SU-210-17 - Acción de Tutela Contra Providencias Judiciales

Sentencia SU210/17
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-

Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional

Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO COMO

CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO FACTICO COMO

CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO MATERIAL O

SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA
Reiteración de jurisprudencia
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION COMO

CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
SEGURIDAD SOCIAL-Doble condición de derecho constitucional y

servicio público
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION

DEFINIDA Y REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON
SOLIDARIDAD-Características según la Ley 100 de 1993
DERECHO AL REGIMEN DE TRANSICION EN MATERIA

PENSIONAL-Desarrollo legal, artículo 36 de la Ley 100 de 1993
MONTO E INGRESO BASE DE LIQUIDACION EN EL MARCO

DEL REGIMEN DE TRANSICION-Precedente establecido en la
sentencia C-258/13
REGIMEN ESPECIAL DE PENSIONES DE LOS

CONGRESISTAS-Desarrollo normativo
REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES PARA
CONGRESISTAS Y MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES-Artículo
25 del Decreto 043/99
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005-Finalidades
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36

DE LA LEY 100 DE 1993-Cambio de jurisprudencia y alcance de la
sentencia C-258/13
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN MATERIA

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Finalidad
La finalidad que cumple el recurso extraordinario de revisión, –como

excepción al principio de cosa juzgada– es la de enmendar los errores o
irregularidades cometidas en determinada providencia, para que en
aplicación de la justicia material, se profiera una nueva decisión que resulte
acorde al ordenamiento jurídico. Sin embargo, el cumplimiento de esta
finalidad está debidamente encausado en unas situaciones específicamente
delimitadas y que no pueden ser interpretadas de manera analógica o
extensiva.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION CONTRA LAS

SENTENCIAS QUE RECONOCEN PRESTACIONES
PENSIONALES-Especificidades
FUERO DE ATRACCION-Finalidad

Procedencia por cuanto la decisión judicial incurrió en un defecto
sustantivo por desconocimiento de la Sentencia C-258/13

Procedencia por defecto sustantivo en relación al reconocimiento del
régimen de transición especial para Congresistas y Magistrados de Altas
Cortes, desconociendo la Sentencia C-258/13 sobre el tope de 25
SMLMV
El monto de la pensión reconocida al ex Consejero de Estado en el caso en

concreto, debía sujetarse a la orden expresa de la Sentencia C-258 de 2013,
en lo relativo al tope de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes y, por
tanto, el Consejo de Estado no podía ordenar como lo hizo en la parte
resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014, que “[l]os parámetros
establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13 no son
aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de
las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa juzgada
constitucional.
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Referencia: Expediente T- 5.442.725
Acción de tutela instaurada por la

Fundación Universidad Externado de
Colombia contra la Sección Segunda de
la Sala de lo Contencioso
Administrativa del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente (e):

JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Bogotá, D.C., abril cuatro (4) de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias

constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los artículos 33 y
siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos el 12 de noviembre de

2015, por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en primera instancia, y, el 21 de enero de 2016, por la
Sección Quinta de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
en segunda instancia, dentro de la acción de tutela instaurada por la Fundación
Universidad Externado de Colombia contra la Sentencia del 21 de agosto de
2014, proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
El proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de

Selección de Tutelas Número Cuatro, integrada por la Magistrada Gloria
Stella Ortiz Delgado y el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez. En el
mismo Auto, fechado el catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), fue
repartido al Magistrado Sustanciador Alberto Rojas Ríos.
En cumplimiento del artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015, –Reglamento

Interno de la Corte Constitucional-, en razón a que el asunto de la referencia
se trataba de una acción de tutela instaurada contra una providencia del
Consejo de Estado, el Magistrado Alberto Rojas Ríos puso en consideración
de la Sala Plena el caso, con la finalidad de que ésta asumiera su
conocimiento.
En sesión del 7 de julio de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional

decidió asumir el estudio del expediente de la referencia. En consecuencia,
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mediante Auto de 12 de julio de 2016, el Magistrado Sustanciador procedió a
suspender los términos para fallar, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 59 del Acuerdo 02 de 2015.
El 6 de octubre de 2016, el Magistrado Rojas Ríos presentó ponencia, la cual

fue parcialmente modifica el 10 de octubre de 2016. Posteriormente, en sesión
del 4 de abril de 2017, la mayoría de la Sala Plena de la Corte improbó el
proyecto de sentencia referido, y dispuso una nueva decisión.
Finalmente, con base en lo anterior, y en cumplimiento de lo ordenado en auto

del 24 de abril de 2017, el expediente de tutela fue remitido al Despacho del
Magistrado (e) José Antonio Cepeda Amarís, en razón a que la Sala Plena de
la Corte Constitucional resolvió no acoger el proyecto de fallo inicialmente
presentado por el Magistrado Alberto Rojas Ríos, en el caso de la referencia.
I. ANTECEDENTES
La Fundación Universidad Externado de Colombia formuló acción de tutela

contra la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, por considerar que la Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida
por dicha Corporación, mediante la cual se confirmó la Sentencia del 2 de
diciembre de 2010, dictada en primera instancia por la Subsección “B” de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a
las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Manuel Santiago
Urueta Ayola contra el Instituto de Seguros Sociales –en adelante ISS– y la
Universidad Externado de Colombia, vulneró sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad y acceso a la administración de justicia. Lo
anterior, con fundamento en los siguientes
1. Hechos
1.1. El 10 de junio de 2003, el señor Manuel Santiago Urueta Ayola solicito al

ISS el reconocimiento de la pensión especial de jubilación en calidad de
Magistrado de Alta Corte, por considerar que era beneficiario del régimen de
transición, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y lo
establecido en la Ley 4ª de 1992 y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
En la decisión el ISS consideró que el peticionario: (i) no cumplía con el
requisito de tiempo de servicio, dado que el tiempo laborado en la Universidad
Externado de Colombia no fue cotizado al ISS y, por tanto, no podía ser
computado para efectos pensionales; (ii) no realizó las cotizaciones al ISS con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, para ser
beneficiario de la pensión por aportes de que trata la Ley 71 de 1988; y (iii)
porque no reunía los 20 años de servicio estipulados en el régimen especial
aplicable a los Congresistas, contenido en el Decreto 1293 de 1994.
1.2. Mediante Resolución 7515 del 11 de marzo de 2015, proferida por la

Gerencia II Centro de Atención Pensiones –Seccional Cundinamarca–, el ISS
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negó la pensión de jubilación solicitada por el accionante por considerar que
no se reunían los requisitos de tiempo. Adicionalmente, consideró que
tampoco era beneficiario de los regímenes previstos en la Ley 33 de 1985 para
servidores públicos, y de la Ley 71 de 1988 que regulaba la pensión por
aportes.
1.3. La anterior decisión fue confirmada mediante las Resoluciones 28325 del
5 de septiembre de 2005, expedida por la Gerencia II Centro de Atención
Pensiones del Seguro Social –Seccional Cundinamarca–, y 1114 del 30 de
2006, emitida por la Vicepresidencia de Pensiones del ISS, en las que se
negaron los recursos de reposición y apelación –respectivamente– presentados
por el solicitante.
1.4. Producto de las anteriores decisiones administrativas, el señor Urueta

Ayola demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, la legalidad de las Resoluciones
Números 7515 del 11 de marzo de 2005, 28325 del 5 de septiembre de 2005 y
1114 del 30 de junio de 2006, mediante las cuales el Instituto de Seguros
Sociales le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación bajo los
regímenes invocados –especial de Congresistas y Magistrados de Altas Corte,
y especial por aportes–.
1.5. En la demanda, el actor formuló las siguientes pretensiones: (i) que se

condenara a la entidad demandada a reconocer y pagar la “pensión especial de
jubilación”, desde la fecha de su retiro del servicio como Consejero de Estado
hasta que se cumpliera la sentencia, incluyendo la mesada 14 y demás
emolumentos debidamente indexados y; (ii) que de ser necesario, se declarara
que el Instituto de Seguros Sociales podía repetir contra la Universidad
Externado de Colombia por el valor del cálculo actuarial que se fijara en el
proceso como monto de lo debido por no haberlo afiliado a aquella entidad de
seguridad social.
1.6. Dentro de los hechos que fundamentaron la demanda, el accionante relató

que había trabajado en diferentes periodos de tiempo y para diferentes
empleadores del sector público y privado, de la siguiente manera:
(i) Como docente de tiempo completo en la Universidad Externado de

Colombia, desde el 1º de febrero de 1967 hasta el 31 de enero de 1987, con
algunas interrupciones1, y sin afiliación por parte del empleador al Instituto de
Seguros Sociales;
(ii) en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 3 de septiembre de

1976 al 1º de mayo de 1977;
1
Certificación expedida el 4 de agosto de 2006 por la Directora de Recursos Humanos de la Universidad
Externado de Colombia. Folios 16 y 17 del expediente del proceso ordinario de nuliad y restablecimiento de
derecho.
5
(iii) en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, del
20 de marzo de 1981 al 7 de agosto de 1982;
(iv) en el Ministerio de Relaciones Exteriores, del 11 de febrero de 1987 al 31

de agosto de 1993; y
(v) en la Rama Judicial, como Magistrado del Consejo de Estado, del 1º de

diciembre de 1995 al 30 de noviembre de 2003.
El ISS no contestó la demanda; mientras que la Universidad Externado de

Colombia, como tercero interesado, se opuso a las pretensiones de la misma,
proponiendo excepciones de: (i) falta de jurisdicción, en cuanto la jurisdicción
de lo contencioso administrativo no tenía competencia para dirimir las
controversias sobre seguridad social surgidas entre particulares; (ii) indebida
acumulación de pretensiones; (iii) caducidad de la acción, toda vez que los
hechos ocurrieron antes de 1987 y la demanda se presentó en el año 2007; (iv)
violación del debido proceso y ausencia absoluta del nexo causal para la
configuración del fuero de atracción; (v) la no configuración de la figura del
llamamiento en garantía y; (vi) de conformidad con el Decreto 2665 de 1998,
las cotizaciones por el tiempo en que existió la supuesta relación laboral eran
deudas inexistentes.
2. Proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho
2.1. Sentencia de primera instancia proferida por la Subsección “B” de la

Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
En Sentencia de primera instancia, del 2 de diciembre de 2010, la Subsección

“B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
declaró no probadas las excepciones y accedió a las pretensiones de la
demanda.
Por consiguiente (i) declaró la nulidad de las resoluciones 07515 del 11 de

marzo del 2005, 028235 del 5 de septiembre de 2005 y 114 del 30 de junio de
2006, expedidas por el ISS; y (ii) ordenó reconocer y pagar al señor Manuel
Urueta Ayola la pensión de vejez al amparo de la Ley 4ª de 1992 y los
decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995, “en cuantía del 75% del
ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto
devenguen los congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la
prestación, sin sujeción al límite de cuantía a que hace referencia el artículo
2º de la Ley 71 de 1988, decreto 510 de 2003, a partir del 29 de agosto de
1998, fecha en la que cumplió los 55 años de edad, pero con efectos fiscales a
partir del 1 de diciembre de 2003. Igualmente hará los descuentos, que por
aportes se deban realizar”. Adicionalmente, (iii) declaró que la Universidad
Externado de Colombia debía “realizar los aportes por el tiempo que sirvió el
actor a la institución, los cuales debe situar al Instituto de Seguros Sociales,
6
en título pensional, previo calculo actuarial, conforme lo dispone el Decreto
1887 de 1994…”.
Como fundamentos de la decisión, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca argumentó que el ISS no podía negar el derecho pensional con
base en no haber demostrado 20 años de servicio, debido a que se encontraban
acreditados 14 años y dos meses en el sector privado (Universidad Externado
de Colombia) y 16 años y 3 meses en el sector público, siendo el último cargo
ocupado el de Magistrado del Consejo de Estado (1995 a 2003). Señaló que si
bien, el lapso en el sector privado no fue cotizado, conforme a la
jurisprudencia y a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, con las modificaciones
previstas en la Ley 797 de 2003, se permite contabilizar para pensión el
tiempo laborado con empleadores que omitieron afiliar a sus empleados.
Precisó que el régimen pensional aplicable al caso era el dispuesto en el

artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, reglamentado por los Decretos 1359 de 1993
y 1293 de 1994, para los Magistrados de Alta Corte, según lo dispuesto en el
Decreto 104 de 1994. Al respecto sostuvo que “(…) el demandante reúne los
requisitos exigidos para acceder a la pensión de vejez, y su situación se
encuentra amparada por el régimen previsto en el decreto 1359 de 1993. Por
tanto, el Instituto de Seguros Sociales al denegar el reconocimiento pensional
al actor desconoció, los derechos adquiridos, el derecho a la seguridad social
en pensiones, el régimen especial y de transición establecido en el
ordenamiento jurídico en favor de los magistrados de alta corte incurrió en
vía de hecho, pues las controversias entre empleadores y entes de previsión
deben ceder frente al derecho pensional, y en el sublite el actor cumplió con
los requisitos exigidos por las normas pensionales especiales, como quedó
anotado en precedencia y existe obligación legal de que las diferentes
entidades, entre estas, la Universidad Externado, debe contribuir en la
conformación del capital necesario para financiar la pensión”.
Concluyó que el demandante era beneficiario del régimen especial de

transición de congresistas y adquirió el derecho pensional al haber cumplido
55 años de edad y 20 años de servicios, tanto en el sector público como
privado, esto es, desde el 29 de agosto de 1998, “(…) prestación que no debe
ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año
y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio (…)”.
En relación con la responsabilidad del empleador por falta de afiliación de sus

servidores, consideró que “(…) la Universidad Externado de Colombia, al no
haber afiliado ni cotizado a ente de previsión por el tiempo que el actor le
sirvió, ni antes ni después de la ley 100 de 1993, asumió directamente el
riesgo pensional por ese lapso y entonces debe realizar los aportes
correspondientes los cuales debe situar al Instituto de Seguros Sociales, en
título pensional, previo cálculo actuarial conforme lo dispone el decreto 1887
de 1994, para asegurar que el actor disfrute su pensión (…)”.
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2.2 Recurso de apelación
El anterior fallo fue recurrido por la Universidad Externado de Colombia y por

el Instituto de Seguros Sociales.
La mencionada institución universitaria argumentó que el Tribunal desconoció

el principio de irretroactividad de la ley, establecido en el artículo 16 del
Código Sustantivo del Trabajo, al aplicar normas que no existían al momento
en que el actor terminó su relación laboral con la Universidad, incluso, afirmó
que, dando efectos retroactivos a la Ley 71 de 1988, la misma sería inaplicable
al caso porque el artículo 21 del Decreto 1160 de 1989 establece que el tiempo
laborado en una empresa privada no afiliada al ISS no es computable para el
reconocimiento de la pensión de vejez.
Adicionalmente, para la Universidad, el actor pudo reclamar directamente en

la institución educativa una indemnización de perjuicios por la omisión en la
afiliación al ISS. Sin embargo, la acción prescribió al no haberlo hecho en
tiempo. Aclaró, que tampoco hay lugar al pago del bono pensional, toda vez
que la relación laboral terminó antes de la creación de esta figura y los
empleadores privados no estaban obligados a emitir bonos pensionales.
Finalmente, reiteró que el régimen pensional especial de los Congresistas y
Magistrados no le es aplicable al demandante porque el tiempo laborado en el
sector privado no le resulta útil para completar los 20 años de servicio debido
a que no realizó cotizaciones al ISS.
Por otra parte, el Instituto de Seguros Sociales argumentó en su recurso de

apelación que: (i) al demandante no le era aplicable el régimen especial de
Congresistas, porque el Decreto 047 de 1995 exige que el cargo estuviera
siendo desempeñado al 20 de junio de 1994 y el señor Urueta lo ejerció a
partir del 1º de diciembre de 1995; (ii) el régimen aplicable era la Ley 71 de
1988 que establece la pensión por aportes, al acreditarse los 20 años de
servicios en el sector público y privado y los 60 años de edad y; (iii) el tiempo
cotizado al ISS por el demandante es de 16 años, 3 meses y 25 días, por lo que
es insuficiente para el reconocimiento de la pensión de que trata la Ley 71 de
1988, en consideración a que el tiempo laborado en la Universidad Externado
no fue cotizado y no es útil para efectos pensionales.
2.3. Sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda de

la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
El 21 de agosto de 2014, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, profirió fallo de segunda instancia en el
que confirmó la sentencia de primera instancia. Dentro de los considerandos
de la decisión se expusieron las siguientes razones para decidir:
(i) La jurisdicción contenciosa es competente porque lo pretendido era la

aplicación del régimen de transición de congresista para acceder al régimen
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especial, que no hace parte del sistema general de seguridad social. Si bien,
por la naturaleza jurídica de los sujetos demandados, la competencia
correspondería a dos jueces diferentes, lo cierto es que la demanda fue dirigida
contra una entidad pública para lograr la nulidad de actos administrativos y, en
consecuencia, la jurisdicción contenciosa es competente para conocer por
fuero de atracción.
(ii) La obligatoriedad de la afiliación de un trabajador al seguro social antes de

la Ley 100 de 1993 (desde 1946), suponía que el ISS asumía el
reconocimiento y pago de la obligación sólo cuando el empleador realizaba el
aporte proporcional al tiempo que el trabajador había laborado en la empresa,
de lo contrario, la empresa mantenía la obligación de asumir la prestación.
(iii) Las semanas cotizadas por el trabajador no afiliado al ISS antes de la

entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, son computables para efectos de
reunir el requisito de tiempo exigido por la ley para la pensión de vejez y, en
tal efecto, corresponde al ISS conformar la historia laboral y reunir los títulos
o bonos pensionales a que haya lugar para financiar la pensión. Las semanas
dejadas de cotizar por omisión del empleador deben liquidarse a través del
cálculo actuarial en los términos del Decreto 1887 de 1994.
(iv) El señor Urueta Ayola cumplió el requisito de tiempo de servicios para

acceder a la pensión de vejez y la nulidad de los actos administrativos era
evidente. También le era aplicable el régimen especial de congresistas, porque
los beneficios de la transición, tanto del régimen general como del régimen
especial de congresistas, garantizan una situación jurídica concreta sustentada
en una expectativa legítima de quien reúne los requisitos para acceder al
régimen provisional que le resulte más favorable. Al respecto, destacó que:
“(…) El Doctor Manuel Santiago Urueta es beneficiario del

régimen de transición especial previsto en el Decreto 1293 de
1994, artículo 2, porque contaba con más de 15 años de servicio y
40 años de edad al 1 de abril de 1994, pues nació el 29 de agosto
de 1943.
-Acreditó 14 años de servicio en la Universidad Externado de

