Sentencia T-060-16

Sentencia T-060/16
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-

Inaplicación cuando violación de derechos persiste en el tiempo

JUDICIALES-Facultad de fallar extra y ultra petita
JUEZ DE TUTELA-Facultad de fallar extra y ultra petita
El juez de tutela está investido de la facultad oficiosa de proferir fallos extra

y ultra petita, cuando de los hechos de la demanda se evidencia la
vulneración de un derecho fundamental, incluso cuando no ha sido
solicitado por el tutelante.
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Cambio de parámetro de

control
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36

DE LA LEY 100 DE 1993-Cambio de jurisprudencia y alcance de la
sentencia C-258 de 2013
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Reanudación de

términos para el ejercicio por UGPP, al evidenciar aumento
desproporcionado en la mesada pensional, según sentencia C-258 de
2013
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O SIN

CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA
LEY-Indebida interpretación del régimen de transición para
reliquidación de pensión

JUDICIALES-Vulneración del derecho de acceso a la administración
de justicia de UGPP para verificar si hay abuso del derecho en
reliquidación pensional a funcionario, quien presenta vinculaciones
precarias
Referencia: expediente T-5.143.141.
Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia

de segunda instancia del 03 de agosto de
2015, Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección
Quinta, que confirmó la providencia del
28 de mayo de 2015, por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Cuarta.
Accionante: Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y
Parafiscal -UGPP.
Accionados: Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sala de Descongestión,
Sección Segunda - Subsección Tercera y
otro.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO.
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de 2016
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado
y Alejandro Linares Cantillo quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en primera instancia, el 28 de

mayo de 2015, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta y, en segunda instancia, el 03 de agosto de
2015, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo –
Sección Quinta, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Demanda de tutela
1. Salvador Ramírez López en calidad de apoderado judicial1 y subdirector

jurídico pensional de la UGPP, solicita el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso (CP, 29) mediante la configuración de un
1
Escritura pública No. 2425 del 20 de junio de 2013, elevada ante la Notaría 47 del Círculo de Bogotá D.C.
a folio 56 del Cuaderno No. 1.
2
defecto material o sustantivo y el desconocimiento del precedente y, al
acceso efectivo a la administración de justicia (CP, 229), presuntamente
vulnerados a la entidad pública por parte de un fallo judicial. La conducta de
la violación se centra en el reconocimiento de una reliquidación sin topes
pensionales de la mesada pensional del ciudadano Humberto Cárdenas
Gómez, como beneficiario del régimen de transición previsto para los
funcionarios de la Rama Judicial en el Decreto 546 de 1971, reconocida
mediante fallo del 09 de septiembre de 2004, proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda
– Subsección Tercera, y que a su juicio, trasgrede el principio de
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional.
2. Se solicita al juez constitucional dejar sin efectos el fallo atacado y el

reintegro de las mayores sumas consignadas al pensionado, producto del
abuso del derecho, al duplicarse la mesada pensional mediante una
vinculación precaria -un mes- como Consejero de Estado2.
Hechos del caso
3. Cajanal EICE (hoy liquidada) le reconoció al señor Humberto Cárdenas

Gómez mediante Resolución No. 003895 del 9 de septiembre de 1998, una
pensión del régimen de transición para los funcionarios de la Rama Judicial,
por la suma de $1.493.012,25 efectiva desde el 1° de mayo de 19953, al
cumplir con los requisitos previstos en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971,
una vez acreditara el retiro efectivo del servicio.
4. El pensionado inconforme con el monto reconocido, inició un proceso de

nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se reliquidara la
cuantía de la mesada y se incluyeran los factores salariales de vacaciones,
gastos de representación, primas de navidad, de servicios y por limitar la
cuantía al tope de 20 SML/v.
5. Dicho proceso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda – Subsección
Tercera4 mediante fallo del 09 de septiembre de 2004, en el cual: (i) declaró
la nulidad de la resolución de reconocimiento; (ii) ordenó a Cajanal
2
A folio 32 del Cuaderno No. 1 obra certificación laboral expedida por la Directora Administrativa de la
División de Tesorería del Consejo Superior de la Judicatura, dando constancia de la vinculación de
Humberto Cárdenas Gómez como Magistrado del Consejo de Estado del 1 al 31 de mayo de 1999.
3
Resolución a folio 11 del Cuaderno No. 1.
4
Fallo acusado a folios 66 a 76 del Cuaderno No. 1.
3
reliquidar la pensión de jubilación del demandante sin topes pensionales; (iii)
efectuar los ajustes anuales; (iv) descontar de la suma que resulte, los aportes
a que por ley haya lugar; y mediante sentencia de adición del 21 de octubre
de 2004 (v) la indexación de los mayores valores acorde con el IPC. En
cumplimento de este fallo, Cajanal EICE mediante Resolución 6588 del 02
de agosto de 2006 tasó la reliquidación de la mesada pensional en la suma de
$9.195.490,31.
6. Mediante Decreto 2196 de 2009 se ordenó la liquidación y supresión de

Cajanal EICE. Y, luego de varias prórrogas en el proceso de liquidación, las
obligaciones pensionales de Cajanal fueron adquiridas por la UGPP el 11 de
junio de 2013.5 Posteriormente, el 09 de marzo de 20156 mediante apoderado
judicial la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal
interpone acción de tutela en busca de la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y denegación al acceso a la justicia,
conculcados presuntamente por un fallo judicial.
7. En la sustentación de la vulneración del debido proceso, el apoderado de

la UGPP indicó que el fallo de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo atacado incurrió en los siguientes yerros:
(i) Defecto material o sustantivo al desconocer normas de rango

constitucional, pues aplicó una interpretación del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y el
Decreto 717 de 1978 ajena a su finalidad, ya que no tuvo en cuenta
que el pensionado en los últimos meses de servicio tuvo un
incremento desproporcionado de sus ingresos y por ello duplicó el
monto de su mesada pensional, trastocando el ámbito de la
sostenibilidad financiera del Sistema Pensional. Sobre el particular
trae a colación la sentencia de unificación SU-962 de 1999 (M.P.
Fabio Morón Díaz) en la que se señaló: “que las decisiones que
incurren en una vía de hecho por interpretación carece(n) de
fundamento objetivo y razonable, por basarse en una
interpretación ostensible y abiertamente contraria a la norma
jurídica aplicable.”
(ii) Desconocimiento del precedente sentado en la sentencia C-258 de

2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) por medio de la cual, la
Corte Constitucional indicó que las pensiones reliquidadas por
vinculaciones precarias en nombramientos en provisionalidad,
5
Folio 2 del Cuaderno No. 1.
6
Acta de reparto a folio 45 del Cuaderno No. 1.
4
constituyen un abuso del derecho. Es así como el pensionado pasó
de devengar $7.666.877,06 a $15.483.395,15.7
Respuesta de las entidades accionadas
8. Mediante Auto del 22 de abril de 2015, el juez de primera instancia

notificó8 a la Subsección Tercera, Sección Segunda, Sala de Descongestión
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el auto admisorio de la
presente tutela y concedió un término perentorio para ejercer el derecho a la
defensa. Adicionalmente, procedió a vincular mediante oficio BLV-14164
del 28 de abril de 20159, al pensionado Humberto Cárdenas Gómez, en
calidad de directo afectado con la decisión judicial que eventualmente se
adopte. No obstante, el período para ejercer el derecho de contradicción,
venció en silencio, sin que la el vinculado allegara escrito de contestación o
se opusiera a los hechos. La Subsección Tercera, Sección Segunda, Sala de
Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se
declare improcedente la acción ante el incumplimiento del requisito de
inmediatez.10
Sentencias objeto de revisión
Primera instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del 28 de mayo de 201511
9. El juez constitucional negó el amparo solicitado por la UGPP en tanto que

la accionante no cumplió con el requisito de inmediatez, pues desde la
ejecutoria del fallo judicial atacado hasta el momento de la interposición de
la acción de tutela, transcurrió un lapso de 10 años, 3 meses y 19 días,
aduciendo la actora que tan solo hasta el 11 de junio de 2013 adquirió la
competencia para conocer y controvertir las decisiones judiciales en las que
hizo parte la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal.
Impugnación
7
8
Oficio recibido el 29 de abril de 2015 obrante a folio 81 del cuaderno No. 1.
9
Notificación a folio 98 del Cuaderno No. 1.
10
Contestación a folios 83 a 88 del Cuaderno No. 1.
11
Sentencia de primera instancia, folios 145 a 152 del cuaderno No. 1.
5
10. Mediante escrito del 12 de junio de 2015 el apoderado judicial de la
UGPP impugnó el fallo de primera instancia, al considerar que los aspectos
negativos de la entidad sustituida no pueden ser imputados a su representada,
y en ese sentido los años de inactividad no pueden transferírsele
automáticamente. Máxime si se considera que Cajanal estuvo en un estado
de cosas inconstitucionales12 y, al tratarse de una prestación periódica como
lo es una mesada pensional, el daño ocasionado a la actual administradora de
pensiones no ha cesado.
Segunda instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo – Sección Quinta, del 03 de agosto de
201513.
11. El juez de segunda instancia al desatar la impugnación declaró la

improcedencia de la tutela al considerar que conforme a la sentencia T-835
de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte Constitucional reconoció
que era posible justificar la falta de defensa por parte de la accionante contra
la providencia judicial atacada, en tanto que la UGPP asumió la protección
de los recursos públicos desde el 11 de junio de 2013 y el daño se origina en
una prestación periódica, como lo es la mesada pensional. No obstante,
constató que no se habían agotado todos los recursos judiciales a su
disposición, siendo procedente el recurso extraordinario de revisión previsto
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
II. FUNDAMENTOS
Competencia
12. La Corte Constitucional está habilitada para revisar la decisión judicial

mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo
desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-.
12
T-068 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) en la que en el resolutivo Sexto se decidió:
“DECLARAR que el estado de cosas que originó las acciones de tutela objeto de revisión es contrario a la
Constitución, en consecuencia por Secretaría General de la Corte Constitucional deberá COMUNICARSE
la presente providencia al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro del Trabajo y Seguridad
Social, al jefe del Departamento Administrativo de la Función Pública, a la gerencia de la Caja Nacional de
Previsión, a la Subdirección de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión, para que dentro
de los seis (6) meses siguientes a la fecha de esta sentencia, corrijan en la práctica, dentro de los parámetros
legales, las fallas de organización y procedimiento que afectan la pronta resolución de solicitudes de
reconocimiento y reliquidación de pensiones y se adecuen las relaciones laborales, de acuerdo con lo
señalado en la parte motiva de esta sentencia.”
13
Impedimento a folios 62 y 63 del Cuaderno No. 2.
6
Trámite en el proceso de Revisión
13. La Sala de Selección No. 09 mediante Auto del 28 de septiembre de

