LAS DEBILIDADES Y LOS RETOS

DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN RED

CON UNA ORIENTACIÓN TECNOCRÁTICA Y
EMPRESARIAL

Carles Ramió
El objetivo de este artículo es presentar un conjunto de reflexiones críticas
y de propuestas de mejora vinculadas a las recientes transformaciones de
la gestión pública tradicional, predominante hasta hace unos años, hacia la
emergente gestión en red vinculada a una cultura tecnocrática, de la mano
de las nuevas tecnologías de la información, y de una cultura empresarial
promovida básicamente por la corriente denominada Nueva Gestión
Pública.
Las conclusiones básicas son que los procesos de empresarialización y de
externalización promovidos por las administraciones públicas españolas
(especialmente las administraciones subestatales) tienen escasa
legitimidad social, y se están implementando de forma excesivamente
maximalista y con muchas deficiencias técnicas. Estos elementos
negativos pueden configurar con el tiempo unas administraciones
ineficientes y difíciles de dirigir y controlar por los altos cargos políticos y
profesionales.

Abstract:
THE WEAKNESSES AND CHALLENGES OF NETWORK PUBLIC
MANAGEMENT WITH A
TECHNOCRATIC AND BUSINESS ORIENTATION
The aim of this article is to present a number of critical reflections and
proposals for improvement linked to the recent transformations of traditional
public management. Predominant until a few years ago, it is now giving way
to an emerging network management linked to a technocratic culture
backed by the new information technologies and a business culture
promoted by the current known as New Public Management.
The basic conclusions are that the private managment culture and
outsourcing promoted by the Spanish public administrations (especially the
sub-state ones) have scant social legitimacy and are being implemented in
an excessively maximalist way with numerous technical deficiencies. Over
time, those negative elements may lead to inefficient administrations which
are difficult for the senior political and professional officials to manage and
control.
1. Introducción
El objetivo de este artículo es presentar un conjunto de reflexiones críticas
y de propuestas de mejora vinculadas a las recientes transformaciones de
la gestión pública tradicional, predominante hasta hace unos años, hacia la
emergente gestión en red vinculada a una cultura tecnocrática, de la mano
de las nuevas tecnologías de la información, y de una cultura empresarial
promovida básicamente por la corriente denominada Nueva Gestión
Pública.
Durante la última década las administraciones públicas de España han
experimentado unos profundos cambios, en sintonía con los acontecidos
en otros países desarrollados así como en una buena parte de los
países en vías de desarrollo, que se pueden sintetizar en dos parámetros
básicos: por una parte la gestión en red que consiste fundamentalmente en
estimular el concurso del mercado y del tercer sector en la gestión y
prestación de una parte importante de los servicios y actuaciones públicas.
Por otra parte la incorporación de una filosofía de gestión vinculada a
estimular una empresarialización de la gestión pública no sólo favoreciendo
la utilización de instrumentos de la gestión privada sino fundamentalmente
promoviendo una cultura organizativa de carácter empresarial. Hay que
destacar que todos estos cambios persiguen fundamentalmente la
acomodación institucional y de gestión de nuestras administraciones
públicas a un modelo de Estado del bienestar condicionado por unos
limitados recursos económicos y por una revisión ideológica de carácter
neoliberal del papel del Estado en la provisión de bienestar a los
ciudadanos2. Todos estos cambios han sido impulsados por la mayoría de
las administraciones públicas españolas pero especialmente por una parte
importante de las administraciones subestatales.
El repaso crítico, así como las propuestas de reforma para superar las
debilidades detectadas, se vertebrará en los tres temas que pueden
considerarse más relevantes desde la perspectiva técnica de la gestión
pública, que son:
- La estimulación en las administraciones públicas de una cultura
organizativa de carácter empresarial, que es un objetivo deliberado en
algunas administraciones e implícito en otras, mediante la vía de la
utilización de herramientas de gestión privada que acaban transformando la
cultura administrativa.
- Con relación a la gestión en red y al nuevo paradigma de gobernanza
pública ésta contribuye a edificar se ha seleccionado como ámbito de
estudio la externalización de servicios públicos, es decir: la gestión de
servicios públicos por organizaciones privadas con ánimo o sin ánimo de
lucro. Se deja fuera de este análisis elementos que también configuran la
gestión en red y un modelo de gobernanza democrática que favorece la
participación ciudadana y de la sociedad civil en la toma de decisiones.
- Finalmente, se toma en consideración la implantación de las Nuevas
Tecnologías de la Información desde una perspectiva instrumental en el
sentido que puede contribuir a la maximización o minimización de los
problemas de los dos ítems anteriores.
Estos tres indiscutibles y contemporáneos motores de cambio de nuestras
administraciones públicas van a ser contrastados con la percepción y
opinión que tiene la ciudadanía española sobre como son y como
deberían ser nuestras administraciones públicas como forma de valorar
hasta que punto las transformaciones que están impulsando nuestras
administraciones públicas poseen o no un cierto apoyo y legitimidad social.
1 Olías, B., La Nueva Gestión Pública, Madrid, Prentice Hay, 2001.
2 “El paradigma de la Nueva Gestión Pública apareció como un
planteamiento éticamente neutro, ligado a racionalidades funcionales de
carácter estrictamente eficientista. Poco a poco, la conexión neoliberal –
postburocratismo eficientista se fue poniendo de manifiesto” Fuente:
Subirats, ¿Qué Gestión pública para que´sociedad? Una mirada
prospectiva sobre el ejercicio de la gestión pública en las sociedades
europeas actuales.

2. Las principales debilidades de la transformación de la gestión tradicional

a la gestión pública en red con una orientación empresarial.
2.1. El error de fomentar una cultura empresarial en la Administración
pública.
Muchas administraciones públicas han optado por modificar los parámetros
organizativos burocráticos a favor de modelos de gestión postburocráticos3
con ciertos aromas de carácter empresarial. Ejemplos de esta
transformación serían los procesos de agencialización, los de
gerencialización y la adopción de algunas estrategias de gestión de
empresa como la calidad, las ISOs, la reingeniería, la administración por
objetivos y por programas, los cuadros de control de gestión, la
desregulación y flexibilización, el enfoque de servucción, etc. Estos
instrumentos y muchos otros más se utilizan de forma habitual, al
amparo o no de la Nueva Gestión Pública, en la gestión de las
administraciones públicas españolas. La implantación de este instrumental
originario de la gestión privada ha estimulado de forma deliberada o no
deliberada una potente emergencia de una cultura administrativa de
carácter empresarial.
Hay que precisar que una cultura organizativa se edifica mediante la
articulación de mitos, valores e ideología. La cultura organizativa tiene unas
utilidades muy importantes de cara a la dinámica y eficacia de las
organizaciones, influyendo de forma muy directa en el comportamiento y en
los resultados de las organizaciones.
¿Qué sucede, cuando de la mano de algunas estrategias de gestión, se
impulsa en las administraciones públicas una cultura organizativa de
carácter neoempresarial? El resultado más habitual, salvo en los escasos
casos de la existencia previa de una robusta cultura de carácter público, es
que aparezca una cultura organizativa de carácter empresarial sin matices.
En esta situación, los políticos se comportan como empresarios, los
responsables administrativos como gerentes y, los empleados públicos
juegan a conseguir un beneficio económico al vincularse una parte de su
sueldo, de carácter variable, con determinados resultados que priorizan las
dimensiones económicas y eficientistas. Se trabaja con baterías de
indicadores, fundamentalmente económicos, se manejan sistemas de
información, cuadros de dirección integrales, etc. Estamos, en apariencia y
en sustancia, ante una empresa ordinaria que persigue alta eficiencia y
eficacia pero que va perdiendo de vista valores públicos como la equidad,
la igualdad, la ciudadanía, la universalidad, la atención a los impactos
sociales, etc. Impulsar una cultura organizativa en estas condiciones
genera una cierta convulsión inicial que se supera rápidamente ya que, en
buena parte de los casos, los valores administrativos previos escasamente
articulados generaban incertidumbre entre los miembros de la organización
pública y, en cambio, la nueva cultura otorga un sentido a todo, incluso a lo
escasamente explicable o justificable desde un punto de vista de la ética
pública.
