Tensiones Politicas en La Educacion

Documento para ser presentado en Encuentro para debatir, a propósito de una ley de universidades, organizado por la Dirección del
CENDES/UCV. Evento previsto para el 14 de Marzo 2011, 9h30am, en la sede de esta institución. Comentaristas: José
Miguel Cortázar (UCV), Magaldy Téllez (CIPOST/UCV-UNESR), María Cristina Parra Sandoval (LUZ). Moderador: Dr. José
María Cadenas. Para mayor información, Teléf.: 7510719.
TENSIONES DE LA EDUCACION SUPERIOR VENEZOLANA

EN UN CONTEXTO DE EXPLICITA POLARIZACION POLITICA.
-----Elementos para contribuir al debate -----
Carmen García Guadilla1
(“El mito del eterno retorno”. Este es el título de un correo electrónico que recibí de una persona que
conoce las discusiones que se han dado en la educación superior en Venezuela desde hace más de dos décadas.
Lamentablemente, continúa el mensaje del correo, ahora estamos peor por la elevada polarización. ¿Será posible
en el contexto actual ponernos de acuerdo sobre aspectos que no pudimos hacer cuando no estaba explícita esta
polarización? Seamos optimistas, termina el correo, la universidad debe demostrar estar por encima del resto de
las instituciones del país, ya que desde hace más de diez siglos ha sido el espacio plural, de respeto y de
entendimiento por antonomasia).
CONTEXTUALIZANDO LA HISTORIA RECIENTE
Década de los noventa
Durante la década de los noventa hubo en Venezuela numerosas iniciativas de

discusión acerca de la agenda de transformación propuesta por diversos organismos
internacionales, especialmente de Unesco. Si bien en algunos países de la región las agendas de
Unesco y Banco Mundial compitieron altamente por ocupar el espacio de las políticas públicas,
en Venezuela fue la agenda propuesta por Unesco la cual ocupó la atención, pero no de las
realizaciones, sino del discurso del deber ser. La conferencia regional celebrada en La Habana
(CRES-1996), preparatoria de la conferencia mundial celebrada en Paris (CMES-1998),
aportaron elementos para una agenda de transformación, cuyos elementos fueron
incorporados a las reformas, en desigualdad de ritmos, en los distintos países de la región.2
1 Profesora Titular y Ex Directora del CENDES/UCV, Coordinadora de la Cátedra UNESCO Pensamiento
Universitario Latinoamericano, y autora de numerosas publicaciones en el área de la educación superior comparada en

América Latina.
2 Véase García Guadilla, 2003.
Carmen García Guadilla – Elementos para Discusión – Tensiones de la Educación Superior en Venezuela – Febrero 2011
Sobre la base de los discursos hegemónicos acerca de la transformación de esa década,

se debatieron propuestas para Venezuela acordes con las ideas del momento. Muchos de esos
debates fueron recogidos en publicaciones, y una buena parte del contenido se asemeja al que
se presenta en la actualidad. Se avanzó en la discusión, pero no se hicieron cambios
significativos en cuanto a políticas públicas.3
Ahora bien, al contrario de las turbulencias que se vivieron en el escenario político en la

década de los noventa, y quizás debido a ello, la educación superior venezolana experimenta
pocos cambios en cuanto a las políticas públicas. En Venezuela no se logró en esa década
superar el modelo de financiamiento basado en insumos y en negociaciones políticas; no se
logró crear mecanismos nacionales de rendición de cuentas para el aseguramiento de la calidad
como sucedió en la mayoría de los países europeos en la década de los ochenta y en América
Latina en la década de los noventa, incluido Cuba; y no se logró crear sistemas de información
actualizada que permitieran tomar decisiones de alcance estratégico.
Esa fue una década donde proliferaron los incentivos a la excelencia académica. Entre
ellos, dos de alcance nacional, el PPI (Programa de Promoción al Investigador, creado en 1989
por el CONICIT) y el BA (Beneficio Académico, creado en 1992 por el Consejo Nacional de
Universidades), así como varios programas en algunas universidades del país (ULA, UCV,
UDO, USB). Aunque no se crearon instancias nacionales para la evaluación y/o acreditación;
sin embargo, desde 1988 existe evaluación a nivel de postgrados, bajo la responsabilidad del
Consejo Consultivo Nacional de Estudios para Graduados, del CNU. 4
Ahora bien, aparte de los programas de incentivos señalados, se puede decir que no
hubo políticas públicas significativas. A nivel de las propias instituciones, éstas no lograron
revisar la distorsionada distribución del presupuesto, ni la ingobernabilidad que produce la
3 Entre las iniciativas vinculadas con discusión de los cambios necesarios, se pueden mencionar: Las Jornadas
para la Transformación de la Educación Superior, auspiciadas por FUNDAYACUCHO, bajo la dirección de José
Domingo Mujica, Ex Decano de la Facultad de Ciencias de la UCV. Esas jornadas fueron celebradas en distintas
regiones del país, entre 1996-1997, y algunas de las exposiciones fueron publicadas (Cadenas et al., 1999). También
la FAPUV organizó discusiones nacionales. (FAPUV, 1998.). Asimismo se conocieron documentos sobre los
cambios necesarios, por parte de Asociación Venezolana de Rectores (AVERU) y del Consejo Nacional de
Educación, entre otros. También se creó una Comisión para el Desarrollo de la Educación Superior en
concordancia con un Proyecto BID. Asimismo muchas instituciones de educación superior (IES) en el país, se
dieron a la tarea de discutir propuestas de cambio para sus instituciones. También el CENDES dedicó un número
de su revista periódica al tema de la educación superior en Venezuela. (CENDES/UCV, 1998) .
4 Las universidades con mayor número de postgrados acreditados son las universidades públicas autónomas.
Las cuatro primeras son: UCV con 36% de postgrados acreditados en relación al total, que, para el momento de la
consulta, sumaban 634 programas de postgrados acreditados en todo el país; le sigue ULA con 12%, LUZ con
8%, y USB con 7%. A nivel de doctorado la proporción se concentra fundamentalmente en tres instituciones
públicas, la UCV (44%), IVIC (17%) y USB (14% (CCNP, 2011)
2
organización por la que se rige. No lograron implementar procesos de autoevaluación que

fueran capaces de incorporarse a las nuevas formas de gestión, y a la toma de decisiones. No
dieron suficiente visibilidad a los aspectos académicos positivos que –a pesar de la
ingobernabilidad de la estructura administrativa- fueron capaces de producir, más debido a la
mística de muchos profesores e investigadores, que a los incentivos extrínsecos de los salarios.
Y en pocas oportunidades, aunque las hubo, se hicieron cambios más de fondo relacionados
con el aprendizaje en un mundo cada vez más complejo. En cuanto a los Gremios, tanto de
Profesores, Empleados y Obreros, no lograron entender en algunas universidades públicas que
algunos acuerdos –como el de acceso privilegiado de hijos de trabajadores, empleados y
profesores a las propias instituciones- formaban parte de la herencia de la sociedad rentista y
que, en este sentido, la universidad debía dar ejemplo y saber renunciar a estas prebendas.
En términos generales, ni el gobierno, ni las instituciones, ni los gremios lograron

ponerse de acuerdo en modernizar los instrumentos legales habida cuenta de la necesidad de
contar con una Ley de Educación Superior , que –sin ser exhaustiva ni detallista- apuntara a
superar los principales obstáculos e “irracionalidades” que estaban impidiendo un buen
desempeño de la educación superior como sistema nacional coherente y eficiente.
A pesar de ello Venezuela todavía seguía ocupando el segundo lugar de América Latina
en cuanto a la tasa de cobertura en educación superior, 32%, comparado con 17% que era el
promedio que había en la región para mediados de la década de los noventa. Por otro lado, se
había logrado consolidar un sistema de educación superior que había cumplido, desde hacia
varias décadas, un papel de crucial importancia, no solamente en dar a la sociedad
profesionales y nuevos conocimientos, sino también por haber jugado un rol de relevancia en
la inducción y fortalecimiento de valores inherentes a la condición democrática, derechos
humanos, movilidad social debido a la expansión del sistema, entre otros.
Década 1999-2010
En la primera década del siglo XXI, las agencias internacionales más dinámicas en
cuanto a propuestas de transformación de la educación superior fueron la Unesco y la OCDE,5
a diferencia de la década anterior que fue Unesco y Banco Mundial.6 Otra diferencia con la
década anterior, es que el escenario no es de competencia entre agencias, sino que dentro de
Unesco hay dos tendencias, una de ellas que reivindica la posición de Unesco de la década
anterior, y que se expresó en la Conferencia Regional de Educación Superior de Unesco en
Cartagena, Colombia (CRES-2008), donde se enfatizo el carácter de “bien público” de la
educación superior. La otra tendencia se encuadra más bien con la posición de la OCDE, y se
expresó en algunas de las posiciones sostenidas en la Conferencia Mundial de Educación
Superior de Unesco en Paris (CMES-2009), donde las tensiones entre “bien público /
comercio de servicios” y entre “centro / periferia académica” quedaron sin superarse. Estas
5Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

6Para algunos analistas, la OCDE ha sustituido al Banco Mundial en cuanto a principios de orientaciones
mercantilistas.
3
tensiones, que se habían expresado de manera visible a comienzos de la década, fueron vistas
con mucha preocupación por algunos sectores de la comunidad académica internacional y
regional. Entre ellas se pude señalar: las maniobras de la OCDE por incorporar la educación
superior como comercio de servicio (GATS -OMC); la emergencia de nuevos proveedores
transnacionales; el crecimiento del sector privado internacional; la competencia de los rankings
mundiales de universidades en el escenario global; y la creciente competencia por el
conocimiento profundizando la fuga de talentos, a pesar de emergencia de dinámicas asociadas
a la “circulación del conocimiento”, que implica utilizar los talentos desde la distancia. Estos
fenómenos dieron lugar a que, en muchos países, se diera una relevancia especial a
internacionalización dentro de las políticas públicas e institucionales; tanto así, que la
internacionalización ha sido considerada una de las dinámicas más importantes de esa década,
así como la evaluación y acreditación lo fue en la década de los noventa.7
En cuanto a Venezuela, recién instaurado el gobierno de Hugo Chávez, la educación

superior se encontraba con un doble desafío. Por un lado, debía enfrentar las tensiones
acumuladas por ausencia de reformas orientadas a organizar el sistema, pero además debía
encarar los desafíos emergentes de una nueva agenda de transformación del milenio que
comenzaba. Todo esto en los nuevos contextos globales de conocimiento, de fuerte
competencia por los talentos, nuevas formas educativas transnacionales, fuertes dinámicas de
movilidad (profesores, estudiantes y el propio conocimiento) y alta explosión de la
interactividad en los procesos de aprendizaje y en las relaciones con el entorno, debido a los
nuevos avances que se dieron en la internet a comienzos del presente siglo.
En cuanto a los debates de transformación de Venezuela en esa década se

concentraron en propuestas de leyes de educación superior. Seis en total, como se verá más
adelante. Pero además de estos debates, fueron importantes los aportes del grupo del
Cipost/UCV, a través del proyecto Debate sobre la Reforma, del cual salieron publicados tres
volúmenes, bajo el título “La Universidad se Reforma”, con el apoyo de ORUS y de
Iesalc/Unesco.
En cuanto a las políticas públicas, si bien durante los primeros cinco años (hasta finales
del 2004) hubo un avance importante en políticas públicas dirigidas a la calidad, la equidad y la
pertinencia para todo el sistema; en la segunda etapa (2005-2010) los nuevos equipos que
entraron al escenario de las decisiones en esos organismos descontinuaron los proyectos más
importantes que se habían planteado en la etapa anterior. Focalizaron su atención a la nueva
institucionalidad en términos cuantitativos, y dieron una nueva orientación a la Universidad
Bolivariana, desincorporando las ideas que habían guiado la orientación de esa universidad
durante el primer período.8
7 Para mayor detalle véase García Guadilla, 2010.

