De-Grunewaldt A

UNIVERSIDAD DE CHILE
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONOMICO
“ANÁLISIS CRÍTICO DEL SISTEMA

JURISDICCIONAL TRIBUTARIO CHILENO”
MEMORIA DE PRUEBA PARA OPTAR AL GRADO DE

LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
PROFESOR GUIA: GUSTAVO LAGOS HENRIQUEZ

MEMORISTAS: ANDRÉS GRUNEWALDT CABRERA
CAROLINA LASTRA MIRANDA
Santiago, Marzo de 2003

A nuestros Padres, Abuelos y Amigos
por el desinteresado apoyo brindado
en la gestación de este proyecto. De
alguna forma, una parte de cada uno
de ustedes está en él.
A Mariana, gracias por su gran

paciencia, amor e incondicionalidad.
2
Nuestros más sinceros
agradecimientos a nuestro profesor
don Gustavo Lagos Henríquez, por
haber creído en este proyecto y por la
constante colaboración al éxito del
mismo.
3
TABLA DE CONTENIDO
Página
INTRODUCCIÓN...................................................................................................1
CAPÍTULO I.
LA JURISDICCIÓN TRIBUTARIA........................................................................3
A. Concepto de Jurisdicción...........................................................................3
B. Objetivos de la Jurisdicción........................................................................6
CAPÍTULO II.
BASES DEL EJERCICIO DE LA JURISDICCION.................................................8
A. Cuestiones preliminares..............................................................................8
B. Estudio de las Bases en particular............................................................10
B.1. Legalidad........................................................................................10
B.2. Independencia................................................................................13
B.3. Inamovilidad....................................................................................18
B.4. Responsabilidad.............................................................................20
B.5. Territorialidad..................................................................................23
B.6. Jerarquía o Grado...........................................................................24
B.7. Publicidad.......................................................................................25
4
B.8. Sedentariedad................................................................................26
B.9. Pasividad........................................................................................27
B.10. Inavocabilidad.................................................................................29
B.11. Inexcusabilidad...............................................................................30
B.12. Gratuidad........................................................................................30
B.13. Autogeneración Incompleta............................................................31
B.14. Continuatividad...............................................................................32
CAPÍTULO III.
SISTEMAS JURISDICCIONALES TRIBUTARIOS EN EL DERECHO
COMPARADO......................................................................................................34
A. Estudio de los principales sistemas foráneos............................................34
A.1. Sistema Argentino...........................................................................34
A.2. Sistema Uruguayo..........................................................................37
A.3. Sistema Mexicano...........................................................................38
A.4. Sistema de Estados Unidos............................................................40
A.5. Sistema Alemán..............................................................................42
A.6. Sistema Español.............................................................................42
A.6.a. Etapa Administrativa............................................................43
A.6.b. Etapa Judicial.......................................................................45
5
B. Conclusiones.............................................................................................46
CAPÍTULO IV.
EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO................................................................48
A. Breve descripción del Sistema Jurisdiccional Tributario actual.................48
A.1. Facultades Fiscalizadoras..............................................................49
A.2. Facultades Jurisdiccionales............................................................50
B. Principales falencias del Sistema Jurisdiccional Tributario actual.............51
B.1. Problema del Juez Parte................................................................52
B.1.a. Análisis del problema...........................................................52
B.1.b. Defensa del Servicio de Impuestos Internos........................57
B.1.c. Conclusión...........................................................................58
B.2. Problema de la Delegación de la Facultad Jurisdiccional..............61
B.2.a. Marco Jurídico......................................................................61
B.2.b. Origen de esta controvertida atribución...............................65
B.2.c. Análisis del problema...........................................................69
B.2.d. Jurisprudencia Judicial.........................................................70
B.2.e. Reciente pronunciamiento de la Excelentísima Corte
Suprema.........................................................................................74
B.2.f. Consecuencias del Fallo......................................................77
6
CAPÍTULO V.
ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY QUE FORTALECE Y PERFECCIONA LA
JURISDICCIÓN TRIBUTARIA.............................................................................81
A. Consideraciones Previas...........................................................................81
B. Análisis del Proyecto de Ley.....................................................................83
B.1. Creación de Tribunales Tributarios independientes.......................84
B.1.a. Breve reseña histórica.........................................................84
B.1.b. Proyecto de ley....................................................................87
B.1.c. Observaciones.....................................................................90
B.2. Especialización de las Cortes de Apelaciones...............................94
B.2.a. Proyecto de ley....................................................................94
B.2.b. Observaciones.....................................................................95
B.3. Etapa de Reconsideración Administrativa obligatoria....................98
B.3.a. Proyecto de ley....................................................................98
B.3.b. Observaciones.....................................................................99
B.4. Análisis de las reformas en el Proceso Tributario........................102
B.4.a. Proyecto de ley..................................................................102
B.4.b. Observaciones...................................................................104
B.5. Aplicación gradual de la reforma..................................................107
B.5.a. Proyecto de ley..................................................................107
7
B.5.b. Observaciones...................................................................108
CAPÍTULO VI.
CONCLUSIONES..............................................................................................110
BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................112
ANEXO...............................................................................................................115
8
INTRODUCCIÓN
Toda Nación democrática y moderna debe fundarse y establecerse
teniendo como norte al Estado de Derecho, es decir, gobernantes y gobernados
sometidos al imperio de la ley.
A fin de cumplir con esto, es necesario contar con una Constitución
Política en la cual se plasmen todas las bases y principios que deben primar en
todo ordenamiento jurídico.
El Derecho Tributario, por cierto, no se escapa de esta regla, debiendo
por un lado, tener un conjunto de normas tributarias acordes con estos
principios; y por otro, contribuyentes y órganos fiscalizadores y jurisdiccionales
que cumplan con este mandato constitucional.
Al analizar las distintas materias que componen a esta rama del Derecho,
tanto es su aspecto formal como sustantivo, podemos constatar que a grandes
rasgos se cumple con todo lo expuesto. Sin embargo, a nuestro juicio, hay un
campo dentro del Derecho Tributario que cada vez se encuentra más
desgastado, obsoleto e inviable, que necesita con urgencia una profunda
reforma. Nos referimos, por supuesto, al actual Sistema Jurisdiccional Tributario
chileno, institución que debiera tener los días contados.
9
El objetivo de este trabajo es traer al tapete los principales problemas
que nuestro órgano jurisdiccional tributario posee. Para ello, partiremos
analizando brevemente el concepto de jurisdicción y los principios que la
regulan, exponiendo luego los sistemas vigentes en el Derecho Comparado,
para terminar con un análisis de nuestro actual sistema, sus principales
falencias, y con un estudio del Proyecto de Ley enviado por el Poder Ejecutivo
al Congreso Nacional referido a la Creación de Tribunales Tributarios
independientes e imparciales, constatando qué beneficios aportará a la justicia
tributaria y en qué sentido.
Nuestro trabajo, en definitiva, busca poner énfasis en la deficitaria calidad
en que se encuentra el contribuyente en desmedro de su derecho de defensa
respecto de dicho órgano, y en los cambios que se debieran producir en este
escenario con el nuevo proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo al
Congreso que crea a los Tribunales Tributarios.
10
I. LA JURISDICCION TRIBUTARIA
A. CONCEPTO DE JURISDICCIÓN
La voz jurisdicción ha sido utilizada de diversas maneras, entendiéndola
como sinónimo de territorio, competencia, poder, y función. En este capítulo
abordaremos la última de estas acepciones, es decir, la facultad de administrar
justicia, resolviendo los conflictos de relevancia jurídica que puedan surgir entre
las partes, aplicada al Derecho Tributario.
Ya despejado este punto, creemos conveniente partir definiendo que es
lo que entendemos por jurisdicción. Al respecto, nos inclinamos por la definición
del profesor Eduardo Couture, el cual señala que es: “la función pública,
realizada por órganos competentes del Estado, con las formas requeridas en la
ley, en virtud de la cual, por acto de juicio, se determina el derecho de las
partes, con el objeto de dirimir sus conflictos y controversias de relevancia
jurídica, mediante decisiones con autoridad de cosa juzgada, eventualmente
factibles de ejecución”.1
1
Couture J. Eduardo. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Ediciones Depalma, 1985, pág.
40.
11
Dentro de las características principales que presenta la jurisdicción,
podemos destacar las siguientes: es una función pública, eventual, indelegable,
improrrogable, ejercida por los tribunales establecidos por ley, los cuales
siguiendo las normas del debido proceso, resuelven un conflicto de relevancia
jurídica, el cual puede ser de naturaleza pública o privada.
Cabe señalar que la función jurisdiccional es una sola y como tal no
admite clasificaciones. Al respecto, el profesor Juan Colombo señala que por el
solo hecho de dividirse, ésta se restringe y especifica en el concepto de
competencia.2 Sin embargo, a objeto de entrelazar este concepto con el
Derecho Tributario, creemos conveniente partir señalando cuales son las
características especiales que surgen dentro de esta rama del derecho:
a. En primer lugar, en cuanto al órgano que ejerce jurisdicción, ya que
en muchos casos -como veremos más adelante en el capítulo
referido al Derecho Comparado- este se encuentra ubicado al interior
del Poder Ejecutivo, o bien dentro del Poder Judicial, pero como
tribunal especial.
2
Colombo Campbell, Juan, La Jurisdicción en el Derecho Chileno, Editorial Jurídica de Chile,
1991, pág. 51.
12
b. La controversia de relevancia jurídica a resolver es, obviamente, de
naturaleza tributaria, siendo por regla general una disputa en torno a
la existencia, monto y exigibilidad de una obligación tributaria, ya sea
principal o accesoria.
c. Por último, en cuanto a las partes intervinientes, siempre estaremos
en presencia de un conflicto de naturaleza pública, ya que se verá
enfrentado por un lado el Estado, representado por el Servicio de
Impuestos Internos, y por otro el contribuyente.
Todas estas características -especialmente la última- nos llevan a situar
a la jurisdicción tributaria dentro del Contencioso Administrativo, el cual,
conforme a lo expuesto por el profesor Enrique Silva Cimma3, requiere el
cumplimiento de tres requisitos:
a. La existencia de un conflicto entre la administración del Estado y un
particular.
b. Que el conflicto se genere con motivo de un acto de autoridad de la
administración.
3
Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo, Editorial Universitaria, 1959.
13
c. Que deba ejercerse una ulterior actividad jurisdiccional para la
resolución del conflicto.
Todos estos requisitos se cumplen plenamente en materia tributaria,
naciendo el concepto del “Contencioso Tributario”, el cual se puede definir como
aquellos conflictos que se generan entre un contribuyente y la Administración
del Estado a consecuencia de algún acto administrativo, referido a existencia,
monto o exigibilidad de una obligación tributaria, siendo la jurisdicción tributaria
la encargada de resolver dicha disputa.
Cabe señalar por último que dentro de la historia constitucional de
nuestro país siempre a rondado la idea del establecimiento de Tribunales
Contencioso Administrativos, cuestión que se tratará extensamente en el
capítulo relativo al proyecto que ley que crea los tribunales tributarios.
B. OBJETIVOS DE LA JURISDICCIÓN
El principal objeto de la jurisdicción es resolver los conflictos de
relevancia jurídica que se susciten entre las partes, con eficacia de cosa
14
juzgada y eventual posibilidad de ejecución.
Es importante constatar que los conflictos de relevancia jurídica se
generan cuando un sujeto, con su acción u omisión, produce como resultado el
quebrantamiento del ordenamiento jurídico, infringiendo una norma de tipo
imperativa, permisiva o prohibitiva. En este escenario, la jurisdicción justamente
es la llamada a resolver esta disputa, mediante una sentencia que debe adquirir
el carácter de ininpugnable, produciéndose el efecto de cosa juzgada formal y
substancial.
En materia tributaria, la funcion jurisdiccional tiene por objeto resolver los
conflictos jurídicos que surjan entre el Estado y los contribuyentes que se
susciten a partir de un proceso de fiscalización por parte del Servicio de
Impuestos Internos.
Para cumplir con este objetivo, el órgano al cual se le entrega la función
jurisdiccional debe cumplir con ciertos principios básicos, consagrados a nivel
constitucional, denominados “Bases del Ejercicio de la Jurisdicción”, los cuales
debido a su importancia, se analizarán detalladamente en el capítulo siguiente.
15
II. BASES DEL EJERCICIO DE LA JURISDICCION
A. CUESTIONES PRELIMINARES
La jurisdicción tiene como regla de oro a las Bases del Ejercicio de la
Jurisdicción, las cuales se pueden definir como: “aquellos principios
establecidos por la ley para el adecuado y eficiente funcionamiento de los
órganos jurisdiccionales”.4
La primera pregunta que nos debemos hacer es si estas bases se
aplican a los tribunales tributarios. La respuesta desde luego es afirmativa,
surgiendo dos argumentos bastante sólidos:
a. Por un lado, estos principios dicen relación con el “órgano que ejerce
jurisdicción”, no refiriéndose necesariamente a los jueces de letras, la
Corte de Apelaciones o la Corte Suprema. Esto nos lleva a afirmar
que a cualquier órgano que la ley le entregue este poder deber del
Estado, le son plenamente aplicables estas bases.
b. El segundo argumento es de orden legal, y dice relación con el marco
normativo aplicable a los jueces tributarios, ya que, conforme a lo
establecido por el artículo 5 inciso 4º del Código Orgánico de
4
Maturana Miquel, Cristian, Bases del Ejercicio de la jurisdicción, Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile, Junio de 1998, pág. 1.
16
Tribunales, “Los tribunales especiales se regirán por las leyes que los
establecen y reglamentan, sin perjuicio de quedar sujetos a las
disposiciones generales de este Código”. Conforme a esto, le
seria aplicable a los jueces tributarios el Código Orgánico de
Tribunales, pero sólo en sus normas generales. Además, según lo
dispuesto por el artículo 148 del Código Tributario, le son aplicables al
Libro Tercero del Código Tributario las normas del Libro Primero del
Código de Procedimiento Civil, en donde se regula expresamente los
tribunales, los procedimientos y la prescripción.
Por último, es importante señalar que del estudio de las bases se pueden
extraer las principales críticas y deficiencias de nuestro Sistema Judicial
Tributario.
Conforme a la clasificación que realiza el profesor Cristian Maturana
Miquel, podemos distinguir dentro de nuestro ordenamiento jurídico las
siguientes bases del ejercicio de la jurisdicción:
1. Legalidad
2. Independencia.
3. Inamovilidad.
4. Responsabilidad.
17
5. Territorialidad.
6. Jerarquía o Grado.
7. Publicidad.
8. Sedentariedad.
9. Pasividad.
10. Inavocabilidad.
11. Inexcusabilidad.
12. Gratuidad.
13. Autogeneración Incompleta.
14. Continuatividad.
B. ESTUDIO DE LAS BASES EN PARTICULAR
B.1. Legalidad
Esta base se puede analizar desde tres puntos de vista:
a. Sentido Orgánico: Se refiere a que sólo en virtud de una ley se pueden
crear tribunales. El artículo 73 inciso primero de la Constitución Política
establece claramente que: “La facultad de conocer de las causas civiles y
18
criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”.
De esta norma podemos inferir que, en cuanto al establecimiento del
tribunal, este debe verificarse con anterioridad a la iniciación del proceso.
Además, en cuanto a la organización y las atribuciones que deben tener los
tribunales de la República, éstas se determinarán a través de una Ley Orgánica
Constitucional.
El principio o base de la legalidad en su sentido orgánico nos lleva a
señalar un grave problema dentro de nuestro ordenamiento jurídico en materia
procesal tributaria, el cual dice relación con la legalidad de la delegación de la
facultad jurisdiccional por parte del Director Regional del Servicio. Este
tema requiere de un análisis más detenido, por lo que estudiará por separado
en el capítulo IV.
b. Sentido Funcional: Los tribunales deben actuar dentro del marco que les
fija la ley y deben fallar los conflictos dándole a ella la correspondiente
aplicación.
19
El marco de actuación de los tribunales se encuentra determinado por la
ley en el Código Orgánico de Tribunales al tratar la Competencia en sus
artículos 108 y siguientes.
En materia tributaria, este marco legal se establece en el Código
Tributario, específicamente en el Libro Tercero, donde se determina la
competencia del Director Regional para conocer de los Juicios de Reclamo e
Infraccionales que se susciten entre los contribuyentes y el Servicio.
c. Como Garantía Constitucional: En este sentido, importa la igualdad en la
protección de los derechos de las personas dentro de la actividad jurisdiccional.
Esta garantía se plasma jurídicamente en el artículo 19 N° 3 de la
Constitución Política, el cual señala expresamente en su inciso primero que, “La
Constitución asegura a todas las personas: N° 3, La igual protección de la ley
en el ejercicio de sus derechos”.
En este sentido, el Código Tributario no establece diferencias entre los
contribuyentes. Incluso, no se podría considerar una desigualdad la posibilidad
de presentar el reclamo en el plazo de un año, cuando ciertos contribuyentes,
conforme a lo establecido por el artículo 124 inciso 3º del Código Tributario,
paguen los impuestos supuestamente adeudados. Más que una desigualdad,
20
podríamos decir que es un beneficio frente a la diligencia y responsabilidad del
liquidado.
Si establece claras diferencias entre el contribuyente y el Servicio a la
hora de enfrentarse al “juez tributario”, anomalías que iremos detallando
durante todo el presente trabajo, las cuales van, por poner un ejemplo, desde el
tan conocido problema de juez parte, hasta el valor probatorio de las
declaraciones de funcionarios del Servicio.
B.2. Independencia
Esta base es importantísima, ya que si el juez no está libre de cualquier
interferencia o presión exterior, no podrá administrar justicia imparcialmente
según la ley.
Es así como el profesor Karl Loewenstein señala que5 “La independencia
tradicional de los jueces tiene un significado personal y funcional. Por lo pronto,
significa que el juez, cualquiera que haya sido el método de designación, no
podrá ser destituido de su cargo salvo por violación de sus deberes judiciales
5
Loewenstein Karl, Teoría de la Constitución, traducido por Alfredo Gallego Anabitarte, Editorial
Arial Barcelona, tercera edición, 1983, pág. 294.
21
quamdiu se bene gesserint, con las palabras de la famosa formulación del
primer reconocimiento legal de este principio en el Act of Settlement”.
“La independencia de la función judicial significa, además, que el juez en
el cumplimiento de su tarea, tiene que estar libre de influencias e
intervenciones extrañas, tanto si provienen del gobierno, del parlamento, del
electorado o de la opinión pública. En la sentencia de un caso que le haya sido
presentado no tendrá que estar sujeto a órdenes del gobierno o en especial del
Ministro de Justicia, si es que éstas deben de existir, tal como ocurrió en el
abuso de las instrucciones a los jueces (Richteranveisungen) durante el
régimen nacional socialista en la última guerra. El juez no deberá estar
sometido ni a las instrucciones del parlamento ni a las de un tribunal
jerárquicamente superior”.
Dentro de nuestra legislación, esta base la podemos analizar desde tres
puntos de vista:
a. Sentido Orgánico: Se relaciona con la idea de que el Poder Judicial goza
de autonomía frente a los demás poderes del Estado, sin que exista una
dependencia jerárquica entre ellos.
22
Esto se consagra en el artículo 73, inciso primero, parte primera de la
Constitución Política, el cual señala que “La facultad de conocer de las causas
civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado pertenece
exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”. Además, el artículo 12
del Código Orgánico de Tribunales establece que “El Poder Judicial es
independiente de toda otra autoridad en el ejercicio de sus funciones”.
b. Sentido Funcional: consiste en que la función jurisdiccional
encomendada se ejerce sin que otros poderes del Estado se inmiscuyan de
cualquier forma en el desempeño de la función que se les ha encomendado.
Los órganos jurisdiccionales además pueden recurrir a la fuerza pública
para hacer cumplir sus resoluciones. Así lo establece el artículo 11 del Código
Orgánico de Tribunales.
c. Sentido Personal: Se refiere a que las personas que ejercen la función
jurisdiccional son autónomas del resto de los otros poderes del Estado, incluso
dentro del Poder Judicial mismo.
Para proteger esta actuación independiente se han establecido ciertas
instituciones, como por ejemplo, el privilegio de la inviolabilidad consagrado en
el artículo 78 de la Constitución Política, consistente en que los magistrados y
23
jueces no podrán ser aprehendidos sin orden del tribunal competente, salvo en
el caso de crimen o simple delito flagrante y sólo para ponerlos a disposición del
tribunal competente.
En materia procesal tributaria, en este punto, encontramos uno de los
defectos más graves en cuanto a la independencia de nuestros actuales
tribunales tributarios.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 115 del Código Tributario,
corresponde al Director Regional conocer en primera o única instancia las
reclamaciones deducidas por los contribuyentes y las denuncias por infracción a
las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una
regla diversa. Esto también se consagra en el artículo 6 letra b) del mismo
cuerpo legal, que señala expresamente que al Director Regional le corresponde
resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes de conformidad a
las normas del Libro Tercero.
Es así como se establece claramente que los encargados de administrar
justicia son miembros del Servicio de Impuestos Internos, dándose
claramente el gravísimo problema de que un organismo haga las veces de juez
y parte en un mismo conflicto. Esto atenta claramente contra las normas del
debido proceso consagradas en nuestra Constitución Política, y aunque el
24
Servicio ha tratado durante varios años separar al juez tributario del
departamento jurídico, señalando que no es la misma persona la que resuelve y
la que es parte, en el fondo no puede desmentir el hecho que es el mismo
organismo el que realiza ambas funciones. Este tema, dada su importancia, se
estudiará a fondo en el capítulo IV.
Un segundo problema dentro de este punto, también gravísimo, dice
relación con el notorio defecto que surge de la aplicación del artículo 19 letra b)
de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos y del artículo 6 inciso
final del Código Tributario. Ambas normas obligan al Director Regional a
resolver las reclamaciones tributarias y denuncias por infracciones conforme a
las instrucciones impartidas por la Dirección Nacional del Servicio,
afectando así severamente el principio de imparcialidad a la hora de emitir un
fallo. Aunque este funcionario público que hace las veces de juez tenga la
convicción de que el contribuyente tiene la razón, esta misma persona debe
necesariamente acatar y aplicar la interpretación administrativa que realice el
Director Nacional.
Una tercera situación que no es muy conocida y que puede llegar a influir
sustancialmente dentro de la imparcialidad que debe tener todo juez, se da
respecto de la remuneración que perciben los funcionarios del Servicio. Es así
como conforme a lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley N° 19.041, la
25
remuneración de los funcionarios de Impuestos Internos, incluidos los jueces
tributarios, se incrementa con un “incentivo” por recaudación, prestándose
este incremento patrimonial para una serie de suspicacias, siendo improcedente
aplicarlo en cualquier órgano que ejerza jurisdicción, especialmente en materia
tributaria.
Estos son tres graves problemas dentro de la administración de justicia
en materia tributaria, que esperamos que con el próximo envío del proyecto de
ley que propone la creación de jueces tributarios independientes se acaben,
primando así el principio de la independencia.
B.3. Inamovilidad
Esta base se relaciona estrechamente con la bases de la independencia
y responsabilidad. Esta garantía impide que un juez o magistrado pueda ser
privado del ejercicio de su función, ya sea en forma absoluta o limitada en
cuanto al tiempo, lugar o forma en que se realiza, si no es con sujeción a las
normas establecidas por la ley.
Un punto importante dentro de este principio es el que constata el
profesor Alejandro Silva Bascuñán en su Tratado de Derecho Constitucional, al
señalar expresamente que: “El beneficio de la inamovilidad no puede ser
26
absoluto y ya también en Inglaterra se impuso el principio de que tiene vigencia
sólo mientras dure el buen comportamiento del juez, de manera que no tiene
valor ante una actuación que importe falta grave a la actitud y funciones propias
del magistrado”.6
Es así como dentro de nuestro ordenamiento jurídico se cumple con lo
expresado anteriormente, rigiendo un sistema de inamovilidad relativa,
existiendo las siguientes causales de término:
a. Juicio de Amovilidad: Establecido en los artículos 338 y 339 del Código
Orgánico de Tribunales, de nula aplicación práctica. Se tramita como juicio
sumario.
b. Calificación Anual: El juez que ha sido mal calificado es removido de su
cargo por el solo ministerio de la ley, cuando figure en la lista deficiente o
cuando figure por segundo año consecutivo en la lista condicional. Así lo
establece el artículo 278 bis del Código Orgánico de Tribunales.
c. Remoción acordada por la Corte Suprema: El máximo tribunal por
requerimiento del Presidente del la República, a solicitud de parte interesada o
de oficio, podrá declarar que los jueces que no han tenido buen
comportamiento, previo informe del inculpado y de la Corte de Apelaciones
6
Silva Bascuñán, Alejandro, Tratado de Derecho Constitucional, La Constitución de 1925, Tomo
II, pág. 412 y 413.
27
respectiva, sean removidos conforme al acuerdo de la mayoría del total de sus
componentes, artículo 77 inciso 3º de la Constitución.
d. Remoción por edad: Cabe destacar por último que los jueces cesarán
sus funciones al cumplir 75 años de edad.
En materia tributaria nos encontramos nuevamente con deficiencias
dentro de este principio, teniendo nula aplicación.
Es así como la Dirección Nacional y las Direcciones Regionales poseen
una ilimitada facultad para nombrar y remover a su arbitrio a los jueces
tributarios. Al tener esta facultad tan amplia, se genera necesariamente una
sensación de inseguridad y inestabilidad por parte del propio juez tributario y
por parte del contribuyente. Este punto también necesita un análisis dentro del
proyecto de ley que enviará el ejecutivo.
B.4. Responsabilidad
Esta base es la consecuencia jurídica de las actuaciones o resoluciones
de los tribunales que la ley sanciona según la naturaleza de la acción u omisión
incurrida. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico encontramos cuatro tipos de
responsabilidades:
28
a. Responsabilidad Común: Deriva de la comisión de ciertos actos u
omisiones que el juez realiza en su calidad de individuo particular y no como
funcionario del poder judicial.
Al igual que todas las personas, los jueces deben responder de sus
actos. El único beneficio es que conforme a lo establecido en el artículo. 46 del
Código Orgánico de Tribunales, se produce una alteración de la competencia
en las causas criminales en que sean partes o tengan un interés directo.
b. Responsabilidad Disciplinaria: Deriva de la facultad disciplinaria de los
Tribunales Superiores de Justicia respecto de los inferiores, castigando la los
actos que el juez realice con faltas o abusos graves, incurriendo en indisciplina
o faltando al orden interno del Poder Judicial.
c. Responsabilidad Política: Este tipo de responsabilidad no proviene de
una actividad sino que de una abstención, afectando sólo a los Tribunales
Superiores de Justicia, cuando estos incurren en “notable abandono de sus
deberes”.
Así lo establece el artículo 48 N° 2 letra c) de la Constitución Política,
señalando que estos tribunales pueden ser sometidos a un juicio político por vía
de una acusación constitucional por parte de la Cámara de Diputados. El
Senado es el ente encargado de resolver esta acusación, haciendo las veces
de jurado.
29
d. Responsabilidad Ministerial: Es la consecuencia jurídica de actos o
resoluciones que los jueces pronuncian en el ejercicio de sus funciones. Se
puede dividir en:
- Penal: Deriva de la comisión de ciertos delitos por parte del juez en el
ejercicio de su ministerio. Esta responsabilidad no se puede exigir
directamente, requiriendo un procedimiento de calificación previa: la
querella de capítulos.
- Civil: Conforme a lo establecido en el artículo 235 del Código
Orgánico de Tribunales, todo juez delincuente será además civilmente
responsable de los daños estimables en dinero que con su delito
hubiere irrogado a cualquiera persona o corporación.
En materia procesal tributaria, se deberían aplicar todos los preceptos
anteriormente expuestos, por ser las reglas generales aplicables a los jueces en
nuestro ordenamiento jurídico y no existir normas especiales en esta materia.
Sin embargo, a los jueces tributarios no se les aplica ni la responsabilidad
disciplinaria, ni la política ni la ministerial, pudiendo ser solo sujetos de
responsabilidad común, sin perjuicio de su responsabilidad administrativa como
miembros del Servicio de Impuestos Internos.
30
B.5. Territorialidad
Consiste en que cada juez o tribunal ejerce sus funciones dentro de un
territorio determinado por la ley. Es así como el artículo 7 del Código Orgánico
de Tribunales establece que: “Los tribunales sólo podrán ejercer su potestad en
los negocios y dentro del territorio que la ley les hubiere respectivamente
asignado”.
Hay, sin embargo, ciertos casos en que la ley faculta a un tribunal para
actuar fuera de su territorio, como por ejemplo en la inspección personal del
tribunal, en los exhortos, o en las actuaciones de los jueces de Santiago y
Presidente Aguirre Cerda.
En materia procesal tributaria se aplica plenamente este principio,
estableciéndose por la ley el territorio jurisdiccional dentro del cual el juez
tributario ejerce sus funciones.
Como la ley ha entregado la administración de justicia tributaria al
Director Regional, debemos abocarnos a la organización territorial de este
organismo. Es así como en el artículo 4 de la Ley Orgánica del SII se establece
que habrá una Dirección Regional en cada región del país y cuatro en la Región
Metropolitana.
31
B.6. Jerarquía o Grado
Implica que la justicia se debe administrar a través de diversos tribunales,
respecto de los cuales debe existir una jerarquía o gradualidad, aplicándose el
principio de la doble instancia y de la organización piramidal.
Es así como dentro de nuestro ordenamiento jurídico rige el sistema de
organización piramidal de los tribunales de la República. En su base
encontramos a los jueces ordinarios de menor jerarquía (jueces de letras),
siendo el superior jerárquico inmediato las Cortes de Apelaciones, estando en la
cima de la pirámide la Corte Suprema.
En materia procesal tributaria se aplica este principio, teniendo el juez
tributario como tribunal superior a la Corte de Apelaciones. Sin embargo, el juez
tributario, como funcionario del Servicio de Impuestos Internos, también tiene
como superior jerárquico a la Dirección Regional y en la cúspide a la Dirección
Nacional, que si bien no son Tribunales Superiores jerárquicos, pueden llegar a
ejercer presiones indebidas dentro de un juicio tributario.
32
B.7. Publicidad
Este principio se establece claramente el artículo 9 del Código Orgánico
de Tribunales, el cual señala que “Los actos de los tribunales son públicos,
salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley”.
Teniendo en consideración esto, las partes y cualquier persona ajena al
juicio podrían consultar los expedientes, escuchar los alegatos de las partes y
en general interiorizarse del estado del juicio. Sin embargo, este principio tiene
excepciones establecidas por la ley, rigiendo el principio del secreto en ciertos
casos, como por ejemplo, en la etapa del sumario en los juicios penales o en los