Colombia donde laboró como profesor de tiempo completo desde el
1º de febrero de 1967 hasta el 31 de enero de 1987, con
interrupciones que suman 6 años y 17 días aproximadamente.
-En el sector público acumuló 16 años, 3 meses y 27 días de

servicio, siendo el último cargo el de Magistrado del Consejo de
Estado, el cual ejerció del 1 de diciembre de 1995 al 30 de
noviembre de 2003.
9
-Para la fecha en que radicó la petición de reconocimiento
pensional ante el ISS, 10 de julio de 2003, reunía los requisitos de
edad y tiempo de servicio.
-Al momento del retiro definitivo del servicio como Magistrado del
Consejo de Estado, 30 de noviembre de 2003, reunía 30 años, 3
meses y 10 días de servicio aproximadamente, y contaba con 60
años de edad”.
(v) Según la normatividad, el régimen especial de Congresistas es aplicable a

los Magistrados de las Altas Cortes, en factores y cuantía de pensión, así como
en requisitos, debido a que “(…) el actor tiene derecho al reconocimiento de
la pensión de vejez conforme al régimen especial de Congresistas (…), la
liquidación deberá realizarse conforme a los dispuesto en los artículo 5 y 6
del Decreto 1359 de 1993 (…)”.
(vi) Los parámetros de la Sentencia C-258 de 2013 no son aplicables a

aquellas pensiones consolidadas con anterioridad a su expedición, ni a las
causadas antes del 31 de julio de 2010, en lo que tiene que ver con el tope, en
tanto se constituyen en derechos adquiridos que solo pueden ser modificados
luego de surtirse un trámite legal, cuando se demuestre que fueron reconocidas
con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos de ley. En este
sentido, resaltó que “…si bien los derechos adquiridos en materia pensional
no son absolutos, las limitaciones y restricciones deben sustentarse “en la vía
legal adecuada”, en “razones de utilidad pública o interés social” y en todo
caso, deberán imponerse luego de agotar el procedimiento adecuado. (…) En
el caso concreto, el derecho pensional se causó antes de la expedición del
Acto Legislativo 01 de 2005 y de la Sentencia C-258-13, por tal razón, las
normas aplicables para el reconocimiento de la prestación son las que se
encontraban vigentes antes de la sentencia referida, armonizadas con lo
dispuesto en las Sentencias C-608-99 y las expedidas por esta Corporación
respecto de los Decretos Reglamentarios”.
Adicionalmente, realizó la siguiente aclaración:
Las “expresiones “por todo concepto” y “a la fecha en que se decrete la

prestación”, contenidas en los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 5 del
Decreto 1359 de 1993, deben aplicarse conforme a lo dispuesto en la
Sentencia C-608 de 1999 y el Decreto 816 de 2002, es decir, incluyendo
únicamente los factores que tengan carácter de ‘retribución’ de los servicios y
solo respecto de lo pagado ‘individualmente’ al demandante. Los parámetros
establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13 no son
aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de
las mesadas pensionales, por las razones expuestas en la parte
considerativa.”
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2.4. Salvamento parcial de voto del Magistrado Gerardo Arenas Monsalve
a la Sentencia de segunda instancia
El Magistrado Gerardo Arenas Monsalve se apartó parcialmente de lo resuelto

por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la Sentencia del 21
de agosto de 2014. El Consejero disidente señaló que no compartía algunos
aspectos de la decisión, en particular, aquellos referidos a la aplicabilidad del
régimen pensional especial de los Congresistas contenido en la Ley 4ª de 1992
y extensivo a los Magistrados de las Altas Cortes, en virtud del Decreto 104 de
1994.
En su parecer, la posición mayoritaria no consideró que el tratamiento de la

situación del actor varió a raíz de la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte
Constitucional, que no permitía la aplicación del régimen especial otorgado al
demandante. También señaló que discrepaba de algunas posiciones de la Sala
respecto a los efectos de la referida sentencia de constitucionalidad. En
particular, enfatizó en que la Sentencia C-258 de 2013 tenía efectos erga
omnes y que se debía respetar la cosa juzgada constitucional, que no era
aplicable el régimen especial de Congresistas al caso del actor debido a que no
estaba vinculado al cargo de magistrado al momento de entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993, y porque el régimen aplicable a su condición era el de
pensión por aportes previsto en la Ley 71 de 1988.
3. La acción de tutela
El 14 de abril de 2015, la Fundación Universidad Externado de Colombia, por

intermedio de apoderado judicial, formuló acción de tutela contra la Sentencia
del 21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia. En la demanda, adujo que
la decisión judicial del Consejo de Estado incurrió en una “vía de hecho” al
desconocer el precedente jurisprudencial sentado en la Sentencia C-258 de
2013. Además, argumentó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo,
orgánico y por violación directa de la Constitución, conforme a la doctrina de
la Corte Constitucional, decantada en las Sentencias “SU-128 de 2013” (sic) y
T-125 de 2012. Respecto a estos últimos expuso lo siguiente:
Respecto al defecto orgánico, argumentó que el juez del caso debió ser un
juez laboral y no uno administrativo, y que“(…) la Sección Segunda del
Consejo de Estado, como juez del caso quebrantó la Constitución y la Ley, al
avocar conocimiento de un asunto de competencia exclusiva de una
jurisdicción especializada como lo es la jurisdicción laboral, porque la
controversia versaba sobre el reconocimiento y pago de una pensión de un
trabajador particular que no es beneficiario del régimen de transición en
pensiones a congresistas (…)”.
11
En relación con el defecto fáctico, sostuvo que el Consejo de Estado en el
fallo atacado presuntamente careció de apoyo probatorio para aplicar el
supuesto legal en el que se sustentó su decisión, toda vez que los antecedentes
del caso no se subsumían adecuadamente en el supuesto de hecho que la Ley
4ª de 1992 estipula para la aplicación del régimen especial de pensión a
Congresistas. Indicó que el fallo realizó una valoración irrazonable de las
pruebas, hizo suposiciones de las mismas y le otorgó un alcance
contraevidente a los medios probatorios, donde se tuvieron como probados
documentos que determinan los periodos laborados y cotizados erróneamente.
Así por ejemplo, consideró que:
“(…) para la fecha del 1 de abril de 1994 el mencionado señor no

se encontraba afiliado al sistema o régimen especial de
congresistas, ya que según lo probado, él laboró en el Ministerio de
Relaciones Exteriores desde el 25 de enero de 1991 hasta el 31 de
agosto de 1993, como Magistrado del Consejo de Estado desde el 1
de diciembre de 1995 hasta el 30 de noviembre de 2003, es decir
que durante el lapso comprendido entre el 1 de diciembre de 1993
hasta el 30 de noviembre de 1995 el señor URUETA AYOLA no se
encontraba laborando y mucho menos afiliado al sistema o
régimen especial de congresista”.
Sobre el defecto material o sustantivo, explicó que la providencia censurada

desconoció las normas de rango legal o infralegal aplicables al caso del señor
Urueta Ayola, por absoluta inadvertencia de la Ley 71 de 1988 y sus decretos
reglamentarios que son los que regulan el régimen de pensiones por aportes;
por aplicación indebida de la Ley 4ª de 1992, error grave de interpretación; y
por desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga
omnes.
En particular, sostuvo que se interpretó “(…) la Ley 4ª de 1994 en forma

incompatible con las circunstancias fácticas, las cuales concluían en la
aplicación de la Ley 71 de 1988, por reunir el señor URUETA AYOLA los
requisitos de la misma, por la fecha en que ocurrieron los hechos y la
legislación aplicable, además de que el señor URUETA AYOLA no logró el
beneficio del régimen de transición especial de congresistas, el cual
implicaba estar afiliado a dicho régimen con anterioridad al 1º de abril de
1994 (…)”.
En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución, insistió en que

se realizó una aplicación la Ley 4ª de 1992, al margen de los postulados
constitucionales y los precedentes que la han interpretado. Así, en criterio de
la accionante, se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y a la legalidad, toda vez que se ordenó asumir el pago de una
pensión a favor del señor Urueta Ayola que no correspondía con el régimen
legal a él aplicable, que es el estipulado en la Ley 71 de 1988 o pensión por
aportes.
12
Finalmente, argumentó la existencia de un desconocimiento del precedente
en relación con la Sentencia C-258 de 2013, debido a que la Sentencia del 21
de agosto de 2014 del Consejo de Estado, ordenó desconocer un fallo de
constitucionalidad al establecer que las pensiones reconocidas o causadas con
anterioridad a la sentencia, deben regularse por las normas que se encontraban
vigentes para ese momento, y sostener que “…las situaciones pensionales
definidas por las autoridades administrativas y judiciales antes de la
sentencia C-258 de 2013, en aplicación de las normas que se encontraban
vigentes, atendiendo a los parámetros establecidos en la Sentencia C-608-99
y las sentencia de nulidad de esta Corporación, no son susceptibles de
reliquidación (…)”.
Agregó que la sentencia atacada fue proferida el 21 de agosto de 2014, es

decir, con posterioridad a la sentencia de constitucionalidad C-258 de 2013.
En consecuencia, la sentencia del Consejo de Estado “debió indiscutiblemente
tener en cuenta la sentencia de constitucionalidad referida, pues allí se
estableció un precedente jurisprudencial respecto de las pensiones causadas o
reconocidas con anterioridad y las que se causen o generen con posterioridad
a dicha sentencia, en relación al régimen especial de los congresistas el cual
se hizo extensivo para los magistrados de las altas cortes, no podrían superar
los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y que aquellas que se
concedieron por encima de este tope, debían ser reliquidadas y ajustadas por
las entidades encargadas del reconocimiento y pago, para lo cual, la Corte
fijó como fecha límite el 31 de diciembre de 2013, de conformidad con la
parte resolutiva de la sentencia de constitucionalidad”.
Por lo anterior, solicitó como pretensión principal dejar sin efecto la sentencia
de segunda instancia, proferida el 21 de agosto de 2014 por la Sección
Segunda del Consejo de Estado, por: (i) la inaplicación de las normas jurídicas
correspondientes al caso (Ley 71 de 1988 y demás normas concordantes); (ii)
la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas (Ley 4 de 1992) y;
(iii) por el desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la
Sentencia C-258 de 2013, respecto de lo ordenado en el numeral 3°, literal “i”
de la parte resolutiva, según el cual, “no puede extenderse el régimen
pensional allí previsto a quienes con anterioridad al 1° de abril de 1994, no
se encontraren afiliados al mismo”.
Subsidiariamente, solicitó dejar sin efecto la parte final del numeral segundo
de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia, la cual reza, “Los
parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-258-13
no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios
mínimos de las mesadas pensionales, por las razones expuestas en la parte
considerativa” para que, en su lugar, se profiera la decisión que en derecho
correspondiera aplicar con base en el tope máximo de 25 salarios mínimos
legales mensuales vigentes, conforme a los parámetros establecidos en la
Sentencia C-258 de 2013.
13
4. Trámite de la acción de tutela
Mediante auto de 17 de julio de 2015, fue admitida la acción de tutela y,

simultáneamente, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al señor Manuel Santiago Urueta
Ayola y al Instituto de Seguros Sociales, como terceros interesados en las
resultas del proceso.
4.1. Respuesta de la Sección Segunda del Consejo de Estado
En calidad de Magistrado encargado del Despacho que elaboró la sentencia

tutelada, el doctor Gerardo Arenas Monsalve procedió a dar respuesta a la
acción de tutela en los siguientes términos:
Argumentó que según la normatividad aplicable y la situación fáctica, el

demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de vejez, conforme
al régimen especial de congresistas y, por ello, la liquidación debe realizarse
de acuerdo con los artículos 5 y 6 del Decreto 1359 de 1993.
En tal virtud, la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió confirmar la

sentencia del a quo que: (i) ordenó el reconocimiento pensional con efectos a
partir del 1 de diciembre de 2003, fecha de retiro definitivo del servicio como
Magistrado del Consejo de Estado, y (ii) condenó a la Universidad Externado
de Colombia a pagar a título pensional o cálculo actuarial al ISS-; y resolvió
que los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-
258-13, no resultaban aplicables a aquellas pensiones consolidadas con
anterioridad a su expedición, ni a las causadas antes del 31 de julio de 2010 en
lo que tiene que ver con el tope.
4.2. Respuesta del ciudadano Manuel Urueta Ayola
El señor Manuel Urueta Ayola, intervino para resaltar que la acción de tutela
impetrada no reunía los requisitos de inmediatez y subsidiariedad exigidos por
la ley y la jurisprudencia constitucional.
Con respecto a la inmediatez indicó que “(…) en este asunto fue interpuesta el
16 de abril de 2014, esto es, por fuera del término de seis (6) meses que tiene
establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado”. Y en relación con la subsidiaridad, expuso que contra la sentencia de
la Sección Segunda del Consejo de Estado procede el recurso extraordinario
de revisión, de conformidad con lo establecido por el artículo 248 del CPACA.
Citó la Sentencia T-113 de 2013, según la cual la acción de tutela no procede
cuando “se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa
previstos en el ordenamiento, así como la posibilidad de agotar los recursos
extraordinarios, como ocurre con la acción de revisión”. En este caso, la
acción se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, ante
14
el no agotamiento oportuno de los recursos previstos por el proceso ordinario.
De igual manera alegó que, según jurisprudencia de la Corte, los requisitos de
procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales deben ser
analizados con mayor exigencia y rigurosidad.
Sobre el fondo del asunto, manifestó que para el 6 de junio de 2003, fecha de
la solicitud del reconocimiento de la pensión, ya había reunido los requisitos
en tiempo de servicio y de edad, “(…) por lo que si el Externado hubiera
cumplido con sus obligaciones legales de cotización o de traslado de bono
pensional, desde esa época he debido disfrutar de la pensión de jubilación.
Para dicho momento no existía el precedente que alega la Universidad. Los
únicos precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado iban
en el sentido de aplicarle a los Magistrados el régimen especial de los
congresistas (…)” (…) Así mismo, no puede pretender la accionante que a
una situación jurídica individual consolidada en el año 2003 se le aplique
retroactivamente un precedente judicial que se sentó diez (10) años después,
esto es en el 2013, obviamente que dicho precedente aplicará para
situaciones futuras en los casos que sea aplicable. Téngase en cuenta que a la
luz del artículo 48, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1°
de la Constitución, se establecieron, entre otros, los principios
constitucionales siguientes: a) el Estado garantizará los derechos, la
sostenibilidad financiera del sistema pensional, respetará los derechos
adquiridos con arreglo a la ley; b) por ningún motivo podrá dejarse de pagar,
congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas
conforme a derecho; c) en materia pensional se respetarán todos los derechos
adquiridos, y a partir de la vigencia del Acto Legislativo no habrá regímenes
especiales”.
En escrito posterior, de fecha 16 de mayo de 2016, el señor Urueta Ayola

reiteró los argumentos expuestos y solicitó como pretensión principal que se
confirmara la improcedencia de la tutela instaurada, por el no cumplimiento de
los principios de inmediatez y subsidiariedad. Adicionalmente, solicitó que, de
avocarse el estudio de fondo del asunto, se denegaran las pretensiones de la
acción de tutela porque “la sentencia no incurrió en vicio alguno constitutivo
de vía de hecho que pueda afectar esas decisiones judiciales”.
También solicitó, que de llegarse a aplicar la Sentencia C-258 de 2013 al caso

sub judice, se confirmara parcialmente la aplicación que Colpensiones hizo al
reconocimiento de su derecho pensional, ajustado a la Sentencia C-258 de
2013, pero que en dicha confirmación se corrigiera el error de aplicación en
tanto la sentencia de la Corte no tiene efectos retroactivos para la liquidación
de los derechos consolidados antes de la fecha de su aprobación, esto es, de
2003 a 2013, por lo que la liquidación de esos derechos debe realizarse de
acuerdo con la normatividad vigente en su momento. Sobre este aspecto,
sostuvo que el numeral 3º, literal IV, de la parte resolutiva de la sentencia de la
Corte establece que “(…) Las mesadas correspondientes a pensiones
reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los
15
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º
de julio de 2013”.
Así mismo pidió que Colpensiones respetara el tope límite de su liquidación,

pues el tope de los 25 salarios mínimos no resultaba aplicable el 75 por ciento
previsto en la ley, pues de ser así el límite establecido por la Corte se
transformaría de 25 a 20 salarios mínimos.
4.3. Respuesta de Colpensiones
Mediante oficio fechado el 29 de agosto de 2015, el Gerente Nacional de

Defensa Judicial de Colpensiones, solicitó que la Corte declarara la carencia
de objeto por hecho superado, toda vez que al emitir la Resolución número
245937 del 13 de agosto de 2015, desapareció la causa vulneradora del
derecho, “(…) habiéndose satisfecho por COLPENSIONES el derecho
fundamental invocado como lesionado por el accionante, mediante la
expedición del acto administrativo enunciado en precedencia, el amparo
constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y
expedito de protección judicial (…).”
En adición, Colpensiones aportó copia de la Resolución antedicha en la cual

consta que le fue reconocida y pagada la pensión de vejez al señor Manuel
Urueta Ayola, en cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, modificado por el Consejo de Estado,
Sección Segunda. Sin embargo, en dicho acto administrativo se indicó que la
respectiva pensión sería ajustada según los topes establecidos por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, “(…) la pensión aquí
reconocida se ajustará de conformidad con las reglas aplicables al valor
mínimo o máximo de la pensión, según corresponda, vigente para la fecha de
efectividad, por la cual la suma a reconocer será de $ 8.300.000 (OCHO
MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS M/CTE)”.
Así, el numeral primero de la parte resolutiva, ordenó reconocer y pagar la

pensión mensual vitalicia de vejez, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, en los siguientes términos y cuantías:
“Valor mesada a 1 de diciembre de 2003 = 8.300.000
2004: 8.838.670
2005 : 9.324.797
2006 : 9.777.050
2007 : 10.215.062
2008 : 10.796.299
2009 : 11.624.375
2010 : 11.856.863
2011 : 12.232.726
2012 : 12.689.007
16
2013 : 12.998.619
2014 : 13.250.792
2015 : 13.735.771
LIQUIDACIÓN RETROACTIVO
CONCEPTO VALOR
Mesadas 1.587.701.517
Mesadas adicionales 213.705.510
F. Solidaridad Mesadas 31.754.100
F. Solidarid. Mesadas Adic. 3.372.800
Incrementos 0.00
Indexación 0.00
Intereses de Mora 20.920.480
Descuentos en salud 191.678.500
Valor a pagar 1.595.522.107”
5. Fallo de tutela de primera instancia
Mediante Sentencia de 12 de noviembre de 2015, la Sección Cuarta de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, negó el amparo
solicitado por la Universidad Externado de Colombia.
El a quo sustentó su determinación en que, a su juicio, la acción de tutela de la

referencia no cumplió con los requisitos generales de tutela contra providencia
judicial, en especial el relativo a la inmediatez. En particular, estimó que “no
se cumple con el requisito de inmediatez, dado que, por una parte, la
providencia objeto de la acción de tutela se profirió el 21 de agosto de 2014,
notificada por edicto desfijado el 30 de septiembre de 2014 y la acción de
tutela se radicó el 14 de abril de 2015 (…).” Lo anterior implica que entre el
momento en que se profirieron las providencias y la interposición del amparo
constitucional transcurrieron seis (6) meses y catorce (14) días, situación que
supera el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia citada de esta
Alta Corte”.
Consideró, además, que no se estableció en la acción constitucional algún

criterio de urgencia que amenazara o vulnerara los derechos fundamentales de
la demandante; y tampoco se señaló una justificación en relación con la
tardanza en la interposición del amparo, ni se verificó que la Fundación
Universidad Externado de Colombia sea un sujeto constitucional vulnerable.
6. Impugnación
Inconforme con la decisión adoptada, la parte accionante impugnó la

respectiva sentencia. Planteó que el Consejo de Estado únicamente dio
aplicación objetiva a su propio precedente en el que la caducidad de la acción
de tutela es de 6 meses, considerando que al haberse superado por 14 días
dicho plazo no era viable entrar a estudiar de fondo la tutela, no obstante, con
17
ello desconoció el precedente constitucional2 y sacrificó el derecho sustancial
sobre un término procesal que ni la propia ley, ni la Corte Constitucional han
estipulado. Y reiteró, que en el caso se configuraban las causales genéricas y
los defectos específicos de procedibilidad (orgánico, fáctico, sustantivo,
desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución) en que
incurrió la providencia judicial censurada.
Finalmente, solicitó revocar la sentencia de primera instancia para que, en su

lugar, se estudiara el fondo del asunto con la decisión que en derecho
corresponda. Anotó que el transcurso de 14 días adoptado por la Sala es
insostenible y “facilista”, toda vez que lo realmente importante es “que la vía
de hecho sigue existiendo y en consecuencia la vulneración del derecho a mi
representado es permanente en el tiempo, porque olvidó la sala de decisión
que el objeto de la tutela es relacionado precisamente con el reconocimiento
ilegal y desproporcionado de una pensión a favor de un exmagistrado de esa
misma corporación (…).”
7. Fallo de tutela de segunda instancia
Mediante Sentencia de 11 de febrero de 2016, la Sección Quinta de la Sala de

lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó el fallo de 12
de noviembre de 2015, proferido por el a quo.
De acuerdo con el fallo, el plazo de 6 meses, desde la ocurrencia del hecho

generador que dio lugar a la solicitud de protección constitucional y la
presentación de la misma, conlleva a la improcedencia, motivo por el cual,
concluyó que “(…) el término que dejó transcurrir el accionante para alegar
la vulneración de sus derechos, sin evidenciarse justificación alguna sobre el
mismo, desconoce el requisito de inmediatez y, por tanto, resulta
improcedente la solicitud de amparo.”
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos

proferidos dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso, problema jurídico y estructura de la decisión
En el asunto bajo estudio, la Fundación Universidad Externado de Colombia,

reclama la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
igualdad y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados
por la Sentencia del 21 de agosto de 2014 proferida por la Sección Segunda de
2
Citó entre otras, las Sentencias SU-961 de 1999, T-643de 2014 y T-246 de 2015.
18
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que, a su vez,
confirmó la Sentencia de 2 de diciembre de 2010 dictada por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en la que se accedió a las pretensiones de la
demanda incoada por el señor Manuel Santiago Urueta Ayola contra el
Instituto de Seguros Sociales y la mencionada Universidad Externado de
Colombia.
La institución demandante considera que la decisión del Consejo de Estado

incurrió en cinco causales específicas de procedibilidad en materia de acción
de tutela contra providencia judicial, que se pueden sintetizar de la siguiente
manera: (i) un defecto orgánico porque el juez del caso debió ser un juez
laboral y no uno administrativo; (ii) un defecto fáctico debido a que el fallo
del Consejo de Estado presuntamente carecía de apoyo probatorio para la
aplicación del supuesto legal en el que se sustentó su decisión; (iii) un defecto
material o sustantivo porque el fallo tutelado (iii.i) desconoció las normas de
rango legal o infralegal aplicables al caso concreto (L. 71 de 1988 y sus
decretos reglamentarios), (iii.ii) por aplicación indebida de la Ley 4ª de 1992,
y (iii.iii) por error grave de interpretación al desconocer el alcance de la
Sentencia judicial con efectos erga omnes C-258 de 2013.
También alega (iv) un defecto por violación directa de la Constitución, debido

a que la sentencia demandada realizó una aplicación de la Ley 4ª de 1992 al
margen de los postulados constitucionales y de los precedentes que la han
interpretado; y finalmente, un (v) desconocimiento del precedente pues la
decisión del 21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado, ordenó desconocer
la Sentencia C-258 de 2013, al establecer que las pensiones reconocidas o
causadas con anterioridad a este último fallo, deben regularse por las normas
que se encontraban vigentes para ese momento, contrariando lo dispuesto en la
decisión de constitucionalidad mencionada.
Los intervinientes en el proceso coincidieron en afirmar que la acción de tutela

debe ser negada. El Magistrado encargado del Despacho que proyectó la
sentencia y el demandante, señor Manuel Santiago Urueta Ayola, coincidieron
en solicitar que se dejara en firme la decisión demandada. Sostuvieron que la
decisión estuvo ajustada a derecho pues se fundamentó en la normatividad
aplicable y la situación fáctica que corresponde al régimen especial de
Congresistas (art. 5º y 6º del Dcto. 1359 de 1993). Adicionalmente,
argumentaron que los parámetros establecidos en la Sentencia C-258 de 2013
no eran aplicables al caso, pues la pensión había sido causada con anterioridad
a la decisión de constitucionalidad, y porque las decisiones de la Corte no
tienen efectos retroactivos. El señor Urueta, en particular, alegó que la acción
de tutela no cumplía con los requisitos de inmediatez y subsidiaridad.
De otra parte, Colpensiones solicitó la declaratoria de una carencia actual de

