Ampliando las concepciones sobre la democracia:

acceso al poder versus ejercicio de poder

Sebastian Mazzuca*

n 1956 el fil6sofo britimico w.B. Gallie se refiri6 a la democracia como un

E ejemplo prominente de "concepto esencialmente controvertible"** (1956: 184).

Entre la dec ada de los ochenta y los noventa, se empez6 a generar en el
campo del amilisis comparativo de regimenes un consenso relativamente fuerte so-
bre el significado de la democracia. Esto se ha desarrollado paralelamente a una
serie de estudios muy importantes sobre los cam bios dramMicos de regimen acaeci-
dos en el sur de Europa, America Latina y muchos otros lugares, desde mediados de
los setenta hasta principios de los noventa. I
EI punto de partida para la "descontrovertibilidad"*** de la democracia en estu-
dios sobre regimenes politicos nacionales es abordado por Joseph Schumpeter2 Los

* Traducido por Ingrid Berlanga Vasile. Revision Tecnica por Victor Alarcon Olguin.
** En Ingles essentially contested concept (N. del T.).
I Si bien 1a literatura en estc campo es rouy extensa, las referencias obligadas son Linz (1978) sobre

el declive de 1a dernocracia, D. Collier (1979) sobre el surgimiento del autoritarismo en America Latina,
y Rustow (1970), O'Donnell y Schmitter (1986) en materia de transiciones de autoritarismo a demo-
cracia. Pridham (1996) es una colecci6n de los articulos mas trascendentes sebre transicion democnitica
y consolidacion. Para apuntes recientes en materia de transicion, consultese Sin (1994), Munck (l994)
Y R. Collier (2000).
*** En ingles decontested(N. del T.).
2 Schumpeter (l942/1947:269). Para argumentos sobre los conceptos "descontrovertibles", ver

Freeden (1994: 156-158).

279
 METODOLooiAS PARA EL ANAuSIS POliTICO

amilisis de cambio de regimen que comparten la concepcion schumpeteriana de la

democracia a menudo se caracterizan por emplear un enfoque procedimental en el
estudio de la politica. No obstante, este ensayo sugiere que la convergencia en las
visiones de los analistas de regimen es mas fuerte y mas especifica que como tradi-
cionalmente se ha percibido. La piedra angular es que el campo del amilisis com para-
tivo de regimenes no se ha enfocado en todos los procedimientos politicos, sino solo
en aquellos relacionados con el acceso al poder politico. Esto comprende un subgru-
po de instituciones que pueden distiJ;1guirse productivamente de las instituciones rela-
cionadas con el ejercicio del poder politico. Este ensayo mostrani que la distincion
entre los procedimientos de acceso y los procedimientos de ejercicio es valiosa en
dos formas: primero, ayuda a captar el significado mismo de un enfoque schumpete-
riano de la democracia; en particular, proporciona un mejor sentido de 10 que el enfo-
que incluye y excluye, al tiempo que afiade precision a la caracterizacion que la
literatura hace de los regimenes. Asimismo, coadyuva a explicar el importante cam-
bio reciente en el amllisis de la politica latinoamericana, especialmente los esfuerzos
que Guillermo O'Donnell ha hecho por conceptualizar la dimimica de las nuevas
democracias de la region posterior a la transicion.
EI argumento de este ensayo contempla dos aspectos. Primero, la inquietud com-
partida sobre el acceso al poder estatal en los diversos escenarios politicos, que es el
unico y mas importante comun denominador en el campo del anal isis comparativo de
regimenes. Pese a las variaciones terminologicas y las diferencias en los enfasis,
siguiendo la definicion original de Schumpeter, los conceptos desarrollados por los
analistas de regimen buscan describir las diversas formas de acceso al poder estatal
que se han dado en los paises a traves del tiempo. Para ubicar el surgimiento del
enfasis en el acceso al poder dentro del analisis comparativo de regimen, este ensayo
analizara la discusion de Robert A. Dahl y Juan J. Linz sobre los conceptos de poliar-
quia y autoritarismo, mismos que constituyen el alfa y el omega de este campo.
En segundo lugar, se ha dado un importante cambio de enfoque en el estudio de la
politica latinoamericana, incluyendo principalmente las recientes aportaciones de
Guillermo O'Donnell. Los temas que han empezado a provocar inquietud en un con-
siderable numero de estudiosos de la politica latinoamericana desde mediados de los
noventa -sobre todo la institucionalizacion de las practicas c1ientelistas, la corrup-
cion politica de funcionarios tanto nacionales como locales, y la tendencia de autori-
dades electas para burlar los controles administrativos a sus acciones- constituyen
problemas relativos al ejercicio del poder estatal. Un objetivo central de este ensayo
es mostrar que hay buenas razones teoricas para mantener estos problemas separa-
dos conceptualmente de los aspectos de acceso al poder politico que tradicionalmen-
te han sido abordados por los analistas de regimen. Ademas, este ensayo explorara

280
 AMPLIANDO LAS CONCEPC10NES SOBRE LA DEMOCRACIA

los beneficios teoricos de emplear los tipos ideales de patrimonialismo y burocracia

planteados por Max Weber para tratar conceptualmente las diferentes formas en que
se ejerce el poder.

Enfasis en el acceso al poder

Esta seccion busca enfocarse en el acceso al poder a traves de los trabajos de Schumpeter,
Dahl, Linz, David Collier y O'Donnell, y Phillippe C. Schmitter.

EI concepto de democracia de Schumpeter

Schumpeter ha hecho importantes avances en el concepto de democracia (19421

1947: 269-283), mismos que han tenido un papel central al influir en autores que han
conformado el campo del amilisis comparativo de regimen, como Seymour Martin
Lipset (1959:71), Linz (1964:295) y Dahl (1971: 1-5). EI impacto que Schum peter ha
ejercido en estos autores se percibe de dos formas complementarias. Por un lado, la
aportacion de Schumpeter se considera la primera presentacion sistematica de una
definicion procedimental de democracia, en tanto que su concepto de democracia
evadio deliberadamente cualquier referencia a los resultados sustantivos de la politi-
ca 3 Por otra parte, este trabajo es considerado como la base de modelo competitivo
de democracia, en tanto que para el, el procedimiento especifico que distingue a la
democracia de otros regimenes politicos es la competencia por el apoyo electoral
entre una pluralidad de actores politicos.' Estas dos ideas ---democracia como pro-
cedimiento, y democracia como contienda electoral- se han vuelto "rasgos no eli-
minables" en la definicion de la democracia empleada por los analistas de regimen. 5

'Sartori (19R7: 152). Dahl (179:97 I), Huntington (1989: 15), Collier y Levitsky (1997:431).
, Held (1987: 143-185), Sartori (1987: 152-156), Arblaster (1987:49-50).
5 Sobre la nocion de "rasgos ineliminables"( ineliminahlefeatures) vcr Freeden (1996: 60-64, esp.

61-62). Segun Freeden, los conceptos des-controvertibles se caracterizan por tener estos "rasgos
incliminables". Es conveniente insistir en que la des-controvertibilidad de la democracia a la que me
refiero se restringe a una corriente intelectual muy especifica dentro de la politica comparada. En otras
corrientes intelectuales de las ciencias sociales, en filosona, y sobre todo, en ellenguaje cotidiano y en
el discurso politico, la democracia sigue siendo un concepto muy controvertido.

281
 METODOLOGiAS PARA EL ANAuSIS POLITICO

Sin embargo, hay un tercer aporte de Schumpeter que es tan importante como
los otros dos para entender los objetivos te6ricos y las estrategias conceptuales de los
analistas de regimen. En los renglones clave de este analisis, Schumpeter enfatiza
que la contienda electoral, el atributo distintivo de la democracia, es un procedimiento
para "producir gobiemos", esto es, un mecanismo a traves del cual "los individuos
adquieren poder de decisi6n".6 Para emplear un termino que O'Donnell y Schimitter
(1986:78) emplearian tres decadas despues, podria decirse que Schurnpeter vislum-
braba a la democracia como una soluci6n particular a un aspecto central en cualquier
proceso politico: el acceso al poder politico. Asi, cuando un pais se caracteriza por
tener una democracia en tenninos schumpeterianos, la atenci6n se centra en la for-
ma de acceso al poder: todo 10 que se dice sobre ese pais gira en tomo a la forma en
que los actores politicos alcanzan los cargos mas altos dentro del Estado, por ejemplo,
compitiendo en elecciones libres y transparentes. Aquellos paises cuyo acceso al
poder sea distinto --como por "insurrecciones militares"- no son considerados de-
mocraticos, los cuales Schurnpeter agrupa bajo la categoria de "autocracias" (19421
1947: 275).
Esta observaci6n da mayor precisi6n a las caracterizaciones previas que catalo-
gan el trabajo de Schurnpeter como el de un enfoque procedimental/competitivo. EI
punto clave es que Schumpeter no se referia a todos los procedimientos politicos, sino
s610 a un subgrupo especifico: mientras se enfocaba en la contienda como una forma
de acceso al poder, permaneci6 silente sobre la extensa gama de procedimientos
relativos al ejercicio de poder. En otras palabras, la democracia de Schumpeter
describe explicitamente una serie de reglas que definen c6mo se ocupan los principa-
les cargos gubemamentales, pero no tiene implicaciones sobre las reglas -formales
o informales- que las autoridades electas siguen en el ejercicio del poder mediante
la administraci6n de los recursos publicos.
Es importante resaltar que los enfoques de la democracia criticados par Schurnpeter,
los cuales agrupaba bajo la denominaci6n de "teoria clasica", tampoco se enfocaban
en los procedimientos del ejercicio, sino en los resultados politicos concretos, a la vez
que definian a la democracia como la congruencia entre dichos resultados y las pre-
ferencias de los ciudadanos.