Es importante abandonar la idea que la introducción de valores neo
empresariales en la Administración pública es positivo ya que estimulan
una gestión mucho más eficaz y eficiente. Este escenario sólo es cierto
cuando se introducen estos nuevos valores en administraciones públicas
institucionalizadas que poseen unos sólidos valores públicos.
Desgraciadamente, la mayoría de las administraciones públicas (por
ejemplo una parte importante de las administraciones autonómicas y de las
locales) no poseían una cultura organizativa previa sólida y cohesionada
configurada sobre valores públicos. En esta situación de debilidad cultural
de lo público, la introducción de valores empresariales es muy negativa ya
que los medios (economía, eficacia y eficiencia) se transforman en los fines
y se pierden de vista los objetivos últimos de los programas públicos
y a los colectivos de ciudadanos a los que van dirigidos.
2.2. El radicalismo en la externalización indiscriminada de los servicios
públicos.
Las administraciones públicas producen distintos tipos de servicios, desde
los que se podrían denominar servicios puros como la prestación de
servicios sanitarios, educativos, de transportes, etc.; hasta unos
servicios peculiares como pueden ser la información, la seguridad, la
regulación, etc.; todo ello pasando por la producción de servicios internos,
es decir, los suministrados por unas unidades a otras en el seno de la
propia Administración pública. Hasta el momento, un inadecuado modelo
de organización y una cultura organizativa muy vinculada a valores internos
han relativamente impedido que la Administración pública se
autoconsidere como una organización productora y prestadora de servicios.
Pero la realidad, la presión de los ciudadanos y de algunos cargos políticos
y grupos de funcionarios han ido suavizando la resistencia a
esta equiparación. De todos modos, la mayoría de las administraciones
públicas de nuestro país no han optado por intentar mejorar sus diseños
organizativos y la capacitación de sus efectivos de personal con el objetivo
de prestar servicios públicos de calidad. Existe la impresión, más o menos
generalizada, que es improbable que las administraciones públicas tengan
capacidad para prestar servicios de calidad en un contexto de restricción
del gasto público. De todos modos, como hay servicios que deben
continuar siendo públicos, muy amplios en el marco de un Estado del
bienestar, se ha optado por mantener el carácter público de los servicios
pero defiriendo su gestión al sector privado (externalización5.) En efecto,
en los últimos tiempos ha aparecido con fuerza una nueva dinámica que se
caracteriza por la circunstancia que determinados servicios públicos son
desempeñados por organizaciones privadas. Hay algunos datos que
demuestran el elevado impacto que durante los últimos años tiene el
fenómeno de la externalización en España. En este sentido, según un
estudio de Manpower6, entre 1995 y 2002 una tercera parte del crecimiento
de servicios públicos en personal fue canalizado por organizaciones
privadas. Cataluña es el territorio que sobresale por el gran crecimiento en
personal de las organizaciones privadas que prestan servicios públicos7.
Todas estas organizaciones privadas con ánimo de lucro (empresas
privadas) o sin ánimo de lucro (tercer sector que agrupa fundamentalmente
fundaciones y ONGs) prestadoras de servicios públicos configuran un
modelo en forma de red compleja gobernada por un sector determinado de
una Administración y que recibe diversas presiones que buscan optimizar
intereses particulares que pueden llegar a dispersar la orientación básica
hacia los intereses generales.
Pero ¿por qué el sector público difiere actividades que le son propias al
sector privado? La respuesta es que existe la convicción que determinadas
organizaciones privadas son más eficaces (prestan servicios de mayor
calidad) y más eficientes (resultan más económicas) que las
organizaciones públicas. Esto puede ser cierto en algunas circunstancias y
no resulta tan evidente en otras. De todos modos, para que efectivamente
las redes de organizaciones privadas presten servicios públicos a la
sociedad de mejor calidad y con menores costes dependerá siempre del
grado de control que ejerzan los organismos públicos sobre este sector. Sin
control no hay garantías de calidad y se pueden perder las supuestas
ventajas económicas.
El primer gran problema con relación la externalización es que no son nada
transparentes los motivos que impulsan a las administraciones públicas a
externalizar una parte importante de sus servicios y de sus actuaciones
públicas. La teoría que el motivo principal de las externalizaciones es la
eficacia y la eficiencia de los servicios públicos no parece estar validada
por los datos empíricos. Por una parte, en un estudio realizado por
Accenture8 en el que se recoge el resultado de una encuesta realizada a
altos cargos de la Administración, éstos señalan que el objetivo prioritario
de la externalización es el de mejorar la rapidez o la calidad del servicio,
también se destacan dos objetivos más (obtener acceso a experiencia
profesional y obtener acceso a nuevas tecnologías.) En cambio, el objetivo
de la reducción de costes sólo aparece en sexto lugar. Estas opiniones
contrastan con las de otro estudio9 que realizó como trabajo de
campo entrevistas en profundidad a altos cargos de la Generalidad de
Cataluña y éstos destacaron de formar mayoritaria que el recurso a las
externalizaciones se deriva fundamentalmente de la imposibilidad
La externalización de servicios en el ámbito de la Administración pública es
lo que en el sector empresarial se denomina outsourcing o contracting out y
que consiste en la contratación por parte de una
empresa de otra para la realización de determinados servicios o
actividades en la que esta última está
especializada. La principal diferencia entre la externalización que llevan a
cabo las empresas pirvadas y la
que se aborda desde el sector público consiste en que, en el caso de las
primeras, la contratación externa
se dirige hacia servicios o productos de apoyo o auxiliares de la actividad
principal de la empresa, con el
fin de reducir costes o de liberar recursos. Por el contrario, en el caso de
las administraciones públicas la
externalización de dirige al núcleo de su propia actuación empresarial, su
actividad de servicio público es
la que se transfiere al sector privado. Fuente: Fernández, E., Tipología de
la gestión de los servicios en el
Ayuntamiento de Madrid, Trabajo del II Curso de Dirección Pública Local,
INAP, Madrid, 2003.
6 Estudio Manpower sobre empleo público dirigido por Josep Olivé y
presentado en febrero del 2004.
7 En este sentido se configuran dos grupos de territorios en función del
nivel de gestión privada que
recurren sus administraciones públicas. Por una parte los territorios cuyas
administraciones optan por una
elevada externalización (Cataluña, País Vasco, Valencia, Baleares, Galicia
y Murcia) y territorios cuyas
administraciones optan por una escasa externalización (Andalucía,
Canarias, Asturias, Madrid, Castilla y
León y Castilla-La Mancha.) Fuente: Olivé, J., Estudio Manpower sobre el
empleo público, 2004.
8 Accenture, Outsourcing en la Administración pública: la evaluación hacia
la aportación de valor, Serie
Directivos del Sector Público, 2003
9 Ramió, C., Santolaria, J., L’Externalització a la Generalitat de Catalunya,
DGOA, Barcelona, 2001
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de contratar nuevos empleados públicos (es decir, un argumento
totalmente reactivo que carece de
objetivos preactivos para explicar los motivos de la externalización.) Un
segundo objetivo era el de estar
actualizado en las últimas tecnologías de los diferentes sectores de
actividad de los servicios públicos. En
cambio, sorprendentemente, para estos altos cargos de la Administración
catalana10 los objetivos de
mejorar la rapidez y la calidad de los servicios públicos y la reducción de
costes no eran objetos
prioritarios de atención.