8
La orientación, en el primer período de la Universidad Bolivariana, estuvo influenciada por ideas del
pensador Edgar Morin, a través de la participación de miembros del CIPOST/UCV. Ideas como la complejidad y
transdisciplinariedad, así como otras ideas de Unesco, como la de pertinencia, están presentes en los documentos
fundacionales. Sin embargo, a finales de 2004, la Rectora fundadora fue sustituida, y buena parte del equipo se
4
El clima de polarización incidió en una sobrepolitización en la vida del país y por tanto
de las instituciones de educación superior (IES); sin embargo, en cuanto a las dinámicas de
políticas públicas, hay que diferenciar dos tendencias: la del período 1999-2004, y después del
2005 hasta el presente.
Período 1999-20049
Durante este período, la mayoría de los actores que ocuparon cargos claves en la
dirección de la política pública de la educación superior, fueron profesores de la Universidad
Central de Venezuela (UCV) identificados con el gobierno.10 En ese período, se conformaron
políticas públicas dirigidas, por un lado, al mejoramiento de la estructura establecida; por otro
lado, a crear nuevas instituciones marcadas por lo ideológico-político en afinidad con el
gobierno. Asimismo, se crearon dos nuevos Ministerios, el Ministerio de Educación Superior
(MES), y el Ministerio de Ciencia y Tecnología, siendo los principales actores de este último
Ministerio, también profesores de la UCV. Las primeras acciones se orientaron a incorporar
propuestas de transformación dentro de un escenario que –en los primeros momentos- parecía
que iba a cambiar las relaciones gobierno – universidades. 11
Las políticas de educación superior en este período se produjeron en dos instancias

gubernamentales: a) la Oficina de Planificación del Sector Universitario (OPSU), y b) el Vice
Ministerio de Educación Superior, perteneciente al Ministerio de Educación, Cultura y
Deporte (MECD), cuando todavía no se había creado el Ministerio de Educación Superior; y, a
disolvió. A partir de esa fecha, la Universidad entra en un segundo período, enfatizando la orientación ideológica
del proyecto del Presidente Chávez.
9 Para una mayor extensión del análisis de este período, véase García Guadilla et al., 2006.
10 Los principales actores de la política oficial en educación superior durante ese primer período, fueron
profesores que en la década de los noventa habían liderado la política universitaria desde sus propias instituciones
académicas con posiciones de rechazo hacia la política oficial de entonces, calificada de neoliberal. Una parte
significativa de los Ministros de ese primer período –y una buena parte de los miembros de sus equipos-, eran
profesores de carrera de la principal universidad pública autónoma, la UCV. El Ministro de Educación (Héctor
Navarro) había sido Coordinador de Postgrados de la UCV. El Director de la OPSU (Luis Fuenmayor) había sido
Presidente de la Asociación de Profesores, y más tarde Rector, así como Representante de los Profesores ante el
Consejo Universitario; la Vice-Ministra de Educación Superior, María Egilda Castellanos, había sido
Coordinadora de Extensión y Presidenta de la Asociación para la Investigación Universitaria (APIU).
11
En Junio del 2000, se promovieron negociaciones por iniciativa de las autoridades de la UCV con las
nuevas autoridades de las políticas públicas; y, a partir de esta experiencia se tenían programados actos similares
para el resto de las universidades públicas. En esas negociaciones, la universidad se comprometía a involucrarse en
procesos de transformación y el gobierno se comprometía a financiar a la universidad convenientemente para
facilitar esos procesos. Sin embargo, estas negociaciones se interrumpieron –entre otras razones- debido a un
grave conflicto en el 2001, protagonizado por los sectores estudiantiles afectos al gobierno, los cuales ocuparon la
sala de sesiones del Consejo Universitario y dependencias centrales de la UCV, apoyados por algunos altos
funcionarios del gobierno. Después de este conflicto se produce una radicalización dentro de la universidad, entre
los sectores del gobierno que apoyaron la toma y los que se opusieron a ella, que constituían, en aquel momento,
la mayoría de la población estudiantil.
5
partir de Enero del 2002, desde el Ministerio de Educación Superior (MES), pasando a ser éste
el órgano rector del sistema de educación superior. En el segundo periodo de la década de los
dos mil, se cambió el nombre de Ministerio de Educación Superior (MES), en Ministerio del
Poder Popular para la Educación Universitaria (MPPEU) pues los institutos y colegios
universitarios de nivel superior fueron transformados en universidades.
- Desde la OPSU se diseñó -durante el período 1999-2004- un conjunto de políticas

estructuradas alrededor de un programa llamado Alma Mater, dirigido al Mejoramiento de la
Calidad y la Equidad de la Educación Universitaria. Los principales componentes fueron: -Elevación
de la calidad, a través la creación de un Sistema de Evaluación y Acreditación (SEA), donde fue muy
importante el debate nacional en momentos en que todavía la confianza Gobierno-
Universidades no se había roto.12 -Mejoramiento en el modelo del financiamiento público.13 - Elevación de
la excelencia académica.14 -Mejoramiento en las condiciones en el ingreso.15 Estos programas fueron
descontinuados a finales del 2004, cuando el Director de la OPSU y parte de su equipo fueron
desplazados.
- Desde el Vice-Ministerio de Educación Superior del MECD hasta el 2002 y desde el Vice-
Ministerio de Políticas Académicas del Ministerio de Educación Superior del 2002-2004 se adelantaron los
siguientes programas durante ese período: -Programas de desempeño estudiantil y desempeño profesoral, -Redes
Regionales de Cooperación de la Educación Superior. 16 Estas políticas también fueron
descontinuadas, una vez que la Viceministra de Políticas Académicas del MPPEU, que fue la
persona que impulsó este programa, salió del MPPEU para cumplir nuevas funciones como
Rectora de la Universidad Bolivariana.
Por otro lado, se crearon programas, que fueron conformando y reforzando una
“nueva institucionalidad”, vinculados con el oficialismo. Entre estos se puede mencionar: la
gigantesca expansión de la Universidad Nacional Experimental Politécnica de la Fuerza
12 Esta búsqueda de consenso fue liderada por el coordinador del proyecto, profesor de la UCV, Cesar
Villarroel. El aporte más importante del SEA en el período analizado fue de tipo conceptual, contribuyendo con
foros y publicaciones a resaltar la importancia de la rendición de cuentas. Sin embargo, a pesar que en el 2003 se
había adelantado una metodología para la evaluación de proyectos de creación de universidades y carreras de
pregrado, ésta no pudo ponerse en práctica, debido a desacuerdos entre las distintas instancias que debían
aprobarla.
13 Esta fue una de las políticas más importantes y que al momento de ser desplazado el director de este
organismo y su equipo, se había logrado diseñar un “modelo de presupuesto calculado sobre bases técnicas”
tendiente a fortalecer el modelo de “aplicación de fórmulas”, para superar las limitaciones del modelo incremental
o asignación histórica-negociada, que ha sido muy criticado.
14 Esta política se dirigió al fortalecimiento de la carrera académica, así como de los doctorados y la
investigación, dentro del contexto de consolidación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. También se
apoyaron programas de dotación de Bibliotecas y de desarrollo de las TICs.
15 Dirigido al incremento de la asignación de cupos a través de la OPSU a un 50% en las universidades y 70%
en institutos y colegios universitarios; e incrementar los cupos a nivel nacional en un 10%.

16 Programa que respondía a una estrategia para una concertación entre la educación superior y el Estado. El
objetivo de las redes era impulsar la articulación y vinculación entre instituciones de educación superior
regionales, así como con los gobiernos regionales y locales, con el sector productivo y con las comunidades del
entorno, con la finalidad de elevar la cooperación y la solidaridad nacional.
6
Armada Nacional UNEFA),17 la Universidad Bolivariana,18 la Misión Sucre, 19 y expresiones

de esta última como los Fundos Zamoranos Universitarios, 20 y las Aldeas Universitarias.21
La tendencia de la nueva institucionalidad es la que se hace hegemónica en el segundo

período (a partir de finales del 2004), cuando fue desplazado –por distintos motivos- todo el
equipo directivo inicial del Ministerio de Educación Superior, de la OPSU, y de la Universidad
Bolivariana.
Las tensiones entre los actores que diseñaron las políticas de OPSU en el primer
período del propio gobierno de Chávez y algunos de los actores que les suplantan a finales en
el 2005 de ese mismo gobierno, se ven reflejadas en el desmantelamiento de los programa
bandera de las políticas públicas del sistema formal, del período analizado. En carta abierta al
Presidente de la República, uno de los miembros de la OPSU señala: “Atónita asisto al
desmantelamiento del Proyecto Alma Mater para el Mejoramiento de la Calidad y la Equidad de la
Educación Universitaria en Venezuela, lo cual obedece a instrucciones de la actual directiva de la OPSU. (…)
me pregunto ¿se puede en nombre de la revolución, en nombre de unas posibles competencias institucionales que
correspondan a tal o cual órgano del Poder Público, en nombre de a quién corresponda tal o cual cuota de poder
17 A pocos meses de instaurado el gobierno de Chávez, se crea la UNEFA, con sede principal en la Región
Capital y núcleos en lugares del país requeridos por las Fuerzas Armadas. Durante toda la década de los dos mil,
esta universidad emprendió un gigantesco proceso de expansión matricular sin precedentes, pues de 2.800
inscritos en octubre de 2003, pasó a 235.000 en 2009, contando con 61 sedes en casi todos los estados del país.
18 La Universidad Bolivariana fue creada mediante decreto Presidencial en el 2003, como una alternativa al
sistema educativo tradicional. Entre sus misión está la de “contribuir a cambiar al Estado venezolano en la
refundación del país”. Tiene sedes en siete estados del país.
19 La Misión Sucre funciona en una infraestructura conformada por una gran red de espacios denominados para
efectos de la Misión: “Aldeas Universitarias” (considerados Ambientes Locales de Desarrollo Educativo

Alternativo Socialista). Las aldeas se encuentran discriminadas en tres grupos: a) Escuelas, liceos, casas de cultura,
centros penitenciarios y aulas de Instituciones de Educación Universitaria. b) Instalaciones construidas por la
Fundación Misión Sucre. c) Edificaciones construidas por la Corporación Venezolana de Guayana, PDVSA,
Fuerza Armada, Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria, Gobernaciones, Alcaldías, entre
otras.
20 Los Fundos Zamoranos Universitarios representan “un sistema de relaciones académicas-comunitarias, de
orientación socio-productiva y cultural, en el cual la Unidad de Producción Agroalimentaria tiene su centro de

acción. Su finalidad fundamental es contribuir con los planes de desarrollo rural y de seguridad alimentaria del
Estado”. Su objetivo es ofrecer un estímulo a los bachilleres de las zonas rurales del país para que se incorporen a
las carreras agroalimentarias, y simultáneamente, a las actividades asociadas a la producción de alimentos. Además
del Ministerio de Educación Superior, participan otros ocho Ministerios (Planificación y Desarrollo, de Ambiente
y Recursos Naturales, de Ciencia y Tecnología, Producción y Comercio, Salud y Desarrollo Social, Infraestructura,
Educación, Cultura y Deportes, Agricultura y Tierras), más el Instituto Nacional de Tierras, la Gobernación del
Estado Falcón, y FOGADE).
21 Las Aldeas Universitarias se ubican en lugares lejanos de los centros educativos. Para su funcionamiento se
aprovechan las ofertas de instituciones ya establecidas que, de acuerdo con su especialidad, ofrecen los servicios
que necesita una zona específica. Algunos críticos consideran que han tenido pocos resultados: “El año pasado se
otorgaron 50 millardos de bolívares y no se ha hecho nada. La única que funciona es la de Santa Elena de Uairén,
como parte del Proyecto Gran Sabana, que se construyó en nuestra gestión” (Méndez, 2005).
7
o liderazgo, proceder de un plumazo a enviar todo a la basura y dejar a los verdaderos dueños de los beneficios
en el limbo?”.22
Período 2005-2010
A partir del 2005 la política pública del Ministerio de Educación Superior estuvo
dirigida fundamentalmente a la inversión en la nueva institucionalidad con nuevos programas y
sin ninguna política sobre la transparencia de los grandes recursos financieros invertidos.
Ahora bien, desde el Ministerio de Ciencia y Tecnología, hubo programas importantes, siendo
el de mayor relevancia la LOCTI.
Durante ese período, la política pública del MPPEU y de la OPSU se orienta a

