las actividades de prevención del SIDA

17
 Esperanza de Vida de la República de Panamá.
Años: 1960 - 70 - 80 - 90 - 97 -2000-2001-2002
80

60

Tasa
40

20

0
1960 1970 1980 1990 1997 2000 2001 2002
Esperanza de Vida 59.3 65.2 70.1 72.2 73.9 74.44 74.61 74.78

Fuente: Depto. De Análisis de Situación y Tendencias, Sección de Estadísticas. MINSA.

Tasa de Mortalidad Infantil registrada en la República de Panamá.

Años: 1960,70 , 80, 90 , 97, 2000-2002

60

50

40
Tasas

30

20

10

0
1960 1970 1980 1990 1997 2000 2001 2002
Mortalidad Infantil 56.9 40.5 21.7 18.9 17.2 16.7 16.5 14.3

Años

NOTA: Tasa calculada por 1,000 Nacidos Vivos.

Fuente: Depto. De Análisis de Situación y Tendencias, Sección de Estadísticas. MINSA.

Las consecuencias de la crisis económica y de las distorsiones conceptuales en relación a la

APS continuaron, y como resultado, los problemas del sistema de salud se hicieron evidentes a
fines de los años ochenta: 13 Por ejemplo:

• 87% de las camas hospitalarias se encontraban en la capital. La ciudad de Panamá tenía

una gran concentración de recursos de salud. Un 2,5% más camas hospitalarias y médicos per
capita y tres veces más enfermeras per capita. Las consecuencias fueron una persistente disparidad
en los indicadores de salud regionales y de grupos marginales. Por ejemplo, la mortalidad infantil
en la provincia de Panamá era 30% más baja que en Bocas del Toro.12

18
• Limitado acceso geográfico como financiero a los servicios de salud.
• Falta de oportunidad y continuidad en la atención ambulatoria.
• Falta de un sistema único de salud para mejor la eficacia y la eficiencia.
• Salud proporcionada por especialistas (pirámide invertida), muy cara para el estado y el usuario.
• Predominaba el enfoque curativo sobre el preventivo.
• El enlace del primer nivel con los servicios especializados del segundo y tercer nivel era
deficiente.
• Falta de criterios de distribución de los médicos en relación a las poblaciones y a la geografía del
país.
• Falta de una política de extensión de cobertura y tecnología adecuada con una política de recursos
humanos en relación a una estructura de servicios por niveles.
• Falta de una adecuada asignación y localización del financiamiento.

Por su lado, en el período siguiente, el nuevo gobierno constitucional (1990-1994) desarrolla

medidas de ajuste estructural que se consideran necesarias en el proceso de reordenamiento del
Estado. Esta política dificultó durante los primeros años, la recuperación de la inversión social y el
gasto en el mantenimiento de las estructuras que siguieron deteriorándose.

En resumen, en este período la crisis debilitó el enfoque de la APS. En su lugar, se

desarrolló un sistema de salud fragmentado y basado en acciones curativas. En la primera mitad de
la década de los noventa, el sistema ofrecía servicios de salud al 70% de la población, más del 30%
de la población no tenía acceso a servicios de atención primaria. Pese a un gasto importante, el
MINSA estaba limitado por presupuestos insuficientes, equipos que no funcionaban y un enfoque
donde predominaba lo curativo y hospitalario.9

El gobierno, consciente de estos problemas, reconoció la necesidad de invertir en grupos

sociales vulnerables para ayudar a la recuperación económica. En 1990 se conforma el Fondo de
Emergencias Social (FES), un organismo que financia proyectos dirigidos a la población
pauperizada, y el gobierno comienza a buscar sistemas de financiamiento externo para reformar el
sector de salud y sus programas de lucha contra la pobreza.9 Desde 1992, Panamá recibió
importantes flujos de cooperación financiera externa multilaterales y bilaterales. La mayoría de los
proyectos desarrollados se dedican a la salud rural, urbana marginal, al fortalecimiento de la red
primaria y de la función rectora del MINSA. Así desde 1993, el gasto público en salud comenzó a
aumentar y regresa el tema de la APS. Desde esa fecha se reconoce la necesidad de ampliar las
acciones de promoción y prevención de salud y de lograr un equilibrio entre éstos y las acciones
curativas.

En este marco se fortalecen los Sistemas Locales de Salud y se promueve el desarrollo

integral municipal a través de los municipios saludables,4 y se recuperan las líneas de acción en
APS.

19
20
5 Revitalización de la APS: los años 1995-2004

Durante la segunda mitad de los años noventa, se nota un marcado ascenso del PIB como
resultado de la recuperación económica, sin embargo, no toda la población siente esta mejora. El
sector secundario ha sido el motor del crecimiento económico en Panamá (electricidad, transporte,
telecomunicaciones, los puertos, el turismo), en contraste con el débil desempeño del comercio, de
las minas y de las actividades primarias. Con el proceso de apertura del mercado en 1995-1998, los
precios de los productos agrícolas de la canasta básica familiar, la gasolina y en general el costo de
vida se incrementaron. 3

El problema en la distribución de la riqueza adquiere en Panamá graves proporciones. El

quintil más rico de la población maneja el 62.7% de los ingresos del país, mientras que el quintil
más pobre logra apenas 1,5% de este ingreso.14

En 1997, se estimó que el 37,7% de la población vivía en la pobreza,

del cual el 18,5% vive en pobreza extrema. El 15% de los pobres vivía en las
ciudades, el 64,9% en áreas rurales indígenas. Había un 13,6% de
desempleo.3 En 1997, un 6,8% de niños menores de cinco años tenía bajo
peso; en la población rural indígena, la tasa se triplicaba y alcanzaba el 21
por ciento.
Figura 6: Mujer Kuna.

Las poblaciones indígenas representan el 10% de la población, pero es un sector

extremadamente pobre. Además es una población aislada, dispersa y con marcadas diferencias
culturales.