6 La definicion completa de Schumpeter sobre la democracia es: "La democracia es un acuerdo

institucional para llegar a decisiones politicas en las que los individuos adquieran poder para decidir por
medio de una pugna competitiva por el voto de la gente" (Schumpeter, 1942/1947:269).

282
 AMPLIANDO LAS CONCEPC10NES SOBRE LA DEMOCRACIA

La poliarquia de Dahl

Si bien el famoso concepto de poliarquia de Dahl es mas especifico que el de la

democracia de Schumpeter, forma parte del enfoque tradicional en el acceso al po-
der. La poliarquia es una lonna de acceso al poder que no es solo competitiva, sino
tambien inclusiva, en tanto que todo adulto tiene la oportunidad de participar en la
contienda electoral para los cargos gubernamentales. 7 Asi, mientras que el concepto
de democracia de Schumpeter esta detinido unicamente par la conti end a libre, la
poliarquia es bidimensional: incluye la libre competencia y la participacion universal
(Dahl, 1971 :4-6; 1979: \I 0-1\2; 1989: 121-122, esp. 128).
Una de las contribuciones de la discus ion de Dahl sabre la poliarquia que mas ha
influido ha sido la identilicacion de caracteristicas institucionales concretas que la
situan aparte de otras formas de acceso al poder.' EI acceso al poder en una poliar-
quia combina siete atributos: J) funcionarios electos, 2) elecciones libres y transpa-
rentes, 3) sufragio universal, 4) el derecho de postularse para un cargo, 5) libertad de
expresion, 6) informacion alternativa, y 7) autonomia asociativa (Dahl, 1971 :6).'
Obviamente, estos atributos derivan de las dimensiones de la contienda y la parti-
cipacion. Mientras los atributos I y 2 caracterizan a una poliarquia como forma de
obtener poder politico can base en la contienda electoral, los 3 y 4 especitican el
elemento de participacion: todo adulto puede participar en la contienda par el poder
no solo como votante (3) sino tambien como candidato (4). En el contexto de la
conceptualizacion de Dahl, las Iibertades civiles y politicas asociadas intuitivamente
con el significado de la democracia (5 y 7) son vistas desde el angulo de la pugna por

- Dahl especificamente arguye que "como un regimen podria posibilitar la oposicion rcontienda] a
un pequeno 0 gran sector de la poblacion, necesitamos una segunda dimension [... } Una escala que
refleje el grado en que se ejerce c\ derecho a participar en una contienda publica nos perrnitiria comparar
distintos regimenes de acuerdo con su inclusion" (1971 A).
g En mayor grado, esta contribucion especifico y sistematizo las condiciones institucionales ya

incluidas implfcitamente cn la formulaci6n original de Schumpetcr. Schumpeter mencion6 casi todos los
requisitos institucionales enumcrados por Dahl (1956:63; 1971 :3; 1989:221) a 10 largo de una discusion
de dos paginas sobre el "concepto de una competencia por clJiderazgo". Afirmaba que: "Si al menos en
principio, todos son libres para contender por el liderazgo politico presentandose a si mismo ante el
electorado [condiciones I, 3-4 en la formulacion de Dahll esto significaria un grado considerable de
libertad de discusi6n para todos. En particular, normalmente implicaria un grado considerable de liber-
tad de prensa [condiciones 5 y 6]" Y"Iibertad de reunion [condicion 71" (Schumpeter, 1942/1947: 271-
272).
~ Esta lista refleja la fonnulaci6n mas reciente de Dahl (1989: 121-122). Can diferencias menores,
primero apareci6 en Dahl (1956:63).

283
 METODOLouiAS PARA EL ANAuSIS POLiTICO

obtener acceso al poder: se entienden como las condiciones institucionales que se

requieren para que la contienda electoral sea libre. 'o

Linz sabre el autaritarisma

El acceso al poder es tambien un aspecto central en los esfuerzos que Linz ha reali-
zado en conceptualizar el autoritarismo (1964; 1975). El objetivo original de Linz era
llamar la atenci6n sobre la dimimica politica de ciertos paises, en particular Espana
bajo Franco, en relaci6n con 10 que otros conceptos eran ya sea muy generales (como
la autocracia) 0 inapropiados (totalitarismo). El enfoque que Linz hace que el ac-
ceso al poder se vuelva claro si analizamos 10 que el consideraba como la dimensi6n
clave para diferenciar el autoritarismo de la democracia, esto es, el pluralismo.
Seglin Linz, en contraste con el "casi ilimitado pluralismo" de la democracia, el
"pluralismo limitado" de los regimenes autoritarios implica que las oportunidades para
oponerse al gobiemo y lograr el poder politico estan controladas ya sea legalmente 0
de Jacto por los gobemantes y restringidas a un pequeno grupo de actores politicos.
El "monismo" es la eliminaci6n completa del pluralismo que caracteriza a los regime-
nes totalitarios. Linz senala que en los regimenes autoritarios "los gobemantes defi-
nen en ultima instancia los grupos que pueden participar [en la political y bajo que
condiciones". Ademas, en contraste con los regimenes democraticos, "en los regi-
menes autoritarios las personas que Began al poder no deben sus cargos al apoyo de
[constituciones electorales],' sino de la confianza depositada en ellos por ellider,
monarca 0 junta" (Linz, 1964:300; 1975:266).
Asi, 10 que distingue a los regimenes autoritarios de las democracias es la fonna
de acceso al poder politico. En los renglones anteriores, el mecanismo de designaci6n
figura como la principal altemativa a las elecciones libres. Empero, por supuesto, la
idea implicita es que los gobemantes autoritarios a cargo de la designaci6n no fueron
designados en primer lugar -y probablemente tampoco fueron elegidos en las elec-
ciones libres tampoco. En el caso de las juntas, por ejemplo, el mecanismo de desig-

1U Esta conexion conceptual entre las libertades civiles y la contienda por el poder file mas subraya-

da por Linz, quien definio a la democracia como el regimen que "pennite la libre fonnulacion de
preferencias politicas, mediante el uso de las libertades basicas de reunion, infonnacion y comunica-
cion. parajines de cornpetencia libre entre los lfderes para validar a intervalos regulares, por medios no
violentos, su intento por gobemar"(Linz 1978:5; cursivo mio).
*En ingles, electoral constituencies (N. del T.).

284
 AMPLIANDO LAS CONCEPC10NES snRRE LA DF.M(X'RAC!A

naci6n empieza a actuar despues de que las fuerzas armadas obtuvieron el acceso al
poder mediante un golpe de Estado.
Cabe mencionar que Linz tambien emple6 las dos dimensiones adicionales para
formular esta tipologia de regimenes politicos que no involucraba al acceso, esto es,
movilizaci6n vs desmovilizaci6n, e ideologia vs mentalidades. Sin embargo, las dimen-
siones adicionales de Linz han sido escasamente abordadas por los estudios subse-
cuentes de cambios de regimen. Hay diversas razones que podrian explicar por que
estas dimensiones no cristalizaron como importantes herramientas conceptuales en
el campo del amilisis comparativo de regimen. Primero que nada, tanto la dimensi6n
de la movilizaci6n1desmovilizaci6n como la de ideologia/mentalidades s610 son rele-
vantes por distinguir al autoritarismo del totalitarismo, en tanto que los estudios de
cambios de regimen, tanto en el sur de Europa como en Latinoamerica, se enfocan
primordialmente en el contraste democracia/autoritarismo, en relaci6n con el que las
variables de acceso son las (micas realmente importantes. Ademas, el mismo Linz
dudaba sobre la viabilidad de lograr una definici6n operacional de la distinci6n entre
ideologia y mentalidad, la cual el no abord6 de manera sistematica. En particular, Linz
consideraba que las dificultades de reunir informaci6n empirica sobre las mentalida-
des hacia que esta "dimensi6n puesta en practica fuera de menor ayuda" (1975:277;
ver tam bien 269). Por otra parte, en muchas ocasiones Linz decia que el pluralismo
era el criterio mas importante bajo esta tipologia y que las secuelas de los regimenes
bajo la dimensi6n de la movilizaci6n eran "resultado" del grado de pluralismo (1975:
270). Empero, la recomendaci6n muy sabida de emplear las "definiciones minimas"
es 10 que parece haber sido la razon primordial, dentro del campo de anal isis compa-
rativo de regimenes, para circunscribir el enfoque a los aspectos de acceso al poder
(Sartori, 1975:34; Linz, 1975: lSI; Karl, 1990: 2; Alvarez, Cheibub, Limongi y Pr-
zeworski, 1996:4; Di Palma, 1998:28). De acuerdo con esta recomendacion, defend i-
da a capa y espada por el mismo Linz, resulta optimo excluir de la definicion de 1a
democracia y autoritarismo a aquellas caracteristicas de la sociedad y de la econo-
mia que pueden ser tomadas como causas potenciales 0 consecuencias de los rasgos
primordiales de cada tipo de regimen (Linz, 1975:181-182). Asi las cosas, 10 que la
discus ion en este ensayo revela es que los analistas de regimen exc\uyeron de las
definiciones de democracia y autoritarismo no s610 rasgos de la sociedad y de la
economia, sino tam bien todos los aspectos politicos que no estan estrictamente rela-
cionados con los procedimientos de acceso al poder.

