Dirk Kruijt

Edelberto Torres-Rivas
Coordinadores

América
Latina:
militares y
sociedad-I
355.03
A49a América Latina: militares y sociedad / coord.
Dirk Kru ijt , Edelberto Torres-Rivas. --1. ed.--
San José: FLACSO, 1991.
2 v.
258 p.

[SBN 9977-68-024-8 Obra Completa

ISBN 9977-68-025-6 Volumen 1

1. Militarismo-América Latina. 1. Kruijt , Dirk.

11. Torres-Rivas, Edelberto. 111. Titulo.

Editor:
Sebastián Vaquerano

Procesamiento del texto:

Raúl Figueroa Sarti

Esta publicación se hace con la colaboración financiera

del gobierno de Holanda

o Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales· FLACSO

Primera edición: Diciembre de 1991

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - li'LACSO
Secretaria General. Apartado 5429. San José, Costa Rica
 ÍNDICE

Tomo 1

PRESENTACIÓN
Edelberto Torres-Rivas y Dirk Kruijt 7

PRIMERA PARTE:
INTERVENCIONES MILITARES Y SEGURIDAD

LA SOCIOLOGÍA DE LA INTERVENCIÓN
MILITAR EN LA POLÍTICA
LATINOAMERICANA
Kees Koonings 19

LA PROBLEMÁTICA
DE SEGURIDAD EN CENTROAMÉRICA
Gabriel Aguilera 63

SEGUNDA PARTE: CASOS EN CENTROAMÉRICA

HONDURAS: LA TRANSICIÓN
DE LA SEGURIDAD A LA DEMOCRACIA
Leticia Salomón 93

257
EL SALVADOR: LA SUBORDINACIÓN
DEL PODER MILITAR AL PODER CIVIL
Mariano Castro Morán 119

EL DILEMA DEL ESTADO COSTARRICENSE:

SEGURIDAD NACIONAL O SOBERANÍA
Mercedes Muñoz Guillén y Rodia Romero 147

GUATEMALA: LOS MILITARES Y LA TESIS

DE ESTABILIDAD NACIONAL
J ennifer Schirmer 183

PANAMÁ: LA TRANSICIÓN ABRUPTA

AL PODER CIVIL
Mark B. Rosenberg 221

258
 PANAMÁ:
LA TRANSICIÓN ABRUPTA
AL PODER CIVIL

Mark B. Rosenberg

Uno de los mayores obstáculos que presenta la

consolidación de la democracia en Latinoamérica ha
sido la incapacidad que muestran los regímenes ci-
viles para reducir las prerrogativas de los militares,
y la capacidad para oponerse a los líderes ci vi le s".
La invasión militar efectuada por los Estados Uni-
dos en Panamá en diciembre de 1989, logró al pare-
cer, del día a la noche, lo que casi ningún otro país
latinoamericano, con la única excepción de Costa
Rica, había logrado: la eliminación de las fuerzas
armadas como institución, y su reemplazo por una
fuerza policial bajo control civil. Sería prematuro
juzgar el éxito o fracaso del experimento panameño
cuando aún sus líderes intentan definir el rol de la
nueva Fuerza Pública y establecer sus límites políti-
cos de acción.
La experiencia vivida por Panamá durante este
intento desmilitarizador ha encontrado muchos obs-
táculos. En este artículo se describe el trasfondo del
régimen militar directo en Panamá, la evolución de

1. Alfred Stepan, Rethinking Military Potitics, Princeton; Pr in-

ceton Univeraity Press, 1987.

221
su ejército desde sus comienzos como fuerza poli-
cial, el proceso por el cual se eliminó el militarismo,
y las dificultades políticas que acompañan a la con-
formación de una estructura política de liderazgo
civil en ausencia de una institución militar domi-
nante. Se enfatizan los detalles del rol de los Esta-
dos Unidos, el cual ha sido actor clave en los asuntos
panameños desde su independencia.

LA EVOLUCIÓN DE LA
INSTITUCIÓN MILITAR PANAMEÑA

Panamá es un país de 2.3 millones de habitantes,

con una entrada per cápita alta y una infraestruc-
tura económica bien desarrollada. Sin embargo, des-
de su independencia de Colombia en 1903, su
historia ha sido jalonada por períodos de honda tur-
bulencia y conflicto políticos; moldeada indeleble-
mente por la presencia del Canal, una vía acuática
de 50 millas de largo que divide al país en dos par-
tes". Durante casi 80 años, esta vía estuvo bajo el
control de los Estados Unidos. El territorio que la
bordea por ambos lados se desarrolló como una en-
clave bajo la jurisdicción política, económica y legal
estadounidense. La presencia de los Estados Unidos
se complementó con el desarrollo de un complejo
sistema de bases militares, sistema que cubrió el

2. Una de las mejores reseñas del rol que el Canal ha jugado en

la política panameña se puede hallar en: Walter LaFeber,
The Panama Canal: The Crisis in Historical Perspectiue, 3a
ed., Nueva York; Oxford University Press, 1989. Véase ade-
más: Steve C. Ropp, "Panam a'e Domestic Power 8tructure
and the Canal: History and Future", en Howard Wiarda y
Harvey E. Kline: Latin American Politics and Deuelopmen t,
Boulder, Colorado, Westview Press, 1986, pp. 599-611.

222
país entero, sobre todo después de la Segunda Gue-
rra Mundial, en la era del Pacto de Río de J aneiro.
Casi todas las facetas del desarrollo panameño
han sido afectadas por la despótica presencia de los
Estados U nidos y por una posición geográfica que
otorga a Panamá un rol importante en el comercio
mundial. La resultante ha sido que los sectores pú-
blico y privado han estado sujetos a los cambios de
interés y fortuna de estos dos factores. Un síndrome
más claro de esta situación es la ausencia de un
sistema político institucional bajo liderazgo civil, lo
cual es particularmente notable dado el nivel rela-
tivamente alto de desarrollo del país. Y no cabe
duda que el involucramiento militar en la vida polí-
tica panameña estuvo íntimamente relacionada con
la presencia estadounidense en el país. Por ejemplo,
la Constitución de 1904 dio a los Estados Unidos
derecho a intervenir en cualquier punto del territo-
rio para mantener el orden público. Desde que los
Estados Unidos asumió el rol militar primario, sólo
una fuerza policial, el Cuerpo Nacional de Policía,
fue constituida para ayudar a mantener este or den ",
Durante la década de los 30, la fuerza policial
asumió un rol activo en la política n acion a l". En

3. Poco después de la independencia, un golpe dirigido por Libe-

rales intentó colocar en la presidencia al Gral. Esteban Huer-
tas. Varias semanas más tarde, la legación de Estados Unidos
concluyó que" Sería mejor para Panamá si el Ejército fuera
desbandado y 4 Ó 5 buenas bandas militares se establecieran
en esta ciudad para que hubiera bastante música cada día.
Esto divertiría, interesaría y ocuparía la mente del pueblo y
además ahorraría mucho dinero a la Tesorería Panameña".
Walter LaFeber, op . cit. p. 38. Véase también Sandra Meditz
y Dennis Hanratty, Panama: A co un try Study, Washington,
D.C.: US Government Printing Office, 1989, p. 2~O.
4. Harmodio Arias, hermano de Arnulfo, fue electo presidente
en 1932. Uno de sus primeros actos oficiales fue el de reorga-
ni aar la policía, asignando la tarea al único oficial militar
profesionalmente entrenado que había en el país, José Anto-

223
1941, el presiden te electo Arn ulfo Arias fue depues-
to por la policía, entrenada en los Estados Unidos,
que objetaba su estilo populista y su potencial leal-
tad a los poderes del Eje. Durante todo este período,
la policía evolucionó hacia una fuerza militar de
creciente poderío pol ít ico", Inmediatamente des-
pués de la Segunda Guerra Mundial, Panamá tuvo
siete presidentes en un plazo de ocho años, durante
los cuales la policía aumentó su injerencia en la vida
política nacional. Así lo describe concisamen te un
analista:

"Entre 1948 Y 1952, el Comandante de la Policía

Nacional, José Antonio Remón colocó y depuso
presidentes con desembarazo. Entre sus mani-
pulaciones tras bambalinas se cuentan la nega-
ción de la presidencia a Arnulfo Arias, quien
aparentemente la había ganado en 1948, la colo-
cación de Arias en la presidencia en 1949 y la
maquinación de su deposición en 1951 n6.