2015, notificado por estado del 15 de octubre de 2015, dispuso la selección
del expediente y, de acuerdo con el sorteo realizado en esa misma sesión, el
asunto le correspondió por sorteo al Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, el
cual, se declaró impedido para conocer del mismo mediante escrito del 26 de
noviembre de 2015.
14. Tras aceptar el impedimento del Dr. Vargas Silva por ser beneficiario del
régimen de transición y específicamente del Decreto 546 de 1971, el
expediente rotó a la Magistrada en turno María Victoria Calle, quien también
manifestó su imposibilidad de conocer el asunto por una causal similar, el 03
de diciembre de 2015. Razón por la cual, mediante oficio del 18 de
diciembre de 201514 el proceso fue remitido a la Sala Segunda de Revisión,
Despacho del Magistrado Alejandro Linares Cantillo, quien en esa misma
fecha asumió el trámite de revisión.
15. En tanto que a partir del 1° de enero de 2016, se rotaron los números y la
composición de las Salas de Revisión, el asunto sub lite le corresponde a la
Sala Tercera de Revisión, integrada por los magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Alejandro Linares Cantillo,
quien la preside.
Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales
16. Respecto de la posibilidad de admitir el examen de amparo cuando la

conducta que atenta o vulnera un derecho fundamental deriva de una
decisión judicial, es pertinente recordar que esta Corporación, en la
Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), hizo alusión a los
requisitos generales y especiales para la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales, en los siguientes términos:

“Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones. (…)
14
7

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema
jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. (…)
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se

hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración. (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que
la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que
se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora. (…)

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que
hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible. (…)

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (…)” (Todas las subrayas
fuera de texto)
17. Del anterior pronunciamiento se extrae que para que sea factible la
revisión de un fallo judicial por parte del juez constitucional, la demanda de
tutela debe: (i) versar sobre un asunto de relevancia constitucional; (ii)
agotar todos los recursos ordinarios y extraordinarios dispuestos por la
legislación aplicable; (iii) presentarse en un término oportuno y razonable;
(iv) si la alegación del defecto es por una irregularidad procesal, esta debe
ser de tal magnitud que impacte en el sentido de la decisión; (v) una
especificación detallada de los hechos y; (vi) que la providencia cuestionada
no sea una sentencia de tutela.
18. De igual modo, en esa misma sentencia de constitucionalidad, además de

pronunciarse sobre los anteriores requisitos formales, se señalaron las
causales especiales o materiales para la procedibilidad de la acción de
amparo contra las decisiones judiciales. Estas son:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial
que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de
competencia para ello.

8
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide
con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan
una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima
de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma
de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los
servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por
ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un
derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

h. Violación directa de la Constitución.

Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones
judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la
admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los
que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata
de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.”
19. En conclusión, se ha reiterado que siempre que concurran los requisitos

generales y, por lo menos, una de las causales específicas de procedibilidad
contra las providencias judiciales, es procedente ejercitar la acción de tutela
como mecanismo excepcional por vulneración de derechos fundamentales.
Razón por la cual, en el caso en concreto, previo a plantearse el problema
jurídico, la Sala Tercera de Revisión procederá a verificar el cumplimiento
de los mismos.
9
Constatación de la acreditación de los requisitos generales de
procedencia de la tutela contra providencia judicial
Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia

constitucional
20. El presente caso reviste de importancia constitucional, en la medida que

se estudia la posible afectación del derecho fundamental al debido proceso
(CP, 29) y el acceso a la administración de justicia (CP, 229) generada por un
fallo judicial que ordenó una reliquidación pensional sin límite de cuantía.
Que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, antes de acudir a la acción de tutela, salvo que se trate de
evitar un perjuicio irremediable
21. Frente a esta exigencia, es necesario establecer dos distinciones respecto

de los mecanismos judiciales. Por un lado, el fallo de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo acusado fue proferido en primera instancia, por
lo que en su momento, Cajanal EICE tenía la posibilidad de apelar dicha
decisión, sin que se ejercitara adecuadamente dicho recurso, quedando la
sentencia en firme. Y en tanto que la ahora demandante UGPP 15 asumió las
funciones de la extinta Caja muchos años después, no es factible imputarle
dicha negligencia, pues sus obligaciones de defensa fueron adquiridas desde
el 11 de junio del 2013, tal y como se reconoció en la sentencia T-835 de
2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
22. Ahora bien, no le asiste razón al juez de tutela de segunda instancia

-Supra numeral 11-, al indicar que la UGPP cuenta con el recurso
extraordinario de revisión con fundamento en la sentencia C-258 de 2013
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Por las siguientes razones:
23. La Corte Constitucional al estudiar el régimen de pensiones especiales

previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 para los Congresistas y por
15
Por medio del Decreto 4269 de 2011, Cajanal fue sucedida procesalmente por la UGPP “Que con
fundamento en lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- se encuentra adelantando las acciones de alistamiento que le
permitan asumir los procesos misionales de carácter pensional que actualmente ejecuta CAJANAL EICE en
Liquidación, de conformidad con las funciones que le fueron asignadas por la Ley 1151 de 2007.”… “la
Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará. prioritariamente. las
acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás
actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los
requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se
haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto. de acuerdo con las normas que
rigen la materia. Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la
nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP. creada por la Ley
1151”.
10
extensión a Magistrados de Altas Cortes y otros funcionarios públicos, por
medio de la sentencia C-258 de 2013, indicó que cuando la administradora
de pensiones evidenciara irregularidades o abuso del derecho en el
reconocimiento de la pensión del régimen de transición, podría optar por: (i)
la revocatoria directa -Art. 19 de la Ley 797/03- o (ii) la revisión del
reconocimiento -art.20 de la Ley 797/03-. No obstante, limitó dichos
efectos16 a los pensionados de ése régimen pensional, en los siguientes
términos:
“4.1. OBJETO DE ESTA SENTENCIA
4.1.1. Alcance del control constitucional rogado de las leyes
La Constitución confirió a la Corte Constitucional muy amplios

poderes en orden a preservar la supremacía y la integridad del
ordenamiento superior. Sin embargo, como elemento de garantía del
sistema y de preservación del principio de separación de poderes,
cuando la Corporación conoce de una demanda ordinaria de
inconstitucionalidad, no puede ejercer un control oficioso sobre la
constitucionalidad de todo el precepto u otras disposiciones, sino que
su análisis debe circunscribirse a la norma acusada y a los cargos
propuestos por el demandante.
En este caso, los demandantes solicitan a la Corte declarar que el

artículo 17 de la Ley 4 de 1992 es contrario al derecho a la igualdad y
al Acto Legislativo 01 de 2005. La disposición acusada, prevista
inicialmente para los Congresistas, es aplicable igualmente a otros
servidores públicos en virtud de distintas normas; entre ellos se
encuentran los Magistrados de Altas Cortes -artículo 28 del Decreto
104 de 1994- y ciertos funcionarios de la Rama Judicial, el Ministerio
Público y órganos de control, como el Procurador General de la
Nación –artículo 25 del Decreto 65 de 1998-, el Fiscal General de la
Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil, el Contralor General
de la República, el Defensor del Pueblo, y los Delegados ante la Corte
16
C-258 de 2013 “En todos estos casos, el pensionado no tiene un derecho adquirido, y por tanto, en aras de
dar cumplimiento a la presente providencia, la Administración podrá proceder a revocar y reliquidar el
derecho pensional con el objeto de hacerlo compatible con el ordenamiento jurídico y con el régimen
pensional que realmente le corresponde. En efecto, en la concesión de estos derechos pensionales no se
respetó la legalidad. Sin embargo, dicha reliquidación no puede ser arbitraria.
Por todo lo anterior, la Administración deberá revocar o reliquidar unilateralmente el acto, con efectos hacia
futuro, a través de un procedimiento que garantice a los afectados su derecho a la defensa y con la
posibilidad de la interposición de los recursos pertinentes. Además, el administrado podrá acudir a las
acciones contenciosas correspondientes.”
11
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado –artículo 25 del Decreto
682 del 10 de abril de 2002-.
En este orden de ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará

a cabo en esta providencia se circunscribe al régimen pensional
especial previsto en el precepto censurado, el cual es aplicable a los
Congresistas y los demás servidores ya señalados. Por tanto, en este
fallo no se abordará la constitucionalidad de otros regímenes
pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras
normas, como por ejemplo, los regímenes del Magisterio, de la Rama
Ejecutiva, de la Rama Judicial y Ministerio Público, de la Defensoría
del Pueblo, del Departamento Administrativo de Seguridad, de las
profesiones de alto riesgo, de los aviadores civiles, de los trabajadores
oficiales, del Banco de la República, de los servidores de las
universidades públicas, de Ecopetrol, del Instituto Nacional
Penitenciario, o los dispuestos por convenciones colectivas, entre
otros17. En consecuencia, lo que esta Corporación señale en esta
decisión no podrá ser trasladado en forma automática a otros
regímenes especiales o exceptuados.” (Subrayas fuera de texto)
24. Conforme a lo anterior, las consecuencias de reanudación de términos

para interponer el recurso extraordinario de revisión, no fueron previstas
para el régimen de la rama judicial, es decir, el contemplado en el Decreto
546 de 1971, al cual pertenece el ciudadano Humberto Cárdenas Gómez
vinculado a la presente acción de tutela. Asunto además reiterado en el
resolutivo de dicha sentencia, al precisar lo siguiente:
“Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la

Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los
términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán
por los representantes legales de las instituciones de seguridad social
competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según
corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera
contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal
tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las
pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992
deberán en el marco de su competencia tomar las medidas
encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo
pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos
17
Estos se encuentran, entre otras disposiciones, en la Ley 32 de 1961, el Decreto 69 de 1973, los decretos
1282 y 1302 de 1994, la Ley 33 de 1985, el Decreto 1045 de 1975, el Decreto Ley 2661 de 1960, la Ley 6
de 1945, la Ley 22 de 1942, el Decreto 902 de 1969, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1660 de 1978.
12
del apartado de conclusiones de esta sentencia. (Subrayas fuera de
texto)
25. Ahora bien, conforme al artículo 251 de la Ley 1437 del 2011 18 el
término oportuno para incoar dicho recurso para efectos del artículo 20 de la
Ley 797 de 2003, es dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de
la providencia. Oportunidad que a todas luces caducó para Cajanal EICE y
que en todo caso no es imputable a la Unidad de Gestión de Pensiones y
Parafiscales, en tanto que para dicho momento era otra la entidad encargada
de ejercer dicha defensa.
26. Así las cosas, se constata que la Unidad Administrativa Especial de

Gestión de Pensiones y Parafiscales como administradora de la pensión del
régimen de transición del ciudadano Humberto Cárdenas Gómez, no cuenta
con un mecanismo ordinario o extraordinario a su disposición para solicitar
la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia, presuntamente conculcados por un fallo judicial.
En ese sentido, se entiende superado el cumplimiento de este requisito de
procedibilidad.
Presentación en un término oportuno y razonable
27. La Corte ha indicado que una de las características principales de la

tutela es la inmediatez. Es decir, la interposición de la demanda no admite
espera o dilación para la oportuna activación del mecanismo de protección
de un derecho fundamental presuntamente conculcado. Esta Corporación ha
sostenido prima facie que la tutela no tiene término de caducidad (CP, 86).
Por lo cual, en algunos casos, el juez constitucional no puede rechazarla in
limine argumentado un lapso excesivo en su presentación, sino que por el
contrario debe entrar a estudiar el asunto de fondo en la medida que
concurran otros elementos que justifiquen la moratoria. En efecto, esta
Corporación en sentencia de unificación de tutelas SU-961 de 1999, señaló,
al respecto, lo siguiente:

“La posibilidad de interponer la acción de tutela en cualquier tiempo
significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia de ello es
que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo y
tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo,
el problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto
18
Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año
siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. (…)
En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los
cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera,
dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.”
(Resaltado fuera de texto)
13
que la protección deba concederse sin consideración al tiempo
transcurrido desde el momento en que ha tenido lugar la violación del
derecho fundamental?. Las consecuencias de la premisa inicial, según
la cual la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al
aspecto procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin
afectar en lo absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia. Todo
fallo está determinado por los hechos, y dentro de estos puede ser
fundamental el momento en el cual se interponga la acción, como
puede que sea irrelevante.”
28. No obstante lo anterior, aquello no implica que el juez constitucional

pueda conceder la protección de los derechos fundamentales señalados como
vulnerados cuando aquella se solicitó de manera manifiestamente tardía. El
principio de inmediatez busca que la acción de tutela se ejerza dentro de un
término razonable desde la presunta vulneración del derecho fundamental.
En ese sentido, este Tribunal, a través de sus distintas Salas de Revisión ha
acogido el criterio de determinar el término razonable con base en las
características especiales de cada caso en concreto, por lo cual, en algunas
ocasiones un plazo de seis (6) meses podría resultar suficiente para declarar
la tutela improcedente y en otros eventos, un término de dos (2) años se
podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela 19. Dicha
ponderación para el ejercicio oportuno de la acción depende de la casuística
del proceso, como lo consideró la Sala Quinta de Revisión en la Sentencia T-
328 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), así:
“En tal sentido, la inmediatez como criterio general de procedencia de

la tutela contra providencias judiciales exige que ésta se presente
dentro de un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la vulneración. El fundamento detrás de dicha exigencia
estriba en que: “La vocación de la tutela es la de servir como
instrumento para reclamar ante los jueces la protección inmediata de
los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la actuación
u omisión de una autoridad pública. Para que ello sea viable, es
imperativo que las personas hagan uso de la acción con la misma
presteza con la que la jurisdicción constitucional debe atenderla.”
29. La determinación del plazo oportuno tratándose de la posible vulneración

de un derecho fundamental por parte de una sentencia judicial, también fue
estudiada en la sentencia T-033 de 2010 (M.P, Jorge Iván Palacio Palacio), de
la siguiente manera:
19
Ver entre otras las sentencias T-328 de 2010, T-526 de 2005 yT-692 de 2006.
14
“Por otra parte y para facilitar el examen de la razonabilidad del lapso
transcurrido entre el momento de la presunta vulneración del derecho
fundamental invocado y el ejercicio de la acción, la Corte ha
establecido los siguientes criterios: (i) si existe un motivo válido para
la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada
vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la
decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la
acción y la vulneración de los derechos fundamentales del
interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después
de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de
cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de
interposición.” (Subraya fuera de texto)

Por consiguiente, debe estudiarse en cada caso particular, atendiendo
los criterios antes reseñados, si la acción de tutela, pudiéndose ejercer,
se presentó dentro de un término razonablemente oportuno. Así, en
algunos casos, seis (6) meses podrán resultar suficientes para declarar
la tutela improcedente; así como también, en otros, un término de 2
años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya
que todo dependería de las particularidades del caso.”
30. Con todo, la Corte ha precisado que, bajo ciertos parámetros, es

aceptable un mayor espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que genera
la vulneración y la presentación de la acción de tutela. En este sentido, en
sentencia T-158 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) expuso:
“De la jurisprudencia de esta Corporación se puede derivar que

solamente es aceptable un extenso espacio de tiempo transcurrido
entre el hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción
de tutela bajo dos circunstancias específicas: (i) Que se demuestre que
la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho
que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la
presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada
del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual. Y (ii) que la
especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus
derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de
adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de
indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad
física, entre otros”.
Determinación de la inmediatez para la procedencia de la acción de

tutela en contra de la sentencia judicial que ordenó una reliquidación
pensional
15
31. Teniendo en cuenta que la causa de la posible vulneración del derecho
fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia se
origina en una sentencia judicial, la Sala Tercera de Revisión considera que,
para el caso en concreto, el término oportuno y razonable para iniciar la
demanda se determina con fundamento en los siguientes criterios decantados
por la jurisprudencia -Supra numerales 29 y 30- :
(i) Determinación de si existe un motivo válido para la inactividad del

accionante;
(ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los

derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la

vulneración de los derechos fundamentales del interesado;
(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida

la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier
forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.
En el evento en el que el lapso se extremadamente largo, se deberá verificar

si:
(i) Se demuestra que la vulneración es permanente en el tiempo y que,
pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo
respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del
actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.
(ii) Que la especial situación de aquella persona a quien se le han

vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado
el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el
estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros.
32. Con fundamento en los anteriores criterios, es necesario determinar los

extremos del momento en el que inició la conducta vulneradora -fallo
judicial- y la solicitud de defensa de los derechos fundamentales -demanda
de tutela-. No obstante, en el asunto sub lite es necesario precisar que como
consecuencia de la supresión de la entidad pública en la que originalmente
estaba a cargo de la pensión especial acusada -Cajanal-, mal podría
imputársele a la actual entidad UGPP dicha carga. Por tal motivo, y en
acogimiento de lo estimado por otra Sala de Revisión, en un caso que si bien
es distinto al tratarse del reintegro de un porcentaje de cotización para el
Sistema de Salud en los casos de la pensión gracia, es asimilable en lo que
respecta al cómputo de la inmediatez para la accionada. En dicha
16
oportunidad la Sala Quinta de Revisión en la sentencia T-835 de 2014 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio) indicó lo siguiente:
“En los casos analizados la vulneración de los derechos

fundamentales de la accionante es permanente por tratarse del pago de
prestaciones periódicas, aunado a que la UGPP asumió las funciones
de defensa judicial de Cajanal el 11 de junio de 2013, por lo que no se
está en presencia de un descuido de la administración. Así mismo, se
debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos con los que se
financia la prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes
se destinan a financiar el sistema médico asistencial del afiliado
pensionado, razones que explican el cumplimiento del requisito de
inmediatez en el caso en estudio.” (Subraya fuera de texto)
33. Adicionalmente, debe resaltarse que en términos de caducidad, el

Consejo de Estado ha considerado que tratándose de actos que reconocen o
niegan prestaciones periódicas tales como el derecho pensional o su
reliquidación, no son objeto de la excepción de caducidad cuando el juez
debe pronunciarse sobre el orden justo. Por lo tanto, la posibilidad de
controvertir decisiones que reconocen, niegan o modifican prestaciones
periódicas, es aceptada en la sentencia del 02 de octubre de 2008 20, en la que
el máximo órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo indicó lo siguiente:
“(…) y se incurre en el pecado que señala el aforismo latino de

“súmmum jus summa injuria” -derecho estricto injusticia suprema-
que se suele utilizar para indicar que al juez no puede considerársele
como un autómata o esclavo de la norma escrita, por ley; debe
entenderse el ordenamiento jurídico como un todo. Incluso, en los
casos como el aquí examinado, la doctrina constitucional permite
dejar de lado el texto de la ley para no proferir decisiones que
contraríen el orden justo, valor este constitutivo de nuestro
ordenamiento constitucional (…)”. En suma, la relectura y alcance
que en esta oportunidad fija la Sala al artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, en cuanto dispone que los actos que
reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier
tiempo, no apunta sólo a aquéllos que literalmente tienen ese carácter,
sino que igualmente comprende a los que las niegan. Ello por cuanto
de un lado, la norma no los excluye sino que el entendimiento en ese
sentido ha sido el resultado de una interpretación restringida, y de
otro, tratándose de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones
periódicas, tales como pensiones o reliquidación de las mismas, para
20
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”,
radicación número 25000-23-25-000-2002-06050-01(0363-08).
17
sus titulares que son personas de la tercera edad, ello se traduce en
reclamaciones y controversias que envuelven derechos fundamentales.
No puede perderse de vista que la Carta Política garantiza la primacía

de los derechos inalienables y éstos prevalecen sobre aspectos
procesales. El derecho a la pensión y su reliquidación es un bien
imprescriptible e irrenunciable para sus titulares. En el sub examine,
al tiempo que como quedó expresado en párrafos anteriores, la
demanda contra los actos impugnados fue presentada por fuera del
término de caducidad -cuestión que extrañamente ignoró el
Magistrado que admitió la demanda y la Sala que la decidió-, sin
embargo bajo la motivación expuesta precedentemente, su
extemporaneidad se torna en una inconsistencia inane, pues en
cualquier caso, si no hay caducidad para los actos que reconocen
prestaciones periódicas tampoco la habrá para aquellos que las niegan,
fundamento que facilita el examen de fondo del asunto propuesto en
esta instancia.” (Todas las subrayas fuera de texto)
34. De lo anterior se extrae que incluso antes de la entrada en vigencia de la

Ley 1437 de 2011, la Sección Segunda - Subsección “A” Sala Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en aplicación a un orden
justo, contempló la posibilidad de no tener en consideración los términos de
caducidad tratándose de prestaciones periódicas en asuntos pensionales o de
su reliquidación, tal y como ocurre en el caso sub lite.
35. Si bien es cierto, que en la anterior providencia, la norma del entonces

Código de Procedimiento Administrativo se refería al término de caducidad
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su lógica también
debe aplicarse a las sentencias que reconocen, niegan o modifican
prestaciones periódicas. Si no, se desconocería la posibilidad de solicitar
reliquidaciones, cuando la pensión es reconocida judicialmente. Se trata de
situaciones que se proyectan en el tiempo, lo que explica su posibilidad de
revisión y control durante el tiempo su vigencia.
36. Con fundamento en todo lo anterior, el cómputo del término oportuno y

razonable no será desde el pronunciamiento del fallo judicial atacado -09 de
septiembre de 2004- sino desde el momento en el que la accionante asumió
la defensa judicial de los recursos del sistema pensional a cargo del tesoro, es
decir, 11 de junio de 2013.
37. Así las cosas, teniendo en cuenta que desde el 11 de junio de 2013 al 09
de marzo de 2015 -Supra numeral 5-, han transcurrido aproximadamente un
año (1) y nueve (9) meses, encuentra la Sala que a primera vista dicho lapso
sería desproporcionado. No obstante, es necesario considerar que el daño es
18
continuado y la especial situación de defensa del patrimonio público
afectado entre otras por casos de abuso de derecho o fraude a la ley. Al
respecto, esta Corporación, en la Sala de Revisión Sexta, en la sentencia T-
546 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) consideró en un caso
análogo, esta situación para determinar el cumplimiento del requisito de
inmediatez, así:
“39. Para el caso en estudio se considera que la vulneración de los

derechos fundamentales de la accionante es permanente por tratarse
del pago de prestaciones periódicas, lo anterior sumado a la situación
especialísima derivada en que la UGPP sólo asumió las funciones de
defensa judicial de CAJANAL el 11 de junio de 2013, por lo tanto se
observa que frente a la oportunidad de la tutela objeto de estudio no
estamos en presencia de una desidia de la Administración sino ante la
imposibilidad jurídica y material para interponer la acción en un
término menor.