285
 METODOLOGiAS PARA EL ANA US IS POliTICO

Collier y el regimen politico

En el campo del amilisis comparativo, Collier trata el concepto de regimen politico

(Collier, 1979:365-367) profundizando en el tema de las instituciones de acceso al
poder estatal como un campo distinto dentro del sistema politico. Segun Collier, el
elemento central del regimen politico es el "metodo de selecci6n del gobierno" con
fonnas alternativas de este metodo, como las elecciones libres y los golpes militares,
que obviamente constituyen fonnas diferentes de acceso al poder (Collier, 1979:402-
403).
Para entender el trasfondo de la discusi6n de Collier en torno al regimen politico,
es importante recordar que su amilisis estaba inspirado en el hecho de que, siguiendo
los argumentos iniciales de 0 'Donnell (1973), diversos autores emplearon el concep-
to de autoritarismo burocnitico para dirigir la atenci6n hacia los distintos rasgos de los
sistemas politicos latinoamericanos, inc1uyendo la coalici6n en el poder, el tipo de
regimen, las politicas publicas actuales y el tipo de Estado. Fue Collier quien insisti6
en estudiar par separado el aspecto relativo al regimen/acceso del autoritarismo bu-
rocnitico, como opuesto a su canicter como coalici6n, y a las politicas publicas adop-
tadas. Dada la importancia que el concepto de autoritarismo burocnitico tenia en este
rubro, esto constituy6 un paso significativo en lograr crear un enfoque fijado en un
concepto de regimen fundado en el acceso al poder (en contraste con otros aspectos
del sistema politico que para Collier debian concebirse como conceptualmente dis-
tintos).

O'Donnell y Schmitter y el estudio de las transiciones

Como se mencion6 anterionnente, O'Donnell y Schmitter (1986) fueron los primeros

autores que hicieron evidente su aproximaci6n a los regimenes en tenninos del "ac-
ceso" al poder. En particular, definieron regimen como una serie de "patrones, expli-
citos 0 no, que detenninan: a) las fonnas y canales de acceso a los principales cargos
gubemamentales; b) las caracteristicas de los actores que son admitidos y exc1uidos
de dicho acceso; y c) los recursos 0 estrategias de los que pueden valerse para
obtener este acceso" (1986; cursivo mio )."

II Las distintas formas de acceso (dimension a) que O'Donnell y Schmitter consideran en su ensayo

son las elecciones libres y justas versus el golpe de Estado, el cual detennina en si las estrategias del

286
 AMPLlANDO LAS CONCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACIA

Dada esta concepcion de regimen politico, no resulta sorprendente que para ca-
racterizar tipos de regimen especifico, O'Donnell y Schmitter hubieran recurrido a
los conceptos sobre la poliarquia y el autoritarismo de Dahl y Linz enfocados al
acceso al poder. Siguiendo a 10 que se volvi6 una practica estandarizada entre los
analistas de regimen, emplearon los terminos poliarquia y dernocracia indistinta-
mente. Respecto al concepto de autoritarismo, de la definicion de Linz, mantuvieron
solo el aspecto del acceso, descartando a los secundarios.1 2
Como es sabido, el trabajo de O'Donnell y de Scmitter, junto con el articulo de
Rustow de 1970, que tambien adopto una concepcion schumpeteriana sobre la demo-
cracia, tuvieron una gran repercusion en promover la adopcion del marco conceptual
de Dahl y Linz en textos posteriores en materia de cambios de regimen y transiciones
del autoritarismo en particular. lJ Desde la perspectiva de este ensayo, una conse-
cuencia importante de la influencia que ejercieron O'Donnell y Schmitter es que,
pese a las diferentes formas en que los analistas de regimen explican las transicio-
nes hacia la democracia, 14 estos analistas coinciden en que describen estas transiciones
como un proceso de cambio en las instituciones de acceso al poder politico. Por
ejemplo, las apreciaciones pueden diferir en cuanto a la identificacion de los actores
mas importantes que promueven 0 previenen los cambios de regimen, pero invaria-
blemente se atribuyen a aquellos actores -sean Iideres individuales, grupos politicos
o c\ases sociales- que se oponen a los que prefieren la forma de acceso actual.

acceso (dimension c): las campafias eleetorales versus las insurreeciones militares. La dimension h en
las conceptualinciones de O'OonneJl y de Schmitter es muy parecida ala nocian de participacionl
inclusion que se encuentra en la tipologia de DahL Basicamente haee distincion entre los regimenes que
incluycn a toda la poblacion adulta, de aquellos que excluyen a la gente que no ticne ciertas "caractcris~
ticas" especfficas, tales como estar afiliado al partido dominante 0 ser miembro de las fucrzas annadas.
12 Las razones de esta eleeeion rcsultaron ser paralelas a las razones que Linz tuvo para haeer la

eleeeion discutida anterionnente.

13 Otros textos de la Hamada "tereera ola democratizadora" como los de Diamond, Linz y Lipset

( 1990), asi como los de Huntington (1991), que tambien han sido considerados pioneros de la literatura
sobre transicion, estin respaldados por un marco conceptual casi identico al expuesto por O'Donnell y
Schmitter. Cabe resaltar que este marco ya ha sido perfilado en una serie de apuntes escitos por
O'Donnell entre 1977 y 1979, eonstituyendo uno de los doeumentos de base fundamentales para el
Woodrow Wilson Center Project para publicar los volumenes sobre transieion. Algunos de estos
apuntes aparecieron en Argentina (O'Donnell, 1979).
14 Pcrsiste una opinion adversa frecuente que se refiere a la importaneia relativa de los factores

historico-estrueturales (Ruesehemeyer, Stephens y Stephens, 1992) vis-a-vis aeciones estrategieas de

carta alcance de las elites politieas (Przeworski, 1992).

287
 METODOLoaiAS PARA EL ANAuSIS POLiTICO

Entonces proceden a describir el proceso de cambio de regimen como una pugna por
abrir 0 bloquear el acceso al poder. Para recapitular, la figura representa el enfoque
en el acceso al poder que ha sido el comun denominador en las obras de estos autores.

Figura 1
Enfoque de las definiciones de democracia y autoritarismo

Procedimientos
Dimensiones extra-
procedimentales
Acceso Ejercicio

Correspondencia entre
"Teoria clasica"
los resultados polfticos
criticada por
y las preferencias
Schumpeter 'II' sociales

"Mecanismos
Schumpeter
de adquirir el poder
para decidir"

"Contienda [p~r el
Dahl
poder] y participaci6n
[en el gobierno]"

Linz - AutiDem "Pluralismo limitado vs Estas definiciones no

pluralismo ilimitado " hacen referenda a los
procedimientos
relacionados con el
ejercicio del poder

Linz - Autffot "Ph.:ralismo limitado vs "Movilizaci6n vs

monismo" inmovilizaci6n"
"Mentalidades vs
Ideologia"

Collier "Metodo de selecci6n

del gobierno"
O'Donnell y "Patrones de acceso ~,.
Schmitter algobiemo"