El gasto público en salud aumentó desde 1993. Es un gasto relativamente alto que en parte
se puede explicar por la duplicidad de prestaciones que ofrecen los sistemas de salud MINSA / CSS
y por el peso presupuestario de la atención hospitalaria. Sin embargo, se ha tratado de reforzar el
presupuesto total de inversiones y funcionamiento para el primer nivel de atención. En 1996 se
asignó al sector de salud más del 7% del Producto Interno Bruto y esto representó un 33,87% del
gasto social.3

En 1999, un 66.7% de la población total estaba protegida por el seguro social.15

Desafortuna-damente el 90% de las personas en el decil más bajo de ingreso no estaban aseguradas,
frente a menos del 20% en el decil más alto. Estudios indican que en general, los hogares de
mayores ingresos pagan más por los servicios de salud que los hogares más pobres. No obstante,
para los pobres los gastos médicos representan una mayor proporción de su ingreso total. Una alta
proporción de personas que no acuden a los servicios de salud cuando están enfermas, no lo hacen
por falta de dinero, aunque existen sistemas de exoneración para los que no tiene los recursos
suficientes para pagar la atención en el sector público, que según indica la anterior información, no
funcionan en todos los casos.

Según estudios del acceso a los servicios de salud, las barreras económicas existentes para la
utilización de los servicios son tres veces más importantes que las barreras geográficas.

21
 Mapa de la pobreza en Panamá.

Panamá vive un proceso de polarización epidemiológica caracterizado por el cambio en los

perfiles de las enfermedades: por un lado la mortalidad por enfermedades infectocontagiosas tiende
a disminuir, por otro lado, las enfermedades crónicas degenerativas aumentan. Además reaparecen
enfermedades ya superadas y surgen enfermedades emergentes. Se nota un aumento de conductas
violentas y del estrés. La población de Panamá está en proceso de envejecimiento. 16 Estas
transformaciones imponen retos al modelo de atención a la salud existente.

Frente a estos retos, en 1996 el MINSA realizó debates internos y consultas sobre el tema de
la Atención Primaria de Salud con las escuelas formadoras de recursos humanos, los comités de
salud, los gremios de salud y las organizaciones no gubernamentales con el propósito de renovar la
salud para todos.

Las siguientes son algunas de las causas que contribuyeron al debilitamiento en la

implementación de la APS en Panamá, según diversos documentos consultados:8,17

• “La APS todavía no es bien entendida. Muchos proveedores la ven como un primer nivel
de atención y no como una estrategia. Se considera que sólo los médicos generales o familiares
puedan laborar en este nivel. No se contempla que los especialistas actúen en este nivel. Falta una
adecuada divulgación de la meta “Salud Para Todos” y de su estrategia entre los actores sociales
involucrados en el proceso de atención.”

22
 •“Existen incongruencias entre el discurso y la realidad. La salud es poco promovida como
factor de desarrollo o de democratización. Los esfuerzos realizados son acciones aisladas que no
resuelven el problema de la inequidad porque la estrategia no se ha concebido como un
compromiso esencial del Estado, sino sólo de los gobiernos. Las acciones se realizan de forma
episódica como competencia exclusiva del sector de salud, sin la participación de los otros sectores
sociales y económicos. No ha habido mayor reasignación de los recursos hacia la APS. Las fuerzas
político partidarias distorsionan aún más la puesta en práctica de la estrategia cuando intentan con
sus acciones sobrepasar la autoridad sanitaria oficial”.

• “La participación de la población es condicionada y débil, pese a que hay un marco

regulador legal progresista que data desde antes de la declaración de Alma Ata. Se observa una
resistencia de los proveedores de servicios que entienden la participación comunitaria como co-
administración o co-función. Los grupos organizados tampoco entienden ni aceptan su rol”.

• “La visión biológica de la enfermedad predomina al priorizar los problemas de salud, así
como sus recursos. Se privilegia la recuperación de la salud en detrimento de la preservación de la
misma con un crecimiento de la red de servicios y hospitales. Las acciones multi programáticas de
salud pierden de vista los cuidados integrales. El personal de salud no está acostumbrado a trabajar
en equipo intra, inter y multi disciplinario”.

• “El currículo de formación no corresponde al modelo de la APS. Proliferan las

universidades formando profesionales sin considerar la oferta de trabajo del prestador de servicios,
lo que se favorece por la falta de una política de recursos humanos elaborada con la participación de
todos los actores”.

• “Hay leyes y acuerdos gremiales que limitan, entre otros, la posibilidad de redistribuir el
recurso humano ya que se requiere que los profesionales de salud vayan al interior del país.
Además, ciertos acuerdos gremiales aumentan el presupuesto de servicios personales. Los gremios
se involucran poco en la búsqueda de soluciones a los problemas del sistema sanitario”.

• “Hay una deficiente capacidad de gestión asociada a un débil sistema de información y a

una estructura interna del MINSA poco integrada. No se cumple con las normas y políticas
existentes. No se evalúa ni monitorea adecuadamente el sistema sanitario y a su personal”.

En base en este análisis del sistema sanitario, en 1996 se inició la reforma del Ministerio de
Salud en conjunto con la CSS, con los objetivos de aumentar la equidad, la eficiencia, la eficacia y
la calidad del sistema de Salud.

Las estrategias de la reforma del sistema de salud son:

• El fortalecimiento de la rectoría del Ministerio de Salud.
• El fortalecimiento de la estrategia de la Atención Primaria de Salud.
• La descentralización/desconcentración de algunas funciones de la autoridad sanitaria y de la gestión de
los servicios.
• Reformulación de la organización y del funcionamiento de las instituciones.
• Nuevas formas de financiamiento para disminuir los costos.
.