Finalmente, algunos responsables políticos de las administraciones
públicas consideran que las
limitaciones de la gestión pública (congelación del presupuesto pero
especialmente en temas vinculados a
los costes de los empleados públicos) no dejan otra salida que transferir
una parte de los servicios
públicos a gestores privados. Las empresas privadas están reguladas por
una normativa y tienen unas
características organizativas que las hace más apropiadas para prestar de
forma más eficaz y eficiente los
servicios públicos. En este sentido, no hay ninguna duda que las políticas
de externalización de las
administraciones públicas en España están directamente vinculadas a los
problemas hipotéticamente
irresolubles de la gestión de los empleados públicos. En concreto se
utilizan dos argumentos catalizadores
de las externalizaciones:
- Por una parte, las presuntas rigideces asociadas a la gestión de los
empleados públicos ha
estimulado que muchas administraciones públicas hayan decidido congelar
sus plantillas de
personal. Esta situación ha obligado a tener que externalizar hacia agentes
privados todas
aquellas nuevas competencias asumidas por las administraciones públicas.
En este sentido no es
casualidad que las competencias con mayor proporción de
externalizaciones sean las que siguen
en la actualidad en proceso de crecimiento, como por ejemplo asociadas a
medio ambiente y a
emergentes servicios sociales.
- Por otra parte la lógica de negociación por parte de la Administración con
los agentes sociales,
muy agresivos en el campo del empleo público, sobre las condiciones
económicas y de trabajo
ha llegado a un punto de bloqueo del sistema. Ello se debe a que
determinados impactos de
dichos acuerdos ya no son asumibles por las administraciones públicas,
por lo que deben optar
por las externalizaciones para escapar de este círculo de negociación
laboral. El sistema de
negociación colectiva también se ha impuesto en las grandes empresas
privadas. El actual abuso
de estas empresas a la subcontratación ha sido la estrategia que han
utilizado para escapar de los
excesos de este sistema. En este sentido es evidente el paralelismo que
existe entre la
externalización impulsada por las administraciones públicas y la
subcontratación impulsada por
las grandes empresas privadas.
Otro tema a tener en cuenta y no puede descartarse, es que las
organizaciones privadas que prestan
servicios públicos pueden también gestionar de forma ineficiente por mala
gestión y/o por la intención de
maximizar los beneficios en detrimento de la calidad. Además, debe
imputarse en estos servicios
externalizados los recursos (y por lo tanto los costes) que debe invertir la
Administración en su
planificación, control y evaluación. En este sentido, debe resaltarse que
sólo se puede garantizar que las
organizaciones privadas que prestan servicios públicos presten servicios de
calidad a los ciudadanos si la
Administración pública ejerce al máximo sus prerrogativas de planificación,
control y evaluación. Para
que los servicios externalizados sean de calidad la Administración debe
controlarlos. Desgraciadamente,
la mayoría de las administraciones públicas en España no ejercen un
auténtico control de la calidad sobre
los servicios públicos que han externalizado11. Es decir, no se tienen en
cuenta lo que en economía se
denominan los costes de transacción. Estos costes que son imputables a la
Administración pública se
corresponden, por ejemplo, con el diseño y redacción de los contratos, la
evaluación de las ofertas, la
negociación de los contratos, el seguimiento y la evaluación de los
resultados de la externalización. Hay
que tener en cuenta que los costes de transacción pueden ser en algunos
casos bastante altos debido a las
diversas contingencias que no se pueden prever. Esta situación se produce
espacialmente cuando la
gestión de un servicio público utiliza tecnología muy compleja12. En
definitiva, la externalización de
determinados servicios públicos puede ser una buena opción para mejorar
la calidad y la eficiencia de los
mismos pero, siempre, garantizando los derechos de los ciudadanos y
manteniendo la Administración un
10 Hay que tener en cuenta que, como se ha mencionado, la
Administración de la Generalidad de Cataluña
es una de las administraciones públicas que más han apostado en España
por la externalización de los
servicios públicos.
11 A tenor de diversos estudios relaizados por el autor sobre el control y
evaluación de las
externalizaciones realizado a varias administraciones públicas autonómicas
y locales.
12 López Casasnovas (director), Els nous instruments de la gestió pública,
La Caixa, Barcelona, 2003.
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dominio y control real sobre los mismos. En algunas ocasiones la opción
más correcta sería intentar
mejorar las organizaciones públicas sin tener que utilizar la opción de la
externalización.
Otro problema fundamental es que no existen en España límites a la
externalización. Si tenemos en
cuenta la opinión de los directivos públicos políticos y profesionales y los
datos empíricos sobre qué se
está externalizando se llega a la conclusión que todas las competencias,
funciones y servicios que
protagonizan las administraciones públicas pueden ser objeto de gestión
por agentes privados13. De esta
forma se externalizan servicios que manejan información confidencial de
los ciudadanos y de los propios
empleados públicos, se externaliza temas vinculados a la seguridad y a la
defensa, se externalizan
servicios muy delicados que afectan a derechos fundamentales de los
ciudadanos, se externalizan políticas
regulativas y de inspección de las administraciones públicas, se
externalizan los servicios internos
(gestión de personal, gestión económica, informática), etc. No existe una
plantilla conceptual general ni
particular (por sector de gestión o por tipo de administración pública) que
defina sectores que no deberían
ser nunca objeto de externalización en función de argumentos del tipo de
impacto social, sensibilidad del
sector, seguridad, confidencialidad, etc.
Otro tema, con relación a la externalización ya ha quedado claro en las
líneas anteriores que ésta no es
posible si no se invierte mucho esfuerzo en planificación, control y
evaluación. Hace falta planificar que
servicios públicos se desean ofrecer (servicios públicos que deben
mantenerse y servicios públicos
emergentes) y definir que servicios pueden ser objeto de la externalización
y cuáles no (por ejemplo
servicios públicos que manejan información confidencial de los ciudadanos
o servicios públicos de muy
difícil control sí son diferidos al sector privado.) Una vez externalizados
determinados servicios públicos a
organizaciones privadas con o sin ánimo de lucro, la Administración pública
debe asegurar (y por lo tanto
invertir recursos) la preservación del control y de la evaluación de estas
organizaciones privadas que prestan
servicios de titularidad y con financiación pública. Todos estos requisitos de
la externalización brillan, en la
mayoría de administraciones públicas, por su ausencia ya que ni si planifica
(se externaliza de forma
reactiva), ni se controla ni evalúa. Control y evaluación de los servicios
externalizados es una actividad
complicada y cara. Evidentemente si no se controla ni evalúa, la
Administración no puede garantizar unos
mínimos estándares de calidad de los servicios externalizados. Las
organizaciones privadas que prestan estos
servicios públicos, siempre deseosas de conseguir beneficios económicos
(este objetivo también es
perseguido por buena parte de las organizaciones que configuran el
denominado tercer sector14 aunque no de
forma institucional y explícita) al no sentirse controladas ni evaluadas
perciben que son los dueños reales de
la agenda pública. Esta situación privilegiada de las organizaciones
privadas prestadoras de servicios
públicos tiene como consecuencia casi inevitable el encarecimiento para la
Administración en la prestación
de estos servicios y unos niveles de calidad muy bajos en la prestación de
estos servicios públicos. Es decir,
si no hay planificación, ni control y no hay evaluación de las redes privadas
que prestan servicios públicos
no se consigue a medio y largo plazo la mejora de la eficacia y de la
eficiencia que son los dos objetivos
fundamentales que persiguen las estrategias de externalización. Hay que
tener presente que no existen
evidencias empíricas claras que la externalización de los servicios públicos
generen un incremento de la
calidad de los servicios públicos. En un estudio clásico de Domberger y
Rimmer15 sobre los efectos de la
contratación externa de diversos servicios públicos sobre la calidad se llega
a la conclusión que no hay
una correlación entre externalización e incremento de la calidad de los
servicios públicos ya que en
algunos casos de no detectan diferencias entre la gestión directa y la
gestión externalizada, en otros casos
se considera que la externalización ha felicitado un incremento de la
calidad de los servicios públicos
pero que en un elevado volumen de casos se detectan importantes
reducciones de la calidad en los
13 Un reciente trabajo (realizado por Santolaria, J., La externalización en
Cataluña, Tesis doctoral UB
pendiente de presentación, Barcelona, 2003) analiza la totalidad de las
externalizaciones efectuadas en
Cataluña durante cuatro años (que han sido publicadas en los boletines
oficiales provinciales y
autonómicos) demuestra como todas las competencias y actuaciones
públicas han sido objeto de
externalización por una administración o por otra.