288
 AMI'L1AN[)() LAS CO~n.PCIO;..II-.S SOBRI: LA DI-:MOCRAClA

Del acceso al ejercicio en el estudio de la politica latinoamericana

Si bien el amilisis de regimen ha ten ida grandes avances en el estudio de los aspectos
de acceso al poder, a mediados de los noventa se percibi6 un distanciamicnto signifi-
cativo de esta tendencia, incluycndo principalmcnte cl trabajo rccicntc de O'Donnell.
Este ha contribuido al cambia en la aprehension de la politica latinoamericana, de un
enfoque en la transicion a la democracia a uno en la calidad de la dcmocracia. Estc
autor en particular se enfrento ados grandes problemas: la permanencia de pnicticas
c1ientelistas y corrupcion politica a nivel de limcionarios federales y locales, y la
tendencia de los presidentes electos de burlar los controles de otras ramas del gobier-
no. Aunque cstc ultimo rubro en parte involucra a las relaciones entre el Poder Eje-
cutivo y el Legislativo, O'Donnell se enfoca especil1camente en el Poder Judicial. l '
Para conceptualizar estos dos rubros de problemas y colocar asi las piedras an6ula-
res de 10 que para el seria una teoria mucho mas amplia de la democratizacion, O'Donneli
ha fonnulado tres distinciones: /) rendicion de cuentas' horizontal vs rendicion de
cuentas vertical, 2) institucionalizacion formal vs. Institucionalizaci6n informal, y 3)
regimen democratico vs Estado democnitico. l6 Voy a sintetizar primeramente las
contribuciones mas recientes de O'Donnell haciendo manifiesto el significado de
dichas distinciones y analizando las relaciones que guardan entre elias. Posterior-

I' Este cambio de enfoqlle se haee evidente euando su primer texto en materia de la calidad de la

dcmocracia es comparado con los mas recientes (1999b, 1999c). Este cambio se debe en parte a un
cambio en los intereses personalcs de O'Donnell; pero tambien se debe a una menor ineidencia del
"regimen por decreto" que caracterizo a Brasil y Argentina a principios de los noventa. 10 cllal consti-
tuyo el mayor problema en materia de rendici6n de cuentas en el contexlo de las relaciones entre cI
Ejecutivo y el Legislativoo
* En ingles accollntabilizv (No del T.).
16 La distineion entre "democracia delcgada" (de/egathoe) y "democracia representativa" (19951

1999b) Y entre las "areas cafes" y las "areas andes" (1994/1995a) son tarnbien importantes en cl
esquema de O'Donnell. Respecto a la noci6n de "democracia delegada" --que ciertamente demandaba
mucha ateneion de los estudiosos dc las nucvas democracias en America Latina. Europa del Este y
Asia- es importante resaltar que O'Donnell la construyo soi)rc la base de la distincibn entre la
rendici6n dc Cllcntas horizontal y la vertical. La democraeia delegada es un regimcn can un ctcctivo
sistema de rcndicion de Cllcntas vertical y un debil sistema rendicion de cuentas horizontal. de tal sllertc
que eI amilisis de estas distintas fonnas de rendicion de cuentas encubrini en realidad cl significado de la
··democracia delegada". Ademas, por razones que seran anaJizadas posteriormente, en trabajos subse-
cuentes. 0' Donnell remplazo 1a nocion de ··democracia delegada" con la de "democracia institucionali-
zada informalmente". La nocion de las '·areas cafes" es una mctafora que posterionnente el autor pulib
introduciendo la noci6n de "instituciones inti)rmales". Allnque en Sll texto sobre la "dcmocracia delegada"

289
 METODOLOGiAS PARA EL ANAuSIS POLiTICO

mente argumentare que las distinciones de O'Donnell para algunos fines serian con-
ceptualizadas mas eficazmente si se reestructuraran tomando como punto de partida
la distinci6n entre el acceso al poder y el ejercicio del mismo.

O'Donnell y el estudio de la politic a democnitica

despues de las transiciones

Rendicion de cuentas vertical vs rendicion de cuentas horizontal"

O'Donnell encuentra dos formas institucionales basicas para monitorear las accio-
nes de las autoridades politicas. EI mecanismo clave de la "rendici6n de cuentas
vertical" es el proceso electoral, cuya efectividad depende del observancia de los
derechos civiles y politicos necesaria para que las elecciones sean libres y competiti-
vas. EI agente principal de control de este tipo de rendici6n de cuentas es, por ende,
el electorado, quien puede sancionar a los gobiemos eligiendo a candidatos de la
oposici6n. En contraste, la "rendici6n de cuentas horizontal" se refiere al control que
las distintas ramas del gobiemo ejercen entre St, que incluye la expectativa de que las
dependencias gubemamentales relevantes de estas ramas "cuestionaran y sanciona-
ran en un momento dado, las formas impropias de ejecutar las responsabilidades de
una oficina dada" (O'Donnell, 1995/l999a: 165; ver tambien 1999b:38). Empero, mien-
tras que la rendici6n de cuentas vertical describe la relaci6n entre el Estado y los
ciudadanos, la rendici6n de cuentas horizontal involucra las relaciones dentro del
seno del Estado.
Las nuevas contribuciones de O'Donnell se enfocan en el malogro de la rendici6n de
cuentas horizontal. O'Donnell resalta la debilidad que los sistemas judiciales en Brasil y
Argentina manifiestan en escrutar y sancionar los actos fraudulentos de los funcionarfos
publicos. Otro punto central ha sido la tendencia del Ejecutivo a gobemar por decreto e
implementar la politica sin una participaci6n significativa del Congreso, practica que ha
sido llevada a cabo sobre todo en Argentina bajo Menem y en Brasil bajo Collor.

(1995/l999a) fue publicado despues del articulo que mostraba la diferencia entre el regimen democra-
tico y el Estado democrntico (1994/1999a), fue escrito por O'Donnell en 1992 antes de las dermis
contribuciones analizadas aqui. Por ella es que torno la distinci6n entre la rendici6n de cuentas vertical
y la horizontal como punto de partida de mi sintesis.
* En ingles vertical and horizontal accountability (N. del T.).

290
 AMPLIANDO LAS CONCEPClONES SOBRE LA DEMOCRACIA

Estos problemas, por supuesto, no son nuevos, como bien 10 hace notar O'Do-
nnell. 17 Lo definitivamente novedoso, segun este autor, es la combinacion especifica
de la debil rendicion de cuentas horizontal debil y la rendicion de cuentas vertical
eficiente en algunos paises que formaban parte de una reciente tendencia democra-
tizadora global (l9951l999a: 159). A la luz del marco conceptual estandar del analisis
de regimenes, que ha sido sintetizado detalladamente mas arriba, O'Donnell subraya
el hecho de que dado que la rendicion de cuentas vertical es eticiente en estos paises,
estos si califican como regimenes democraticos (1994/1999a: 133; 1996/1999a: 175-
177). Par ello, el autor esta concentrado en los problemas de rendicion de cuentas
horizontal en paises que son democracias.
O'Donnell considera que el malogro de la rendicion de cuentas horizontal en los
paises recien democratizados constituye una cuestion crucial dado que en dichos
paises es la misma Constitucion la que establece que el Congreso y el Poder Judicial
deben ejercer controles sobre el Ejecutivo. La cuestion aqui seria si la carencia de
rendicion de cuentas horizontal significa que estas relaciones inconstitucionales entre
las ramas gubemamentales no estan institucionalizadas, 0 bien si cabe la posibilidad
de pensar en patrones altemativos de institucionalizacion.

Institucionalizacion formal vs institucionalizacion informal

Para abordar la cuestion sobre la existencia de patrones institucionales altern os, y

especificar a fondo su caracterizacion de las nuevas democracias, O'Donnell se basa
en la distincion que convencionalmente hacen los teoricos organizacionales entre las
instituciones informales y las formales. No obstante, O'Donnell emplea esta distin-
cion no solo para referirse al contraste entre las normas sancionadas oficialmente por
el Estado y aquellas que siguen los ciudadanos y funcionarios. Las instituciones infor-
males, en el marco de O'Donnell, involucran principalmente criterios particularistas
de administracion de los recursos publicos, especialmente los fondos y cargos publi-
cos. En terminos concretos, esto significa que, bajo reglas inform ales, el reparto de
los recursos publicos no esta regido por criterios impersonales tales como la eficien-
cia, equidad 0 el merito, sino por vinculos personales. Asi, los funcionarios publicos
normal mente se aprovechan de sus cargos para favorecer a sus parientes, amigos y

17 El terna de la rcndicion de cuentas horizontal se refleja directamente en la ciasica discusion sobre

los "chcqucos y balances" POf Montesquieu y Madison. O'Donnell explicitamente cita a los federalis-
tas (1999b:48. tn. 22).

291
 METODOLoc;iAS PARA El ANAUS[S POLiTICO

socios en los asuntos econ6micos privados. Estas pnicticas son facilmente encontra-
das en cualquier sistema politico, pero O'Donnell enfatiza que son mas proclives en
America Latina (1996/ 1999a: 181).
O'Donnell argumenta que el que los funcionarios publicos no sigan las reglas
formales de rendici6n de cuentas horizontal establecidas por ley, no significa que la
conducta de aquellos no esta institucionalizada (1996/1999a: 180-181, 189, nota 14).
Lo importante aqui es que

las nuevas poliarquias tienen dos instituciones extremadamente importantes. Una esta
altamente fonnalizada, pero es intennitente: las elecciones [por ejemplo, rendici6n de cuentas
vertical]. La otra es informal, pennanente y constante: el particularisrno (0 clientelismo,
definido ampliamente), que comprende diversas fonnas de relaciones no universalistas,
manifestadas en intercambios particularistas jerarquicos, patronazgo, nepotismo, y pago
de favores que, bajo las reglas fonnales del paquete institucional de Ia poliarquia, serian
considerados actos corruptos (O'Donnell, I 99611999a: 176).