23
 Con el Plan del Quinquenio 1999-2004, bajo el lema "Desarrollo Económico, Social y
Financiero con Inversión en el Capital Humano", así como las “Políticas y Estrategias para el
Desarrollo Social”, se explicita el interés del gobierno en buscar soluciones concretas a los
problemas vividos en el país, con una política nacional de salud cuyos objetivos son universalizar el
acceso a los programas de salud integral y mejorar la calidad de los servicios de manera que se
reduzcan las brechas.

Se aprobaron la Visión y la Misión del Ministerio de Salud:

MINISTERIO DE SALUD DE PANAMÁ

VISIÓN
Líderes en fortalecer la salud y la calidad de vida de frontera a frontera

MISIÓN
Entidad rectora con un compromiso continuo de garantizar servicios de salud integral.
Proveer en forma óptima salud física, mental, social y ambiental a la población
panameña, mediante la investigación, promoción, prevención, provisión y rehabilitación
sostenible; con los mejores recursos materiales, humanos y financieros, siempre con
equidad, efectividad, eficiencia y con la participación y la integración social.

El MINSA publicó las “Políticas y Estrategias de Salud 2000-2004”, una guía para las
acciones, planes, programas y proyectos, dirigidos a impulsar un nuevo modelo de atención
descentralizada, con énfasis en la estrategia de atención primaria, así como para reforzar el rol de
regulador del Ministerio de Salud.

Lecturas adicionales:
• Las desigualdades en salud en Panamá by P.Sandiford /M. Salvetto. Gac Sanit 2002 16(1): 70-81.
• Perfil del sistema de salud de Panamá (2ª.ed. abril de 2001) OPS.
• Evaluación del proyecto PAN/00/P01. “Fortalecimiento de la familia y mejoramiento de la salud
reproductiva del pueblo Novel” Noviembre-Diciembre 2002. Elaborado por Dra. Myriam Conejo
y Kristina Baumkamp, MA.
• The Republic of Panama. Rural Health Project, staff appraisal report. World Bank.

24
6 El futuro: oportunidades, fortalezas y riesgos

Hay oportunidades claras para la APS en Panamá. Primero, la APS está de nuevo en la agenda de la
salud pública internacional. En efecto, las revisiones recientes sobre la APS realizadas a nivel mundial han
llegado a un consenso que los principios de la APS mantienen todavía su validez y que deben seguir guiando
el desarrollo de los sistemas de salud.18,19 Segundo, el entorno nacional ha sido favorable a la APS desde el
inicio de la reforma del Estado y del sector de salud. Se puede esperar que el gobierno y el Ministerio de
Salud (MINSA) sigan la ruta delineada y apliquen a gran escala todas las experiencias valiosas desarrolladas
con enfoque en la APS. El país y el MINSA tienen una visión estratégica hasta el año 2020 que deberá
ayudar a concentrarse en los objetivos delineados pese a los cambios de gobierno futuros.

La ley nacional reconoce la salud como un derecho y favorece la participación comunitaria. Nuevas
leyes han sido votadas para autorizar mejoras en la gestión y la atención del sector de salud. Nuevos modelos
y herramientas de atención y de gestión de la salud han sido desarrollados. También se han llevado a cabo
cambios en la estructura nacional del MINSA, dirigidos a fortalecer su capacidad rectora y a facilitar el
proceso de descentralización a nivel regional. Los problemas prioritarios han sido identificados y están
siendo abordados.

A pesar de las oportunidades y de las fortalezas, existe el riesgo de que no se alcancen los objetivos
esperados por varios motivos. Uno de ellos es la pérdida de ímpetu. Los resultados valiosos de los proyectos
pilotos corren el riesgo de diluirse por cambios de personal, organizativos y políticos, borrando en muchos
casos la documentación, la memoria histórica y la motivación.16 Luego que los proyectos pilotos han
demostrado su potencial, se deben ampliar las lecciones aprendidas a nivel nacional. Se debe tomar en cuenta
la resistencia de profesionales y de otros socios en la implementación de las medidas de corrección del
sistema de salud para la APS, para así conseguir el consenso y el éxito sin crisis social. Las instituciones
formadoras de recursos humanos juegan un rol primordial en la preparación de los futuros profesionales de
salud para que entiendan y asuman los retos económicos, sociales y epidemiológicos de su práctica. El
aumento de la ayuda internacional debería monitorearse para asegurar la adecuada coordinación y la
sostenibilidad.

Indicadores seleccionados por décadas

Indicadores Década del Setenta Década del Ochenta Década del Noventa 2000
Mortalidad infantil 40.5 /1000 nacidos vivos 18.7/ 1000 nacidos vivos 18,9/ 1000 nacidos vivos 16,7/1000 nacidos vivos (*debe ser
6.1 en 2015)

Mortalidad menores de 5 4.82 /1000 habitantes 4,76/1000 habitantes (*debe ser 1.5
años en 2015)
Mortalidad materna 1.4/1000 0,6/ 1000 0,5/1000 0,6/1000 nacidos vivos ( 0,3 urbana,
0,9 urbana)( *debe ser 0,1 en 2015.)
nacidos vivos nacidos vivos

Asistencia profesional del 67.70% 84% 86,3% 90,5% (rural 81,3%, urbana 99,6%)
parto habitantes (*debe ser 100% en 2015)

Agua potable 1 000 85% 88,2% (peor en las comarcas y

(población con acceso) acueductos rurales Darién)

Disposición de excretas 89% 91,6% (7,18% en la comarca Kuna

Yala)
(población con acceso)
Fuentes:
1. 100 años de Historia. La salud pública en Panamá y sus antecedentes. Dra. Maria Victoria Arosemena Villacrés M.S.P., Dr. Egberto Stanziola
Pinzón M.S.P. Panamá 2003.
2. Health and Welfare: Panama. US. Library of Congress.
3. Objetivos del Milenio, Informe de Panamá. Gabinete Social, Sistema de las Naciones Unidas en Panamá. 2003.
4. Perfil del sistema de salud de Panamá (2ª.ed. abril de 2001) OPS/OMS.