acuerdos de los tribunales colegiados.
En materia procesal tributaria predomina el principio de la publicidad,
siendo los actos del tribunal tributario, por regla general, públicos para las
partes. Esto se desprende de las siguientes normas:
a. El artículo 130 Código Tributario, que en su parte segunda señala que el
reclamante podrá imponerse de los autos del proceso en cualquier estado de la
tramitación, salvo de los oficios o piezas que la Dirección Regional mantenga en
carácter de confidenciales.
b. El citado artículo 9 del Código Orgánico de Tribunales, que establece la
publicidad en los actos de los tribunales.
33
Esta última norma es aplicable al juez tributario, ya que al ser un tribunal
especial, conforme a lo establecido por el artículo 5 inciso 4º del cuerpo legal
anteriormente citado, se regirá por las leyes que los establecen y reglamentan,
sin perjuicio de quedar sujetos a las disposiciones generales del Código
Orgánico de Tribunales, y al estar el precitado artículo 9 dentro de ellas,
alcanza al juez tributario, por ser este un tribunal especial.
B.8. Sedentariedad
Implica que los tribunales deben ejercer sus funciones en un lugar fijo y
determinado. Además, conforme al artículo 311 del Código Orgánico de
Tribunales, los jueces deben residir en la cuidad o población donde tenga su
asiento el tribunal en que trabajan.
En materia procesal tributaria simplemente se aplican las reglas
generales. Es así como dentro de las Direcciones Regionales, existe una oficina
en la cual funciona permanentemente el jefe del departamento jurídico regional
o los jefes de las unidades de jurisdicción, dependiendo de quien haga las
veces de juez tributario conforme a la delegación de la facultad jurisdiccional
que realiza el Director Regional.
34
B.9. Pasividad
Conforme al artículo 10 del Código Orgánico de Tribunales, los jueces no
podrán ejercer su ministerio sino a petición de parte, salvo en los casos en que
la ley les faculte para proceder de oficio. Esta base se relaciona estrechamente
con el principio dispositivo.
En materia procesal tributaria rige este principio, aplicándose las reglas
generales. Sin embargo, si consideramos que es el mismo Servicio el que
mediante un proceso de fiscalización puede eventualmente dar pie al
contribuyente para contestar la liquidación, configurándose así la relación
procesal tributaria, y que con posterioridad, al iniciarse el juicio, es el mismo
organismo público el que hace las veces de juez, esta base de la pasividad
podría verse un tanto confusa, teniendo una escasa aplicación, predominando
el principio de oficialidad.
Si consideramos, por el contrario, que el Servicio es simplemente parte
dentro del juicio, siendo el juez tributario un ente totalmente distinto e
independiente de él, se aplicaría plenamente esta base, ya que serían las
partes (en este caso prácticamente siempre el Servicio) las que estarían
pidiendo la intervención del juez.
35
Otra excepción a este principio la podemos encontrar en la facultad de
este ente fiscalizador, el cual una vez dictada la sentencia de primera instancia,
puede girar y consecuencialmente Tesorerías puede cobrar los impuestos
reclamados. Si bien nuestro Código Tributario en el artículo 147 inciso 6º
consagra la facultad de solicitar la suspensión del cobro de los impuestos ante
la Corte de Apelaciones respectiva, este beneficio no procede respecto de
impuestos de retención o recargo, que hayan sido efectivamente retenidos o
recargados, siendo el impuesto al valor agregado - impuesto de recargo y a
veces de retención - el de mayor incidencia en el sistema tributario.
Al respecto, la profesora Elizabeth Emilkfork señala lo siguiente: “Ahora
bien, el Servicio de Impuestos Internos, -lamentablemente respaldado por
nuestro Tribunales- sostiene, prescindiendo de todo análisis doctrinario y
fundado exclusivamente en razones extrajurídicas, que cuando la cuestión
debatida incide en el crédito fiscal, estamos frente a un “impuesto efectivamente
recargado” y en consecuencia no procede la suspensión del cobro judicial.
Resulta entonces que, con el solo mérito de una sentencia emanada de un
tribunal que no otorga la debida garantía jurisdiccional, en cuanto representa al
propio acreedor y resuelve de acuerdo a las instrucciones de éste, el
contribuyente puede ser no sólo ejecutado, sino además, privado de libertad,
pues en Chile, a pesar de haberse suscrito el Pacto de Costa Rica, se mantiene
36
la prisión por deudas, a través del procedimiento de apremio establecido en el
Código Tributario”.7
Concordamos plenamente con los argumentos expuestos en este punto
por esta destacada profesora.
B.10. Inavocabilidad
Consiste en la prohibición que tienen los tribunales de entrar a conocer
asuntos de los cuales se encuentra conociendo otro tribunal, conforme lo señala
el artículo 8 del Código Orgánico de Tribunales. Este principio se aplica en
forma casi absoluta, teniendo escasas excepciones, como por ejemplo, las
visitas de los Ministros de Corte, la acumulación de autos o el sometimiento de
un asunto civil a un arbitraje.
En materia procesal tributaria debería regir este principio, sin embargo,
hay casos en los cuales comienza a conocer el asunto un juez tributario, siendo
reemplazado por otro mediante cambios administrativos del Servicio, teniendo
un juez que conoce y otro que falla. Al ser este un órgano con tintes
administrativos, mediante dictámenes de ese carácter, se pueden producir
7
Emilfork Soto, Elizabeth, La Justicia Tributaria, Ediciones Congreso, temas tributarios, primera
edición, 1999, págs. 34 y 35.
37
estos problemas, relacionándose esto con otra base de nula aplicación en
materia tributaria: La base de la Inamovilidad.
B.11. Inexcusabilidad
Conforme al artículo 73 inciso 2º de la Constitución Política, reclamada la
intervención del tribunal en forma legal y en negocios de su competencia, este
no podrá excusarse de ejercer su autoridad ni aun por falta de ley que resuelva
la contienda o asunto sometido a su decisión. Este principio también se recoge
en el artículo 112 del Código Orgánico de Tribunales como una regla general de
competencia.
rigiendo las reglas generales.
B.12. Gratuidad
Consiste en que los tribunales no reciben remuneración de las partes por
el ejercicio de la función jurisdiccional. También se incluye dentro de esta base
la idea de que las partes deben contar con asistencia jurídica si es que no
tienen los medios económicos para procurársela.
38
Por otra parte se consagra también el privilegio de pobreza, institución en
virtud de la cual las personas de escasos recursos no pagan los derechos a los
auxiliares de la administración de justicia, además de estar exentos de la
consignación necesaria para interponer ciertos recursos.
rigiendo las reglas generales. Cabe señalar además que en primera instancia,
conforme lo señala el artículo 129 del Código Tributario, el contribuyente puede
comparecer personalmente ante el juez tributario, siendo su indefensión
responsabilidad de él por falta de diligencia.
B.13. Autogeneración Incompleta
Esta base se refiere al sistema de nombramiento y designación de los
jueces. En nuestro ordenamiento jurídico rige el sistema de autogeneración
incompleta, donde interviene el Poder Judicial proponiendo y el Poder Ejecutivo
disponiendo y nombrando a los jueces.
Es así como podemos encontrar los siguientes sistemas de
nombramiento según la jerarquía del juez o tribunal:
39
a. Jueces de Letras: Designados por el Presidente de la República, a
propuesta de una terna de la Corte de Apelaciones de la jurisdicción respectiva.
b. Ministros y Fiscales de la Corte de Apelaciones: Designados por el
Presidente de la República, a propuesta de una terna de la Corte Suprema.
c. Ministros y Fiscales de la Corte Suprema. Designados por el Presidente
de la República, a propuesta de una quina de la propia Corte Suprema, con la
aprobación del Senado.
En materia procesal tributaria nos alejamos drásticamente de las normas
generales, ya que los jueces tributarios son nombrados derechamente por el
Director Nacional, mediante procedimientos administrativos en los cuales van
ascendiendo en el escalafón del Servicio. Incluso, como el Director Regional
delega en todos los casos la facultad jurisdiccional, es éste en la práctica el que
elige a los jueces tributarios, recayendo esta designación en los jefes de los
departamentos jurídicos regionales y los jefes de las unidades de jurisdicción,
teniendo, por lo tanto, nula aplicación la base en comento.
B.14. Continuatividad
La función jurisdiccional debe ejercerse en forma continua. Para esto el
legislador ha establecido dos instituciones: la subrogación y la integración de
los jueces:
40
a. Subrogación: Es el reemplazo automático y que opera por el solo
ministerio de la ley, cuando un juez o tribunal esta impedido de ejercer sus
funciones.
b. Integración: Es el reemplazo por el solo ministerio de la ley de alguno o
algunos de los ministros de los tribunales colegiados, cuando estén impedidos o
inhabilitados para el desempeño de sus funciones.
En materia procesal tributaria no se aplican estas reglas, subrogándose
los jueces tributarios mediante normas administrativas internas del Servicio.
41
III. SISTEMAS JURISDICCIONALES TRIBUTARIOS EN EL DERECHO
COMPARADO
En este capítulo, realizaremos un análisis de los distintos órganos que
ejercen la función jurisdiccional en materia tributaria dentro de América y Europa.
Ello, a objeto de tener un punto de comparación entre estos tribunales y nuestro
actual sistema, resaltando ideas y aspectos positivos que puedan servir al
momento de entrar a la discusión del proyecto de ley que crea los tribunales
tributarios.
En un mundo globalizado, donde cada vez son más frecuentes los
tratados para combatir la doble tributación y la integración de los ordenamientos
jurídicos, creemos necesario conocer los sistemas jurisdiccionales que rigen en
el Derecho Comparado.
A. ESTUDIO DE LOS PRINCIPALES SISTEMAS FORANEOS
A.1. Sistema Argentino
En Argentina, la función jurisdiccional en materia tributaria es ejercida
principalmente por el Tribunal Fiscal de Apelación de la Provincia de Buenos
42
Aires y por el Tribunal Fiscal de la Nación.
Si bien el Tribunal Fiscal de la Nación está ubicado al interior del Poder
Ejecutivo, presenta varias características que nos llevan a concluir que
efectivamente se está ejerciendo la función jurisdiccional de manera correcta e
independiente. Podemos señalar dentro de las más importantes las siguientes:
a. Se encuentra asegurada la inamovilidad de sus miembros.
b. Si bien está orgánicamente comprendido en el Poder Ejecutivo, es
totalmente independiente de éste. Es así como la profesora uruguaya
Addy Mazz señala que “El Tribunal Fiscal de la Nación, está
orgánicamente comprendido en la esfera del Poder Ejecutivo, pero
con independencia funcional, y con las garantías necesarias para
asegurar ésta en el sentido que los jueces no están sometidos en su
juzgamiento sino a leyes materiales y formales, sin ninguna
subordinación a órdenes impartidas por autoridades jerárquicamente
superiores”.8
c. Sus miembros se encuentran especializados en la materia tributaria.
d. Esta especialización surge de su composición, la cual se organiza con
un presidente, el cual debe ser abogado, y con y 21 vocales, los
cuales deben ser abogados y contadores públicos.
8
Mazz, Addy, Curso de Derecho Financiero y Finanzas, Tomo I, Volumen 2, Fundación de
Cultura Universitaria, tercera edición, 1991, pag.173.
43
e. Existe la posibilidad de revisión de sus resoluciones por parte de los
tribunales judiciales, conforme lo establece el artículo 95 de la
Constitución Argentina.
En cuanto a su competencia, ésta se ejerce por un lado como autoridad
jurisdiccional para conocer las materias de demandas de repetición o recursos
de amparo y por otro lado como tribunal de apelación de segunda instancia
respecto de las resoluciones de la Dirección General Impositiva que determinan
impuestos, liquiden recargos o apliquen multas.
Una característica interesante deriva en la posibilidad de declarar
mediante la sentencia la ilegalidad de una determinada interpretación
administrativa o de circulares, resoluciones generales e instrucciones internas
de la Dirección General Impositiva. Sin embargo, no puede declarar la
inconstitucionalidad de una ley tributaria o de un decreto.
La sentencia además puede ser apelada ante la Cámara Nacional
competente. Respecto a esto, en el caso que la Cámara revoque una sentencia
del Tribunal Fiscal que haya condenado al contribuyente al pago de un
impuestos y accesorios, se debe abonar esta suma, ya que la apelación no
tiene efectos suspensivos, produciéndose serios problemas respecto de multas
e intereses improcedentes.
44
A.2. Sistema Uruguayo
En este país no existen órganos especializados en materia tributaria, por
ende, la función jurisdiccional es entregada exclusivamente a los órganos del
Poder Judicial o al Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, este
último posee sólo una jurisdicción anulatoria, teniendo facultad para conocer,
conforme lo expresa el artículo 309 de la Constitución Uruguaya, de las
demandas de nulidad de actos administrativos definitivos cumplidos por la
administración en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de
derecho o con desviación del poder.
Respecto de este tribunal administrativo, la profesora Mazz señala que:
“Este tribunal fue creado en la Constitución como un órgano competente para
decretar la anulación o la validez e los actos administrativos. El acto de
determinación tributaria, es un acto de naturaleza administrativa, y una vez
agotados los recursos administrativos que contra él se pueden interponer, se
abre la instancia del proceso contencioso tributario”.9
Por último, respecto de las acciones para perseguir el cobro de
impuestos o multas adeudadas, el tribunal competente es el Juzgado de
Primera Instancia en lo Civil, mediante un procedimiento establecido en el
9
Mazz, Addy, obra cit., pág. 176.
45
Código Tributario, presentando características similares respecto del
procedimiento ejecutivo tributario chileno, como por ejemplo, la limitada
posibilidad de oponer excepciones, la existencia de un título ejecutivo especial
que crea la propia administración o el derecho de solicitar la suspensión del
procedimiento a solicitud del demandado, frente a la posibilidad de revocar el
acto en cuestión.
A.3. Sistema Mexicano
En el caso de México, debemos distinguir entre los procedimientos
recaudatorios y los procedimientos contenciosos administrativos propiamente
tales, ya que la función jurisdiccional está entregada a distintos órganos
dependiendo del procedimiento a aplicar.
Respecto de los procedimientos que persiguen la ejecución forzada de la
obligación, se ha optado por un sistema netamente administrativo, en el cual,
conforme a lo expuesto por el profesor Francisco de la Garza, el Estado utiliza
la “función económica coactiva”, siendo el mismo ente el que fiscaliza y
persigue el cumplimiento coactivo de la obligación tributaria. Esta función ha
sido impugnada de inconstitucional ante la Suprema Corte de Justicia de
México, por violar el artículo 14 de la Constitución Mexicana, el cual establece
que nadie puede ser privado de la propiedad sin forma legal de procedimiento.
46
La Suprema Corte ha fallado en favor de la constitucionalidad del
procedimiento.10
Respecto del segundo tipo de procedimientos, es decir, aquellos en los
cuales se resuelven los conflictos entre la Administración Pública y los
contribuyentes, el órgano competente para conocer de ellos es el Tribunal
Fiscal de la Federación. Este tribunal presenta las siguientes características:
a. Se encuentra al interior del Poder Ejecutivo, pero con independencia
de este.
b. Tiene plena autonomía orgánica y actúa por medio de delegación de
facultades.
c. Es un tribunal de anulación y no de plena jurisdicción, ya que
conforme a lo dispuesto por el artículo 229 del Código Tributario
Mexicano, la sentencia solo puede reconocer el acto administrativo o
declararlo nulo.
d. Su competencia se extiende a materias fiscales, abarcando incluso
ciertos ingresos estatales que no son tributos.
e. Carece de competencia para declarar una ley como inconstitucional.
f. Sus miembros solo pueden ser removidos mediante el procedimiento
aplicable a los miembros del Poder Judicial.
10
De la Garza, Sergio Francisco, Derecho Financiero Mexicano, Editorial Porrúa S.A.,
Decimaséptima edición, 1992, pág. 806.
47
Las sentencias definitivas que dicte el tribunal fiscal pueden ser objeto
del “recurso de revisión fiscal”, el cual es conocido por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Por su parte, los particulares tienen el derecho de solicitar
a la Corte que revise el fallo interponiendo el “recurso de amparo”.
Cabe señalar por último que los contribuyentes, antes de recurrir al
Tribunal Fiscal de la Federación, tienen la posibilidad de interponer el recurso
de revocación o de revisión, siendo esto en todo caso optativo. Es así como el
profesor De la Garza señala que: “... el interesado puede optar por impugnar el
acto a través del recurso de revocación o promover directamente contra dicho
acto, juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación”.11
A.4. Sistema de Estados Unidos
El principal organismo que resuelve los conflictos entre el fisco y los
contribuyentes es la “United States Tax Court”, institución creada por el
Congreso en 1924 bajo el amparo del artículo 1 de la Constitución de Estados
Unidos de Norteamérica.
11
De la Garza, Francisco, obra cit., pág. 856.
48
Este tribunal presenta las siguientes características12:
a. Está integrado por 19 jueces, nombrados por el presidente de
Estados Unidos, con acuerdo del Senado.
b. Sus miembros gozan de inmovilidad relativa, permaneciendo en sus
cargos por el plazo de 15 años, pudiendo ser removidos sólo por
ineficiencia, inobservancia de sus deberes o por cometer delitos en el
ejercicio de sus funciones.
c. Los jueces deben elegir a uno de sus miembros para que durante el
plazo de 2 años sirva como “chief judge” (juez jefe), teniendo este la
responsabilidad de la administración de la Corte.
d. Este tribunal se localiza en todos los Estados de la Nación.
e. Si bien se encuentra al interior del Poder Ejecutivo, por sus
características y atribuciones se podría decir que constituye en la
práctica una Corte Legislativa, actuando por delegación directa del
poder legislativo.
f. Es un tribunal de plena jurisdicción, teniendo la facultad de revisar la
decisión administrativa sin restricciones.
El fallo pronunciado por este órgano puede ser apelado ante las Cortes de
Apelación de Circuito y en la capital ante la Corte de Apelaciones del distrito de
12
Understanding the Federal Courts, Organización de los tribunales en Estados Unidos,
www.uscourts.gov/underrstanding_courts/89922.htm (consulta: 3 de marzo 2003)
49
Columbia. Eventualmente, el fallo también puede ser revisado mediante la
acción de repetición ante la “Court of Claims”, el cual es otro organismo que
ejerce funciones jurisdiccionales.
A.5. Sistema Alemán
En este país encontramos la Corte Federal de Finanzas de Alemania
Occidental, órgano jurisdiccional superior en materia jurídico-financiera. Este
tribunal interviene en cuestiones tributarias por vía del recurso de apelación o
de casación, teniendo amplios poderes, siendo su sentencia prácticamente
definitiva, pudiendo ser modificada solo por la Corte Federal Constitucional,
siempre que el asunto verse sobre materias constitucionales.
Este tribunal está facultado también para pronunciarse respecto de la
interpretación de las leyes tributarias en consultas que formulen las autoridades.
A.6. Sistema Español
En el Derecho Tributario Español nos encontramos con dos grandes
tipos de sistemas: por un lado tenemos el de revisión de los actos tributarios de
índole administrativo, estableciéndose diversas instancias dentro de las cuales
los contribuyentes pueden reclamar ante la administración, y por otro, una vía
50
judicial contencioso-administrativa, resolviendo las contiendas entre la
administración y los contribuyentes el Poder Judicial.
A.6.a. Etapa Administrativa
Como se ha señalado, encontramos primeramente una vía administrativa
previa a la judicial, siendo la primera, un requisito de procedimental para
acceder a la segunda. Esto, sin embargo, a sido discutido entre los docentes y
juristas españoles, señalando el Tribunal Constitucional Español que la
Constitución ni impone ni prohíbe la existencia de este requisito previo.
Respecto de esto, los profesores españoles ya citados señalan que: “La propia
existencia de una vía administrativa previa a la judicial, como requisito de
procedibilidad para el acceso a esta última, se ha suscitado reiteradamente ante
el Tribunal Constitucional, que en diversas ocasiones ha fallado que la
Constitución ni impone ni prohíbe su existencia, siendo una mera opción del
legislador (SSTC 120/1993, de 25 de mayo, y 191/1993, de 14 de junio, entre
otras)”.13
Es así como surgen las siguientes vías de revisión:
13
Queralt, Juan Martín y otros, Curso de Derecho Financiero y Tributario, décima edcición,
1999, Editorial Tecnos S.A., pag 540.
51
a. La revisión de oficio de la Administración.
b. El Recurso de Reposición: Este se interpone contra el propio órgano
gestor que dictó el acto, basándose en la idea de que este ente tenga
oportunidad de reconsiderarlo antes de que se someta a los órganos
administrativos competentes.
c. Reclamación Económico–Administrativa: Esta instancia es la más
importante forma de revisión de los actos tributarios ante la propia
Administración. Dentro de sus características más importantes podemos
mencionar las siguientes:
i) Es conocida por los Tribunales Económico-administrativos, los
cuales están encuadrados orgánicamente en el Ministerio de Economía
y Hacienda.
ii) Esta es la vía administrativa previa que se debe realizar para
posteriormente acudir al contencioso.
iii) Atendiendo la cuantía del asunto, se desarrollará en primera o única
instancia.
Respecto de los Tribunales Económico Administrativos como órganos
competentes, es importante destacar la naturaleza administrativa de ellos,
estando conformados por el Ministro de Economía y Hacienda, los Tribunales
Económico-Administrativos Regionales, los Tribunales Económico-
Administrativos Locales de Ceuta y Melilla y el Tribunal Económico-
52
Administrativo Central, siendo este último el tribunal de alzada frente a las
resoluciones dictadas por los anteriores siempre que, obviamente proceda el
recurso.
A.6.b. Etapa Judicial
Una vez agotada la etapa administrativa, las controversias en materia
tributaria se someten a la vía judicial contencioso-administrativa, rigiéndose por
la Ley N° 29/1998, de 13 de julio, la cual sustituye a la anterior legislación que
databa del año 1956.
Como lo señalan los profesores Queralt, Lozano, Casado y Tejerizo,
“Con ello se satisfacen dos exigencias constitucionales básicas del Estado de
Derecho: por un lado, la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses
legítimos que resulten afectados por la actuación administrativa en materia
tributaria (Art. 24 CE); por el otro, el control judicial de dicha actuación para
garantizar su sometimiento al Derecho y a los fines que la justifican (Art. 106
CE)”.14
Dentro de la etapa judicial encontramos los siguientes órganos
jurisdiccionales:
14
Queralt, Juan Martín, obra cit., pág. 569.
53
a. Juzgados de lo Contencioso, órganos unipersonales que conocen actos
de gestión tributaria local y la imposición de sanciones en ese ámbito.
b. Tribunal Superior de Justicia, el cual conoce en segunda instancia los
asuntos de primer juzgado mencionado, siempre que sean de una alta
cuantía determinada por ley. Si se trata de actuaciones sometidas a la
vía económica-administrativa, tiene competencia para conocer de los
recursos contra las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo
Regional.
c. Audiencia Nacional, el cual se pronuncia frente a las resoluciones del
Tribunal Económico-Administrativo Central
d. Tribunal Supremo, que conoce principalmente los recursos de casación
contra las sentencias de única instancia dictadas por la Audiencia
Nacional y Tribunales Superiores, siempre que sean de una alta cuantía.
B. CONCLUSIONES
Es interesante destacar que en algunos países, como por ejemplo
México o España, existen instancias administrativas previas a la judicial, en las
cuales se puede recurrir ante el mismo órgano que dictó el acto a impugnar,
pero siempre teniendo posterior a ello la posibilidad de recurrir ante un tribunal
imparcial, completamente independiente del órgano administrativo respectivo.
54
Por otro lado, nos parece muy interesante el sistema uruguayo, en el cual
los asuntos contencioso tributarios son entregados derechamente a la justicia
ordinaria, conociendo de ellos los tribunales contencioso administrativos y los
tribunales civiles.
La principal conclusión que podemos extraer es que, no obstante los
diferentes países analizados consagran la función jurisdiccional en órganos
dependientes administrativamente del Poder Judicial o del Poder Ejecutivo, en
todos ellos el principio esencial que los rige es el de independencia e
imparcialidad, pudiendo constatar que aunque la función mencionada sea
ejercida por un tribunal dependiente del Ejecutivo, mientras primen los
principios anteriormente señalados, estaremos en presencia de una efectiva
aplicación del Estado de Derecho.
55
IV. EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO
A. BREVE DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA TRIBUTARIO ACTUAL
Nuestro sistema jurisdiccional tributario fue instaurado en el año 1974
mediante la dictación de nuestro actual Código Tributario, el DL Nº 830. Por
esos años, Chile vivía momentos difíciles debido al pronunciamiento militar y
posterior gobierno de facto, constituyéndose los decretos leyes en la principal
herramienta legislativa, con todos los defectos que este tipo de norma jurídica
presenta.
En el ámbito jurisdiccional, al crearse nuestro actual sistema, se
omitieron importantísimos principios procesales que todo órgano que ejerce la
función jurisdiccional debe poseer. Además, no se tomaron en cuenta normas
básicas de técnica procesal al momento de estructurar los procedimientos
tributarios.
Debido a la inexistencia de un parlamento y un control constitucional
efectivo, se logró establecer un sistema en el cual al Servicio se le otorgó
amplias facultades fiscalizadoras y jurisdiccionales.
56
A.1. FACULTADES FISCALIZADORAS
En primer lugar, nuestra legislación tributaria le entrega al Servicio de
Impuestos Internos facultades para fiscalizar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias.
Es así como conforme al artículo 63 del Código Tributario, el Jefe de la
Oficina respectiva del Servicio podrá citar al contribuyente para que, dentro del
plazo de un mes, presente una declaración o rectifique, aclare, amplíe o
confirme la anterior. Transcurrido este plazo, si el contribuyente no se presenta
a la citación, no contestare, no cumpliere las exigencias que se le formulen, o al
cumplir con ellas no subsanare las deficiencias comprobadas o que en definitiva
se comprueben, el Servicio procederá a tasar la base imponible, dictando la
liquidación, que hace las veces de demanda, y que constituye la pretensión
fiscal de cobro de una obligación tributaria determinada, naciendo un plazo de
60 días para interponer un reclamo, el cual constituye la contestación de la
demanda (liquidación) estableciéndose así la traba de la litis, transformándose
el procedimiento administrativo de fiscalización en judicial.
Surge de esta manera el Procedimiento General de Reclamo, principal
juicio impositivo, regulado ampliamente en los artículos 124 a 148 del Código
Tributario.
57
A.2. FACULTADES JURISDICCIONALES
En segundo lugar, al Servicio se le entregan amplias facultades
jurisdiccionales, siendo el Director Regional, conforme al articulo 115 del Código
Tributario, el órgano competente para conocer, en primera o en única instancia,
de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por
infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya
establecido una regla diversa. Además, el Director Regional, conforme al
artículo 116 del mismo cuerpo legal, podrá autorizar a funcionarios del Servicio
para conocer y fallar reclamaciones y denuncias obrando por orden suya,
cuestión que en la práctica ocurre en el cien por ciento de las causas.
Por otro lado, encontramos al Juez Civil, quien es competente, conforme
a los artículos 105, 116 y 117 del Código Tributario, para conocer de las
sanciones pecuniarias que conforme al mismo cuerpo legal sean de
competencia de la justicia ordinaria civil y de todo asunto relacionado con la
determinación del impuesto a las asignaciones por causa de muerte y
donaciones y del impuesto de timbres y estampillas; y al Juez del Crimen, quien
es competente para conocer los Procedimientos Infraccionales Tributarios que
se encuentren sancionados con penas corporales, según lo dispone el artículo
162 del Código Tributario.
58
Tratándose del conocimiento en segunda instancia de los recursos de
apelación interpuestos en contra las sentencias definitivas dictadas por los
jueces tributarios, será competente la Corte de Apelaciones respectiva y frente
a eventuales recursos de Casación o de Inaplicabilidad por Inconstitucionalidad,
será competente la Corte Suprema.
Por último, es parte de esta estructura otro órgano de la Administración
del Estado como es la Tesorería General de la República, a quien se le encarga
la tarea de proceder al cobro ejecutivo de las obligaciones tributarias.
B. PRINCIPALES FALENCIAS DEL SISTEMA JURISDICCIONAL
TRIBUTARIO ACTUAL
Como podemos ver, la estructura tributaria impuesta por el DL N° 830 en
esta materia consagra al Servicio de Impuestos Internos como la entidad que
administra, fiscaliza y juzga tanto los actos de los contribuyentes como los
propios, produciéndose serios problemas constitucionales y éticos.
A nuestro juicio, esta grave falencia la podemos dividir en dos partes:
59
B.1. Problema del juez – Parte.
B.2. Problema de la delegación de la facultad jurisdiccional del Director
Regional.
B.1. PROBLEMA DEL JUEZ PARTE
B.1.a. Análisis del problema
Este podríamos decir que es el defecto de fondo más importante que
presenta el juez tributario actual.
Esta situación se explica a partir de las atribuciones que la ley le entrega
al Director Regional en el artículo 6 del Código Tributario y en el artículo 19 de la
ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos. Dentro de estas funciones se
distinguen claramente dos:
a. Primer grupo: Acá encontramos la facultad del Director Regional de
actuar como funcionario administrativo, absolviendo consultas,
aplicando sanciones, condonando multas y resolviendo
“administrativamente” todos los asuntos de carácter tributario.
60
b. Segundo grupo: Acá encontramos la facultad de resolver las
reclamaciones que presenten los contribuyentes, actuando como juez
tributario.
Esta distinción es importantísima, ya que el Director Regional al ejercer
sólo el primer grupo de funciones expresadas, se encontrará dentro del ámbito
de su competencia administrativa y por ende conforme a los principios que
informan y las normas que regulan nuestro Ordenamiento Jurídico en el
Derecho Público.
Pero si eventualmente, a partir de un procedimiento de fiscalización,
pasamos a una etapa judicial, siendo el mismo ente el encargado de ejercer la
función jurisdiccional, se estarían ejerciendo ambos grupos de funciones,
produciéndose un serio problema de Inconstitucionalidad, infringiéndose
claramente los artículos 19 N° 3 inciso quinto y 5 inciso segundo de la
Constitución.
El artículo 19 N° 3 inciso 5º de la Constitución, señala expresamente
que: “Toda sentencia que emane de un órgano que ejerza jurisdicción debe
fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al
legislador establecer siempre las garantías de un racional y justo
procedimiento”. Uno de los principios fundamentales que se desprende de esta
61
norma dice relación con la base de la imparcialidad. El término imparcial
etimológicamente significa “no parte”, cuestión que no se estaría cumpliendo
cuando el Director Regional, siendo un funcionario del Servicio, imparte justicia.
Por su parte, el artículo 5 inciso segundo de la Constitución hace
aplicables en Chile los tratados ratificados por nuestra Nación que consagran el
principio de la imparcialidad, siendo los más importantes la Declaración
Universal de los Derechos Humanos en su artículo 10; el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos en su artículo 14; La Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre en sus artículos 18 y 26 y el Pacto de San
José de Costa Rica en su artículo 8. Todas estos tratados señalan en términos
generales que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías
y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley.
Conforme a lo expuesto, la inobservancia de estos dos artículos
acarrearía como sanción la nulidad de lo obrado, basándose en lo dispuesto por
los artículos 6 y 7 de nuestra Carta Suprema, nulidad que el juez puede y debe
declarar de oficio.
Por otro lado, la imparcialidad también se ve seriamente afectada por la
obligación legal a que esta sujeto el Director Regional, conforme lo señala el
62
artículo 19 letra b) de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, de
resolver las reclamaciones tributarias y denuncias por infracciones conforme a
las instrucciones impartidas por la Dirección Nacional, tema en todo caso ya
tratado al estudiar las Bases del Ejercicio de la Jurisdicción.
Este problema es inédito dentro de las legislaciones internacionales,
siendo la gran reforma pendiente dentro de nuestro sistema tributario. Es así
como el distinguido profesor uruguayo Ramón Valdés Costa ha señalado que
Chile es uno de los dos países latinoamericanos que aún presenta esta
aberrante situación.
Conforme a este jurista, hasta el año 199215, “de los 14 países
analizados,..... Bolivia, Brasil, Paraguay, Panamá y Venezuela ubican esta
jurisdicción dentro del clásico Poder Judicial;... Colombia, Ecuador, Guatemala
y Uruguay, sin mencionar expresamente a este poder, organizan el contencioso
administrativo y tributario en forma totalmente independiente del Poder
Ejecutivo y al mismo nivel jerárquico que las Cortes Supremas de Justicia. Los
cinco países restantes dan a sus tribunales administrativos fiscales una
independencia variable”.
15
Valdés Costa, Ramón, “Instituciones de Derecho Tributario”, Ediciones Depalma, Buenos
Aires, 1992, pág. 305.
63
“Los tribunales de Perú y Chile tienen menor autonomía, especialmente
el de este último, en que la función es desempeñada por funcionarios
administrativos, los cuales tienen vinculaciones tan estrechas con la
administración activa que no permite considerarlos como órganos
jurisdiccionales independientes, lo que indudablemente disminuye la garantía
jurisdiccional”.
Algunos podrían decir que la posibilidad de recurrir a órganos judiciales
independientes, en segunda instancia, podría subsanar, o por lo menos