objeto por hecho superado, debido a que la pensión fue reconocida y empezó a
ser pagada a raíz de la decisión de primera instancia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
19
Con base en los elementos fácticos y jurídicos descritos, la Corte debe
determinar si la Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
que confirmó la Sentencia del 2 de diciembre de 2010, proferida por la
Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que ordenó al ISS (ahora Colpensiones) el reconocimiento y
pago de la pensión de vejez en favor del señor Manuel Santiago Urueta Ayola,
bajo el régimen especial de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes
(Ley 4ª de 1992 y Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994), vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de
justicia y a la igualdad de la Fundación Universidad Externado de Colombia.
Debido a que el anterior problema jurídico involucra una providencia judicial,

la Corte deberá aplicar la doctrina jurisprudencial en la materia. Por esta
razón, deberá analizar, en un primer momento, si la acción de tutela que se
revisa cumple con los requisitos generales de procedencia que habilitan al juez
constitucional a estudiar una posible vulneración del derecho fundamental al
debido proceso por parte de la Corporación judicial accionada. Sólo después
de verificado el cumplimiento de dichos requisitos, la Sala podrá analizar la
posible configuración de los defectos específicos de procedibilidad alegados
por la parte demandante.
De llegar a este último escenario, la Corte encuentra que con base en los
cargos de la demanda, deberá estudiar si, al emitir la Sentencia del 21 de
agosto de 2014, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado:
(i) ¿incurrió en un defecto orgánico al asumir el conocimiento de una

controversia relativa al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación de
un trabajador particular que correspondería a la jurisdicción ordinaria laboral?
(ii) ¿se configuró un defecto fáctico al: (ii.i) emitir una decisión sin sustento
probatorio para la aplicación del régimen especial de pensión de Congresistas
y Magistrados de las Altas Cortes; y (ii.ii) realizar una valoración irrazonable
de las pruebas que llevaron a otorgar un alcance contraevidente a los medios
probatorios, y dar como probados documentos que erróneamente
determinaban periodos laborados y cotizados por parte del señor Urueta
Ayola?
(iii) ¿incurrió en un defecto material o sustantivo por: (iii.i) la presunta

inaplicación de la Ley 71 de 1988 y sus decretos reglamentarios que regulaban
el régimen de pensiones por aportes, (iii.ii) un error grave de interpretación al
dar un alcance indebido a la Ley 4ª de 1992, y (iii.iii) un desconocimiento de
la Sentencia con efectos erga omnes C-254 de 2013?
20
(iv) ¿viola directamente la Constitución al desconocer los derechos
fundamentales a la igualdad (art. 13 C.N.), el debido proceso (art. 29 C.N.) y
la legalidad, al ordenar asumir el pago de una pensión que no correspondía
con el régimen legal a aplicable?
(v) ¿se configuró un desconocimiento del precedente al señalar que las

pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la Sentencia C-258 de
2013, deben regularse por las normas que se encontraban vigentes para ese
momento, contrariando lo dispuesto expresamente en la decisión de
constitucionalidad mencionada?
Para resolver los anteriores cuestionamientos, la Sala Plena realizará el estudio

de los siguientes aspectos tratados en la jurisprudencia constitucional: (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,
con un breve énfasis en las reglas atinentes a los defectos orgánico, fáctico,
sustantivo o material, por violación directa de la constitución, y por
desconocimiento del precedente; posteriormente, reiterará (ii) la
jurisprudencia constitucional en relación con el régimen especial de pensiones
para Congresistas y Magistrados, y el régimen de transición en la materia; y,
adicionalmente, se referirá (iii) al fundamento y alcance del recurso
extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa.
Finalmente, la Sala (iv) llevará a cabo el estudio del caso concreto, momento
en el que deberá constatar la concurrencia de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra la providencia judicial demandada,
para posteriormente proceder al eventual análisis de los cargos específicos
planteados por la Universidad accionante.
3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias

judiciales. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 86 de la Constitución Política, al consagrar la acción de tutela,

estableció expresamente que ella puede ser promovida para obtener la
protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos
resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”. Con base en este mandato, la jurisprudencia
Constitucional ha señalado desde sus primeros pronunciamientos que la
acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias emitidas por
los jueces de la República.
De esta manera, en la Sentencia C-547 de 1992, la Corte declaró la

inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que
hacían referencia a la procedencia de la tutela contra sentencias judiciales. En
sus consideraciones, esta Corporación indicó que: (i) por regla general, el
recurso de amparo no procedía contra providencias judiciales; (ii) la
jurisdicción ordinaria era el escenario natural para resolver las controversias
relativas a los derechos de los ciudadanos; (iii) las decisiones de los jueces
21
estaban revestidas por el efecto de la cosa juzgada, que garantiza la seguridad
jurídica como elemento esencial del Estado de Derecho; y (iv) que se debe
respetar el principio la autonomía e independencia de los jueces. No obstante,
la Corte admitió que la tutela sí era procedente contra actuaciones u omisiones
del juez distintas a la providencia judicial o contra “vías de hecho judiciales”.3
La evolución jurisprudencial en la materia, llevó a concluir a la Corte, que no

obstante la relevancia constitucional de los principios de autonomía judicial y
seguridad jurídica, el amparo constitucional podría proceder excepcionalmente
cuando se reunieran estrictos requisitos contemplados en la propia
jurisprudencia.4 Con base en estos criterios, en numerosos fallos5 y, en
especial, en la Sentencia C-590 de 2005, la Corte estableció las causales de
orden general y especial que debe examinar el juez constitucional para
determinar si la acción de tutela procede como mecanismo de protección
frente a la decisión adoptada por otra autoridad judicial. En particular, la Corte
advirtió que la tutela procede únicamente cuando se verifica la concurrencia
de la totalidad de los requisitos generales de procedencia, que se mencionan a
continuación:
(i) “Que la cuestión que se discuta tenga una evidente relevancia

constitucional; (…)
(ii) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;(…)
(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;(…)
(iv) Que, tratándose de una irregularidad procesal, quede claro que
la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia
que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la
parte actora. (…)
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los
hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados, y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible;(…) y
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela (…)”.6
Con base en lo anterior, la Corte advirtió que sólo en los eventos en los que la
acción de tutela promovida contra una providencia judicial ha superado este
3
Cfr. Sentencia C-543 de 1992.
4
Así por ejemplo se puede consultar la Sentencia T-079 de 1993 en la que la Corte desarrolló con mayor
profundidad la doctrina de la “vía de hecho judicial”. Posteriores sentencias señalaron que la tutela podía
proceder contra sentencias que no fueran vías de hecho siempre que contra las mismas no existiera recurso
alguno, que violaran directa o indirectamente los derechos fundamentales, por ejemplo porque llevaran o
indujeran a error a los funcionarios judiciales (Sentencia SU-014 de 2001), que presentaran graves problemas
en la justificación de la decisión (Sentencia T-114 de 2002), que desconocieran el precedente judicial
(Sentencias SU-640 de 1998 y SU-168 de 1999), que constituyeran una interpretación contraria a la
Constitución (Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-1031 de 2001), y que implicaran una violación
manifiesta de la Constitución (Sentencia T-522 de 2001).
5
Al respecto, se pueden consultar las Sentencias T-231 de 1994, T-008 de 1998, SU-640 de 1998, SU-168 de
1999, T-1625 de 2000, SU-014 de 2001, T-522 de 2001, T-1031 de 2001, SU-1184 de 2001 y T-114 de 2002.
6
22
examen, el juez constitucional puede entrar a analizar de fondo si en la
decisión judicial se configuró al menos uno de los requisitos especiales de
procedibilidad. Estos requisitos especiales de procedibilidad constituyen los
defectos en que puede incurrir la sentencia que se impugna, y son el aspecto
nuclear de los cargos elevados contra la providencia judicial demandada. La
Sentencia C-590 de 2005, los sintetizó de la siguiente manera:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario

judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
a. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez

actuó completamente al margen del procedimiento establecido.7
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo

probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que
se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, en los casos en que se decide con

base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan
una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue

víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los

servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por

ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un
derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución, [se estructura cuando el

juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta
Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición ius
7
Es importante precisar que la jurisprudencia constitucional, adicionalmente, ha desarrollado una segunda
modalidad del defecto procedimental denominada “por exceso ritual manifiesto”, que a pesar de no estar
incluida en el conjunto de los tipos establecidos en la Sentencia C-590 de 2005, hace parte integral de la
doctrina de la tutela contra providencia judicial que ha desarrollado la Corte. Esta forma de estructuración de
aquel vicio de las providencias judiciales ha sido desarrollado por las Sentencias T-1306 de 2001, T-974 de
2003, T-973 de 2004, T- y T-599 de 2009, entre otras.
23
fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al
margen de los dictados de la Constitución.]8”9
En síntesis, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra

providencias judiciales depende de la verificación de la configuración de todos
los requisitos generales y, al menos, de una causal específica de
procedibilidad, que conlleve a la violación de un derecho fundamental, en
particular, el derecho al debido proceso. El examen riguroso de dichos
requisitos protege los elevados intereses constitucionales que se materializan
en la ejecutoria de las providencias judiciales, al tiempo que se garantiza el
carácter supremo de la Constitución y la vigencia de los derechos de los
ciudadanos.
Ahora bien, por resultar pertinente para el análisis del caso sometido a
revisión de la Sala, se hará una breve referencia a los defectos orgánico,
fáctico, sustantivo o material, violación directa de la Constitución, y por
desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Caracterización del defecto orgánico
El defecto orgánico tiene fundamento en el respeto de la garantía

constitucional del juez natural, prevista en el artículo 29 de la Constitución. 10
Bajo ese entendido, dicho defecto se configura cuando una persona o un
asunto objeto de litigio es juzgado por quien carece de los elementos de la
competencia fijados previamente en las normas que regulan los
procedimientos judiciales.11
Sobre el mismo, la Corte ha explicado12 que la incompetencia en un proceso

judicial constituye un defecto de carácter orgánico que afecta el derecho al
debido proceso, en tanto “el grado de jurisdicción correspondiente a un juez,
tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para
asegurar así el principio de seguridad jurídica” que representa un límite para
la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que “las
atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que
la Constitución y la ley establecen”13.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha determinado que “la

extralimitación de la esfera de competencia atribuida a un juez quebranta el
debido proceso y, entre otros supuestos, se produce cuando los jueces
desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde” 14, así
8
Cfr. Sentencia SU-198 de 2013.
9
10
Cfr. Sentencias C-208 de 1993, SU-1184 de 2001, T-757 de 2009, T-309 de 2013, SU-198 de 2013 y SU-
565 de 2015.
11
Cfr. Sentencias T-008 de 1998, T-1057 de 2002, T-929 de 2008, T-757 de 2009 y SU-565 de 2015.
12
Cfr. Sentencias SU-198 de 2013 y T-522 de 2016.
13
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1057 de 2002. Con reiteración en las Sentencias T-929 de 2008 y T-
757 de 2009.
14
Cfr. Sentencia T-446 de 2007.
24
como también cuando adelantan “alguna actuación o emiten pronunciamiento
por fuera de los términos jurídicamente dispuestos para que se surtan
determinadas actuaciones.”15
Específicamente, sobre su configuración, la Corporación ha explicado 16 que

para su análisis existen dos elementos por valorar: (i) que el peticionario se
encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación
consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso de una
decisión que está en firme y que fue dada por un funcionario que carecía de
manera absoluta de competencia17; y (ii) que en el transcurso del proceso el
actor pusiera de presente las circunstancias de incompetencia y dicha situación
fuera desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos
ordinarios y extraordinarios, constituyéndose en una actuación erigida sobre
una competencia inexistente18.
Por lo tanto, las actuaciones judiciales están ajustadas al ordenamiento

constitucional cuando se respeta los diferentes ámbitos de la competencia
territorial, funcional y temporal –según el caso–19, que han sido determinados
constitucional y legalmente. Y en aquellos casos en que estos ámbitos sean
desconocidos la actuación del juez conlleva a la configuración de un defecto
orgánico, y, por lo tanto, a la vulneración del derecho fundamental al debido
proceso.20
Caracterización del defecto fáctico
De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal 21, el defecto fáctico se

produce cuando el juez toma una decisión sin que los hechos del caso se
subsuman adecuadamente en el supuesto que legalmente la determina 22, como
consecuencia de una omisión en el decreto23 o valoración de las pruebas; de
una valoración irrazonable de las mismas; de la suposición de una prueba, o
del otorgamiento de un alcance contraevidente de los medios probatorios.24
15
16
17
Cfr. Sentencias T-058 de 2006, T-309 de 2013 y SU-565 de 2015.
18
Cfr. Sentencias T-446 de 2007, T-313 de 2010, T-511 de 2011, T-309 de 2013 y SU-565 de 2015.
19
Así por ejemplo en la Sentencia SU-565 de 2015, la Corte explicó dos hipótesis en las cuales se configura el
defecto orgánico, a saber: (i) la funcional, cuando la autoridad judicial extralimita en forma manifiesta el
ámbito de sus competencias constitucionales y legales; y (ii) la temporal, cuando a pesar de tener ciertas
atribuciones o competencias, la autoridad judicial las ejerce por fuera del término previsto para ello.
20
21
Ver, especialmente, la Sentencia SU-159 de 2002. Otros fallos sobre el mismo tema son: T-231 de 1994, T-
442 de 1994, T-008 de 1998 y T-567 de 1998, T-025 de 2001, T-109 de 2005, y T-639 de 2006, T-737 de
2007, T-264 de 2009, T-310 de 2009 y T-590 de 2009.
22
Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-159 de 2002, se define el defecto fáctico como “la aplicación del
derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas”.
23
Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa injustificada de practicar una prueba solicitada por
una de las partes, se torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de contradicción.
24
En la Sentencia SU-817 de 2010, la Corte precisó que el defecto fáctico se configura, “ cuando la
valoración probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y abusiva o constituye un ostensible
desconocimiento del debido proceso, esto es, cuando el funcionario judicial (i) deja de valorar una prueba
aportada o practicada en debida forma y que es determinante para la resolución del caso, (ii) excluye sin
razones justificadas una prueba de la misma relevancia o (iii) valora un elemento probatorio al margen de
los cauces racionales”. En esos casos, corresponde al juez constitucional evaluar si en el marco de la sana
25
El defecto fáctico puede configurarse tanto en una dimensión positiva25, que
comprende los supuestos de una valoración por completo equivocada, o en la
fundamentación de una decisión en una prueba no apta para ello, como en
una dimensión negativa26, es decir, por la omisión en la valoración de una
prueba determinante o en el decreto de pruebas de carácter esencial27. Sobre
las dimensiones del defecto fáctico, en la Sentencia SU-447 de 2011, la Corte
precisó que: se estructura de forma (i) negativa, cuando el juez niega o valora
la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su
valoración y sin razón valedera da por probado el hecho o la circunstancia
que de la misma emerge clara y objetivamente. Esta dimensión comprende las
omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la
veracidad de los hechos analizados por el juez”; y, (ii) una positiva, que se
configura “cuando el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo
resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar
porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al
hacerlo el juez desconoce la Constitución”.
Concretamente, respecto al defecto fáctico en su versión negativa, se han

identificado28 tres escenarios de ocurrencia: el primero, por ignorar o no
crítica, la autoridad judicial desconoció la realidad probatoria del proceso, lo que se traduce en que se debe
emitir un juicio de evidencia en procura de determinar si el juez ordinario incurrió en un error indiscutible en
el decreto o en la apreciación de la prueba. (Subrayado adicional al texto.)
25
Cfr. Sentencias SU-159 de 2002, T-538 de 1994 y T-061 de 2007.
26
Ver Sentencias T-442 de 1994, T-567 de 1998, y SU–159 de 2002.
27
Sentencia SU-159 de 2002.
28
Sentencias T-737 de 2007, T-654 de 2009 y T-386 de 2010, entre otras. Adicionalmente, en la Sentencia SU-
447 de 2011, se hizo la respectiva recopilación jurisprudencial de los pronunciamientos en los que la Corte ha
señalado las diferentes hipótesis de configuración del defecto fáctico. Al respecto, reiteró la Corte que: “[e]n
[la] sentencia T-458 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis dijo la Corte: (…) se presenta en las hipótesis de (i)
“incongruencia entre lo probado y lo resuelto”; (ii) “no se aplica la regla de exclusión de la prueba ilícita y
con base en esta, el juez de la causa decide el asunto jurídico debatido”; (iii) “la valoración probatoria
hecha por el juez en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria”. En Sentencia T-077 de
2009 M.P. Clara Inés Vargas Hernández dijo la Corte respecto de las ocasiones en que se presenta un defecto
fáctico: (i) Omisión por parte del juez en el decreto y práctica de pruebas T-889 de 2003, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa. // La Corte ha considerado que se configura, cuando el funcionario judicial omite el
decreto y la práctica de pruebas, generando en consecuencia la indebida conducción al proceso “de ciertos
hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido.” T-902 de 2005, M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra. // (ii) No valoración del material probatorio allegado al proceso judicial T-
039 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa T-902 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. //
Esta hipótesis tiene lugar, cuando la autoridad judicial a pesar de que en el respectivo proceso existen
elementos probatorios, “omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para
efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que de haberse realizado
su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.” T-039 de 2005,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre este mismo tópico, la sentencia T-902 de 2005, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. // (iii) Valoración defectuosa del acervo probatorio T-235 de 2004, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. // Esta situación tiene lugar, cuando el operador jurídico decide separarse por
completo de los hechos debidamente probados, y resuelve a su arbitrio el asunto jurídico puesto a su
consideración, o cuando aprecia una prueba allegada al proceso que se encuentra viciada. // Con todo, el
defecto fáctico se configura en primer término, cuando el juez aprecia pruebas ilegítimas que han sido
allegadas al proceso, ya sea por no haber sido decretadas, practicadas o valoradas con sujeción a las formas
propias de cada juicio, o por tratarse de una prueba inconstitucional, es decir que su obtención implicó la
vulneración de derechos fundamentales, y en las que la autoridad judicial correspondiente no acudió a la
regla de exclusión prevista en el artículo 29 Superior, por tratarse de material probatorio recaudado con
violación del debido proceso. // Asimismo, aparece este requisito especial de procedibilidad de la acción de
tutela contra decisiones judiciales, en el supuesto de que (i) el funcionario judicial se abstenga de decretar y
practicar una prueba que busca demostrar la existencia de hechos determinantes para adoptar la decisión
26
valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el
desenlace del proceso29; el segundo, desconocimiento de las reglas de la sana
crítica30; y, el tercero, por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos
en que el juez esté legal y constitucionalmente obligado a hacerlo31.
En cuanto a los fundamentos y al marco de intervención que compete al juez

de tutela, en relación con la posible ocurrencia del defecto fáctico, este
Tribunal ha sentado ciertos criterios relevantes. En primer lugar, ha señalado
que el fundamento de la intervención de la tutela, radica en que, a pesar de las
amplias facultades discrecionales reconocidas al juez natural para el análisis
del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la
sana crítica, es decir, su actividad evaluativa probatoria debe estar basada en
criterios objetivos y racionales. En este orden de ideas, se censura “la
negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, que
se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su
valoración, o sin razón valedera alguna no da por probado el hecho o la
circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente32”33
A pesar de lo expuesto, se debe advertir que la intervención del juez de tutela,

en relación con el manejo dado por el juez de conocimiento es, y debe ser, de
carácter extremadamente reducido. Debe tenerse en cuenta que los principios
de autonomía judicial y del juez natural, impiden que el juez de tutela realice
un examen exhaustivo del material probatorio. La Corte ha subrayado que “en
lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial
cobra mayor valor y trascendencia”34.
En segundo lugar, en virtud del principio de inmediación, el campo de

intervención del juez de tutela es aún más restringido, tratándose de pruebas
que se valoran de forma directa, como por ejemplo los testimonios, pues quien
está en mejor posición para determinar el alcance de este medio probatorio, es
el juez natural. Así, ha señalado la Corte que: “En estas situaciones no cabe
sino afirmar que la persona más indicada, por regla general, para apreciar
correspondiente; (ii) cuando a pesar de que existen elementos probatorios relevantes en el proceso judicial
correspondiente, la autoridad judicial omite valorarlos, o sencillamente los deja de lado al momento de
fundamentar la respectiva decisión, y (iii) cuando el operador jurídico decide separarse sin razón alguna de
los hechos que están probados en el proceso, llegando a una decisión arbitraria.”
29
En la Sentencia T-458 de 2007 la Corte explicó que esta “se presenta cuando el funcionario judicial, a
pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente
no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta
evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría
sustancialmente.” Cfr. SU-447 de 2011.
30
La Sentencia T-458 de 2007 explicó que esta se observa “cuando el funcionario judicial, en contra de la
evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su
arbitrio el asunto jurídico debatido, es el defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio;
o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la
decisión respectiva.” Cfr. SU-447 de 2011.
31
Sobre esta causal, en la Sentencia T-458 de 2007 se determinó que “se presenta cuando el funcionario
judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida
conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico
debatido.” Cfr. SU-447 de 2011.
32
33
34
Entre otras, las Sentencia T-055 de 1997 y T-590 de 2009.
27
tanto a los testigos como a sus aseveraciones es el juez del proceso, pues él es
el único que puede observar el comportamiento de los declarantes, sus
relaciones entre sí35 o con las partes del proceso, la forma en que responde al
cuestionario judicial, etc”.36
En tercer lugar, las diferencias en la valoración y apreciación de una prueba no

constituyen errores fácticos. Frente a interpretaciones diversas y razonables, el
juez natural debe determinar, conforme con los criterios señalados, cuál es la
que mejor se ajusta al caso concreto. El juez, en su labor, no sólo es autónomo
sino que sus actuaciones se presumen de buena fe37. En consecuencia, el juez
de tutela debe considerar que, en principio, la valoración de las pruebas
realizadas por el juez natural es razonable38.
En cuarto lugar, para que la tutela resulte procedente ante un error fáctico,
“[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea
ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia
directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que
ordinariamente conoce de un asunto”39.
De manera que, solamente en estos casos excepcionales, el juez