25
 En conclusión, las experiencias de Panamá han marcado logros importantes en el control de
enfermedades transmisibles y el país ha alcanzado un extraordinario avance en su estado sanitario
general. Si bien subsiste un importante sector de la población cuyas condiciones de salud son
todavía deficitarias.

A continuación se examinan algunas buenas prácticas en APS.

Lecturas adicionales:
• Objetivos del Milenio, Informe de Panamá. Gabinete social, Sistema de las Naciones Unidas en Panamá.
2003.
• Atención Primaria de Salud: una revisión de prácticas y tendencias. Ministerio de Salud-OPS/OMS
Panamá, 2004

26
7 Buenas prácticas

20,21
Proyecto “Paquete de Atención de Integral de Servicios de Salud” PAISS

Un ejemplo valioso del esfuerzo del Gobierno de Panamá para cumplir con su meta de
disminuir la brecha de desigualdad y focalizar las intervenciones para elevar el nivel de vida de los
grupos más pobres y postergados es el Programa de Transformación Institucional del Sector Salud
Fase I, que cuenta con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo y esta siendo ejecutado
por el MINSA.

El Programa contempla tres componentes: (i) Fortalecimiento del MINSA para el desarrollo
del papel rector y regulador, (ii) Innovaciones en los modelos de atención y gestión para la entrega
de servicios básicos de atención primaria y (iii) Descentralización de 5 sobre 14 regiones de salud
del país.

El segundo componente del programa tiene como propósito implementar nuevas estrategias
de atención y gestión para la entrega gratuita de un Paquete de Atención Integral de Servicios de
Salud (PAISS) al 37.3% de la población del país (más de 450,000 personas) que es la población
pobre que habita en zonas rurales, aisladas y que en su mayoría es indígena. Adicionalmente se
incluirá poblaciones pobres que viven en zonas urbanas marginales con un paquete de beneficios
distinto.

Figura 7: Gira en comunidades pobres. Figura 9: Gira en comunidades indígenas.

El equipo técnico ha diseñado 3 estrategias innovadoras de servicios de salud de atención

primaria:
• Aporte de recursos al personal del MINSA que realiza giras integrales de salud a través del
Fondo para Giras Integrales de Salud (FOGI).
• Contratación de organizaciones extrainstitucionales (OE) para poblaciones rurales alejadas
que vivan a más de tres horas de transporte de un centro de salud que cuente con medico, con un
alto índice de pobreza y con acceso limitado a servicios de agua segura y de alcantarillado.
• Contratación de OE para poblaciones urbano marginales con alto riesgo de violencia
intrafamiliar.

27
 Figura 10: Capacitación en la adecuada Figura 11: Capacitación en el control de la calidad
disposición de excretas del agua y de las fuentes

El MINSA definirá y supervisará la prestación de servicios de acuerdo a las normas y a los

protocolos existentes en el país. Además el cumplimiento de los servicios por parte de las OE y el
equipo FOGI será sistemáticamente evaluado a través de la auditoria social.

La auditoria social es una metodología innovadora de evaluación de la calidad (vista desde

el usuario) y de la frecuencia de las visitas a las comunidades para la provisión de servicios de salud
definidos. Tanto la calidad como la frecuencia se pueden medir, y los resultados de la evaluación
tendrán una relación directa con el monto a pagar a la organización proveedora. La metodología
involucrará a líderes de las comunidades beneficiadas, que incluye representantes formales,
tradicionales y de grupos organizados de la sociedad civil existentes.

“La auditoria social nació en los años ochenta en el sector comercial, cuando empresas empezaron a aplicar
el concepto de “contabilidad social” para ampliar su evaluación del desempeño económico, al social. Dentro
del proceso se utiliza el “diálogo” con todos los actores: miembros del personal, clientes, comunidad local,
accionistas y otros. Es un proceso que permite a una organización evaluar su "eficacia social” y su
comportamiento ético con relación a sus objetivos, de manera que pueda mejorar sus resultados sociales o
solidarios y dar cuenta de ellos a todas las personas comprometidas por su actividad. Muy recientemente
esta idea ha sido extendida a la sociedad civil, pero en forma limitada, ejemplos los constituyen aquellos
relacionados con procesos electorales, cumplimiento de acuerdos internacionales que buscan fortalecer la
gobernabilidad y el estado de derecho. En Centroamérica, y específicamente en Honduras, toma fuerza
uniendo a los esfuerzos de descentralización y desarrollo municipal; de nuevo en Honduras, y también en
Nicaragua, en el monitoreo del apoyo a la reconstrucción que ofreció la Cooperación Internacional posterior
al paso del Huracán Mitch. En Panamá de acuerdo con la información de CEASPA, Centro de Estudios y
Acción Social Panameña, se ha realizado durante contiendas electorales.”
Los grupos comunitarios con potencial para la auditoria social son identificados y
capacitados. La auditoria social tiene los siguientes objetivos en el proyecto PAISS:

A. Lograr que las comunidades participen activamente con la organización contratada o

el equipo FOGI para obtener el máximo aprovechamiento de los servicios de salud
que están llegando a sus comunidades.
B. Informar en qué consisten los paquetes de servicios de salud.
C. Estimular los aspectos positivos de los servicios de salud que se prestan.

28
 D. Analizar situaciones que han limitado o dificultado la entrega de los servicios de
salud para establecer estrategias de mejoramiento en la provisión.

Cada comisión de auditoria social, que representa a un grupo poblacional, emitirá

anualmente un “informe de auditoria social”. Este informe equivale al 5% del pago del contrato
anual de la OE.

Figura 12: Control de peso. Figura 13: Participación social.