aminorar los graves defectos que presenta la justicia tributaria en primera
instancia, sin embargo, los contribuyentes no tienen por qué esperar hasta esa
etapa procesal para estar en igualdad de condiciones.
Sucede en la práctica que lo que hacen en primera instancia los
contribuyentes es “preparar el recurso” para cuando la causa, mediante la
interposición del recurso de apelación (por regla general), ingrese a la Corte de
Apelaciones respectiva. Esto ya que, conforme lo señala el Código de
Procedimiento Civil en su artículo 208, el tribunal de alzada sólo puede
pronunciarse sobre cuestiones ventiladas y resueltas en primera instancia, por
lo tanto si se pronunciare sobre cuestiones no resueltas, fallaría en única
instancia, quebrantándose el principio de doble instancia. Esto, en todo caso,
sin perjuicio de la facultad del tribunal de alzada para de oficio hacer
64
declaraciones, aunque el fallo apelado no las contenga y de la facultad de
pronunciarse sobre cuestiones ventiladas y no resueltas, cuando estas últimas
sean incompatibles con lo resuelto, atribuciones señaladas en los artículos 209
inciso primero y 208, respectivamente.
B.1.b. Defensa del Servicio de Impuestos Internos
Frente a este grave y evidente problema, el Servicio ha intentado
establecer soluciones parche, tratando de separar lo más posible el ejercicio de
estas dos grandes atribuciones, señalando que esta función no la realizaría el
Director Regional, ya que éste tiene la posibilidad de delegar la facultad
jurisdiccional al jefe del departamento jurídico regional y a los jefes de las
unidades de jurisdicción, cuestión que se produce en prácticamente todas las
reclamaciones, siendo estos órganos supuestamente “independientes e
imparciales” respecto del Director Regional.
Además, recientemente el Servicio redactó un documento titulado “La
justicia Tributaria en Chile”, texto en el cual se defiende de las cada vez
mayores criticas que se hacen a la actuación del juez tributario, señalando,
entre otras cosas, lo siguiente16:
16
La Justicia Tributaria en Chile, Servicio de Impuestos Internos, Subdirección de estudios,
2002.
65
“Sin embargo, hasta la fecha, no se ha podido sostener con fundamento
que los fallos de los jueces tributarios hayan acomodado los hechos de la causa
en beneficio de la pretensión fiscal, o sean parciales, toda vez que en todos los
casos los jueces tributarios han conocido y fallado aplicando la legalidad
vigente”.
“Asimismo y para el sólo fin del análisis, recordemos, que el acceso a la
justicia tributaria actual es gratuito y que el acceso a la instancia superior
depende únicamente de la voluntad del contribuyente. En un cambio de
sistema, con tribunales al exterior de la administración, el contribuyente deberá
enfrentar al Fisco en todas las instancias. Como este último, por imperativo
legal, deberá promover todas las acciones y recursos que sean posibles en la
defensa de sus intereses, es claro que con esta actividad se obligará al
contribuyente a incurrir en mayores gastos para una competente defensa de
sus propios intereses e incluso a acceder a los Tribunales Superiores, (como
parte recurrida) cuando el fallo de primera instancia sea contrario a los intereses
fiscales, cuestión, esta última, que hoy día no ocurre”.
B.1.c. Conclusión
Queremos hacer énfasis que el problema en comento, que se produce al
coexistir las calidades de juez y parte en un mismo juicio, es una de las razones
66
más relevantes y de mayor crítica para fundamentar que el actual juicio
tributario es absolutamente inconstitucional y vulnerador de principios
procesales básicos, como lo constituyen el de imparcialidad e independencia
del juzgador.
Es así como los principios anteriormente señalados constituyen la base
de un procedimiento racional y justo, el cual garantiza nuestra Carta
Fundamental en su articulo 19 Nº 3, y que pese a esta consagración, se han
visto transgredidos por la actual conformación de la estructura tributaria
nacional. Lo anterior genera un serio problema de injusticia para el
contribuyente a la hora de verse enfrentado al ente fiscalizador y jurisdiccional,
el cual aparece como un órgano con poderes omnímodos.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer mención que no todo es negativo
dentro del sistema Procesal Tributario actual. Es más, se reconoce por los
abogados y docentes los esfuerzos del Servicio para mejorar la calidad en la
administración de justicia, y en estos últimos años sus fallos denotan criterios y
fundamentos jurídicos correctos.
Este órgano fiscalizador, consciente de este grave defecto, ha tratado de
aminorarlo y suplirlo, y eso se reconoce, pero el problema es mucho más grave
y profundo que las soluciones mediáticas o cifras y gráficos efectistas. El
67
problema atañe al Derecho en una de sus vetas mas profundas: la justicia
imparcial e independiente. En este sentido cabe señalar la opinión del profesor
Francisco Selamé M., el cual señala dentro de un artículo publicado en el diario
El Mercurio lo siguiente: “Sin duda, los tribunales tributarios han tendido a la
profesionalización de los jueces y hoy en día sorprende la acuciosidad, estudio
y fundamentación de algunos de sus fallos. Limita, sin embargo, severamente el
ejercicio de sus facultades jurisdiccionales y desprestigia a esa judicatura la
obligación legal a que se ven sometidos de fallar las causas de acuerdo con
instrucciones que les imparta la Dirección Nacional del Servicio y la ilimitada
facultad de la administración para nombrarlos y removerlos a su arbitrio. Si el
Servicio de Impuestos Internos cree en sus tribunales, ya es tiempo de que
defienda su autonomía, independencia e inamovilidad, completando así la
voluntad de cambio que inició al establecerlos”.17
Es por estos argumentos -y en función del correcto y eficaz ejercicio de la
jurisdicción tributaria- que creemos que no puede continuar esta situación y que
esta función pública debe independizarse definitivamente de la Administración.
A nuestro juicio, es indispensable que en nuestro país, en el cual rige el Estado
de Derecho, cuente con tribunales imparciales e independientes, separados del
ente administrativo, fiscalizador y recaudador. Así ocurre en prácticamente
17
Selame Marchant, Francisco, reportaje diario El Mercurio, La Justicia Tributaria, 8 de abril de
2001.
68
todos los países en América y Europa y así debiera ocurrir en Chile con la
próxima reforma a la Justicia Tributaria.
B.2. PROBLEMA DE LA DELEGACIÓN DE LA FACULTAD
JURISDICCIONAL
El segundo gran defecto surge de una controvertida facultad que le
entrega la ley al Director Regional para delegar en funcionarios del Servicio la
facultad de impartir justicia en materia tributaria.
B.2.a. Marco Jurídico
Antes de entrar al fondo del asunto, sería conveniente señalar el marco
jurídico dentro del cual se desenvuelve este problema.
El artículo 19 N° 3 de la Constitución Política consagra las normas del
debido proceso, a fin de que exista siempre un proceso previo y legalmente
tramitado que se desenvuelva mediante un procedimiento racional y justo.
Dentro de esta norma, su inciso cuarto establece que “Nadie puede ser juzgado
por comisiones especiales, sino por el tribunal que le señale la ley y que se
halle establecido con anterioridad por ésta”.
69
El artículo 38 inciso segundo de nuestra carta fundamental, señala a su
vez que: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la
Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá
reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el
daño”.
Por otro lado, si bien el Presidente de la República puede solicitar,
conforme a lo dispuesto por el artículo 61, incisos primero, segundo y tercero, la
delegación de facultades legislativas al Congreso Nacional, ésta no puede
extenderse, entre otras materias, a las comprendidas en las garantías
constitucionales que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales y
que afecten a la organización, atribuciones y régimen de los funcionarios del
Poder Judicial.
Siguiendo con el análisis de las normas constitucionales, el artículo 73
inciso primero, parte primera, señala que “La facultad de conocer de las causas
civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado, pertenece
Es así como el tribunal debe estar establecido con anterioridad y
señalado por la ley. Sobre esto, el artículo 74 de la Constitución Política señala
70
a su vez en su inciso primero que: “Una ley orgánica constitucional
determinará la organización y atribuciones de los tribunales que fueren
necesarios para una pronta y cumplida administración de justicia en todo el
territorio de la República”. Por lo tanto, la ley que regula a los tribunales
(incluyendo por cierto a los tributarios), debe ser una ley orgánica constitucional.
En materia impositiva, el Código Tributario, en el artículo 6, letra B, Nº 6 y
la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, en su artículo 19, letra b),
estipulan que a los Directores Regionales de dicho Servicio, en el territorio de
su competencia, les corresponde resolver las reclamaciones que presenten los
contribuyentes. Por su parte, el artículo 115 del citado Código consagra al
Director Regional como el organismo facultado para conocer en primera o única
instancia, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las
denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente
se haya establecido una regla diversa.
Surge entonces inmediatamente la interrogante respecto a sí el Código
Tributario tiene la calidad de ley orgánica constitucional.
Para responder esto, debemos considerar lo dispuesto por el artículo 5
transitorio de la Constitución Política. Esta norma señala en su parte pertinente
que: “Se entenderá que las leyes actualmente en vigor sobre materias que
71
conforme a esta Constitución deben ser objeto de leyes orgánicas
constitucionales aprobadas con quórum calificado, cumplen estos requisitos y
seguirán aplicándose en lo que no sean contrarias a esta Constitución, mientras
no se dicten los correspondientes cuerpos legales”.
Aplicando la norma en comento a la materia que nos atañe, podemos
concluir en esta parte que, como el Código Tributario se encontraba vigente al
momento de dictarse nuestra actual Constitución, posee la calidad de ley
orgánica constitucional, cumpliéndose así con los requisitos formales que la ley
exige para la creación y funcionamiento de los tribunales tributarios.
Hasta este punto, sin perjuicio del grave problema de fondo planteado
anteriormente, en cuanto a la independencia e imparcialidad del Director
Regional al impartir justicia, formalmente se cumplirían con los requisitos
establecidos por la ley.
Surge, sin embargo, el segundo gran defecto planteado en este capítulo,
el cual dice relación con la inconstitucionalidad de la facultad que la ley le
entrega al Director Regional en los artículos 6 letra b N° 7 y 116 del Código
Tributario y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, conforme
a los cuales éste puede autorizar a funcionarios del Servicio para conocer y
fallar reclamaciones y denuncias obrando por orden del Director Regional.
72
B.2.b. Origen de esta controvertida atribución
En un comienzo, la calidad de órgano judicial para resolver los reclamos
de los contribuyentes recaía exclusivamente en el Director Nacional, conforme
lo señalaba el antiguo y derogado Código Tributario, contenido en el DFL 190,
del 5 de abril de 1960. El artículo 116 del cuerpo legal citado, que viene a ser el
origen del precepto del mismo número del actual Código Tributario, facultó por
primera vez al Director Nacional para autorizar a funcionarios del Servicio para
conocer y fallar reclamaciones y denuncias, obrando por orden del Director,
siempre que su cuantía no exceda de cinco sueldos vitales mensuales.
Posteriormente, con la dictación del DS Nº 3 de 1963, del Ministerio de
Hacienda, se estableció que la delegación de facultades jurisdiccionales
compete también al Director Regional, quien desde entonces es el juez
tributario.
Con la dictación de nuestro actual Código Tributario, el Director Nacional
del Servicio de Impuestos Internos, mediante Resolución Nº 136, de 24 de julio
de 1981, con el objeto de dar mayor celeridad a los trámites tributarios y de otro
orden que realizan los Directores Regionales, les autorizó para delegar algunas
de sus atribuciones y reglamentó esta facultad, las que complementó mediante
las instrucciones impartidas por oficio circular Nº 3.832, de 19 de agosto de
1981. Basándose en esto, el Director Regional Metropolitano Santiago Oriente,
73
con fecha 31 de agosto de 1981, dictó la Resolución exenta Nº 2.042, la cual
resuelve delegar en el Jefe de la División de Resoluciones la facultad de dictar
las providencias que fueren del caso en las reclamaciones tributarias cuyo
conocimiento y fallo corresponde al Director Regional como Tribunal de primera
instancia.
Mas, a principios de los noventa, y ante las numerosas críticas que
recibía el Servicio respecto de la función jurisdiccional que desarrollaban los
Directores Regionales, este organismo tomó una serie de medidas tendientes a
solucionar este problema. Entre ellas, podemos citar la disminución del tiempo
de duración de los procesos, la creación de un sistema de control de carácter
administrativo, la mejora en la calidad jurídica de los fallos, y por ultimo, lograr
mayor independencia de la justicia tributaria. Para esta última medida, el
Director Nacional del Servicio, por Resolución Nº 3.599, de 28 de noviembre de
1991, autorizó al Director Regional respectivo para delegar en el Jefe del
Departamento Jurídico Regional y en los Jefes de Unidades de su jurisdicción,
las facultades para conocer y resolver las denuncias de determinadas
infracciones tributarias.
Un año mas tarde, mediante Resolución Nº 9.679, de 16 de julio de 1992,
el Director Regional Metropolitano Santiago Oriente amplió las infracciones
susceptibles de ser conocidas y resueltas por la autoridad delegada. Este
74
mismo funcionario el año 1994, mediante la Resolución Exenta Nº 3.316,
delegó en el Jefe del Departamento Jurídico de esa Regional las facultades
para:
a. Conocer y fallar todas las reclamaciones de los contribuyentes en contra
de las liquidaciones, giros, pagos, y resoluciones que deban tramitarse con
arreglo al Procedimiento de Reclamo.
b. Conocer y resolver todas las denuncias por infracciones tributarias.
Así, podemos ver que paulatinamente el Director y los Directores
Regionales fueron desligándose poco a poco de la facultad jurisdiccional que le
entregaba la ley, delegándola mediante resoluciones administrativas en
funcionarios del mismo Servicio. En un comienzo, sólo implicaba la dictación de
providencias menores, como por ejemplo acoger a tramitación la reclamación,
ordenar que se subsanen las omisiones, tener por acompañados determinados
documentos, tener presente las listas de testigos, etc. Sin embargo, estas
atribuciones fueron cada vez mayores, llegándose a conformar en la práctica el
llamado “Tribunal Tributario”, dotado principalmente de personal técnico
proveniente de los departamentos jurídico y de resoluciones.
75
B.2.c. Análisis del problema
Debemos partir señalando primeramente que no se desconocen (como
ya se ha dicho en la presente memoria), los esfuerzos del Servicio en cuanto a
mejorar el servicio prestado, y de hecho en el informe denominado “La Justicia
Tributaria”, este organismo público concluye que se han logrado los fines que
se propusieron a principios de los noventa, cosa que es cierta. Sin embargo,
todo lo hecho siguen siendo soluciones parche que no atacan el problema
planteado en este punto.
Este grave defecto dice relación con la inconstitucionalidad de la
delegación de la facultad jurisdiccional a funcionarios del Servicio,
encontrándose a nuestro juicio tácitamente derogadas las normas que
establecen la posibilidad de delegar la función jurisdiccional. Esta afirmación se
basa en los siguientes argumentos:
Todos los preceptos constitucionales anteriormente citados consagran
claramente el principio o base de la legalidad, el cual, en su sentido orgánico,
establece que sólo en virtud de una ley se pueden crear tribunales.
Además, la organización y atribuciones de los tribunales de justicia sólo
se podrá determinar mediante una ley orgánica constitucional. Ningún otro tipo
76
de normas jurídicas (reglamentos, decretos, resoluciones, etc.) puede dar
origen a un tribunal.
Si bien este principio se cumple respecto del Director Regional, no se
cumpliría cuando este funcionario público delega la facultad jurisdiccional a los
jefes de división, departamentos o unidades, ya que el origen de los tribunales
descansaría meramente en una resolución administrativa, incumpliéndose las
normas básicas para el establecimiento y funcionamiento de éstos. Este es el
momento procesal clave en que se produce el grave vicio explicado, y aunque
se fundamente por el Servicio y por algunas sentencias judiciales que la
jurisdicción la otorgaría el artículo 116 del Código Tributario, es este mismo
artículo el que contraviene las normas establecidas por la Constitución, al
establecer la posibilidad de delegar una facultad que conforme a las normas y
principios estudiados es intransferible, estando tácitamente derogado.
Al igual que en el primer problema planteado en este capítulo, conforme
a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, la sanción por
haber infringido las disposiciones anteriormente citadas debe ser la nulidad del
acto o resolución, nulidad que el juez puede e incluso debe declarar de oficio.
En este caso, esta sanción tiene un doble argumento, ya que por un lado, se
encontrarían derogadas las disposiciones legales que sirvieron de fundamento
a la sentencia y por otro lado, por estar estos artículos en contradicción con las
77
normas, principios y garantías individuales que nuestra Constitución establece
sobre la jurisdicción.
B.2.d. Jurisprudencia Judicial
En el ámbito judicial, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de
Justicia ha sido vacilante, habiendo fallos que han acogido la
inconstitucionalidad y fallos que no han dado lugar a ella.
Entre los primeros, podemos destacar un fallo de la Corte de Apelaciones
de Santiago, caratulado Fernando Wedeles Méndez c/ SII, causa Rol Nº 6.689-
1996, el cual en sus considerandos pertinentes expresa lo siguiente:
“9º) ...Que, por el contrario, la determinación de las atribuciones jurisdiccionales
de que se ha dotado a los Jefes de División, Departamentos o Unidades, todos
subordinados al Director Regional del Servicio, emanan de resoluciones por las
cuales esta última autoridad se las delega, sin que su competencia se
encuentre precisada en normas con rango legal. La circunstancia anotada ha
permitido que una autoridad administrativa regional, por medio de resoluciones
exentas y oficios circulares conceda, delegue, amplíe, restrinja o derogue,
según estime pertinente, la atribución de competencias jurisdiccionales a
funcionarios subordinados a ella, carácter discrecional y precario que se
contrapone con la estabilidad y certidumbre que inspiran el establecimiento de
78
los tribunales y precisión de su competencia, que deviene en la inexistencia del
principio de legalidad y, consecuencialmente, en la trasgresión de la garantía
individual del debido proceso, en lo relativo a la estabilidad, certidumbre,
independencia e imparcialidad del juzgador.
12º) Que la Constitución Política, como norma de derecho, es directamente
aplicable por los tribunales, circunstancia de la cual fluye inequívocamente que
las articulaciones 6, letra B, Nº 7, y 116 del Código Tributario, y 20 de la Ley
Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, se encuentran tácitamente
derogadas por las disposiciones de la Constitución Política de la República.
13º) Que, en todo caso, de estimarse vigente las normas legales precitadas, la
improcedencia de la delegación de facultades jurisdiccionales que sin duda
contempla la Carta Fundamental, y teniendo en consideración el principio de la
supremacía constitucional, la autoridad administrativa tiene el deber primero y
esencial de aplicar en sus actuaciones lo dispuesto por el Constituyente. Las
resoluciones que dicte deben ajustarse al texto Constitucional, no obstante
cualquier disposición de carácter legal que le confiera competencias o
facultades que lo desconozca o transgreda. Estos razonamientos llevan a
restarle fuerza vinculante a las autorizaciones dispuestas por el legislador a la
autoridad administrativa pertinente del Servicio de Impuestos Internos, para
79
delegar sus facultades jurisdiccionales en sus subordinados”.18
Entre las sentencias que consagran la constitucionalidad de la
delegación de la facultad jurisdiciconal, podemos destacar un fallo de la Corte
de Apelaciones de Valparaíso, caratulado Fernando Maurel Wilson c/ SII, causa
Rol Nº 2353-2001, el cual señala, en su parte pertinente lo siguiente:
“5º) Que, otro de los extremos del recurso consiste en la solicitud de nulidad de
lo obrado, fundada en la supuesta inconstitucionalidad de las actuaciones del
juez tributario. Nuestra legislación reconoce la existencia de tribunales
especiales, conforme a principios básicos del ordenamiento procesal chileno, y
entre ellos está aquel que tuvo a su cargo la primera instancia del asunto de
autos. Que en efecto los artículos 6, letra b), Nº 6 y 115, ambos del Código
Tributario, como el artículo 19, letra B) de la Ley Orgánica del Servicio de
Impuestos Internos, DFL Nº 7, de Hacienda, de 1980, señalan qué tribunal ha
de conocer de las reclamaciones tributarias. A tales leyes habrá de agregarse lo
previsto en los artículos 6ª, letra b), Nº 7 del Código Tributario y 116 (sic) y 20
de la Ley del Servicio de Impuestos Internos, que habilita a los Directores
18
Corte de Apelaciones de Santiago, Recurso de Apelación, causa rol Nº 6.689-1996,
caratulado Fernando Wedeles Méndez c/ SII, sentencia dictada el 26.07.2002. Cabe señalar
que diversos fallos de esta Corte se han pronunciado de igual forma, como también lo ha hecho
la Corte de Apelaciones de Iquique, Recurso de Apelación, causa rol Nº 37.231, en sentencia
dictada el 9.01.2001.
80
Regionales de su dependencia para fallar las reclamaciones y denuncias
aludidas.
6º) Que, la alegación de inconstitucionalidad del recurrente ha de ser rechazada
porque, como se argumenta en la consideración precedente existen tribunales
tributarios, los que están establecidos por Ley –el Código Tributario -, que tiene
rango de Ley Orgánica Constitucional, ello porque se encontraba en rigor a la
fecha de la entrada en vigencia de la Constitución Política de la República
(disposición quinta transitoria de ese cuerpo normativo)”.19
Cabe señalar que durante el 2001 y el 2002 la Corte de Apelaciones de
Santiago ha anulado cientos de fallos declarando la inconstitucionalidad de la
delegación de la facultad jurisdiccional por parte del Director Regional. Esto en
la práctica nos lleva a considerar dos caminos a fin de solucionar el problema:
a. Comenzar nuevamente el juicio ante el tribunal competente, es decir,
ante el propio Director Regional, teniendo un alto costo para los contribuyentes,
aumentando el tiempo de litigios que ya duran bastantes años.
19
Corte de Apelaciones de Valparaíso, Recurso de Apelación, causa rol Nº 2353-2001,
caratulado Fernando Maurel Wilson c/SII, sentencia dictada el 25.07.2001. De igual forma se
ha pronunciado la Corte de Apelaciones de Concepción, en causa rol Nº 661-99, caratulado
Sociedad Construcciones civiles y manutención industriual Ltda..c/SII, sentencia dictada el
4.01.2002.
81
b. No anular de oficio todo lo obrado en autos, ya que lo impediría el
artículo 140 del Código Tributario. En este caso, lo que podrían hacer las Cortes
para subsanar el vicio es eliminar las partes expositiva y considerativa y las
citas legales de la sentencia apelada, reemplazándolas por otras
argumentaciones que permiten revocar parcialmente lo resuelto y acoger el
reclamo solo respecto de algunas liquidaciones cuestionadas.
B.2.e. Reciente pronunciamiento de la Excelentísima Corte Suprema
Lo que faltaba hasta hace poco era un pronunciamiento de fondo por
parte de nuestra Excma. Corte Suprema, la que por medio de argumentos
formales, no había dado lugar a los recursos presentados por los
contribuyentes. Esto sin embargo, se revertió el 20 de diciembre de 2002, fecha
en la cual la sala Constitucional, antes de entrar al examen de un recurso de
casación en el fondo, remitió los autos al Tribunal Pleno a fin de que, conforme
lo señala el artículo 80 de la Constitución Política, se pronuncie de oficio
respecto de la inaplicabilidad de los artículos 6, letra b), Nº 7 y 116 del Código
Tributario y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos en
relación con los artículos 19, Nº 3, inciso 4º y 73 de nuestra carta fundamental.
Al respecto, y luego de analizar todos los antecedentes, nuestra Excma.
Corte Suprema se pronunció al respecto, declarando la inaplicabilidad del
82
articulo 116 del Código Tributario, sufriendo el Servicio de Impuestos
Internos un duro revés judicial.
En la parte pertinente, el fallo aludido señaló lo siguiente:
“29º) Que, como se manifestó en el razonamiento décimo tercero, los artículos
6º letra b) Nº 6 y 115 del Código Tributario y 19 letra b) de la Ley Orgánica del
Servicio de Impuestos Internos establecen el marco normativo institucional -
asumiendo, a tal efecto, el rango de leyes orgánicas constitucionales de
acuerdo con lo dispuesto en la disposición 5 transitoria de la Carta
Fundamental-, que asigna a los Directores Regionales del Servicio de
Impuestos Internos la calidad de jueces especiales con competencia para
conocer y fallar reclamos en materia tributaria. Semejante normativa, por ende,
no presenta antinomia con el principio de reserva o legalidad que la
Constitución contempla para el establecimiento de los tribunales, desde que la
fuente inmediata que los crea está constituida por las señaladas disposiciones
legales;
30º) Que no ocurre lo mismo con la disposición contenida en el artículo 116 del
Código Tributario, que faculta a dichos jueces especiales -Directores
Regionales del Servicio de Impuestos Internos- para delegar las atribuciones
jurisdiccionales de que los ha dotado la ley en otros funcionarios del Servicio;
pues, en estos casos, la delegación se traduce, en el hecho, en otorgarle el
83
carácter de órgano jurisdiccional a personas a las que sólo la ley puede
conferirle tal calidad, contraviniéndose así el mencionado principio de reserva
en materia de organización y atribuciones de los tribunales; ....
35º) ...Se colige de lo anterior -reiterándose lo ya expuesto anteriormente sobre
este punto- que no es, entonces, la ley la que practica la designación del
funcionario que habrá de asumir, como delegado, la calidad de juez con las
facultades jurisdiccionales inherentes, sino que dicho rol es asumido por la
resolución del delegante -el Director Regional del Servicio de Impuestos
Internos-, quien, a través de ella, designa al órgano jurisdiccional en la persona
de un subordinado suyo dentro de la respectiva escala jerárquica y le transfiere
el ejercicio de potestades que le son propias, llegando ese acto administrativo a
convertirse finalmente, en el título jurídico habilitante de la actuación del
delegado....
36º) Que, de conformidad con los razonamientos precedentemente
desarrollados, forzoso es concluir que las atribuciones de índole jurisdiccionales
ejercidas por el juez tributario, a cuyo cargo estuvo la tramitación y fallo de la
reclamación sobre que versan estos autos, provienen de la resolución del
Director Regional que le delegó dichas facultades; constituyéndose, de tal
manera, esa decisión u orden administrativa en la fuente jurídica inmediata que
ha investido con la calidad de juez a un funcionario naturalmente adscrito a la
Administración del Estado; en circunstancias de que, de acuerdo con los
preceptos constitucionales señalados en el considerando vigésimo sexto, que
84
consagran el principio de legalidad en la creación y organización de los
tribunales de justicia, ello corresponde exclusivamente a normas de rango y
jerarquía legal;
37º) Que, por ende, el artículo 116 del Código Tributario, al permitir que, a
través del mecanismo de la delegación, se constituya un órgano jurisdiccional
cuya designación o determinación no provenga de manera inmediata de ley
sino del llamado discrecional de otro ente administrativo, se opone a la
normativa precitada de la Carta Fundamental; sin perjuicio de contravenir,
además, lo dispuesto en sus artículos 6 y 7 -en relación con lo preceptuado en
el artículo 73- que impiden la delegación de las funciones de índole judicial”.20
Todos los considerandos anteriormente expuestos y en general toda la
sentencia consagra expresamente la primacía del Principio de Legalidad como
eje central del actuar administrativo y judicial, no pudiendo pasar por sobre este
pilar jurídico el Servicio y menos mediante una resolución administrativa.
B.2.f. Consecuencias del Fallo
Si bien el fallo pronunciado, aplicando por un lado lo dispuesto por el
artículo 80 de nuestra Carta Fundamental y por otro el principio del efecto
20
Excma. Corte Suprema, Recurso de Casación en el fondo e Inaplicabilidad de Oficio, causa
rol Nº 3.419-2001, sentencia dictada el 20.12.2002.
85
relativo de las sentencias, es obligatorio solo para las partes, sienta un
precedente importantísimo respecto del criterio de nuestra Excma. Corte en
esta materia y respecto del futuro de las miles de causas tributarias que
descansan actualmente en nuestras Cortes de Apelaciones, haciendo cada día
más necesario el desarrollo y discusión del proyecto que moderniza la
jurisdicción tributaria.
Es así como la Corte de Apelaciones de Santiago, tomando como base
este fallo, anuló recientemente cerca de 400 juicios tributarios al calificar como
inconstitucional la facultad del Director Regional para delegar la función
jurisdiccional en miembros del Servicio. Esto significa que juicios que llevaban 5
o 6 años vuelven a fojas uno, debiendo ser conocidos y fallados nuevamente en
primera instancia, pero por el órgano competente, es decir, el Director Regional
respectivo.
A raíz de esto, tanto el Consejo de Defensa del Estado como el Servicio
presentaron un Recurso de Queja Disciplinaria en contra de diversos ministros y
abogados integrantes de la Corte de Apelaciones de Santiago. La Corte
Suprema, no obstante declarar inadmisible el recurso, el 22 de enero del
presente año emitió un fallo en el cual, actuando de oficio, ordenó a la Corte de
Apelaciones de Santiago abstenerse de innovar respecto de los juicios
86
tributarios que están en su poder, solicitando además un informe sobre la
situación de estas causas.
En el caso que respecto de estos procesos se aplique el criterio de la
nulidad de todo lo obrado, volviendo este a fojas uno, el principal perjudicado va
a ser el propio contribuyente, ya que si tomamos en consideración la
acumulación del IPC, un interés mensual de 1,5% y posibles multas que en
algunos casos puede llegar al 30% del monto del impuesto adeudado, el
impuesto liquidado por el Servicio va a aumentar considerablemente, sin
mencionar el costo de asesorías jurídicas en la materia, cuestiones todas que
escapan de la voluntad del afectado.
Además, el fisco también se vería perjudicado, ya que deberá soportar el
atochamiento de las causas que vuelvan a primera instancia, debiendo dotar al
SII de mayor personal, además del retraso en el pago de impuestos por
alrededor de $ 200 mil millones.
Finalmente, las consecuencias hipotéticas planteadas anteriormente, por
el momento, no se van a producir, ya que el 4 de abril de este año, nuestro
Tribunal Supremo emitió un pronunciamiento al respecto, en el cual acordó lo
siguiente:
87
a. En primer lugar, dejó sin efecto las resoluciones pronunciadas por la
Corte de Apelaciones de Santiago que dispusieron la nulidad de todo
lo obrado en cerca de 400 juicios tributarios.
b. En segundo lugar, aplicó la medida de amonestación privada a los
ministros implicados en el caso en comento.
Frente a este incierto y complicado panorama, a nuestro juicio, el Estado
debería buscar un sistema en el cual o se disminuyan o anulen las multas e
intereses duplicados que deberán pagar los contribuyentes, o bien que sea el
propio afectado, mediante la interposición de recursos, el que decida si desea
que su juicio vuelva a fojas uno o bien se conforme con lo resuelto, sin
impugnar la legalidad de la delegación de la facultad jurisdiccional.
Este nuevo problema hace más urgente la discusión y aprobación por
parte del Congreso del proyecto de ley que crea los Tribunales Tributarios
independientes, a fin de que las futuras causas que nazcan no presenten este
vicio.
88
V. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY QUE FORTALECE Y
PERFECCIONA LA JURISDICCION TRIBUTARIA
A. CONSIDERACIONES PREVIAS
Las normas tributarias a lo largo de nuestra historia han sido objeto de
constantes modificaciones, en aras de lograr un sistema tributario justo y
equitativo. Esto se relaciona estrechamente con una de las características
principales de esta rama del derecho, la cual dice relación con su constante
mutación y perfeccionamiento.
Sin embargo, hay una gran reforma pendiente que se ha estado
buscando durante muchos años y que al parecer está próxima a convertirse en
realidad. Nos referimos, por supuesto, a la modificación o en su defecto al
perfeccionamiento del actual Sistema Procesal Tributario. Esto, en
consideración a las serias falencias que hemos constatado y analizado en la
presente Memoria.
El 19 de junio de 2001, al dictarse la Ley Nº 19.738, que establece
normas para combatir la evasión tributaria, el Poder Ejecutivo se comprometió a
despachar, dentro de los 6 meses siguientes, el tan esperado proyecto de ley
que crea los tribunales tributarios independientes. Para este efecto, desde hace
89
varios años ha estado trabajando una comisión de expertos, conformada por
Senadores, Diputados, representantes del Poder Judicial, Colegio de
Abogados, Colegio de Contadores, Consejo de Defensa del Estado,
Confederación de la Producción y el Comercio, Profesores Universitarios y
Autoridades del Gobierno, a fin de lograr un cuerpo legal que satisfaga a todos
los sectores afectados por esta reforma, incluyendo desde luego a los
contribuyentes.
Con bastante atraso respecto del plazo anteriormente señalado,
recientemente, con fecha 19 de noviembre de 2002, el Poder Ejecutivo
mediante el mensaje Nº 206-348, a través de S.E. el Presidente de la
República, presentó ante la Cámara de Diputados este dilatado proyecto, a fin
de iniciar su discusión y tramitación regular hasta convertirse en ley de la
República.
Objetivos del Proyecto de Ley
La presente iniciativa pretende, como lo dice el mensaje, superar las
actuales limitaciones de la judicatura tributaria de primera y segunda instancia,
manteniendo los niveles de eficiencia y oportunidad que posee el actual
sistema, protegiendo el interés fiscal y los derechos de los contribuyentes. La
idea es perfeccionar el régimen vigente introduciendo modificaciones que, más
90