favorecer los programas de la nueva institucionalidad, aumentando las tensiones que subyacían
en las políticas de la primera etapa. Estos programas emergen adoleciendo de mecanismos de
regulación y aseguramiento de la calidad. En este sentido, el propio Director de la OPSU
durante 1999-2004, asume una posición crítica en cuanto al rumbo que estaba tomando la
educación superior con los nuevos programas, donde se invirtieron grandes cantidades de
dinero, sin ningún seguimiento sobre sus logros.23 También criticó el que se estaban abriendo
carreras de pregrado en instituciones públicas asociadas al gobierno, sin la aprobación del
Consejo Nacional de Universidades (CNU), órgano legalmente facultado para ello.24
Una de las críticas más substanciales de este periodo es que las políticas de inclusión de
este gobierno se focalizaron en la cantidad y se descuidó la calidad, pero sobre todo que la
inclusión estuvo más dirigida a la educación superior, sin que se hubieran superado los
problemas de calidad de la educación que antecede a la superior. No se entiende por qué no se
puso atención prioritaria en que toda la población tuviera educación pública preescolar y básica
de calidad.
Hubiera sido un gran mérito de este gobierno si los mayores esfuerzos de estos doce
años los hubiera puesto en elevar la calidad de los niveles anteriores a la universidad, con
educación pública de calidad mejor o igual que la de los colegios privados con los más altos
logros de formación. Esto hubiera incidido en que las generaciones de estudiantes que
acudieron a instituciones públicas, podrían llegar ahora en igualdad de condiciones que los
estudiantes que han tenido el privilegio de estudiar en las mejores instituciones privadas. El
acceso solo será democrático si todos los actores han tenido las mismas oportunidades de
22 Scott, 2005
23 Por otro lado, el propio director de la OPSU durante el período 1999-2004, señala los manejos inadecuados
de los fondos en ese programa: “(…) el censo no fue validado a sabiendas de que se inscribieron personas ya
graduadas, que sólo buscaban una beca y hasta quienes no eran ni bachilleres. Yo lo exigí, como director de la
OPSU, pero esa validación no se realizó. Presentamos informes técnicos criticando la docencia y la calidad de los
facilitadores”.
24 “Si el Ministerio de Educación Superior abre programas de pregrado sin autorización del CNU, ¿significa
eso que las universidades privadas también pueden abrir programas de pregrado sin solicitar autorización de dicho
organismo?” (Fuenmayor, 2005).
8
formación previas al ingreso. ¿De quién es la responsabilidad de que los estudiantes tengan
altas diferencias de formación a la hora de concursar por las carreras más demandadas o por las
carreras que necesitan mejor preparación?
Doce años han pasado para que una formación con calidad de los niveles anteriores al
superior hubiera sido posible. Se critica la no creación de escuelas técnicas con articulaciones
entre éstas y las universidades, de manera que los estudiantes que así lo requieran pudieran
seguir estudiando pero con una destreza que los habilitaría para el trabajo, si fuera necesario.
Lo que se llama Fundos Zamoranos Universitarios, en realidad están más cerca de escuelas
técnicas e institutos tecnológicos que de universidades. Se critica también que elevando todos
estos institutos a universidades, sin la debida preparación, en vez de justicia, se está incurriendo
en un engaño pues muchos jóvenes ven frustradas sus esperanzas de superación, al no poder
responder a niveles más altos por la deficiente preparación. 26
La proliferación y ampliación de la nueva institucionalidad ha dado como resultado

incrementos exorbitantes en la matrícula, aunque es difícil para los investigadores tener acceso
a esos datos de manera de poder validar los que da el gobierno. De acuerdo a los datos que
reporta el gobierno a través de la Web del MPPEU, Venezuela tiene una de las tasas de
cobertura más altas del mundo (83%), “el país actualmente supera a naciones como Estados Unidos,
Francia, España, Italia, Japón y China”.27 Curiosamente la forma como el MPPEU legitima esta
cifra es citando la fuente de los datos de Unesco; sin aclarar que las cifras que publica Unesco son
las cifras enviadas por los gobiernos. O sea, que esas cifras son enviadas por el gobierno sin que haya
sido posible ser corroboradas por los investigadores. A los investigadores venezolanos no
directamente vinculados con el gobierno, les ha resultado difícil sino imposible acceder a los
datos correspondientes a la nueva institucionalidad.28 Por otro lado, en el contexto de esa
tremenda masificación, surge la pregunta sobre la preparación de tantos profesores que se han
debido reclutar para la gran expansión de matrícula, pues la preparación del profesor es
fundamental en la fórmula de lograr una buena formación.29 Otra crítica ha sido la sumisión o
conversión de las nuevas instituciones en escuela de cuadros, con pensamiento único, sin
espacio para desarrollar otras ideas, sin tolerancia para que profesores y estudiantes diserten
sobre posiciones diferentes a las del gobierno. En la Web de la Misión Sucre, se señala como
uno de los propósitos de esa misión: “Fortalecimiento del movimiento estudiantil bolivariano y la base de
apoyo de masa al proceso revolucionario en curso”.
Todos los países socialistas, entre ellos Europa del Este y Cuba, tuvieron como
bandera lo social, y lograron adelantos importantes en cuanto a inclusión durante las primeras
décadas de sus revoluciones, especialmente en las áreas de educación y salud. Sin embargo, en
26 Comentarios de José Maria Cadenas al documento La educación superior en Venezuela, Cendes, 1998.
27http://www.correodelorinoco.gob.ve/eduacion-venezuela-categorias/venezuela-posee-quinta-matricula-
universitaria-mas-alta-mundo/ (Enero 2011)

28 Parra-Sandoval, Bozo de Carmona y González (2010)
29 Construir universidades no es lo mismo que construir cuarteles, o construir “mercales” (mercados
populares), dicen algunos críticos.
9
el caso de Venezuela, durante una década, se logró inclusión, pero con ayuda de los cubanos, y
con las posibilidades que tuvo de construir infraestructura con la renta petrolera, pero ha sido
una expansión sin conocimientos de alto nivel. Construir universidades para difundir
conocimientos básicos es fácil, pero construir universidades para producir conocimientos de
avanzada, especialmente doctorados, es mucho más complejo. Sería paradójico que Venezuela
pidiera a Cuba el apoyo para crear postgrados, pues su sistema está menos desarrollado que el
sistema de postgrados que existen en las universidades autónomas venezolanas. Es aquí donde
resulta indispensable entender que no se puede destruir lo que existe porque el país va a perder
muchas décadas de esfuerzos. Lo recomendable es lograr acuerdos entre los gobiernos y las
IES que realizan investigación e innovación y que tienen programas de postgrados acreditados
y de alto nivel, para pensar en estrategias que favorezcan al país en el largo plazo, como se está
haciendo en todos los países del mundo, incluida Cuba. Si las instituciones convencionales no
reciben los recursos financieros necesarios, pueden desaparecer y perder muchas décadas de
esfuerzos; y todos sabemos que las instituciones académicas no se improvisan, son el resultado
de muchos años de consolidación.
Propuestas de Ley para las IES durante las últimas tres décadas
Desde la Ley de Universidades de 1958, con modificaciones en 1970, ha habido varias

iniciativas aunque ninguna de ellas logró aprobarse.
En la década de los ochenta, se propuso un Anteproyecto de Ley de Educación Superior,

cuya iniciativa partió del Ministerio de Educación. José Agustín Silva Michelena, ex Director
del CENDES, fue miembro de la comisión redactora y coordinó numerosos eventos a nivel
nacional para debatir el anteproyecto. Todos los esfuerzos fueron en vano, pues no llegó a
aprobarse.
En la década de los noventa, circuló una propuesta de Ley de Educación Superior (PLES-
1998), por parte del Congreso de la República.31 Tampoco llegó a aprobarse.
La década del 2000-2010 quedará en la historia como el período de proliferación de

propuestas de leyes de educación superior. En total seis.
Durante el período 2000-2005 se conocieron dos. Una de ellas, “Propuestas para el Proyecto de Ley
de Educación Superior” elaborada por una comisión nombrada en 2003 por la Vice Ministra de
Educación Superior, Maria Egilda Castellanos. Se hicieron múltiples debates a nivel nacional, y
contó con el apoyo de ORUS (Observatorio Internacional de Reformas Universitarias), y de
Unesco/Iesalc. Paralelamente se llevó a debate nacional también una propuesta coordinada
31 En esta propuesta se creaban varias coordinaciones nuevas, con Consejos Estadales y Regionales un Sistema
Nacional de Evaluación, Acreditación e Información, una Fundación Fondo Nacional de Financiamiento para el
Desarrollo de la Educación Superior, y Fundaciones de Fondos de Financiamiento en cada una de las
instituciones de educación superior. También: - Fondo de Desarrollo Estudiantil en cada una de las IES. Se hacía
explícita la autonomía a través del Artículo 15.
10
por la UCV, “Hacia una nueva legislación de la universidad venezolana” con el apoyo de AVERU
(Asociación Venezolana de Rectores de Universidades), también en el 2003. Ninguna de las
dos propuestas llegó a feliz término, lamentablemente, pues ambas aportaban elementos para
superar la ley anterior. Ambas respetaban la autonomía universitaria, y proponían nuevas
instancias intermediarias Estado-Instituciones, orientadas a la coordinación y regulación a tono
con las reformas que se estaban llevando en la mayoría de los países del mundo.
Durante el período 2005-2010 hubo cuatro propuestas. Una de ellas fue discutida en la
Escuela de Trabajo Social de la UCV, por esa misma fecha, fue PLESA (Proyecto de Ley de
Educación Superior Alternativo). Aparece como autores el grupo autodenominado
“estudiantes críticos”, colectivo por el cambio educativo nacional. 32 También circuló un
documento bajo la autoría de Luis Fuenmayor Toro,33 con el título de “Proposiciones para la nueva
ley de universidades. (Documento revisado, corregido y ampliado)”.34 En este documento se plantean
ideas interesantes como la “separación de poderes”, o sea, “separación de funciones o
atribuciones” en los Consejos de las universidades o su equivalente en los otros tipos de IES;
así como otros planteamientos relacionados con la importancia que el autor otorga a la
producción de conocimientos.
Al final de la década, en diciembre del 2010, es de todos bien conocido, por lo reciente
y por el exabrupto de su desenlace.
Sabiendo de la existencia de una nueva ley bajo la responsabilidad del MPPEU que iba
ser entregada a la Asamblea Nacional, sin haber sido discutida por la comunidad académica y
en total desconocimiento de ésta, fue entregado (aún cuando algunos representantes del
oficialismo no lo asumieron de esa manera, pues no quisieron recibirla en la Asamblea) un
Proyecto de Ley de Educación Superior, presentado con el aval de 37.000 firmas, elaborado por
representantes de varias universidades públicas y privadas, y representantes de la ONG
Asamblea Nacional de Educación.
El 23 de diciembre en la madrugada la Asamblea Nacional, con mayoría oficialista,

aprobó, a toda marcha, la Ley de Educación Universitaria (LEU), entre otras leyes que tuvieron
mucha controversia, como la Ley Habilitante (que le da amplios poderes al Presidente Chávez
por hasta 18 meses, tiempo que cubre casi el período que resta de su actual mandato).35
32 PLESA, 2011.
33 Ex Director de la OPSU en la primera década del actual gobierno.
34 El ensayo inicial fue publicado en Debate Abierto, No. 16, julio 2001.
35 Estas leyes fueron vistas por la oposición como zarpazos jurídicos destinados a destruir los restos
democráticos que pervivían en la república venezolana, pues se anulaba la voluntad popular manifestada el 26 de
septiembre del 2010, la que dio una mayoría anti oficialista del 52% de la votación general, aún cuando, debido a
cambios realizados por el oficialismo en los distritos electorales, éste quedó representado en la Asamblea con el
67% de de diputados.
11
En la LEU entregada por el MPPEU a la Asamblea Nacional, no hubo participación ni