Igualmente, se debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos
con los que se financia la prestación de los servicios de salud, por
cuanto los aportes se destinan a financiar el sistema médico asistencial
del afiliado pensionado, razones que explican el cumplimiento del
requisito de inmediatez en el caso en estudio.”
38. Conforme al anterior pronunciamiento, el período empleado para la

defensa de los derechos fundamentales que la accionante estima
conculcados, se torna adecuado y por ende la acción es procedente ante la
grave afectación de recursos públicos. Por tal razón, y al evidenciarse que en
el presente caso el asunto versa sobre un daño continuado, como lo es el
pago de una obligación de tracto sucesivo –mesada pensional- y no se
evidencia desidia en la defensa jurídica por parte de la entidad pública
accionante, es posible aplicar el mismo criterio empleado por las Salas de
Revisión Quinta y Sexta, y por lo tanto, el requisito de inmediatez será
tenido por satisfecho.
Alegación de una irregularidad procesal
39. Tal y como se señaló con anterioridad -Supra numeral 7- la titular de los
derechos fundamentales afectados invoca la protección constitucional por
considerar vulnerados sus derechos al debido proceso y al acceso efectivo a
la administración de justicia. Respecto del primero, lo sustenta mediante la
configuración de un defecto material o sustantivo y el desconocimiento del
precedente.
Verificación de los demás requisitos de forma
19
40. Finalmente, conforme al marco de procedencia reseñado en el párrafo 16,
restan por analizar los requisitos de que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible” y que no se trate de
sentencias de tutela. Frente al primero se tiene por satisfecho en la medida
que en el acápite de los hechos se detalla la situación fáctica -Supra
numerales 1 al 7- y, la providencia cuestionada no es una sentencia de tutela.
Constatación de la acreditación de al menos uno de los requisitos

especiales de procedencia de la tutela contra providencia judicial
41. Conforme a las falencias imputadas a la sentencia del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca de defecto material o sustantivo y
vulneración del precedente, se tiene que el concepto de la violación se funda
en el desconocimiento por parte de la providencia acusada de normas de
rango constitucional, mediante la aplicación de una interpretación del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y el
Decreto 717 de 1978 ajena a su finalidad y permitir el aumento de la mesada
mediante vinculaciones precarias, que pugnan con el principio de
Sostenibilidad Financiera.
42. Sobre la argumentación del anterior defecto, se echa de menos la

identificación de la interpretación ajena a la finalidad de las disposiciones
legales invocadas y con ello el desconocimiento de normas Superiores. Pues
en la sustentación tan solo se hacen aseveraciones genéricas, como el juez
“desconoció normas de rango constitucional al momento de ordenar la
reliquidación”, sin precisar el modo en el que los fundamentos del fallo
judicial contrariaron en ese momento los postulados constitucionales
vigentes. Pues, se logra inferir de la alusión al principio de Sostenibilidad
Financiera que se trata del artículo 48 de la Carta Política.
43. No obstante, dicho argumento resulta inadmisible en tanto que el fallo

fue proferido el 09 de septiembre de 2004, y el principio de Sostenibilidad
Financiera en el Sistema Pensional, fue introducido con posterioridad en la
reforma constitucional del Acto Legislativo 01 de 2005, cuya vigencia data
del 25 de julio de 2005. Razón por la cual, no sería posible aplicar ese
criterio al defecto alegado, el cual exige por lo menos, que al momento de
adoptarse la decisión acusada, esta se funde en normas inexistentes o
inconstitucionales -Supra numeral 18-.
44. En igual sentido, se manifiesta que el defecto por vulneración del

precedente, recae sobre la sentencia C-258 de 2013, la cual fue proferida el
20
siete (7) de mayo de dos mil trece (2013), por lo que tampoco podría darse el
análisis de este defecto, por parte de una sentencia judicial proferida con
antelación a la fijación del precedente que se estima violado.
45. De todo lo expuesto, se concluye que si bien prima facie la demanda de

tutela resulta procedente al cumplir con los requisitos de forma para el
análisis de la vulneración de un derecho fundamental por parte de una
providencia judicial, al no lograr configurar siquiera uno de los defectos
recopilados por la jurisprudencia, no es posible acceder a amparar el derecho
fundamental al debido proceso. De la situación fáctica descrita se evidencia
que la reliquidación de la mesada pensional se incrementó
desproporcionadamente por cuenta de unos nombramientos. Razón por la
cual, y con base en las facultades extra y ultra petita en cabeza de los jueces
constitucionales, esta Sala se planteará si es posible aplicar el precedente de
reanudación de términos judiciales para que la administradora de pensiones
pueda ejercer el recurso extraordinario de revisión. Por lo cual, se hará un
breve caracterización de dichas facultades.
Fallos extra y ultra petita en el trámite de tutela. Reiteración de

jurisprudencia
46. Pese a que no se configuró una causal específica de procedencia de tutela

contra providencia judicial, en la sentencia de unificación SU-195 de 2012
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) la Sala Plena reiteró la facultad que
ostentan los jueces de tutela para resolver un asunto distinto al solicitado21;
en esa oportunidad este Tribunal indicó lo siguiente:
“En cuanto a la posibilidad de que los fallos puedan ser extra y ultra

petita en materia de tutela, esta Corte de manera pacífica ha señalado
que el juez de tutela puede al momento de resolver el caso concreto
conceder el amparo incluso a partir de situaciones o derechos no
alegados, atendiendo la informalidad que reviste el amparo y además
quien determina los derechos fundamentales violados. Así, desde los
primeros pronunciamientos se ha sentado esta posición, toda vez que
conforme a la condición sui generis de esta acción, la labor de la
autoridad judicial no puede limitarse exclusivamente a las
pretensiones invocadas por la parte actora, sino que debe estar
encaminada a garantizar el amparo efectivo de los derechos
fundamentales. (Subraya fuera de texto).
21
Facultad reiterada posteriormente por la SU-515 de 2013 “Aunque esa censura fue planteada mediante
escrito allegado durante el trámite de revisión efectuado por esta Corporación, la Sala considera que ella
puede ser estudiada teniendo en cuenta la informalidad y el carácter garantista de la acción de tutela, que
permiten que los jueces fallen los casos a través de decisiones ultra o extra petita.”
21
47. En el curso del proceso que culminó con la sentencia T-568 de 2013
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) a la Sala de Revisión se le planteó la
vulneración del derecho a la seguridad social en pensiones por causa de la
suspensión de una pensión de sobrevivientes por hijo inválido. En ese caso la
Sala constató que la tutela era improcedente por cuanto el actor contaba con
una pérdida de capacidad laboral inferior al 50% y por ello no cumplía con el
requisito legal para ser considerado inválido. No obstante, por virtud de un
fallo extra petita ordenó la tutela de su derecho fundamental a la salud con
base en lo siguiente:
“El juez de tutela está revestido de amplias facultades oficiosas que

debe asumir de manera activa para brindar la adecuada protección a
los derechos constitucionales de las personas, al punto que puede
decidir más allá de lo pedido o sobre pretensiones que no hicieron
parte de la demanda. El funcionario jurisdiccional podrá usar dicha
potestad ultra o extra petita, siempre que se establezca la infracción a
los derechos del demandante.” (Subraya fuera de texto).
48. Finalmente, en la sentencia de unificación SU-484 de 2008 (M.P. Jaime

Araújo Rentería), la Sala Plena al referirse a la acción de tutela como
mecanismo efectivo en la protección de los derechos fundamentales y en
aplicación de la facultad extra petita, consideró lo siguiente:

“En consideración a la naturaleza fundamental de los derechos
amparados por la acción consagrada en el artículo 86 de la Carta
Política, el régimen de la tutela está dotado de una mayor laxitud que
el resto de las acciones jurídicas. En efecto, mientras que el
pronunciamiento judicial ultra y extra petita está vedado en materia
civil, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 305 del Código
de Procedimiento Civil22, al juez de tutela le está permitido entrar a
examinar detenidamente los hechos de la demanda para que, si lo
considera pertinente, entre a determinar cuáles son los derechos
fundamentales vulnerados y/o amenazados, disponiendo lo necesario
para su efectiva protección. (Subraya fuera de texto) No en vano la
Corte Constitucional ha sostenido que:

“(…) dada la naturaleza de la presente acción, la labor del juez no
debe circunscribirse únicamente a las pretensiones que cualquier
persona exponga en la respectiva demanda, sino que su labor debe
estar encaminada a garantizar la vigencia y la efectividad de los
22
Cita dentro del texto “Reformado por el Decreto 2282 de 1989, art. 1º, mod. 135. Dicho artículo prevé en
su inciso 2º que “No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del
pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta”.”
22
preceptos constitucionales relativos al amparo inmediato y necesario
de los derechos fundamentales. En otras palabras, en materia de tutela
no sólo resulta procedente sino que en algunas ocasiones se torna
indispensable que los fallos sean extra o ultra petita. Argumentar lo
contrario significaría que si, por ejemplo, el juez advierte una evidente
violación, o amenaza de violación de un derecho fundamental como el
derecho a la vida, no podría ordenar su protección, toda vez que el
peticionario no lo adujo expresamente en la debida oportunidad
procesal. Ello equivaldría a que la administración de justicia tendría
que desconocer el mandato contenido en el artículo 2o superior y el
espíritu mismo de la Constitución Política, pues -se reitera- la vigencia
de los derechos constitucionales fundamentales es el cimiento mismo
del Estado social de derecho.”
49. Con fundamento en todo lo anterior, se concluye que el juez de tutela

está investido de la facultad oficiosa de proferir fallos extra y ultra petita,
cuando de los hechos de la demanda se evidencia la vulneración de un
derecho fundamental, incluso cuando no ha sido solicitado por el tutelante.
En este caso, como consecuencia del cambio del parámetro constitucional
introducido con el Acto Legislativo 01 de 2005 a la Seguridad Social en
Pensiones, y el reciente pronunciamiento por parte de esta Corporación en la
sentencia C-258 de 2013. Esta Sala se planteará el siguiente problema
jurídico. ¿Es posible aplicar el precedente de reanudación de los términos
para controvertir las pensiones reconocidas con abuso de derecho o fraude a
la ley mediante el ejercicio del recurso extraordinario de Revisión -art. 20
Ley 797 de 2003- a las pensiones causadas en el régimen especial de
transición previsto en el Decreto 546 de 1991, y, con ello amparar el derecho
al acceso a una efectiva administración de justicia vulnerado a la UGPP?
Existencia de un cambio de parámetro de control
50. Es importante señalar que el cambio del parámetro de control tiene un

efecto directo sobre la cosa juzgada ya que habilita al juez constitucional
para conocer una proposición ya estudiada frente a un contexto jurídico
diferente, como lo expresó éste Tribunal Constitucional al pronunciarse
sobre el derecho de asociación, en la sentencia C-1234 de 2005 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), así:
“Se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la Corte,
en el año de 1994, en la sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo
416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían
sido incorporados por medio de la Ley, los Convenios 151 y 154 de la
OIT, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes
con la Constitución. Aunado a lo anterior, la declaración de
23
exequibilidad de la prohibición para los sindicatos de empleados
públicos de presentar pliegos de peticiones o de celebrar convenciones
colectivas, radicó principalmente en la consideración de que el artículo
416 del Código laboral era una de las excepciones de que trata el
artículo 55 de la Constitución, argumento que queda sin piso, por la
sencilla razón de la existencia de las Leyes en mención. En
consecuencia, por este aspecto, la Corte puede volver a examinar la
constitucionalidad de lo acusado del artículo 416 del Código
Sustantivo del Trabajo, pues no se está ante el fenómeno de la cosa
juzgada.” (Subrayas fuera de texto).
51. Ahora bien, otro ejemplo del efecto directo del cambio de parámetro
constitucional en el fenómeno procesal, se da en la reforma al artículo 48
Superior, efectuada por el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual alteró el
panorama normativo bajo el cual se adoptó la sentencia C-168 de 1995 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz) por medio de la cual, se interpretó el concepto de
derechos adquiridos previsto para el régimen de transición.
Ahora bien, el artículo 48 constitucional -marco constitucional del artículo