Las OE se seleccionaron y contrataron luego de un proceso de licitación internacional.

Se calcula que estas nuevas estrategias le van a costar poco al MINSA y se espera que sean
sostenibles.

Las dificultades de la puesta en práctica del proyecto y más específicamente de la auditoria

social derivan de varios factores entre otros: 22

• Hubo resistencia al cambio por parte del personal de salud, no estaban habituados a
la evaluación por un actor exterior, a la rendición de cuentas tales como elaborar informes de giras,
a la medición de su desempeño técnico y de su actitud profesional, etc. El personal de salud a veces
consideró a las organizaciones extra-gubernamentales como amenazas y no como socios.

• Por su parte, las OE tenían poca experiencia de trabajo en el contexto de la salud.

• Las comunidades desconfiaban de la idoneidad de los programas del gobierno como

resultado de su experiencia con giras influenciadas por fines políticos, etc.

• El modelo de contratación era nuevo para el Ministerio de Salud. Encontró varios

desafíos, tales como desarrollar métodos e instrumentos adecuados para supervisar
las OE y para aplicar la auditoria social con poblaciones de bajo nivel educativo.

29
 Pese a las dificultades, el proyecto piloto fue exitoso y se institucionalizó. Las siguientes
lecciones aprendidas resaltan la importancia:

• del entorno político al más alto nivel necesario;

• de la flexibilidad para ajustes temporales, metodológicos, técnicos etc.;
• de la participación informada;
• de resultados y beneficios tangibles a corto plazo;
• de prepararse para resistencias y dificultades;
• de aprovechar las oportunidades para incorporar grupos organizados inter sectoriales;
• de la inversión en materiales adaptados a las poblaciones meta.

Lecturas adicionales:
• Multiphase Program for Institutional Transformation of the Health Sector. Phase 1 (PN-0076) Executive
Summary. BID.
• Ministerio de Salud. Programa Multifase de Transformación Institucional del Sector Salud- Fase- 1.
Contrato de Préstamo numero 1350/OC-PN Banco Inter. Americano de Desarrollo. Aspectos generales del
componente 2 FOGI-OE rural-OE urbano marginal. Innovación en la entrega de los servicios básicos de
salud.
• Auditoria social. Una nueva forma de participación comunitaria. Proyecto MINSA-
BID/componente2/subcomponente de auditoria social. 31/10/02-gchc

Figura 14: Capacitación en el control de Figura 15: Control prenatal.

la calidad del agua y de las fuentes.

30
 Paquete de Atención Integral de Servicios de Salud: prestaciones

• Educación en saneamiento ambiental.

• Educación en salud.
• Educación sobre alimentación y nutrición.
• Organización, capacitación y asesoría a los comités de salud, juntas administradoras de acueducto rural y
juntas administradoras de sub proyectos de producción comunitaria.
• Capacitación en el control de la calidad del agua y de las fuentes.
• Capacitación en la adecuada disposición de excretas.
• Capacitación en la adecuada disposición de basuras.
• Inmunizaciones.
• Control prenatal.
• Control de crecimiento y desarrollo.
• Toma de muestras para PAP .
• Control puerperal.
• Administración de anticonceptivos.
• Atención a la morbilidad.
• Distribución de complementos alimenticios a niños menores de 5 años con desnutrición moderada y severa.
• Referencia para atención del parto.
• Atención al déficit de micro nutrientes en menores de 5 años, embarazadas, puérperas y niños en edad
escolar.
• Captación en tratamiento de síntomas respiratorios y el tratamiento de personas afectadas por tuberculosis.
• Distribución de complementos alimentarios a embarazadas y puérperas de bajo peso.

Para cada región existen servicios adicionales en función de sus necesidades específicas como el control y
diagnóstico de leishmaniasis en Bocas del Toro, malaria en Ngöbe Bugle, consejería en salud sexual y reproductiva
en Los Santos, capacitación en módulos agrícolas en Darién, etc. El contenido del paquete puede cambiar en función
de las recomendaciones de la auditoria social. Por ejemplo se estudia la posibilidad de añadir servicios para la
población de los adultos y ancianos, o incluir servicios psicosociales. En el futuro se piensa incluir servicios
odontológicos y oftalmológicos.

En las zonas urbanas se prestan servicios de promoción de salud y prevención de la violencia con:
• identificación de víctimas y ofensores;
• consejería para víctimas y ofensores;
• organización y capacitación de grupos comunitarios para promover la convivencia solidaria y disminuir la
violencia intrafamiliar;
• talleres multi disciplinarios y multi sectoriales con representantes locales.

31
Proyecto “Fortalecimiento de la familia y mejoramiento de la salud reproductiva del
pueblo Ngöbe”23

Como respuesta al la situación dramática de salud y de pobreza de la población Ngöbe, el

MINSA en asociación con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Asociación
de Mujeres Ngöbes (ASMUNG) elaboró en 1997 un proyecto para “contribuir al mejoramiento de
la calidad de vida de la mujer, la pareja y la familia Ngöbe y particularmente de las condiciones de
salud sexual y reproductiva (SSR) con enfoque de género en el ámbito familiar y comunitario”.

Un estudio posterior del Banco Mundial “La pobreza en las áreas indígenas” elaborado en el
2000, describe que más del 96% de los residentes de estas áreas vivían por debajo de la línea de
pobreza y un 86% por debajo de la línea de extrema
pobreza. El crecimiento poblacional de los Ngöbe
era alto, 7.4% comparado con 2,7% del nivel
nacional. La tasa de mortalidad infantil era cu atro
veces mayor que el valor promedio nacional
(60/1000 nacidos vivos comparado a 17,6/1000
nacidos vivos). El proyecto se localizó en 32
comunidades con una cobertura de aproximada
1,000 familias. (5,000 personas).