n io Remón Cantera, un graduado de la caballería de la Aca-

demia Militar Mexicana. Steve C. Ropp, Panoman ian Poli-
tics: From Guard ed Nation. to National Guard, Nueva York,
Praeger, 1982. Remón reorganizó la nueva policía según con-
cepciones militares, dependiendo de la policía de la Zona del
Canal para la ayuda en entrenamiento y armamento. Hacia
1941, Remón fue nombrado J efe Suplente de la policía y final-
mente promovido a comandante en 1947. El ascenso de un
prominente militar al liderazgo de la policía fue un momento
decisivo en la transformación de este cuerpo en una fuerza
militar.
5. Conocido como uiild card de la política panameña, Arnulfo
Arias ha visto cómo, por dos veces, se le ha denegado la
presidencia « 1948 y 1984) Dos veces, además, ha sido depues-
to de la misma. Véase Tom Barry, Pan ama: A Coun try Study,
Albuquerque, Nuevo México, The Inter-Hemispheric Resour-
ce Center, 1990, pp. 8-9.
6. Jan Knippers Black y Edmundo Flores "The Historical Se-
tting", en Jan Meditz y Dennis Hanratty, Opa cit. p. 34. Para
una reseña de los años de Remón, véase: Larry La Rae Pippin,

224
 Las relaciones entre Remón y el establecimiento
militar estadounidense llegaron a su punto más emi-
nente durante este período. Reconociendo una co-
munidad de intereses militares, los Estados Unidos
pasaron por alto la corrupción de Remón, quien,
mientras tanto, pudo "acumular una fortuna por
medio del control de casas de prostitución y tráfico
de drogas a través del istmo,,7. En 1952, Remón,
entonces jefe de la policía nacional, ascendió a la
presidencia de la república. Quedaba así libre para
consolidar el poder y redefinir el rol y el status de
la policía. Estaba más interesado en comandar un
ejército que una fuerza policial, y, por f'in , en 1953
logró establecer la Guardia Nacional, e incluir a la
policía en ella 8. Remón fue misteriosamen te asesi-
nado en 1955. Con esto, los oligarcas retomaron su
posición política, y Ernesto de la Guardia fue elegi-
do presidente en 1956. Sin embargo, las cosas no
volvieron a ser como antes. La Guardia Nacional se
había constituido en un mediador y con el tiempo,
se convirtió en un actor determinante de la política
panameña.

"Aunque en su origen no se concibió con tal pro-

pósito, la Policía Nacional proveyó a las viejas y
nuevas élites un vehículo institucional para in-
teractuar con las masas urbanas e influir sobre
ellas. Por su naturaleza, el trabajo policial im-
plica el contacto diario con el pueblo. El ejército
y la policía panameñas siempre habían sido ins-
tituciones racialmente integradas. Y como la
Policía Nacional había sido por largo tiempo re-

T'h e Rem.on Era: An Analysis of a Decade of Events in Pana-

ma 1947-1957, Stanford; Stanford University Pr-esa, 1964.

7. Steve Ropp, op . ci t.; p. 603.

8. Ley No. 44, diciembre 23, 1953.

225
 primida por los Estados Un idos, representaba el
nacionalismo reencarnado. La asociación de la
élites con la policía por medio de Remón les pro-
veyó un puente institucional hacia las maaas,
puente que progresivamente estuvieron dispues-
tos a cruzar durante las siguientes décadas ?".

La Guardia había progresado mucho. Después de

ser abolido el ejército en 1904 t la policía no pudo
atraer oficiales desde los grupos de la aristocracia.
El trabajo policial era tenido por asunto de mala
reputación. Hasta 1959 t los cuerpos de oficiales ha-
bían ascendido la escala de rangos sin mejorar su
educación ni obtener entrenamiento militar espe-
cializado. Rem ón, quien se había graduado como
militar, denegó la función policial en tanto enfatiza-
ba el rol político y militar de la Guardia. "Conside-
rando el trabajo policial como algo bajo su d ign idad,
luchó constantemente en pro de una organización
mejor entrenada y más mtl itariaada"!". Al esta-
blecerse la Guardia Nacional, se hizo elegible a la
asistencia militar estadounidense bajo el Acta de
Seguridad Mutua de 1951. Un período de sustancio-
sa ayuda militar estadounidense empezó aquí. La
consolidación de la Guardia prosiguió simultánea-
mente. La Policía Secreta, establecida independien-
temente de la Policía Nacional por Arnulfo Arias en
1941, fue puesta bajo control de la Guardia. En
mayo de 1960, el presidente Ernesto de la Guardia
emitió un decreto que eliminaba la policía secreta y
establecía el Departamen to N acional de In vestiga-
ciones (DENI). La nueva agencia fue transferida del
Ministerio de Gobernación y Justicia al Procurador
General. Además de las investigaciones crirn ina les,

9. iu«, p. 28.
10. Steve Ropp Panamanian Poli tice Opa cit.• p. 43.

226
esta unidad quedó a cargo de la supervisión de acti-
vidades de subversivos y opositores políticos. Para
garantizársele cierta libertad de la interferencia
política, el director y su delegado eran nombrados
por períodos de diez años por el Procurador General,
y sólo la Suprema Corte podía despedirlos. Muchos
de sus agentes se entrenaron en la Academia Inter-
nacional de Policía, y recibieron cursos de in ves ti-
gación en la Zona del Canal 1 1 • Algún tiempo después
del golpe de estado de 1981, el DENI fue puesto bajo
el mando del G-2 de la Guardia.
Durante estos años se evidenciaron fuertes dife-
rencias entre Panamá y los Estados Unidos respecto
al control del Canal. Los "Motines de la Bandera"
de 1964 mostraron el in tenso nacionalismo que po-
día ser generado por la continua presencia de los
Estados Unidos en Panamá. Mientras las tropas
estadounidenses luchaban con los panameftos, la
Guardia Nacional se mantuvo aparte e intervino
sólo hacia el final. Esta no era la primera vez que el
problema del Canal provocaba motines, ni la prime-
ra en que ese cuerpo armado había sido llamada a
suprimir protestas estudiantiles, patrón que había
de repetirse en los años venideros 1 2 . LaFeber su-
giere que las tensiones entre los estudiantes y la
Guardia Nacional fueron exacerbadas por diferen-
cias raciales y de clase social: la policía era co-
múnmente reclutada entre las clases bajas rurales,
mientras que los estudiantes provenían de la clase

11. Richard M. Ny ro p, ed., Panam á: A Co un t ry Study, Washing-

ton D.C.: U.S. Government Printing Office.
12. Después de que, en 1947, el gobierno acordó renovar los
arriendos de los sitios ocupados por la milicia estadounidense
estallaron motines populares de protesta y una legislatura
unánime rechazó el acuerdo. El estallido fue la primera oca-
sión en que una propuesta estadounidense era enérgicamente
rechazada por los panameños, y dio paso a una era de in-
volucraci6n estudiantil en la política del país.

227
media urbana. "No era sólo un conflicto político el
que gravitaba ahí, sino también uno de lucha clasis-
ta, ideológica y tal vez racial. Las dimensiones de
esta confrontación no pudieron ser olvidadas en el
futuro, ni siquiera cuando los líderes de la institu-
ción armada intentaron cooptar a los estudiantes
llamándolos aliados naturales de la oposición a la
política estadounidense"13.
Desde ese momento, la Guardia Nacional se
mantuvo en conflicto con los estudiantes y suprimió
las manifestaciones públicas de 1965 y 1966. Ade-
más, retomó su rol de mediador en la política pana-
meña. Por ejemplo, en 1968, el presidente Robles
trataba de impedir un intento legislativo para pro-
cesarlo. Robles acudió a la Guardia Nacional, que
hizo caso omiso de la decisión de procesarlo hasta
que no hubiera un pronunciamiento de la Corte Su-
prema, la cual subsecuentemente declaró el proce-
dimiento inconstitucional. Ese mismo año marcó un
hito significativo cuando el General Omar Torrijos
asumió el poder justo después de que Arias, que
había sido elegido presidente, fuera depuesto diez
días después por un movimiento jefeado por los
m il it.area'".

13. Walter LaFeber, The Panama Canal. Opa cit., p. 81.

14. El 14 de octubre de 1968, a los diez días de haber tomado el
poder Arnulfo Arias, los líderes de la Guardia dieron un golpe
de estado. Apenas pasado un mes de éste, los enfrentamientos
con los estudiantes universitarios reavivaron ese viejo con-
fl.icto. "Los eventos de octubre no señalaron una revolución
sino un golpe. La junta terminó lo que había empezado en
1931; el retiro militar estadounidense convirtió a la Guardia
en depositaria de la paz en 1941. cuando los comandantes de
la Guardia determinaron abiertamente por primera vez quién
mandaría; y en los años 50, cuando Remón transformó la
Guardia en una herramienta de reforma. El ciclo se cerrÓ en
1968, cuando la oligarquía cometió suicidio político". Walter
La Feber, Opa ci t., p. 123-124.