constitucional, puede entrar a evaluar un posible yerro sobre la actividad
probatoria adelantada en un proceso, pues, como lo ha señalado la
jurisprudencia40, en esta materia cobran mayor relevancia los principios de
autonomía, independencia judicial y juez natural, debido a que son los
correspondientes procesos estatuidos por el legislador, los escenarios naturales
en los que se debe realizar la discusión probatoria.
Ahora bien, sobre el examen de la valoración probatoria en una decisión

judicial, en la Sentencia T-1015 de 2010, la Corte definió el ámbito del
razonamiento sobre los hechos (premisa fáctica) y su proyección en la
motivación de la decisión judicial. En dicho pronunciamiento se explicó que
una sentencia debe basarse no solamente en razones constitucionalmente
legítimas, sino también en un razonamiento probatorio basado en la lógica, la
experiencia y la sana crítica. Con base en dichas herramientas metodológicas
el juez pueda excluir la arbitrariedad de su decisión, pese a que muy
excepcionalmente pueda logra la certeza. Por lo tanto, cuando se valora la
existencia de hipótesis alternativas que puedan ser plausibles sobre los hechos,
el funcionario competente debe elegir entre ellas y explicar qué motivos
constitucionalmente legítimos orientaron su elección.
35
Ver Sentencias T-055 de 1997 y T-008 de 1998.
36
Ver Sentencias T-055 de 1997 y T-008 de 1998. Reiteradas en T-590 de 2009 y SU-447 de 2011.
37
“En el plano de lo que constituye la valoración de una prueba, el juez tiene autonomía, la cual va
amparada también por la presunción de buena fe” Sentencia T-336 de 1995, reiterada por la T-008 de 1998.
38
Cfr. Sentencia T-008 de 1998. Reiterada en las Sentencia T-636 de 2006 y T-590 de 2009. En la Sentencia
SU-447 de 2011 la Corte señaló que “[e]n el plano de lo que constituye la valoración de una prueba, el juez
tiene autonomía, la cual va amparada también por la presunción de buena fe”. En igual sentido, la Sentencia
T-336 de 1995, reiterada por la T-008 de 1998.
39
Cfr. Sentencias T-636 de 2006 y T-590 de 2009.
40
28
En tal sentido, la Corte explicó que en la argumentación judicial de los hechos
(construcción de la premisa fáctica), el juez debe comprobar una hipótesis
sustentada en la evidencia probatoria, la que valorada bajo los cánones de la
sana crítica (la lógica, la ciencia y la experiencia) permiten al funcionario
judicial formular una decisión basada en motivaciones razonables que en todo
caso deben ser explicitas para que el ciudadano las pueda conocer.
En suma, el defecto fáctico no se deriva necesariamente de la inconformidad

con la apreciación que haya hecho el juez, pues para que se configure debe
advertirse un error excepcional y protuberante relacionado con la actividad
probatoria que además tenga incidencia en la decisión adoptada, pues se
presume la legalidad de ésta y el juez de tutela no está llamado a ser una nueva
instancia dentro del proceso.41
Debe tratarse por tanto, de un error determinante para minar la confiabilidad

de la hipótesis fáctica establecida por el juez y, por lo tanto, capaz de incidir
en el sentido de la decisión controvertida. De no cumplirse las condiciones
expuestas, las conclusiones del juez natural sobre el alcance de los elementos
probatorios resultan intangibles en sede de tutela, siempre que sean
compatibles con la sana crítica (la lógica, la ciencia y la experiencia) y que el
funcionario haga explícitas sus conclusiones en la motivación (razonable) del
fallo.42
Caracterización del defecto sustantivo
La jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que el defecto material o

sustantivo se presenta cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco
de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma
evidentemente inaplicable al caso concreto.”43 De igual forma ha señalado que
la construcción dogmática del defecto sustantivo, como causal de
procedibilidad de la acción de tutela, parte del reconocimiento de que la
competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las
normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia
judicial, no es en ningún caso absoluta. En este sentido has señalado que
“[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de
administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico
preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y
garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”44
El desarrollo jurisprudencial de esta causal, ha llevado a la identificación de

las situaciones en las que se incurre en dicho error, básicamente condensadas
en los siguientes eventos:
41
42
43
Cfr. Sentencia T-156 de 2009. Ver también Sentencias T-008 de 1998 y C-984 de 1999.
44
29
(i) Cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico. En
este caso la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha
sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.45
(ii) Aplicación de norma que requiere interpretación sistemática con

otras normas, caso en el cual no se tienen en cuenta otras normas
aplicables al caso y que son necesarias para la decisión adoptada.46
(iii) Por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al

caso concreto. En este evento, la norma no es inconstitucional pero
al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales,
razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.47
(iv) Porque la providencia incurre en incongruencia entre los

fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura
cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones
expuestas en la providencia.48
(v) Al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una

sentencia de efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una
norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia
que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico.49
(vi) Por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales,

evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido
declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la
constitución. En este evento, la tutela procede si el juez ordinario no
inaplica la norma por medio de la figura de la excepción de
inconstitucionalidad.50
Adicionalmente, esta Corte ha señalado51 que una autoridad judicial puede

incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable, en al menos dos
hipótesis:
(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y

alcance que ésta no tiene (contraevidente), es decir, deriva
interpretativamente una norma jurídica que no se desprende del
marco normativo que ofrece la disposición aplicable al caso,
vulnerando de esta manera el principio de legalidad. En otras
palabras, se trata de una hipótesis en la cual se arriba a una
norma jurídica cuya adscripción a la disposición de la que se
45
Cfr. Sentencias T-158 de 1993, T-804 de 1999 y SU-159 2002.
46
Cfr. Sentencia T-790 de 2010, T-510 de 2011.
47
Cfr. Sentencias T-572 de 1994, SU-172 de 2000 y SU-174 de 2007.
48
49
50
Cfr. Sentencias T-572 de 1994 y SU-159 de 2002.
51
30
pretende su derivación no es posible por contrariar los
principios básicos de la lógica y las reglas de la experiencia o,
(ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una

interpretación que en principio resulta formalmente posible a
partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad
(ii.1) contraviene postulados de rango constitucional o (ii.2)
conduce a resultados desproporcionados.
En relación con la primera hipótesis (interpretación contraevidente), la Corte

ha indicado que las fallas originadas en el proceso hermenéutico “han de ser
protuberantes para que sea factible predicar que a la ley se le ha otorgado un
sentido contraevidente”52. De manera que no es una simple discrepancia
dogmática respecto de la opción interpretativa acogida por la autoridad
judicial la que estructura el defecto sustantivo, sino que la misma ha de ser
manifiestamente irracional, sin sentido, consecuencia de una desviación
notoria del derecho.53
Sobre la segunda hipótesis de la interpretación irrazonable como defecto

sustantivo, la Corte ha señalado54 que, si bien en este también se está en
presencia de una afrenta al principio de legalidad, su nota particular está dada
“por una mayor incidencia del desconocimiento de la Constitución, dado que
la interpretación de la ley se traduce en defecto sustantivo debido a que en el
proceso interpretativo se dejan de tomar en cuenta contenidos superiores que
a la luz del caso concreto han debido guiar ese proceso y condicionar su
resultado”55. Igualmente, ha indicado que “cuando la interpretación otorgada
a la disposición legal es posible, pero contraviene el contenido constitucional
aparejando la vulneración o el desconocimiento de los derechos
fundamentales o preceptivas superiores, el juez constitucional está en la
obligación de adecuar el contenido de dicha norma legal y hacerla
consonante con los fines y principios constitucionales.”56
Adicionalmente, la Corte ha explicado que es probable que en algunas

circunstancias concurran los dos motivos genéricos señalados “y que la
interpretación contraevidente de la ley –que ya de por sí riñe con la Carta–
comporte, así mismo, la vulneración de ciertos contenidos de la Constitución,
52
Cfr. Sentencia T-1045 de 2008 y Sentencia T-1095 de 2012.
53
En la Sentencia T-079 de 2010 se afirmó que “la interpretación errada de una disposición jurídica
constituye una transgresión evidente al principio de legalidad, parte esencial del derecho fundamental al
debido proceso, y un desconocimiento de la obligación del juez de fallar dentro del imperio de la ley (es
decir, del derecho)”. Al respecto, Cfr. Sentencia T-1095 de 2012.
54
55
56
Como puede apreciarse, esta causal se encuentra íntimamente ligada con el criterio hermenéutico de
interpretación conforme, según el cual, la interpretación de la totalidad de los preceptos jurídicos debe hacerse
de tal manera que se encuentre en armonía con las disposiciones constitucionales. En esa dirección la Sala
Tercera de Revisión en Sentencia T-191 de 2009 manifestó lo siguiente: “Así pues, el principio de
interpretación conforme encuentra su fundamento en la supremacía y jerarquía normativa máxima de la
Constitución Nacional, a partir de cuya premisa se deriva que toda interpretación jurídica debe arrojar un
resultado que no sólo no debe ser contrario, ni solamente permitido, sino más allá debe estar ajustado a la
Constitución Política”.
31
que sean relevantes para el caso específico”.57 Precisando que en todo caso
estas fórmulas en principio son “independientes y, en consecuencia, no es
indispensable que concurran para que sea viable hablar de defecto sustantivo
derivado de la interpretación, pues pueden configurarse por separado,
hipótesis en la cual, cada uno genera el anotado defecto sustantivo, sin
necesidad de que se configure la otra causal”58.59
Caracterización de la causal de violación directa de la Constitución
Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela, encuentra

fundamento en que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce
valor normativo a los preceptos superiores, de modo tal que contienen
mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en
determinados eventos, por los particulares. En consecuencia, al ser la
Constitución una norma directamente aplicable, es decir, al tener sus
disposiciones valor normativo vinculante, resulta evidente que una decisión
judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela, cuando desconoce o
aplica indebida e irrazonablemente los postulados superiores que rigen una
materia60.
Se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la

Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición ius
fundamental a un caso concreto61; o porque (ii) aplica la ley al margen de los
dictados de la Constitución62.
En el primer caso, la Corte ha dispuesto que procede la tutela contra

providencias judiciales por violación directa de la Constitución: (a) cuando en
la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de
conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de un
derecho fundamental de aplicación inmediata,63 y (c) cuando el juez en sus
57
58
Ídem.
59
En la Sentencia T-230 de 2007 se precisó que: “[e]n todo caso, cuando se trata de una tutela contra
decisiones judiciales y salvo casos de evidente arbitrariedad, la parte actora tiene la carga de demostrar que
la interpretación del juez es abiertamente irrazonable o arbitraria. En este sentido, se exige de quien
presenta la tutela contra una decisión judicial una mayor diligencia pues el acto que impugna es nada menos
que una decisión de un juez que ha estado sometida a todas las garantías constitucionales y legales
existentes”.
60
61
En la Sentencia C-590 de 2002, la Corte señaló que se deja de aplicar una disposición iusfundamental en los
casos en que, “… si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales”.
62
En la Sentencia C-590 de 2005, se reconoció autonomía a esta causal de procedibilidad de la acción de
tutela, y se establecieron algunos criterios para su aplicación.
63
Cfr. Sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999. Los derechos de aplicación inmediata están consagrados en
el artículo 85 de la C.P, que establece que los derechos de aplicación inmediata son el derecho a la vida, a la
integridad personal, a la igualdad, a la personalidad jurídica, intimidad, al buen nombre, la honra, al libre
desarrollo de la personalidad, libertad, de conciencia, de cultos, expresión, de petición, a la libertad de escoger
profesión u oficio, a la libertad personal, a la libre circulación, al debido proceso, al habeas corpus y a la
segunda instancia en materia penal, a la inviolabilidad del domicilio, a la no incriminación, de reunión, de
asociación y los derechos políticos.
32
resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio
de interpretación conforme con la Constitución64.
En el segundo caso, la jurisprudencia ha sostenido que el juez debe tener en

cuenta en sus fallos, que de conformidad con el artículo 4 de la C.P., la
Constitución es norma de normas, y que en todo caso en que encuentre,
deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la
Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a
las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad65.
Caracterización del defecto por violación del precedente judicial
En el marco de la evolución jurisprudencial en materia de tutela contra

providencia judicial, la Corte ha revisado fallos de tutela proferidos con
ocasión de supuestas vías de hecho por desconocimiento de un precedente
judicial66. En este sentido, respecto a este defecto de las decisiones judiciales,
la Corte ha sostenido que “para garantizar la confianza en las decisiones de
los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe
y confianza legítima, el desconocimiento del precedente es una causal
especial de procedencia de la tutela contra providencias judiciales 67.”
Adicionalmente, ha señalado que el desconocimiento del precedente
jurisprudencial “puede llevar a la existencia de un defecto sustantivo en una
decisión judicial, en la medida en que el respeto al precedente es una
obligación de todas las autoridades judiciales, - sea éste vertical u
horizontal-, dada su fuerza vinculante y su inescindible relación con la
protección de los derechos al debido proceso e igualdad.68”
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, de

conformidad con los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan
de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y “en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.” Sin embargo, es
ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación
mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del
ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es
la disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan69.
Incluso, se ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan
64
Ver entre otras, las Sentencia T-199 de 2005, T-590 de 2009 y T-809 de 2010.
65
En la Sentencia T-522 de 2001 se dijo que la solicitud debía ser expresa.
66
Sentencias T-443 de 2010, T-100 de 2010, T-599 de 2009, T-014 de 2009, T-1094 de 2008, T-871 de 2008,
T-777 de 2008, T-808 de 2007, T-589 de 2007, T-571 de 2007, T-117 de 2007, T-086 de 2007, T-049 de 2007,
T-440 de 2006, T-302 de 2006, T-292 de 2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003, T-670 de 2003,
T-468 de 2003 y T-340 de 2004. En particular en esta oportunidad se seguirá de cerca la línea argumentativa
expuesta en la Sentencia T-918 de 2010.
67
68
69
Sobre la labor interpretativa del juez, en la Sentencia T-330 de 2005, se indicó: “La actividad judicial
supone la interpretación permanente de, entre otras cosas, disposiciones jurídicas. Ello implica que al
funcionario corresponde determinar en cada proceso la norma que se aplicará al caso concreto. En ese
sentido los diversos jueces pueden tener y tienen comprensiones diferentes del contenido de una misma
prescripción jurídica y derivan de ella, por esta razón, efectos disímiles.”
33
un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la
clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos70.
Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que la

autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación del
ordenamiento jurídico no es absoluta, pues un primer límite se encuentra en el
derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento por parte de las
autoridades judiciales71. De hecho, en el ámbito judicial, dado que como se
dijo, los jueces interpretan la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a las
partes en conflicto, “la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a
las personas supone además una igualdad en la interpretación y la aplicación
de la ley.72”
De manera que la jurisprudencia de la Corte ha advertido que el problema de

relevancia constitucional en el manejo de los precedentes judiciales surge
cuando, en franco desconocimiento del derecho a la igualdad y tomando como
fundamento la autonomía e independencia judicial73, los jueces adoptan
70
Al respecto, en la Sentencia C-836 de 2001, al estudiar la exequibilidad del artículo 4 de la Ley 169 de
1896, relativo a las decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema de Justicia que constituyen doctrina
probable, este Tribunal sostuvo: “La función creadora del juez en su jurisprudencia se realiza mediante la
construcción y ponderación de principios de derecho, que dan sentido a las instituciones jurídicas a partir de
su labor de interpretación e integración del ordenamiento positivo. Ello supone un grado de abstracción o de
concreción respecto de normas particulares, para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y
atribuirle al texto de la ley un significado concreto, coherente y útil, permitiendo encausar este ordenamiento
hacia la realización de los fines constitucionales. Por tal motivo, la labor del juez no pueda reducirse a una
simple atribución mecánica de los postulados generales, impersonales y abstractos consagrados en la ley a
casos concretos, pues se estarían desconociendo la complejidad y la singularidad de la realidad social, la
cual no puede ser abarcada por completo dentro del ordenamiento positivo. De ahí se derivan la importancia
del papel del juez como un agente racionalizador e integrador del derecho dentro de un Estado (…)”.
Consultar adicionalmente la Sentencia T-441 de 2010.
71
Sentencia T-918 de 2010. En la Sentencia T-193 de 1995, se estimó: “el principio de igualdad no se contrae
exclusivamente a la producción de la ley. Asimismo, la aplicación de la ley a los diferentes casos debe llevarse
a cabo con estricta sujeción al principio de igualdad. || La Corte Constitucional repetidamente ha señalado
que se vulnera el principio de igualdad si se otorga un trato desigual a quienes se hallan en la misma
situación, sin que medie una justificación objetiva y razonable. Se pregunta la Corte si este principio se viola
por el juez que resuelve un caso sometido a su consideración de manera distinta a como él mismo lo decidió
ante una situación sustancialmente semejante o si se aparta de la jurisprudencia vigente sentada por los
órganos jurisdiccionales de superior rango (…). || En materia judicial el principio de igualdad no puede
entenderse de manera absoluta, lo que no quiere decir que pierda vigencia. La Constitución reconoce a los
jueces un margen apreciable de autonomía funcional, siempre que se sujeten al imperio de la ley (CP arts.
230 y 228). (…). || Es evidente que si el principio de independencia judicial se interpreta de manera absoluta,
se termina por restar toda eficacia al principio de igualdad. En la aplicación de la ley, los jueces podrían a su
amaño resolver las controversias que se debaten en los procesos. En esta hipótesis no se podría objetar el
hecho de que simultáneamente el juez, enfrentado a dos situaciones sustancialmente idénticas, fallase de
distinta manera. || Los principios y normas constitucionales se deben aplicar de manera coordinada y
armónica. La interpretación más acorde con la Constitución es la que evita que la escogencia de un principio
lleve al sacrificio absoluto de otro de la misma jerarquía. Si en el caso concreto, el juez está normativamente
vinculado por los dos principios -igualdad e independencia judicial-, debe existir una forma de llevar los
principios, aparentemente contrarios, hasta el punto en que ambos reciban un grado satisfactorio de
aplicación y en el que sus exigencias sean mutuamente satisfechas.”
72
C-836 de 2001.
73
Sobre este punto, en la citada Sentencia C-836 de 2001, la Corte concluyó: “para interpretar correctamente
el concepto de sometimiento de los jueces a la ley y establecer el nivel de autonomía que tienen para
interpretar el ordenamiento, el juez constitucional debe partir de la premisa de que las potestades y
prerrogativas otorgadas a las autoridades estatales en la parte orgánica de la Constitución están sometidas a
un principio de razón suficiente. En esa medida, la autonomía e independencia son garantías institucionales
del poder judicial, que se legitiman constitucionalmente en tanto que son necesarias para realizar los fines
que la Carta les asigna”.
34
decisiones disímiles frente a casos semejantes 74. La importancia de este
problema fue puesta de presente en la Sentencia T-698 de 2004:
“Este fenómeno de la contradicción en sede judicial, a pesar de que

se considere por algunos como una reflexión meramente fútil o parte
de un anecdotario judicial, es en realidad una circunstancia grave
para una comunidad que se precia de buscar la seguridad jurídica.
No debe olvidarse que de los fallos judiciales superiores,
dependerán evidentemente otras definiciones judiciales en otras
instancias, al igual que el “estado del arte” sobre un tema específico
o sobre la aplicación normativa en casos concretos, aspectos que
involucra no sólo a las partes, sino a los jueces inferiores, los demás
operadores jurídicos, los litigantes, la doctrina e incluso la
jurisprudencia futura de un organismo judicial. Es decir, los fallos
de las autoridades llamadas a asegurar la protección de los
derechos de las personas, o llamadas a definir la interpretación
normativa para casos concretos, delimitan parte del engranaje del
ordenamiento jurídico. De allí que, sentencias contradictorias de las
autoridades judiciales en circunstancias en que aparentemente
debería darse un trato igualitario, generan indefinición en
elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el
desconocimiento del derecho a la igualdad de los asociados.”
Además de vulnerar el principio fundamental de la igualdad,75, las decisiones

judiciales contradictorias lesionan los principios de confianza legítima,
seguridad jurídica y buena fe.76 En este sentido, la consistencia y estabilidad
en la interpretación y aplicación de la ley tiene una relación directa con los
principios de seguridad jurídica y confianza legítima, al menos por dos
razones. En primer lugar, porque la previsibilidad de las decisiones judiciales
“hace posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica
judicial les permite inferir qué es un comportamiento protegido por la ley.”
De manera que, interpretaciones judiciales divergentes sobre un mismo asunto
“impide[n] que las personas desarrollen libremente sus actividades, pues al
actuar se encontrarían bajo la contingencia de estar contradiciendo una de
74
Cabe advertir que, en criterio de la Corte, no toda divergencia interpretativa en este ámbito constituye una
vía de hecho. Al respecto, en la Sentencia T-302 de 2006, se precisó: “la Corte Constitucional ha sido
unánime al señalar que siempre que la interpretación normativa que los operadores jurídicos hagan de un
texto legal permanezca dentro del límite de lo razonable, la mera divergencia interpretativa con el criterio
del fallador no constituye una vía de hecho. (…) || Por tanto, no es dable sostener que la interpretación que
hacen los operadores judiciales de las normas, se torna violatoria de derechos fundamentales por el solo
hecho de contrariar el criterio interpretativo de otros operadores jurídicos, e incluso de los distintos sujetos
procesales.”
75
De acuerdo con la Sentencia T-198 de 1998, un trato diferenciado puede ser constitucionalmente legítimo
frente a situaciones que son similares, si se reúnen las siguientes condiciones: “ (i) que las personas se
encuentren efectivamente en distinta situación de hecho; ii) que el trato distinto que se les otorga tenga una
finalidad; iii) que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y
principios constitucionales; iv) que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que
se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una
racionalidad interna; v) que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que
constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la
finalidad que la justifican.”
76
Véase las Sentencias T-468 de 2003 y SU-120 de 2003.
35
las posibles interpretaciones de la ley.”77 Y en segundo lugar, porque la
confianza en la administración de justicia comprende “la protección a las
expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación
de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme.”78
Igualmente, ha reconocido la jurisprudencia constitucional que la autonomía