14 En España el tercer sector se compone de cerca de 30.000
asociaciones de acción social que ingresan
casi 6.000 millones de euros y atienden a todo tipo de personas
desfavorecidas. El colectivo más atendido
(46%) es el de las personas mayores, seguido por los discapacitados
(26%) y de las familias (24%). El
sector emplea entre voluntarios y asalariados a un millón de personas. En
cuanto a su financiación, un
31% de las fundaciones y un 15% de las asociaciones no recibe
financiación privada y más del 75% de las
asociaciones y el 50% de las fundaciones se mantiene exclusivamente con
fondos públicos. Fuente:
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2001.
15 Domberger, S., Rimmer, s., “Competitive tendering and contracting in
the public sector: a survey”,
Internatioonal Journal of Economics and Business, 1 (3)., 1994.
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servicios públicos externalizados. En todo caso los problemas vinculados
con la calidad de los servicios
externalizados pueden vincularse, según uno de los pocos estudios
realizados sobre este tema16, con las
deficiencias de las administraciones públicas en definir los pliegos de
condiciones de los contratos, con la
capacidad par escoger los proveedores y, finalmente, con la capacidad e
inversión en control y evaluación
de estos servicios externalizados.
Pero si además vinculamos el fenómeno de la externalización con la
adopción de una cultura de carácter
empresarial (expuesta en el apartado anterior) se puede llegar a la
conclusión que no es lo mismo
externalizar desde convicciones “públicas” que externalizar desde
convicciones “privadas”. La combinación
de la externalización con los enfoques neompresariales, que implican un
notable déficit de valores públicos
en los aparatos administrativos, puede tener en un futuro graves
consecuencias para la Administración
pública en diferentes dimensiones. Nos centramos ahora en dos de ellas:
por una parte la cesión de la agenda
pública a actores privados, y, por otra parte, la activación o la multiplicación
de las capturas17.
La cesión de la agenda pública a actores privados por la tendencia a la
insularidad de las administraciones
públicas: Como se ha explicitado la estrategia de la externalización se basa
en una concepción de gestión
en red pero se parte de la presunción que el trabajo en red es sencillo si
tenemos en cuenta que las
administraciones públicas en nuestro país tienen unas grandes
dimensiones y capacidad de dirección,
derivado por ejemplo de que cuentan con más de dos millones de
profesionales y, en cambio, las
organizaciones privadas que participan en el sistema tienen unas
dimensiones modestas y están muy
fragmentadas. Esta situación de asimetría a favor de las administraciones
públicas en detrimento de los
agentes privados es un espejismo ya que en realidad sucede justo lo
contrario. Por una parte hay que
tener presente que trabajamos en un gobierno multinivel en el que el
acelerado proceso de
descentralización impulsado en nuestro país durante las dos últimas
décadas ha generado una gran
fragmentación competencial y situaciones de competitividad entre
administraciones públicas. Es decir, las
administraciones públicas en sus relaciones con los agentes privados no
colaboran entre ellas, no hacen
circular la información y las experiencias, no se produce una lógica de
aprendizaje institucional global
con relación a los problemas de la gestión en red y, más en concreto, de la
dirección de las
externalizaciones. Esto significa que las miles de pequeñas
administraciones públicas (fundamentalmente
las administraciones municipales) carecen de los recursos suficientes para
poder dominar estas redes de
agentes privados prestadores de sus servicios públicos. Pero lo más
sorprendente es que las
administraciones públicas con considerables dimensiones y suficiente
masa crítica (Administración del
Estado, Comunidades Autónomas y grandes administraciones locales) no
aprovechan esta capacidad
teórica ya que establecen sus políticas de externalizaciones y sus sistemas
de gestión de redes de forma
fragmentada y sectorial a un nivel muy concreto (de unidades menores del
tipo dirección general o
incluso servicio.) Dentro de estas grandes administraciones públicas
tampoco se producen colaboraciones
de carácter interdepartamental, no hacen circular la información y las
experiencias y, por lo tanto,
tampoco se produce una lógica de aprendizaje institucional global. Es decir,
en lo que se refiere a la
gestión de redes las administraciones se dispersan en micro-islas
administrativas y cada una de ellas posee
su propia red de agentes privados sobre los que tiene escasas
capacidades técnicas para poder manejar. En
paralelo, esta tendencia a la fragmentación no la persiguen los agentes
privados que prestan servicios
públicos y que tienden, de forma natural, a la concentración económica
hasta llegar a situaciones de
pseudoligopolio. Con el tiempo se generan grandes empresas
especializadas en prestación de servicios
públicos que están vinculadas a la vez a la Administración local, a las
Comunidades Autónomas y a la
Administración General del Estado. Estas empresas tienen una visión
transversal del sistema público;
visión global e integrada de la que carecen los diferentes niveles públicos.
Este tipo de empresas puede
llegar a tener tanto poder que la agenda pública de las diferentes
administraciones públicas esté en sus
manos ya que poseen mucha más información que cada Administración
pública considerada
individualmente.
Por otra parte, la activación o la multiplicación de las capturas que han sido
un tema muy estudiado por la
literatura anglosajona, en concreto la “captura” del regulador público por el
regulado privado: el regulador
acaba regulando para proteger los intereses del regulado. Este fenómeno
difícil de prevenir y de evitar no se
puede considerar como corrupción pero puede estimular actividades
ilícitas. Un alto empleado público que
16 Australian Industry Comisión, 1966.
17 Ramió, C., “Los Problemas de la Implantación de la Nueva Gestión
Pública en las Administraciones
Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional”, Revista del CLAD
Reforma y Democracia, nº 21,
2001.
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tiene como función controlar un sector empresarial muy potente sabe que
su carrera profesional prosigue de
forma natural en el sector privado trabajando en manos de las potencias
económicas que suelen ser los
agentes que antes ha regulado. Pero todo este fenómeno, restringido hasta
el momento a las políticas
regulativas, también está invadiendo las políticas distributivas que son
mucho más numerosas e intensivas
de personal. Con la externalización de los servicios públicos las relaciones
entre las administraciones
públicas y las organizaciones privadas prestadoras de los servicios
públicos pueden ser similares a la que se
establecen en las políticas regulativas. En este nuevo escenario no van a
ser excepcionales los fenómenos de
“captura” y de corrupción. Esto supone ampliar enormemente las presiones
de corrupción en la esfera
pública. Por esta razón es muy importante que los empleados públicos
encargados de controlar y evaluar los
servicios públicos externalizados estén socializados en valores públicos.
Pero si los empleados públicos
están socializados en valores de carácter neoempresarial esto significa que
son mucho más permeables a la
captura y a posibles actos de corrupción.
2.3. Los riesgos en la implantación de las Nuevas Tecnologías de la
Información.