El proyecto es un ejemplo del esfuerzo

desempeñado por las autoridades para atender a la
desigualdad de los grupos de población más pobres y
más aislados. Figura 16: Terreno de la Comarca Ngöbe .

Figura 17: Acceso difícil a las comunidades Ngöbe. Figura 18: Vacunas
transportada de caballo
para comunidades aisladas
de la Comarca Ngöbe.

32
El proyecto tiene los objetivos siguientes:

• Formar un conjunto de actores comunitarios

(multiplicadores, promotores, personal de
salud, maestros, parteras, jóvenes y otros) en
temas de metodología educativa, SSR, familia
y comunidad, género y prevención de violencia
familiar.
• Ofrecer acceso a servicios de SSR incluida la
prevención y tratamiento de la violencia
familiar en el marco de la atención primaria de
salud. y Mejorar los mecanismos de referencia
al nivel secundario.
• Promover la calidad del sistema de salud en
base a las normas establecidas por el MINSA
en las comunidades del proyecto con apoyo del
sector gubernamental nacional y local y de Figura 19: Alianzas estratégicas del proyecto.
otros actores protagonistas.

Vale la pena subrayar algunas características valiosas del proyecto:

• el proyecto responde a las necesidades como a las demandas de las poblaciones como
resultado de un diagnóstico socio-cultural y demográfico;
• la comunidad es representada y participa activamente;
• la movilización de fondos y alianzas entre los sectores privados, públicos y las
organizaciones no gubernamentales;
• se tratan temas culturalmente difíciles;
• el fortalecimiento de la atención primaria en salud y desarrollo de estrategias que permiten
brindar servicios de salud mas económicos (en las montañas, en la casa de espera para mujeres
embarazadas, en el centro de salud con sala de parto y camas para observación de los enfermos de
riesgo, giras…);
• materiales de salud sexual reproductiva adecuados y utilizados por todas las instituciones.

Los aspectos para fortalecer son:

• la interculturalidad a la atención de salud;

• la sostenibilidad de las actividades de los voluntarios;
• la organización comunitaria;
• la enseñanza de salud sexual reproductiva en las escuelas;
• la información sobre los derechos de los pobres a la atención gratuita;
• adaptar los horarios de atención en las estructuras de salud a las necesidades de la
población;
• el sistema de referencia-contra referencia entre niveles de atención.

33
Experiencia en la Región de Salud de San Miguelito con la reorganización de los servicios y nuevos
modelos de atención y de gestión 24,25

El gobierno aprobó dos nuevas leyes en 1994 para reorganizar los servicios de salud e
implantar un nuevo modelo de gestión y de atención, que permitirán separar las funciones de
financiación, provisión, y regulación de los servicios, y el co-financiamiento entre el Ministerio de
Salud y la Caja de Seguro Social. Esto marca la intención del gobierno de evolucionar de un
modelo fragmentado de servicios a un modelo de contrato público.

En este marco se crea una entidad coordinadora nacional de salud (CONSALUD), una
empresa mixta de utilidad pública a través de la cual el MINSA y la CSS pueden comprar servicios
de atención médica y de salud a proveedores sin fines de lucro en todo el territorio nacional.

Financiamiento:
MINSA CSS

CONSALUD
Compra:

Patronato del HISMA

Consejo de gestión
Provisión: (sociedad civil organizada
y OG)
Directivo Ejecutivo

Servicios: Pediatría Medicina Ginecología Urgencias

Interna
Cirugía

Seguridad
Mantenimiento

34
 El modelo de gestión introducido en el nuevo Hospital San Miguel Arcángel, de segundo
nivel, en la Región de Salud de San Miguelito, es un modelo de administración hospitalaria regido
por la normativa de la empresa privada, sin fines de lucro, con amplia participación social. Se busca
una gestión eficiente y de calidad que favorece la equidad y la eficiencia en la utilización de los
recursos de salud a nivel regional. El MINSA y la CSS otorgan servicios en conjunto a todos los
beneficiarios.

El hospital es dirigido por un patronato que contrata todos los servicios del hospital. Los
contratos programas aplican criterios de calidad, cantidad y costos en la prestación de servicios y se
han logrado mediante un proceso de negociación y consenso entre las partes. Por ejemplo, se utiliza
protocolos de atención nuevos que logran adecuar normas de salud y gastos.

Las evaluaciones de sus actividades en 2001 y 2004 subrayan mejoras en términos de

control de costos, calidad técnica, satisfacción de los usuarios, eficiencia y en general mejor gestión
hospitalaria. El exitoso sistema de referencia contra referencia (SUCRO) está siendo expandido al
resto del país (Diciembre 2003).

La intención es de extender el nuevo modelo de gestión para nuevos hospitales. Situación

que no obstante, puede encontrar limitaciones por relaciones institucionales, interferencia de
determinados gremios y otros factores de la implementación del modelo.

Por otra parte, la Región de Salud de San Miguelito puso en práctica un nuevo modelo de
atención familiar, ambiental y comunitario, en base a los equipos básicos de salud y la
sectorización, debido a los cambios demográficos y epidemiológicos, la marginalización de la
región de San Miguelito desde 1989 a causa de la migración urbana no planeada de poblaciones
rurales pobres, y otros problemas comunes al sistema de salud.

Los equipos básicos de salud cuentan con un médico, una enfermera, un auxiliar de
enfermería y otros técnicos de salud, y se suele añadir un promotor de salud que es miembro de la
comunidad que brinda apoyo y facilita la relación con ésta. Cada equipo básico atiende a 1,000
familias, lo cual representa más o menos 5,000 personas.