228
 Torrijos perseguía dos metas principales: arre-
ba tar el con trol del Canal a los Estados Unidos y
consolidar el poder de la Guardia Nacional. En am-
bos casos tuvo éxito. Primero, junto con el presiden-
te estadounidense Jimmy Carter, negoció el tratado
que daba a Panamá el control del Canal en el año
2000. Segundo, expandió el rol de ese cuerpo
armado, extendiendo su jurisdicción al territorio
recuperado del Canal y tomando control de la ad-
ministración pública del país. Torrijos entonces le-
gitimó sus actos estableciendo el partido político
nacional más grande y poderoso, el Partido Demo-
crático Revolucionario; y, no obstante haber centra-
lizado el poder basándose en subrogados civiles y en
el apoyo al cambio social, nunca olvidó la fuente de
ese poder, la Guardia, ahora compuesta por 6000
hombres. La composición racial y de clase de ésta se
mantenía como antes, al atraer principalmente a
sus filas a negros y mestizos de las clases baja y
media baja. Torrijos consolidó BU liderazgo en la
Guardia al aumentar sus salarios y ampliar sus be-
neficios adicionales tanto legales como extralega-
les. En un gesto de desafío, convirtió el cuartel de
la oligarquía, el Club Unión, en un centro de recrea-
ción para miembros del cuerpo castrense que, hacia
1978, había aumentado de 6000 a 15000 hombres.
Los empleados del sector público aumen taron en
proporción similar: de 50.000 a 150.000. Durante
estos diez años, el presupuesto militar aumentó aún
más velozmente, desde $10 millones a más de $100
millones. La corrupción interna de la Guardia au-
mentó con igual rapidez.

"El poder embriaga, y los militares se estaban

embriagando. Durante los años 60, los oficiales
habían sido relativamente pobres y humildes.
Hacia finales de los 70, aún los oficiales de bajo

229
 rango poseían automóviles de lujo y mantenían
a dos o tres queridas; y sólo hallaban limitacio-
nes a sus fuentes de ingreso en su imaginación y
sus puestos"l:>.

Durante los primeros afias de este régimen los

derechos humanos cedieron ante las prioridades po-
Iíticaa'". Los abusos se convirtieron en preocupa-
ción de la comunidad internacional y, en 1977, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos de
la OEA visitó Panamá para evaluar el estado de los
derechos humanos. La Comisión concluyó que el pe-
ríodo de 1968 a 1975 se había caracterizado por el
abuso arbitrario del poder, con la subsecuente vio-
lación de los derechos humanos. Tras adoptar la
Constitución de 1972, la situación mejoró, pero las
violaciones peraíatieron!". Aunque Torrijas amplió
aún más el rol de la milicia en la política nacional,
causó paralelamente un impacto estabilizador en el
país. Su muerte prematura en 1981 creó un vacío
que llenó rápidamente su Jefe de Inteligencia, Ma-
nuel Noriega 1 8 . Desde entonces el país ha pasado

15. Frederick Kempe, Dioo rcing the Dictato r: America 's BungLed
Affair with No riega, Nueva York, Putnam, 1990.
16. El caso más notable fue el asesinato del padre Héctor Ga-
llego, un sacerdote colombiano que organizaba una coo-
perativa campesina. Se sospecha que éste antagonizó a un
terrateniente amigo de Torríj os. En julio de 1971 desapare-
ció, y se sospecha que Noriega, entonces Jefe de la G-2, lo
lanzó al mar después de ser ejecutado por tropas de la Guar-
dia Nacional. [bid, p. 81.
17. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Repo rt on
Human Rights in Panama, OEA/ ser LN/ll,44 doc, 38 rev. 1,
junio 22, 1978, Washington, D.C.
18. Una reseña detallada del ascenso de Noriega al poder es:
John Dinges, Our Man in Panama: How General No riega
Used the Un ited Sta tes and Made MiLLions in Drugs an d
Arms, Nueva York, Random House, 1990; Frederick Kempe,
op. cit.

230
por dos elecciones fraudulentas (1984 Y 1989) Y
ocho presidentes. Durante el mismo período, la
Guardia Nacional cambió su nombre por el de Fuer-
za Panameña de Defensa y virtualmente se convirtió
en un poder por sí.
Tan sólo dos meses después de asumir el poder,
el General Manuel Antonio Noriega concluyó la
transformación de la Guardia, de una pequeña fuer-
za policial en una fuerza armada abarcadora, a tra-
vés del establecimiento de la Ley No. 20, la cual
cambiaba el nombre de la Guardia por el de Fuerza
Panameña de Defensa 1 9 •
El establecimiento de esta ley, sin embargo, iba
más allá de un mero cambio de nombre: establecía
una "sombrilla" de la Fuerza Aérea, la Marina, la
Fuerza de Defensa del Canal, la Policía de Tránsito
e Inmigración, y la fuerza nacional de detectives, el
DENI. Una de las características más significativas
de la leyera que permitía a las Fuerza Panameña de
Defensa incorporar a sus filas a cualquier otra agen-
cia de gobierno. ASÍ, por ejemplo, el Instituto Geo-
gráfico Nacional se convirtió en el Instituto Militar.
La ley también garantizaba la autonomía militar al
permitir a la FPD tomar decisiones unilaterales res-
pecto a transferencias, pensiones, permisos, sala-
rios, sanciones y contratos, y elaborar sus propias
peticiones presupuestarias.
N oriega tomó en sus manos una fuerza de 5000
hombres en 1968, y la transformó en un aparato de
seguridad de 14.326 miembros. Además de estos
puestos asalariados, otras 1 700 personas quedaban
bajo su patrocinio. En total, había 16.026 personas
asignadas a la FPD. Hacia diciembre de 1989, ésta
ya gozaba de un presupuesto anual de $104 millo-
nes, y disponían de una suma adicional de $40 a $50

19. Ley No. 20, Setiembre 29, 1983.

231
millones de otras fuentes oficiales y extr aof'icíaee'".
En casi exactamente cuarenta años, con la ayuda y
guía militar de los Estados Unidos, la milicia evolu-
cionó de una fuerza militar a una institución preto-
riana sin responsabilidad ante nadie.

EL ROL DE LOS ESTADOS UNIDOS

Un factor primario del desarrollo militar pana-

meño es el papel que los Estados Unidos ha jugado.
Este actuó de comadrona en la independencia de
Panamá. Al inicio limitó la soberanía de la nación y
ejerció su autoridad interviniendo a voluntad y li-
mitando el rol de los militares panameños a una
actividad policial menor y mal aper trechada.V El

20. "Arias Speaks on Creation of Public Force", Foreign Broad-

cast Information Seruice, FB[S-LAT-90-0 15,23 January, 1990,
p.39.
21. Durante los primeros 25 años de historia panameña, el orden
interno del país fue mantenido por una fuerza de 700 a 1000
miembros de la policía nacional, mientras que los Estados
Unidos se responsabilizaban por las funciones de defensa
nacional. Renato Pereira, Panamá: Fuerzas Armadas y PoU-
tica; Ediciones Nueva Universidad, 1979, p. 11. Sin embargo,
aún en asuntos internos policiales, los Estados Unidos influ-
yeron, pues asesores estadounidenses fueron traídos a for-
mar la nueva fuerza. La decisión de importar asesores
estadounidenses se tomó para impartir "entrenamiento
científico a la nueva policía, tal que ésta se semejara a las
fuerzas policiales de los Estados Unidos. Miguel Torres, La
Construcción del Sector Público en Panamá: 1903-1955, San
José, Costa Rica, [CAP, 1982. Después de los motines de 1965
en la Zona del Canal, los Estados Unidos privó a la policía
local de sus rifles bajo protesta del gobierno, argumentando
que podían constituir un peligro a estadounidenses desarma-
dos, y que no eran necesarias para el trabajo policial. Desde
entonces tropas estadounidenses efectuaron una serie de
intervenciones periódicas, siendo la más prolongada la ocu-
pación de Chiriquí, que duró dos años, y la más notable el