Sobre la base de esta observaci6n, O'Donnell describe a paises como Argentina y

Brasil como "democracias informalmente institucionalizadas", caracterizaci6n que
subraya el hecho de que se hayan institucionalizado tanto los mecanismos de la po-
liarquia para la selecci6n de las altas autoridades politicas como una extensa gama de
acuerdos particularistas para la regulaci6n de otras esferas politicas, tales como la distri-
buci6n del ingreso publico y el rec1utamiento de funcionarios federales de menor nivel.
Se deben enfatizar dos puntos del argumento de O'Donnell. Primero, que al afir-
mar que las practicas informales son "instituciones", O'Donnell subraya el hecho de
que problemas tales como la corrupci6n y el nepotismo no son episodios aislados en
gobiemos especificos, sino un rasgo permanente y estable de un gran numero de
nuevas democracias. Segun este autor, dichas practicas son una forma recurrente y
generalmente aceptada de hacer politica (1995/1999a: 166; 1996/1999a: 180-182).
Segundo, los avances que O'Donnell ha hecho sobre 10 que el llama "descripci6n
positiva" de las nuevas democracias, por ejemplo, una descripci6n que no s610 se
refiere a la ausencia de un atrihuto --en este caso, rendici6n de cuentas horizontal,
sino tambien especifica el atributo que 10 remplaza-; por ejemplo, instituciones
particularistas 0 informales."

I~ Se debe considerar la forma en que el argumento de O'Donnell se presenta en relacion con otros
escritos que si reconocen la importancia de las instituciones infonnales en la politica latinoamericana,
sabre todo aquellas derivadas de la tradicion cultural. En contraste con estos textas, O'Donnell habil-

292
 AMPLlA:\DO LAS CONCf<J>ClONES SOBRE LA DEMOCRACII\

Regimen democratico vs Estado democratico

Para situar el tema de las instituciones informales en un marco conceptual mas am-
plio, 0' Donnell se adentra en la distinci6n entre el regimen democratico y el Estado
democnitico. Un buen punto para abordar esta distinci6n es enumerar la serie de
derechos del ciudadano que, segun O'Donnell, son relevantes para cada concepto.
Los derechos relevantes en un regimen democratico son aquellos inc1uidos en la
noci6n de poliarquia de Dahl, comprendiendo desde la libre expresion y reunion hasta
el derecho a votar y ser votado para algun cargo en elecciones abiertas. O'Donnell
aclara que las instituciones informales discutidas en la seccion anterior no socavan
los derechos poliarquicos. 19 A pesar de que O'Donnell aun no ha ofrecido un inven-
tario sistematico de los derechos que delinirian un Estado democratico, el sefiala
forzosamente que las instituciones informales/particularistas anulan algunos dere-
chos ciudadanos que las definiciones comunes de regimen democnitico han fallado
en reconocer. A grandes rasgos, a O'Donnell Ie importan los derechos que los ciuda-
danos tienen al trato justa par parte de las dependencias gubemamentales, inc1uyendo
sabre todo a las cortes, los departamentos de policia, hospitales y escuelas. Pone
especial atenci6n en e1 derecho de no estar sujeto a la violencia ilegal y a otras
formas de maltrato por parte de la policia, en el derecho de aplicacion justa de la ley
de propiedad, y en las disposiciones que pudieran servir para proteger la posicion
economica y social de los no privilegiados --especialmente de los campesinos vis-a-
vis los terratenientes-, pero que no son cumplidas cabalmente. 2I1 Esta ultima serie
de derechos obviamente es importante, pero para O'Donnell el fracaso del Estado de
protegerios no intluye en la capacidad de los ciudadanos de participar libre y abierta-
mente en el proceso electoral.

mente sen ala que las instituciones inlonnales no son todo, dado que el subgrupo espccitico de instilu-
ciones relacionadas con la selecci6n de autoridades politicas si funciona segun los preceptos fonnales.
19 EI punto simplemente es que O'Donnell no esta interesado en los casos don de los derechos

especfficos de la poliarquia esten en riesgo, y siguiendo la linea de los analistas de regimen el considera
que aquellos casas estan perfectamente descritos por eI concepto convencional de regimen auforitario.
2(1 Estos derechos, como O'Donnell sefiala cuidadosamentc, no son los derechos economicos 0

sociales asociados con el Estado de Bicncstar. Son s610 derechos contenidos en la ley civil de la mayoria
de los palses, paralcJos a las disposiciones que Marshall dcnominaba "ciudadania civil", como distintas
tanto de la ciudadania politica (que coincide en parte con los derechos de la poliarquia 0 de un regimen
democratico) y la ciudadania social (los derechos proporcionados pOT eI Estado de Bienestar). Ver
Marshall (1992). Esta distincion es crucial para entender la explicacion que O'Donnell da de que Sll
concepto de Estado democratico no incluye los aspectos de la economia y la sociedad.

293
 METODOLOGiAS PARA EL ANALISIS POLiTICO

As! O'Donnel: sellala que la ampliacion de derechos asociados al regimen demo-

cnitico que'" "tayoria de los paises latinoamericanos experimento en la decada de
los ochenta y noventa, no iba seguida por un reforzamiento de una mayor gama de
dererhos civiles. Precisamente para dar a entender esta dualidad, O'Donnell abordo
la distincion entre el Estado democnitico y el regimen democnitico: seftala que las
"democracias institucionalizadas informalmente" cuentan con un regimen democniti-
co, pero no han desarrollado un Estado democnitico. Al tratar casos concretos, con
esta distincion O'Donnell puede afirmar, por ejemplo, que aunque Argentina y Brasil
figuren como regimenes democniticos (10 cual los separa de aquellos paises donde
las elecciones no son del todo competitivas, tales como Mexico y Peru), sus Estados
son autoritarios, subrayando el contraste que enfrentan con sociedades avanzadas
que supuestamente han reducido sustancialmente la incidencia de las instituciones
particularistas (O'Donnell, I 99611999a: 141-143).21

Restructurando los conceptos de O'DonneU:

del acceso al ejercicio

En esta seccion analizare las contribuciones de O'Donnell con base en la distincion

entre el acceso al poder y el ejercicio del poder. Argumentare que esta distincion no
solo elucida el programa de investigacion de O'Donnell, sino que ademas muestra que
partir del c1:isico analisis de regimen es inc1uso mas dnistico que 10 que el preve. Primero
me enfocare en su distincion entre el Estado y el regimen, y posteriormente hare algu-
nas observaciones sobre los distintos tipos de rendicion de cuentas vertical y horizontal.
A 10 largo del analisis de ambos temas, pondre en claro que las instituciones informales
identificadas por O'Donnell son primordialmente instituciones de ejercicio del poder.

Estado y regimen

La distincion entre Estado y regimen tiene una trayectoria larga y fructifera en el

estudio de la politica latinoamericana (Collier, 1979:370,402-403). Esta seccion ofrece

21 Collier y Levitsky (1997:447-448) describen esta estrategia conceptual como una "forma de

hacer una valoracion mas diferenciada de 10 que se considera que es un cso incompleto de democracia,
especificamente estableciendo un estandar democratico mayor 0 menor [Estado democratico vs regimen
democratico, respectivamente] y afinnando que estos paises se ubican solo en el estindard bajo".