judicial debe respetar ciertos límites al momento de interpretar y aplicar la
ley.79 En este sentido, la actividad de los jueces estaría condicionada por: (i) la
posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez inferior
mediante los mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii) el recurso de
casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia nacional, en el
caso de la Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga de revisar la
interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de determinar “la manera
en que los jueces han de interpretar determinadas disposiciones.”; (iii) la
sujeción al precedente vertical, es decir, al precedente dado por el juez
superior en relación con la manera en que se ha de interpretar y aplicar una
norma; y (iv) al precedente horizontal que implica el acatamiento al
precedente fijado por el propio juez –individual o colegiado- en casos
decididos con anterioridad.80
Adicionalmente, se ha precisado que la actividad judicial también se encuentra

limitada por “el marco axiológico, deóntico y el cuerpo normativo y
constitucional que compromete el ordenamiento jurídico”, los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, así como el principio de supremacía de la
Constitución, que obliga a todos los jueces a interpretar el ordenamiento
jurídico de manera compatible con la Constitución.81
En cuanto al respeto al precedente como límite de la actividad judicial, en

particular, la Corte ha señalado que está dado por las razones de derecho con
base en las cuales un juez resuelve un caso concreto. 82 Igualmente ha dicho
que es un asunto que adquiere relevancia constitucional pues en aras de
garantizar el derecho a la igualdad, los jueces “deben decidir los casos futuros
de una manera idéntica a como fueron decididos los casos anteriores.”
Finalmente ha explicado que el problema surge cuando dos casos en principio
similares son resueltos de manera diferente. Es preciso distinguir, sin
embargo, cuáles son los argumentos jurídicos que constituyen el precedente y
que, por tanto, resultan vinculantes y deben ser atendidos para resolver casos
futuros.83
Al respecto, ha explicado qué elementos del precedente son los que vinculan
particularmente al juez, para lo cual ha precisado que usualmente, las
77
78
79
80
Los límites de la autonomía judicial también pueden consultarse en las Sentencias T-808 de 2007, T-302 de
2006, T-698 de 2004 y T-468 de 2003.
81
82
Cfr. T-292 de 2006.
83
36
sentencias judiciales están compuestas por tres partes: la parte resolutiva o
decisum, que generalmente sólo obliga a las partes en litigio; la ratio
decidendi que puede definirse como “la formulación general, más allá de las
particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general
que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el
fundamento normativo directo de la parte resolutiva”; y los obiter dicta o
dictum que son “toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su
fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o
menos incidentales en la argumentación del funcionario.”84
En consecuencia, es la ratio decidenci que es la base jurídica directa de la

sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene
efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares. 85 Esto,
por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten
solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la
luz de los hechos que lo fundamentan.86 De manera que la ratio decidendi
expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la
autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces.87
Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre

precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la
estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y
su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su
sentencia88. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en
principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente
fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces
no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales
con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.89
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho

a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e
independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el
precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es
responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y
asumir los desafíos propios de la evolución del derecho. 90
84
85
Sobre el particular, en la Sentencias T-766 de 2008, se sostuvo: “el precedente judicial vinculante está
constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el
asunto fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente está ligado a la ratio decidendi o razón
central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada
caso (sentencia T-049 de 2007).”
86
En relación con el contenido de la ratio decidendi en la Sentencia T-117 de 2007 la Corte señaló que “i)
corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico
que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en
todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”. Igualmente consultar la Sentencia T-569 de
2001.
87
Sentencia T-918 de 2010.
88
Sobre precedente vertical y horizontal, se pueden consultar las Sentencias T-441 de 2010 y T-014 de 2009.
89
Sentencia T-918 de 2010.
90
Al respecto en la Sentencia T-468 de 2003 la Corte señaló que “en la medida en que la Constitución
Política (C.P. arts. 228 y 230) les reconoce a los jueces un margen apreciable de autonomía funcional, el
37
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente
horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al
precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho
han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un
precedente si se es consciente de su existencia”91 (requisito de transparencia);
y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y
los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio
jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer
argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el
precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el
caso nuevo92 (requisito de suficiencia). Satisfechos estos requisitos por parte
del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad
de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los
operadores judiciales.93
Específicamente, respecto al precedente vertical, la Corte ha señalado que las

autoridades judiciales que se apartan de la jurisprudencia sentada por órganos
jurisdiccionales de superior rango sin aducir razones fundadas para hacerlo,
incurren necesariamente en violación del derecho a la igualdad, susceptible de
protección a través de la acción de tutela.94
De manera que para apartarse del precedente sentado por los superiores
(precedente vertical), se deben cumplir los requisitos que ha sentado la
jurisprudencia constitucional: (i) que se refiera al precedente del cual se
aparta, (ii) resuma su esencia y razón de ser y (iii) manifieste que se aparta en
forma voluntaria y exponga las razones que sirven de sustento a su decisión.
Esas razones, a su turno, pueden consistir en que 1) la sentencia anterior no se
aplica al caso concreto porque existen elementos nuevos que hacen necesaria
la distinción; 2) el juez superior no valoró, en su momento, elementos
principio de igualdad, en materia judicial, no puede interpretarse de manera absoluta, so pena de petrificar
el ordenamiento jurídico y, en consecuencia, impedir que las normas se ajusten a los cambios sociales,
políticos y económicos que les dotan de pleno contenido y significación.”.
91
Cfr. Sentencia T-688 de 2003. Además, en esta oportunidad se sostuvo: “El ciudadano tiene derecho a que
sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus
decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha
generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera
intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de
seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han
definido ratio decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen.”
92
Ver entre otras, las Sentencias T-014 de 2009, T-777 de 2008, T-571 de 2007, T-049 de 2007, T-440 de
2006, T-330 de 2005, T-698 de 2004, T-688 de 2003 y T-468 de 2003.
93
Cfr. Sentencia T-918 de 2010. Sobre este punto, por ejemplo, en la Sentencia T-330 de 2005, esta
Corporación precisó: “en suma, prima facie, los funcionarios judiciales están vinculados por la obligación de
aplicar el precedente sentado por los órganos encargados de unificar jurisprudencia. No obstante, si
pretenden apartarse del mismo en ejercicio de la autonomía judicial, pesa sobre los mismos una carga de
argumentación más estricta. Es decir deben demostrar de manera adecuada y suficiente las razones por las
cuales se apartan.” Así mismo, en la Sentencia T-468 de 2003, la Corte concluyó: “[S]i en la interpretación y
aplicación de la ley se dota a la norma jurídica de contenido y significación, es obvio que las autoridades
judiciales no pueden desconocer o inaplicar un precedente en un caso determinado, a menos que exista un
principio de razón suficiente que justifique dicho cambio de criterio (precedente horizontal) o resulte
admisible un tratamiento desigual a partir de la diversidad de circunstancias o supuestos fácticos sometidos
a conocimiento y decisión del juez (precedente vertical).”
94
38
normativos relevantes que alteren la admisibilidad del precedente para el
nuevo caso; 3) por desarrollos dogmáticos posteriores que justifiquen una
posición distinta; 4) la Corte Constitucional o la Corte Interamericana de
Derechos Humanos se hayan pronunciado de manera contraria a la
interpretación del superior jerárquico; o que 5) sobrevengan cambios
normativos que hagan incompatible el precedente con el nuevo ordenamiento
jurídico.95
En esta perspectiva, ha concluido la Corte que ningún juez debería fallar un

caso sin determinar cuáles son las disposiciones de ley aplicables para
solucionarlo y sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte (en
el caso de las salas de un mismo tribunal) ha establecido una regla en relación
con casos similares, o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades
judiciales de superior jerarquía, o por órganos tales como la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, ubicados en la
cúspide de las respectivas jurisdicciones y dotados de competencias destinadas
a unificar la jurisprudencia.96
En consecuencia, cuando las altas corporaciones se han pronunciado sobre un

asunto particular, el juez debe aplicar la subregla sentada por ellas. En estos
casos, la autonomía judicial se restringe a los criterios unificadores de dichos
jueces colegiados.97 En caso de que el cambio de postura no se justifique
expresamente, la consecuencia no puede ser otra que la vulneración de los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.98
En síntesis, la autonomía judicial en el proceso de interpretación y aplicación

del ordenamiento jurídico no es absoluta, pues las autoridades judiciales deben
procurar respeto al derecho fundamental a la igualdad y a los principios de
confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe. La observancia del derecho
a la igualdad en el ámbito judicial, implica que los jueces deben resolver los
casos nuevos de la misma manera en que han resuelto los casos anteriores.
Sin embargo, con el propósito de armonizar el derecho fundamental a la

igualdad y la autonomía judicial, los falladores pueden apartarse del
precedente aplicable si en sus providencias hacen una referencia expresa a este
y explican las razones con base en las cuales se justifica el cambio de
jurisprudencia.
Finalmente, en el caso del precedente vertical, cuando las altas corporaciones

se han pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la subregla
sentada por ellas. Y en caso de que el cambio de postura no se justifique
expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la
igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
95
96
97
98
39
Ahora bien, como quiera que en el presente caso está en discusión el régimen
pensional aplicable a un ex-Consejero de Estado, la Sala estudiará los aspectos
pertinentes del régimen especial de Congresistas y Magistrados de las Altas
Cortes, que permitan determinar, ulteriormente, si este es aplicable o no en el
asunto sub examine.
4. El régimen especial de pensiones para Congresistas y Magistrados de

las Altas Cortes
La Corte Constitucional ha estudiado con detenimiento el origen, alcance y

aplicabilidad del régimen especial de pensiones para los Congresistas y los
Magistrados de las altas Cortes, en el marco del sistema general de seguridad
social en pensiones que se creó a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991 y la posterior expedición de la Ley 100 de 1993.99
Debido a la especial importancia que tiene este tema para el caso que se
revisa, en este apartado, la Sala Plena reiterará la jurisprudencia en la materia,
con especial énfasis en: (i) el Sistema de Seguridad Social Integral creado por
la Ley 100 de 1993 y su régimen de transición en pensiones; (ii) el desarrollo
del régimen pensional especial de los Congresistas y su transición a partir del
cambio constitucional y legal del sistema pensional; (iii) la ampliación de
dicho régimen especial a los Magistrados de las Altas Cortes; y finalmente,
(iv) indicará las variaciones que generó el cambio del parámetro de control
constitucional debido a la introducción del Acto Legislativo 01 de 2005, que
dispuso la finalización de los regímenes especiales y los topes de los montos
de las pensiones.
a. El Sistema General de Seguridad Social creado a partir de la

Constitución de 1991. La Ley 100 de 1993 y la garantía del régimen
de transición
La jurisprudencia de este Tribunal ha explicado, con base en el artículo 48 de

la Constitución Política, que la seguridad social tiene una doble connotación
jurídica. Es un derecho irrenunciable y, a la vez, un servicio público de
carácter obligatorio, prestado por entidades públicas o privadas bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, y sujeto a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos establecidos por la
ley.100
99
Cfr. Sentencias SU-1354 de 2000, C-258 de 2013, T-483 de 2009, SU-230 de 2015, T-320 de 2015, SU-556
de 2015 y T-060 de 2016.
100
En sus primeros pronunciamientos, la Corte definía (T-116 de 1993) a la seguridad social como el
“conjunto de medios de protección institucionales frente a los riesgos que atentan contra la capacidad y
oportunidad de los individuos y sus familias para genera los ingresos suficientes en orden a una subsistencia
digna (…) [t]oda persona afiliada a una institución de seguridad social, tales como el Instituto de los
Seguros Sociales y la Caja de Previsión Social, mediante las condiciones determinadas en las leyes y
acuerdos que la reglamentan, adquiere el derecho a ser atendida en forma inmediata y adecuada en
desarrollo del inciso primero del artículo 48 de la Carta, que consagra los principios de eficiencia,
solidaridad y universalidad para la prestación del servicio público de seguridad social.” Posteriormente, la
Corte resaltaría (Sentencias T-1752 de 2000 y C-125 de 2000) la doble dimensión de la seguridad como
derecho irrenunciable y como servicio público obligatorio. Al respecto se pueden consultar, entre otras, las
40
Adicionalmente, esta Corte ha precisado que la seguridad social es un derecho
que, por su carácter social, no solamente tiene una faceta prestacional, sino
también contenido fundamental.101 Así, además de las diferentes medidas de
orden económico, institucional y legal que debe desplegar de manera
progresiva el Estado para materializar dicho derecho (obligaciones positivas),
también cuenta, como todo derecho fundamental, con garantías de protección
frente a la actuación de las autoridades públicas y los particulares que puedan
desconocer sus contenidos esenciales (obligaciones negativas).102
Para desarrollar el mandato constitucional de la seguridad social, el Congreso

de la República expidió la Ley 100 de 1993, mediante la cual se creó el
Sistema General de Seguridad Social Integral. Este sistema está conformado
por cuatro sub-sistemas o componentes: el Sistema General de Pensiones, el
Sistema General de Salud, el Sistema General de Riesgos Profesionales 103, y
los Servicios Sociales Complementarios definidos en la Ley.104
El Sistema Pensional, en particular, fue creado con el objeto de garantizar a la

población la protección de diferentes riesgos sociales, dentro de los que se
destacan los de vejez, invalidez y muerte, a través del establecimiento de unas
prestaciones para cada uno de esos fines –pensiones de vejez, invalidez y
sobrevivientes, respectivamente–. Para responder a estos objetivos, la ley
dispuso la creación de dos regímenes pensionales: por una parte, el Régimen
Solidario de Prima Media con Prestación Definida (RPM) y, por otra parte, el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS).
Dentro de los objetivos que tuvo la creación del sistema pensional dispuesto
en la Ley 100 de 1993, se consideró la configuración de una transición entre
los regímenes pensionales que existían previamente a su expedición y el
régimen general al que optarían todos los nuevos afiliados al sistema. En este
proceso, y con el fin de proteger las “expectativas legítimas”105 de quienes a la
Sentencias: T-1752 de 2000, C-125 de 2000, C-674 de 2001, C-921 de 2001, C-835 de 2003, C-834 de 2007,
C-1065 de 2008, T-880 de 2009, C-398 de 2010, T-695A de 2010, T-662 de 2011, T-849 de 2011 y C-313 de
2014.
101
En relación con el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, se pueden consultar, entre otras
las siguientes Sentencias: T-110 de 2011, T-762 de 2011, T-164 de 2013, T-217 de 2013, T-477 de 2013, SU-
132 de 2013 o T-564 de 2015.
102
Cfr. Sentencias T-016 de 2007, T-184 de 2011, T-164 de 2013, T-477 de 2013, T-361 de 2014. En igual
sentido se puede consultar dentro de la doctrina a: Urquilla, Carlos, “La justiciabilidad directa de los
derechos económicos sociales y culturales”, Ed. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José de
Costa Riva, 2009; y Abramovich, Víctor, y Courtis, Christian, “Los derechos sociales como derechos
exigibles”, Ed. Trotta, Madrid, 2002.
103
Con la entrada en vigencia de la Ley 1562 de 2012, "por la cual se modifica el Sistema de Riesgos
Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional", el término "riesgos
profesionales" debe entenderse como "riesgos laborales".
104
Cfr. Sentencias T528 de 2012, SU-130 de 2013, T-391 de 2013, T-115 de 2016, T-211 de 2016 y C-078 de
2017.
105
Como explicó esta Corte en la Sentencia C-168 de 1995, el régimen de transición distingue entre: (i) meras
expectativas, (ii) expectativas legítimas y (iii) los derechos adquiridos. En relación con los derechos
adquiridos, el Constituyente de 1991, en forma clara y expresa, se refirió a ellos al estatuir en el artículo 58
que "se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los
cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley
expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
41
fecha de expedición de la Ley 100 de 1993 se encontraran próximos a cumplir
con los requisitos establecidos para acceder a las pensiones de jubilación
consagradas en los diferentes regímenes que serían unificados, la ley
estableció un régimen de transición (art. 36, L. 100 de 1993). Esta Corte ha
definido el régimen de transición como:
“un mecanismo de protección para que los cambios producidos por

un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si
bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber
cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima
de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los
requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito
legislativo.”106.
Es decir, se trata de una garantía establecida por la Ley en el marco de un

cambio legislativo, en el que se varían las condiciones para acceder a un
determinado derecho; y tiene como propósito proteger las “expectativa
legítima” de quienes están próximos a consolidar tal derecho.
En particular, la Ley 100 de 1993, estableció la garantía del régimen de

transición en su artículo 36107, el cual permite que (i) la edad para consolidar el
derecho a la pensión de vejez, (ii) el tiempo de servicio –o número de semanas
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o
social". De esta manera, los derechos adquiridos son situaciones creadas y consolidadas bajo el amparo de la
ley y, por tanto, no pueden ser desconocidos por la norma posterior. Por el contrario, la “mera expectativa”, se
da cuando aún no se han consolidado las situaciones previstas en la norma, y existen sólo esperanzas. En estos
casos el legislador puede legítimamente modificarlas.
106
Cfr. Sentencia C-789 de 2002, reiterada en la Sentencia C-663 de 2007.
107
Ley 100 de 1993, artículo 36: términos: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para
acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para
los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57
años para las mujeres y 62 para los hombres. // La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento
de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta
(40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida
en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente
Ley. // El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les
faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que
les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente
con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. // Lo
dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no
será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con
solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. // Tampoco
será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan
cambiarse al de prima media con prestación definida. // Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley
hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas
favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo
de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad
vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos. // PARÁGRAFO. Para efectos del reconocimiento de
la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de
las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las
Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como
servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.” (Subrayado
adicionado al texto)
42
cotizadas–, y (iii) el monto de la misma, sean los establecidos en el régimen
anterior al cual se encontraban afiliadas las personas. Para el efecto, el
beneficiario debe estar afiliado al régimen anterior al momento de entrada en
vigencia del Sistema General de Pensiones (1° de abril de 1994108), y debe
encontrarse en alguna de las hipótesis previstas en el inciso 1º del artículo 36
de la Ley 100 de 1993, que establece cuáles son los destinatarios del régimen
de transición. Esta disposición, fijó tres categorías de trabajadores cuyas
expectativas legítimas serían protegidas:
(i) Las mujeres con treinta y cinco (35) o más años de edad, a 1° de
abril de 1994.
(ii) Los hombres con cuarenta (40) o más años de edad, a 1° de abril
de 1994.
(iii) Los hombres y mujeres que, independientemente de la edad,
acrediten quince (15) años o más de servicios cotizados, a 1° de abril
de 1994.
De esta manera, para hacerse acreedor al régimen de transición pensional,

basta con cumplir con uno de estos requisitos109, con lo cual, el beneficiario
queda exento de la aplicación del régimen general previsto en la Ley 100 de
1993 en lo referente a la (i) edad, (i) el tiempo de servicios o cotizaciones, y
(iii) el monto de la pensión de vejez.110
108
Como se precisó en la Sentencia SU-130 de 2013, la excepción a dicha regla se aplica en el nivel territorial
del sector público, respecto del cual la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones es la que haya
determinado el respectivo ente territorial, según lo dispuesto por el artículo 151 de la propia Ley 100 de 1993.
109
Como ha indicado la jurisprudencia constitucional, estos requisitos no se cumplen de manera concurrente
debido a que la norma señala estas categorías de manera disyuntiva, razón por la que no es necesario cumplir
paralelamente el requisito de edad y tiempo de servicios. Cfr. Sentencia SU-130 de 2013.
110
Sobre este punto es importante precisar que la jurisprudencia también ha tratado lo referente a la pérdida
del régimen de transición, circunstancia que no se predica respecto de todos los trabajadores beneficiarios de
dicho régimen, sino tan solo de las dos primeras categorías de ellos, concretamente, de mujeres y hombres
que, a 1° de abril de 1994, cumplen con el requisito de edad en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de
1993. Esto sucede, debido a que el inciso 4° de dicha disposición determinó que “[e] l presente artículo para
las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad
si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas
voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a
todas las condiciones previstas para dicho régimen.” (Subrayado adicionado al texto original); en tanto que el
inciso 5° del mismo artículo estableció que, “[t]ampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el
régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida”.
(Subrayado adicionado al texto original). // Por lo tanto, los trabajadores que al momento de entrar en
vigencia el sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres,
pierden los beneficios del régimen de transición, en cualquiera de los siguientes eventos: (i) cuando el afiliado
inicialmente y de manera voluntaria decide acogerse definitivamente al régimen de ahorro individual con
solidaridad o (ii) cuando habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decide trasladarse
al de prima media con prestación definida. // En síntesis, los sujetos del régimen de transición, bien por edad o
por tiempo de servicios cotizados, pueden elegir libremente el régimen pensional a cual desean afiliarse e
incluso tienen la posibilidad de trasladarse entre uno y otro. Sin embargo, en el caso de los beneficiarios del
régimen de transición por cumplir el requisito de edad, la escogencia del régimen de ahorro individual o el
traslado que hagan al mismo, trae como consecuencia ineludible la pérdida de los beneficios del régimen de
transición. En este caso, y como consecuencia de la pérdida del régimen de transición, para adquirir el
derecho a la pensión de vejez, los afiliados deberán cumplir los requisitos previstos en el régimen general de
la Ley 100 de 1993 y no podrán hacerlo de acuerdo con las normas anteriores que los cobijaban, aun cuando
les resulte más favorable. Al respecto se pueden consultar las Sentencias SU-062 de 2010 y SU-130 de 2013.
43
En lo que respecta al ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión, la
jurisprudencia también ha realizado algunas precisiones importantes en el
marco de su reconocimiento como parte del régimen de transición. Al
respecto, la Ley 100, en su artículo 36, dispuso que:
“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. (…)
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el

número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las
personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta
y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más
años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios
cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley.
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas

referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años
para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo
que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del
Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el
DANE. (…)”
Sobre el tema, la jurisprudencia de la Corte había señalado inicialmente que el