36 de la Ley 100/93-, fue modificado por el citado Acto Legislativo, con la
incorporación de nuevos principios al derecho a la seguridad social en
pensiones y al propio artículo 36 de la Ley 100/93, resumido en las
siguientes normas:
52. Sobre el derecho a la seguridad social en pensiones: (i) fundó el

principio de la Sostenibilidad Financiera del Sistema Pensional; (ii) consagró
el respeto de los derechos adquiridos con arreglo a la ley en materia de
seguridad social; (iii) consagró la estabilidad e inmutabilidad en el pago de la
mesada; (iv) prohibió establecer requisitos y beneficios pensionales distintos
a los de la leyes del sistema general de pensiones; (v) ordenó la liquidación
pensional concordante con los aportes cotizados; (vi) dispuso la derogatoria
de los regímenes especiales y exceptuados; (vii) ordenó la revisión de las
pensiones adquiridas con abuso del derecho y (viii) fijó un tope al monto de
la mesada.
53. Expresamente sobre el artículo 36 de la ley del Sistema General: (i)

determinó que el régimen de transición expiró el 31 julio de 2010; (ii) en
protección a las expectativas legítimas, estableció una extensión de dicho
régimen para aquellos afiliados que acrediten 750 semanas o 15 años de
servicio a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 -25 de julio
de 2005-, permitiendo causar el derecho pensional antes de finalizar el año
2014; (iii) los requisitos y beneficios serán los expresamente consagrados en
el artículo 36 y demás normas que lo desarrollen.
24
54. Finalmente, en reconocimiento al derecho viviente23, en la sentencia C-
258 de 2013 se demostró que con anterioridad e incluso después del Acto
Legislativo 01 de 2005, algunos jueces de la República en aplicación de una
interpretación contraria al espíritu de las normas de la transición pensional,
reconocieron pensiones más allá de lo legalmente permitido. Por ello,
algunas Salas de Revisión en corrección a dicha práctica interpretativa han
venido extendiendo el precedente constitucional a regímenes pensionales
distintos al de los Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes y algunos
servidores públicos.
55. Ahora bien, un ejemplo de la aplicación del precedente establecido en la

C-258 de 2013, se dio en la sentencia T-078 de 2014 (M.P. Mauricio
González Cuervo) en la cual, se estudió el caso de un pensionado por el
régimen de transición del Decreto 758 de 1990, al que se le aplicaron los
criterios de la mencionada sentencia de constitucionalidad, en lo atinente a
los parámetros de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los
siguientes términos:
“4.3. Interpretación jurisprudencial del Artículo 36 de la Ley 100 de

1993.

4.3.1. El régimen de transición establecido en la Ley 100/93, en armonía
con las normas y principios de rango constitucional, ofrece a un grupo
de afiliados que se encuentran próximos a la consolidación de su
derecho pensional, beneficios que implican el efecto ultractivo de los
23
C-258 de 2013 “Resultan inexequibles algunas expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, cuyo
alcance evolucionó en el derecho viviente en un sentido contrario a la Carta. También se ha explicado por
qué es necesario que las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley sean reliquidadas a
31 de diciembre de 2013. Igualmente, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013
y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública,
podrá superar el tope de los 25 salarios. De igual manera, resulta claro que el régimen dispuesto por el
artículo 17 de la Ley 4 de 1992, es constitucional si se entiende que: (i) no puede extenderse el régimen
pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, lo cual incluye lo establecido en el
artículo 2 del Decreto 1293 de 1994, no se encontraren afiliados al mismo, (ii) como factores de liquidación
de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el
beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las
cotizaciones respectivas, (iii) las reglas sobre Ingreso Base de Liquidación aplicables a todos los
beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley
100 de 1993, según el caso y (iv) las mesadas correspondientes no podrán superar los veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes. Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de
la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al
ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los
principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional
equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor
de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con
recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de
Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios
a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la
dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio.”
25
requisitos de edad, monto y número de semanas o tiempo de servicio del
régimen al cual venían afiliados al momento de la entrada en vigencia
del nuevo sistema general de pensiones.

4.3.2. Cabe destacar que, en lo relacionado con el concepto monto se
presentan dos acepciones, una en el marco de los regímenes especiales y,
otra como beneficio del régimen de transición. En cuanto a la primera,
está concebida como el resultado de aplicar el porcentaje o tasa de
reemplazo al promedio de liquidación del respectivo régimen; y la
segunda como un privilegio legal para aquellos próximos a adquirir el
derecho, pero que por razón de no haberlo consolidado, serían
destinatarios de unas reglas específicas y propias de la pensión causada
en vigencia de la transición, a través de las disposiciones contenidas en
el artículo 36 de la Ley 100/93, así:

4.3.2.1. Inciso segundo- establece (i) los requisitos para acceder al
régimen de transición -40 años hombre / 35 mujer ó 15 años de tiempo
de servicio-; (ii) los beneficios antes mencionados -edad, monto, y
semanas o tiempo de servicio- y (iii) dispone que las demás condiciones
y beneficios serán los de la Ley General de Pensiones.

4.3.2.2. Inciso tercero- regula la forma de promediar el ingreso base de
liquidación de aquellos beneficiarios del régimen de transición que están
a menos de 10 años de consolidar el derecho, los cuales cuentan con la
posibilidad de: (i) liquidar la pensión con base en el tiempo restante o
(ii) con el promedio de toda la vida laboral si fuere superior. No
obstante, no mencionó a los afiliados que estando dentro del régimen de
transición les faltare más de 10 años para acceder al derecho pensional,
por lo que se entiende que se rige por la ley general, es decir, el artículo
21 de la Ley 100/93.

4.3.3. En la sentencia C-258 de 2013, respecto de la interpretación del
artículo 36 de la Ley 100/93, la Corte determinó que el cálculo del
ingreso base de liquidación bajo las reglas previstas en las normas
especiales que anteceden al régimen de transición, constituye la
concesión de una ventaja que no previó el legislador al expedir la Ley
100, en la medida que el beneficio otorgado, como se señaló en un
principio, consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que
se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con
los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de
reemplazo. Situación distinta se presenta respecto del ingreso base de
liquidación, puesto que este no fue un aspecto sometido a transición,
como se deriva del tenor literal del artículo 36 de la ley mencionada.

26
4.3.5. De lo anterior, se puede colegir que esta Corporación al estudiar la
constitucionalidad de la norma demandada en esa oportunidad (art. 17
Ley 4 de 1992), fijó unos parámetros de interpretación para la aplicación
del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100/93,
especialmente en lo relacionado en su inciso 3°, que establece el modo
de calcular el ingreso base de liquidación para aquellos beneficiarios del
tránsito normativo; interpretación constitucional que no resulta ajena al
presente caso, más aun, cuando el conflicto versa sobre la aplicación
integral del régimen especial del que era beneficiario el accionante, y del
régimen de transición mencionado.” (Subraya fuera de texto)
56. El anterior pronunciamiento fue objeto de solicitud de nulidad, la cual se

negó por parte de la Sala Plena en el Auto 078 de 2014 al considerar que “La
solicitud de nulidad debe ser negada cuando se constata que la Sala de
Revisión de Tutelas competente no cambió la jurisprudencia en vigor, sino
que, por el contrario, adoptó su decisión en acatamiento de un precedente
interpretativo fijado dentro de la ratio decidendi de una sentencia de
constitucionalidad que es relevante y aplicable para la solución del caso
concreto.”
57. Posteriormente, la Sala Plena en la sentencia de unificación SU-230 de

2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) al resolver un problema similar
respecto de la interpretación que la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia hace sobre algunos aspectos del régimen de transición,
se acogió el criterio interpretativo de la C-258 de 2013, del siguiente modo:
“La Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de

2013 fijó el precedente en cuanto a la interpretación otorgada sobre el
monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de
transición, y por ende, a todos los beneficiarios de regímenes
especiales. La sentencia fijó unos parámetros determinados para el
régimen especial dispuesto en la Ley 4 de 1992, pero además,
estableció una interpretación sobre la aplicación del IBL a los
regímenes especiales sujetos a la transición del artículo 36 la Ley 100.
En esa medida, Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de

1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración
viviente, resultaba contrario al ordenamiento constitucional por cuanto
(i) desconocía el derecho a la igualdad, en armonía con los principios
constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un
sistema pensional equitativo, (ii) generaba una desproporción
manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo
17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existía falta absoluta de
correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual
27
conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con
recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto, además,
(v) es incompatible con el principio de Estado Social de Derecho,
puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se
contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios
carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio
público del beneficiario del elevado subsidio.”
58. De todo lo expuesto, se puede concluir que como consecuencia de la

interpretación que hizo esta Corporación en sede de control abstracto
respecto del régimen de transición en el marco del régimen especial de la
Ley 4 de 1992, dados sus efectos erga omnes, algunas Salas de Revisión e
incluso en unificación han adoptado los criterios esgrimidos en la sentencia
C-258 de 2013. Razón por la cual, la mención atinente a que lo que esta
Corporación señale en esta decisión no podrá ser trasladado en forma
automática a otros regímenes especiales o exceptuados -Supra numeral 23-
hace referencia a una restricción para las administradoras de pensiones para
hacer uso de lo indicado en esa oportunidad, dejando abierta la posibilidad a
las Salas de Revisión de acoger esos criterios en otros casos en concreto, tal
y como ocurrió en las sentencias mencionadas -Supra numerales 55 y 57-.
De la reanudación de términos para el ejercicio del recurso

extraordinario de revisión
59. En el numeral 26 se constató que la UGPP no tuvo la oportunidad de

ejercer los mecanismos legales para revisar la pensión concedida con un
aparente abuso del derecho. Por lo que se hará una síntesis de los
fundamentos de la C-258 de 2013 para ordenar el reinicio de términos en
cuanto a la procedencia del recurso consagrado en el artículo 20 de la Ley
797 de 2003. En primer lugar, se consideró que “En términos generales,
comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma
legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento
jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas,
para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el
titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la
luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las
normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo
jurídico que persigue.”24
60. En aplicación al tema pensional, se establecieron algunos casos en los

que podría configurarse la anterior irregularidad, dentro de los cuales se
destaca el siguiente:
24
Ibíd. Subraya fuera de texto.
28
“Recuerda la Corte que, para ese menester se tendrá en cuenta, de
manera preponderante, la dimensión objetiva de los conceptos del
abuso del derecho y fraude a la ley, de manera que no se trata de
establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del
empleo de una interpretación de la ley que, a la luz de lo establecido en
esta sentencia, resulta contrario a la Constitución y como resultado de la
cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a
la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva
desproporción y falta de razonabilidad en la prestación.
En materia pensional con frecuencia se presentan situaciones de abuso

del derecho, que se encuadran dentro de esta segunda hipótesis, que dan
lugar al reconocimiento de pensiones con ventajas irrazonables frente a
la verdadera historia laboral del peticionario, que generan un
desequilibrio manifiesto del principio de igualdad, y fruto de un
aprovechamiento de las interpretaciones que las autoridades judiciales y
administrativas han hecho de las normas.
Esto suele presentarse en situaciones en las que servidores públicos