294
 AMPLIANDO LAS CONCEPC10NES SOBRE LA DEMOCRACIA

un refinamiento de esta tradicion mostrando que la relacion analitica entre regimen

y Estado es una de las partes de la relacion. Esta explicacion traeni a la superficie el
marco conceptual en el que estan imbuidas esas nociones. 22
Si se adoptara el concepto de Estado abardado por O'Donnell, segun el cual el
Estado es tanto la arganizacion que controla los medios de coercion dentro de un
territorio delimitado como la orden legal ejercida por dicha organizaci6n (O'Donnell,
I 99511999a: 134-137), entonces el regimen puede ser considerado un aspecto* del
Estado. EI regimen politico es una serie de procedimientos -por ejemplo, el proceso
electoral completo-- organizado y regulado por el Estado 23
Si el regimen es un aspecto del Estado, entonces al decir que una serie de dere-
chos estan asociados con el regimen, a sabiendas de que otra serie esta asociada con
el Estado, no hacen a la distinci6n tan evidente como podria lograrse. Visto de otra
manera, al afirmar que las instituciones informales/particularistas involucran al Esta-
do, considerando que la transparencia de las elecciones es un asunto del regimen,
como si no estuviera relacionada con el Estado, O'Donnell tiende a pasar por alto la
relaci6n analitica entre el Estado y el regimen. Mas importante aim, conforme los
estudiosos de los cambios de regimen tambien ahondan en aspectos de las institucio-
nes estatales, O'Donnell encubre 10 trascendente y radical que su cambio de enfoque
significa en realidad.
EI punto clave para entender el punto de partida de O'Donnell desde el analisis de
regimen es, entonces, identificar que aspecto del Estado en especifieo es analizado
en cada caso. La diferencia entre el acceso al poder y el ejercicio del poder podria
servir de ayuda al respecto. En tanto que, como se ha dicho, los fenomenos estudia-
dos por los analistas de regimen, tales como el declive de la democracia y la transi-
cion del autoritarismo, involucran un cambio en la forma de acceso al poder estatal,
las pnicticas informales/particularistas analizadas par O'Donnell pueden ser vistas
como formas del ejercicio del poder estatal; son una manera en que los funcionarios
publicos administran los recursos estatales.
Es importante insistir en que tanto la forma de acceso y la forma de ejercicio son
aspectos procedimentales del proceso politico. Las pnicticas particularistas del

:'2 Ejemplos interesantes sabre las consecuencias negalivas de aislar los conceptos de su amplio

contexto semantico, transfonnandolos en "conceptos grosso", se encuentran en Shapiro (1989:51-60).

* En ingles Q!>pect of the state (N. del T.).
nO'Donnell sei'iala que la amplia gama de derechos que Ie respectan es un componente del Estado
precisamente porque forman parte del sistema legal estataJ (O'Donnell, 1994/1999a: 135-136). Asi, el
argumento de que el regimen fonna parte del Estado esta basado en eI mismo criterio empleado por
O'Donnell.

295
 METODOLOOIAS PARA EL ANALISIS POLiTICO

ejercicio del poder -muy parecidas a las elecciones libres y justas- constituyen
"instituciones" tal como 10 apunta O'Donnell, y no son un asunto de decisiones aisla-
das 0 gobiemos particulares. Por tanto, O'Donnell no pugna por un regreso a la
"teoria chisica" de la democracia criticada por Schumpeter, que se enfocaba en los
resultados politicos sustanciales. Al contrario, no introduce caracteres de la econo-
mia 0 de la sociedad dentro de su propia definicion de la democracia: el enfatiza que
las instituciones a las que se aboca son de canicter eminentemente politico. Estas
observaciones coadyuvan a restablecer, con mayor precision, la importancia de la
distincion entre el acceso y el ejercicio del poder para determinar exactamente el
lugar que ocupan las contribuciones de O'Donnell en relacion con el analisis de regi-
menes. O'Donnell y los analistas de regimen se enfocan en las instituciones estata-
les/politicas. Aun, mientras que los analistas de regimenes se eneauzan en las
instituciones de aceeso, O'Donnell se enfoca en las instituciones de ejercieio.

EI fracaso de la rendici6n de cuentas horizontal como

problema de ejercicio de poder

La distineion entre aeeeso y ejereieio del poder puede dar nueva luz a la discus ion de
O'Donnell sobre la rendieion de euentas horizontal. Mi argumento general es que la
distineion entre aceeso y ejercieio haee desapareeer* la distincion entre la rendicion
de cuentas vertical y la horizontal, y 10 mas importante es que contribuye a identificar
con mayor precision los problemas de las relaciones intraestatales y la institueionaliza-
cion informal, la eual eoneieme a O'Donnell. Para fines de este ensayo, he organi-
zado estas observaeiones en tomo a la rama legislativa y la judicial, que son las
instaneias mas sobresalientes de la rendicion de euentas horizontal en la obra de
O'Donnell.

El Poder Judicial

La instancia clave de la rendici6n de cuentas horizontal resguardada por el Poder

Judicial es central para el acceso al poder, esto es, las comisiones de transparencia
electoral, que se encargan de supervisar la transparencia del proceso electoral. De
hecho, la justicia electoral aettia relativamente bien en los paises de America Latina,

* En ingles cuts across (N. del T.).

296
 AMPLIANDO LAS CONCEPC]ONES SOHRE LA DE\I10CRALL-\

salvo en los casos de Mexico, Paraguay y Peru, que por razones como esta y otras
relacionadas, no figuran como democracias. Este observaci6n saca a !lote c6mo es
que la distinci6n entre el acceso y el ejercicio podria ser mas precisa para ubicar los
rasgos "problematicos" de la politica latinoamericana, que la distincion entre la rendi-
ci6n de cuentas vertical y la horizontal. El punto aqui cs que las agencias mas debiles
en el seno del Poder Judicial son las encargadas de monitorear como las autoridades
ejercen el poder politico, mientras que las relacionadas al acceso, inc1uyendo princi-
pal mente a las comisiones de justicia electoral, trabajan relativamente en observancia
de las disposiciones form ales.

Ei Poder Legisiativo

EI punta basico sobre el Poder Legislativo como una instancia de la rendicion de

cuentas horizontal es que su deticiencia para controlar al Ejecutivo podria reflejar dos
distintos tipos de problema. EI primer tipo de deliciencia sucede cuando el presidente,
recurriendo al uso 0 amenaza de la violencia, priva de facto al Legislativo de sus
poderes constitucionales. En el segundo tipo de deficiencia, los legisladores son acto-
res relativamente dentro del proceso politico, pero en lugar de monitorear las activi-
dades de las demas ramas del gobierno, tienden a valerse de sus cargos para
confabularse con el Ejecutivo y otros timcionarios estatales en la propagacion de las
instituciones informales analizadas por O'Donnell. En este caso, los legisladores re-
nuncian a sus deberes de rendicion de cuentas a cambio de recursos publicos para
sus clientes.
Si tomamos en consideracion que, en contraste con todos los demas agentes de la
rendicion de cuentas horizontal, los legisladores son autoridades electas, entonces se
toma evidente que el problema crucial en el primer caso es que la forma de acceso al
poder gir6 en una direcci6n autoritaria. En contraste, la segunda situacion no significo
ningun cambio en la forma de acceso al poder, razon por la que la carencia de una
rendicion de cuentas horizontal en este caso es un problema de ejercicio de poder.
Aunque O'Donnell no distingue entre la deficiencia de la rendici6n de cuentas
horizontal en este senti do, hay dos observaciones recurrentes en este ensayo que
indican que se in teresa por los contextos en donde la falta de rendicion de cuentas
horizontal esta mas relacionada con los problemas de ejercicio que con los problemas
de acceso al poder.
Primeramente, O'Donnell dec1ara maniliestamente que Peru no es un regimen
democratico y, consecuentemente, 10 excluye del subgrupo de democracias institu-
cionalizadas informalmente que Ie conciemen, empezando por Argentina y Brasil. Si

297
 METOOOLooiAS PARA EL ANAuSIS POLiTICO

bien la mayoria de los razonamientos sobre el poder relativo de las legislaturas vis-a-
vis el presidente en Argentina y Brasil deben esperar hasta que se haya mejores
medidas disponibles, las diferencias entre estos casos y el de Peru despues de que
Fujmori cerrara el Congreso, parecen ser 10 suficientemente c1aras como para recha-
zar cualquier declaracion mecanica que se haga en el sentido de que las legislaturas
argentina y brasilefta estaban desprovistas de autoridad politica. De hecho, si O'Donnell
considerara que no tenian un grado significativo de influencia politica, debio haber
excluido tambien a Argentina y Brasil del grupo de regimenes democrMicos. En segun-
do lugar, O'Donnell se interesa en los miembros del Congreso de Argentina y Brasil
que se dedican casi exclusivamente al "intercambio de 'favores' con el Ejecutivo y
ciertas burocracias estatales". Por supuesto, "los legisladores cafes", como O'Donnell
los denomina, requieren tener acceso regular a los recursos publicos (199311999a: 140).
Empero, O'Donnell no se enfoca en si los miembros del Congreso en Argentina y
Brasil tienen 0 no poder efectivo. EI casi da por hecho que 10 tienen, y como 10
obtuvieron por medio de elecciones libres, la dimension del acceso en estos paises
permanece inalterada. EI aspecto realmente vital, que revela la importancia de la
distincion entre el acceso y el ejercicio, es como los miembros del Congreso ejercen
el poder que las elecciones libres les han asignado.
Recapitulando un poco 10 dicho en este ensayo, he explicado que O'Donnell ha
contribuido a dar luz a una nueva discus ion sobre la cali dad de la democracia en
America Latina, y los fragmentos mas importantes de este analisis pueden ser con-
ceptualizados con mayor rigor si conciben a partir de que involucra el ejercicio del
poder politico (figura 2). Es de hecho el enfoque en el ejercicio de poder 10 que en ultima
instancia hace a las contribuciones de O'Donnell distintas de la literatura sobre cambio de
regimen, que, como fue expresado en la primera parte de este ensayo, se centra en los
aspectos de acceso al poder. En 10 que resta del ensayo, procedere a lIevar la discusion un
paso mas arriba y cuestionar si se pueden entender mejor estos asuntos de ejercicio de
poder como los que conciemen a la democracia y a la democratizacion.