Las NTI son en sí mismas un reto para las administraciones públicas. En
este sentido, va a tener una
enorme importancia la base conceptual y la metodología de implantación
de las mismas ya que con
determinadas concepciones y metodologías el impacto de futuro puede ser
negativo y maximizar las
externalidades negativas de los problemas citados en los anteriores
apartados.
Por e-Administración o e-Gobierno se entiende "la manera en que los
gobiernos emplean las nuevas
tecnologías para proporcionar a las personas un mejor acceso a la
información y a los servicios
gubernamentales, mejorar la calidad de los servicios y dar más
oportunidades para participar en los
procesos y en las instituciones democráticas"18.
La literatura especializada se ha dedicado a profundizar de forma prolija la
perspectiva de las NTI como
mecanismo para revolucionar las relaciones entre las administraciones
públicas y los ciudadanos. Se ha
preocupado por formular nuevas estrategias de oferta y provisión de
servicios públicos hacia los
ciudadanos y de transformar los mecanismos de relación política entre
ciudadanos y instituciones
públicas. Finalmente su gran preocupación ha sido la definción de políticas
que permitan acercar las NTI
a los ciudados para promover que todos ellos se beneficien de las
potencialidades de las NTI y evitar lo
que se ha denominado como fractura digital.
Pero la literatura especializada no se ha preocupado hasta el momento por
unos temas también muy
importantes, vinculados a la dimensión de la gestión de la NTI, como las
estrategias internas de
organización para que las administraciones públicas puedan implantar de
forma rápida, eficaz, eficiente y
sin externalidades negativas las NTI. Otro punto fundamental que debe ser
tenido en cuenta sobre las NTI
es como contribuye al gobierno y la gestión mediante redes. Como dice el
Gobierno Holandés19
"funcionar en redes tiene consecuencias para el gobierno. Más personas se
involucran en la definición y
en la aplicación de la política. Esto también tiene consecuencias para el
gobierno, especialmente en su rol
de proveedor de servicios. Dentro de un gobierno en red se exige gobernar,
cada vez más, al lado de las
empresas, de las instituciones cívicas y ciudadanos y tener en cuenta sus
necesidades, mucho más que en
el pasado, para actuar. En la sociedad en red el gobierno electrónico tendrá
que encontrar un equilibrio
dinámico entre su papel de dirección dentro de las redes y su papel de
estructurar estas redes". Es decir,
uno de los temas clave es como impulsar en el ámbito interno de las
administraciones públicas las NTI en
un contexto de gestión en red y de gobierno multinivel en el que
organizaciones con reducidas
capacidades técnicas, por ejemplo una parte importante de las
administraciones locales, tienen la
responsabilidad de dirigir y/o gestionar una parte de los servicios básicos
de la población.
La crítica que se puede realizar en cuanto al diseño de programas de NTI
para las administraciones
públicas es que hay que ser más realistas y tener unas ambiciones más
limitadas en el momento de diseñar
programas concretos de e-Administración. En este sentido, es difícil hacer
en estos momentos una
18 Gobierno de Nueva Zelanda, E-Government. A vision for New
Zelanders, 2001.
19 Gobierno Holandés, "Cotract with the Future. A vision on Electronic
Relationship between
Government and Citizen" Memorandum by Minister for Urban Policy and
the Integration of Ethnic
Minorities, Dutch Parliament, 2000.
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evaluación sobre el grado de eficacia, eficiencia y la capacidad de
transformación real de los proyectos de
e-Administración impulsados por las administraciones públicas. De todos
modos, se manejan datos que
son muy preocupantes: por ejemplo una publicación de la OCDE20 explica
que sólo el 28% de todos los
proyectos de gobierno y sector privado vinculados a las NTI lograron
desarrollarse de acuerdo el
presupuesto previsto, al plan trazado y en el tiempo predeterminado. De
todos ellos un 23% fracasaron
totalmente. Además, la mayoría de las propuestas que consiguieron
implementarse lo hicieron por encima
del tiempo y los costes estimados y con un grado de calidad muy inferior al
esperado. Es evidente que
impulsar en las administraciones públicas proyectos de e-Administración es
enormemente complejo y las
posibilidades de fracasar son altísimas. Los elementos que parecen
contribuir a hacer fracasar o a limitar
los impactos de los proyectos de e-Administración son21:
- Las administraciones públicas no tienen mucha experiencia en gestionar
proyectos tecnológicos
amplios y complejos.
- Existe una cultura muy extendida en los ámbitos gubernamentales
partidaria de obtener
resultados espectaculares estimulando el diseño de grandes proyectos que
suelen resultar en la
práctica técnicamente inviables.
- Se parte del principio que las NTI van a resolver todos los problemas de
las Administraciones
Públicas.
- Los proyectos tecnológicos impulsados por los gobiernos no suelen estar
liderados por los
máximos responsables políticos y son liderados por expertos tecnológicos.
- Las administraciones públicas no tienen el suficiente personal formado
para atender los cambios
vinculados a la Sociedad del Conocimiento.
- No se desarrollan suficientemente estrategias basadas en la participación
activa de quienes deben
utilizar los servicios del gobierno electrónico.
Finalmente, otro tema relevante son los valores vinculados a las NTI. Sobre
este ámbito, las NTI pueden
multiplicar, desde una vertiente tecnocrática, los valores y la ética
empresarial en el sector público
reforzando de esta forma el impacto a favor de una cultura empresarial
impulsada desde hace años por la
Nueva Gestión Pública. En este sentido se puede percibir una estrategia
sutil de aprender y copiar del
sector privado sus eficaces estrategias de aumento de la competitividad (e-
business y e-commerce).
Podemos estar de acuerdo en aprender de técnicas y estrategias del sector
privado tal y como dice López
y Leal22 "muchos de los logros alcanzados por las empresas privadas son
respuestas a problemas
semejantes a los planteados actualmente a las Administraciones Públicas.
Esta coincidencia estimula a
analizar en qué medida las soluciones adaptadas en el sector privado
pueden servir al proceso de
modernización de las Administraciones Públicas." Pero tenemos que ser
muy cuidadosos en no transferir
también los valores empresariales. En este sentido, es necesario incorporar
la ética pública dentro de las
nuevas preocupaciones que hay que tener para garantizar que el desarrollo
de las estrategias de e-
Administración no sean fuente de exclusión social, de pérdida de privacidad
de los ciudadanos, y se parta
del principio de respeto y fomento a la libertad de información y prevención
ante cualquier mal uso de
estas tecnologías.
La agenda de la Sociedad de la Información no debería ser impuesta por
los tecnólogos. No hay que
aprovechar esta situación para tecnocratizar todavía más la gestión
pública. Las relaciones con los
ciudadanos, las relaciones con los agentes privados, una nueva
conceptualización de interés general, la
universalidad de los servicios tecnológicos, etc. Todos estos elementos no
son técnicos sino políticos y lo
deben decidir los políticos. El problema reside que los políticos, como
muchos otros perfiles
profesionales, están acomplejados y fascinados por los avances
tecnológicos sobre los que desconocen
20 OCDE, "The Hidden Threat to e-Government. Avoiding Large
Government IT Failures", Policy Brief,
núm. 8, PUMA/OCDE, 2001.
21 López, J., Leal, I., E-Gobierno. Gobernar en la Sociedad del
Conocimiento, Instituto Vasco de
Administración Pública, Oñate, 2002.
22 López, J., Leal, I., E-Gobierno. Gobernar en la Sociedad del
Conocimiento, Instituto Vasco de
Administración Pública, Oñate, 2002.
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sus contenidos y potencialidades23 y que, por esta razón, ceden la agenda
de las NTI a los tecnólogos,
muchos de ellos externos a los aparatos públicos.
2.4. La desconexión entre los valores de los ciudadanos y las
transformaciones impulsadas por las
administraciones públicas.