beneficiarios del régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por
la transición, obtienen, en el último año de servicios, un incremento
significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su vida
laboral, y por el contrario, representa un salto abrupto y
desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia
productiva. Ello en aprovechamiento de las tesis de algunas
corporaciones judiciales sobre las reglas de la transición y del Ingreso
Base de Liquidación. Cabe señalar que para que se produzca este abuso
del derecho, el aumento, se repite, debe ser claramente
desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia
laboral.
En estos eventos, los incrementos significativos de los ingresos del

servidor en sus últimos años de servicios –incremento que escapa el
sendero ordinario de su carrera salarial- conducen a una pensión que no
guarda ninguna relación con los aportes que acumuló en su vida laboral
y que, por tanto, imponen al Estado la obligación de proveer un
subsidio muy alto para poder pagar la pensión reconocida.
Estos casos suelen además estar acompañados de vinculaciones

precarias al cargo en virtud del cual se produce el aumento del ingreso
base de liquidación, a través de figuras como las suplencias en el caso
de los Congresistas, el encargo en el caso de Magistrados, y la
29
provisionalidad, en los demás casos en que el artículo 17 de la Ley 4 de
1992, es aplicable.
En este punto debe recordarse que si bien es cierto la Corte ha avalado

la existencia de algunos regímenes pensionales especiales, también lo
es que, dado su carácter excepcional y su impacto en las finanzas
públicas, sus reglas deben ser de interpretación restringida y no pueden
ser extendidas por analogía a casos de servidores no cobijados por
ellos.” (Todas las subrayas fuera de texto)
61. De lo anterior se concluye que (i) la connotación de abuso del derecho no

va dirigida al uso de conductas delictivas, sino a la interpretación que se hizo
del régimen de transición; (ii) el desequilibrio entre la resultante de la
pensión -mesada- con lo efectivamente aportado -historial de cotización-
debe ser evidente, de tal modo, que rompa con el promedio de lo cotizado
durante toda la vida laboral; (iii) y, que el salto abrupto sea producto de
vinculaciones precarias durante el último año para adquirir la pensión o la
reliquidación. No obstante, dichos criterios deberán ser constatados por el
juez de la jurisdicción competente y en el seno de un proceso judicial que
garantice el debido proceso a ambas partes.
62. Finalmente, dentro de las múltiples órdenes dadas en la C-258 de 2013,

se previó el uso de los recursos de revocatoria directa -art.19 de la Ley
797/03- y de revisión -art.20 de la Ley 797/03- en tanto que pese a que el
Acto Legislativo encomienda al Legislador la expedición de un mecanismo
idóneo para la revisión de pensiones, lo cual hasta el momento no se ha
hecho. En uso de dichas figuras ajustadas a la interpretación jurisprudencial,
se consideró lo siguiente:
“Los condicionamientos consagrados en la Sentencia C-835 de 2003,

deben ser plenamente aplicados por las entidades responsables, para
los procedimientos que se adelantarán para dar cumplimiento a la
presente providencia.
Cabe también dejar claro que los términos de caducidad de posibles

acciones contenciosas contra estos actos de reconocimiento pensional,
se reanudarán y empezarán nuevamente a contarse a partir de la fecha
de la comunicación de esta providencia.”
Aplicación en el caso en concreto
63. Acorde con la situación fáctica descrita por la accionante UGPP y que en
todo caso no fue controvertida por el pensionado, siendo efectivamente
vinculado desde el inicio de la acción de tutela, se evidencia con claridad que
30
el primer monto de su pensión fue fijado en la suma de $1.493.012,25
-Supra numeral 3-; fue reliquidada por orden judicial en $9.195.490,31
-Supra numeral 3- y, posteriormente incrementada en $15.483.395,1525 al
haber fungido por un lapso muy corto como magistrado del Consejo de
Estado -Supra numeral 7-. De lo que se colige que la reliquidación ordenada
por un fallo judicial es sustancialmente superior al monto inicialmente
reconocido, cumpliendo prima facie con los criterios esgrimidos en el
numeral 61 atinentes a que: (i) la connotación de abuso del derecho no va
dirigida al uso de conductas delictivas, sino a la interpretación que se hizo
del régimen de transición; (ii) el desequilibrio entre el producto de la pensión
–mesada- con lo efectivamente aportado –historial de cotización- debe ser
evidente, de tal modo, que rompa con el promedio de lo cotizado durante
toda la vida laboral; (iii) y, que el salto abrupto sea producto de
vinculaciones precarias durante el último año para adquirir la pensión o la
reliquidación. Los cuales, en todo caso deberán ser constatados por el juez de
la jurisdicción competente y en el seno de un proceso judicial que garantice
el debido proceso de ambas partes.
64. En el análisis de subsidiariedad se constató que la entidad

administradora de los recursos públicos con los que se sufraga la prestación
periódica no tuvo la oportunidad procesal de ejercitar una debida defensa
ante el juez de los contencioso administrativo en tanto, que desde el 11 de
junio de 2013, asumió las obligaciones de Cajanal, verificándose la
imposibilidad de un acceso efectivo a la administración de justicia y con ello
la vulneración de dicho derecho fundamental.
65. No obstante lo anterior, y en vista de que el reproche del incremento del

quantum de la pensión deriva de una interpretación judicial, el recurso
procedente es el de revisión en los términos de la sentencia C-258 de 2013.
Por lo que resta determinar el momento a partir del cual se reanuda el
término para incoar dicho recurso extraordinario. Al respecto, la sala de
revisión considera aplicable la formula acogida en la providencia antes
mencionada, es decir, desde el momento de la notificación de esta sentencia.
III. CONCLUSIÓN
Síntesis del caso
66. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal –

UGPP mediante apoderado judicial interpuso una demanda de tutela el 09 de
marzo de 2015 contra una providencia judicial del 09 de septiembre de 2004,
25
31
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de
Descongestión, Sección Segunda – Subsección Tercera, por la vulneración
de los derechos fundamentales al debido proceso (CP, 29) mediante la
configuración de un defecto material o sustantivo y el desconocimiento del
precedente y, al acceso efectivo a la administración de justicia (CP, 229), en
tanto que en dicho proveído se reconoció una reliquidación de la mesada
pensional del ciudadano Humberto Cárdenas Gómez del régimen de
transición del Decreto 546 de 1971 sin topes pensionales, con base en todo
los elementos percibidos y con fundamento en vinculaciones precarias –
Supra numeral 2- y que a su juicio, trasgrede el principio de Sostenibilidad
Financiera del Sistema Pensional.
Consideraciones
67. Evaluados los requisitos formales de procedencia de la tutela contra

providencias judiciales, se constató que la UGPP no cuenta con un
mecanismo judicial para la satisfacción de su pretensión de revisión de la
reliquidación -artículo 20 de la Ley 797 de 2003-, puesto que la reanudación
de términos dispuesta por esta Corporación en la sentencia C-258 de 2013,
no aplica automáticamente para las pensiones causadas bajo el régimen del
Decreto 546 de 1971 y, que en su caso, el término para el ejercicio de la
defensa de sus derechos fundamentales es oportuno, en tanto que se trata de
un daño continuado por el pago de una obligación de tracto sucesivo
-mesada- y en la defensa del patrimonio público. Adicionalmente, la
demanda no logró configurar ninguno de los defectos alegados, puesto que
debe enunciarse con claridad cuál es la interpretación judicial ajena a los
postulados constitucionales vigentes al momento de la adopción del fallo, y
los precedentes constitucionales aplicables a ese caso que se estiman
desconocidos.
68. No obstante, la Sala de Revisión en ejercicio de sus facultades extra y

últra petita, al evidenciar que en el caso en concreto podría mediar un
posible abuso del derecho por parte de una interpretación judicial contraria a
los principios del artículo 48, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005,
procedió a analizar si era posible aplicar el precedente sentado en la C-258
de 2013 respecto de la reanudación de términos en los casos en los que la
administradora de pensiones identifique aumentos desproporcionados de la
mesada producto de vinculaciones precarias.
69. Así las cosas, se identificó de los hechos presentados por la accionante
UGPP y que no fueron controvertidos por el pensionado en el respectivo
momento procesal, que el primer monto de la mesada se fijó inicialmente en
la suma de $1.493.012,25 -Supra numeral 3-; por orden judicial se reliquidó
en $9.195.490,31 -Supra numeral 3- y, posteriormente se incrementó en
32
$15.483.395,15 al haber fungido por el lapso muy corto 26 como magistrado
del Consejo de Estado -Supra numeral 7. La Sala estima que para este caso,
lo pertinente es que el juez de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo verifique en el seno de un proceso judicial con respeto al
debido proceso, si se cumplen las condiciones de abuso del derecho por
vinculaciones precarias enunciadas en la C-258 de 2013.
70. Adicionalmente, se constató que por falta del desarrollo legal del
mandato constitucional del Acto Legislativo 01 de 2005 atinente al
“establecimiento de un procedimiento breve para la revisión de las
pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de
requisitos”, la administradora de pensiones accionante, si lo considera
pertinente, podrá interponer el recurso extraordinario de revisión
contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para cuyo caso, los
términos para ejercitarlo, se contaran a partir de la notificación de la presente
sentencia. Por ende, los jueces competentes de la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo deberán darle trámite al recurso extraordinario
de Revisión, en observancia de los lineamentos establecidos en la presente
providencia, en relación con los términos aquí indicados, a efectos de aplicar
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Razón de la decisión
71. Se vulnera el acceso efectivo a la administración de justicia de una

entidad que administra recursos públicos en pensiones, cuando no existen
medios legales efectivos e idóneos para solicitar la defensa jurídica del
patrimonio público que se ve afectado por interpretaciones judiciales,
declaradas por el máximo tribunal en lo constitucional como contrarias a los
principios que rigen la Seguridad Social en Pensiones, en especial en los
casos de abuso del derecho.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de

Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE:
26
A folio 32 del Cuaderno No. 1 obra certificación laboral expedida por la Directora Administrativa de la
División de Tesorería del Consejo Superior de la Judicatura, dando constancia de la vinculación de
Humberto Cárdenas Gómez como Magistrado del Consejo de Estado del 1 al 31 de mayo de 1999.
33
PRIMERO. REVOCAR por las razones expuestas en esta sentencia, la
providencia del 03 de agosto de 2015 dictada por el Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, que a su vez confirmó
con base en otras consideraciones, el fallo del 28 de mayo de 2015 proferido
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, que declaró improcedente el amparo solicitado.
SEGUNDO. CONCEDER el amparo del derecho fundamental al acceso

efectivo a la administración de justicia a la Unidad Administrativa Especial
de Gestión Pensional y Contribuciones Pensionales de la Protección Social –
UGPP-.
TERCERO. DECLARAR que los términos para el ejercicio de la defensa

judicial, se contarán a partir de la notificación de esta providencia, si la
entidad accionante UGPP considera pertinente tramitar ante el respectivo
órgano judicial, el recurso extraordinario de revisión.
CUARTO. INSTAR a los jueces competentes de la jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, para que, respecto de los términos para ejercer
el recurso extraordinario previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003,
sean determinados conforme a la parte motiva de esta providencia.
LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36

del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
34
Con salvamento de voto
MARTHA SACHICA MENDEZ