Figura 2
Restructurando el enfoque de O'Donnell en terminos de la distinci6n acceso/ejercicio

Acceso Ejercicio

Conceptos de O'Donnell Rendicion de cuentas vertical

I
Rendicion de cuentaJ horizontal
I
I Instituciones informales

298
 AMPLIANDO LAS CONCEPC10NES SOHRE LA DEMOCRACIA

;,Democratizacion 0 burocratizacion?

Al ser los temas del ejercicio del poder, el problema central de la investigacion ---{:omo
parece ser cada vez mas el caso del estudio de la politica latinoamericana- emplear
la distinci6n entre patrimonialismo y burocracia impulsada por Weber (1978: caps.
10-13) representa una estrategia conceptual promisoria. De la misma forma en que
la dimension del acceso al poder es mejor conceptualizada como aquella que involu-
cra aspectos de democracialautoritarismo, los asuntos sobre el ejercicio de poder
pueden ser analizados productivamente en terminos de patrimonialismolburocracia.
Para Weber, "Ia oficina genuinamente patrimonial se diferencia de la burocrMica"
en que aquella "carece de separacion entre la esfera 'oficial' y la 'privada'''. En
terminos organizacionales mas concretos, la falta de una separacion entre los recur-
sos publicos y la propiedad privada significa que en el patrimonialismo "Ia oficina es
vista como un beneficio, como un asunto puramente personal del gobemante, y el
poder politico puede explotarse mediante cuotas y contribuciones" (1978: I 028). La
proliferacion concomitante de "tavores, promesas y privilegios personales" es, por
supuesto, el elemento comun de todo el complejo de "instituciones informales" men-
cionadas por O'Donnell, desde el c1ientelismo hasta los episodios mas descarados de
corrupcion (Weber, 1978: 1041).
De manera similar, partiendo de la tipologia de Weber, el fracaso del Estado de
proporeionar servicios publicos basieos -asi como hacer cumplir la serie de dere-
chos civiles especificos que a O'Donnell Ie atafien- es una consecuencia direeta del
patrimonialismo. Dado que, en una administracion patrimonial, las autoridades politi-
cas emplean los nombramientos de los cargos de menor rango como forma de patro-
nazgo, los oficiales a cargo de los servicios publicos par 10 general no cuentan con la
"especializacion laboral ni capacitaeion tecnica" que caracteriza a la administraci6n
burocratica (Weber, 1978: 220; 1028-1029). En vista de que la mayor parte de los
recursos del Estado se destinan a intercambios particularistas entre los actores pode-
rosos de una sociedad, la administraci6n patrimonial es antag6nica a la provision justa
de los servicios publicos.
Por tanto, de acuerdo can esta conceptualizacion, las trans formaciones en la forma
de ejercicio del poder politico, particularmente las pugnas por erradicar las practicas
patrimonialistas, son una cuestion de burocratizacion mas que de democratizaci6n.
En este sentido, los problemas relativos a la "calidad" de las instituciones de ejercicio
tratados por la literatura sobre politica latinoamericana, son situados en un marco
te6rico nuevo (aunque c1asico) -de la esfera de Dahl cambian a la de Weber.
Hay dos observaciones que se pueden hacer a la distinci6n que Weber hace entre
el patrimonialismo y la burocracia. Primero, Weber entendia al patrimonialismo y a la

299
 METODOLOGiAS PARA EL ANALISIS POLiTICO

burocracia como formas polares de administraci6n, distinci6n que es independiente

de su tipologia de la dominaci6n legitima 0 autoridad (Roth, 1968: 194-197). Mientras
que la ultima hace enfasis en las motivaciones subjetivas y se basa en un enfoque
interpretativo, la primera es meramente institucional y se enfoca unicamente en as-
pectos procedimentales que son observables empiricamente. 24 Asi, inc1uso los estu-
diosos que son escepticos sobre e1 estatus cientifico de los enfoques interpretativos
podrian descubrir que la tipologia de Weber sobre la administraci6n es una herra-
mienta valiosa del analisis comparativo.25 En segundo lugar, este concepto estricta-
mente procedimental de la burocracia es obviamente mucho mas estrecho que la
definici6n de burocracia como administraci6n publica 0 servicio civil, que incluye,
entre otros elementos, departamentos estatales concretos y el personal a cargo de
ellos, independientemente del tipo de reglas que rigen su funcionamiento. En su sen-
tido procedimental, la burocracia es s610 una serie particular de reglas y criterios que
rigen el uso que los funcionarios y agencias estatales (por ejemplo, por la "burocra-
cia", en un sentido mas amplio) dan a los recursos publicos.

Clasificando a los paises en terminos de las dimensiones

de democratizaci6n y burocratizaci6n

La distinci6n entre el acceso y el ejercicio del poder podria contribuir a dar un enfo-
que mas serio a las diversas combinaciones de problemas politicos que afectan a
cada pais latinoamericano. Por ejemplo, en paises como Argentina, Brasil y Uruguay,
los peligros de una regresi6n hacia una forma previa de acceso al poder estatal han
sido disipados significativamente a finales de los ochenta. En estos tres paises, las
elecciones libres y justas han tornado el lugar de las insurrecciones militares como
principal forma de llegar al poder, 10 cuallos situa junto a Costa Rica, que es el caso

24 Especificamente, la dimension clave en la tipologia weberiana de la dominacion legftima es como

los gobemados justifican su obediencia al mandato de los gobemantes. Cuando los primeros no encuen-
tranjustificacion a su obediencia, entonces la dominacion no es legitima. La obediencia, como cualquier
otra accion, puede ser motivada por aspectos afectivos, tradicionales 0 racionales, de forma tal que la
dominacion puede ser carismatica, tradicional 0 legal.
25 Ademas, si bien Weber postulaba una afinidad electiva entre la administracion patrimonial y la

dominacion tradicional por un lado, y la administraci6n burocratica y la dominaci6n legal por otro, no
excluy6la posibilidad de que las formas patrimoniales de administraci6n sobrevivieran hasta la politica
moderna (Roth, 1968:197-1999; Theobald, 1982).

300
 AMPLIANDO LAS ('ONCEPCIONES SOBRE LA DEMOCRACL\

can la tradicion de acceso democnitico al poder mas larga en la region. Chile ejcmpli-
fica el primer contraste en la dimension del acceso al poder. En este pais, las autori-
dades electas democraticamente deben compartir su poder politico con algunos
legisladores que no han logrado el acceso a sus cargos mediante una contienda elec-
toral: incluso rueron designados par el gobiemo militar precedente. Ademas, el hecho
dc que no hayan sido removidos de sus puestos ha sido interpretado como la prueba de
que la amenaza de un golpe militar continua siendo un rasgo caracteristico en la
politica chilena (Valenzuela, 1992:62 y ss). En Paraguay, la amenaza de un golpe
militar (y no necesariamente una insurreccion) cada vez constituye mas una forma
de intluenciar en las decisiones politicas. En Peru y Mexico, pese a todas sus diferen-
cias, c1 acceso al poder politico esta lejos de ser tan competitivo como en Argentina
o Uruguay.
Cuando los casos son clasificados segun la forma de ejercicio del poder politico,
surge un horizonte distinto. Par ejemplo, el poder politico en Chile se ejerce de mane-
ra burocrittica. La transparencia en la administracion de las finanzas publicas, la
capacitacion profesional de los timcionarios publicos y la efectividad en el control del
comportamiento de las autoridades politicas son aspectos que distingucn a Chile de
sus vecinos, a excepcion de Uruguay. No obstante, si bien el acceso al poder en Chile
es menos democratico que en Argentina 0 Brasil, el ejercicio del poder es mucho mas
burocratico. En cambio, la persistencia de practicas patrimoniales de ejercicio del
poder situa a Argentina y a Brasil dentro de casos como los de Mexico, Paraguay y
Peru, independientemente de las diferencias entre ambos grupos de casos en cuanto
al acceso al poder. En vista de 10 anterior, solo Uruguay y Costa Rica parccen com-
binar el acceso democratico con un ejercicio burocratico del poder.
En la tigura 3 se muestra como la distinci6n entre el acceso y el ejercicio de poder
puede servir para identificar las distintas combinaciones de concertaciones politicas.
Para ilustrar mejar la utilidad potencial de la distincion entre ambos rubros, la figura
incluye casos familiares externos a America Latina como puntos de comparacion
-Noruega contemporanea, Italia desde el retorno a la democracia a tines de los
ochenta, y la Prusia de Brandemburgo. Mientras cada caso muestra una distinta
combinacion de valores muy extremos a 10 largo de las dimensiones de la compara-
cion, proporcionan una buena evidencia que sustenta el argumento de que las institu-
ciones de ejercicio de poder pueden variar independientemente de aquellas de acceso.
Noruega ha a!canzado niveles incomparables de democratizaci6n y burocratizaci6n:
Prusia era muy burocratica y autoritaria, e !talia, al menos hasta principios de los
noventa, ha sido uno de los casos mas evidentes de patrimonialismo entre las demo-
cracias avanzadas (Shereter, 1977/1994:30-38).