que implicar un cambio, tienen como norte perfeccionar la judicatura y los
procedimientos tributarios actuales.
Hay que valorar y destacar positivamente el hecho de que el Poder
Ejecutivo efectivamente haya despachado el presente proyecto que introduce
modificaciones a la jurisdicción tributaria. Lo anterior, sin perjuicio de encontrar
importantes reparos dentro de la propuesta presentada, cuestión que, en todo
caso, puede ser debatida y mejorada en el Congreso Nacional cuando se inicie
su discusión.
B. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY
El presente estudio se realizará atendiendo al siguiente esquema:
1. Creación de Tribunales Tributarios de primera instancia.
2. Especialización de las Cortes de Apelaciones.
3. Etapa de Reconsideración Administrativa obligatoria.
4. Análisis de las reformas en el Proceso Tributario.
5. Aplicación gradual de la reforma.
91
B.1. Creación de Tribunales Tributarios independientes.
B.1.a. Breve reseña histórica
Para el presente estudio, analizaremos las referencias que encontramos
sobre el tema en la Constitución Política de 1925 y en la Constitución Política
de 1980.
Los tribunales tributarios, entendiéndolos como parte de los tan
esperados y nunca concretados tribunales contencioso administrativos, fueron
ya pensados al dictarse la Constitución Política de 1925.
Es así como el profesor Mario Barrientos Ossa señala en un artículo
publicado en el diario “La Semana Jurídica” lo siguiente: “Los tribunales
tributarios, parte de los administrativos, fueron considerados en la Carta
Constitucional de 1925 como norma programática, denominación que se le dio
a todos los mandatos del constituyente que nunca se cumplieron”.21
Es así como el artículo 87 de la citada Carta magna, norma que estaba
comprendida dentro del capítulo VII, relativo al Poder Judicial, disponía lo
21
Barrientos Ossa, Mario, Bases Constitucionales para la creación de los Tribunales Tributarios,
diario La Semana Jurídica, Nº 88, 15 de julio de 2002.
92
siguiente: “Habrá Tribunales Administrativos, formados con miembros
permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los
actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades políticas o administrativas y
cuyo conocimiento no esté entregado a otros tribunales por la Constitución o las
leyes. Su organización y atribuciones son materia de ley”.
Obviamente, dentro de la competencia que supuestamente iba a tener
este tribunal, se incluían las materias tributarias. Sin embargo, como se señaló,
esto nunca llegó a materializarse.
Posteriormente, en la Constitución Política de 1980, no se hizo referencia
alguna en el texto definitivo a los tribunales contencioso administrativos, sin
embargo, es interesante analizar las distintas proposiciones que se realizaron
antes de llegar al texto final de nuestra actual Cara Fundamental.
Es así como en el anteproyecto preparado por al Comisión de Estudios
de la Nueva Constitución en el año 1979, su artículo 79, incluido dentro del
capítulo relativo al Poder Judicial, señalaba que: “La facultad de conocer las
causa civiles y criminales y de las contencioso administrativas..., pertenece
93
Analizando la norma citada, si bien no se menciona la existencia de
tribunales administrativos, como lo hacía la Constitución Política de 1925, si se
refiere específicamente a las materias “contencioso administrativas”,
incluyéndose dentro de estas a las tributarias, suponiendo además la existencia
de tribunales especiales que se ocupen de ellas.
Posteriormente, en el año 1980, en el texto aprobado por el Consejo de
Defensa, en el capítulo IV, relativo al Poder Judicial, el artículo 73 transcribió
literalmente lo que señala el anterior artículo 79, mantenido la postura del
anteproyecto citado.
Más tarde, en el texto aprobado por la Honorable Junta de Gobierno, en
el capítulo VI, dentro del citado artículo 73, se suprimió la frase “... y de las
contencioso administrativas...”. Sin embargo, dentro de este mismo capítulo, se
agregó un apartado al inciso primero del artículo 79, norma que otorgaba a la
Corte Suprema la superintendencia directiva, correccional y económica sobre
todos los tribunales. Este agregado expresaba que “Los tribunales
contencioso administrativos quedarán sujetos a esta superintendencia,
conforme a la ley”.
94
Como podemos ver, el texto final recogió la idea planteada por la Carta
Suprema de 1925, en el sentido de contar con tribunales especiales dedicados
a resolver las materias contencioso administrativas.
Por último, en nuestro texto actual no aparece este apartado, ya que fue
derogado por el artículo único N° 39 de la Ley de Reforma Constitucional Nº
18.825, del 17 de agosto de 1989, no constando una referencia expresa a los
tribunales administrativos.
B.1.b. Proyecto de ley
El presente proyecto contempla la creación de un tribunal tributario de
primera instancia por cada Dirección Regional del Servicio de Impuestos
Internos, sumando un total de 16. Ellos estarán compuestos por un juez letrado,
un abogado resolutor y por el personal profesional y administrativo necesario
para la correcta tramitación de las causas.
Para un mejor análisis de los integrantes de este nuevo tribunal, se
analizarán los siguientes puntos:
i) Nombramiento y Dependencia: El juez tributario y el abogado resolutor
serán elegidos mediante un procedimiento mixto, en el cual, previo concurso
95
público, el Ministerio de Hacienda propondrá una lista de hasta diez nombres, la
que será enviada a la Corte de Apelaciones respectiva a fin de que ésta forme
una terna, la cual será propuesta al Presidente de la República, a fin de que
éste elija en definitiva a las personas mas idóneas para el cargo. Cabe señalar
que si no se presentaren candidatos, la Corte de Apelaciones respectiva podrá
formar la lista libremente.
Respecto del resto del personal, se plantea la creación de una planta
especial de resolutores, que cumplirá la función de colaborar en la labor
resolutiva de las causas que se estén tramitando. Estos serán nombrados por el
Director Nacional. Los demás cargos serán proveídos por el Servicio, aportando
personal administrativo.
En cuanto la dependencia administrativa, se propone la creación de una
planta especial dentro de los escalafones del Servicio de Impuestos Internos,
denominada “Tribunal Tributario”, la cual está integrada por el Juez tributario, el
abogado resolutor y los que sean nombrados resolutores.
Además, al formar parte del Servicio, le son aplicables las inhabilidades y
prohibiciones que rigen a sus funcionarios, como también las inhabilidades y
prohibiciones que rigen a los miembros del poder judicial, condiciéndose esto
con el citado “régimen mixto”.
96
ii) Requisitos para postular al cargo: Para optar al cargo de juez tributario y
de abogado resolutor se requiere poseer el título de abogado y acreditar su
especialización y experiencia en materias tributarias.
Para optar al cargo de personal resolutor se requiere poseer un título
profesional otorgado por alguna Universidad o Instituto Profesional, ya sea
administrador público, contador, arquitecto, ingeniero, entre otros, según sean
las necesidades del cargo.
iii) Atribuciones: El Tribunal Tributario tendrá la facultad de conocer las
reclamaciones deducidas en contra de las actuaciones del Servicio a que se
refieren los artículos 124, 149 y 150 del Código Tributario (nuevos), las
denuncias sometidas al procedimiento del artículo 161, y los reclamos de
denuncias que se tramiten conforme al artículo 165 del mismo Código.
Una modificación importantísima dice relación con la independencia de
los jueces tributarios respecto de toda autoridad del Servicio de Impuestos
Internos, no estando sujetos a la interpretación que dicho organismo realice.
iv) Supervigilancia y Calificación: Los jueces tributarios estarán sometidos a
la supervigilancia directiva, correccional y económica de la Corte de
Apelaciones que ejerza jurisdicción en el lugar donde aquel tenga su asiento.
97
Además, serán calificados la primera quincena del mes de enero por la
Corte de Apelaciones citada. Para estos efectos, el Servicio de Impuestos
Internos antes del 15 de diciembre de cada año, deberá emitir un informe
fundado a la Corte de Apelaciones con la apreciación que le merezca el juez
tributario, atendida la eficiencia demostrada en el desempeño de su cargo.
Los demás funcionarios del tribunal serán precalificados por el juez
tributario respectivo. La calificación propiamente tal se realizará por una Junta
Calificadora Central y la apelación a esta calificación se interpondrá para ante el
Director Nacional del Servicio de Impuestos Internos.
vi) Remoción: Los jueces tributarios durarán indefinidamente en sus cargos
y no podrán ser removidos ni separados por el Servicio. Al respecto, son
plenamente aplicables los artículos 76, 77 y 79 de la Constitución Política.
B.1.c. Observaciones
El presente proyecto en este punto nos parece sumamente cuestionable,
ya que varias de sus propuestas atentan seriamente contra los principios de
igualdad ante la ley, independencia e imparcialidad y contra el Estado de
Derecho que debe imperar en toda Nación moderna. Entre los reparos más
importantes, podemos señalar los siguientes:
98
i) De acuerdo a este proyecto, los tribunales tributarios siguen formando
parte del Servicio de Impuestos Internos, creándose incluso una planta especial
al interior de este órgano, siendo esto inconcebible, haciendo caso omiso a los
principios de independencia e imparcialidad explicados detalladamente en el
capítulo II.
De acuerdo con lo anterior, los jueces tributarios van a ser funcionarios
del Servicio de Impuestos Internos, significando esto un desplazamiento
injustificado de magistrados que podrían postular a los referidos cargos.
Este es el momento ideal para estudiar y discutir mas a fondo el
proyecto, proponiendo la creación de tribunales letrados, especializados, que
formen parte del Poder Judicial, ajenos totalmente al Servicio o al Poder
Ejecutivo.
ii) Relacionado con lo anterior, el mecanismo de designación de los jueces
con participación del Poder Ejecutivo e indirectamente del Servicio, nos parece
sumamente criticable, siendo incluso inconstitucional.
Conforme al artículo 75 inciso cuarto de nuestra Carta Fundamental, los
jueces deben ser designados por el Primer Mandatario sobre la base de una
terna propuesta por la Corte de Apelaciones. Con el proyecto, se contraviene
99
expresamente este mandato constitucional, quebrantándose los principios de
autogeneración incompleta y de separación de los Poderes del Estado,
debiendo el Poder Ejecutivo abstenerse de participar en dicha designación.
En la práctica, si no se cuenta con la aprobación y agrado de este poder
del Estado, va a ser imposible optar a la carrera judicial tributaria. Además,
como en el proyecto se señala que se deben proponer hasta diez nombres,
perfectamente se podrían nombrar a tres candidatos, siendo el Ministerio de
Hacienda el que estaría eligiendo a los jueces y a los abogados resolutores.
También nos parece altamente inconveniente que el Servicio provea el
personal necesario para el funcionamiento del tribunal, siendo en la práctica el
Director Nacional la persona facultada para nombrar a los funcionarios
restantes. Todos los funcionarios del tribunal debieran integrar el Poder Judicial.
Estas ideas cobran mas fuerza aun si comparamos este sistema de
nombramiento con la situación de las legislaciones foráneas tratadas en el
capítulo III, ya que en la mayoría de ellas es el presidente de la República, sin
intervención del órgano fiscalizador, el que nombra a los jueces.
iii) Además, no se deberían aplicar a los jueces y abogados resolutores las
inhabilidades y prohibiciones que afectan a los funcionarios del Servicio. Esto,
100
en razón de que no deberían incorporarse como funcionarios de este órgano
fiscalizador, afectándoles, por lo tanto, solo las inhabilidades y prohibiciones
aplicables a los funcionarios de la judicatura ordinaria.
iv) Por otro lado, nos parece casi irrisorio el sistema de evaluación anual
que tendrán los jueces tributarios y los abogados resolutores. No conocemos en
la historia judicial de Chile un sistema en el cual los Tribunales Superiores de
Justicia, para calificar a miembros del Poder Judicial, deban escuchar
obligadamente el informe de una de las partes respecto del desempeño que ha
tenido el tribunal. Este punto merece un análisis más serio y profundo, debiendo
ser evaluados solamente por las Cortes de Apelaciones y Suprema.
v) Relacionado con lo anterior, un aspecto positivo nos parece el sistema de
remoción de los jueces tributarios, asemejándose a lo que sucede en el sistema
jurisdiccional tributario mexicano. Con ello se está dando una correcta
aplicación a la base de la inamovilidad relativa establecida en nuestra
Constitución Política.
En defecto de la propuesta anterior, otro sistema que eventualmente se
podría aplicar en Chile sería el estadounidense, el cual otorga al Presidente de
la Nación la facultad de nombrar a los jueces tributarios, teniendo estos una
duración de 15 años en sus cargos.
101
vi) En el proyecto no se menciona cual va ser la fuente de financiamiento de
los gastos que irrogará la aplicación del sistema, conforme lo exige la
Constitución Política. Además, los sueldos de los integrantes de la citada
magistratura debieran concordarse con los aplicables a los tribunales ordinarios.
vii) Todo lo anterior nos permite aseverar que, en este primer punto, no se
está cumpliendo con varios de los principios y normas constitucionales
expresados en los capítulos anteriores de esta Memoria, especialmente los
referidos a la igualdad, independencia, imparcialidad y autogeneración
incompleta. Además, se está pasando a llevar los tratados internacionales
ratificados por Chile, que consagran expresamente los principios y bases
aplicables a los órganos que ejercen jurisdicción.
B.2. Especialización de las Cortes de Apelaciones
B.2.a. Proyecto de ley
En segundo término, se propone la especialización de las Cortes de
Apelaciones, a fin de que cuenten con salas que conozcan las materias
tributarias en forma exclusiva o preferente, las que además, estarán integradas
por personas con conocimientos especializados en estas materias.
102
Para ello, se pretende incorporar a tres Ministros en cada una de las
Cortes de Apelaciones de Valparaíso, Concepción, San Miguel y Santiago, y a
un nuevo Relator, especialista en materias tributarias, en las diecisiete Cortes
de Apelaciones del país.
Por otro lado, se propone que el recurso de apelación que verse sobre
materias tributarias se tramite en forma preferente, en cuenta y de conformidad
a las normas prescritas para los incidentes.
B.2.b. Observaciones
i) En esta parte, el proyecto nos parece un positivo avance hacia una
justicia tributaria más especializada, eficiente y expedita. Es así como las
normas tributarias, al poseer un tecnicismo elevado, muchas veces escapan del
conocimiento íntegro de los Sres. Ministros, los cuales, no obstante tener un
excelente dominio respecto de la interpretación y aplicación de las normas
jurídicas, muchas veces necesitan a un especialista tributario a fin de dilucidar
el problema de una mejor forma.
ii) Sin embargo, creemos inconveniente que la apelación en estos juicios se
tramite conforme a las normas establecidas para los incidentes, es decir, que se
conozcan sin relación y sin alegatos de las partes. Una materia tan importante
103
como la tributaria, con tantas aristas, tecnicismos y complejidad en su
comprensión, necesita un mayor estudio a la hora de emitir un pronunciamiento
judicial. Además, con la propuesta se está coartando al contribuyente en su
derecho de defensa, ya que aquí estamos hablando de la apelación de un juicio
principal y no de una incidencia dentro en él.
Los juicios tributarios debieran tramitarse previa vista de la causa, lo que
si bien por un lado implica mayor demora, asegura el derecho a defensa de los
contribuyentes.
iii) Una critica menor realizada recientemente por nuestra Excma. Corte
Suprema, dice relación con la especialización parcial de las Cortes de
Apelaciones. Al respecto, la especialización de las salas de una Corte debería
establecerse respecto de toda clase de materias. Además, nuestro Tribunal
Supremo ha señalado que el nuevo incremento de tres Ministros en las Cortes
de Apelaciones ya señaladas puede facilitar su especialización en materias
tributarias, pero también puede llegar a agudizar las dificultades que origina el
excesivo número de magistrados y existente.
iv) Por último, nos parece necesario un pronunciamiento expreso respecto
de la forma de conceder el recurso, ya sea en el solo efecto devolutivo, o en el
efecto suspensivo y devolutivo.
104
Esto se relaciona con un problema práctico de gran importancia que se
produce al interponer el recurso de apelación en las causas tributarias, ya que
actualmente, la interposición de este recurso no suspende el giro de los
impuestos adeudados, iniciando el Fisco generalmente el procedimiento
ejecutivo de cobro establecido en el Código Tributario, conformando la
Tesorería una nómina de deudores morosos, que tiene mérito ejecutivo por el
sólo ministerio de la ley, pudiendo llegar incluso al remate de bienes del
contribuyente. A fin de remediar esto, el afectado puede solicitar la suspensión
de cobro a la Corte de Apelaciones que está conociendo del recurso,
concediéndose generalmente por periodos de seis meses, debiendo renovarse
hasta el fallo del recurso.
La apelación de las sentencias definitivas, conforme a lo dispuesto por
los artículos 194 y 195 del Código de Procedimiento Civil, se concede en ambos
efectos, debiendo suspenderse los efectos de la sentencia definitiva dictada.
Consideramos que las sentencias dictadas en juicios tributarios no
debieran ser la excepción a esta regla general, lo cual no implica eliminar la
posibilidad del Servicio de Tesorería para confeccionar la nómina de deudores
morosos, pero si suspender los efectos de ella en cuando el contribuyente
deduzca el recurso de apelación.
105
B.3. Etapa de Reconsideración Administrativa obligatoria
La presente iniciativa propone establecer la obligatoriedad del recurso de
reconsideración administrativa, con el objeto de implementar efectivamente una
instancia que permita al Servicio resolver administrativamente el conflicto,
evitando la “judicialización” innecesaria de los casos que impliquen la existencia
de un conflicto entre el aparato fiscalizador y los contribuyentes.
Lo anterior permitirá a la administración tributaria establecer un
mecanismo prejudicial de revisión de la calidad jurídica de sus actuaciones,
favoreciendo con ello:
i) Al contribuyente, el cual no se verá obligado a recurrir a los Tribunales de
Justicia en los casos en que la administración se encuentre conteste en la
existencia de errores o vicios en las actuaciones;
ii) A la administración de justicia, la que no se verá congestionada por
procesos en los que no existe un verdadero conflicto de intereses;
iii) A la propia administración tributaria, la que no deberá distraer recursos
en el sostenimiento de acciones viciadas desde su nacimiento.
106
De este modo, el recurso de reconsideración administrativa tendrá el
carácter de obligatorio y constituirá un requisito de procesabilidad previo para la
interposición del reclamo en sede jurisdiccional.
El presente recurso administrativo deberá interponerse en el plazo de 30
días, contados desde la notificación del acto que se pretende impugnar,
debiendo cumplir con los requisitos de forma y de fondo establecidos en el
artículo 125 del Código Tributario para el reclamo. La interposición del recurso
tendrá el efecto de suspender las consecuencias del acto impugnado hasta la
resolución del mismo, salvo que se resuelva en contra de los intereses del
contribuyente y este interponga el reclamo ante el tribunal tributario competente,
caso en el cual se prorrogará la suspensión.
Una vez presentada reconsideración, la autoridad administrativa deberá
resolverlo, sin forma de juicio, en el plazo de 45 días. Si no lo hiciere, operará la
institución del “silencio administrativo negativo”, en virtud del cual se entenderá
rechazada la solicitud del contribuyente, teniendo la posibilidad de deducir el
reclamo judicial.
Al introducirse el sistema de reconsideración administrativa hace un par
107
de años atrás, nos pareció un muy buen mecanismo para solucionar el litigio
tributario tempranamente, evitando entrar a un juicio de reclamo que presenta
numerosos defectos, todos ya tratados en esta Memoria.
Sin embargo, con la introducción de la reforma a la justicia tributaria, el
escenario cambia bastante, debiendo adecuarse y perfeccionarse este recurso.
A nuestro juicio, se debería armonizar el sistema de fiscalización previa,
compatibilizando los actos administrativos de citación y liquidación con el
recurso de reconsideración administrativa. Nos parece positivo la existencia de
una instancia administrativa previa a la judicial, a fin de ciertos “vicios formales”
que son fáciles de corregir, como por ejemplo ciertas diferencias de impuestos,
devoluciones, retenciones indebidas, entre otros, sean subsanados y
corregidos, ya sea por la administración o por el contribuyente, cumpliendo así
con el llamado “agotamiento de la vía administrativa”.
Sin embargo, si se trata de vicios de fondo o de diferencias en cuanto a
la interpretación de una norma tributaria, el Servicio de Impuestos Internos va a
seguir adoleciendo de todas las críticas señaladas que han motivado la
presente reforma, siendo en la práctica muy difícil que le den la razón al
contribuyente, debiendo en ese caso recurrir por medio del reclamo a un órgano
imparcial e independiente, como debiera ser, después de subsanar los vicios
108
que presenta el proyecto, el juez tributario. En este caso se hace casi
innecesario recurrir a la vía administrativa, debiendo establecerse el derecho
del contribuyente para recurrir directamente a la vía judicial.
En mérito de lo expuesto, consideramos que debiera mantenerse la
reconsideración administrativa, pero voluntaria, sin tener el carácter de requisito
de procesabilidad previa que plantea el proyecto. Esta afirmación descansa
además en lo previsto por el articulo 19 N° 14 de la Constitución Política, el cual
consagra el derecho y no el deber de presentar peticiones a la autoridad.
Por lo demás, así se ha establecido en el Derecho Comparado, citando
por ejemplo, los casos de México y España. En el primero de estos países,
existe la posibilidad de interponer el recurso de revocación o revisión, antes de
recurrir ante el Tribunal Fiscal de la Federación, siendo esto optativo. En el caso
de España, se establece la existencia de una vía administrativa previa a la
judicial voluntaria, la cual puede darse excepcionalmente de oficio, o por medio
del recurso de reposición o la reclamación económica administrativa. Así lo ha
establecido el Tribunal Constitucional español, fallando en numerosas
ocasiones que la Constitución ni impone ni prohíbe la existencia de esta vía
previa administrativa, siendo una mera opción del legislador.22
22
Queralt, Juan Martín y otros, obra cit. pág. 540.
109
Al respecto cabe tener presente que, por regla general, cuando se hace
uso de esta instancia, los ordenamientos jurídicos contemplan la existencia de
órganos jurisdiccionales, los cuales si bien en muchos casos están insertos
dentro del Poder Ejecutivo, gozan de independencia respecto del órgano
fiscalizador, siendo sus fallos imparciales y ajustados a derecho. Esto con el
proyecto presentado no se estaría logrado, siendo este otro argumento para
sostener la eliminación de obligatoriedad de la reconsideración administrativa.
B.4. Análisis de las reformas en el Proceso Tributario
Sin ser el objeto de esta memoria referirse a los procedimientos
tributarios, creemos conveniente analizar el proyecto en su integridad,
refiriéndonos brevemente a las reformas que se proponen en esta materia.
Al respecto, podemos señalar que se mantienen los procedimientos que
actualmente contempla el Código Tributario, pero se introducen diversas
modificaciones, las cuales tienden principalmente a propender la agilización de
su tramitación, consagrando plazos más breves en cada una de las etapas del
procedimiento.
110
Entre los cambios más importantes, podemos señalar los siguientes:
i) Se modifica el plazo para reclamar, debiendo hacerlo dentro de 45 días
contados desde la notificación de la resolución que se pronuncia sobre la
reconsideración administrativa.
ii) Se agregan dos requisitos formales al escrito de reclamo, que como ya
señalamos al referirnos a la reconsideración administrativa, son aplicables
también a ella. Estos dicen relación con la designación autoridad ante quien se
deduce y el nombre, número de Rol Único Tributario, domicilio, profesión u
oficio del contribuyente y, en su caso, de la o las personas que lo represente y
la naturaleza de la representación.
iii) Se consagra expresamente que el Servicio tendrá la calidad de parte en
la primera instancia para todos los efectos legales.
iv) Una vez interpuesto el reclamo, se concederá traslado al Servicio por 10
días. Vencido ese plazo, haya contestado o no, el tribunal “deberá” recibir la
causa a prueba si hay controversia sobre algún hecho sustancial y pertinente.
v) Se establece un término probatorio de 15 días para rendir prueba,
ampliable por una sola vez cuando deba rendirse prueba fuera del lugar en que
se sigue el juicio.
vi) En el caso de la testimonial, deberá presentarse la lista de testigos
dentro de los 2 primeros días, admitiéndose 2 testigos por cada punto de
prueba. Además, se exime a los funcionarios del Servicio de declarar bajo
juramento sobre hechos pertenecientes al mismo juicio
111
vii) La prueba será apreciada por el tribunal conforme a las “reglas de la
sana crítica”, tomando en cuenta la multiplicidad, gravedad, precisión,
concordancia y conexión de las pruebas o antecedentes del proceso.
viii) Una vez vencido el término probatorio, el tribunal citará a las partes a oír
sentencia.
ix) Se entrega al Servicio la facultad para impetrar, en los procesos de
reclamo, la medida cautelar de prohibición de celebrar actos o contratos sobre
bienes y/o derechos específicos del contribuyente suficientes para responder de
las resultas del juicio. Esta solicitud se tramitará ante el tribunal tributario en
forma de incidente, siendo procedente respecto de la decisión adoptada
solamente el recurso de reposición.
x) Los fallos del tribunal tributario deberán ser fundados.
Además, una vez notificada la sentencia, deberán girarse los impuestos y
multas correspondientes a las partidas impugnadas.
En general, nos parecen positivas las modificaciones propuestas,
teniendo en consideración que el principal defecto del sistema actual pasa más
por el órgano que ejerce jurisdicción y no por el procedimiento, que presenta
vicios menores.
112
Consideramos muy positivo el hecho de que consagre al Servicio como
parte para todos los efectos legales, imponiéndose con esto el principio de
igualdad ante la ley establecido por nuestra Constitución Política. Esto trae
como consecuencia la posible procedencia de la absolución de posiciones
como medio de prueba.
Además, otro aspecto positivo dice relación con la eliminación del
informe del funcionario fiscalizador, dándose traslado del reclamo al Servicio
por una vez a fin de que sea ésta la oportunidad en que presente sus
observaciones, dentro del plazo de 10 días, concentrándose y aplicándose de
una mejor forma al principio de bilateralidad de la audiencia.
Otro avance significativo dice relación con la recepción de la causa a
prueba, ya que el actual artículo 132 inciso primero del Código Tributario señala
que el Director Regional podrá recibir la causa a prueba si estima que hay o
puede haber controversia sobre algún hecho sustancial y pertinente. Con el
proyecto se modifica esta norma, señalándose que el Tribunal, de oficio o a
petición de parte, deberá recibir la causa a prueba, frente a la controversia
sobre algún hecho pertinente y sustancial, subsanándose este importante
defecto.
113
Sin embargo, nos parece inconveniente que a los funcionarios del
Servicio se les exima de declarar bajo juramento sobre hechos pertenecientes
al mismo juicio. Con ello, se coloca a las partes en evidente desigualdad, pues
Impuestos Internos también será parte en los juicios.
Se mantiene la posibilidad de comparecer personalmente ante el juez
tributario, sin exigir el patrocinio de un abogado. Esto, según el proyecto, a fin
de reafirmar el principio de gratuidad y de libre acceso a la justicia. Sin
embargo, esta igualdad podría transformarse en la práctica en desigualdad, ya
que claramente un contribuyente que tiene los medios económicos para
contratar un abogado, tiene una clara ventaja respecto del que se defiende
personalmente contra el Servicio de Impuestos Internos, que cuenta con
buenos abogados, especialistas en estas materias. Podría discutirse la
posibilidad de establecer un sistema en el cual si la persona quiere contar con
un abogado, pero no tiene los medios, el Estado le proporcione uno mediante el
sistema del turno.
Echamos de menos también un pronunciamiento respecto de la “carga
de la prueba u onus probandi”, ya que ésta, conforme al actual artículo 21 del
Código Tributario, recae exclusivamente en el contribuyente, norma que podría
entenderse aplicable a la reconsideración administrativa pero no al juicio de
114
reclamo seguido ante el tribunal tributario, debiendo aplicarse las reglas
generales.
B.5. Aplicación gradual de la reforma
Finalmente, se establece la aplicación gradual de la reforma propuesta, a
partir de un año desde la publicación de la ley en el Diario Oficial. Ello, con el
objeto de contar con el tiempo y los recursos necesarios para su
implementación en cada una de las Direcciones Regionales del Servicio de
Impuestos Internos, estando implementada en todo Chile en 4 años.
Se considera primero a las regiones que tienen menos contribuyentes y
de causas, dejando para el final a las regiones con mayor densidad poblacional
y número de litigios, en un proceso que servirá, además, para evaluar el
cumplimiento de los objetivos que se han enunciado. Es así como el orden de
aplicación será el siguiente:
- VII Región del Maule: Un año desde su publicación en el Diario Oficial.
- II Región de Antofagasta, III Región de Atacama, XI Región de Aysén del
General Carlos Ibañez del Campo, XII Región de Magallanes y Antártica
chilena: 2 años desde su publicación en el Diario Oficial.
115
- I Región de Tarapacá, IV Región de Coquimbo, VI Región del Libertador
Bernardo O’ Higgins, IX Región de la Araucanía y X Región de los Lagos:
3 años desde su publicación en el Diario Oficial.
- V Región de Valparaíso, VIII Región del Bio-Bio y Región Metropolitana:
4 años contados desde su publicación en el Diario Oficial.
Respecto a este punto, consideramos necesario y pertinente establecer
la aplicación gradual de la reforma, sin embargo, podría perfectamente
establecerse un menor lapso de tiempo, ya que cuatro años desde la
publicación de la ley nos parece un poco excesivo.
La anterior aseveración cobra mayor importancia debido al incierto futuro
que podrían tener miles de causas frente al reciente pronunciamiento de
nuestra Corte Suprema, la cual debe decidir que hacer respecto de los juicios
tributarios que actualmente están paralizados en la Corte de Apelaciones de
Santiago. Esto hace urgente una modificación e implantación de este proyecto
de ley.
Por otro lado, la futura puesta en marcha de este nuevo sistema va a
traer como consecuencia necesariamente el funcionamiento paralelo de dos
116
sistemas judiciales tributarios, mientras se agotan las causas que comenzaron
durante el antiguo régimen.
Por último, creemos improcedente la posibilidad de aplicar los nuevos
tribunales tributarios en la totalidad de las causas, ya que con ello se estaría
contraviniendo claramente lo dispuesto en el artículo 19 N° 3 de la Constitución
Política, el cual exige que los tribunales estén constituidos con anterioridad al
hecho que origina el conflicto.
117
VI. CONCLUSIONES
Como hemos podido constatar durante el presente estudio, nuestro
sistema jurisdiccional tributario adolece de gravísimas falencias que requieren
un cambio profundo. Esta modificación debe partir por la estructura del sistema,
que es sin lugar a dudas la que presenta mayores problemas, sin pasar por alto
el procedimiento tributario, debiendo crearse un órgano independiente e
imparcial que imparta justicia en materia tributaria en concordancia con una
regulación legal que contemple la igualdad de armas o bilateralidad de la
audiencia en el juicio tributario.
El proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo pareciera ser la
gran solución a este cada vez más desgastado sistema. Sin embargo, del
análisis de éste, se constata que si bien esta propuesta constituye un
importante paso, no cumple con los objetivos necesarios para que en materia
tributaria exista un órgano jurisdiccional completamente independiente de la
Administración.
Por lo anterior es que creemos que debe realizarse un estudio serio y
profundo del mismo en la Cámara de Diputados y en el Senado, a fin de salvar
las numerosas deficiencias que presenta, para así cumplir con la gran tarea
pendiente que existe en esta materia.
118
Para concluir quisiéramos poner énfasis en que el proyecto de ley que
crea los tribunales tributarios es sólo parte del la transformación que debe
realizarse a nuestro sistema tributario jurisdiccional actual, el que sin lugar a
dudas debe ser el fiel reflejo de una nación que aspira a garantizar a todos sus
habitantes una igualitaria y racional justicia tributaria.
119
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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Conosur.
2. BARRIENTOS OSSA, MARIO. 2002. Bases Constitucionales para la
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5. CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO. 2002. Recurso de
Apelación caratulado “Fernando Wedeles con SII”, causa Rol Nº 6.689-
1996.
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definitiva, causa Rol Nº 340-85.
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Apelación caratulado “Fernando Maurel Wilson con SII”. Rol Nº 2353- 2001.
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Inaplicabilidad de oficio. Causa Rol Nº 3419-2001.
120
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Chile.
11. DE LA GARZA, SERGIO FRANCISCO. 1992. Derecho Financiero
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Traducido por Alfredo Gallego Anabitarte. Editorial Arial, Barcelona, 294 p.
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Jurisdicción. Apuntes. Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
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Constitucional: La Constitución de 1925. Tomo II. 412-413 p.
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25. VALDÉS COSTA, RAMÓN. 1992. Instituciones de Derecho Tributario.
Ediciones Depalma. Buenos Aires. 305 p.
122
P R O Y E C T O D E L E Y:
Articulo 1º.- Introdúcese las siguientes modificaciones al texto del Código