Un elemento importante a considerar es la percepción social en España de
las administraciones públicas
como elemento que puede utilizarse como referente para evaluar las
actuales transformaciones de las
administraciones públicas. Es decir, de lo que se trata es de conocer que
opinan los ciudadanos sobre
nuestras administraciones, su funcionamiento, sus servicios y políticas
públicas. Esta información permite
indagar y evaluar, aunque sea de forma general o indirecta, el grado de
legitimidad social de las recientes
transformaciones impulsadas por nuestras administraciones públicas.
Las escasas encuestas24 que preguntan a los ciudadanos sobre temas
vinculados a nuestras
administraciones públicas reflejan unas paradójicas percepciones que
dificultan, de entrada, la tarea de
evaluación propuesta25:
- Los ciudadanos valoran de forma negativa cuando se les pregunta de
manera general y abstracta
sobre las administraciones públicas españolas y sobre sus funcionarios.
Todo parece indicar que
siguen predominando unos estereotipos negativos, que tienen raíces
históricas, configurando
unos ciudadanos burófobo.
- Pero, en cambio, cuando se pregunta a los ciudadanos por ámbitos de
gestión, servicios o
políticas públicas concretas responden de forma muy positiva
configurándose, en este caso, un
perfil de ciudadanos burófilos.
- Los ciudadanos valoran de forma más positiva la gestión privada (la
vinculan con la eficacia y la
eficiencia) que la gestión pública (la vinculan con la ineficacia y la
ineficiencia). En este sentido,
se podría interpretar que los ciudadanos valoran de forma positiva las
estrategias de las
administraciones públicas a adoptar una simbología de carácter
empresarial (estrategias de
calidad, estrategias eficientistas, ISOs, etc.).
- Pero los ciudadanos al ser consultados sobre el modo de gestión (público
o privado) que
prefieren para que se gestionen y presten los servicios públicos optan de
forma mayoritaria por la
gestión pública ya que vinculan la gestión privada con problemas con la
equidad.
- Finalmente, con relación a las imágenes de los diferentes niveles de
Administración, la
Administración General del Estado tiene una imagen burocrática, las
administraciones
autonómicas una imagen empresarial y las administraciones locales una
imagen democráticaparticipativa.
Es decir, los elementos relevantes de esta percepción ciudadana de la
Administración pública de cara a
una evaluación institucional son: a) valoran de forma positiva los servicios
públicos que reciben; b)
valoran positivamente la gestión privada a la que consideran eficaz y
eficiente; c) prefieren la gestión
pública a la gestión privada para la prestación de servicios públicos con el
objetivo de preservar la
equidad.
Como conclusión de este repaso a una parte de las estrategias de
innovación de las administraciones
locales vinculándolas con una interpretación de las percepciones y de los
deseos de los ciudadanos se
puede llegar a la siguiente síntesis interpretativa de carácter evaluativo:
- Los ciudadanos valoran de forma positiva los esfuerzos de las
administraciones públicas para
mejorar la gestión y para adoptar unas herramientas empresariales
(gerencialización, calidad,
etc.) A pesar de su valoración positiva, derivada de la buena imagen que
poseen de la gestión
privada, estas innovaciones no interesan demasiado.
23 Por ejemplo en un estudio realizado en EE.UU. hace unos años detectó
que sólo el 7% de los
legisladores tienen conocimientos sobre NTI
24 Encuestas del CIS y encuestas específicas realizadas en las
comunidades de Madrid y de Valencia.
25 Del Pino, E, Las Percepciones y las Preferencias de los Ciudadanos
hacia las Administraciones, las
Políticas y los Servicios Públicos en España, Madrid, Tesis doctoral
presentada en el Instituto
Universitario Ortega y Gasset/Universidad Complutense de Madrid, 2003
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- De momento los ciudadanos no tienen conocimiento de la transformación
cultural de carácter
empresarial que están adoptando muchas administraciones locales. Esta
transformación
seguramente se valorará con el tiempo de forma negativa ya que lo que
más preocupa a la
ciudadanía es el respeto de los valores públicos y la plena socialización a
los mismos de cargos
electos y de empleados públicos.
- Tampoco la ciudadanía parece que perciba con toda su amplitud y
profundidad el fenómeno de
la externalización y todas sus implicaciones. Una vez lo perciba su
valoración probablemente
será muy negativa atendiendo a sus deseos de mantener la gestión pública
en la mayoría de los
servicios públicos.
- Si se conecta el impulso de una cultura administrativa de carácter
empresarial con el fenómeno
de la externalización pueden hacerse dos lecturas sobre la percepción
combinada en el futuro de
estas dos dimensiones por parte de la ciudadanía:
a) Lectura de carácter general a corto plazo de aceptación de los
ciudadanos de la
empresarialización de la Administración: Los ciudadanos, tradicionalmente
despreocupados por
la Administración pública, adoptan una posición que mezcla la
desconfianza con la crítica fácil.
Muchos ciudadanos están aparentemente encantados con la “privatización”
de la Administración
y con el ejercicio de sus derechos como clientes. En este contexto la
transformación del rol de
ciudadanos a clientes se percibe de forma positiva en la sociedad ya que el
rol de cliente permite
maximizar los bienes y servicios públicos con una incidencia individual. No
importa perder los
derechos asociados al concepto de ciudadanía ya que afecta a bienes y
servicios públicos con una
incidencia colectiva.
b) Lectura específica a largo plazo vinculada a la Administración: Esta
segunda lectura pone en
duda la fortaleza de la primera con dos argumentos. En primer lugar hay
que tener presente que los
ciudadanos españoles desean mayoritariamente la gestión pública de los
servicios públicos y
descartan, por problemas vinculados a la equidad, la gestión privada de
éstos. Una vez los
ciudadanos detecten que la empresarialización de nuestras
administraciones públicas pueda afectar
a la equidad o que detecten el paulatino proceso de privatización de la
gestión (externalización)
pueden rechazar de forma abierta este proceso de introducción de la
cultura empresarial. Además,
en el caso concreto de las administraciones locales, parece evidente que
los ciudadanos desean más
un papel político-participativo que un papel empresarial.
- Con relación a las NTI de la información los ciudadanos desean que éstas
promuevan a bajo
coste mayor calidad de los servicios y mayor comodidad en su acceso sin
caer en graves
asimetrías sociales (no profundizar sino disminuir la denominada fractura
digital.)
3. Propuestas de reforma para mejorar la gobernanza de la gestión pública
en red.
Atendiendo las debilidades analizadas hasta el momento vinculadas a la
implantación de algunos de los
parámetros básicos de la Nueva Gestión Pública (cultura empresarial y
gestión en red mediante agentes
privados) y a la implantación de las Nuevas Tecnologías de la Información
se presentan en este apartado
un conjunto de propuestas que buscan superar una parte de los problemas
detectados. El punto de partida
es que estos instrumentos de la Nueva Gestión Pública no son de entrada
técnicamente rechazables pero,
en cambio, si que es rechazable la forma como se están implantando en
nuestras administraciones
públicas. Fundamentalmente el rechazo se justificará por el maximalismo
en la implementación, por los
déficits de esfuerzo en adaptarlos a la realidad administrativa española26,
por la frivolidad en el descuido
26 Hay que tener en cuenta que la realidad administrativa española está
relacionada con el modelo
contienental de Administración pública y, en cambio, la mayor parte de las
transformaciones implantadas
han nacido en el contexto del modelo anglosajón. Entre muchas diferencias
entre dos modelos destacamos
la siguiente: En los modelos administrativos anglosajones se desarrollan en
un entorno que se acerca al
“pluralismo”, caracterizado por una sociedad civil muy dinámica, articulada
y configurada de forma
independiente a la intervención del Estado. Por contra, los modelos
administrativos continentales tienden
a configurarse en un contexto de “estatismo”, donde el aparato público
desarrolla un importante papel
como regulador o promotor de la sociedad civil, con una clara actividad
intervensionista, o
alternativamente en un contexto de “corporatismo”, donde la articulación de
grandes sectores de la
sociedad condiciona la actividad del Estado, en una relación de apoyo
mutuo.