301
 METODOLOGtAS PARA EL ANAuSIS POliTICO

Figura 3
Acceso al poder versus ejercicio del poder

• Noruega

• Costa Rica

Italia I

• Uruguay
Argentina

Brasil
• Chile

Paraguay

Mexico

Prusia 2

Admlntstracion Admmlstraclon
patrimonial burocratica

EJERCICIO

I Antes del proceso "manipuJativo"* a fines de los ochenta.

2 Siglos XVII y XVIII.

* En ingles "mani pulite" (N. del T.).

302
 AMI'L1ANDO LAS CONCEPCIONES SOBRE LA DEMCX'RAClA

Explicando las transjormaciones de acceso ejercicio

La razon mas importante por las que se debe tener cuidado al distinguir los asuntos de
democratizacion y burocratizacion es que los cambios en la forma de acceso al poder
y los cambios en la forma de acceso al poder tienen diversas explicaciones. La expe-
riencia de la Europa modema es muy clara en cuanto a la divergencia de los procesos
de burocratizacion y democratizacion. EI tiempo, actores y causas involucradas en
cada proceso fueron muy distintos. Si nuestro tin es encontrar de que manera la
accion politica propositiva puede ayudar a solucionar los problemas que O'Donnell
ha sefialado, resulta obviamente esencial saber cual de estos dos muy distintos proce-
sos causales puede proporcionar lecciones relevantes.
A grandes rasgos, podemos invocar dos tradiciones sociologicas -Ia perspectiva
centrada en la sociedad y la perspectiva centrada en el Estado-- para explicar el
surgimiento de la administracion burocnitica en Europa. A pesar de la gran brecha
entre estas perspectivas, ambas sefialan que el proceso de burocratizacion precedi6
al de la democratizacion (mientras que la primera empezo a mediados del siglo XVII, la
ultima solo gano fuerza en las primeras decadas del siglo xx), y son inequivocas en
cuanto al hecho de que cada proceso se dinamizaba por diferentes causas.
De acuerdo con la perspectiva centrada en la sociedad, dimanada de los trabajos
de Marx y Marshall, las causas de la transformacion del ejercicio del poder politico
-Ia eliminacion de practicas patrimoniales y la expansion de la burocratizacion-
deben buscarse en una fase especifica de la modemizacion economica, 0 sea, en el
surgimiento de la empresa capitalista, la cual requiere la predictibilidad de las activi-
dades estatales para as! maxi mizar sus beneficios (Jessop, 1977).
EI enfoque centrado en el Estado, asociado con los trabajos de Hintze (1970) Y
Tilly (1975), explicarian la burocratizacion como el resultado de una competencia
geopolitica. Con la finalidad de sortear los enormes costos (devastadores, en termi-
nos estrictos) que implicaba ser superados por las capacidades militares de sus veci-
nos, los Estados europeos eliminaron las pnicticas tradicionales de extraer los recursos
de la sociedad y reclutar a su personal administrativo, remplazando esas practicas
con otras mas modemas y eficientes.
Asi las cosas, sin importar que perspectiva se adopte para justificar la burocrati-
zacion de los Estados europeos, su temporalidad, causas y actores principales eran
distintos de la democratizacion. La democratizacion, en el caso mas prematuro, em-
pezo dos siglos despues y estaba asociada a la organizacion politica y activacion de
las c1ases medias y trabajadores industriales mediante partidos politicos de masas.
Las demandas de estos partidos iban dirigidas a abrir el acceso a los recursos del
Estado y a la incorporacion de sus circunscripciones en el proceso politico -peticiones

303
 METODOLoaiAS PARA EL ANAuS1S POLiTICO

que poco han tenido que ver con las hechas por los capitalistas y las burocracias
militares en tiempos anteriores.
En sintesis, la burocratizaci6n del Estado es distinta de la expansion de las oportu-
nidades de acceso al poder politico, ya que los actores interesados por la burocratiza-
cion del Estado no son los mismos que los que estan dispuestos a luchar por la
democracia. De igual forma, los acto res afectados de manera negativa por las prac-
ticas patrimoniales no son necesariamente los mismos que aquellos excluidos de los
regimenes autoritarios. Cada cambio en las instituciones que regulan las relaciones
entre el Estado y la sociedad, sea en la dimension del acceso 0 en la dimension del
ejercicio, conlleva a un choque de intereses. Esos cambios solo suceden si hay acto-
res interesados en propiciarlos, e igualmente importante, si son 10 suficientemente
poderosos como para alcanzar sus objetivos.
Este razonamiento lIeva a una simple observacion respecto a la politica latinoame-
ricana: en la mayoria de los paises de la region surgieron acto res interesados por la
democratizacion y, en distintas coyunturas, adquirieron el poder para forzar una re-
forma en el senti do ambicionado. En contraste, !,por que eran tan fuertes los poderes
patrimoniales ~ tan debiles sus antagonicos- en Argentina, Brasil y Mexico? i,Que
sucedio en Chile, Costa Rica y Uruguay, cuando los poderes patrimoniales fueron
vencidos? Esta muy claro que los paises pueden ser al mismo tiempo burocniticos y
democniticos si la burocratizacion precede a la democratizacion. Esta es una leccion
central que se puede extraer de la experiencia europea. Empero, sabemos poco del
desarro 110 de los paises que han democratizado el acceso al poder en un contexto en
que el patrimonialismo es la forma de ejercicio de poder prevaleciente. i,Podran vol-
verse burocraticos estos paises? i,Cm\! es el peso de las trayectorias y la secuencia
de los procesos de democratizacion y burocratizacion? Esta es tal vez la cuestion
central planteada por la experiencia latinoamericana.
La estrategia de restringir el enfoque de la distincion de aspectos de acceso al
poder, y emplear la de patrimonialismo/burocracia para lidiar conceptualmente con
las instituciones de ejercicio de poder, tambien coadyuva a encauzar las inquietudes
intuitivas de la literatura actual sobre politica latinoamericana, en una serie de cues-
tiones de investigacion mucho mas precisa. Para empezar, i,como afectan los proble-
mas de ejercicio del poder a la forma de acceso? "Bajo que condiciones favorece la
democratizaci6n a la burocratizaci6n? Por otro lado, i,en que casos las practicas
patrimonialistas de ejercicio del poder amenazan la estabilidad de la democracia? i,Es
posible que el patrimonialismo, lejos de propiciar una regresi6n al autoritarismo, incre-
mente la esperanza de una vida democratica mediante la incorporacion al proceso
democnitico, de actores que seran desleales a la democracia como forma de acceso si
se les privara en un momenta dado de los beneficios derivados de las practicas eli en-

304
 AMPLlANOO LAS CONCEPC[ONES SOBRE LA DEMOCRACIA

telistas de ejercicio de poder? i,Como podemos explicar que algunos de los lideres y
partidos politicos mas poderosos en el continente -actores que alentaron la transi-
cion a la democracia en los ochenta, y que ciertamente son los mas apropiados para
defenderla contra una regresion al autoritarismo- tengan fuertes intereses inaliena-
bles en la reproducci6n de fonnas patrimoniales de ejercer el puder?

Conclusion

Este ensayo presento la distincion entre el acceso al poder y el ejercicio del poder
como una forma de esclarecer algunas tendencias importantes en la literatura sobre
regimenes. Se muestra, primero, que la literatura sabre regimenes se ha enfocado
tradicionalmente en aspectos de acceso al poder, reflejando el consenso que se desa-
rrollo en tomo a un entendimiento schumpeteriano de la democracia. Segundo, se
sefial6 que los recientes puntas de partida en el amilisis de la politica latinoamericana,
en donde el trabajo de O'Donnell ha ten ida un papel significativo, puede entenderse si
se enfoca en un aspecto distinto, que es el ejercicio del poder.
Sabre todo, el ejercicio del poder es un tema que, en comparacion con el estudio
de los asuntos de acceso al poder, ha sido hasta cierto punto rechazado. Con base en
el trabajo de O'Donnell, este ensayo hizo gran enfasis en la importancia de los pro-
blemas de ejercicio del poder. Par ultimo, se puede decir que el estudio del ejercicio
del poder es uno de los retos mas dificiles que enfrentan los estudiosos de la politica
comparada. Asi, este trabajo ha explorado la distincion weberiana entre el patrimo-
nialismo y la burocracia como herramienta analitica que puede comprobar su utilidad
para lograr vencer este reto.

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