Tributario, contenido en el Artículo primero del Decreto Ley N° 830, de
Diciembre de 1974.
1) Modifícase el Artículo 6º de la siguiente manera:
a) Sustitúyese en la letra B, el N° 6, por el
siguiente:
"6°.- Resolver las solicitudes de
reconsideración administrativa que presenten los contribuyentes, de
conformidad al artículo 123 bis.".
b) Agrégase la siguiente letra "C", nueva:
"C.- A los Jueces Tributarios, en la
jurisdicción de su territorio:
1°.- Resolver las reclamaciones que
presenten los contribuyentes, de conformidad al Libro Tercero.
2°.- Conocer y fallar las denuncias a que
se refiere el artículo 161 y los reclamos por denuncias o giros contemplados en el
número 3° del artículo 165.
3°.- Disponer en los fallos que se
dicten la devolución y pago de las sumas solucionadas indebidamente o en
exceso a título de impuestos, reajustes, intereses, sanciones o costas.".
2) Modifícase el artículo 8°, en los términos siguientes:
a) Suprímase en el número 1°, la letra “y”, que
sigue a la expresión "Director de Impuestos Internos" y agrégase a continuación
de la palabra "correspondiente.", reemplazando el punto final (.) por una coma
(,), la frase "y por "Juez Tributario", aquél que corresponda al territorio
jurisdiccional respectivo.".
b) Suprímase en el número 2°, la letra "y", que
sigue a la expresión "Dirección Nacional de Impuestos Internos" y agrégase a
continuación de la palabra "respectivo", reemplazando el punto final (.) por una
coma (,) la frase "y por Tribunal Tributario", el órgano encargado de conocer las
reclamaciones deducidas en contra de las actuaciones del Servicio a que se
refieren los artículos 124, 149 y 150, las denuncias sometidas al procedimiento
del artículo 161, y los reclamos de denuncias que se tramiten de acuerdo al
artículo 165 en ese territorio.".
3) Sustitúyase el inciso segundo del Artículo 24, por el
siguiente:
"Salvo disposición en contrario, los impuestos
determinados en la forma indicada en el inciso anterior y las multas respectivas,
se girarán transcurrido el plazo señalado en el inciso primero del artículo 123
bis. Sin embargo, si el contribuyente hubiere interpuesto una solicitud de
reconsideración administrativa, los impuestos y multas correspondientes a la
parte impugnada de la liquidación se girarán sólo una vez vencido el plazo para
123
reclamar a que se refiere el artículo 124. Si se dedujere reclamo, el giro de los
impuestos y multas reclamadas, si procediere, se efectuará notificado que sea
el fallo pronunciado por el Juez Tributario. Para el giro de los impuestos y
multas correspondientes a la parte no impugnada de la liquidación, dichos
impuestos y multas se establecerán provisionalmente con prescindencia de las
partidas o elementos de la liquidación que hubieren sido objeto de la solicitud
de reconsideración o reclamación.".
4) Reemplázase en el Artículo 25, la expresión "sea
con ocasión de un reclamo," por "conociendo de la solicitud de reconsideración
a que se refiere el artículo 123 bis,".
5) Sustitúyase en el Artículo 54, la palabra "sesenta",
por "ciento veinte".
6) Reemplázase en el inciso sexto del Artículo 64, la
oración que sigue al punto seguido, por la siguiente: "La tasación y giro podrán
ser impugnadas, en forma simultánea, a través del procedimiento a que se
refiere el Título II del Libro Tercero.".
7) Reemplázase en el Artículo 105, inciso primero, la
frase " por el Servicio", por la expresión "administrativamente por el Director
Regional o por el Juez Tributario,".
8) Reemplázanse en el Artículo 107, las palabras
"Servicio imponga" por la expresión "Director Regional o el Juez Tributario
impongan".
9) Sustitúyanse en el Artículo 113, las palabras
"Director Regional" por "Juez Tributario" y reemplázase la expresión " que haya
impuesto" por "impuestas".
10) Reemplázase la denominación del LIBRO
TERCERO, por la siguiente: "De la competencia para conocer de los asuntos
contenciosos tributarios, de la reconsideración administrativa, de los
procedimientos y de la prescripción". Asimismo, sustitúyese la denominación
del TITULO I del LIBRO TERCERO, por la siguiente: "De la competencia para
conocer de los asuntos contenciosos tributarios.".
11) Modifícase el Artículo 115, de la siguiente manera:
a) Reemplázase en el inciso primero, la
expresión "Director Regional", por las palabras "Juez Tributario" y suprímese la
expresión "y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias".
b) Sustitúyase en el inciso segundo, la
expresión "Director Regional", las tres veces que aparece en el texto, por las
palabras "Juez Tributario".
c) Sustitúyase en el inciso tercero, la expresión
"Director Regional" por "Juez Tributario", y agrégase, a continuación del punto
final (.) que pasa a ser punto seguido (.), lo siguiente: "Sin embargo, en los
casos a que se refieren los números 1° y 2° del artículo 165, la aplicación
administrativa de las sanciones corresponderá al Director Regional del domicilio
del infractor.".
124
d) Intercálase en el inciso cuarto, a continuación
de la palabra "Regional" la expresión "o Juez Tributario, según corresponda,".
12) Sustitúyase en el Artículo 116, la parte final, que
comienza con la expresión "conocer y fallar" por la frase "aplicar las sanciones
que correspondan a su competencia.".
13) Modifícase el Artículo 120, de la siguiente forma:
a) Reemplázase en el inciso primero, la
expresión "Director Regional" por "Juez Tributario".
b) Intercálase en el inciso segundo, a
continuación de la expresión "Dirección Regional" la frase "a que pertenezca el
Juez Tributario".
14) Reemplázase en el Artículo 121, inciso primero, la
expresión "Director Regional o quien haga sus veces" por "Juez Tributario".
15) Agrégase el siguiente Artículo 123 bis:
"Artículo 123 bis.- Para presentar el reclamo a que
se refiere el artículo 124, en contra de las actuaciones señaladas en dicho
artículo, el contribuyente, previamente, deberá solicitar la reconsideración
administrativa de aquéllas. Este recurso deberá presentarse en el plazo de
treinta días, contado desde la notificación del acto que se pretende impugnar.
El Director Regional resolverá la solicitud de
reconsideración, sin forma de juicio, en el término de cuarenta y cinco días.
Si transcurriere dicho plazo, sin que se hubiere
resuelto la solicitud, ésta se entenderá rechazada en todas sus partes. El
Servicio deberá notificar al interesado de la ocurrencia de cualquiera de estos
hechos. Los Directores Regionales informarán mensualmente a la Dirección las
causas en que se haya producido el rechazo de una solicitud de
reconsideración administrativa por falta de resolución oportuna de la misma.".
16) Modifícase el artículo 124, en la forma que sigue:
a) Reemplázase en el inciso tercero, la primera
vez que se utiliza, la expresión "sesenta días, contado desde la notificación
correspondiente.", por la oración "cuarenta y cinco días, contado desde la
notificación a que se refiere el inciso final del artículo 123 bis.".
b) Sustitúyase en el mismo inciso, la expresión
"de sesenta días, contado desde la notificación correspondiente", la segunda
vez que se emplea, por "señalado en el artículo 54.".
17) Modifícase el Artículo 125, en la forma siguiente:
a) Efectúanse las siguientes enmiendas al
inciso primero:
i) En el encabezado, entre el artículo "La"
y la palabra "reclamación", intercálase la frase "solicitud de reconsideración
administrativa y la", y reemplázase la palabra "deberá" por "deberán".
ii) Agréganse los siguiente numerandos 1°
y 2°, nuevos, pasando los actuales 1°, 2° y 3°, a ser 3°, 4° y 5°,
respectivamente:
125
"1°.- La designación de la autoridad
ante quien se deduce".
2°.- El nombre, número de Rol Unico
Tributario, domicilio, profesión u oficio del contribuyente y, en su caso, de la o
las personas que lo representan y la naturaleza de la representación.".
b) Intercálase en el inciso final, a continuación
de la expresión "Director Regional" la frase "o el Juez Tributario en su caso" y
agrégase entre la expresión "presentada la" y la palabra "reclamación" los
vocablos "solicitud de reconsideración o la".
18) Modifícase el Artículo 127, en la forma que sigue:
a) Reemplázase en el inciso primero, la palabra
"reclame" por "solicite la reconsideración administrativa o reclame"; suprímese
la frase "de conformidad al artículo 124", e intercálase a continuación de la
coma que sigue a la palabra "plazo" la frase "y conjuntamente con la solicitud
de reconsideración o reclamación,".
b) Reemplázase en el inciso tercero, la
expresión "reclamación" por la frase "solicitud de reconsideración o
reclamación".
19) Agrégase en el Artículo 129, los siguientes incisos
segundo y tercero, nuevos:
"El Servicio de Impuestos Internos, será considerado
como parte en la primera instancia de los procesos seguidos conforme a este
Libro.
También tendrá la calidad de parte en las incidencias,
recursos de apelación y recursos que procedan ante la Corte Suprema, sin
perjuicio de las facultades del Consejo de Defensa del Estado.".
20) Modifícase el Artículo 130, en los siguientes
términos:
a) Reemplázase la frase "La Dirección
Regional" la primera vez que aparece, por "El Tribunal".
b) Reemplázase la expresión "El reclamante
podrá", por "Las partes podrán".
c) Sustitúyese la expresión “la Dirección
Regional”, la segunda vez que se emplea, por "el Juez Tributario".
21) Reemplázase el Artículo 132, por el siguiente:
"Artículo 132.- Del reclamo del contribuyente, se
conferirá traslado al Servicio por el término de 10 días.
Vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior,
haya o no contestado el Servicio, el Tribunal, de oficio o a petición de parte,
deberá recibir la causa a prueba, si hay controversia sobre algún hecho
substancial y pertinente. La resolución que se dicte al efecto, señalará los
puntos sobre los cuales deberá recaer la prueba. En su contra sólo procederá el
recurso a que se refiere el artículo 133.
126
El término probatorio será de quince días, y dentro
de él se deberá rendir la prueba testimonial y se justificarán las tachas a los
testigos, si hay lugar a ellas. Dentro de los primeros dos días del probatorio,
deberá acompañar cada parte una nómina de los testigos de que piensa
valerse, con expresión del nombre y apellido, domicilio y profesión u oficio. Sólo
se examinarán testigos que figuren en dicha nómina.
Se admitirá hasta un máximo de 2 testigos por
punto de prueba.
Se podrá solicitar la exhibición de instrumentos que
existan en poder de la otra parte o de un tercero, en los términos de los incisos
primero, segundo y cuarto del artículo 349 del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, el tribunal deberá cuidar la celeridad del procedimiento.
El tribunal sólo dará lugar a la petición de oficios,
cuando se trate de requerir información objetiva sobre los hechos materia del
juicio y se solicite respecto de autoridades públicas o representantes de
instituciones o empresas públicas o privadas. El oficio deberá señalar
específicamente el o los hechos sobre los cuales se pide el informe.
Tratándose de solicitudes de oficios a las que
acceda el tribunal, éste deberá disponer su despacho inmediato a las personas
o entidades públicas o privadas requeridas, quienes estarán obligadas a
evacuar la respuesta dentro del plazo que al efecto fije el tribunal, el que en
todo caso no podrá exceder de 15 días. A petición de la parte que lo solicita o
de la persona o entidad requerida, el plazo para evacuar el oficio podrá ser
ampliado por el tribunal cuando existan antecedentes fundados que lo
aconsejen.
Los mismos plazos indicados en el inciso
precedente regirán para los peritos, en relación a sus informes, desde la
aceptación de su cometido.
El Tribunal, en cualquier estado de la causa podrá
requerir informe de los funcionarios del Servicio que hayan participado en los
procesos administrativos previos a la interposición de la acción que haya dado
origen al reclamo. Del informe evacuado se dará traslado al reclamante, quién
podrá formular observaciones dentro del plazo de cinco días. Las
aseveraciones contenidas en dicho informe, que recaigan sobre hechos que el
ministro de fe que lo evacua haya percibido directamente, se considerarán
como antecedentes calificados.
Cuando hayan de practicarse diligencias
probatorias fuera del lugar en que se sigue el juicio, podrá el Tribunal, por
motivos fundados, ampliar por una sola vez el término probatorio, por el número
de días que estime necesarios, no excediendo en ningún caso de veinticinco
días, contados desde la fecha de notificación de la resolución que recibió la
causa a prueba.
La prueba será apreciada por el Juez Tributario de
conformidad con las reglas de la sana crítica. Al apreciar las pruebas según la
127
sana crítica, el tribunal deberá expresar las razones jurídicas y las simplemente
lógicas, científicas, técnicas o de experiencia en cuya virtud les designe valor o
las desestime. En general, tomará en especial consideración la multiplicidad,
gravedad, precisión, concordancia y conexión de las pruebas o antecedentes
del proceso que utilice, de manera que el examen conduzca lógicamente a la
conclusión que convence al sentenciador.
Vencido el término de prueba, háyanla o no rendido
las partes, el Tribunal las citará para oír sentencia.
22) Derógase el Artículo 135.
23) Introdúcese las siguientes modificaciones en el
artículo 136:
a) Agrégase en el inciso primero, a continuación
de la expresión "El Director Regional", la frase, antecedida de una coma (,)
"conociendo de la solicitud de reconsideración administrativa o el Juez
Tributario en la reclamación,".
b) Reemplázase en el inciso segundo, la
expresión "al contribuyente cuyo reclamo haya sido rechazado en todas sus
partes" por "a la parte cuya pretensión haya sido desechada completamente".
Asimismo, sustitúyese la palabra "eximirlo" por "eximirla".
"Artículo 137.- El Servicio podrá impetrar, en los
procesos de reclamación a que se refiere este Título, la medida cautelar de
prohibición de celebrar actos o contratos sobre bienes y/o derechos específicos
del contribuyente.
Esta medida cautelar se limitará a los bienes y/o
derechos suficientes para responder de los resultados del proceso.
La solicitud de medida cautelar se tramitará
incidentalmente por el Tribunal, en ramo separado. Las resoluciones que se
dicten en este incidente sólo serán impugnables por el recurso a que se refiere
el Artículo 133.".
25) Reemplázase en el Artículo 138, inciso segundo, la
frase "el Director Regional alterarla o modificarla, salvo en cuanto deba" por
"modificarse o alterarse, salvo en cuanto se deba".
26) Suprímase en el Artículo 139, inciso final, la frase
"dictado por el Director Regional.", y colócase un punto final (.) a continuación de
la palabra "fallo".
27) Intercálase en el inciso primero, del Artículo 141,
entre las palabras "Regional" y "que", la expresión "del Juez Tributario".
28) Sustitúyase en el Artículo 142, la frase "La Dirección
Regional", por "El Tribunal".
29) Sustitúyese el artículo 143, por el siguiente:
"Artículo 143.- El recurso de apelación se tramitará
en forma preferente, sin esperar la comparecencia de las partes y de
128
conformidad a las normas prescritas para los incidentes, en lo que fuere
pertinente.”.
30) Reemplázase el Artículo 144 por el siguiente:
"Artículo 144.- Los fallos pronunciados por el tribunal
tributario deberán ser fundados. La omisión de este requisito será corregida de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 140.".
31) En el Artículo 145, suprímese el inciso tercero.
32) Derógase el inciso segundo del Artículo 147.
33) Reemplázase en el inciso primero, del Artículo 149, la
expresión "Director Regional" por "Juez Tributario".
34) Sustitúyase en el Artículo 152, inciso primero, la
expresión "Director Regional, pero", por "Juez Tributario, para".
35) Modifícase el Artículo 161, de la siguiente forma:
a) Sustitúyase en el inciso primero, la oración
"Director Regional competente, o por los funcionarios que designe conforme a
las instrucciones que al respecto imparta el Director" por las palabras "Juez
Tributario".
b) Reemplázase en el párrafo segundo del
número 4°, la expresión "funcionario competente" por "Juez Tributario".
36) Modifícase el Artículo 162, de la siguiente manera:
a) En el inciso tercero, reemplázase la
expresión "aplique la", por "persiga la aplicación de".
b) En el inciso cuarto, sustitúyese la expresión
"Director Regional" por "Juez Tributario".
c) En el inciso quinto, intercálase a continuación
de la palabra "Regional", la expresión "ni al Juez Tributario" y, después de la
palabra "fallar", la frase "el recurso de reconsideración administrativa o".
37) Introdúzcanse en el Artículo 165, las siguientes
modificaciones:
a) En el encabezado del inciso primero,
intercálase después de la coma (,) que sigue al numeral "2°", el numeral "3°"
seguido de una coma (,); a continuación de la coma (,) que sigue al número
"11", intercálase los numerales "15" y "16", ambos seguidos de una coma y
después de la expresión "Artículo 97," agrégase la frase "y en el Artículo 109,".
b) En el numeral 2°, sustitúyese la frase
"números 1°, incisos segundo y final," por "números 1°, inciso segundo, 3°,"; a
continuación de la coma que sigue al dígito "10°," intercálase los numerales
"15" y "16", ambos seguidos de una coma (,) y después de la coma que sigue a
la expresión "Artículo 97," agrégase la frase "y Artículo 109,".
c) Suprímese el número 8°.
d) Intercálase el siguiente número 4°, nuevo,
pasando los actuales números 4°, 5°, 6° y 7° a ser 5°, 6°, 7° y 8°,
respectivamente:
129
"4°.- Si la infracción denunciada consistiere
en la falta de declaración o declaración incorrecta que hubiere acarreado el no
pago total o parcial de un impuesto, el contribuyente podrá, al reclamar, hacer la
declaración omitida o rectificar la errónea. Si esta declaración fuere
satisfactoria, se liquidará de inmediato el impuesto y podrá absolverse de toda
sanción al inculpado si no apareciere intención maliciosa.".
e) Reemplázase en el numeral 3°, las palabras
"Director Regional" por "Juez Tributario".
f) Modifícase el actual número 4º, que ha
pasado a ser 5°, de la siguiente manera:
i) Reemplázase en su párrafo primero, las
palabras "Director Regional" por "Juez Tributario".
ii) Sustitúyese el párrafo segundo, por el
siguiente:
"Las resoluciones dictadas en primera
instancia, con excepción de la sentencia, se entenderán notificadas a las partes
desde que se incluyan en un estado que deberá formarse y fijarse diariamente en
el Tribunal. El estado se ajustará a las formalidades expresadas en el Artículo 50
del Código de Procedimiento Civil, en cuanto fueren compatibles con la naturaleza
de este procedimiento.".
g) Reemplázase en el párrafo primero del actual
numeral 5º, que ha pasado a ser numeral 6°, las palabras "Director Regional"
por "Juez Tributario".
38) Agrégase en el inciso quinto del Artículo 201, entre
la frase "objeto de una" y la expresión "reclamación tributaria", las palabras
"solicitud de reconsideración administrativa o de una".
Artículo 2.- Introdúcese las siguientes modificaciones a la Ley

Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, contenida en el Artículo Primero
del Decreto con Fuerza de Ley N° 7, de 1980, del Ministerio de Hacienda.
1) Agrégase el siguiente inciso cuarto al Artículo 4°:
"En cada una de las Direcciones Regionales existirá
un Tribunal Tributario, el que ejercerá su competencia sobre todo el territorio
jurisdiccional de aquélla".
2) Agrégase en el Artículo 5°, los siguientes números
10 y 11, nuevos:
"10°.- Por "Juez Tributario", el Titular del Tribunal
Tributario correspondiente a la respectiva Dirección Regional.".
"11°.- Por "Tribunal Tributario", el órgano
encargado de conocer las reclamaciones deducidas en contra de las
actuaciones del Servicio a que se refieren los Artículos 124, 149 y 150 del
Código Tributario, las denuncias sometidas al procedimiento del artículo 161, y
los reclamos de denuncias que se tramiten de acuerdo al artículo 165 del
mismo Código.".
130
3) Modifícase el artículo 7°, en la forma siguiente:
a) En la letra "k)", reemplázase el punto y coma
(;) que sigue a la palabra "Servicio" por un punto aparte (.) y agrégase el
siguiente inciso segundo:
"Lo señalado en el inciso precedente no será
aplicable respecto de los funcionarios que desempeñen el cargo de Juez
Tributario o Abogado Resolutor;".
b) Agrégase en la letra "l)", a continuación de su
actual inciso único, después del punto y coma(;), que se reemplaza por un
punto aparte(.), el siguiente inciso segundo, nuevo:
"Sin perjuicio de lo anterior, la subrogancia
del Juez Tributario corresponderá al funcionario que se desempeñe como
Abogado Resolutor del Tribunal en la respectiva Dirección Regional. A falta o
inhabilidad de éste, corresponderá la subrogancia, en forma recíproca, al
Abogado Resolutor del Tribunal Tributario de la Dirección Regional que se
indica en la tabla siguiente. A falta o inhabilidad del Abogado Resolutor de este
último Tribunal, subrogará el Juez de éste;".
I DIRECCIÓN REGIONAL II DIRECCIÓN REGIONAL