232
desarrollo de la policía fue influenciado por una
política planteada por el Departamento de Estado
para crear en Centroamérica y el Caribe cuerpos
policiales no pa r t id i staa, entrenados por los Estados
Unidos. En 1923, los Estados Unidos obtuvo el
acuerdo, por medio de un tratado, de todos los paí-
ses cen tr oamericanoa, para crear Guardias N a-
cionales que dependieran de expertos extranjeros
para la organización y entrenamiento de sus nuevas
unidades 2 2 •
La elección de J ohn F. Kennedy en 1960 inició
una nueva política, la Alianza para el Progreso, en
Latinoamérica; quien durante los dos primeros años
de su presidencia, otorgó a Panamá grandes sumas
de ayuda estadounidense. La ayuda, sin embargo,
tenía sus condiciones, pues Kennedy quería aumen-
tar el uso de las facilidades del Canal para en trenar
fuerzas latinoamericanas de contrainsurgencia. La
"Escuela de las Américas" se convirtió en el prin-
cipal instrumento de esta política. Hacia 1974 había
en trenado a miles de militares latinoamericanos,

desembarco de 600 marines para aplastar una huelga de

arrendadores en Colón y Panamá.
22. Richard Millett, Gua rd ian s D{ the Iry n as ty , MaryKnoll, Nue-
va York; Orbis Books, 1977. Descubriendo esta política, el
Dr. Dana Munro, ex encargado de asuntos en Nicaragua y
posterior Ministro ante Haití, dij o:
"El establecimiento de policías no partidaristas en los es-
tados caribeños fue uno de los objetivos principales de nues-
tra política desde que se hizo patente que los recolectores de
aduana por sí solas no garantizarían la estabilidad. Los vie-
jos ejércitos eran o parecían ser una de las causas principales
del desorden y la desorganización financiera. Absorbían la
mayor parte de los ingresos de gobierno, principalmente por
medio del peculado, y sólo devolvían desorden y opresión.
Pensamos que una fuerza disciplinada, entrenada por ameri-
canos, eliminaría a los pequeños opresores locales responsa-
bles de buena parte del desorden que ocurría, y que sería un
paso importante en general hacia una mejor administración
financiera y el progreso económico ". Ib td , p. 41.

233
entre ellos a más de la mitad de los miembros de la
Guardia Nacion al'". Concurrentemente, la as Agen-
cy for International Deuelop men t (Agencia Esta-
dounidense para el Desarrollo In ternacional) esta-
bleció el programa de "seguridad pública", con el
propósito de mejorar la proficiencia técnica de las
fuerzas policiales latinoamericanas, en tanto que
inauguraba la Academia Interamericana de Policía
en la Zona del Canal en 1962 2 4 ; esfuerzos que in-
tentaban contener insurgencias comunistas poten-
ciales. Finalmente, los Programas de Asistencia Mi-
litar (MAP o Military Assistance Programe) de los
Estados Unidos fueron coordinados por el Comando
Sur de los Estados Unidos, el cual se pasó a Panamá
en 1963 2 Ó •
La supremacía de Torrijos tenía relación con la
política estadounidense y con las tendencias hemis-
féricas. El dominio militar en Panamá no era un
evento aislado; toda la América Central y la del Sur
se hallaba bajo éste, con excepción de cuatro países.
Tampoco era de sorprenderse el que casi todos los

23. De los 34.000 graduados en la Escuela hasta 1974, 3.500 eran

miembros de la Guardia N aciona l. De los 24 oficiales más
altos de la Guardia en 1971, 19 habían asistido a la Escuela.
Walter LaFeber, op. cit., p. 132. Véase también: Alan Rou-
quié, The Military and the State in Latin America, traducido
por Paul E. Sigmund, Berkeley, University of California
Press, 1987, p. 141.
24. El programa de seguridad pública se mantuvo activo en todo
el hemisferio, y fue finalmente eliminado por mandato del
Congreso tras acusaciones de que había graduados involucra-
dos en violaciones de derechos humanos atribuibles a su en-
trenamiento. Se dio como resultado el establecimiento de la
Sección 660 del Acta de Asistencia Extranjera que prohíbe el
uso de fondos de ayuda extranjera estadounidense para el
apoyo de las fuerzas de la ley de otros países. Véase Alan K.
Yu, "US Assistance for Foreign Police Forces", Congressio-
nal Reference Service, July 18, 1989.
25. Alan Rouquié, op. cit.

234
gobernantes militares fueran graduados de la "Es-
cuela de las Américas". Siguiendo las políticas de
Kennedy y McNamara, el propósito del entrena-
miento y de la asistencia militar consistía en trans-
formar a los ejércitos latinoamericanos en Guardias
Nacionales dedicadas al man tenimien to del orden
interno ante un enemigo común, la insurgencia
comunista. Así, el entrenamiento enfatizaba una
estrategia dirigida hacia dos objetivos -acción cívi-
ca y contrainsurgencia- e involucraba a los milita-
res en programas de utilidad social 2 6 . Torrijas probó
ser uno de los estudian tes más concienz udos de la
Escuela.
El círculo se cerró cuando los Estados Unidos dio
su bendición al establecimiento formal de las Fuer-
za Panameña de Defensa en 1983. Desde entonces,
la con veniencia y la necesidad de obtener la coope-
ración de Panamá en la guerra secreta contra el
gobierno sandinista llevó a los Estados Unidos a
pasar por alto la corrupción y la represión del régi-
men. Al ser acusado Noriega de narcotráfico ante un
gran jurado en Miami, los Estados Unidos no pudie-
ron ya hacerse la vista gorda, y se dedicaron a de-
ses tab iliz ar el régimen norieguista con la esperanza
je que un golpe de estado lo depusiera 2 7 . Finalmen-

~. Alan Rou qu ié, op. cit., p. 137.

rl. La estrategia estadounidense consistía en seguir presionan-
do a Panamá con la esperanza de que los cuerpos oficiales de
la FPD expulsaran a Noriega. En 1988, el presidente Del
Valle, fue convencido, sin duda por presión de los Estados
Unidos, de despedir a Noriega. En vez de esto, la Asamblea
Legislativa despidió a Del Valle, quien procedió a ocultarse.
Los Estados Unidos siguieron reconociéndolo como presiden-
te, aunque Manuel Solís Palma lo había reemplazado. Entre-
tanto, los Estados Unidos aumentaron su presión económica
sobre Panamá, en tanto instaban a la FPD a un golpe contra
Noriega.
Los golpes no resultaron al ser arrestados sus participantes.
Los esfuerzos estadounidenses porque el cuerpo de oficiales

235
te, después de la invasión de diciembre de 1989, los
Estados Unidos asumió un rol primario en la trans-
formación de la institución militar panameña en
una fuerza policial civil.

EL REGRESO AL RÉGIMEN CIVIL

El gobierno del presidente Guillermo Endara se

enfrentó a la responsabilidad de asumir control del
terri torio nacional lo más pron to posible mien tras
que, al mismo tiempo, expresaba una posición anti-
militarista de largo plazo. La anarquía reinante en
las calles de Panamá y el deseo de reducir la visibi-
lidad de las tropas estadounidenses hicieron priori-
tario el establecimien to de una fuerza panameña de
seguridad. Se propusieron muchas opciones, pero
pocas resultaron aceptables, en particular por las
frecuentes experiencias de intromisión militar en la
política del país. Una opción consistía en deponer a
todos los miembros de la FPD y crear una nueva
fuerza a partir del reclutamiento civil. Otra consis-
tía en crear una nueva fuerza sobre la base de la
FPD, convirtiendo a la anterior institución militar
en una fuerza policial. El gobierno escogió esta al-
ternativa y los Estados Unidos accedieron.
Las razones de esta elección eran varias: la in-
versión que el gobierno tendría que hacer para
entrenar nuevos recursos humanos; la urgente nece-

de la FPD se rebelara no dieron fruto por varias causas:

N oriega argumentó que los ataques en su contra iban dirigi-
dos hacia la FPD; la proporción del liderazgo en la Guardia
era deliberadamente reducido; Noriega usó eficazmente su
aparato de inteligencia para vigilar a sus opositores poten-
ciales; y la mayoría de los oficiales de. alto rango eran co-
rruptos y debían sus fortunas a Noriega.

236
sidad política de evacuar las tropas estadounidenses
de las calles, y la creencia, por parte de algunos
oficiales superiores panameños, de que la mayoría
de los miembros de la Fuerza Panameña de Defensa
no habían estado asociados con la corrupción no-
rieguista ni con la violación de los derechos huma-
nos. Finalmente, muchos se preocupaban por lo que
había de hacerse con los más de 16.000 hombres
armados y entrenados del ejército derro tad o/". La
responsabilidad de esta decisión recayó principal-
mente en el vicepresidente Ricardo Arias Calderón,
el nuevo ministro de Gobernación y Justicia. Arias,
un Demócrata Cristiano, discípulo de Aristides Cal-
vani de Venezuela, uno de los estrategas políticos
más astutos de Latinoamérica hasta su muerte en
un accidente aéreo en Centroamérica. Calvani a me-
nudo argumentaba a favor de la necesidad de incor-
porar las fuerzas armadas de un país a cualquier
ecuación de gobierno. Arias pareció seguir esta fór-
mula al reconstruir la FPD, rebautizada "Fuerza
Pública" y sus soldados fueron instados a unirse;
entre estos había algunos oficiales superiores que se
hallaban menos manchados por la corrupción políti-
ca y económica de Noriega. De hecho, se adoptó la
política de reclutar sólo de las filas de la FPD, pues,
se podía argumentar, los reclutas no necesitarían
ningún entrenamiento nuevo y podrían asumir sus
funciones r áp id am en tef". Sin embargo, desde sus
inicios la Fuerza Pública fue blanco de acusaciones
de corrupción al aflorar informes sobre violaciones
a derechos humanos, y peculado. Por ejemplo, el jefe

28. Instituto N ac io na l Democrático para las Relaciones Inter-

nacionales: "Panamá: Hacia un Modelo Policial", Informe de
una MisiÓn Internacional, 18-24 de marzo de 1990, p. 10.
29. "Co lon el Herrera on Public Force Needs", Eo re ign Bro adcaet
lnform ation Seruiee, FBIS-LAT-90-019, 29 January, 1990, p.
41.