Se practica el diagnóstico de salud de cada sector o zona sanitaria, y se firman acuerdos de

gestión entre el personal de salud, la comunidad asignada y la región de salud que incluyen: el
presupuesto, el horario de atención, los derechos de los usuarios, la calidad, el sistema de
referencia, la planilla del personal, el sistema de información y de supervisión, los incentivos así
como las penalidades en caso de no cumplimiento, etc. Esas nuevas herramientas de gestión fueron
desarrolladas y aplicadas mediante muchas negociaciones y capacitaciones. Se incorporó a los
equipos la carpeta familiar. El modelo toma en cuenta la necesidad de integrarse con la CSS. No se
pretende la integración institucional sino persistir en la compensación de los costos agilizando al
método contable. Se están estableciendo vínculos con otros organismos ajenos al sector de salud en
casos de violencia doméstica, como el Ministerio de Gobierno y Justicia y el Ministerio de la
Mujer, la Niñez, la Juventud y la Familia.

35
Las ULAPS y los CAPPS de la Caja de Seguro Social 26,27

En abril de 1995 surge una propuesta de modernizar la Caja de Seguro Social que duró
muchos años preparándose, sin que se lograran concretar los cambios, a pesar de que se formulara
una propuesta final, luego de cuatro versiones, para modernizar y optimizar la calidad de las
prestaciones médicas y las prestaciones económicas que brinda la institución.

De hecho, en la actualidad, tanto el gobierno como las autoridades de la CSS, así como la
población en general, coinciden en que la Institución atraviesa por una crisis financiera que incide
en la adecuada prestación de los servicios y prestaciones médicas y pone en peligro el futuro de las
prestaciones económicas a las cuales tienen derecho todos los trabajadores. Todo esto conduce a un
estado de insatisfacción tanto de los usuarios como de los funcionarios prestadores de los diferentes
servicios.

La percepción de la población (captada mediante encuestas de opinión levantadas durante el

proceso de formulación de la propuesta para la modernización de la CSS) es que los servicios
carecen de calidad, puesto que se deben hacer largas colas para obtener citas, las citas se dan para
semanas después, por la larga lista de espera para las cirugías, la falta de medicamentos que se
consideran esenciales, la relación del personal con los usuarios que se considera no es la mejor; en
resumen, se considera que la productividad en el proceso de prestación de servicios es baja. Hubo
quienes opinaron incluso que de tener la opción de escoger, optarían por otras alternativas de
servicios de salud.

En búsqueda de alternativas, la Dirección General de la CSS decidió reformar la

Institución con valores, criterios y formas operativas de las organizaciones privadas, preservando su
misión social.

Se aplican las estrategias siguientes para responder a los problemas:

• descentralización y desconcentración de los servicios;
• mejora de los sistemas de comunicación;
• reducir el tiempo para prestar servicios de calidad;
• desarrollo y motivación de los recursos humanos;
• participación social (comités) en la planificación de los servicios;
• búsqueda de eficiencia organizacional y de rendimiento económico;
• articulación con el MINSA en las actividades de prevención y promoción;
• desarrollo de la atención integral.

Por su parte, el gobierno central y componentes importantes de la sociedad civil,

conformaron lo que se denominó la “Mesa del Diálogo por la Caja de Seguro Social”, con el
propósito de analizar alternativas de solución que permitan sacar a la CSS de la situación actual de
crisis; en estas mesas de diálogo se ha llegado a algunos consensos, sin lograr acuerdos definitivos.

Si bien la CSS nace con un enfoque exclusivamente curativo, enfocado únicamente a la

atención del trabajador panameño, se han hecho esfuerzos por adaptar un nuevo modelo de atención
reconociendo la importancia de la Atención Primaria de Salud y la necesidad de incorporar los
aspectos preventivos con el fin de reducir los costos en la atención curativa.

36
 Después de 1968, el sistema de salud de Panamá sufre importantes cambios relacionados,
por un lado, con la modificación de la ley orgánica de la CSS para extender los beneficios de
seguridad económica y de servicios de salud a los familiares de los trabajadores bajo el título de
beneficiarios; esta medida se toma sin que se genere incrementos en la cuota obrero–patronal del
trabajador cotizante y los beneficios incluyen a esposas, hijos y padres del trabajador cotizante. Por
otro lado, se introducen modificaciones en la Constitución de Panamá en 1972, mediante las cuales
se crea la integración de los servicios de salud del Ministerio de Salud y de la Caja del Seguro
Social.

A estos procesos de transformación sanitaria se añade posteriormente la declaración de

Alma-Ata en 1978 con la formulación de la Estrategia de Atención Primaria de Salud y el
establecimiento de la meta de “Salud para Todos en el año 2000”, mejor conocida como STP-2000,
lo cual llevó paulatinamente a la incorporación de estructuras operacionales a cargo de ejecutar
acciones de prevención de la salud como parte del modelo de prestación de servicios médicos de la
CSS y van surgiendo, de esta manera, los programas de salud, fundamentados en tres niveles de
acción para la prevención (prevención primaria, secundaria y terciaria) propuestos en la estrategia
de APS, los cuales se encuentra vigentes.

Estos programas son:

• Programa de salud materno-infantil que incluye:

1. Subprograma maternal
2. Subprograma infantil
3. Subprograma de salud escolar
4. Subprograma del adolescente

• Programa de salud del adulto

• Programa de salud para la tercera edad, jubilados y pensionados
• Programa de salud odontológica
• Programa de salud mental
• Programa de salud ocupacional
• Departamento de epidemiología

El modelo de atención que implementa actualmente la Dirección Nacional de los Servicios y

Prestaciones Médicas de la CSS, tiene incorporada la programación e implementación de acciones
específicas fundamentadas en las actividades propuestas en la estrategia de APS, muchas de ellas
ejecutadas en coordinación con el MINSA (por ejemplo, las campañas de vacunación), las cuales se
enfocan a metas para la promoción y prevención de la salud. Estas acciones promocionales y de
prevención de la salud alcanzan a todos los grupos etáreos que componen la población bajo la
cobertura de atención de la CSS (65-70% de la población panameña), a través de los programas de
salud antes señalados y son ejecutadas por un equipo multidisciplinario.