Secretaria General
35
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
A LA SENTENCIA T-060/16
Referencia: expediente T-5.143.141
Acción de tutela instaurada por la Unidad

Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Parafiscal -UGPP-contra
Tribunal Administrativo de
Sección Segunda -Subsección Tercera y
otro-.
Magistrado Ponente:
ALEJANDO LINARES CANTILLO
No obstante que estimo acertadas las decisiones adoptadas en el presente

asunto, quiero aclarar que la sentencia C-258 de 2013 se pronunció acerca de
los siguientes aspectos: 1) no puede extenderse el régimen pensional previsto
en la Ley 4 de 1992, a quienes con anterioridad al 1 o de abril de 1994, no se
encontraban afiliados al mismo, 2) en lo que tiene que ver con el ingreso
base de liquidación deben aplicarse los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de
1993, 3) solo pueden tomarse como factores de liquidación de la pensión
aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario,
que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubiesen
realizado las cotizaciones y, 4) en lo referente al tope de la pensión, las
mesadas no pueden superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes. De otra parte, en relación con las personas que
adquirieron las pensiones de manera ilegal, con fraude a la ley o abuso del
derecho, se reguló la revisión de estas prestaciones, y los mecanismos
legales para ello.
En el fallo materia de la presente aclaración, se llega a la conclusión de que

en los argumentos esgrimidos por la entidad accionante no se precisa cuál de
los supuestos contenidos en la sentencia C-258-2013, fue desconocido o
transgredido al reconocerse la pensión de jubilación del demandante o al
efectuarse los reajustes de que esta fue objeto. En ese sentido se advierte
que, no resulta claro si la UGPP busca la aplicación del tope pensional, la
reliquidación de la mesada en consideración a los factores salariales, o en
relación con el IBL.
36
Frente al punto, debo realizar la siguiente observación: en mi sentir, de las
sentencias judiciales que reconocen la reliquidación de la mesada pensional
en cuestión, se evidencia que la persona concernida como funcionario
judicial, se desempeñó como Magistrado de Tribunal desde el 9 de julio de
1984 hasta el 30 de abril de 199927 (14 años 9 meses y 29 días). De
conformidad con las normas que regulan la remuneración de un Magistrado
de Tribunal y un Magistrado de alta Corporación, (artículo 1 o del Decreto
610 de 1998, el Decreto 664 de 1999 y el Decreto 1102 de 2012) 28, se
desprende que el salario de un Magistrado de Tribunal, equivaldría al 80%
de lo que devenga un Magistrado de alta Corporación, por consiguiente, al
tenerse en cuenta dicha realidad, y los múltiples pronunciamientos judiciales
que así lo han reconocido, estimo que dicho análisis podría incidir en las
consideraciones que deban efectuarse en relación con la posible
configuración del supuesto "abuso del derecho", esto puesto que al momento
de efectuar la liquidación de la pensión, es posible que no existan diferencias
protuberantes en el monto alcanzado por la mesada pensional.
Ahora bien, por otro lado, ante la posibilidad de que la nueva entidad pueda
promover los mecanismos judiciales idóneos a efectos de lograr la aplicación
de los nuevos parámetros de control establecidos por el Acto Legislativo 01
de 2005, y la sentencia C-258-2013, una vez proferidas las nuevas decisiones
judiciales, nada impide que se pueda promover una nueva acción de amparo
con la finalidad de dar aplicación al principio de sostenibilidad financiera y,
además, velar por la protección del patrimonio público, en caso de que las
mismas incurran en los defectos que según la jurisprudencia de esta Corte así
lo permiten.
Fecha ut supra,

Magistrado
27
Folio 70 vuelta.
28
ARTICULO 1°.A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que vienen percibiendo con
carácter permanente los Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del
Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del
Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de
Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de
Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los
funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente
como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que
sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo
concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corle Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte
Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. La remuneración para el año 2014 es de $20.899.256.
37
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
A LA SENTENCIA T-060/16

JUDICIALES-Improcedencia por cuanto UGPP cuenta con el recurso
previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003 para solicitar revisión de
sentencia que haya reconocido pensión con abuso del derecho
(Salvamento de voto)
Respecto del término para incoar el mecanismo de revisión de las decisiones

judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un
vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011,
que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del
Acto Legislativo 1 de 2005 y que estableció de forma expresa que: “el
recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la
ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se
requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento
del acuerdo transaccional o conciliatorio”. Como quiera que sólo hasta la
expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto
al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que
reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, considero que esa
es la disposición que debe regir la caducidad para el caso que ocupó la
atención de la Sala.
PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O SIN

CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA
LEY-UGPP estaba en término para formular solicitud de revisión de
sentencia (Salvamento de voto)
Referencia: expediente T-5.143.141

Acción de tutela presentada por la
Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Parafiscal UGPP
contra el Tribunal Administrativo de
Sección Segunda Subsección Tercera
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
38
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, a continuación presento las razones que me llevaron a salvar
el voto tal y como lo manifesté en la sesión de la Sala Tercera de Revisión
adelantada el 15 de febrero de 2016, en la que, por votación mayoritaria, se
profirió la sentencia T-060 de 2016.
2. La sentencia de la que me aparto revocó los fallos de instancia 29 que

consideraron improcedente la acción de tutela formulada por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal -en adelante
UGPP- en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de
Descongestión, Sección Segunda Subsección Tercera. En su lugar, concedió
el amparo del derecho al acceso efectivo a la administración de justicia de la
actora y restableció el término para incoar la revisión que está prevista en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La UGPP solicitó, como medida de protección de sus derechos al debido

proceso y acceso a la administración de justicia, que se dejara sin efectos la
sentencia proferida el 9 de septiembre de 2004 por la autoridad judicial
accionada, mediante la cual declaró la nulidad de la resolución30 a través de
la que CAJANAL EICE reconoció la pensión de vejez a Humberto Cárdenas
Gómez, y ordenó la reliquidación de la prestación sin límites en la cuantía.
Para la accionante, la providencia judicial incurrió en dos causales

específicas de procedibilidad de la tutela: desconocimiento del precedente
sentado en la sentencia C-258 de 201331 y defecto sustantivo porque aplicó
una interpretación de las normas regentes que contrarió el principio de
sostenibilidad financiera, pues el pensionado en los últimos meses de
servicio incrementó de forma desproporcionada sus ingresos y duplicó el
monto de la mesada.
Como quiera que la acción de tutela se dirigió contra una providencia

judicial, la sentencia de revisión emprendió el análisis de los requisitos
generales de procedencia. En ese estudio estableció que: (i) el caso revestía
importancia constitucional, en la medida en que se discutía la afectación de
los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia;
(ii) se cumplía el presupuesto de inmediatez, debido al momento en el que la
UGPP asumió la defensa judicial de los recursos del sistema pensional -11
de junio de 2013- y al carácter permanente de la afectación derivada del
29
Fallo de primera instancia proferido el 28 de mayo de 2015 por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Fallo de segunda instancia
proferido el 3 de agosto de 2015 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
30
Resolución número 003895 del 9 de septiembre de 1998 expedida por Cajanal EICE.
31
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
39
pago de una obligación de tracto sucesivo; (iii) se identificaron los hechos
que generaron la vulneración; (iv) no se controvirtió una sentencia de tutela;
y (v) se cumplió el requisito de subsidiariedad.
En el análisis de subsidiariedad se indicó que si bien no se formuló el

recurso de apelación en contra de la decisión atacada, esa omisión no era
imputable a la accionante porque adquirió sus obligaciones de defensa de los
recursos del sistema pensional con posterioridad a la providencia judicial
censurada. También se destacó que la actora no cuenta con el procedimiento
de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que venció el
término para su formulación previsto en el artículo 251 de la Ley 1437 de
2011, y no era viable aplicar, en el caso estudiado, la reanudación de
términos ordenada en la sentencia C-258 de 2013, por cuanto ésta sólo se
ocupó del régimen especial de pensiones previsto en el artículo17 de la Ley
4ª de 1992, el cual no corresponde al que se aplicó en la decisión
cuestionada.
Advertida la concurrencia de los requisitos generales de procedencia de la

tutela, se determinó que la sentencia controvertida no adolecía de los
defectos que se le endilgaron. Esa conclusión se erigió en el momento en el
que se profirió -9 de septiembre de 2004-, la introducción del principio de
sostenibilidad financiera en el sistema pensional a través del Acto
Legislativo 1 de 2005 y la fecha en la que se emitió la sentencia C-258 de
2013 -7 de mayo de 2013-.
No obstante lo anterior, la Sala en ejercicio de sus facultades extra y ultra

petita planteó como problema jurídico establecer si era posible aplicar el
precedente fijado en la sentencia C-258 de 2013, específicamente la medida
de reanudación de los términos para controvertir la pensión aparentemente
reconocida con abuso de derecho en la sentencia de 9 de septiembre de 2004,
en los términos de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Con el fin de responder dicho problema, hizo una síntesis de las razones
expuestas en la sentencia C-258 de 2013 para ordenar la reanudación de
términos. Particularmente sobre el abuso del derecho refirió: (i) las hipótesis
generales en las que se presenta; (ii) los casos en los que podría configurarse
en materia pensional y (iii) las consecuencias que provoca, dentro de las que
destacó el desequilibrio entre la pensión y lo efectivamente cotizado. Luego
resaltó que, de acuerdo con la sentencia de constitucionalidad mencionada,
dichos criterios deben ser constatados por el juez ordinario en el marco de un
proceso judicial que garantice el debido proceso.
Finalmente, en la sentencia T-060 de 2016 se consideró que la situación

demostrada en el trámite de la acción se ajustó, en principio, a los criterios
40
sobre abuso del derecho desarrollados en la sentencia C-258 de 2013, razón
por la que dispuso la reanudación del término de caducidad de la solicitud de
revisión para que, por esa vía, se constate una posible irregularidad en el
reconocimiento de la pensión de Humberto Cárdenas Gómez.
3. Contrario a la posición mayoritaria de la Sala, considero que la acción

formulada por la UGPP no superaba el análisis de procedencia por la
inobservancia del carácter subsidiario de la tutela previsto en el artículo 86
de la Carta Política, pues el momento en el que la UGPP asumió las
funciones de defensa judicial de CAJANAL y el tránsito legislativo sobre el
recurso de revisión, llevan a concluir que la accionante cuenta con el
recurso previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para solicitar la
revisión de la sentencia dictada el 9 de septiembre de 2004.
En efecto, tal y como lo señaló la sentencia de la que me aparto, el

mecanismo al alcance de la actora para satisfacer su pretensión y restablecer
los derechos que adujo conculcados como consecuencia de un
reconocimiento pensional indebido a su cargo es el procedimiento de
revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Sin embargo,
contrario a la posición mayoritaria de la Sala, considero que en el caso
examinado no operó la caducidad, tal como lo explicaré a continuación.
Para evidenciar la plausibilidad de la revisión de la sentencia proferida el 9

de septiembre de 2004 deben considerarse las siguientes circunstancias:
(i) El mecanismo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en

principio, se estableció para la revisión de decisiones judiciales que
reconocieron prestaciones periódicas a cargo del erario público
únicamente por la trasgresión del debido proceso o por haber
excedido lo debido de acuerdo con las disposiciones regentes.
(ii) El Acto Legislativo 1 de 2005 estableció la posibilidad de revisión de
pensiones reconocidas con abuso del derecho.
(iii) No se ha efectuado un desarrollo legal del instrumento de revisión
previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005.
(iv) Ante la omisión legislativa, se ha acudido al mecanismo previsto en
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para la revisión de pensiones
obtenidas con abuso del derecho.
(v) El término de 5 años del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011
comporta el único desarrollo respecto a la caducidad de la revisión
por abuso del derecho en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005.
(vi) La situación especialísima que se configura frente a la UGPP, por el
momento en el que asumió las funciones de defensa judicial de
CAJANAL -11 de junio de 2013-.
41
4. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 32 estableció la posibilidad de que el
Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus
competencias y por solicitud del Gobierno, revisen las providencias
judiciales que “en cualquier tiempo” hayan decretado un reconocimiento que
imponga al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de
cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza.
El procedimiento de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de