237
 Cuadro 1

DE LA FUERZA DE DEFENSA
A LA FUERZA PÚBLICA

Fuerza de Fuera de la Fuerza Nueva Fuerza

Defenaa Pública Pública
Jefe = un Gral. Bajo control civil Jefe = el preaidente
Dirección de Miniaterio de Gob./
Migración Juaticia
Dirección de Bajo Control Civil
Tránaito Min. de
Gob./Juaticia
Depto. de Ahora Policía
Investigacionea Judicial
Cárceles y Siatema
Penitenciariaa Penitenciario Civil.
Min. de Gob. /
Juaticia
Comité Conjunto del Bajo control civil,
Canal Min. Relacionea
Exteriores
Bajo Mando Bajo Mando
Unificado Separado Min. de
Gob./Juaticia
Ejército Policía Nacional
Fuerza Area Servo Areo Nacional
Marina Servicio Nal.
Marítimo
Guardia Min. de la
Preaidencial Preaidencia
Batallón de Diauelto Maq.
Ingeniería aaignada Min.
Ob ras Públ icas
1 Batallón Salud Diauelto. Médicoa y
Militar equipo a Min. Salud
3 "Batallonea de la Dtsuelt os Un batallón
Dignidad" reducido a compañía
aa ígnada a guardia
fronteriza
8 Compañíaa del Drsuelt.as. Miembroa
Cuartel Gral. en tur-nos de 8 hu.
como Policía N al.
3 Centroa de Drsuelt os Academia de Policía
entrenamiento
militar y 3 eacual as
militares
Clero militar Cu ras ahora
deaignadoa por el
ob ispo
Falta de control Aaamblea N al.
Preaupueatario controla
Cuartel General presu puest o/a prue b a
monto.
supremo de la Fuerza Pública, el Coronel Roberto
Armijo, fue depuesto poco después de asumir el
mando, cuando el gobierno halló más de un millón
de dólares a su nombre en una cuenta de b an co i''.
También se dieron otros cambios importan tes
(ver cuadro 1). Algunas unidades fueron disueltas,
y el resto, tales como un batallón de salud y la
guardia presidencial, fueron transferidos a los mi-
nisterios respectivos. La mayor parte de la FPD fue
asignada al Ministerio de Gobernación y Justicia,
bajo el control del vicepresidente Calderón. La nue-
va Fuerza Pública se redujo de los 16.000 que había
en tiempos de Noriega, a aproximadamente 13.000
miembros, de los cuales 11.500 a 12.000 se situaron
en la Policía Nacional.
Casi en seguida, la política respecto a la Fuerza
Pública, sobre todo la de reclutar de las filas de la
Fuerza Panameña de Defensa se con virtió en el
blanco de la crítica y la discusión. La mayoría de los
que apoyaban al gobierno concordaban en dos pun-
tos respecto a las fuerzas de seguridad: primero, la
necesidad de evitar el retorno del modelo militar de
la Fuerza Panameña de Defensa; segundo, desarro-
llar una fuerza policial "democrática u. Sobre este
último punto es que puede notarse el mayor número
de discrepancias entre las diversas facciones políti-
cas; la principal parece ser la definición de lo que
debe ser una fuerza policial democrát ica'".

30. Christopher Marquis y Ana Arana "Top Panamanian Military

Leader Quits alter 12 Days", The Miami Heraltl, 4 de enero,
1990, p. 15A.
31. El concepto de u na fuerza policial "democrát ica " es, en el
mejor caso, confuso. Finalmente, el término en sí carece de
sentido; el factor crítico es el papel que la policía juega en la
sociedad: si su función primaria es el mantenimiento del
orden o la seguridad nacional, y cual es su nivel de involucra-
ción en asuntos políticos nacionales. Para una discusión so-
bre la policía en el mundo hispánico, véase: José Ma. Rico y

239
LA TRANSICIÓN AL CONTROL CIVIL

El gobierno de Endara contó con poco tiempo

para definir el rol y la función de la nueva fuerza
policial. La meta más urgente era evitar el renaci-
miento de la Fuerza Panameña de Defensa. El vice-
presidente Arias repetidamente afirmó que Panamá
tenía ahora una fuerza policial, y no un ejércit0 3 2 •
Sin embargo, la nueva Fuerza Pública está clara-
mente a cargo de una misión militar, la defensa
nacional, según se evidencia en diversas declara-
ciones hechas por Arias, y en la legislación que la
habilita 3 3 . Al justificar la asignación de un objetivo
de seguridad a la Fuerza Pública, Arias argumentó
que los traficantes de drogas asociados con Noriega
y los restos de sus "Batallones de la Dignidad",
paramilitares, constituían una amenaza a la seguri-
dad nacion al'". Adicionalmente, Panamá tiene una

Luis Salas, Inseguridad Ciudadana y Policta, Madrid: Tec-

nos 1988, pp. 57-95, y José Ma. Rico, Policta y Sociedad
Democrática, Madrid: Alianza, 1983.
32. "Arias Calderón Discusses Future of Police Force", Fo reign.
Broadcas ting Information Seruice, FBIS-LAT-90-054, 20
March, 1990, p. 41.
33. "Queremos los policías de una sociedad moderna, dinámica y
pluralista. Estos policías deben estar listos para enfrentarse
al crimen común como lo han estado haciendo en los últimos
días. Sin embargo, también debe ser capaces de enfrentar
ciertas amenazas a la seguridad en nuestro país, debido a las
armas ... muchas de ellas de alto calibre ... que la dictadura
guardó y distribuyó, y debido a los gru poe rebeldes que la
dictadura estableció cuando el dictador mismo empezó a te-
mer a la FPD. Los llamados Batallones de la Dignidad fueron
creados para servir de agentes neutralizadores, y él los en-
trenó para ciertas actividades guerrilleras." Ib íd , p. 41.
34. El miedo a los grupos subversivos no carece de fundamentos.
Un grupo clandestino que se dice estar compuesto por anti-
guos miembros de la FPD y de los Batallones de la Dignidad,

240
responsabilidad según se estipula en tratados, res-
pecto a la defensa del Canal. Las dos primeras jus-
tificaciones han sido tomadas a la ligera por la
prensa del país, y la tercera ha sido ampliamente
cuestionada. Los expertos militares estadouniden-
ses han concluido que en una guerra el Canal es
vulnerable al sabotaje y a los m is i les t". Finalmente,
los Estados Unidos mantiene según los derechos del
tratado, la autoridad para intervenir en defensa del
Canal. Así, críticos tales como Robert Eisenmann,
editor del periódico La Prensa, argumentan que" una
Fuerza Pública con rol militar es algo que carece de
justificación.
En la base del debate sobre el futuro de la Fuerza
Pública está su combinación de roles militares y
policiales en una única agencia. A principios de este
siglo, los Estados Unidos apoyó la fusión de dichas
funciones por medio de la creación de "guardias
nacionales" en Panamá, República Dominicana,
Haití, Nicaragua y Cuba. En cada caso, esta estra-
tegia produjo un hondo impacto negativo sobre el
régimen civil. Richard Millett, un destacado obser-
vador norteamericano de asuntos militar-civiles, ha
concluido que "la combinación de las fuerzas no sólo
fue incapaz de sanear a la policía, sino que contri-
buyó significativamente a la corrupción militar ... El
no proseguir con la separación formal de la policía
y el ejército en Panamá sería un gran er r or ":".

recientemente se adjudicó un ataque con bombas en un bar

frecuentado por personal militar estadounidense. Dieciséis
estadounidenses y tres panameños quedaron heridos. "U .s.
Se rv iceme n Wounded in Bomb Attack in Bar", Fo reign Bro ad-
casi In fo rm a tio n Seruice, FBIS-LAT-90-043, March 5, 1990,
p.20.
3.SJ. Walter LaFeber, op. cit. p. 221.
36. Richard L. Millett, "The Aftermath ofIntervention: Panama,
1990", Journ al of Ln terame rican Btud ies and World Affairs;