Cabe señalar que, no obstante haberse incorporado los aspectos promocionales y de

prevención de la salud, a través de los programas de salud, en la gestión de salud de la CSS, el
equipo de salud se encuentra limitado para lograr el impacto deseado, debido a que el presupuesto

37
asignado era sobretodo, para salarios y gastos de funcionamiento de los programas. Por otra parte,
el personal de las instalaciones de salud de la CSS tiene que ejecutar, de forma simultanea,
funciones de atención de la demanda de curativa (la cual es muy alta y consume la mayor parte del
tiempo y del presupuesto de la Dirección Nacional de Servicios y Prestaciones Médicas) y, al
mismo tiempo, es responsable de la implementación de las normas de promoción y prevención de
salud que dictan los programas. Como resultado de esta dualidad de funciones, no se logra cumplir
con eficacia y efectividad deseadas, las tareas en el ámbito de la APS y los funcionarios manifiestan
frustración y quejas por el desgaste físico que esta situación les significa.

Ante esta problemática, surge la propuesta de crear las ULAPS (Unidades Locales de
Atención Primaria de Salud) que funcionarían como instalaciones satélites de las actuales
policlínicas de atención, con la idea de fortalecer las acciones de promoción y prevención de salud
y aplicar más efectivamente a la estrategia de APS. El enfoque de estas unidades asistenciales sería
primordialmente extramuros en el ámbito comunitario. Por ello, en 1998 la CSS aprobó por la
primera vez un presupuesto para el desarrollo de programas y proyectos de promoción y
prevención, así como un protocolo específico para el registro de estas actividades en los
establecimientos del primer nivel de atención correspondiente a las policlínicas y las ULAPS.

En 1999-2003, bajo el lema “Invertir en salud y educación para combatir la pobreza”, la

reforma sigue con su prioridad de mejorar los servicios de salud, el abastecimiento de
medicamentos, y de enfrentar el problema actuarial de la institución. Se incrementó el número de
centros de salud de atención primaria para acercar los servicios de salud a la comunidad con
acciones preventivas y promocionales. Sin embargo, la demanda asistencial por morbilidad fue
acaparando nuevamente el tiempo y los recursos de las ULAPS ya que, además de oferta de
medicina general, cuenta con las especialidades de pediatría y ginecología. De esta forma es como
nacen los CAPPS, parientes de las ULAPS, en donde la actividad prioritaria serían la ejecución de
las actividades señaladas en al estrategia de APS.

Los CAPPS (Centros de Atención para la Promoción y Prevención en Salud) son, en estos
momentos, el primer escalón del nivel de atención, y están situados estratégicamente en áreas
geográficas prioritarias, con una cobertura de 2,500 a 5,000 asegurados por médico general y/o
familiar, en base a un sistema de adscripción de la demanda. Los CAPPS se establecen
estratégicamente lo más cerca de las policlínicas básicas que les sirven como referencia. Los
equipos básicos de salud (médico, enfermera, farmacéutico, técnico de estadísticas, promotores
comunitarios, técnico de salud ocupacional) y los médicos generales y/o familiares, constituyen el
recurso nuclear para la atención, cuyas acciones fundamentales son resolver problemas de salud de
baja complejidad a través de una atención oportuna. El odontólogo trabaja en los centros con
cobertura mayor de 15, 000 habitantes.

Oferta de servicios CAPPS:

• medicina general y atención de urgencias menores;
• atención de enfermería;
• control de salud;
• visitas comunitarias y domiciliarias;
• vigilancia e inspección de las empresas aseguradas por el sector;
• farmacia básica.

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 No obstante, la comunidad no tiene clara la función de promoción y prevención de los
CAPPS, pues cuando el médico se desplaza a la comunidad para ejecutar acciones de esta índole, la
comunidad se muestra insatisfecha porque no puede recibir atención para sus padecimientos.

Existe una propuesta para elevar a las ULAPS a Policlínicas Básicas o bien dejarlas como
CAPPS en la red institucional de servicios de salud; esta propuesta está pendiente para la decisión
de las autoridades de la Institución.

En el sistema de salud de la CSS, se está promoviendo la calidad en los servicios y la

auditoria en salud, no únicamente desde la perspectiva de resultado sino también considerando el
grado de satisfacción de los usuarios de los servicios. En las unidades de atención primaria por
ejemplo, los módulos de atención se fundamentan en la articulación orgánica y funcional de los
equipos de salud y especialistas en su sector. Los módulos deben fortalecer el trabajo en equipo, la
comunicación permanente y oportuna, la interacción entre proveedores y usuarios, la capacitación
operativa para los procesos de atención, minimizar los tiempos de espera, mejorar la capacidad de
resolver problemas, y mejorar la satisfacción de la demanda.

En la red de servicios siguientes, están las policlínicas básicas con especialidades (medicina
interna, pediatría, ginecología, obstetricia, cirugía, psiquiatría), RX, EKG, ultrasonido, trabajo
social, nutrición, psicología, geriatría y atención domiciliaria de pacientes encamados conocido
como SADI (Servicio de Atención Domiciliaria Integral). Luego siguen en la red de servicios, los
hospitales de segundo nivel con los mismos servicios y otras sub-especialidades.

El nivel secundario articulado con un sistema de referencia/contra referencia, incluye a

policlínicas especializadas (ortopedia, urología, otorrinología, dermatología, cardiología, servicios
de rehabilitación), los hospitales regionales (centros quirúrgicos), un hospitales supra-regional (en
Aguadulce, provincia de Coclé), el hospital nacional (Complejo Hospitalario Dr. Arnulfo Arias
Madrid), y los centros especializados de salud del país para transplante de órganos y tejidos y
centros toxicológicos.

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