III DIRECCIÓN REGIONAL IV DIRECCIÓN REGIONAL
V DIRECCIÓN REGIONAL VI DIRECCIÓN REGIONAL
VII DIRECCIÓN REGIONAL VIII DIRECCIÓN REGIONAL
IX DIRECCIÓN REGIONAL X DIRECCIÓN REGIONAL
XI DIRECCIÓN REGIONAL XII DIRECCIÓN REGIONAL
XIII DIRECCIÓN REGIONAL XIV DIRECCIÓN REGIONAL
XV DIRECCIÓN REGIONAL XVI DIRECCIÓN REGIONAL
4) Introdúcese el siguiente artículo 7°, bis, nuevo:

"Artículo 7° bis.- Sin perjuicio de lo señalado en la
letra ñ) del artículo precedente, los Tribunales Tributarios tendrán las siguientes
dotaciones garantizadas:
TRIBUNAL TRIBUTARIO II Y XII DIRECCIÓN REGIONAL
CARGO GRADO CALIDAD JURÍDICA

1 Juez Tributario 8 PLANTA
1 Abogado resolutor 11 PLANTA
1 Resolutor 14 CONTRATA
1 Administrativo 18 CONTRATA
TRIBUNAL TRIBUTARIO III Y XI DIRECCIÓN REGIONAL