conocimiento del contenido por parte de la mayoría de la comunidad académica nacional, ni
tampoco participaron en ella personas conocedoras del tema tanto del lado opositor pero
también del lado del oficialismo. Por otro lado, molestó también, tanto del lado opositor como
en ciertos sectores del oficialismo, el ocultamiento del proceso de gestión de la ley, ya que solo
circuló de manera restringida y a veces secreta, y sólo se conseguía una versión escaneada días
antes que la misma fuera presentada en la Asamblea.
Además de la preocupación por la forma en que había sido fraguada, casi de modo
clandestino, y enviada a la Asamblea cuando las universidades estaban de vacaciones para
imponerla al menor costo político; también hubo preocupación por el contenido, ya que, según
sectores de la oposición, más que resolver problemas académicos, la ley representaba una
estrategia destinada fundamentalmente a aumentar la potestad del ejecutivo, y acabar con la
autonomía, ya que todos los poderes emanaban del MPPEU, de la misma manera que en el
caso cubano.
Comienzo década 2011-
El año comienza con manifestaciones de estudiantes y fuertes declaraciones en contra

de la LEU por parte de la comunidad académica de las instituciones convencionales. Por sobre
todas las críticas prevalece la concentración de poder por parte del MPPEU y la pérdida de la
autonomía de las universidades autónomas, siendo que la autonomía está establecida de
manera explícita en la Constitución.36
Debido a diversos factores, difíciles de calibrar en cuanto al peso de cada uno de ellos,
manifestaciones de los estudiantes y profesores, declaraciones de asociaciones universitarias y
consejos universitarios, declaraciones de los distintos gremios, cartas de personas cercanas al
Presidente Chávez, incluyendo personas del propio gabinete, incidieron para que el Presidente,
a comienzos de Enero del 2011, decidiera vetar la Ley y devolverla a la Asamblea Nacional.
Esta decisión, manifestada en una de las cadenas nacionales de televisión y radio, dejó atónitos
tanto a los que elaboraron el proyecto de Ley (bajo la responsabilidad del MPPEU), a los
diputados que aprobaron la Ley en la Asamblea Nacional, a los estudiantes del sector oficialista
que habían defendido apasionadamente la LEU, así como a los distintos sectores de la
oposición.
36 En efecto, solo hasta 1999, durante el gobierno de Chávez, se logra reconocer la autonomía universitaria en
la Constitución Bolivariana de Venezuela. Artículo 109: El Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y
jerarquía que permite a los profesores, profesoras, estudiantes, estudiantas, egresados y egresadas de la comunidad dedicarse a la
búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, humanística y tecnológica, para beneficio espiritual y material de la
Nación. Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio
bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para planificar, organizar,
elaborar y actualizar los programas de investigación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario. Las
universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de conformidad con la ley.
12
Parafraseando lo que dijo el Presidente Chávez: “(…) Hay tres razones para vetar la LEU:
-razón teórica: pues hay muchas contradicciones (…): - razón política: pues no hubo participación de todos los
sectores (…); -razón técnica: pues es imposible llevarla a cabo tal como se presenta (…). Esto, junto con la
destitución del Ministro de Educación Superior, responsable del proyecto de la LEU y el
nombramiento como Ministra de una persona con un perfil muy diferente al anterior, abrió un
espacio de esperanza, a pesar de la poca credibilidad por parte de algunos sectores de la
oposición, que consideraron ese retiro como táctico.
Sin embargo, hubo tres elementos que fueron importantes. La LEU fue devuelta a la
Asamblea Nacional con la orden que fuera discutida en todos los espacios necesarios del país.
El Presidente propuso también que se creara una Comisión Presidencial formada por los más
importantes representantes de las distintas universidades, y que se hiciera un debate nacional.
El Presidente destituyó al Ministro responsable del proyecto de la LEU, personaje poco
respetado en diversos sectores del mundo académico. Se nombró una persona con un perfil
muy diferente al ministro anterior, con experiencia de varios cargos en la administración de
este gobierno (ex Ministra del Ministerio de Ciencia y Tecnología, y ex Rectora de la
Universidad Bolivariana, entre otros). A pesar de su fidelidad indiscutida hacia el Presidente, la
nueva Ministra es respetada por la comunidad académica del oficialismo y de la oposición por
su adhesión y respeto a los valores de la academia.
Como resultado, todos los sectores, tanto de la oposición como del oficialismo,
tomaron la palabra del Presidente. Por ejemplo, la AVERU (Asociación Venezolana de
Rectores Universitarios) decidió crear una Comisión Nacional, con el propósito de unificar las
conclusiones que se obtuvieran como resultado de los debates en las distintas casas de estudio.
La finalidad era redactar un documento en el que se plantearan las sugerencias de lo que se
considera debe estar en la nueva ley. Por otro lado, esta asociación declaró estar dispuesta a
participar en la Comisión Presidencial para la creación de lineamientos de la nueva LEU,
abogando por la reconciliación y el entendimiento.
El período de debate se reabrió y con ello la confianza de poder reivindicar la

universidad como espacio de aceptación de la pluralidad. Esto sería posible, sobre todo, si los
académicos que no están en los polos extremos, ni del oficialismo ni de la oposición, deciden y
logran tener mayor protagonismo, con la finalidad de recuperar el espacio de encuentro que no
existe desde hace tiempo, ni en el país, ni en la universidad. Apostar por ese espacio de diálogo,
donde se respeten las diferencias políticas, es fortalecer también la democracia dentro de la
universidad. Trabajar sobre la base de acuerdos entre universidades y gobierno (aprovechando
la declarada manifestación al diálogo de la nueva Ministra) sería un hecho del cual todos
ganarían, tanto las universidades como el gobierno. Ahora bien, para ello habría que
entenderse y negociar asuntos polémicos en ambas partes.
13
RELEVANCIA DE ALGUNOS EJES
A continuación voy a referirme a cinco ejes que considero fundamentales en la

discusión de la nueva Ley, tomando en cuenta la experiencia en otros países. Como todo
sistema, el de educación superior está constituido por diferentes dimensiones relacionadas
entre sí. Estas dimensiones representan ejes interconectados, considerando los más
importantes los siguientes: autonomía, rendición de cuentas, ingreso, financiamiento,
diferenciación institucional. La autonomía tiene que ser responsable, y para ejercerla, dentro de
un clima de confianza gobierno-IES, es necesario establecer mecanismos de intermediación
que permitan ejercer la rendición de cuentas. A su vez el ingreso, para que sea inclusivo y no incida
en la calidad, tiene que darse en un sistema diferenciado de instituciones. Por otro lado, a mayor
financiamiento público mayor importancia tiene la rendición de cuentas, ya que la obligación de
rendir cuentas implica demostrar ser eficientes con el presupuesto asignado, para lo cual es
deseable autonomía. Las relaciones Estado-IES de algunos de los ejes, como el de rendición de
cuentas, el ingreso y el financiamiento, ameritan la creación de nuevas coordinaciones. Estas
coordinaciones son concebidas actualmente como espacios de intermediación con
participación del gobierno y de las IES, para garantizar la autonomía de las mismas. 37
-Autonomía
Este es el eje más controversial de la LEA vetada, y sobre el que más se ha escrito. En
principio, pareciera estar fuera de riesgo, si nos atenemos a la defensa que de este principio
hizo la nueva Ministra. En efecto, sus declaraciones sobre la autonomía fueron contundentes.
Después de la primera reunión con el CNU en el mes de Enero pasado, dijo “la autonomía es uno
de los emblemas que “nosotros” (los revolucionarios) hemos defendido con nuestra propia vida; (…) pero
también, la autonomía hay que respetarla pues está en la constitución nacional”.
Ahora bien, donde se produce un importante impase es en la cuestión electoral para la

designación de las autoridades universitarias, ya que la LEU vetada proponía la votación
paritaria de obreros, empleados, estudiantes, y “trabajadores académicos”38. La mayoría de los
críticos se preocupaban por las implicaciones que esto tiene en la concepción de la comunidad
académica, considerando que la comunidad académica forma parte del campo de pertinencia
de la autonomía. Otros críticos más enfáticamente plantearon que si la elección se rige por
criterios clientelares, el remedio será peor que la enfermedad, considerando además que la
participación no se agota con la mera concurrencia de un proceso electoral.39
Por otro lado, han sido planteadas en múltiples oportunidades por distintos sectores de
la comunidad académica, anomalías (representación inclusiva de todos los jubilados, y no
37 Algunos autores también las llaman sistemas de intermediación, concebidos como instancias de mediación
“de naturaleza mixta y autónoma e inter institucionales” (Cortázar, 2011.)

38 Expresión que se utilizó en la LEU, para referirse a los profesores.
39 Cortázar, 2001.
14
representación de profesores instructores), así como irregularidades (incumplimiento en la

obligación de tener doctorado para ciertos cargos y para subir al escalafón de titular). Asuntos
que deben ser superados.
En cuanto a la autonomía responsable, lo que enseñan las experiencias internacionales es la

conveniencia de generar procesos de autorregulación que garanticen un equilibro entre la
autonomía universitaria y la obligación de rendir cuentas a la sociedad, a través de demostrar
los logros de acuerdo a las misiones institucionales, con la transparencia debida de sus
procesos. Los derechos confieren obligaciones. El derecho de ser autónomo, implica la
obligación de ser transparente y rendir cuentas. En este sentido el concepto de autorregulación
tiene un estrecho vínculo con el valor de autonomía institucional y con la libertad de la vida
intelectual. El conocimiento no se desarrolla bajo condiciones de control externo ni florece allí
donde está sometido a una rigurosa planificación. La invención, los descubrimientos, la
reflexión y la erudición requieren un clima de libre comunicación y competencia basado en un
fuerte componente de autogestión. Las sociedades actuales deben asumir riesgos. Y las
sociedades que asumen riesgos tienen instituciones autónomas, para que desarrollen su
capacidad de autogobierno en un contexto de rendición de cuentas.
- Rendición de Cuentas
La crítica que a menudo personeros del gobierno venezolano hacen a las IES por no
rendir cuentas, demuestra el no entender que esta acción implica un proceso cuya
responsabilidad se da entre las dos partes, IES y gobierno. Los procesos de evaluación y
acreditación a nivel nacional, necesitan instancias de intermediación, financiadas
convenientemente por el Estado para que funcionen, y es con la creación de esas nuevas
coordinaciones que se desarrollan los procesos de rendición de cuentas en todos los países del
mundo. 40
De acuerdo con algunos historiadores, es posible hablar de evaluación a partir del

momento en que se crean las universidades, especialmente las que fueron establecidas por el
gremio de profesores. Este gremio controlaba las normas de su trabajo y hacia cumplir las
reglas en forma genuinamente autorreguladora. Sin embargo, la autorregulación se debilita con
la implantación del modelo napoleónico de universidad, con gran influencia en América Latina
a partir de la Independencia. Surge la noción pública de la universidad, haciéndose
responsables a los gobiernos de los sueldos de los profesores y de garantizar mayor
continuidad del apoyo financiero.
40 Cortázar (2011) lo expresa de la siguiente manera: “(…) la práctica internacional nos revela la utilidad que tiene
disponer de mecanismos intermedios de evaluación, seguimiento y acreditación, autónomos, que contando obviamente con la presencia y
la vocería calificada de los representantes del Estado venezolano y con el concurso de personal académico especializado con credenciales
probadas, se aboquen a la evaluación, seguimiento y control de los proyectos estratégicos institucionales en los cuales deberán recogerse,
tanto las necesidades que tiene el Estado en materia de formación del talento humano e investigación, pero que supongan también la
concurrencia y participación de las instituciones que como actores de un proceso de mejora, deben ser inexorablemente reconocidos”
(p.12)
15
Durante las últimas décadas los procesos de rendición de cuentas al Estado y a la