2003 procede cuando: (i) el reconocimiento se haya obtenido con violación
al debido proceso o (ii) la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido
de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables.
De lo anterior se evidencia que la norma, en su acepción original, previó la

posibilidad indefinida en el tiempo de revisar decisiones judiciales que
reconocieron pensiones con violación del debido proceso o que superaron los
topes legales, pero no aquellas obtenidas con abuso del derecho.
Posteriormente, la sentencia C-835 de 200333 declaró inexequible la

expresión “cualquier tiempo” prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de
2003, pues consideró que la indeterminación que generaba, transgredía el
derecho al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el
imperio del Estado Social de Derecho.
En esa oportunidad, la Corte destacó que la posibilidad de que se revisen en

cualquier tiempo decisiones judiciales que configuraron una situación
jurídica concreta, provoca una alta inseguridad jurídica y de paso: “(…)
desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones
jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la
confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia
ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la
ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la
suerte de un ad calendas graecas.”
Como consecuencia de la inexequibilidad de la expresión que permitía la

revisión “en cualquier tiempo” se presentó un vacío en relación con el
término durante el cual podía elevarse la solicitud correspondiente, el cual
fue superado por la misma sentencia con una remisión a los términos
vigentes para el recurso de revisión ordinario. Sobre el asunto, la Corte
indicó que el mecanismo debía ser activado: “(…) de acuerdo con la
32
“Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales.”
33
M.P. Jaime Araújo Rentería
42
jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término
establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o
dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo.”
De manera que, tras la expedición de la sentencia C-835 de 2003 se contaba

con un instrumento especial para la revisión de decisiones judiciales que
reconocieron prestaciones periódicas a cargo del erario público con
violación del derecho al debido proceso o que superaron las cuantías fijadas
en la ley. Así, la solicitud de revisión podía formularse dentro de los 2 o 5
años siguientes a la ejecutoria de la sentencia cuando la competencia era de
la jurisdicción contenciosa administrativa34 o de la jurisdicción ordinaria
laboral35, respectivamente.
5. Luego, el Acto Legislativo 1 de 2005 adicionó un último inciso al artículo

48 Superior, según el cual: “[l]a ley establecerá un procedimiento breve
para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y
laudos arbitrales válidamente celebrados". (Subrayas fuera del texto
original)
Ese precepto superior contempló un mecanismo específico para la revisión

de las pensiones reconocidas con abuso del derecho. Sin embargo, como no
se expidió una ley que desarrollara dicho mandato, se ha acudido a la
solicitud especial del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como vía para la
revisión de las pensiones en las hipótesis de abuso del derecho, tal y como lo
hizo la sentencia C-258 de 201336.
Ahora bien, como quiera que la extensión del mecanismo del artículo 20 de
la Ley 797 de 2003 tuvo origen jurisprudencial y buscó hacer efectiva la
previsión del Acto Legislativo 1 de 2005, los términos establecidos en la
sentencia C-835 de 2003 no resultan aplicables para la verificación de
34
Artículo 187 del Código Contencioso Administrativo “El recurso deberá interponerse
dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia.”
35
Artículo 32 Ley 712 de 2001 “El recurso podrá interponerse dentro de los seis (6)
meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia penal sin que pueda excederse de cinco
(5) años contados a partir de la sentencia laboral o de la conciliación, según el caso.”
36
“Este procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005.
Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto Legislativo.
Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará
aplicación a los artículo 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones reconocidas
exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las pensiones reconocidas en
cumplimiento de una sentencia judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el
derecho a la igualdad u otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del
interesado, no simplemente sobre el derecho de petición.”
43
pensiones obtenidas con abuso del derecho. Lo anterior, por cuanto esa
decisión analizó la posibilidad de revisión únicamente frente a las dos
causales previstas originalmente en la Ley 797 de 2003. En consecuencia, el
abuso del derecho como causal de revisión independiente no se consideró
por la Corte para establecer los términos de caducidad provisionales
referidos.
Lo expuesto evidencia que respecto del término para incoar el mecanismo de

revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con
abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo
251 de la Ley 1437 de 2011, que además constituye el único desarrollo sobre
la materia en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005 y que estableció de
forma expresa que: “el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5)
años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de
que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”.
Como quiera que sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de
2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de
providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del
derecho, considero que esa es la disposición que debe regir la caducidad para
el caso que ocupó la atención de la Sala.
6. Establecido el término para incoar el procedimiento de revisión -5 años-

se advierte que, para su contabilización, se fijó un hito específico: la
ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como
referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al
momento en el que dicha unidad asumió las funciones de defensa judicial de
CAJANAL y al estado de cosas inconstitucional de esta última entidad,
reconocido por la Corte en las sentencias T-068 de 199837 y T-1234 de
200838, en las que advirtió un problema estructural de ineficiencia e
inoperancia administrativa.
En efecto, la situación especialísima de la UGPP frente a su actividad

judicial se ha considerado por esta Corporación en diversas oportunidades.
Por ejemplo, en la sentencia T-835 de 201439 se analizó con menor rigor el
presupuesto de subsidiariedad y se estableció el carácter oportuno de la
acción formulada por la UGPP, bajo una consideración especial sobre el
momento en el que dicha entidad asumió las funciones de defensa judicial de
CAJANAL.
37
M.P. Alejandro Martínez Caballero
38
M.P. Rodrigo Escobar Gil
39
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
44
El estado de cosas inconstitucional que se configuró frente a CAJANAL y el
momento en el que la UGPP asumió la competencia para la defensa judicial
deben considerarse para la contabilización del término de 5 años establecido
en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, pues si éste transcurrió durante el
tiempo en el que se presentó la situación estructural de ineficiencia
administrativa referida y cuando la accionante no tenía competencia para
emprender las actuaciones judiciales correspondientes, como sucedió en el
caso que examinó la Sala, la contabilización del término a partir de la
ejecutoria de la providencia judicial se traduce en la inexistencia del
mecanismo de revisión para la UGPP.
En consecuencia, el término previsto para formular la revisión debe contarse

para la UGPP desde que efectivamente pudo promoverla, esto es, desde que
se le asignó la competencia para la defensa judicial de CAJANAL -11 de
junio de 2013-.
Esa aplicación de la norma le da un efecto útil a la revisión y al término de

caducidad que: (i) concilia el interés general que resguarda el mecanismo de
revisión y la seguridad jurídica que proporciona el término de caducidad; (ii)
observa el raigambre superior del mecanismo previsto en el Acto Legislativo
1 de 2005; (iii) atiende a la inexistencia de un término de caducidad
aplicable para la revisión de pensiones obtenidas con abuso del derecho; (iv)
se ajusta a la autorización constitucional de afectar la intangibilidad de las
sentencias ejecutoriadas para impedir que se mantengan situaciones
irregulares en desmedro del erario público; (v) atiende al principio general
del derecho, según el cual de la ilegalidad no se generan derechos y, vi)
responde a la situación especial de ineficiencia e inoperancia administrativa
de CAJANAL.
De acuerdo con lo expuesto, el término de 5 años para que la UGPP

formulara la solicitud de revisión de la sentencia proferida el 9 de septiembre
de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de
Descongestión, Sección Segunda –Subsección Tercera- debió contabilizarse
desde el 11 de junio de 2013, lo que descartaba la procedencia de la acción
de tutela formulada por la UGPP como consecuencia del incumplimiento del
requisito de subsidiariedad.
De esta manera, expongo las razones que me llevan a salvar el voto respecto
de las consideraciones y la decisión que se adoptó en el presente caso.
Fecha ut supra,
45
Magistrada
46

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Sentencia T-060/16

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

JUEZ DE TUTELA-Facultad de fallar extra y ultra petita

El juez de tutela está investido de la facultad oficiosa de proferir fallos extra

JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Cambio de parámetro de

REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Reanudación de

PENSIONES ADQUIRIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O SIN

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS

Referencia: expediente T-5.143.141.

Fallos de tutela objeto revisión: Sentencia

Accionante: Unidad Administrativa

Bogotá D.C., quince (15) de febrero de 2016

La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en primera instancia, el 28 de

1. Salvador Ramírez López en calidad de apoderado judicial1 y subdirector

2. Se solicita al juez constitucional dejar sin efectos el fallo atacado y el

Hechos del caso

3. Cajanal EICE (hoy liquidada) le reconoció al señor Humberto Cárdenas

4. El pensionado inconforme con el monto reconocido, inició un proceso de

5. Dicho proceso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de

6. Mediante Decreto 2196 de 2009 se ordenó la liquidación y supresión de

7. En la sustentación de la vulneración del debido proceso, el apoderado de

(i) Defecto material o sustantivo al desconocer normas de rango

(ii) Desconocimiento del precedente sentado en la sentencia C-258 de

Respuesta de las entidades accionadas

8. Mediante Auto del 22 de abril de 2015, el juez de primera instancia

Sentencias objeto de revisión

Primera instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo

9. El juez constitucional negó el amparo solicitado por la UGPP en tanto que

Segunda instancia: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo

11. El juez de segunda instancia al desatar la impugnación declaró la

12. La Corte Constitucional está habilitada para revisar la decisión judicial

13. La Sala de Selección No. 09 mediante Auto del 28 de septiembre de

Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias

16. Respecto de la posibilidad de admitir el examen de amparo cuando la

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se

18. De igual modo, en esa misma sentencia de constitucionalidad, además de

19. En conclusión, se ha reiterado que siempre que concurran los requisitos

Que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia

20. El presente caso reviste de importancia constitucional, en la medida que

21. Frente a esta exigencia, es necesario establecer dos distinciones respecto

22. Ahora bien, no le asiste razón al juez de tutela de segunda instancia

23. La Corte Constitucional al estudiar el régimen de pensiones especiales

“4.1. OBJETO DE ESTA SENTENCIA

4.1.1. Alcance del control constitucional rogado de las leyes

La Constitución confirió a la Corte Constitucional muy amplios

En este caso, los demandantes solicitan a la Corte declarar que el

En este orden de ideas, el análisis de constitucionalidad que se llevará

24. Conforme a lo anterior, las consecuencias de reanudación de términos

“Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la

26. Así las cosas, se constata que la Unidad Administrativa Especial de

Presentación en un término oportuno y razonable

27. La Corte ha indicado que una de las características principales de la

28. No obstante lo anterior, aquello no implica que el juez constitucional

“En tal sentido, la inmediatez como criterio general de procedencia de

29. La determinación del plazo oportuno tratándose de la posible vulneración