IBL hacía parte de la noción del monto de la pensión, del que habla el inciso
segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 111 Bajo este criterio, los
beneficiaros del régimen de transición tenían derecho a que el ingreso base y
el monto de la pensión, fueran determinados con base en el régimen anterior; y
solo era aplicable lo determinado en el inciso 3° del mencionado artículo 36 la
Ley 100 de 1993 (liquidación con el promedio de los últimos 10 años), cuando
el régimen –especial– no determinara una fórmula para calcular el IBL de la
pensión.112 Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte, posteriormente,
explicaría que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, únicamente cobija los requisitos relacionados con la edad, el tiempo
de servicios y tasa de reemplazo, pero no así el ingreso base de liquidación, el
cual debe ser promediado, para todos los efectos, con la base del régimen
general, esto es, el promedio de los últimos 10 años de servicios. 113 En efecto,
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispone que:
Sobre este tema, la Corte ha precisado 114 que en los pronunciamientos previos
a la Sentencia C-258 de 2013, relativos al régimen de transición, no se había
fijado el criterio de interpretación constitucional sobre el ingreso base de
111
Cfr. Sentencias T-631 de 2002, T-526 de 2008 y T-210 de 2011.
112
Ídem.
113
Cfr. Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015.
114
Cfr. Sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014, A-326 de 2014 y SU-230 de 2015.
44
liquidación, razón por la cual, se entendía que estaba permitida la
interpretación que, a la luz de la Constitución y en aplicación de las normas
legales vigentes, acogiera cualquiera de las Salas de Revisión en forma
razonada y justificada sobre el tema.
Así por ejemplo, en la Sentencia C-168 de 1995, que declaró la

inexequibilidad de un segmento del inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, que establecía, para efectos de la liquidación de la pensión, un
tiempo inferior a dos años para los trabajadores del sector privado y un año
para el público, la Corte no hizo ningún pronunciamiento sobre si el monto
estaba o no ligado al concepto de ingreso base de liquidación. Posteriormente,
en las Sentencia C-1056 de 2003 y C-754 de 2003, que declararon
inexequibles las modificaciones introducidas por el artículo 18 de la Ley 797
de 2003 y 4º de la Ley 860 de 2003 al inciso segundo del artículo 36 de la Ley
100 de 1993, esta Corporación tampoco abordó lo referente a la interpretación
de las disposiciones de monto y base de liquidación dentro del régimen de
transición.
Solamente, hasta el pronunciamiento realizando en la Sentencia C-258 de

2013, este Tribunal se refirió específicamente al alcance y la interpretación del
ingreso base de liquidación, en relación con el régimen de transición previsto
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En dicho fallo, la Sala Plena declaró
inexequible la expresión “durante el último año”, contenida en el artículo 17
de la Ley 4ª de 1992, y fijó el alcance de los parámetros relativos al IBL. En la
citada sentencia de constitucionalidad, la Corte indicó que con el régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el Legislador buscó como
propósito: (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas del IBL de los
regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100; (ii) unificar las reglas de
IBL en el régimen de prima media, por medio del artículo 21 y del inciso 3°
del artículo 36 de la Ley 100; (iii) y que todo esto coincide con los objetivos
perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de
crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan
diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema.
En suma, la jurisprudencia de la Corte ha determinado que el régimen de

transición previsto en la Ley 100 de 1993, está circunscrito a los aspectos de la
edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de la pensión. Y que lo
atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que no estén
regulados por dicho artículo de la ley, como el ingreso base de liquidación,
deben regirse por las normas contenidas en la ley, correspondientes al sistema
general de pensiones.
Finalmente, la Corte ha advertido que debe tenerse en cuenta que la Ley 100
de 1993, al regular el régimen de transición, no estableció un derecho
autónomo. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional 115
(i) la estabilidad del régimen pensional, si bien no da lugar a un derecho
115
Cfr. Sentencias C-789 de 2002, C-1011 de 2008 y C-258 de 2013.
45
adquirido, sí protege una expectativa legítima, (ii) esa especial protección se
deriva no sólo de la confianza legítima a la estabilidad de las reglas
pensionales, sino también del carácter progresivo de los derechos sociales, y,
por consiguiente, (iii) el Legislador solo puede reformar ese régimen, cuando
la modificación se encuentre suficientemente justificada y respete criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.116 Es por estas razones que, como se verá en
un apartado posterior117, el propio constituyente derivado reformó (Acto
Legislativo 01 de 2005) el artículo 48 Superior, debido a que el régimen de
transición no es indefinido en el tiempo.118
b. Los antecedentes normativos del régimen especial de los Congresistas
En relación con el régimen especial de pensiones de los Congresistas, esta

Corporación ha explicado119 que este se remonta a la Ley 48 de 1962, cuyo
artículo 7º120 extendía las prestaciones reconocidas a los servidores públicos a
los integrantes del Congreso. En particular, la norma en cita establecía que la
pensión de jubilación para los Congresistas se reconocería atendiendo los
requisitos y la cuantía señalados en la Ley 6ª de 1945.121
Posteriormente, sería la Ley 33 de 1985, la que crearía el Fondo de Previsión

Social del Congreso de la República como la entidad (establecimiento)
público del orden nacional, que estaría encargado de reconocer y pagar las
prestaciones sociales de los congresistas y empleados, tanto del Congreso
como del mismo Fondo. En esta regulación se incrementó en 5 años la edad y
se mantuvo el tiempo de servicio fijado en normas anteriores para alcanzar la
pensión de jubilación; y se estableció un régimen de transición que amparaba
a quienes “a la presente ley hayan cumplido quince años continuos o
116
En la Sentencia C-754 de 2004, este Tribunal, reiteró la Sentencia C-789 de 2002, y señaló que aunque el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993 protegía las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse,
la consagración de tal tipo de régimen generó un derecho a continuar en el régimen de transición para quienes
ya ingresaron a él, por lo que los cambios normativos posteriores que afecten ese derecho resultan
inconstitucionales. Con todo, la Corte explicó que ello no implica la imposibilidad del legislador de hacer
modificaciones al sistema pensional, pero ellas siempre deberían respetar los principios de proporcionalidad y
razonabilidad en la toma de decisiones del legislador. En igual sentido, consultar la sentencia C-789 de 2002.
117
Infra, “El Acto Legislativo 01 de 2005 y la variación del parámetro de control constitucional para el
régimen especial de Congresistas y Magistrados”.
118
Mediante el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que “el régimen de transición establecido en la Ley
100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de
2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750
semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los
cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014. Los requisitos y beneficios pensionales para las
personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás
normas que desarrollen dicho régimen.”
119
Cfr. Sentencias T-483 de 2009, C-258 de 2013 y T-230 de 2015.
120
Ley 48 de 1962, artículo 7: “Los miembros del Congreso y de las asambleas departamentales gozarán de
las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª de
1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen.”
121
Ley 6ª de 1945, Artículo 17º: “Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de
las siguientes prestaciones: // (…) b). Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya
llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o
discontinuo, equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar
de treinta pesos ($30) ni exceder de doscientos pesos ($200) en cada mes. La pensión de jubilación excluye el
auxilio de cesantía, menos en cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales o préstamos que se le hayan
hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se ira deduciendo de la pensión de jubilación en cuotas que no
excedan del 20% de cada pensión.”
46
discontinuos de servicio -continuarán aplicándose las disposiciones sobre
edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley-; y a aquellos
‘con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados
oficiales, que actualmente se hallen retirados del servicio’ [quienes] -tendrán
derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o
cincuenta y cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se
reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el
momento de su retiro”.122
Tiempo después, la Ley 19 de 1987, que modificó el artículo 23 de la Ley 33

de 1985, dispuso (art. 1º) que para tener derecho a las prestaciones y servicios
que presta el Fondo de Previsión Social del Congreso, los beneficiarios debían
contribuir a su funcionamiento, razón por la cual los Congresistas con pensión
de jubilación reconocida por el Fondo, podían continuar percibiendo la
prestación, siempre y cuando suspendieran o cesaran el ejercicio de sus
funciones, y hubieran prestado sus servicios al Congreso por un término no
menor a un año, continuo o discontinuo.
De esta manera, con base en las leyes 33 de 1985 y 19 de 1987, los

Congresistas estaban sujetos a los siguientes requisitos para ser beneficiarios
de su pensión: (i) tener más de 50 años en el caso de las mujeres y 55 en el de
los hombres; (ii) contar con 20 o más años de servicios continuos o
discontinuos; y (iii) haber contribuido durante más de un año al sostenimiento
del Fondo, sin perjuicio de las condiciones de edad y tiempo de servicios.
Además de lo anterior, la Ley 71 de 1988, que regulaba el régimen de la

pensión por aportes, permitió acumular los periodos de servicio a distintos
empleadores, lo que por supuesto incluía a quienes habían trabajado al
servicio del Congreso. En especial, el artículo 7º de dicha ley señaló que, a
122
Al respecto, el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 señalaba lo siguiente: “Artículo 1°. El empleado oficial que
sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años
(55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de
jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los
aportes durante el último año de servicio. // No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales
que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado
expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. // En todo caso, a partir
de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento
expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía
general, establezca el Gobierno. // Parágrafo 1°. Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la
pensión de jubilación o vejez, sólo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o
más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite,
el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se
obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de
vacaciones, conforme a la ley. // Parágrafo 2°. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley
hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las
disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley. // Quienes con veinte
(20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del
servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si son mujeres, o cincuenta y
cinco (55), si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las
disposiciones que regían en el momento de su retiro. // Parágrafo 3°. En todo caso, los empleados oficiales
que a la fecha de vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se
continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley”. La expresión “rige a partir de su sanción” del
artículo 25 de la Ley 33 de 1985, fue declarada inexequible en la Sentencia C-932 de 2006.
47
partir del 22 de diciembre de 1988, los empleados oficiales y trabajadores
particulares que acreditaran 20 años de servicios a cualquier entidad
administradora de pensiones, podían solicitar el reconocimiento de una
pensión de jubilación, al llegar a los 60 años para los hombres, y 55 para las
mujeres. Para el efecto, la norma en comento exigía que a la fecha
mencionada (22 de diciembre de 1988) se contara con 10 años de afiliación,
en una de las entidades antes indicadas, y 50 años para los hombres y 45 para
las mujeres.
c. El establecimiento del régimen de transición especial de pensiones

para Congresistas –y Magistrados–
La Constitución Política, en su artículo 150, numeral 19, determinó que es al

Congreso de la República a quien le corresponde expedir las leyes que señalen
las normas generales, los objetivos y los criterios a los cuales debe sujetarse el
gobierno nacional para reglamentar ciertos ámbitos propios del poder
ejecutivo, en temas tales como la política económica, el régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos, los servicios públicos, la propiedad
intelectual y el tránsito dentro del territorio nacional.123
En desarrollo del literal “e” del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución,
el Congreso dictó la Ley Marco 4ª de 1992124, en la que señaló los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, los Congresistas y los
miembros de la Fuerza Pública. Dentro de los parámetros trazados en la Ley,
se estableció como pilar fundamental el respeto de los derechos adquiridos a
los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes
especiales, al punto que en ningún caso se pueden desmejorar los salarios y las
prestaciones sociales de los mismos.125
El artículo 17 de la citada Ley 4ª de 1992, ordenó el establecimiento de un

régimen especial de pensiones para Senadores y Representantes.126 Dicho
régimen especial, como ha señalado esta Corte, se expidió con base en ciertos
lineamientos127: (i) Las pensiones, reajustes y sustituciones se fijarían en
123
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que a este tipo de leyes se les denomina “ leyes marco o
cuadro”, debido a que con ellas se dictan unas normas generales y se señalan los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el gobierno en ciertas materias. Al respecto, se pueden consultar las Sentencias C-421
de 2012 y C-053 de 2013.
124
Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para
la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y
se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y
f) de la Constitución Política.
125
Cfr. Sentencias C-258 de 2013 y SU-556 de 2015.
126
Ley 4ª de 1992, artículo 17: “El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al
75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y
se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. // Parágrafo. La
liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual
promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la
jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.”.
127
48
una cuantía no inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el
último año, y por todo concepto, percibía el Congresista. (ii) Las pensiones,
reajustes y sustituciones tendrían un incremento igual al del salario mínimo
legal. Y (iii) las pensiones, reajustes y sustituciones se liquidarían teniendo en
cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devengaran
los Representantes y Senadores en la fecha en que se decretó la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva.
Sobre estos lineamientos, y en desarrollo de las directrices dadas por el

Legislador en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República
expidió el Decreto 1359 de 12 de julio de 1993, que reguló de manera integral
el régimen especial de pensiones, así como los reajustes y sustituciones de las
mismas, aplicables a los Senadores y Representantes a la Cámara.
Este Decreto determinó que la entidad encargada del reconocimiento y pago

de las prestaciones a los Congresistas y empleados del Congreso continuaría
siendo el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, que había
sido creado por la Ley 33 de 1985. En relación con los requisitos para acceder
a la pensión de jubilación, el Decreto 1359 de 1993 mantuvo las mismas
edades establecidas en la Ley 33, artículo 4º; esto es, 50 años para las mujeres
y 55 para los hombres. Y adicionalmente, exigió que el solicitante debía (i)
encontrarse afiliado a la entidad pensional del Congreso, (ii) estar efectuando
cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos y (iii) haber tomado
posesión de su cargo.128
En cuanto al ingreso base de liquidación, el referido Decreto 1359 de 1993, en

sus artículos 5º y 6º129, adoptó el mismo parámetro del artículo 17 de la Ley 4ª
128
Decreto 1359 de 1993, artículo 4º: ““ART. 4º—Requisitos para acceder a este régimen pensional. Para
que un congresista pueda acceder a la aplicación de este régimen especial, deberá cumplir en debida forma
con los siguientes requisitos: // a) Encontrarse afiliado a la entidad pensional del Congreso y estar
efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma, y // b) Haber tomado posesión
de su cargo. // PAR.—De igual manera accederán a este régimen pensional los congresistas que al momento
de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad
del orden nacional o territorial, y que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el artículo 1º,
inciso 2º de la Ley 19 de 1987. // ART. 7º—Definición. Cuando quienes en su condición de senadores o
representantes a la cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2º de la
Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos
en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan
cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales,
conforme a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de
jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por
todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5º
y 6º del presente decreto. // PAR. Para efectos de lo previsto en el presente decreto y en especial de la pensión
vitalicia de jubilación, las sesiones ordinarias o extraordinarias del Senado y la Cámara de Representantes
en cada legislatura anual se computarán en materia de tiempo y de asignaciones, como si el congresista
hubiere percibido durante los doce (12) meses del respectivo año calendario idénticas asignaciones
mensuales a las devengadas en tiempo de sesiones. Si las corporaciones públicas no se hubieren reunido por
cualquier causa, se aplicará el presente parágrafo para los efectos de tiempo y asignación como si dichas
corporaciones hubiesen estado reunidas.”
129
“Artículo 5°: Ingreso Básico para la liquidación pensional. Para la liquidación de las pensiones, así
como para sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que
por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación, dentro
del cual serán especialmente incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de
localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad, y toda otra asignación de la
que gozaren.” // “Artículo 6°: Porcentaje mínimo de liquidación pensional. La liquidación de las pensiones,
49
de 1992, al disponer que la pensión se debía liquidar con base en el 75% del
ingreso mensual promedio que durante el último año, por todo concepto,
devengaran los Congresistas en ejercicio, incluyendo especialmente el sueldo
básico, los gastos de representación, la prima de localización y vivienda 130, las
primas de transporte, salud y navidad, y toda otra asignación de la que
gozaren. Y, además, determinó que la prestación no estaría sujeta al límite
dispuesto en el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, esto es, 15 salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
El parágrafo del artículo 4º, estableció que el régimen especial también sería
aplicable a aquellos Congresistas que teniendo la pensión reconocida por
cualquier otra entidad, cumplieran las condiciones establecidas en el artículo
1º, inciso 2º de la Ley 19 de 1987, a saber: (i) estar afiliados al Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República y (ii) tener aportes no inferiores
a un año.
Posteriormente, se expidió el Decreto 1293 de 1994, que ordenó la

incorporación de todos los funcionarios del Congreso, incluidos los Senadores
y Representantes, al Sistema General de Pensiones. No obstante, el mismo
Decreto aclaró que no harían parte del régimen general, quienes estuvieran
cobijados por el régimen especial de transición.131 En el artículo 2º, el citado
Decreto dispuso que los Senadores, los Representantes, los empleados del
Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso,
tendrían derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994,
cumplieran los siguientes requisitos:
(i) haber cumplido 40 o más años de edad si son hombres, o 35 o

más años de edad, si son mujeres; y
(ii) haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o
más.
De esta manera, el Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, se

aplicaría a todos los Congresistas y empleados del Congreso de la República y
del Fondo de Prestaciones del Congreso de la República, con excepción de
quienes acreditaran los requisitos de la transición especial, a la entrada en
vigencia de la Ley 100, esto es, a 1º de abril de 1994.
d. La ampliación del régimen especial de Congresistas a los Magistrados

de las Altas Cortes y otros altos funcionarios
reajustes y sustituciones a que se refiere el artículo anterior, en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser
inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los
congresistas en ejercicio; ni estará sujeta al límite de cuantía a que se refiere el artículo 2° de la Ley 71 de
1988.”
130
En relación con la prima de localización y de vivienda el Consejo de Estado en Sentencia del 28 de febrero
de 2013 (Exp. 0458-10, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren), resolvió declarar la Nulidad condicionada
de la norma que la regulaba (Dcto. 801 de 1992) por considerar que dicha prestación sólo se podía reconocer
a los Congresistas cuando las circunstancias así lo justificaran, como cuando el Congresista residiera fuera de
la Capital de la República, situación que además debía estar debidamente comprobada.
131
Cfr. Decreto 1293 de 1994, artículo 1º. Igualmente, Sentencia C-258 de 2013.
50
Los servidores de la rama judicial –funcionarios y empleados–, en relación
con el régimen de seguridad social y prestaciones sociales, están regidos por el
Decreto 546 de 1971132. Sin embargo, en virtud de los Decretos 133 dictados en
desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se extendieron los beneficios otorgados a los
Congresistas a otros funcionarios, como por ejemplo a los Magistrados de las
Altas Cortes.
De esta manera, mediante el Decreto 104 de 1994134, se incluyó dentro del

régimen salarial y prestacional de los Congresistas a los Magistrados de las
Altas Cortes, así como al Procurador General de la Nación, el Fiscal General
de la Nación y el Defensor del Pueblo (artículo 1º, inciso 2º). Adicionalmente,
en el mismo Decreto se determinó que a dichos dignatarios se les reconocerían
las pensiones “teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de
los senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos
establecidos en las normas legales vigentes” (artículo 28).
Adicionalmente, el Decreto 691 de 1994, que dispuso la incorporación de

todos los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, estableció unas
excepciones con el fin de respetar los derechos adquiridos. Estas excepciones
hacían referencia a los denominados regímenes exceptuados (artículo 279 Ley
100 de 1993) y a los establecidos en el citado artículo 28 del Decreto 104 de
1994, el Decreto 314 de 1994 y en el Decreto 1359 de 1993, es decir, cobijó a
los Congresistas y, por extensión normativa, a los Magistrados de la Corte
Suprema, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la
Judicatura.
La ampliación del régimen de los Congresistas a los magistrados fue reiterado

de manera sucesiva en los Decreto 047 de 1995135 (artículo 28), 047 de 1995
(artículo 28), 034 de 1996 (artículo 28), 047 de 1997 (artículo 25) y 065 de
1998 (artículo 25). En todos ellos se expresó que los Magistrados de las Altas
Cortes se les reconocerían sus pensiones teniendo en cuenta los mismos
factores y cuantías de los Senadores y Representantes a la Cámara en los
términos establecidos en las normas legales vigentes.
Posteriormente, el Decreto 043 de 1999136 dispuso en su artículo 25, que los