sociedad, han formado parte de la agenda de transformación de muchos de los países
desarrollados (en la década de los ochenta) y de América Latina (en la década de los noventa).
Para el caso de nuestra región ha sido importante la reflexión conceptual sobre la evaluación
llevada a cabo por un grupo de brasileños asociados a la Revista Evaluaçao, dirigida por el
reconocido especialista, José Días Sobrinho de UNICAMP, y quien fue invitado en varias
oportunidades a la UCV para apoyar iniciativas de autoevaluación que se han llevado a cabo en
algunas facultades de esa universidad. Para este autor, la evaluación tiene muchas facetas y
muchos significados ocultos; y no puede comprenderse solamente como instrumento de
medición técnica. Esto porque la evaluación es productora de sentidos, consolida valores,
afirma intereses, provoca cambios; y por tanto, tiene una profunda dimensión pública. Días
Sobrinho presenta una perspectiva donde plantea dos enfoques de evaluación (que son
complementarios): -La evaluación técnica a nivel nacional, asumida por los gobiernos a través de
coordinaciones mixtas, y que en general toma en cuenta de manera determinante la
productividad, la eficacia y el establecimiento de clasificaciones y jerarquías. -La evaluación
institucional, democrática y formativa, asumida generalmente por sectores de la comunidad
académica, concebida como un ejercicio de aprendizaje colectivo sobre el autoconocimiento de
la propia institución, para lo cual debe instalarse una capacidad reflexiva permanente sobre los
resultados.
El sistema de evaluación, así como el sistema de información, tienen costos. La

creación y manutención de un sistema de información exige nuevos recursos, especialmente en
la primera etapa, sobretodo de personal bien entrenado y de tecnologías informáticas. Algunos
métodos de evaluación se han basado en demasiados indicadores, tratando de medir todo. La
experiencia indica, sobre todo para nuestros países, que la clave está en identificar los
indicadores más importantes de acuerdo a objetivos y misiones, de lo contrario, se termina con
una cantidad de información inútil, difícil de manejar y sobre todo difícil de incorporar a la
toma de decisiones.
En situaciones conflictivas y complejas, la intervención del gobierno no resuelve el

conflicto y menos la complejidad. Un Estado activo y eficiente no tiene que ser
intervencionista, sino regulador, como una manera de resolver los problemas de manera
permanente. Las prácticas de regulación deben, por tanto, suplantar las prácticas de
intervención como medidas de control. Esto porque la implantación de la evaluación a nivel
del sistema es un proceso muy complejo y delicado políticamente, por lo que no es
recomendable instaurarlo en un ambiente de dudas o de incertidumbre. La burocratización de
los procesos evaluativos representa un riesgo cuando una instancia central se encarga
exclusivamente de éstos. Es por ello que la tendencia es hacia sistemas autoregulatorios,
involucrando los actores pertinentes y un gobierno más dedicado a la supervisión general del
sistema, garantizando el funcionamiento a nivel nacional. Para las instituciones, ello implica
asumir un papel más activo en la autorregulación y acreditación de programas y carreras, en
colaboración con instancias nacionales e internacionales.
16
Por otro lado, hay que tener claro que la evaluación a nivel de todo el sistema no es una
panacea, es un recurso que permite obtener información para elaboración de políticas públicas
de manera más organizada. Pero las evaluaciones nacionales no son capaces –ni tienen como
objetivo- entender la complejidad de la vida interna de las instituciones. Por ello es importante
contar también con autoevaluaciones a nivel institucional orientadas a la autorregulación
interna, que pueda permitir transformaciones en la sustancia académica, a través de la
construcción de conocimiento institucional.
- Ingreso
Otro aspecto álgido en la LEU vetada fue el planteamiento de libre ingreso a todas las
IES. Sería regresar al “ingreso irrestricto” que tenían todos los sistemas de educación superior
cuando había una articulación vertical perfecta entre los pocos que salían de la secundaria y los
pocos que entraban en la superior.
Pero después de la gran expansión que se produjo en todos los países del mundo hace
varias décadas,41 surgieron diferentes respuestas para responder a los desequilibrios: a)
continuación de la co-extensión entre la educación secundaria y la superior, a través de la
ampliación y creación de nuevas instituciones; b) implantación de mecanismos de selección,
cuando se hizo mas complejo el entramado de la diferenciación institucional.
El debate sobre el tema del ingreso a la educación superior ha constituido, desde hace
tiempo, un punto álgido de discusión por la cercanía que este fenómeno tiene con elementos de
justicia social y la dificultad de compatibilizarlo con políticas de calidad. Algunos países han
logrado más que otros avanzar en la superación de este dilema “equidad-calidad”. Entre ellos se
puede mencionar dos países muy diferentes, Estados Unidos y Cuba. Ambos países han logrado
tasas de matrícula muy altas. En Estados Unidos desde hace varias décadas y en el caso de Cuba
recientemente, a partir de su programa SUM (Sedes Universitarias Municipales). Se puede
apreciar como en ambos casos, la mayor inclusión no se hizo a expensas de la calidad que ya
tenían las IES convencionales.
En Estados Unidos, con las más altas tasas de cobertura del mundo desde hace varias
décadas, la diferenciación institucional ha permitido una gran inclusión, sin perturbar la calidad
de las instituciones que tienen bajo su responsabilidad la producción de conocimientos de alto
nivel. Esto es, ha habido una gran inclusión y por tanto posibilidades de movilidad: sin
embargo, ello no ha ido en desmedro de las universidades de excelencia. Estados Unidos tiene
un sistema de educación superior bien diferenciado: los “Community Colleges”, con una
duración de dos años y pueden ser la base para después ir a los Colleges y/o a las
universidades, que duran cuatro años. Ahora bien, dentro de las universidades hay también una
importante diferenciación, destacándose las “universidades de investigación” donde el nivel de
41 A nivel mundial de 13 millones de estudiantes que había en 1996, se pasó a más de 150 millones en la
actualidad. En América Latina, de aproximadamente 500 mil estudiantes que había en 1960, se pasó a más de 18
millones en la actualidad. (García Guadilla, 2010, op.cit.)
17
postgrado e investigación es fundamental y son las que garantizan las innovaciones en el sector
productivo nacional, y las “universidades de clase mundial”, que son las que responden a las
demandas de innovación de las corporaciones globales.43
En Cuba existe, por un lado, las universidades convencionales como la Universidad de la

Habana y otras de prestigio, donde se concentran actividades de producción de conocimientos
(como los postgrados más destacados y las investigaciones de frontera) y donde se establecen
exámenes de selección; por otro lado, se creó a comienzos de la década pasada lo que llaman el
SUM (Sedes Universitarias Municipales). Este proceso de municipalización, fue diseñado
específicamente para aquellas personas que no tuvieron la oportunidad de ser seleccionadas en las
instituciones convencionales, especialmente se menciona el caso de trabajadores, y jóvenes con
problemas que no estaban insertos en el mundo laboral. El balance positivo que se hace de esta
experiencia es que se logró aumentar la tasa de cobertura de educación superior, y se logró mayor
pertinencia por los efectos de la descentralización. Sin embargo, entre las acciones que se están
tomando en cuenta para contribuir a lo que llaman “perfeccionamiento de la universalización”
está la de hacer exámenes de selección también para estas poblaciones, para garantizar menor
deserción y un uso más racional de los recursos disponibles.44 Sería interesante conocer más de
cerca los aspectos positivos y negativos que se han logrado con esta experiencia, pues es
evidente que tiene similitud con los programas de la nueva institucionalidad que se implantaron
en Venezuela durante el período del actual gobierno. Ahora bien, un elemento que
indudablemente Cuba tiene a su favor en relación a la equidad es una mayor homogeneidad en
cuanto a la calidad de los estudiantes cubanos que se presentan a la prueba de selección en el
nivel de educación superior. Ello debido a la homogénea calidad de la educación pública de los
niveles que anteceden a la superior, que no es el caso de Venezuela.
En las políticas de Ingreso también hay que considerar las nuevas demandas de educación
a lo largo de la vida para garantizar una sociedad con alto nivel educativo. No es suficiente
responder al segmento de jóvenes que están en la edad de ir al nivel superior, sino que la
educación superior tiene que estar abierta a la población de cualquier edad y que va a demandar
educación a lo largo de la vida. Por tanto, es fundamental desarrollar estrategias educacionales
novedosas y mixtas, con apoyo de las tecnologías comunicacionales. Es necesario por tanto
diversificar las formas de distribuir conocimientos, y garantizar las articulaciones entre las
distintas instituciones, de manera que personas que no han sido seleccionadas en el segmento de
mayores exigencias (medicina, ingeniería, física, entre otros) y comiencen con otras opciones,
puedan, una vez hayan superado los requerimientos, ser aceptados en carreras más exigentes.
Es fundamental construir acuerdos entre gobierno e IES para garantizar un ingreso

nacional que logre seleccionar a los mejores para cada institución y carrera de acuerdo a las
43 Altbach & Balán (Edits.), 2007.
44 “Se estudian nuevas medidas a implementar para el acceso, eliminando el proceso de libre entrada, al
establecer pruebas para el ingreso, permitiendo una más adecuada identificación de estudiantes debidamente
preparados, con posibilidades de éxito en sus estudios universitarios y con el interés para cursar estos programas,
así como favoreciendo la utilización más racional de los recursos disponibles.” Martin Sabina y Viña Brito (2010) .
18
aptitudes y vocación de manera equitativa, pues está en juego el futuro de las nuevas generaciones
y el futuro del país. No hay equidad sin calidad. Es por ello que el gobierno y las IES deben llegar
a acuerdos para configurar los mejores instrumentos que permitan que los principios de equidad y
calidad se conjuguen de la forma más óptima. Aunque no hay recetas, sí hay experiencias que han
sido más exitosas que otras, utilizando la diferenciación institucional, y garantizando articulaciones
entre todas las IES, o sea, que quien entra en una institución para aprender un oficio, puede, si lo
desea, seguir escalando en la jerarquía de saberes durante la vida, sin más impedimento que su
propia preparación y talento.
La tensión del ingreso entre “pruebas internas” e “ingreso libre” que está planteada en
estos momentos en Venezuela, debe resolverse tratando de encontrar puntos intermedios. Si se
decide crear “pruebas a nivel nacional”, deberá tomarse en cuenta la diferenciación de las IES de
acuerdo a sus misiones, y también deberá tomarse en cuenta la experiencia que tienen las
instituciones que durante muchos años han realizado pruebas internas.45
Se justifica, en los actuales momentos, la creación de una instancia intermediaria gobierno-

IES para que, contando con las más avanzadas fórmulas, se lograra contribuir a la calidad de
todas las instituciones en condiciones de la mayor equidad posible. Sin olvidar que, para que
cualquier examen de ingreso sea equitativo en cuanto a la selección de los mejores para cada
institución y carrera, el gobierno debe elevar la calidad en la educación pública gratuita anterior a la
superior y, en esto, todas las IES deben cooperar.
No se puede concluir el tema del Ingreso sin hacer alusión al ingreso privilegiado que
existe en Venezuela en algunas universidades públicas para los hijos de las personas que allí
laboran. El “populismo”, y la “reproducción de castas” deben ser eliminados de estas casas de
estudio, pues ello va en contra de cualquier criterio de equidad para con el resto de los estudiantes
del país.
- Financiamiento
Las recomendaciones realizadas por organismos internacionales, entre ellos Unesco,

para el financiamiento de la educación superior, hacen énfasis en la importancia del aporte
estatal, además del privado, pues aunque es conveniente contar con aporte privado para elevar
45 En un consejo extraordinario del CNU, del 27 de enero, se instaló una comisión técnica, de carácter
transitoria, para estudiar el Sistema de Ingreso Universitario. Esta comisión quedó conformada por representantes
de todos los sectores del CNU. "Un representante por el núcleo de secretarios de las universidades, uno por el núcleo de
vicerrectores, uno por Árbol, uno por Averu, uno por las universidades politécnicas territoriales, otro por el ministerio de Educación
Universitaria, uno por el ministerio de Educación, un estudiante, uno por los institutos y colegios universitarios, entre otros",
(Universidad Bolivariana de Venezuela, 27 Enero 2011). Afortunadamente algunas universidades han venido
trabajando sobre el Ingreso desde hace tiempo, y existen propuestas que tienen elementos importantes para
contribuir con la elaboración de un proyecto a nivel nacional, como la propuesta de “Programa de Ingreso
Asistido” de la UCV, el “Sistema de Ingreso a la Educación Superior” elaborado por el Núcleo de Secretarios y
Vicerrectores Académicos, entre otros.
19
la inversión total, el estatal es el que garantiza el desarrollo de áreas que son estratégicas para
los países, pero que no son rentables desde el punto de vista del corto plazo. Al menos así ha
sido en el pasado. En efecto, en América Latina, y en Venezuela en particular, el sector
público ha jugado un importante papel en el desarrollo de los postgrados. Estos
probablemente no existirían si no hubieran sido financiados por el sector público, y, por tanto,
tampoco existiría la investigación científica. También ha sido decisivo el sector público en la
inversión de lo poco que se tiene de ciencia básica y otros aspectos estratégicos de
investigación y formación con los que se cuenta, en los cuales el sector privado no ha
incursionado, salvo muy contadas excepciones. Por ejemplo, la mayoría del total de 634
postgrados acreditados que hay en Venezuela, está en el sector público; y el total de
doctorados, que es el nivel por excelencia donde se realiza investigación, está también en ese
sector.46
En cuanto al modelo de financiamiento se recomienda superar el tan criticado