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de algunos elementos técnicos imprescindibles y por no atender a los
posibles impactos en la cultura
administrativa y en la ideología de la Administración.
Las propuestas de este apartado se ajustan en un marco conceptual de
carácter reformista que descarta
cambios radicales (por ejemplo la vuelta al modelo administrativo anterior,
o la eliminación absoluta de
las estrategias de transformación analizadas) y que a partir de la situación
actual propone cambio
conceptuales y operativos de orientación de las transformaciones
analizadas. De hecho se trata de
contribuir modestamente a configurar lo que se está denominando como la
gestión pública de tercera
generación27 que consiste en configurar una Administración pública más
eficaz pero también más
democrática, más ética desde valores neopúblicos y más transparente.
3.1. Fomentar una cultura administrativa con valores públicos que canalice
los impulsos
profesionales empresariales.
Cambiar la tendencia de la actual crisis cultural y de identidad del sector
público derivada de la presión
empresarial de nuestro país es posible, aunque hay que reconocer que va
a ser una tarea complicada. La
estrategia básica sería hacer un esfuerzo en formación y socialización en
unos valores y en una ética pública
moderna que contribuya a configurar una nueva cultura organizativa. No se
trata tanto de dar marcha atrás
sino de reconducir la situación. Los parámetros culturales
neoempresariales son tan recientes y tiernos que
es relativamente sencillo contextualizarlos dentro de unos valores
superiores de carácter público. Deben
diseñarse unas estrategias que tengan como objeto revitalizar valores
públicos como la lealtad institucional,
la integridad, la objetividad e independencia, la competencia profesional, la
confidencialidad, el respeto a las
personas y reforzar las dimensiones políticas, sociales y técnicas que
permitan diseñar una “infraestructura
de la ética pública”28. Estos valores y ética pública no se deben divulgar
sólo en las organizaciones públicas
sino también en la red de organizaciones privadas que prestan servicios
públicos29. Además, debería hacerse
un esfuerzo por trasladar estos valores y fundamentos éticos a la sociedad.
Es decir, los objetivos de la
estrategia de resurrección del sector público están relativamente definidos
pero, en cambio, no sucede los
mismo con el proceso que contribuya a su consecución. En esta dimensión
procedimental y normativa
pueden destacarse algunos elementos:
1) Los cargos políticos deberían definir el modelo de Administración pública
del futuro: sus
espacios de actuación, su modelo de gestión, sus relaciones con el sector
privado, etc. Debe
definirse un modelo de futuro atendiendo a las especificidades de nuestro
modelo de
Administración (modelo continental), evolución histórica, arquitectura
territorial y nacional, etc.
2) Los cargos políticos, con la participación del resto de formaciones
políticas y con la intervención
de distintos estamentos económicos y sociales, deberían definir unos
valores e ideología
organizativa específicos para cada una de nuestras administraciones
públicas.
3) Los funcionarios de alto nivel deberían diseñar planes de selección,
formación y socialización
acordes con los valores e ideología organizativa previamente definida.
4) Una primera fase de formación sería transmitir a los cargos electos,
puestos de confianza política
y a los directivos públicos profesionales los nuevos valores e ideología. Los
políticos y los
directivos públicos representan el mayor canal de divulgación cultural en
las organizaciones
públicas.
27 Moyado, F., “Más allá de la burocracia, la gestión pública de tercera
generación”, Prospectiva, nº 25,
México, 2003.
28 OCDE, L´Ètica en el Servei Públic. Pràctica i Temes Actuals, EAPC-
Diputació de Barcelona,
Barcelona, 1998.
29 Algunos contenidos de valores públicos que hay que priorizar:
- Se refuerza el concepto de ciudadanía para que permita la expresión
activa de las opiniones. El
concepto de ciudadanía ha de servir para, mediante un discurso abierto y
pluralista, recrear la
legitimidad política en la Administración Pública.
- Se deben reforzar los valores de la cosa pública de los empleados
públicos y crear una cultura
administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la ética
en la gestión pública.
- Reconocer nuevos derechos con garantía a los ciudadanos.
- Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad, en los
servicios públicos
contrapuestos a los de economicismo y gestión.
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5) Deberían definirse códigos deontológicos genéricos pero que puedan ser
aplicables. Debería
evitarse la inhibición de políticos y directivos públicos en la aplicación de
sanciones ante los
comportamientos discordantes con dichos códigos.
3.2. Impulsar una externalización de servicios públicos planificada y
controlada.
El paradigma de la gestión en red y, por lo tanto, de la configuración de un
partenariado entre el sector
público y diversos agentes privados con ánimo y sin ánimo de lucro es una
opción de gestión
absolutamente recomendable para conseguir unos servicios públicos
eficaces y eficientes. El recurso a la
externalización de los servicios públicos está de moda (entre otros
elementos por el apoyo del mismo que
hace la Nueva Gestión Pública), es técnicamente acertado y en el ámbito
político debería apreciarse como
una estrategia neutral, adaptable a cualquier marco ideológico, al servicio
de la optimización de los
recursos públicos. Ahora bien, las bonanzas de las externalizaciones y de
la gestión en red se transforman
en inconvenientes y en problemas vinculados a un déficit en la gobernanza
del sistema cuando no existe
un marco conceptual de la externalización que identifique los servicios y
ámbitos de actuación pública
objeto prioritario de externalización, los servicios y ámbitos públicos que no
deberían ser nunca objeto de
externalización, cuando hay una ausencia la planificación de la
externalización (con el objetivo de adaptar
el mercado privado y sus reglas a los intereses públicos y generales) y,
finalmente, cuando no hay control
ni evaluación de la eficacia y la eficiencia de los servicios y actuaciones
externalizadas. A nivel más
concreto con relación a la externalización deberían adoptarse, al menos,
las siguientes medidas de
carácter técnico:
1) Definir un marco conceptual que establezca que servicios y ámbitos de
actuación pública deben ser
prioritarios, normales, minoritarios o vetados ante la posibilidad de ser
externalizados. Evidentemente lo
más importante de este marco conceptual es establecer un doble catálogo
de servicios y actuaciones
públicas: por una parte los servicios y actuaciones que por criterios de
interés general, de defensa de los
derechos de los ciudadanos, de potencial pérdida de control por parte de la
Administración, etc. deben ser
excluidos de cualquier estrategia global o parcial de externalización (por
ejemplo seguridad, defensa,
regulación de derechos fundamentales, gestión de la información
confidencial de los ciudadanos, etc.) Por
otra parte un catálogo de servicios y actuaciones que pueden ser
excepcionalmente externalizables pero
que deben estar sujetos a unos criterios suplementarios de control y
evaluación (por ejemplo servicios
internos de las administraciones –gestión de personal, gestión económica,
informática, etc.-, servicios y
actuaciones totalmente inéditas por su novedad, etc.) Por ejemplo, un
posible criterio de carácter general
podría ser no externalizar aquello que se desconoce como se gestiona (por
ejemplo los servicios públicos
emergentes) ya que las dificultades de control y de evaluación son, en
estos casos, enormes debido al
desconocimiento de los problemas reales con los que se enfrenta este tipo
de gestión.
2) Planificar, en el ámbito integral de una Administración, una estrategia
común de externalización
definiendo:
- Que servicios públicos pueden ser susceptibles de externalización y
cuales deben mantenerse en
régimen de gestión directa por parte de la Administración.