Magistrados de las Altas Corte y los Procuradores Delegados ante la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado podrían: “pensionarse teniendo en
cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores de la República y
Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas
132
“Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de
la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.”
133
Cfr. Decretos 104 de 1994, 047 de 1995 y 043 de 1999.
134
“Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del
Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.”
135
“Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del
Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.”.
136
51
vigentes”, y precisó que: “[l]os Magistrados señalados (…) podrán también
pensionarse cuando reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicio
señalados para los Congresistas en el parágrafo del artículo 3º del Decreto
1293 de 1994”. Esta última norma referida, el parágrafo 3º del artículo 3 del
Decreto 1293 de 1994 establecía que:
“[e]l régimen de transición de que trata el presente artículo se

aplicará también para aquellos senadores y representantes que
durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una
situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte
(20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes
entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o
que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y
ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En
cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b)
del artículo 2º del Decreto 1723 de 1964, es decir que tales
congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto
podrán obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la
edad de cincuenta (50) años.”
De esta manera, el régimen especial de transición para Congresistas se

extendía a “los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado” a quienes, con base en los Decretos referidos, “se les reconocer[ía]n
las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de
los senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos
establecidos en las normas legales vigentes”.137
Dicho régimen especial, previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992,

adicionalmente, fue extendido mediante diferentes normas –además de las ya
señaladas– a ciertos funcionarios del Ministerio Público y de órganos de
control como el Procurador General de la Nación 138, el Fiscal General de la
Nación, el Registrador Nacional del Estado Civil, el Defensor del Pueblo, el
Contralor General, y los Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y
Consejo de Estado139.140
Ahora bien, dentro del desarrollo del marco normativo del régimen especial de
transición de los Congresistas y de los Magistrados de las Altas Cortes, uno de
los aspectos que mayores dudas generó era el relacionado con la exigencia de
vinculación del beneficiario del régimen de transición, a la entrada en vigencia
de la Ley 100 de 1993. Es decir, si para acceder al régimen especial
mencionado resultaba necesario estar afiliado al mismo a 1º de abril de 1994.
137
Artículo 28 del Decreto 104 de 1994, reiterado en el artículo 28 del Decreto 47 de 1995, y el Decreto 043
de 1999, en los mismos términos de la norma citada.
138
Artículo 25 del Decreto 65 de 1998.
139
Artículo 25 del Decreto 682 de 2002.
140
52
Inicialmente, la jurisprudencia constitucional sostenía que a los ex-
Congresistas les asistía el derecho a recibir su pensión de jubilación conforme
a lo indicado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. 141 Razón por la cual,
simplemente bastaba con acreditar que: (i) se ostentara la condición de
Congresista a partir del 19 de diciembre de 1992 142, y (ii) que se contara al 1°
de abril de 1994143, con 40 años de edad para los hombres y 35 para las
mujeres, o que hubieran prestado servicios por lo menos durante 15 años a
esta fecha. Al demostrar estos requisitos, los ex-Congresistas, y, por extensión,
los ex-Magistrados de las Altas Cortes, tenían derecho el reconocimiento de la
pensión especial, la que no podía ser inferior al 75% del ingreso mensual
promedio del último año, que por todo concepto percibían los Congresistas en
ejercicio.144
Esta posición de la Corte se apoyaba en la jurisprudencia del Consejo de

Estado, que al estudiar la legalidad de algunos de los Decretos que regulaban
el régimen especial de pensiones de Congresistas y Magistrados de las Altas
Cortes, había determinado que no se podía exigir la vinculación al 1º de abril
de 1994, por tratarse de un requisito que no estaba previsto en la Ley 4ª de
1992. Para el máximo Tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa,
una exigencia de ese calibre solamente podía ser regulada por el propio
Legislador, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución. Razón por la cual,
quienes cumplieran con los requisitos exigidos por el régimen especial de
transición (edad o tiempo de servicios, y vinculación posterior al 19 de
diciembre de 1992), consolidaban una situación jurídica concreta que no podía
ser menoscabada.145
Dicha posición en particular, fue asumida en la Sentencia del 18 de noviembre

de 2002, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado146, que declaró la nulidad parcial del artículo 25 del Decreto
043 de 1999, que limitaba la aplicación del régimen a los Magistrados “que a
141
Cfr. Sentencia T-631 de 2002, T-483 de 2009 y T-771 de 2010.
142
Al respecto, es necesario recordar que el parágrafo del artículo 2º del Decreto 1293 de 1994 (mediante el
cual se ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso, incluidos los Senadores y
Representantes, al Sistema General de Pensiones, con excepción de los cubiertos por el régimen de
transición), dispuso que “[e]l régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también
para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de
1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los
requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, en cuyo caso este último será el que
conservarán.” (Negrilla adicionada al texto)
143
En esta categoría se encuentran incluidos quienes fueron elegidos para la legislatura del 20 de julio de 1994
a menos que para esta fecha se encontraran afiliados a un régimen pensional anterior más favorable. Cfr.
Parágrafo 3 del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994.
144
Cfr. Sentencias C-258 de 2013.
145
Cfr. Sentencias del 18 de noviembre de 2002 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado (Exp. IJ-008 M. P. Pedro Charria Angulo); y Sentencia del 2 de abril de 2009 de la Sección
Segunda del Consejo de Estado (Exp. 5678-03, M.P. Gerardo Arenas Monsalve).
146
Expediente IJ-008 (M. P. Pedro Charria Angulo), reiterada en la Sentencia del 2 de abril de 2009 de la
Sección Segunda del Consejo de Estado (Exp. 5678-03, M.P. Gerardo Arenas Monsalve), que declaró la
nulidad del literal b) del parágrafo del artículo 11 del Decreto 816 de 2002, según el cual no tenían derecho a
la aplicación del régimen de transición de Congresistas que “hubieren sido elegidos como congresistas por
primera vez para la legislatura de 1998 y posteriores o que habiendo sido elegidos en legislaturas anteriores,
no hubiesen tomado posesión del cargo.”.
53
1º de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las
condiciones previstas por el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
Para adoptar esta decisión, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

tuvo en cuenta los siguientes argumentos:
(i) El Decreto 043 de 1999147 el Gobierno Nacional dispuso (artículo 25) que
para el reconocimiento de la pensión especial de jubilación de los ex-
Congresistas, los ex-Magistrados de las Altas Cortes, además de cumplir con
los requisitos del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993 (edad y tiempo de servicios), debían “estar desempeñando los
cargos en propiedad al 1º de abril de 1994”.
(ii) Las normas vigentes que regulaban el régimen de transición especial para
los Magistrados de las Altas Cortes (Decreto 1359 de 1993 y el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993), no incluían la exigencia relativa al desempeño del cargo
al 1º de abril de 1994.
(iii) Disponer de un nuevo requisito para el cálculo de las pensiones de los

Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, es una materia propia del
legislador, que al ser incluida por un Decreto genera una contradicción de una
norma inferior con el ordenamiento superior.
Con base en el anterior razonamiento, el Pleno de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado resolvió declarar la nulidad del
segmento del artículo 26 del Decreto 043 de 1993, que había incluido el
requisito de “estar desempeñando los cargos en propiedad al 1º de abril de
1994”, para el reconocimiento de la pensión de los Magistrados de las Altas
Cortes.
Esta tesis del Consejo de Estado fue acompañada en varios pronunciamientos

por la jurisprudencia constitucional, que, tanto en sede de control abstracto de
constitucionalidad, como en control concreto –revisión de tutelas–, 148 sostuvo
147
148
Cfr. Sentencias T-456 de 1994, T-463 de 1995, T- 214 de 1999, C-608 de 1999, C-681 de 2003, T-862 de
2004 y T- 211 de 2005. Así por ejemplo, en la Sentencia T-214 de 1999, la Corte señaló que los Magistrados
de las Altas Cortes tenían derecho a un régimen pensional especial, el cual podía ser el propio de la rama
judicial o el que se desprendía del de los Congresistas. Sobre el particular sostuvo: “Adicionalmente, la
jurisprudencia constitucional comentada anteriormente relativa a la cuantía mínima de la pensión de todo
tipo de ex congresistas, según la cual todos deben recibir una idéntica mesada pensional, equivalente al 75%
del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciban los congresistas en
ejercicio, debe ser referida también, como efecto de la homologación legal, a los ex magistrados de las altas
cortes. Una interpretación diferente sería, evidentemente, discriminatoria. // Aplicando las anteriores
conclusiones al caso sometido ahora a la consideración de la Sala, ésta encuentra que, indudablemente, al
actor le asiste el derecho a percibir una pensión de jubilación que no puede estar por debajo del límite
mencionado. Si al hacer la liquidación inicial, en el momento del reconocimiento que se le hizo de la pensión
- ocurrido en el año de 1993- no se tuvieron en cuenta las disposiciones pertinentes del Decreto 1359 de
1993, por la sencilla razón de no haber sido expedidas para ese momento, resulta obvio que el actor tiene
derecho a la reliquidación que invoca, a fin de quedar en pie de igualdad con los ex congresistas a quienes se
les ha re liquidado su pensión, y a los ex magistrados que igualmente obtuvieron el reconocimiento en las
condiciones de la normatividad transcrita. Contribuye a llegar a esta conclusión, el hecho de que el Decreto
54
que se debían reconocer las pensiones a los Magistrados de las Altas Cortes
bajo el régimen especial de Congresistas, aun cuando tomaran posesión de los
cargos en una fecha posterior al 1° de abril de 1994, debido a la ilegalidad de
la previsión normativa que exigía la vinculación antes de esa fecha.149
No obstante, esta posición variaría debido al cambio en los parámetros de

control constitucional a raíz de la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2005,
y a partir de la Sentencia C-258 de 2013, en la que la Corte finalmente dispuso
que no era posible admitir que una persona vinculada con posterioridad al 1º
de abril de 1994 fuera sujeto del régimen de transición, pues no cuenta con
una expectativa legítima de pensionarse, al no estar vinculada como
Congresista –o como Magistrado–.
Este criterio, que constituye el precedente en vigor y con fuerza de cosa

juzgada constitucional, señala que una persona con una vinculación posterior
al 1º de abril de 1994 no puede acceder a un régimen especial porque viola el
principio de igualdad, al permitir que quienes están por fuera del régimen
especial a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, reciban beneficios
desproporcionados y sin fundamento normativo válido, en detrimento de
aquellos que sí deben recibirlo con base en sus expectativas legítimas.
e. El Acto Legislativo 01 de 2005 y la variación del parámetro de control

constitucional para el régimen especial de Congresistas y Magistrados
1359 de 1993 dispuso que el régimen pensional de los congresistas, y por homologación de los ex
magistrados, - que indica el reconocimiento de una pensión no inferior al 75% del salario mensual
promedio- se aplicaría a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992. // La Sala estima finalmente, que la
homologación entre ex magistrados y ex-congresistas en lo concerniente a la pensión de jubilación, debe
hacerse efectiva respecto de todos los ex magistrados pensionados en cualquier tiempo, por las mismas
razones que expuso esta Corporación en las Sentencia T-456 de 1994 y T-463 de 1995 anteriormente
comentadas y relativas a pensiones de ex congresistas. // Por lo anterior la negativa de la entidad accionada
a llevar a cabo la reliquidación solicitada, se erige en un desconocimiento de los derechos prestacionales del
actor y además en una violación a su derecho a recibir un trato igualitario o no discriminatorio en relación
con los demás ex magistrados pensionados, respecto de los cuales se encuentra en idéntica situación legal.”
La Corte Constitucional también ha reiterado la aplicación del régimen especial pensional de los Congresistas
a los Magistrados de las Altas Cortes en sede de control constitucional abstracto. Así, en la Sentencia C-681
de 2003, la Corte señaló que: “A los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, del Consejo de
Estado, de la Corte Suprema de Justicia, y de la Corte Constitucional, el Procurador General de la Nación,
el Defensor del Pueblo, el Contralor y el Registrador Nacional del Estado Civil, se les liquida la pensión de
jubilación con los factores salariales de los congresistas; es decir, asignación básica, gastos de
representación, prima de salud, prima de localización y vivienda, prima de navidad y prima de servicios en
virtud del decreto 1293 de 1994. Esto quiere decir que no se aplica lo establecido en el artículo 15 respecto
de la prima especial de servicios sin carácter salarial. Esta se reemplaza por los factores salariales de los
congresistas. Los altos funcionarios cotizan sobre sus factores salariales, es decir asignación básica y gastos
de representación”
149
Así por ejemplo, en la Sentencia C-608 de 1999 la Corte declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley
4ª de 1992, al considerar que no contrariaba el principio de igualdad. Sin embargo, la norma estudiada en
dicha decisión fue condicionada en tres aspectos: (i) la expresión “por todo concepto” sólo podía incluir los
rubros que tengan carácter remuneratorio en cada caso concreto; (ii) el monto pensional equivalente al 75%
de lo devengado debía fijarse en relación directa y específica con la situación del Congresista individualmente
considerado; y (iii) no se realizó una integración normativa porque solamente se demandaron las
disposiciones legales que conforman el régimen de Congresistas. Al respecto, la Corte precisó en dicha
oportunidad, que tanto el Legislador al fijar las pautas generales, como el Presidente al desarrollarlas, “deben
procurar la integración de un sistema normativo armónico y coherente que, en su conjunto, promueva los
valores de la igualdad, la solidaridad y la responsabilidad, que sea económicamente viable, relacionadas las
distintas variables que inciden en la carga pensional que, respecto de los congresistas, habrá de asumir el
Estado”. Igualmente, consultar la Sentencia T-483 de 2009.
55
En 2005, el artículo 48 de la Carta fue adicionado de la siguiente manera:
“Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al

artículo 48 de la Constitución Política:
El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del

Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la
ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley
esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con
posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán
asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos a pensiones

ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de
pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones
reconocidas conforme a derecho.
Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la

edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital
necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin
perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y
sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a
una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por
las leyes del Sistema General de Pensiones.
En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.
Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas,

incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán
los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No
podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse
de lo allí establecido.
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los

factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las
cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo
legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos
en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores
al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con
las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.
A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá

regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la
fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido en los
parágrafos del presente artículo.
56
Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la
vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece
(13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa
cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aun
cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.
La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las

pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de
los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos
arbitrales válidamente celebrados.
Parágrafo 1º. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse

pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
Parágrafo 2º. A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no

podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo,
laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las
establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
Parágrafo transitorio 1º. El régimen pensional de los docentes

nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio
público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las
disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de
esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la
vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media
establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los
términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Parágrafo transitorio 2º. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el

régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública y al Presidente
de la República, y lo establecido en los parágrafos del presente
artículo, la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los
exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera
permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el
31 de julio del año 2010.
Parágrafo transitorio 3º. Las reglas de carácter pensional que rigen a

la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos,
convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente
celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado. En
los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de
este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse
condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren
actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de
2010.
57
Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición establecido en la
Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no
podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los
trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas
al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la
entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas

por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de
1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Parágrafo transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto por el

artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir
de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del
cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se
les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. A
quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el
régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de
los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32
de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones
correspondientes.
Parágrafo transitorio 6º. Se exceptúan de lo establecido por el inciso

8° del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión
igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán
catorce (14) mesadas pensionales al año".
La jurisprudencia de la Corte, con base en la exposición de motivos del Acto

Legislativo 01 de 2005, ha explicado que dicha reforma constitucional buscó
como principal objetivo homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales
en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad en el sistema
pensional.150 Para este fin, se estableció que era necesario eliminar los
regímenes especiales, y anticipar (de 2014 a 2010) la finalización del régimen
de transición reglamentado en la Ley 100 de 1993. Todo ello, sin afectar los
derechos adquiridos de quienes habían consolidado sus derechos y las
“expectativas legítimas” de las personas que tenían cotizadas al menos 750
semanas a la entrada en vigencia de la reforma. En este sentido, el Acto
Legislativo dispuso una serie de propósitos, los cuales se pueden sintetizar de
la siguiente manera151:
150
Como se anotó en la Sentencia C-258 de 2013, a pesar de las finalidades y principios reconocidos en el
artículo 48 Superior, los cuales fueron reiterados y desarrollados por la Ley 100 de 1993, para 2005 el sistema
de pensiones solamente cobijaba al 57% de la población colombiana económicamente activa, de los cuales
únicamente el 42% eran cotizantes activos. Estos datos, entre otros, motivaron la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2005.
151
58
(i) la finalización de los regímenes pensionales diferentes al régimen
general;
(ii) la obligatoriedad y uniformidad de los requisitos para acceder a la

pensión de vejez (edad, tiempo de servicios, semanas de cotización o
capital necesario y factores de liquidación de la pensión);
(iii) el reconocimiento de la importancia de la sostenibilidad financiera

del sistema, encaminada a lograr la cobertura universal y el pago
futuro de las pensiones a cargo del sistema;
(iv) el respeto por los derechos adquiridos, y el mandato legislativo de

establecer un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el lleno de los requisitos;
(v) el establecimiento de un tránsito progresivo para hacer compatible el

régimen de transición con la terminación de los regímenes
especiales; y
(vi) la prohibición, a partir del 31 de julio de 2010, de causar pensiones

superiores a 25 salarios mínimos.
Adicionalmente, la reforma constitucional dispuso la eliminación de la mesada

14, y que las semanas cotizadas necesarias para pensionarse irían en un
incremento constante (de 25 semanas anuales), estableciéndose 1.200 semanas
para el 2011, 1.225 para el 2012, 1.250 para el 2013, 1.275 en 2014, hasta
llegar a las 1.300 semanas en 2015, equivalentes a 26 años de trabajo.152
Como se anotó, dentro de los diferentes aspectos de la reforma, el Acto

Legislativo153 también determinó que: en la liquidación de las pensiones, sólo
se tendrían en cuenta para determinar la base, los factores sobre los cuales
cada persona hubiere efectuado las cotizaciones; que ninguna pensión podría
ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente; y que a partir del 31 de
julio de 2010 no se causarían pensiones superiores a veinticinco (25)
152
Ídem.
153
Así por ejemplo, la reforma también estableció reglas unificadas para el Sistema General de Pensiones, en
relación con su funcionamiento. En particular, consagró los siguientes presupuestos: (i) las leyes en materia
pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este Acto Legislativo, deberán asegurar
la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas; (ii) para adquirir el derecho a la pensión será necesario
cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las
demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y
sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de
sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones; (iii) los requisitos y
beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto
riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o
invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido; y (iv) a partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo no podrán establecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico
alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.
59
salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de
naturaleza pública.
En cuanto a la eliminación de los regímenes especiales y exceptuados, la

reforma determinó que solamente subsistirían los de la fuerza pública y el
Presidente de la República. Y, adicionalmente, estableció detalladamente las
reglas con base en las cuales se efectuaría el tránsito normativo para la
eliminación de dichos regímenes especiales. De manera sintética, dichas
reglas se pueden resumir de la siguiente manera:
(i) Sin perjuicio de los derechos adquiridos, la vigencia de los regímenes

pensionales especiales y los exceptuados, así como cualquier otro distinto al
establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de
Pensiones, expirarían el 31 de julio del año 2010.
(ii) Las reglas de carácter pensional que regían a la fecha de vigencia del Acto
Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o
acuerdos válidamente celebrados, se mantendrían por el término inicialmente
estipulado. En los pactos, convenciones o laudos suscritos entre la vigencia de
este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrían estipularse
condiciones pensionales más favorables que las vigentes, y en todo caso
perderían su vigencia el 31 de julio de 2010.
(iii) Y el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás

normas que desarrollen dicho régimen, no podría extenderse más allá del 31
de julio de 2010, excepto para los trabajadores que estando en transición,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del Acto Legislativo, a los cuales se les
mantendría las normas anteriores hasta el año 2014.
Finalmente, como lo ha destacado la Corte154, la sostenibilidad financiera del

Sistema General de Pensiones fue una preocupación transversal a la reforma,
pues tuvo como fin la unificación de las reglas pensionales y la eliminación de
los beneficios desproporcionados que se generaban a raíz de los regímenes
especiales. Por tal razón, se estableció que el Estado era el garante de la
sostenibilidad financiera del sistema, y que las leyes futuras debían guiarse por
este criterio.
Dentro de los aspectos relevantes de la sostenibilidad financiera, se buscó

prevenir la práctica de la creación de beneficios pensionales
desproporcionados con cargo a los aportes de las generaciones venideras. Así
por ejemplo, con base en los principios constitucionales de la seguridad social,
y en especial de los de universalidad y solidaridad, la Corte consideró
justificado adoptar medidas como la obligatoriedad de la afiliación al Sistema
General de Pensiones155, la limitación temporal del régimen de transición, la
154
155
Cfr. Sentencias C-1089 de 2003 y T-138 de 2010.
60
posibilidad de variar algunas de las reglas aplicables a sus beneficiarios 156, y el
establecimiento de requisitos estrictos para el retorno al régimen de prima
media en el caso de personas próximas a reunir los requisitos para
pensionarse157.
Además, en pronunciamientos recientes, esta Corporación ha resaltado que en

virtud de este criterio y de los principios que rigen la seguridad social, es
necesario no permitir la continuidad de interpretaciones del régimen de
transición que den lugar a ventajas pensionales desproporcionadas.158 En
este sentido, los objetivos de la reforma estaban ciertamente sintonizados con
la preocupación que también venía expresando en algunos pronunciamientos
la jurisprudencia constitucional, debido a la inequidad, y los posibles
inconvenientes que se manifestaban a raíz del reconocimiento del régimen de
transición, de manera desproporcionada, en relación con personas que recibían
intempestivamente beneficios pensionales desproporcionados a través del
régimen de transición, con lo que se desnaturalizaba su finalidad, por posibles
situaciones de fraude a la ley y abuso del derecho.159
Las anteriores circunstancias, derivadas del cambio del parámetro

constitucional de control de las normas del régimen de transición y los
regímenes especiales y exceptuados, llevaron a que la Corte variara su
posición jurisprudencial inicial, en aspectos relativos al régimen especial de
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes.
f. La Sentencia C-258 de 2013. La interpretación del régimen especial

de transición de Congresistas y Magistrados
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-258 de 2013, estudió dos

demandas en contra del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992160 y su parágrafo, que
establecían el régimen especial de pensiones en relación con los miembros del
156
157
158
159
Así por ejemplo, consultar entre otras, la Sentencia T-353 de 2012, y recientemente la Sentencia SU-427 de
2016.
160
Ley 4ª de 1992: “Artículo 17º.- El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. // Aquellas y estas no podrán ser inferiores
al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista,
y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. // Parágrafo. La
liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual
promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la
jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.”
61
Congreso de la República y, por extensión legal 161, a los Magistrados de las
Altas Cortes.
Pese a existir pronunciamientos previos en la materia 162, la Corte realizó un

nuevo análisis de constitucionalidad que la llevó a declarar la inexequible de
los apartes “durante el último año” y “por todo concepto”, y la exequibilidad
de las demás expresiones normativas, con algunos condicionamientos. Lo
anterior, a partir de las razones que se exponen a continuación.
Para empezar, la Corte aclaró que si bien el Acto Legislativo 01 de 2005 había
derogado de manera expresa los regímenes especiales y exceptuados, el
artículo 36 de la ley relativo a dichos regímenes seguía produciendo efectos de
manera ultractiva. Por tal razón, pese a que la Sentencia C-608 de 1999 ya
había estudiado una demanda contra el mismo artículo 17 de la Ley 4ª de
1992, sobrevenía una situación jurídica nueva, debido a la introducción de un
nuevo parámetro de control, tras la expedición del Acto Legislativo 01 de
2005, que modificó las reglas constitucionales sobre el régimen pensional de
transición. Esta situación justificaba que la Corte realizara un nuevo análisis
de constitucionalidad a raíz del nuevo marco constitucional vigente. 163 Sobre
el particular se dijo en el mencionado fallo:
“En la Sentencia C-608 de 1999 esta Corporación declaró la

exequibilidad del artículo acusado. Sin embargo, no puede afirmarse
que ha operado la cosa juzgada constitucional y que ello impide emitir
un pronunciamiento de fondo en este caso por varias razones:
La primera se basa en (…) que en la Sentencia C-608 de 2009, la