modelo “histórico-negociado y/o de insumos”, basado en negociaciones políticas, y en el incremento
de presupuestos anteriores de acuerdo al número de inscritos. Este modelo está siendo
sustituido por modelos de asignación con base a criterios de resultados (número de egresados,
en vez de número de inscritos; y compromiso con la producción de conocimientos). El
modelo negociado y/o de insumos está siendo superado debido a su poca capacidad de
incorporar incentivos dirigidos a mejorar la calidad, y porque limita la necesaria transparencia
que debieran tener los procesos de apropiación de recursos públicos. En este sentido, se
recomienda asignar recursos adicionales a las universidades con los mejores resultados,
tomando en cuenta los objetivos planteados de acuerdo a su misión, y valorando tanto la
investigación como la formación con calidad.
- Diferenciación Institucional
Un aspecto que resulta paradojal, tanto por parte de los personeros del gobierno, como
por parte de la comunidad universitaria, es el utilizar el nombre genérico de universidad para
referirse a todo tipo de IES, como si todas las universidades tuvieran la misma misión y como
si todas tuvieran las mismas características. Es absolutamente necesario que todas la IES
aspiren a investigación, formación y extensión (o servicios) de excelencia, pero cada institución
tendrá que responder con mayor atención a la dimensión planteada como prioritaria en su
misión. No es que unas deben ser de excelencia y otras no, pues todas deben ser de excelencia,
pero cada una debería responder por la excelencia de acuerdo a lo que se haya planteado como
misión.
La diferenciación institucional se expresa en las distintas formas como el nivel de

educación superior tuvo que responder a la diversificación de la demanda en un mundo cada
vez más complejo. En el siglo XX, además de la diferenciación en cuanto a la emergencia de
instituciones de educación superior distintas a la universidad (institutos tecnológicos, colegios
46 Consejo Consultivo Nacional de Postgrados.
20
universitarios, etc.) surge también una diferenciación en cuanto a las propias universidades. Se
habla de universidades con vocación regional, universidades completas (las que tienen todas las
disciplinas, investigación y postgrados con diversidad de doctorados), universidades
pedagógicas, universidades politécnicas, universidades de investigación, universidades de clase
mundial, entre muchas otras.
La diferenciación institucional es fundamental en las actuales sociedades pues la

demanda, a diferencia de siglos anteriores, donde las universidades atendían a las élites en una
perfecta articulación vertical entre los estudios anteriores a la universidad y ésta, se ha
diferenciado con poblaciones muy diversas. En los actuales momentos, en la mayoría de los
países, la demanda es muy diversificada, no solamente en cuanto a edades, sino en cuanto a
tipos de estudio. El título de pregrado no es el punto de llegada sino el punto de partida, pues
la necesidad de actualización permanente en todas las áreas del conocimiento es una constante,
de ahí el concepto de “educación a lo largo de la vida”. De esta manera, aunque las tres
funciones de las universidades siguen estando presentes: investigación, formación, extensión (o
servicios); sin embargo, hay universidades que se orientan más a la función de investigación,
otras a la de formación y otras a la de servicios; siendo transversal la dimensión de innovación.
Las universidades de investigación son instituciones claves en la actual globalización del

conocimiento, pues a través de ellas se crean las redes de investigación de frontera con el
mundo y garantizan innovaciones para el desarrollo de los países. Los planteamientos que se
están haciendo en el escenario internacional es que, todos los países, incluso los más pequeños
y con menos recursos, deben tener al menos una universidad de investigación.47 Generalmente
estas universidades son las que más producen y las que mejor salen en los rankings.48 En
Venezuela las cinco instituciones de investigación que mejor salen en el Ranking
Iberoamericano de Instituciones de Investigación de UNIVERSIA son: UCV, IVIC, ULA,
USB, LUZ. Como se puede observar todas son instituciones públicas. De ahí la importancia
que tiene un buen financiamiento, pues el lugar que ocupan en el espacio latinoamericano
actualmente, no deja muy bien a Venezuela.49 En cuanto a las áreas, se destaca: UCV (en:
Medicina; Biología Veg., Ani., Ecología; Fisiología, Farmacología); IVIC (en Biología
Molecular y Genética; y en Química); ULA (en Física y Ciencias del Espacio; y en Ciencia y
Tecn. Materiales); LUZ (en Ganadería y Pesca); USB (en Matemáticas).
Por otro lado, sería interesante dar visibilidad a todo lo que producen las instituciones
públicas. En la UCV se está llevando a cabo un inventario donde se destacan proyectos
importantes que han contribuido con alta pertinencia a resolver problemas claves del país.50
47 Altbach & Balán, op.cit.

48 No solamente en los internacionales o regionales, sino en las nacionales, que se están implantando en
muchos países, incluidos los de América Latina.
49 Ranking Iberoamericano de Instituciones de Investigación, UNIVERSIA. La comparación se hizo
solamente seleccionando los países latinoamericanos.

50 A continuación algunos de los proyectos facilitados por Nydia Ruiz, coordinadora del Proyecto Gestión del
Conocimiento, UCV. (Ruiz, 2011) . Aquí un extracto de algunos de ellos:- Diagnóstico y tratamiento primeros
contagios orales del Mal de Chagas, en lo relativo a la Lepra, Leishmaniasis, Oncocercosis, Tuberculosis,
21
Ahora bien, estas universidades con proyectos de avanzada en investigación necesitan

financiamiento suficiente, pues de lo contrario, hay el riesgo que se desmantelen equipos que
han costado muchos recursos pero sobre todo muchos años de consolidación, a la vez que se
incrementa el flagelo de la fuga de talentos. Las universidades mundiales de investigación están
absorbiendo talentos de todas partes del mundo, pues el talento es uno de los elementos que
mayormente garantiza la innovación y la creatividad necesarias para el desarrollo científico y
tecnológico que requieren todos los países.
Actualmente y desde el punto de vista de las instituciones académicas la concentración

del conocimiento se encuentra, en la mayoría de los casos, en las llamadas universidades de
clase mundial. Ahora bien, resulta importante distinguir lo que se llama actualmente
universidades de clase mundial y universidades de investigación, pues si bien todas las universidades de
clase mundial son universidades de investigación, no todas las universidades de investigación (y
además no tienen por qué serlo) son universidades de clase mundial. 52
La universidad de investigación si bien tiene como misión la investigación, la docencia

y la extensión, es en la dimensión de investigación donde se hace más énfasis. La misma debe
formar parte de un sistema diferenciado de instituciones académicas con diversas misiones,
diversas estructuras, y diversos modelos de financiamiento. O sea, que un país no tiene por qué
tener todas las universidades con énfasis fundamental en la investigación, pues son muy
costosas. De hecho, Estados Unidos es el país donde más Universidades de Investigación hay,
alrededor de 150, y, sin embargo, éstas solo representan el 5% del total de alrededor de 3000
instituciones académicas que tiene este país.53
Parasitosis Intestinales, Diarreas infantiles, Micosis y otras afecciones; -lucha nacional e internacional contra el
SIDA, Hepatitis Virales, Enfermedades Alérgicas (asma bronquial y otras); -fabricación de diversas prótesis y
válvulas; -formulación de nuevas herramientas de diseño y estrategias aplicables a sistemas fluido-dinámicos para
el desarrollo sostenible de cuencas, humedales, ríos, lagos, estuarios y zonas costeras; - aporte al sector
tecnológico y a la industria de la construcción en Venezuela; - desarrollos en tecnologías de construcción
adaptadas al medio venezolano; -solución al tema de la vida digna en los barrios caraqueños en diseño urbano,
políticas urbanas, transporte y temas socioeconómicos de la vida en las ciudades venezolanas. -Servicio médico
remoto inmediato a comunidades pobres y lejanas del interior de Venezuela, comenzando por Amazonas, Nueva
Esparta y Delta Amacuro; -Fabricación de todo el suero antiofídico y antiescorpiónico que se produce en
Venezuela. -La red latinoamericana de leishmaniasis tiene en Venezuela un nodo especialmente grande y fecundo,
producto de la colaboración entre facultades como Medicina, Ciencias, y Farmacia; -Ahorro Energético en
Edificaciones; - Plataforma de Realidad Virtual para Asistir a Cirujanos e Ingenieros en Implantes de
Traumatología y Ortopedia (TOAT), otro de Sistemas Hospitalarios, otro de Colonoscopia virtual (no invasiva)
mediante resonancia y navegación virtual; -Programa para implantación de prótesis de rodilla, una mesa de
realidad virtual –desarrollada junto con el INABIO y la Facultad de Medicina-, un simulador de laparoscopia para
entrenamiento de los médicos, y un proyecto de planificación preparatoria para traumatología; - nanotecnología
como el de los nanotubos de carbono. – Trabajo comunitario y atención a poblaciones pobres del interior; -apoyo
a los productores del campo que es como se entiende la extensión agrícola en las facultades de Agronomía y
Veterinaria. - Estructuras de Producción de Conocimientos en Energía de alta calidad y clave para un país
petrolero, entre muchos otros.
52 Altbach & Balán (Edits.) (2007)
53 Altbach & Balán (Edits.) (2007)
22
Las universidades donde más está concentrado el conocimiento son las universidades de
clase mundial, que son las universidades que están en el vértice de la jerarquía del sistema
mundial de universidades en cuanto a prestigio y calidad. O sea, son las que salen en los
primeros lugares de los Rankings Universitarios Mundiales, y son las que garantizan a las
corporaciones globales, las innovaciones y los conocimientos con impacto en la economía
global.
Frente a la alta concentración de conocimiento en universidades de clase mundial existe

preocupación porque se observan asimetrías que muestran tendencia a profundizarse en un
contexto de alta competitividad como está sucediendo con los flujos globales de conocimiento.
Cada vez existe más distancia entre países con mayor concentración de conocimientos y los
países que tienen menos; entre países que son capaces de utilizar al máximo sus propios
talentos, y además absorber los talentos de afuera; y los países, que ni siquiera son capaces de
retener sus propios talentos, ni tienen políticas a través de las cuales participar en el
conocimiento global. Se estima que un tercio de los científicos e ingenieros formados en los
países menos avanzados económicamente dejan sus países para trabajar en países avanzados.
Los países asiáticos están apuntando a tener universidades de clase mundial, y a crear más
universidades de investigación, pero simultáneamente también están creando otro tipo de
universidades más vinculadas con la formación, de manera de ampliar la inclusión.
Como reflexión, la diferenciación institucional es un tema clave y transversal en los

sistemas de educación superior y debe ser tomada en cuenta en la discusión sobre las
transformaciones, tanto a nivel de las políticas públicas, como a nivel de las propias IES.
RESPONSABILIDADES DE UNA LEY VERSUS RESPONSABILIDADES