131
TRIBUNAL TRIBUTARIO IV Y VI DIRECCIÓN REGIONAL

1 Resolutor 13 PLANTA
TRIBUNAL TRIBUTARIO V Y VIII DIRECCIÓN REGIONAL

TRIBUNAL TRIBUTARIO XIII Y XV DIRECCIÓN REGIONAL

TRIBUNAL TRIBUTARIO XIV Y XVI DIRECCIÓN REGIONAL

2 Administrativo 17 CONTRA
132
5) Modifícase el artículo 19 de la forma siguiente:
a) Sustitúyese la letra "b)", por la siguiente:
"b) Resolver las denuncias y aplicar y girar
multas por infracción a las leyes tributarias que se sometan al procedimiento del
artículo 165 del Código Tributario, que no hayan sido objeto de reclamo de
conformidad con lo dispuesto en el número 3° de dicha disposición legal;".
b) Agrégase la siguiente letra "c)", nueva,
pasando las actuales letras "c)", "d)" y "e)", a ser "d)", "e)" y "f)",
respectivamente.
"c) Resolver los recursos de
reconsideración administrativa que se interpongan de conformidad con lo que
dispone el artículo 123 bis del Código Tributario;".
"Artículo 22.- Los funcionarios del Servicio serán
nombrados por resolución dictada por el Director.
Sin perjuicio de lo anterior, el Juez Tributario y el
Abogado Resolutor del Tribunal, serán nombrados, por el Presidente de la
República, a propuesta en una terna que le será sometida por la respectiva
Corte de Apelaciones. La Corte deberá formar la terna correspondiente de una
lista de un máximo de diez nombres que le será propuesto por el Ministro de
Hacienda.
Para los fines del inciso precedente, producida la
vacante, el Servicio abrirá un concurso por un plazo no inferior a diez días. Los
interesados deberán hacer valer los antecedentes justificativos de sus méritos y
poseer los requisitos que se exigen para optar al cargo. Si al concurso no se
presentaren candidatos con los requisitos exigidos, la Corte podrá formar la
terna libremente.
La designación deberá ser materializada dentro de
los treinta días siguientes a la recepción de la terna. Si transcurriere dicho plazo
sin que se haya efectuado la designación, se entenderá nombrada en el cargo
la persona que ocupe el primer lugar en la terna de que se trate.
7) Agrégase en el Artículo 25, la siguiente letra f),
nueva:
"f) Los Jueces Tributarios y Abogados
Resolutores deberán acreditar poseer especialización y experiencia en materias
tributarias.".
8) Agrégase en el Artículo 27, la siguiente letra "b)",
nueva, pasando las actuales letras "b)", "c)", "d)", "e)" y "f)", a ser "c)", "d)", "e)",
"f)" y "g)", respectivamente:
"b) del Tribunal Tributario;".
9) Agrégase en el Artículo 28, la siguiente letra "b)",
nueva, pasando las actuales letras "b)", y "c)", a ser "c)", y "d)",
respectivamente:
133
"b) Escalafón Tribunal Tributario: El Juez
Tributario y el Abogado Resolutor deberán poseer Titulo de Abogado. El
personal resolutor, título profesional en alguna de las siguientes especialidades:
abogado
administrador público
arquitecto
constructor civil
contador auditor
ingeniero agrónomo
ingeniero civil
ingeniero comercial
ingeniero forestal.".
10) Agrégase en el Artículo 29, el siguiente inciso
segundo:
"Lo dispuesto en el inciso anterior no será aplicable
respecto de los funcionarios que deban ocupar el cargo de Juez Tributario o
Abogado resolutor.".
11) Intercálase en el Artículo 30, el siguiente inciso
cuarto, nuevo, pasando los actuales incisos cuarto, quinto, sexto y séptimo, a
ser quinto, sexto, séptimo y octavo, respectivamente:
"Pertenecerán al escalafón Tribunal Tributario, los
funcionarios que ocupen el cargo de Juez Tributario, de Abogado Resolutor, y
los que sean nombrados como resolutores en los Tribunales Tributarios.".
12) Suprímase en la letra "c)" del inciso primero del
Artículo 40, la letra “y” que sigue al punto y coma (;), la que se agrega después
del punto y coma (;) con que termina la letra "d)" y agrégase la siguiente letra
e), nueva:
"e) A los Jueces Tributarios y Abogados
Resolutores, le son aplicables, además, las prohibiciones e inhabilidades a que
se refiere los artículos 316 a 323 bis del número 7 del Título X del Código
Orgánico de Tribunales.".
13) Introdúcese el siguiente artículo 41 bis:
"Artículo 41 bis.- Los jueces tributarios serán
independientes de toda autoridad del Servicio de Impuestos Internos en el
desempeño de su ministerio. Les son aplicables a los jueces tributarios las
disposiciones contenidas en los artículos 76, 77 y 79 de la Constitución Política
de la República; durarán, por consiguiente, indefinidamente en sus cargos y no
podrán ser removidos ni separados por el Servicio.
Los jueces tributarios estarán directamente sujetos
a la supervigilancia directiva, correccional y económica de la Corte de
Apelaciones que ejerza jurisdicción sobre el lugar donde aquél tiene su
asiento.".
134
14) Modifícase el Artículo 46, en los aspectos
siguientes:
a) Sustitúyese la expresión "Tribunales de
Justicia" por la frase "Tribunales de cualquier denominación" y reemplázase la
expresión "artículo 41 de la Ley sobre Colegio de Abogados" por la frase "inciso
primero del Artículo 2° de la ley 18.120.".
b) Intercálase en el Artículo 46, el siguiente
inciso segundo, pasando el actual inciso segundo a ser tercero:
"Lo dispuesto en el inciso anterior no será aplicable
respecto de los abogados que ocupen el cargo de Juez Tributario o Abogado
Resolutor en las Direcciones Regionales.".
15) En el Artículo 47, reemplázase la expresión "el
artículo 28" por la frase "los artículos 28 y 385".
16) Agrégase el siguiente artículo 54:
"Artículo 54.- Para los fines de la calificación del
personal perteneciente al escalafón “Tribunal Tributario”, ésta se regirá por las
normas siguientes:
El Juez Tributario será calificado dentro de la
primera quincena del mes de enero de cada año por la Corte de Apelaciones
que ejerza jurisdicción en el lugar donde el Juez Tributario tenga su oficio. Para
los efectos de esta calificación, el Servicio, antes del 15 de diciembre de cada
año, remitirá a la Corte respectiva un informe fundado con la apreciación que le
merezca el Juez Tributario, atendida la eficiencia demostrada en el desempeño
de su cargo. En contra de la calificación efectuada por la Corte, procederá el
recurso de apelación para ante la Corte Suprema dentro del plazo de cinco días
hábiles. Una vez firme la resolución de calificación, las Cortes de Apelaciones
enviarán los antecedentes respectivos a la Corte Suprema para que, cuando
proceda, formule la declaración de mal comportamiento a que se refiere el
inciso tercero del artículo 77 de la Constitución Política de la República y
acuerde la remoción del juez afectado.
Los demás funcionarios del Tribunal, serán
precalificados por el Juez Tributario respectivo, de conformidad con las normas
y procedimientos contenidos en el Reglamento de Calificaciones del Personal
afecto al Estatuto Administrativo; Decreto Supremo de Interior, N° 1.229, de 23
de septiembre de 1992, en lo que fueren aplicables. La calificación de estos
funcionarios será efectuada por la Junta Calificadora Central y la apelación a la
calificación efectuada por ésta se interpondrá para ante el Director.
La calificación definitiva de los Jueces Tributarios
deberá ser comunicada al Servicio para los fines de la confección de los
escalafones respectivos.
135
Artículo 3º.- Introdúcese las siguientes modificaciones al Decreto con
Fuerza de Ley N° 1.368, que fija el texto refundido y actualizado de las plantas
de personal del Servicio de Impuestos Internos y de los respectivo requisitos de
ingreso y promoción:
1) Créase en el artículo 1º, la planta denominada
"TRIBUNAL TRIBUTARIO", con los siguientes cargos:
a) 6 cargos de juez tributario, grado 7.
b) 10 cargos de juez tributario, grado 8.
c) 6 cargos de abogado resolutor, grado 10
d) 10 cargos de abogado resolutor, grado 11
e) 10 cargos de resolutor, grado 10
f) 10 cargos de resolutor, grado 11
g) 4 cargos de resolutor, grado 12
h) 4 cargos de resolutor, grado 13
2) En la planta "PROFESIONALES", del artículo 1°,
créanse 12 cargos grado 10 y 18 cargos grado 11.
3) Incorpórese en el artículo 2º el siguiente número
"2.-", pasando los actuales números "2.-", "3.-", "4.-", "5.-" y "6.-", a ser "3.-", "4.-
" "5.-", "6.-" y "7.-", respectivamente:
"2.- PLANTA DE TRIBUNAL TRIBUTARIO: Estar en
posesión de los títulos profesionales que se indican para cada grado:
Juez Tributario y Abogado Resolutor, grados 7, 8,
10 y 11: los cargos deberán ser ejercidos por abogados.
Resolutor grados 10, 11, 12 y 13: abogado,
administrador público, arquitecto, constructor civil, contador auditor, ingeniero
agrónomo, ingeniero civil, ingeniero comercial o ingeniero forestal.".
Artículo 4º.- Introdúcese al Código Orgánico de Tribunales las

siguientes modificaciones:
1) Modificase el artículo 56, de la siguiente forma:
a) Reemplázase en el número 3°, la palabra
"dieciséis" por "diecinueve".
b) Sustitúyese en el número 4°, la palabra
"diecinueve" por "veintidós".
c) Reemplázase en el número 5°, la palabra
"treinta y un" por "treinta y cuatro".
2) En el artículo 59, sustitúyese las palabras "dos",
"cuatro", "diez", "doce" y "veintidós", por "tres", "cinco", "once", "trece" y
"veintitrés", respectivamente.
3) Modificase el artículo 61, en lo siguiente:
a) Reemplázase las palabras "cinco", "seis" y
"nueve" por "seis", "siete" y "diez", respectivamente.
b) Agrégase el siguiente inciso segundo:
136
"No obstante, para los efectos de lo
dispuesto en los incisos 7º y 9º del artículo 66, las Cortes de Apelaciones
designarán cada dos años, mediante auto acordado, los miembros del tribunal
que deberán integrar la sala a la que les corresponda el conocimiento, en forma
exclusiva o preferente, de los asuntos tributarios. Se preferirá para su
integración a aquellos ministros que posean conocimientos especializados en
esta materia.".
c) Agrégase el siguiente inciso final:
"Para la acreditación de los conocimientos
especializados a que se refiere el inciso anterior se deberá considerar la
participación en los cursos de perfeccionamiento que sobre la materia deberá
impartir la Academia Judicial".
4) Agrégase al artículo 66, los siguientes incisos
finales nuevos:
"Las Cortes de Apelaciones que consten de dos o
más salas en funcionamiento ordinario, designarán una de ellas para que
conozca exclusivamente de los asuntos tributarios que se promuevan. Dicha
designación se efectuará mediante auto acordado que se dictará cada dos
años.
Con todo, en aquellas Cortes de Apelaciones en
que, por el número de causas tributarias que se conozcan, no se justifique la
implementación de una sala especializada, se deberá designar una sala para
que conozca en forma preferente de esta materia en uno o más días a la
semana.
El relator que se designare para las salas a que se
hace referencia en los incisos precedentes, deberá contar con la
especialización en materias tributarias, la que deberá acreditarse
preferentemente sobre la base de la participación en los cursos de
perfeccionamiento que sobre la materia deberá impartir la Academia Judicial".
5) Agrégase en el inciso segundo del artículo 69, a
continuación del punto final, que pasa a ser punto seguido, la siguiente oración:
"Sin perjuicio de lo anterior, los asuntos que según
la materia deban ser conocidos por las salas a que se refiere los incisos 7º y 8º
del artículo 66, serán asignados a éstas por el Presidente del tribunal, quien lo
determinará sin ulterior recurso".
6) Agrégase el siguiente inciso cuarto al artículo 215:
"Si por falta o inhabilidad de algunos de sus
miembros quedare la sala que deba conocer de los asuntos tributarios sin el
número de jueces necesario para el conocimiento y resolución de las causas
que les estuvieren sometidas, se integrará únicamente con los miembros no
inhabilitados del mismo tribunal.
7) En el Artículo 284, a continuación de la expresión
"juez de letras", precedidas de una coma (,), intercálanse las palabras "el juez
tributario".
137
ARTICULOS TRANSITORIOS
Artículo 1° transitorio.- La presente ley entrará en vigor de acuerdo con el

siguiente calendario de aplicación gradual:
VII REGION DEL MAULE: Un año contado desde la fecha de publicación
de esta Ley en el Diario Oficial.
II REGION DE ANTOFAGASTA, III REGION DE ATACAMA, XI REGION
DE AYSEN DEL GENERAL CARLOS IBÁÑEZ DEL CAMPO, XII REGION
DE MAGALLANES Y ANTÁRTICA CHILENA: Dos años, contados desde
la fecha de publicación de esta Ley en el Diario Oficial.
I REGION DE TARAPACÁ, IV REGION DE COQUIMBO, VI REGION DEL
LIBERTADOR BERNARDO O’HIGGINS, IX REGION DE LA ARAUCANIA,
X REGION DE LOS LAGOS: Tres años, contados desde la fecha de
publicación de esta Ley en el Diario Oficial.
V REGION DE VALPARAÍSO, VIII REGION DEL BIO BIO Y REGION
METROPOLITANA DE SANTIAGO: Cuatro años, contados desde la
publicación de esta ley en el Diario Oficial.
Artículo 2° transitorio.- Las modificaciones introducidas por esta ley al

Artículo 162 del Código Tributario, no rigen respecto de las Regiones en que no
está en aplicación el Código Procesal Penal, en las cuales, la disposición en
actual vigencia, se modifica como sigue:
a) En el inciso octavo, sustitúyese la expresión "Director
Regional", por "Juez Tributario".
b) En el inciso noveno, intercálase a continuación de la
palabra "Regional", la expresión "ni al Juez Tributario" y, después de la palabra
"fallar", la frase "el recurso de reconsideración administrativa o".
Artículo 3º transitorio.- Las causas que a la fecha de entrada en funciones

de los Tribunales Tributarios que crea esta ley se encontraren pendientes de
resolución, serán resueltas por el Director Regional respectivo de conformidad
con el procedimiento vigente a la fecha de la interposición del reclamo.
Artículo 4° transitorio.- La provisión de los cargos vacantes en el Escalafón

Tribunal Tributario, deberá efectuarse con no más de cuarenta y cinco ni menos
de treinta días de antelación a la fecha que señala para la respectiva región el
artículo precedente.
En los mismos plazos deberá efectuarse la provisión de los
nuevos cargos que se crean y la instalación de las nuevas salas en las
respectivas Cortes de Apelaciones.
De esta forma, la provisión de los cargos establecidos en
esta ley, procederá en la forma siguiente:
138
1° 2° 3° 4°
CARGO AÑO AÑO AÑO AÑO TOTAL
JUEZ 1 4 5 6 16
ABOGADO RESOLUTOR 1 4 5 6 16
RESOLUTOR 2 2 8 26 38 TRIBUNALES
ADMINISTRATIVO 1 4 5 20 30 100 TRIBUTARIOS
SERVICIO DE IMPUESTOS
INTERNOS
ABOGADO 2 8 10 10 30 30
MINISTRO 12 12 CORTES DE
RELATOR 1 4 6 6 17 29 APELACIONES
TOTAL
9 26 39 86 159 159
Artículo 5° transitorio.- Para los fines de lo dispuesto en el inciso segundo

de la letra l) del artículo 7° de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos
Internos, incorporado por la letra B. del N° 3 del artículo 2° de esta ley, en los
casos que la subrogancia de un Juez Tributario deba ser asumida por un
funcionario de un tribunal que, de conformidad con la norma de aplicación
gradual establecida en el artículo 1 transitorio, no se encuentra aún en
funciones, aquélla será asumida por el resolutor de mayor grado del tribunal
respectivo.
Artículo 6° transitorio.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 1º
transitorio, el artículo 3° de esta Ley, regirá a contar de la fecha de su
publicación en el Diario Oficial.".
Dios guarde a V.E.,
RICARDO LAGOS ESCOBAR

Presidente de la República
139

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UNIVERSIDAD DE CHILE

“ANÁLISIS CRÍTICO DEL SISTEMA

MEMORIA DE PRUEBA PARA OPTAR AL GRADO DE

PROFESOR GUIA: GUSTAVO LAGOS HENRIQUEZ

Santiago, Marzo de 2003

A Mariana, gracias por su gran

BASES DEL EJERCICIO DE LA JURISDICCION.................................................8

B. Estudio de las Bases en particular............................................................10

B.6. Jerarquía o Grado...........................................................................24

B.13. Autogeneración Incompleta............................................................31

SISTEMAS JURISDICCIONALES TRIBUTARIOS EN EL DERECHO

A. Estudio de los principales sistemas foráneos............................................34

A.1. Sistema Argentino...........................................................................34

A.2. Sistema Uruguayo..........................................................................37

A.3. Sistema Mexicano...........................................................................38

A.4. Sistema de Estados Unidos............................................................40

A.5. Sistema Alemán..............................................................................42

A.6. Sistema Español.............................................................................42

A.6.a. Etapa Administrativa............................................................43

A.6.b. Etapa Judicial.......................................................................45

EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO................................................................48

A. Breve descripción del Sistema Jurisdiccional Tributario actual.................48

A.1. Facultades Fiscalizadoras..............................................................49

A.2. Facultades Jurisdiccionales............................................................50

B. Principales falencias del Sistema Jurisdiccional Tributario actual.............51

B.1. Problema del Juez Parte................................................................52

B.1.a. Análisis del problema...........................................................52

B.1.b. Defensa del Servicio de Impuestos Internos........................57

B.2. Problema de la Delegación de la Facultad Jurisdiccional..............61

B.2.a. Marco Jurídico......................................................................61

B.2.b. Origen de esta controvertida atribución...............................65

B.2.c. Análisis del problema...........................................................69

B.2.d. Jurisprudencia Judicial.........................................................70

B.2.e. Reciente pronunciamiento de la Excelentísima Corte

B.2.f. Consecuencias del Fallo......................................................77

ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY QUE FORTALECE Y PERFECCIONA LA

B. Análisis del Proyecto de Ley.....................................................................83

B.1. Creación de Tribunales Tributarios independientes.......................84

B.1.a. Breve reseña histórica.........................................................84

B.1.b. Proyecto de ley....................................................................87

B.2. Especialización de las Cortes de Apelaciones...............................94

B.2.a. Proyecto de ley....................................................................94

B.3. Etapa de Reconsideración Administrativa obligatoria....................98

B.3.a. Proyecto de ley....................................................................98

B.4. Análisis de las reformas en el Proceso Tributario........................102

B.4.a. Proyecto de ley..................................................................102

B.5. Aplicación gradual de la reforma..................................................107

B.5.a. Proyecto de ley..................................................................107

Toda Nación democrática y moderna debe fundarse y establecerse

teniendo como norte al Estado de Derecho, es decir, gobernantes y gobernados

sometidos al imperio de la ley.

A fin de cumplir con esto, es necesario contar con una Constitución

todo ordenamiento jurídico.

El Derecho Tributario, por cierto, no se escapa de esta regla, debiendo

por un lado, tener un conjunto de normas tributarias acordes con estos

principios; y por otro, contribuyentes y órganos fiscalizadores y jurisdiccionales

que cumplan con este mandato constitucional.

tanto es su aspecto formal como sustantivo, podemos constatar que a grandes

desgastado, obsoleto e inviable, que necesita con urgencia una profunda