241
EL ESTABLECIMIENTO
DEL CONTROL CIVIL

El concepto de una Fuerza Pública es rechazado

por muchos panameños, según se refleja en una se-
rie de encuestas y encuentros municipales sosteni-
dos por una comisión de la unicameral Asamblea
Nacional autorizada para revisar el asunto. Ricardo
Arias argumenta que la Fuerza Panameñ.a de Defen-
sa ha sido desmembrada y sus restos han sido distri-
buidos entre los ministerios civiles.
Uno de los mayores problemas que enfrenta la
construcción de la nueva policía es la ausencia de un
control civil. Existen pocos civiles entrenados en
asuntos de seguridad pública, y un número aún me-
nor que estén dispuestos a involucrarse en este
difícil asunto, particularmente por causa de la hos-
tilidad mostrada por el público ante todo lo que se
refiera a los militares del pasado. Por ejemplo, mu-
chos han argumentado que la concentración de tan-
to poder en una institución nacional no ha llevado a
ningún cambio notable. Esto llevó a un columnista
per íodtst.íco a lamentar que "la mera posibilidad de
que el jefe de la Policía Nacional pueda emitir orde-
nes que todo el país deba obedecer es simplemente
algo aterrador. Maquiavelo dijo 'Divide y Vencerás'.
Hagamos caso a ese sabio consejo ahora que las
condiciones aún nos lo permiten. Más adelante será
demasiado tarde"s7.
El problema de transformar la FPD se explica en
parte por la hostilidad con que se mira a Arias. Una
de las dimensiones a considerar es puramente polí-

32: pp. 1..15, 1990, p. 9.

37. "Column Citizen Critizes Public Force Creation Decree", Fo-
re ign. Broadcast Info rm ation. Se ruice, FBIS-LAT-90-035 t 21
Peb ruary, 1990, p. 29.

242
tica: es el principal obstáculo a las ambiciones pre-
sidenciales del otro líder de partido de la coalición
gobernante, Guillermo "Billy" Ford. Este, en res-
puesta a críticas de Arias sobre la "falta de un plan
económico", lo culpó a él y a "sus" políticas policia-
les, del fuerte aumento de la crim in al id ad f".
Otra dimensión a considerar es Arias mismo. Su
estilo causa respeto pero genera distanciamien too
Su imagen altiva ha sido agravada por su defensa de
la creación de una Fuerza Pública a partir de la
Fuerza Panamefta de Defensa. Al defenderla, Arias
arriesga su futuro político. La lealtad que puede
derivar de esta fuerza evoca temor en tre los pana-
meños, que recuerdan un período an terior en el que
la policía fue utilizada para propósitos políticos par-
tidaristas. El control de las fuerzas armadas ha
sido, después de todo, la clave del poder político en
Pan amá i".
Otro obstáculo al poder civil es la ausencia de
una legislación que permita a éste obtener la fuerza
de la ley. Por ejemplo, la Policía Técnica Judicial
prácticamente no se halla bajo ningún control civil.
Aunque el gobierno ha propuesto que sea transferi-
da del Ministerio de Gobernación y Justicia al Pro-
curador General, esto aún no ha ocurrido debido a
pugnas partidaristas en el interior del gobierno.

38. En una de sus más fuertes críticas, Ford p id ió que" los miem-
bros de la Fuerza Pública actúen como homb res y dej en de
actuar como maricas". Zoila Rodríguez J ov ane, "Arias C alde-
r6n debe resolver problemas de la delincuencia ", La Prensa,
Agosto 22, 1990, p. l. Retraducido de la versi6n en inglés por
no haber tenido acceso al original en español.
39. "Arias Calder6n tiene ambiciones personales y para su parti-
do" t dij o un asesor estadounidense a un reportero. "Su alian-
za con la milicia sirve a ambos prop6sitos", Además de los
votos políticos de 13.000 hombres y sus familias, muchos
temen la acumulaci6n de poder en las manos de un hombre.
Michael Maaaing. "New Troub1e in Pa nama", New York Re-
uieui of Book s, May 17, 1990, pp. 43-49, p. 46.

243
Entretanto, la PTJ estuvo hasta marzo de 1991 bajo
el control de un exoficial de la FPD. La PTJ actúa con
independencia de prácticamente todo control civil
pues el Ministerio de Justicia declina asumir toda
autoridad sobre ella, y el Procurador General dice
que carece de con trol alguno en tan to no se establez-
ca una legislaci6n que formalmente transfiera la
PTJ a su m ini st.erio?". Ante tales dificultades, el
gobierno se ha mantenido firme en su compromiso
de dar gradualmente una naturaleza civil a la poli-
cía. El jefe de la Fuerza Pública, el Coronel Eduardo
Herrera, fue relevado de su mando en agosto de
1990 4 1 • Luego de ofrecer el puesto a cuatro civiles
que lo rechazaron, un antiguo lugarteniente de la
FPD recibió el nomb ram ien to?". Sin embargo, este
nombramiento interino termin6 menos de dos sema-
nas después que el oficial acusó públicamente de
incesto al editor de un peri6dico, quien había sido
un crítico de la Fuerza Pública 43.
Luego de está forzada dimisi6n, el presiden te
Endara coloc6 a Ebrahim Esvat, un abogado y confi-

40. Para remediar en parte esta deficiencia, una nueva ley de

reclutamiento de la PTJ apoyada por los asesores estadouni-
denses está pendiente en la Asamblea Nacional. El resultado
final de esta iniciativa es fortalecer el poder de la PTJ mien-
tras deja sin definir el mecanismo de control civil. Esto ha
causado críticas y la ley está aún por ser aprobada.
41. Zoila Rodríguez, "En medio de estrictas medidas de seguridad
llega Eduardo Herrera", La Prensa, Agosto 23, 1990. p. l.
42. El Coronel Fernando Quezada, lugarteniente de Herrera, fue
nombrado luego de que cuatro civiles declinaran el puesto.
Nubia Aparicio, "Empresarios no aceptan jefatura", La Pren-
sa, Agosto 23, 1990. p. 1.
43. Roberto Etsenmann, editor de La Prensa, "había acusado a
Quezada de recibir $25.000 en soborno durante el régimen de
Noriega. Quezada escribió una carta a Eisenmann quien pu-
blicó la carta, lo que llevó al despido de Quezada." "Civil a
jefe de policía panameña". El Nuevo Hera ld ; Setiembre 6,
1990, p. 3A.

244
dente de Arias, como director interino de la Fuerza
Pública. Poco después, Arias despidió a 142 oficia-
Ies"". Además, anunció que no se seguiría dando
preferencia en la asignación de puestos de la Fuerza
Pública a antiguos miembros de la Fuerza Paname-
ña de Defensa ni a graduados de academias milita-
res. La asignación de este puesto a un civil, y la
autoridad que mostró para despedir a tantos oficia-
les sin repercusiones importantes en el seno de la
institución, es un buen augurio para futuro del con-
trol civil. Sin embargo en octubre de 1990, el gobier-
no descubrió un complot supuestamente comandado
por el hermano de Herrera, para retener las tropas
en la provincia de Chiriquí en tanto se efectuaban
manifestaciones públicas. En ese mismo mes, el Co-
ronel Herrera fue arrestado como creador de un
plan para deponer al gob ier no l''. El 6 de diciembre
de 1990, los partidarios de Herrera efectuaron au-
dazmente su rescate en helicóptero de una prisión
de mediana seguridad. Seis horas más tarde, Herre-
ra se apoderó del cuartel general de policía. En una
transmisión radial declaró que no trataba de derri-
bar al gobierno, sino de lograr un "mayor respeto"
a la policía al demandar beneficios financieros para
és ta?", Mientras que la policía panameña se mante-
nía a la expectativa, tropas estadounidenses fueron
convocadas para aplastar la rebelión. Tanto el in-
tento de golpe como la necesidad de llamar a estas

44. El despido abarcó a la mayoría de los líderes: todos los coro-

neles, 650/0 de los comandantes, y 49% de los capitanes. Mari
C armen S arsamedas, '"Confirmada desmilit ariz ación de la
Fuerza Pública", Panamá América, Setiembre 13, 1990, p. 1.
45. Eric Schmitt, "'U.S. Troops, Help Quell a Revolt by Pa n am a ts
Former Police C'hi e f", The Ne ui York Times, Diciembre 6,
1990, p. 1.
46. Andrés Oppenheimer, "'US. Soldiers Crush Revolt in Pana-
ma ", The Miami Herald , December 6, 1990, p. 1.

245
tropas causó un cuestionamiento de los éxitos des-
militarizan tes del gobier no'", Los críticos se pre-
guntaban y lamentaban sobre a quién se acudiría
cuando los gringos se fuer an ".