DE LAS IES
Otro aspecto sobre el cual es preciso llamar la atención es la confusión que a veces se
genera entre lo que debe ser legislado y lo que son las responsabilidades de las IES en cuanto a
las transformaciones de su vida interna.
- Modificaciones legales de los sistemas de educación superior
Las modificaciones legales en los sistemas de educación superior forman parte de un

proceso de cambio que ha venido ocurriendo en la mayoría de los países en las tres últimas
décadas. Europa occidental fue una de las regiones donde un grupo significativo de países
hicieron reformas legislativas durante la década de los ochenta54 Estas leyes estuvieron
orientadas a responder a las nuevas demandas de modernización del Estado; pero también a
54 Entre los países que cambiaron sus leyes: España en 1983; Francia 1984 y 1989; Italia 1980, 1989 y 1990;
Noruega 1987 y 1996; Reino Unido 1988 y 1992; Finlandia 1991; Holanda 1986, Alemania 1998.
23
dar respuesta a una concepción de comunidad académica que se incorporaba a la ola de

integración regional que llegaba desde distintas dimensiones. Las medidas de evaluación “desde
la distancia”,55 y aumento de sofisticación en la fórmula de financiamiento (“formula
funding”)56, predominaron en las reformas de las universidades, especialmente en Europa
occidental. En estas reformas se hizo énfasis en encontrar nuevos modelos de financiamiento
basados en criterios evaluativos. El uso de una "formula funding" buscaba tomar en cuenta in-
dicadores de rendimiento docente (p.e. número de egresados), así como indicadores de
rendimiento en la producción de conocimientos (investigación, innovación, patentes, entre
otros). El aumento en sofisticación de este tipo de fórmulas se hace posible por la expansión de
los modelos computarizados de gestión.
Uno de los aspectos que se observa en las nuevas leyes es una tendencia regional e
internacional a otorgar mayor autonomía de gestión a las universidades. Este hecho tiene
sentido en un contexto donde se tiende a que estas instituciones asuman más visiblemente su
función pública, para lo cual se las incita a mejorar sus sistemas de información y dar a conocer
a la sociedad los beneficios que obtiene de ella en pro de la calidad y pertinencia. Por otro lado,
esta mayor autonomía ha ido acompañada de un mayor énfasis en la evaluación de la calidad a
través de los resultados; de ahí que los procesos de evaluación y acreditación han pasado a ser
fundamentales en contextos de mayor autonomía y descentralización. Esta nueva situación
altera las relaciones tradicionales de poder entre el gobierno y las instituciones académicas,
destacándose el papel de órganos intermediarios y de representación colectiva de las
instituciones académicas.
Tomando en cuenta lo anterior, se hace necesario conocer mejor el proceso de

constitución de estas nuevas instancias evaluadoras, pues no es suficiente que ellas se desplacen
hacia espacios autónomos, integrados por actores relevantes de diversa procedencia,
vinculados a la vida académica; sino que es fundamental redimensionar las coordinaciones,
concebidas a manera de redes interactivas, menos formales y burocráticas y más capaces de
producir cambios continuos. 57
Ahora bien, las coordinaciones están cambiando en la medida que los países con sector
público fuerte –caso Europeo y una parte importante de países latinoamericanos- están
introduciendo nuevas fórmulas de regulación, donde el énfasis se pone en los resultados y por
lo tanto en la evaluación, y menos en los insumos. En este sentido, crear coordinaciones
55 Con instituciones intermediarias, concebidas con participación mixta “Estado-IES”.

56 Fórmula de financiación con varios indicadores basados en logros.
57 Estudios comparados han mostrado diferencias importantes en cuanto a la relevancia de uno de los tipos
de coordinación de acuerdo a distintas regiones del mundo: -la coordinación por el Estado prevalecía en el caso
de los países comunistas del Este; -la coordinación del mercado prevalecía, y prevalece, en los Estados Unidos; y
en una gran mayoría de países, entre ellos Europa occidental, había mayor inclinación hacia coordinaciones donde
prevalecía la influencia de la oligarquía académica. Este tipo de coordinaciones también ha prevalecido en el caso
de muchos países de América Latina, excepto en el caso de Cuba, donde el modelo ha sido, hasta ahora,
semejante al de los países comunistas del Este. (Burton Clark, The Higher Education System. Academic
Organization in Cross-National Perspective, University of California Press, Berkeley, 1983)
24
mixtas (academia-Estado), lo menos burocráticas posibles, exige una reorganización de los

esquemas nacionales de coordinación, donde se enfatice la autonomía de gestión de las
instituciones, orientada a desarrollar sistemas de autorregulación. 58
En el caso de nuestra región observamos que en la década de los setenta se crearon

diferentes instancias intermedias -como los Consejos de Universidades, Consejos de Rectores,
así como oficinas técnicas de apoyo- que sustituyeron la tradicional agenda de coordinación, el
Ministerio de Educación.59 Sin embargo, en las dos últimas décadas, ha sido significativo el
incremento de instancias de coordinación orientadas a regular más por los resultados que por
los insumos.
Modificaciones legales en América Latina
Así como el mayor dinamismo en el cambio de leyes en Europa y en otros países

desarrollados, se produjo en la década de los ochenta, en América Latina, la mayoría de los
cambios de ley se produjo en la década de los noventa, como se puede observar en el Cuadro
1. En ese cuadro se observa también que en trece países se hicieron modificaciones legales
después de 1990, mientras que otros tienen proyectos en estudio.
Los cambios fundamentales planteados en las leyes que han sido aprobadas en las
últimas décadas en países de América Latina tienen que ver con la necesidad de crear instancias
de coordinación nuevas entre el Estado y las IES, especialmente para instaurar procesos de
evaluación y acreditación; ampliación de las instancias de coordinación y regulación hacia el
sector privado; cambios en el modelo de financiamiento tradicional (de “incrementalista” por
negociaciones políticas, a fórmulas basadas en el rendimiento de las instituciones de acuerdo a
su misión). Aparte de estos elementos que son bastante comunes en todas las leyes, también
cada país incorpora otros que responden a limitaciones propias que tenían las leyes anteriores.
Por ejemplo, en el caso de Colombia, se otorgó autonomía a las universidades, ya que no
contaban con ella.
58 Aunque la siguiente cita corresponde a planteamientos hechos en la década de los noventa; sin embargo, la
reproduzco, pues refleja la situación de la Venezuela de hoy: “En América Latina (…) la mayoría de los gobiernos
carece de políticas para el sistema, no tienen información suficiente para la elaboración de esas políticas, ni
tampoco existen en los respectivos ministerios capacidad para implementar medidas, monitorear su aplicación y
evaluar sus resultados. El instrumento principal con que cuentan los gobiernos para desarrollar sus políticas frente
al sistema –consistente en las asignaciones destinadas a la instituciones oficiales- termina siendo inútil, pues el
mecanismo empleado para transferirlas a las instituciones lo automatiza y burocratiza, sustrayéndolo en la práctica
de las manos de la autoridad pública. En suma, dentro de las condiciones prevalecientes en la región, los sistemas
de educación superior tienden a funcionar sin conducción ni orientación, mientras que su coordinación se haya
entrabada por una tupida y rígida malla de componentes políticos, burocráticos y corporativos que, combinados
con elementos de un mercado desregulado en el caso del sector privado, producen en conjunto un
funcionamiento de calidad altamente heterogénea, con pronunciados niveles de inequidad e ineficiencia, dentro de
un contexto global escasamente estimulante para la innovación y la flexibilización de las instituciones” (Kent,
1994:12).
59 Una lista de estos organismos para los países de América Latina se encuentra en Garcia Guadilla, 1999)
25
En general un aspecto importante de notar es que en los países donde se hicieron leyes
específicas para este nivel educativo, de Leyes de Universidades, se pasa a Leyes de Educación
Superior, ello para cobijar en el sistema a todas las instituciones que si bien son de educación
superior, no necesariamente son universidades; como, por ejemplo, los institutos tecnológicos
con alto nivel educativo, y a veces incluso, más prestigiosos que las mismas universidades.
Cuadro 1. Leyes por las que se rige la educación superior de los países latinoamericanos
Fecha de Nuevas propuestas

Países aprobación de la Ley o modificaciones
Vigente
Argentina 1995
Bolivia 1994 (a) 1995
Brasil 1996 (b)
Colombia 1992
Costa Rica 1957 (c)
1977 (c) 1986 (c)
Cuba 1976 (d)
Chile (1981) 1991, 1994
LOCE 1990 (no prosperaron)
Ecuador 2010
El Salvador 1995
Guatemala 1992 (e)
Honduras 1989
México 1978
1993(f) (en estudio)
Nicaragua 1990
Panamá 1995
Paraguay 1993 2006 (g)
Perú 1983 2006(h)
Rep.Dominicana 2001
Uruguay 1958 ( i)
Venezuela 1958 ( j) Varios intentos(k)

Fuente: García Guadilla, 2006, Cuadro 9.1. Datos actualizados por la autora en 2010.
NOTAS:
a) Se rige por la Ley de Reforma Educativa: b) Se rige por la Ley de Directrices de la Educación Nacional: c) En 1977 se aprobó la “Ley del
Consejo Nacional de Rectores” que fue reformada en 1986, pero que no es en sí una Ley de Educación Superior, por lo que se rige por la Ley
General de Educación de 1957; d) Se rige por la Ley de creación del Ministerio de Educación; e) Disposiciones constitucionales relacionadas
con la Universidad de San Carlos; f) Ley General de Educación; g) Anteproyecto de Ley de Educación Superior; h) Proyecto de Ley de
Educación Superior; i ) Ley Orgánica de la U. de la República. En 1985 se aprobó; la Ley de Emergencia para la Enseñanza; j) Ley de
Universidades. En 1970 fue modificada; k) Discusiones sobre Anteproyectos ó Propuestas de Ley en 1981, 1998, dos en 2003, dos en 2004, y
dos en el 2010.
En el caso de Brasil, no existe una ley específica para educación superior, sino
que la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional, incluye también lo concerniente a
la educación superior. Esta ley fue conocida por Ley Darcy Ribeiro, pues fue este prestigioso y
reconocido intelectual de la izquierda latinoamericana quién la lideró. Los planteamientos de
Ribeiro sobre universidad en la década de los sesenta y setenta, estuvieron acompañados del
enfoque de la dependencia que predominó en el pensamiento de izquierda durante esas
décadas. Sus planteamientos se orientaron a criticar el modelo de “modernidad refleja” y
propuso el concepto de “universidad necesaria y latinoamericana”. Después de la dictadura,
Ribeiro regresó al Brasil, y entre las actividades que desarrolló se encuentra la propuesta de una
26
nueva ley de educación, aprobada en 1996. Por la importancia que tuvo su pensamiento y los
avances que ha tenido el sistema de educación superior brasilero desde entonces, a
continuación se señalan los principales elementos dedicados a la educación superior,
contenidos en la ley de 1996, bajo la responsabilidad de Darcy Ribeiro:
- Se amplía el concepto autonomía universitaria y a su vez se establece una diferenciación entre

diferentes tipos de IES, por ejemplo, entre universidades y otras IES no-universitarias. También se establece
diferenciación entre las universidades. Por ejemplo, a las universidades estaduales, aquellas que dependen del
gobierno del estado de Sao Paulo (USP, UNICAMP, UNESP), se les dio un régimen de autonomía mucho
más amplio en términos financieros y organizativos que el que poseen universidades de otros estados y aún que
las mismas federales.
- Se amplía el sistema de ingreso, ya que se permiten otras formas de selección además del Vestibular,
que es el examen de ingreso nacional;60
- Se dictan las condiciones mínimas para que una universidad sea aprobada como tal (1/3 de docentes
debe tener maestría o doctorado y 1/3 debe tener dedicación exclusiva);
- Se conceptualiza y se establece como periódicos los procesos de evaluación y la acreditación,
- Se estipula el año lectivo con 200 días de trabajo académico como mínimo;
- Se plantea una reglamentación de los diplomas, con miras a facilitar la movilidad académica de los
estudiantes tanto dentro del país como en el exterior;
- Se establece la obligatoriedad de ofrecer carreras nocturnas en las públicas federales;61
- Se obliga a las instituciones oficiales a impartir cursos nocturnos con la misma calidad que los
diurnos;
- Se define la extensión como una finalidad central de la educación superior entendiéndola como la
difusión de las conquistas y beneficios resultantes de la creación cultural e investigación científica y tecnológica
generada en las IES, abierta a la participación de la población en general;
- Se da mayor coherencia a la heterogeneidad entre lo universitario/no-universitario y lo
público/privado.62
Se observa cómo algunos países, Brasil, México y Cuba, no establecieron leyes de