- Optar por un modelo integrado de externalización (el impulso lo deciden
las instancias centrales de la
Administración) u optar por un modelo descentralizado en el que cada
departamento, agencia, etc. decide
su propia estrategia de externalización.
- Definir que tipo de agentes privados se desea priorizar en la política de
externalización: empresas con
ánimo de lucro u organizaciones del tercer sector; organizaciones
pequeñas (que sólo prestan un servicio
puntual en un determinado ámbito público) u organizaciones con grandes
dimensiones (que prestan varios
tipos de servicios públicos a muchos departamentos.) Hay que tener
presente que la Administración tiene
la capacidad (si actúa de forma proactiva) de articular el tipo de tejido
empresarial de prestación de
servicios públicos que estime más conveniente en función de sus intereses
(y no sólo de los intereses del
funcionamiento natural del mercado.)
3) Asegurar los mecanismos jurídicos de control de la gestión, de los
resultados y del impacto de los
servicios externalizados (por ejemplo normativa reguladora general, pliegos
de condiciones, etc.) Este
requisito suele ser observado por la mayoría de las administraciones
públicas pero es poco operativo si no
se resuelve bien el siguiente requisito.
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4) Diseñar que una parte de la Administración pública se encargue de
forma constante del control y de la
evaluación de los servicios externalizados. Capacitar al personal para que
pueda desempañar estas
funciones.
5) Establecer una unidad central (agencia u otro tipo de modelo
organizativo) que se encargue del control
y evaluación final de la externalización de toda una Administración o de la
globalidad de un nivel
administrativo (por ejemplo el Gobierno Local.)
3.3. Implementar las Nuevas Tecnologías de la Información como
instrumento al servicio de la
gobernanza de la gestión pública en red.
En un momento de presente y de futuro en el que las administraciones
públicas van a tener un tamaño
reducido debido a que la prestación de los servicios lo gestiona una red de
organizaciones privadas, hay
que pensar en el potencial impacto de las NTI no en clave intraorganizativa
sino interorganizativa, en este
sentido:
1) Debería introducirse en la agenda política la utilidad de las NTI como
instrumento de planificación,
coordinación, control y evaluación de las nuevas redes públicas-privadas
de prestación de servicios
públicos. En este sentido, las NTI deberían ser el instrumento tecnológico
básico que permita el control y
la evaluación de la red de organizaciones prestadoras de servicios
públicos, mediante sistemas de control
sobre el proceso de producción de servicios, sobre los resultados, etc.
Además las NTI deberían conseguir
y sistematizar la información necesaria para planificar y coordinar estas
redes organizativas. Las NTI
vinculadas a la gestión en red puede implementarse con diferentes
mecanismos. Por ejemplo: puede
permitir que la Administración pública matriz esté conectada con las
intranets de todas las organizaciones
públicas y privadas que configuran su red prestacional y que ello permita
obtener información en línea
de los procesos, la organización interna y los resultados de la producción
de los servicios públicos
externalizados. Se puede pensar en mecanismos de doble sentido en la
que los órganos externalizados
introduzcan información en la intranet de la Administración matriz pero
especialmente hay que enfatizar
que ésta pueda entrar en cualquier momento, en términos de gestión y de
auditoría, introducirse en las
intranets de cada una de las organizaciones de la red.
Por otra parte, el modelo de Administración en red y con una orientación
empresarial está asociado a una
flexibilización institucional y a complejas relaciones entre el sector público y
el mercado. Ambos factores
pueden contribuir a elevar la permeabilidad de las administraciones
públicas al indeseable fenómeno de la
corrupción. Para ello sería muy útil:
2) Utilizar las NTI como mecanismo interno de control que sea silencioso,
poco burocratizador y efectivo.
La flexibilización puede generar clientelismo y corruptelas que se pueden
evitar/controlar mediante las
NTI. En este sentido, debería pensarse en la utilidad de las NTI como un
instrumento de control que
evitara o, en su caso, detectara rápidamente las conductas corruptas y todo
ello sin generar tendencias
burocráticas paralizadoras. Las NTI deberían facilitar el acceso
automatizado a muchas fuentes de
información que cruzadas y sistematizadas permitan detectar los
comportamientos espúreos. Además, el
hecho que exista esta intencionalidad con relación a las NTI generaría un
clima de temor que evitaría de
entrada una parte importante de comportamientos delictivos. Para que esta
función de control sea posible
el diseño y la gestión de las NTI debería ser una responsabilidad de las
instancias centrales y de un
colectivo de personal que no esté expuesto a las tensiones e incentivos de
las actividades corruptas
Otro tema a destacar es la tendencia de la mayoría de las administraciones
públicas a externalizan en
organizaciones privadas sus centros gestores de las NTI y el resultado es
la pérdida absoluta de control
de este nuevo ámbito y de una pérdida añadida al control del resto de las
externalizaciones. En este
sentido se recomienda:
3) No externalizar nuestros centros gestores de nuevas tecnologías. Quizás
se puedan externalizar
algunos apartados tecnológicos muy concretos pero la parte nuclear del
diseño y la gestión de las NTI
deberían formar parte de la Administración pública ya que las NTI
representan su sistema nervioso
interno y su radar externo. Los mejores tecnólogos deben trabajar para las
administraciones públicas. Las
NTI deben representar las fuerzas centrípetas que permitan reequilibrar
tantas tensiones centrífugas
vinculadas a la gestión de redes. Los nuevos valores tecnológicos deben
vincularse a los valores públicos.
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Si los valores tecnológicos se alían con los valores empresariales
vinculados a la Nueva Gestión Pública
estamos perdidos...
Se argumenta, por parte de los que están a favor de externalizar las NTI,
que las administraciones
públicas no tienen suficiente capacidad para poseer unidades tecnológicas
que puedan afrontar
económicamente su imprescindible renovación tecnológica motorizada. Eso
es cierto en el caso de los
pequeños y medianos pero ¿cómo se puede argumentar que una
Administración pública regional o central
en la que prestan sus servicios centenares de miles de empleados públicos
no tenga capacidad para
gestionar directamente su centro de NTI? O bien si pensamos más en
global ¿cómo es posible que las
administraciones públicas de un determinado país con millones de
empleados públicos no puedan poseer
al menos un centro estratégico consorciado sobre NTI?
Finalmente, hay que pensar en nuevos perfiles profesionales de empleados
públicos vinculados a las NTI.
En este tema se propone:
4) Definir, dos nuevos perfiles profesionales, que deberían estar vinculados
a un sistema de funición
pública, ya que forman parte del núcleo de las administraciones públicas.
Los nuevos perfiles
profesionales necesarios para afrontar con éxito la gestión de una
Administración relacional que incorpore
las NTI son:
a) Gestores de redes tecnológicas: tecnólogos, ingenieros, etc. Los
profesionales especializados en
diseñar y gestionar directamente las NTI.
b) Gestores de redes (planificación, coordinación, control y evaluación) que
tengan también
conocimientos como usuarios avanzados en temas tecnológicos. Los
gestores de redes son empleados
de línea con distintas especialidades en la gestión pública (por ejemplo,
servicios sociales, sanitarios,
etc.) pero que ya no requieren las habilidades clásicas vinculadas a la
gestión directa (dirección de
personal, organización, gestión de recursos, etc.) sino que necesitan
habilidades en dirección y
gestión de redes de organizaciones que prestan directamente los servicios
públicos. Además, deben
poseer conocimientos de NTI ya que éstas se configuran como los
instrumentos clave para la gestión
de las redes.
Ambos perfiles profesionales son básicos para la sostenibilidad institucional
de las administraciones
públicas y deben formar parte del sistema civil de carrera central de su
Administración que confiera
seguridad laboral e incentivos económicos suficientes para estimular la
continuidad y una elevada
profesionalización.