EL ROL DE LOS ESTADOS UNIDOS

Los planes de invasión de los Estados Unidos no

fueron más allá de la eliminación inmediata de la
FPD como fuerza de combate y la captura de Norie-
ga. En su prisa por montar la acción militar los
estrategas olvidaron un diseño anterior que contem-
plaba el uso de reservistas de la policía militar es-
tadounidense para patrullar las calles de Panamá.
Además, al parecer, no asumieron que se instalaría
un gobierno civil en seguida. Una vez que empezó la
invasión se dio un casi total énfasis al objetivo in-
mediato de la derrota militar de la FPD y la captura
de N oriega. El rápido colapso de estos y la ausencia
de patrullaje militar estadounidense en las áreas de
gobierno y comercios cruciales de la ciudad causó un
estado de anarquía en que las turbas inclusive sa-
quearon oficinas de gobierno. Duran te varios días
las tropas estadounidenses no intervinieron. Esto

47. Arias argumentó que la mayoría de la Fuerza Pública apoya-

ba al gobierno y que no habían sido convocados porque esta-
ban asignados al patrullaje de manifestaciones estudiantiles
planeadas, y no había suficientes hombres disponibles. Los
críticos. sin embargo, señalaron el golpe abortado como evi-
dencia de que el intento de convertir a la FPD en una fuerza
policial civil había fracasado. Andrés Oppenheimer, "Critics
Assail Panama Leader for Calling in USo Troops", The Miami
Herald, December 7. 1990. p. 25a. Algunos sospechan que los
Estados Unidos actuaron unilateralmente para proteger a un
oficial militar estadounidense de alto rango en el cuartel
principal de policía durante el golpe.
48. Andrés Oppenheimer, diciembre 6. 1990, op. cit.

246
no habría de ser olvidado ni perdonado por los pana-
meños, que ahora culpan a los Estados Unidos de
esos daños.
Habiendo alcanzado sus objetivos militares, los
Estados Unidos enfrentó la compleja tarea de ayu-
dar al desarrollo y la consolidación de un gobierno
civil. El nuevo gobierno panameño, una frágil coali-
ción de partidos unidos por el común deseo de de-
poner a Noriega, trató de organizar y legitimar su
poder mientras tropas extranjeras recorrían las ca-
lles. Además enfrentó la posibilidad de una resis-
tencia armada y de una potencial revancha popular
contra la FPD y sus adherentes. Como consecuencia
del vacío creado por la derrota de la FPD, los milita-
res estadounidenses asumieron el rol de ocupantes.
Establecieron líneas de comunicación para enla-
zarse con el emergente gobierno panameño y, en
particular, con la policía. Durante las semanas si-
guientes, estos grupos a menudo se excedieron en su
rol de asesoría y actuaron en la toma de decisiones.
Al no disponerse de personal civil capacitado ni
de ayuda monetaria inmediata, los militares esta-
dounidenses se constituían en la única fuen te de
asistencia después de la in vasión. Si bien dicha asis-
tencia debería de cesar con la llegada de asesores
civiles, los atrasos en la disponibilidad de fondos de
ayuda no militar hicieron que los militares estadou-
nidenses siguieran supliendo ayuda como, por ejem-
plo, autos patrulleros por un valor de $500.000, a la
Fuerza Pública 49. Fue en enero de 1990 cuando los
asesores civiles estadounidenses empezaron a lle-
gar. Entre los primeros venía personal de la Drug
Enforcement Agency (DEA), que asumió la tarea de
preparar el caso contra Noriega en tanto fortalecía

49. "Una Flotilla de 251 vehfculos dona Estados Unidos a la

Fuerza Pública" La Prensa, Mayo 30, 1990. p. 1.

247
las unidades antidrogas de la Fuerza Pública. De
inmediato, la DEA arregló la remoción de la antigua
unidad de la FPD que se hallaba en la Policía Judi-
cial y ayudó a entrenar personal nuevo.
Las drogas se convirtieron en un punto focal de
discordia entre los Estados Unidos y Panamá con-
forme el primero presionaba al gobierno para que
participara en un Tratado de Asistencia Técnica
Mutua que permitiría a los oficiales estadouniden-
ses acceder a información bancaria. La oposición
local ha retardado este acuerdo planteando argu-
mentos nacionalistas y aduciendo problemas prác-
ticos empresariales. Llegó en enero también un con-
tingente del ICITAP (Programa de Entrenamiento
Investigativo Criminal Internacional) del Departa-
mento de Justicia 5 0 • A pedido del gobierno paname-
ño, los Estados Unidos decidió dar al ICITAP ellide-
razgo del entrenamiento a las fuerzas de la ley. Su
misión sería ayudar a reestructurar la Fuerza Pana-
meña de Defensa y convertirla en una organización
policial civil. Para esto, en 1990 se otorgaron $1.2
millones de parte del Acta Panameña de Ayuda U'r-
gente para la Democracia (Urgent Assistance Fo r
Democ racy in Panama Acr), y se ha pedido $5.2
millones para el primer año de ayuda. El Congreso
también ha aprobado el uso de fondos previamente
asignados para la compra de equipo polici a l'". Si

50. El ICITAP fue formado por el Departamento de Justicia para

proveer asistencia técnica y entrenamiento a las fuerzas poli-
ciales de Latinoamérica, utilizando fondos de la AID maneja-
dos por el Departamento de Estado. Su liderazgo pertenece
al FBI. pero la mayor parte de su personal son empleados baj o
contrato. Aunque al principio se enfatizó el uso de agentes
del F BI retirados, se han empleado antiguos oficiales de po-
licía estatal y municipal. En algunos casos. las municipalida-
des estadounidenses han prestado personal para funciones de
entrenamiento.
51. No más de $500 mil había de ser gastado en equipo letal.

248
bien no se duda de la utilidad de entrenar a la
Fuerza Pública, la mayor parte del entrenamiento
se enfoca en la mejoría de las habilidades técnicas
de quienes formaron una de las fuerzas policiales
más corruptas de la región.
En el pasado, los Estados Unidos han ayudado al
desarrollo y en trenamien to de las fuerzas de seguri-
dad del país. Por medio de su programa de seguridad
pública enfocado hacia el mejoramiento de las fuer-
zas policiales, y por medio de la ayuda militar, los
Estados Unidos entrenó a la mayor parte de la Fuer-
za Panameña de Defensa. De hecho, buena parte del
entrenamiento militar de Noriega provino de ese
país, lo que indujo al periodista Frederick Kempe a
observar que: "Al igual que con otros oficiales mi-
litares latinoamericanos, el entrenamiento ameri-
cano fue más exitoso en enseñ.arle las habilidades
técnicas de control de la población panameña que en
inculcarle ideas o procedimientos democráticos"ó2.
Este es un problema que se sitúa en la base
misma de la misión de ICITAP. Al comen tar el rol de
la misma, otro escritor argumentó que en muchos de
los países a quien los Estados Unidos han brindado
ayuda policial, las fuerzas de seguridad han sido
culpables de horribles excesos. "El problema no se
debe tanto al ICITAP como al material con que debe
trabajar. Con policías que ya son culpables de abuso,
el brindarles conferencias sobre cómo tomar mejo-
res huellas digitales y preservar mejor las eviden-
cias no parece venir al caso. En tanto que la Fuerza
Panameña de Defensa permanezca intacta, ninguna

Mark P. Su Il iv an, "Panama-U8 Relations: Issues for Con-

gress", CR8 Is s ue Brle{, No. IB90044, Congressional Refe-
renee Servíee, Washington, May 4, 1990, p. 9.
52. Frederick Kempe, Opa c it., p. 58.

249
cantidad de entrenamiento va a convertirla en una
fuerza policial de tipo costarricense"63.
El prolongado atraso de la aprobación de fondos
de asistencia estadounidense se ha convertido, para
Panamá, en un mensaje contradictorio respecto a
qué agencia representa la política estadounidense.
La presencia del Comando Sur (SOUTHCOM) siempre
ha creado confusiones, sobre todo por la presencia
de sus fuerzas armadas. Ha sido difícil establecer si
la política estadounidense emana de la Embajada o
de SOUTHCOM. El nombramiento como embajador,
de Duane Hinton, un duro diplomático de carrera,
significó para los panameños que el rol político prin-
cipal lo tomaría la embajada, y que se refrenaría a
los mili tares. Sin embargo, los comandan tes esta-
dounidenses siguieron con su afición de emitir
declaraciones públicas sobre asuntos políticos pana-
meños. Por ejemplo, en mayo de 1990, en un discur-
so pronunciado ante el Club Unión y el Club Rotario,
el General Marc Cisneros, que se pensionaba, hizo
comentarios sobre la necesidad de un ejército para
Panamá y la am enaz a que constituía la fuerza gue-
rrillera M_20 5 4 • Los mensajes siguieron creando
confusiones.