educación superior en las últimas tres décadas; sin embargo, ello no impidió que llevaran a
cabo las principales reformas relacionadas con la agenda de transformación de los noventa,
como la relacionada con la creación de sistemas nacionales de evaluación. Esto nos lleva a las
siguientes reflexiones: - Una nueva Ley debería contener lo mínimo necesario para legislar lo
que son las relaciones de las IES con el Estado, cuidando que la ley sea orientadora e
indicativa y no se conviertan en una camisa de fuerza. -Las transformaciones de sustancia
60 Por ejemplo, se permite a la Universidad de Brasilia, introducir un Programa de Evaluación Seriada, basada
en medir el nivel de rendimiento constante en la educación media.
61 A nivel de licenciatura, los estudiantes trabajadores tenían que recurrir a las instituciones de educación
superior privadas.
62 En cuanto a las IES privadas quedo establecido que sin importar la ciudad en la que funcionen y el tipo de
institución de que se trate, la autorización para su funcionamiento, así como de las carreras que ofrezcan será
responsabilidad directa del gobierno federal, por lo tanto, junto con las IES federales, se evaluarían por
organismos centrales, las universidades privadas, lo que no sucede con las llamadas IES Estadales y municipales,
que quedaron bajo la responsabilidad de los órganos educativos de cada uno de los estados.
27
corresponde hacerlas a las IES. Y de hecho, con una misma Ley, podemos observar, en el caso
venezolano, la diversidad de resultados y calidades que hay en las distintas universidades y
dentro de las universidades entre distintos espacios académicos, llegando algunos a ser
considerados “islas de excelencia” dentro de universidades en medio de déficits de gestión y
financiamiento.
- Responsabilidades de las IES
Las reformas nacionales en las políticas públicas, como la creación de nuevas

coordinaciones, cuando son eficientes, cumplen un rol de vital importancia en dar coherencia y
organización al sistema; sin embargo, poco resuelven en cuanto a desafíos básicos incrustados
en la circularidad creciente entre el conocimiento y el entorno, y en cuanto a la complejidad del
conocimiento, ligada a la expansión de las disciplinas, en un contexto en el cual la
diferenciación disciplinaria es muchas veces mayor que la diferenciación institucional.63
En este sentido, habiéndose organizado los asuntos que tienen que ver con el sistema
nacional de educación superior, y los ejes que implican coordinaciones Gobierno-IES, dirigidas
a crear plataformas adecuadas para garantizar: autonomía responsable, transparencia en la
rendición de cuentas, reformas de financiamiento, equidad en el ingreso sin desmedro de la
calidad, y diferencia institucional de acuerdo a las distintas misiones, las IES deben asumir
también sus responsabilidades propias. Deben responder a las tendencias mundiales como: -
agudización de los procesos de internacionalización, especialmente a nivel de los postgrados,
para lo cual las instituciones deben mostrar su calidad y prepararse para entrar en procesos de
acreditación internacional; -educación permanente para toda la vida; donde deberán convivir
diversos modelos de enseñanza además del presencial; - actualización en todas las disciplinas,
con tendencia hacia la transdisciplinariedad como modelo de organización de conocimiento; -
capacidad para entrar en procesos de autogestión como forma de organización institucional,
pero también como modelo de aprendizaje; -fuertes relaciones interactivas (con el entorno
local, internacional, y entre disciplinas).
Las tendencias de intensificación de la internacionalización (nivel global) y pertinencia

(nivel local) exige de las IES modelos tanto institucionales como de aprendizaje, de estilo
autogestionario, lo cual implica contar con organizaciones que hayan aprendido a
autoconocerse, a autorregularse y a hacer visible las dinámicas institucionales. Para construir
organizaciones académicas descentralizadas es preciso desarrollar la posibilidad de crear
coordinaciones horizontales y de asegurar la cooperación, superando y reduciendo la
burocracia. La clave de este tipo de organización es la información constante, la actividad
interactiva y la instauración de la confianza y la responsabilidad como valores fundamentales
del proceso; aspectos estos últimos que crecen en la medida que las condiciones de
información e interactividad se incorporan como parte de la rutina organizativa. El reto, o el
eslabón perdido, es cómo articular las redes formales de organización del sistema y las redes
informales de participación de los actores.
63 Véase Clark, 1996.
28
Las nuevas formas de organización y coordinación deben tomar en cuenta las

exigencias de innovación en las instituciones que manejan conocimiento, derivado –entre otras
cosas- de la proliferación e hibridación de las disciplinas, así como de la pertinencia
(interacción creciente con el entorno tanto en el aprendizaje permanente como en la
producción de nuevos conocimientos para responder a las necesidades de todos los sectores de
la sociedad).
Las nuevas coordinaciones a nivel de las instituciones deben garantizar dinamismo y

cambio sustantivo en la base del sistema. Para ello deben contar con recursos para que se
favorezca el desarrollo de los aspectos sustantivos académicos, relacionados con formas más
eficientes de organizar y producir conocimientos pertinentes para la sociedad, así como en
introducir modelos de aprendizaje más centrados en las necesidades de los estudiantes. El
mensaje parece ser “crear lo mínimo necesario, para no alimentar burocracias que asfixien a las
instituciones”. En este sentido y, a diferencia de la coordinación tradicional que se caracteriza
por ser: centralizada, jerárquica; las coordinaciones por redes tienden a ser valoradas por la
importante autorregulación que permiten, donde los subsistemas se coordinan entre sí
mediante ajustes internos, pudiendo asimilar las señales y las turbulencias externas.
La “transformación universitaria” debe asumirse incrementalmente, considerando los

aspectos más fundamentales, pues cuando se presenta la transformación de manera total,
nunca se hace. Por otro lado, la transformación de la universidad debe ser pensada
considerando la hipercomplejidad de su organización, basada en un conocimiento cada vez
más diferenciado, con sobreabundancia de demandas, todo esto en un contexto que cuestiona
los marcos de referencia que habían identificado a la universidad desde la aparición del modelo
de universidad moderna del siglo XIX.64
Ahora bien para cualquier transformación, por pequeña que sea, es fundamental la
información constante, la actividad interactiva y sobre todo la predominancia de relaciones de
CONFIANZA. ¿Existen estas condiciones en Venezuela?
La importante tarea que tienen las IES en Venezuela, de emprender las

transformaciones pendientes, atacando las irracionalidades y no perdiendo de vista las
tendencias de los desafíos emergentes, debe asumirse con una alta dosis de creatividad, donde
los valores de responsabilidad, confianza, solidaridad, equidad, y excelencia, logren una óptima
combinación, tratando de superar tanto el neoliberalismo salvaje como el populismo
salvaje. En este sentido, vale reivindicar lo expresado por José Medina Echavarría, filósofo
español exilado, quién, en medio de las tumultuosas revueltas estudiantiles de los años sesenta,
señaló que la universidad no debe ser ni enclaustrada (torre de marfil), ni militante (que solo
logra reproducir en su seno todos los conflictos y pasiones de afuera); sino que la universidad
debe ser reflexiva y al mismo tiempo partícipe, asumiendo los problemas concretos de las
64 El grupo del CIPOST/UCV, especialmente Rigoberto Lanz, Alex Fergurson y Magaldy Tellez, han
insistido en este aspecto.
29
sociedades como tema riguroso de su consideración, aportando soluciones al entorno, pero

guardando la distancia necesaria para garantizar reflexión, creación e innovación, que sirvan a
la sociedad.65 De una manera más actual, la universidad debe ejercer el principio de la
interactividad en todas sus dimensiones (con el entorno local e internacional, entre disciplinas,
entre diferentes saberes, entre diferentes actores, y fundamentalmente entre la institución y la
sociedad), pero para ello necesita ciertas condiciones especiales diferentes a las de cualquier
otra institución de la sociedad, de ahí que haya podido perdurar durante más de diez siglos.
Aumentar la inclusión en instituciones del conocimiento parece fácil, pero lograr la

inclusión con calidad es mucho más complejo. La formación con calidad para saber discernir
entre la inmensa información disponible actualmente, es uno de los grandes retos de la
universidad del presente siglo; y formar para saber discernir entre las distintas ideologías,
respetando las diferencias, es uno de los grandes retos de la universidad de todos los tiempos.
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30
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Documento para ser presentado en Encuentro para debatir, a propósito de una ley de universidades, organizado por la Dirección del

TENSIONES DE LA EDUCACION SUPERIOR VENEZOLANA

Carmen García Guadilla1

CONTEXTUALIZANDO LA HISTORIA RECIENTE

Década de los noventa

Durante la década de los noventa hubo en Venezuela numerosas iniciativas de

1 Profesora Titular y Ex Directora del CENDES/UCV, Coordinadora de la Cátedra UNESCO Pensamiento

Universitario Latinoamericano, y autora de numerosas publicaciones en el área de la educación superior comparada en

Sobre la base de los discursos hegemónicos acerca de la transformación de esa década,

Ahora bien, al contrario de las turbulencias que se vivieron en el escenario político en la

organización por la que se rige. No lograron implementar procesos de autoevaluación que

En términos generales, ni el gobierno, ni las instituciones, ni los gremios lograron

5Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

En cuanto a Venezuela, recién instaurado el gobierno de Hugo Chávez, la educación

En cuanto a los debates de transformación de Venezuela en esa década se

7 Para mayor detalle véase García Guadilla, 2010.

Las políticas de educación superior en este período se produjeron en dos instancias

- Desde la OPSU se diseñó -durante el período 1999-2004- un conjunto de políticas

en institutos y colegios universitarios; e incrementar los cupos a nivel nacional en un 10%.

Armada Nacional UNEFA),17 la Universidad Bolivariana,18 la Misión Sucre, 19 y expresiones

La tendencia de la nueva institucionalidad es la que se hace hegemónica en el segundo

efectos de la Misión: “Aldeas Universitarias” (considerados Ambientes Locales de Desarrollo Educativo

orientación socio-productiva y cultural, en el cual la Unidad de Producción Agroalimentaria tiene su centro de

Durante ese período, la política pública del MPPEU y de la OPSU se orienta a

La proliferación y ampliación de la nueva institucionalidad ha dado como resultado

universitaria-mas-alta-mundo/ (Enero 2011)

Desde la Ley de Universidades de 1958, con modificaciones en 1970, ha habido varias

En la década de los ochenta, se propuso un Anteproyecto de Ley de Educación Superior,

La década del 2000-2010 quedará en la historia como el período de proliferación de

El 23 de diciembre en la madrugada la Asamblea Nacional, con mayoría oficialista,

En la LEU entregada por el MPPEU a la Asamblea Nacional, no hubo participación ni

Comienzo década 2011-

El año comienza con manifestaciones de estudiantes y fuertes declaraciones en contra

El período de debate se reabrió y con ello la confianza de poder reivindicar la

RELEVANCIA DE ALGUNOS EJES

A continuación voy a referirme a cinco ejes que considero fundamentales en la

Ahora bien, donde se produce un importante impase es en la cuestión electoral para la

“de naturaleza mixta y autónoma e inter institucionales” (Cortázar, 2011.)

representación de profesores instructores), así como irregularidades (incumplimiento en la

En cuanto a la autonomía responsable, lo que enseñan las experiencias internacionales es la

De acuerdo con algunos historiadores, es posible hablar de evaluación a partir del

Durante las últimas décadas los procesos de rendición de cuentas al Estado y a la

El sistema de evaluación, así como el sistema de información, tienen costos. La

En situaciones conflictivas y complejas, la intervención del gobierno no resuelve el

En Cuba existe, por un lado, las universidades convencionales como la Universidad de la

Es fundamental construir acuerdos entre gobierno e IES para garantizar un ingreso

Se justifica, en los actuales momentos, la creación de una instancia intermediaria gobierno-

Las recomendaciones realizadas por organismos internacionales, entre ellos Unesco,

En cuanto al modelo de financiamiento se recomienda superar el tan criticado

La diferenciación institucional se expresa en las distintas formas como el nivel de

46 Consejo Consultivo Nacional de Postgrados.

La diferenciación institucional es fundamental en las actuales sociedades pues la

Las universidades de investigación son instituciones claves en la actual globalización del

47 Altbach & Balán, op.cit.

solamente seleccionando los países latinoamericanos.

Ahora bien, estas universidades con proyectos de avanzada en investigación necesitan

Actualmente y desde el punto de vista de las instituciones académicas la concentración

La universidad de investigación si bien tiene como misión la investigación, la docencia

Frente a la alta concentración de conocimiento en universidades de clase mundial existe

Como reflexión, la diferenciación institucional es un tema clave y transversal en los