CONCLUSIONES

Particular importancia ha revestido el fracaso,

el cual empezó con la formación de la policía pa-

53. Michael Massing op. c it., p. 49.

t

54. James Ap ar ício, "Panamá no debe tener ejército pues no hay

peligro de i nvaa ión ", La Estrella de Panamá, Mayo 25 1990,
J

p. l.

250
namefia como fuerza de alguaciles y que alcanzó su
máxima expresión bajo Car t er , de promover la tran-
sición de un régimen militar a uno civil. Al centro
de esta política se hallaba el objetivo de crear un
militarismo profesional apolítico. Si bien la asis-
tencia técnica y la ayuda instrumental fueron re-
cibidas, el mensaje democrático no lo fue, y esto
constituyó también el fracaso de una política que
pasaba por alto la corrupción, el tráfico de drogas y
el asesinato, en pago por el apoyo de un dictador al
intento de deponer al régimen sandinista. Al dejar
sus principios a la entrada del Canal, los sucesivos
regímenes estadounidenses apoyaron el desarrollo
de la fuerza que más tarde se verían forzados a
destruir. Cuando los miembros de la Fuerza Pública
se situaron por vez primera en las calles de Panamá,
se enfrentaron a un público hostil e irrespetuoso.
Eran, después de todo, los hombres que habían abu-
sado de él sólo unos meses atrás. La policía por otra
parte, consistía en miembros desmoralizados de una
ejército derrotado, ahora al servicio de quienes ha-
bían sido sus enemigos, y bajo la supervisión del
ejército que los había vencido.
La percepción popular es fundamen tal en el tra-
bajo policial, pues finalmente el público es el que
decide si plantea quejas y recurre a la policía. Las
críticas a la Fuerza Pública se hicieron tan vio-
lentas que, en mayo de 1990, sus dirigentes publica-
ron una carta en que se quejaron de ser víctimas de
"la más despiadada y constante campaña negativa
que haya soportado institución o persona", 55 Y agre-
garon que quienes habían lanzado los ataques 01-

55. "Miembros de la PP. se refieren a los ataques", El Panamá

América, Mayo 10,1990, p. 17A. Retraducido de la versión en
inglés por no haber tenido acceso al original en español.

251
vidaban que ellos también habían sufrido por su
oposición al régimen norieguista.
En la base de la percepci6n y crítica públicas se
encuentra el simbolismo. Por ejemplo, la Cruzada
Cívica se ha quejado repetidamente de la continua-
ci6n de los rangos militares. Refiriéndose a esto, un
coronel de la nueva Fuerza Pública, ha explicado
que los rangos militares se usan para establecer
niveles de mando y formar la estructura piramidal
de mando de una agencia policial. Herrera ha argu-
mentado que "donde hay armas debe haber discipli-
na", agregando que "s610 manteniendo los rasgos
tradicionales se podría mantener la disciplina. Así
como el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene su
jerarquía de embajador, embajador suplente y pri-
mer secretario, ... la policía tiene sus coroneles, co-
mandantes y Iugar ten ieu tee"?". Aunque esto parece
ser sólo un asunto de terminología, el coronel puede
haberse equivocado al concluir que "a los paname-
ños no les importa los rangos de los policías que
pa trullan las calles" 57. Es tal vez más relevan te la
importancia que la Fuerza Pública misma da a estos
rangos.
En varias encuestas hechas poco después del fin
de la invasión, una abrumadora mayoría de los pa-
nameños rechazaron el restablecimiento del mili-
tarismo, y un 88% citaron el ejemplo costarricense
como su propuesta para Panamá. En abril, otra en-
cuesta reveló que el 66% creía que las tropas esta-
dounidenses se habían ido del país prematuramente.
71 % de los entrevistados mostraron su satisfacción,

56. Michael Massing, Opa cit., p. 47.

57." Arias Calderón Discusses Future of Public F'orce ", F'oreign
Broadcast Information Seruice, FBIS-LAT-90-054, Marzo 20,
1990, p. 43. Retraducido de la versión en inglés por no haber
tenido acceso al original en español.

252
al menos parcial, con la nueva Fuerza Publica, y una
amplia mayoría apoyó al gobierno de Endara.
En encuestas más recientes, (agosto de 1990),
sin embargo, mientras que el 47% sentía que los
civiles tenía bajo control a los militares, 75% no
tenía confianza en la policía, 57% no creía que la
Fuerza Pública fuera una fuerza civil, y 55% creía
que está no era más que la FPD disfrazada de Poli-
cía ó 8 • Encuestas posteriores indican una crecien te
insatisfacción con el control del gobierno sobre la
policía. Así, en noviembre, 42% de los entrevistados
indicaron que el gobierno no había alcanzado logro
alguno. Sólo un 7% veía la abolición de la institu-
ción militar como un logr0 5 9 • Esta insatisfacción
también se refleja en las evaluaciones hechas a los
líderes políticos. Ricardo Arias, a cargo de la orga-
nización de la Fuerza Pública, iba fuertemen te a la
zaga (19.5%) de Endara (25.2%) y Ford (56.4%) en
una encuesta de noviembre respecto a su eficiencia
en el gob ier no'".
El problema de la Fuerza Pública se ha visto
complicado por una economía lenta y un aumento de
tasas de criminalidad. Esto llevó, en una encuesta
de agosto, a que la mayoría d·e los entrevistados
concluyeran que la policía era ineficiente en la pre-
vención del crimen y en la aprehensión de los
delincuentes.
En un análisis final, el éxito o fracaso de un
modelo policial depende del apoyo y la confianza que
el público le brinde. A menos que la actual tendencia
de opinión pública se in vierta, podría llegarse a la
elaboración de peticiones de un modelo más represi-

58. "Encuesta de Opinión" La Prensa, Agosto 29, 1990, p. 1.

59. Nubia Aparicio S" "Baja Popularidad del Gobierno", La Pren-
sa, Noviembre 30, 1990, p. 1.
60. Ibld.

253
vo, y al aumento de programas electorales partidis-
tas que enfaticen la ley y el orden políticos. No es
probable que otro gobierno militar aparezca en el
futuro cercano. Pero hay que notar que, a poco más
de un año de la in vasión, se efectuó otro in ten to de
golpe bajo el ojo avizor de la milicia estadounidense.
Lo que pueda ocurrir después de que los Estados
Unidos dejen la escena es difícil de prever.
Conforme las condiciones en Panamá se deterio-
ran, la luna de miel que se dio entre el gobierno y
los Eatados Unidos tras la invasión se va acercando
a su fin, y cada vez se oyen más reclamos a los
Estados Unidos para que efectúe restituciones por
los daños de la invasión, especialmente por el sa-
queo, del cual se le hace responsable por la inacción
que mostró durante los días posteriores a la inva-
sión. También aumentan las quejas contra el gobier-
no. El problema de la Fuerza Pública ha puesto bajo
tensión a la coalición política gobernan te, especial-
mente a las relaciones entre Billy Ford y Ricardo
Arias. Mientras que los Demócratas Cristianos cri-
tican el plan económico de Billy Ford, MOLIRENA
responde con acusaciones contra los planes demo-
cristianos sobre la Fuerza Pública.
En tanto que los Estados Unidos se preparaba
para retirar sus patrullas de las calles panamefias
el año pasado, el intento golpista de diciembre de-
mostró lo necesaria que era una fuerte presencia
estadounidense, y qué poco confiable era la Fuerza
Pública. Los Estados Unidos podría estar reasu-
miendo su papel de mediador en la política paname-
ña. Al hacerlo, se estaría arriesgando a seguir una
ruta que antes ha seguido con muy poco tino.
Una pregunta básica que enfrenta el nuevo lide-
razgo civil gira alrededor del futuro de las fuerzas
defensivas del país y sus relaciones con la adminis-
tración de la justicia. La milicia panameña ha llega-

254
do a dominar la vida política del país en el pasado.
Fue una dominación de este tipo la que llevó di-
rectamen te al surgimien to de la dictad ura del Gene-
ral Man uel N oriega. La ascensión de éste al poder
remató un proceso gradual de fortalecimien to mili-
tar en la sociedad panamefta. Los panameftos han
tendido a culpar a la FPD del deterioro social, y han
enmarcado el debate sobre la Fuerza Pública en esta
perspectiva. Sin embargo el problema no es si Pana-
má se hace de una fuerza policial o de un ejército.
La fuerza es producto de la sociedad y no a la in ver-
sa. Una cultura política panameña fue la que dio pie
a la FPD. A menos que los problemas económicos
raciales y de clase que dieron origen a la milicia
como fuerza política sean t.r at ados, siempre existirá
la posibilidad de un retorno al modelo mili tar.

255