Corporación no realizó ningún análisis de la constitucionalidad de la
norma, de conformidad con el modelo y los fines del Estado Social de
Derecho. Este análisis resulta fundamental para estudiar la
constitucionalidad de cualquier régimen pensional.
En dicha sentencia, la cosa juzgada fue relativa por cuanto la Corte

limitó los efectos de su fallo a los cargos estudiados en aquella
161
El Decreto 104 de 1994 que incluyó dentro del régimen salarial y prestacional de los Congresistas a los
Magistrados de las Altas Cortes, (artículo 1º, inciso 2º). Adicionalmente, el Decreto 691 de 1994, que dispuso
la incorporación de todos los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y estableció unas
excepciones denominados regímenes exceptuados (artículo 279 Ley 100 de 1993) y a los establecidos en el
citado artículo 28 del Decreto 104 de 1994, el Decreto 314 de 1994 y en el Decreto 1359 de 1993, es decir,
cobijó a los Congresistas y, por extensión normativa, a los Magistrados de la Corte Suprema, Consejo de
Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura. La ampliación del régimen de los
Congresistas a los Magistrados de las Altas Cortes fue reiterado de manera sucesiva en los Decreto 047 de
1995 (artículo 28), 047 de 1995 (artículo 28), 034 de 1996 (artículo 28), 047 de 1997 (artículo 25) y 065 de
1998 (artículo 25). En todos ellos se expresó que los Magistrados de las Altas Cortes se les reconocerían sus
pensiones teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de los Senadores y Representantes a la Cámara
en los términos establecidos en las normas legales vigentes. Posteriormente, el Decreto 043 de 1999 dispuso
en su artículo 25, que los Magistrados de las Altas Corte y los Procuradores Delegados ante la Corte Suprema
de Justicia y el Consejo de Estado podrían pensionarse teniendo en cuenta los mismos factores y cuantías de
los Senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas
vigentes.
162
163
62
oportunidad. Ello permite entonces que en el futuro vuelvan a
plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma
disposición que tuvo pronunciamiento anterior (…)
En segundo lugar, entre la expedición de la Sentencia C-608 de 1999 y

la interposición de la demanda, se produjo un cambio en el parámetro
normativo de control derivado de la expedición del Acto Legislativo 1 de
2005, que, como se explicará más adelante, cambia las reglas
constitucionales sobre el régimen pensional, y por tanto, se produjo una
inconstitucionalidad sobreviniente.
En relación con la inconstitucionalidad sobreviniente, ésta tiene lugar

cuando se produce una modificación posterior de las normas
constitucionales o de la conformación de las normas que integran el
bloque de constitucionalidad a partir de las cuales se realizó el control,
por cuanto ello supondría la modificación del patrón de comparación.
(…) En tercer lugar, los argumentos por los cuales la Corte descartó el
desconocimiento del derecho a la igualdad en la Sentencia C-608 de
1999, deben ser revisados a partir de la expedición del Acto Legislativo
1 de 2005. (…) Bajo esta óptica, la Corporación debe estudiar si bajo la
óptica de esta nuevo esquema pensional introducido en 2005, el artículo
17 de la Ley 4 de 1992 desconoce o no la garantía a la igualdad
consagrada en el artículo 13 Superior.
(…) La cuarta razón tiene que ver con lo que la jurisprudencia ha

denominado cambio del contexto normativo.”
Luego de destacar el carácter iusfundamental de la seguridad social, la Corte

explicó que el Acto Legislativo 01 de 2005 pretendió establecer un sistema
único y universal en materia pensional, con el fin de eliminar condiciones
pensionales diferentes o preferentes a las establecidas en la versión original
del sistema. Lo anterior, sin desconocer la existencia de un régimen de
transición en asuntos pensionales que contó con unos límites temporales y
materiales.
En el caso especial del régimen de Congresistas, aplicable por extensión legal

a los Magistrados de las Altas Cortes, la Corte encontró graves problemas de
inequidad y cobertura que afectaban directamente los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad que constituyen contenidos
fundamentales del núcleo del derecho a la seguridad social. Bajo tal
entendido, concluyó que dicho régimen especial contrariaba los postulados
constitucionales de la seguridad social, y que, por tanto, las mesadas
pensionales de los Congresistas y Magistrados debían sujetarse a ciertos
parámetros que lo hacían conforme con la Constitución. Al respecto, la Corte
indicó:
63
“Las expresiones en comento [normas demandadas] permiten que un
beneficiario del régimen especial bajo estudio pueda incluir en su
Ingreso Base de Liquidación ingresos sobre los que no hizo las
respectivas cotizaciones al sistema y que ni siquiera constituían salario,
en detrimento del principio de solidaridad que rige la seguridad social y
los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2005, así como de la sentencia
de la Corte Constitucional C-608 de 1999 que tienen efectos erga
omnes.
En efecto, el principio de solidaridad en la seguridad social, como ya se

explicó, tiene dos implicaciones: (i) la obligación de los afiliados al
sistema de contribuir a su financiación de acuerdo con sus capacidades,
de tal forma que los que más ingresos tienen contribuyan en mayor
medida a financiar el sistema y (ii) la obligación del sistema, a su turno,
de brindar protección especial a los sectores más pobres y vulnerables,
quienes por sus propios medios probablemente no podrían enfrentar las
contingencias frente a las que la seguridad social ofrece amparo. Esta
exégesis de la solidaridad fue además acogida por el Acto Legislativo
01 de 2005, cuyo inciso 6 expresamente dispone: “Para la liquidación
de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales
cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. (…)
La interpretación de estas expresiones conlleva la concesión de una

ventaja a los beneficiarios del régimen especial cobijados por la
transición, que no fue prevista originalmente por el Legislador al
expedir la Ley 100 y que, por tanto, carece de justificación. En efecto, la
Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la
disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de
transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de
pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición
consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de
los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los
requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de
reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a
transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36.
Hecha esta aclaración, la Sala considera que no hay una razón para
extender un tratamiento diferenciado ventajoso en materia de Ingreso
Base de Liquidación a los beneficiarios del régimen especial del
artículo 17 de la Ley 4 de 1992; en vista de la ausencia de justificación,
este tratamiento diferenciado favorable desconoce el principio de
igualdad.”
En particular, la Corporación resaltó algunos aspectos esenciales a la luz de la

reforma constitucional al sistema (A.L. 01 de 2005). En primer lugar, señaló
que la finalidad del régimen de transición es la de proteger las expectativas
64
ciertas y existentes de quienes se encontraban cotizando a un régimen de
pensión especial al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es
decir, el 1º de abril de 1994. Por esta razón, para ser beneficiario de la Ley 4ª
de 1992, era necesario que el Congresista o Magistrado hubiese tenido tal
calidad, con anterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada Ley
100 de 1993 (1º de abril de 1994).
En segundo lugar, que sin importar la fecha de causación del derecho

pensional, bajo el amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, las
prestaciones reconocidas están sometidas al tope máximo establecido en la
Ley 100 de 1993 de los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Permitir lo contrario, implicaría establecer un sistema de privilegios a un
grupo que se encuentra en una posición favorable respecto de las condiciones
actuales de la mayoría de la sociedad, que rompe con los principios
estructurales del sistema (solidaridad, equidad, eficiencia).
En tercer lugar, y ligado con el anterior, a los beneficiarios del régimen

especial se les debe aplicar el ingreso base de liquidación (IBL) establecido en
el artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debido a que
es la interpretación normativa que mejor se ajusta a los principios
constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo 48 superior, a
la cláusula de Estado social de Derecho, y que evita los posibles casos de
evasión y fraude al sistema, como el denominado “carrusel” de pensiones.
En cuarto lugar, la liquidación de las pensiones del régimen especial no puede

incluir todos los rubros, sino que sólo debe incorporar como factores de
liquidación los que sean salariales y prestacionales que tengan la característica
de remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan
realizado aportes. Por este motivo, es inconstitucional fijar que se incluya
“todo concepto” dentro del IBL de la pensión. En palabras de la Corte:
“Esto mismo es predicable en relación con los factores salariales que se

tuvieron en cuenta al momento de liquidar la pensión. Frente a ellos
resultaría abiertamente irrazonable aplicar de forma retroactiva lo aquí
decidido en relación con dichos factores. Si bien es cierto que los
beneficiarios del régimen dispuesto por el artículo 17 de la Ley 4 de
1992 accedieron a estas pensiones después de haber cotizado sobre
factores salariales diferentes que no permiten que se produzca una
relación de correspondencia entre lo cotizado y el monto de la mesada,
esta situación obedece a decisiones adoptadas por la rama ejecutiva del
poder público, mediante decretos que desarrollaron la Ley 4 de 1992 y a
otras determinaciones de autoridades administrativas o judiciales. Los
pensionados se sujetaron a dichas reglas, cotizaron sobre los factores
que el Gobierno Nacional había establecido y prestaron sus servicios
como Congresistas, Magistrados o los demás cargos que por disposición
normativa les era aplicable el régimen dispuesto por el artículo 17 de la
Ley 4 de 1992. Es por ello que es imposible pretender que sus
65
cotizaciones hayan logrado acumular un capital que financie, sin
subsidio alguno, su pensión como si estuvieran inscritos en un régimen
pensional diverso como el régimen general, o peor aún, un régimen de
ahorro individual.”
Finalmente, adujo que no era posible invocar como derechos adquiridos o

como justo título una prestación pensional cuando se ha actuado de mala fe o
infringiendo el orden jurídico, pues en estos casos no se estaría frente a
derechos adquiridos con arreglo a la ley:
“En este contexto, la Constitución brinda especial protección a los

derechos adquiridos. Por ejemplo, el artículo 58 Superior dispone que
“se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores”, mientras el artículo 48, adicionado
por el Acto Legislativo 01 de 2005, indica que el Estado “respetará los
derechos adquiridos con arreglo a la ley” en el contexto de la seguridad
social en pensiones. Es decir, tanto el artículo 58 como el Acto
Legislativo 01 de 2005 protegen los derechos adquiridos, pero siempre y
cuando hayan sido adquiridos, con justo título, sin fraude a la ley ni
abuso del derecho.”
Sobre este último punto, la Corte recordó que en materia pensional, las
conductas de abuso del derecho y fraude a la ley se refieren al reconocimiento
de derechos pensionales y ventajas injustificadas, que se fundan en
interpretaciones amañadas de las normas, las cuales contrarían las finalidades
y principios del Sistema General de Seguridad Social, conllevando al fraude
del erario. De tal manera, que al obtener una ventaja con base en el
aprovechamiento de una norma, se rompe con la equidad y se defrauda al
Sistema General de Seguridad Social, a través del abuso del derecho propio y
el fraude a la ley que debería ser aplicada. En estos casos, por tanto, no existe
un justo título, ni mucho menos un derecho adquirido legítimamente, pues la
Constitución consagra, como un deber de todos los ciudadanos, el de respetar
los derechos ajenos y no abusar de los propios (art. 95-1 C.N.). Sobre el
particular, se sostuvo en el citado fallo:
“El artículo 58 Superior y el Acto Legislativo 1 de 2005 protegen los

derechos adquiridos siempre y cuando se hayan adquirido sin fraude a
la ley ni abuso del derecho.
Es decir, no se configura propiamente un derecho adquirido cuando se

ha accedido a éste (i) por medios ilegales, (ii) con fraude a la ley o (iii)
con abuso del derecho.
Lo expuesto en la parte motiva de esta providencia permite establecer

qué tipos de pensiones corresponden a esta categoría.
66
En primer término, claro está no constituirán derechos pensionales
adquiridos aquellos que ha sido causados a través de conductas como la
alteración de documentos, la falsedad, entre otras. Este caso extremo
puede haber ocurrido en muy pocas ocasiones, pero no por ello debe
dejar de mencionarse.
En segundo lugar, tal y como se explicó, en las figuras del fraude a la

ley y abuso del derecho, se presenta un elemento objetivo que se traduce
en el aprovechamiento de la interpretación judicial o administrativa de
las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles con el
ordenamiento jurídico y aquél que invoca las normas de una forma
claramente excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo
jurídico que persigue. En este orden de ideas, el juez y la administración
tienen el deber de evitar que se interpreten los textos legales de manera
que se cometa fraude a los principios del sistema.
Recuerda la Corte que, para ese menester se tendrá en cuenta, de

manera preponderante, la dimensión objetiva de los conceptos del abuso
del derecho y fraude a la ley, de manera que no se trata de establecer la
existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una
interpretación de la ley que, a la luz de lo establecido en esta sentencia,
resulta contrario a la Constitución y como resultado de la cual, la
persona accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la
Carta del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción
y falta de razonabilidad en la prestación. (…)
En todos estos casos, el pensionado no tiene un derecho adquirido, y por

tanto, en aras de dar cumplimiento a la presente providencia, la
Administración podrá proceder a revocar y reliquidar el derecho
pensional con el objeto de hacerlo compatible con el ordenamiento
jurídico y con el régimen pensional que realmente le corresponde. En
efecto, en la concesión de estos derechos pensionales no se respetó la
legalidad. Sin embargo, dicha reliquidación no puede ser arbitraria.”
Bajo las anteriores consideraciones, la Corte ordenó la reliquidación pensional

en aquellos casos que amparados bajo el régimen pensional del artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, se hubieran concedido prestaciones que superaran el monto
de los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, a más tardar al 31 de
diciembre de 2013. Adicionalmente, se prohibió de manera expresa extender
el régimen pensional de Congresistas, a quienes con anterioridad al 1º de abril
de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.
Finalmente, se precisó que el reajuste se debía realizar de manera automática,

sin que se hiciera necesario iniciar un proceso de reliquidación, debido a que
se trataba de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento.164
164
Cfr. Sentencias C-258 de 2013 SU-230 de 2015, y T-320 de 2015.
67
III. ANALISIS DEL CASO CONCRETO
En el sub examine, la Corte revisa la acción de tutela que instauró la

Fundación Universidad Externado de Colombia, en contra de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
al considerar que dicha Corporación, a través de la Sentencia del 21 de agosto
de 2014, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad
y al acceso a la administración de justicia.
En la providencia judicial demandada, el Consejo de Estado confirmó la

Sentencia de 2 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, que ordenó el reconocimiento de la pensión de jubilación al
señor Manuel Santiago Urueta Ayola, bajo el amparo del régimen especial de
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, previsto en la Ley 4ª de 1992,
y los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994.
El problema jurídico que debe resolver la Corte, consiste en determinar si la

providencia judicial cuestionada (Sentencia del 21 de agosto de 2014),
proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y a
la igualdad de la Fundación Universidad Externado de Colombia.
No obstante, al tratarse de una acción de tutela contra una providencia judicial

la Sala debe, previamente, verificar el cumplimiento de los requisitos
generales de procedencia que ha estipulado la jurisprudencia constitucional.165
6. Constatación del cumplimiento de los requisitos generales de

procedencia de la acción de tutela
6.1. La Relevancia constitucional del asunto bajo examen
En primer lugar, la Sala Plena estima que el asunto que se estudia reviste
evidente relevancia constitucional para ser examinado, debido a que se trata
de una discusión que envuelve no solo la presunta vulneración del derecho
fundamental al debido proceso (art. 29 C.N.), sino también la discusión de
otros derechos y principios constitucionales como la seguridad social, la buena
fe, la seguridad jurídica y la supremacía constitucional, en relación con una
decisión judicial proferida por una Alta Corte.
En el sub examine, la Sentencia de 21 de agosto de 2014 de la Sección

Segunda del Consejo de Estado ordenó el reconocimiento de la pensión de
jubilación al ex Consejero de Estado, Manuel Urueta Ayola, bajo el régimen
especial de Congresistas y Magistrados previsto en Ley 4ª de 1992 y los
Decretos 1359 de 1993, 104 de 1994 y 47 de 1995. No obstante, el
reconocimiento de la mencionada prestación puede implicar una tensión con
otros principios constitucionales como la supremacía constitucional y el
165
68
debido proceso, al presuntamente haber incurrido en múltiples defectos o
requisitos de procedibilidad específica (defectos orgánico, fáctico y violación
directa de la Constitución), y haber desconocido los lineamientos
constitucionales establecidos por ésta Corte en la Sentencia C-258 de 2013.
Por estas razones, el presenta asunto reviste evidente relevancia
constitucional.
6.2. El agotamiento de los mecanismos ordinarios y extraordinarios al

alcance del actor
Como ha señalado esta Corte, para proceder al estudio de una acción de tutela
contra una providencia judicial, es requisito que la discusión jurídica que
plantea el accionante hubiese sido agotada ante la jurisdicción ordinaria,
debido a que, como regla general, los mecanismos creados por el legislador
constituyen el escenario natural para garantizar el respeto de los derechos
fundamentales de los asociados.
En este sentido, quien cuestiona una sentencia del Consejo de Estado, en

principio, cuenta a su disposición con el recurso extraordinario de revisión,
mediante el cual puede impugnar las decisiones de las Secciones o
Subsecciones de ese Alto Tribunal. Lo anterior, sin desconocer que la
jurisprudencia constitucional ha señalado que existen ciertos casos
excepcionales en los que los medios ordinarios y extraordinarios, como la
revisión, no salvaguardan adecuada u oportunamente los derechos
fundamentales de los ciudadanos, razón por la que, excepcionalmente, resulta
procedente la acción de tutela.
En este caso, algunos de los intervinientes166 alegaron que en el proceso

ordinario no se agotó la acción de revisión, razón por la cual, es necesario
analizar si los reproches formulados por el actor a través de los defectos
alegados en la demanda, pueden ser resueltos a través del vía extraordinaria
prevista en materia contencioso-administrativa.
Con el fin de realizar un adecuado análisis de la idoneidad del mecanismo de

revisión en relación con la acción de tutela, a continuación, la Sala expondrá
algunos de los aspectos más importantes de este recurso, que permitirán,
posteriormente, a la Sala, determinar si las causales del mismo se
corresponden con los reproches formulados por la entidad accionante a través
de la demanda que se estudia.
El recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-

administrativa. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de

revisión y define su ámbito de aplicación de la siguiente manera: “[e]l recurso
extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas
166
Supra, “Respuesta del ciudadano Manuel Urueta Ayola”.
69
dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y
por los jueces administrativos.”
Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corte, el recurso extraordinario

de revisión, en materia contencioso-administrativa, procede en ciertos casos
excepcionales, en los que es necesario dejar sin valor las sentencias
ejecutoriadas dictadas por esa jurisdicción, que por hechos o circunstancias no
conocidas en el momento de adoptar la decisión, o acaecidas con posterioridad
a la decisión judicial167, revelan que esta es injusta o está fundada en un error,
fraude o ilicitud.168 De esta manera, mediante este mecanismo judicial se
busca, esencialmente, el restablecimiento de la justicia material, al ordenar
emitir una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que
resulte acorde con el ordenamiento jurídico. Por tanto es una excepción al
principio general de cosa juzgada.169
Bajo esta óptica, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el recurso

extraordinario de revisión, previsto en las diferentes áreas del derecho –penal,
civil, laboral y administrativo–, ha sido diseñado para proceder contra las
sentencias ejecutoriadas,170 por las causales taxativas que en cada caso haya
definido el Legislador.
El recurso extraordinario de revisión ante la jurisdicción contencioso

administrativo en particular, tuvo su origen en el Decreto 01 de 1984 (anterior
Código Contencioso Administrativo). A pesar de que la Ley 167 de 1941
(relativa a la organización de la jurisdicción de lo contencioso administrativo)
hacía referencia a una acción de revisión en casos de cartas de naturaleza
(artículo 149) y revisión de reconocimientos (artículo 164), no se trataba del
mismo recurso extraordinario que ahora se estudia.
En el caso de la revisión de la Ley 167 de 1941, se trataba en realidad de una

acción que solamente operaba contra las decisiones del Tesoro Nacional frente
a la obligación de pagar una suma periódica, y era procedente en cualquier
tiempo. En contraste, el recurso extraordinario de revisión creado por el
Decreto 01 de 1984 procedía contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas
por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, y se asemejaba
167
168
Ídem.
169
Cfr. Sentencia C-450 de 2015. En la Sentencia C-871 de 2003, la Corte explicó sobre la acción de revisión
que: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con
la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la
cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que
hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede
afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que
prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y
reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material,
como fines esenciales del Estado”.
170
Cfr. Sentencia C-520-09.
70
más a la finalidad de restablecimiento de la justicia, que dio origen a la misma
acción en materia civil.171
En relación con su naturaleza, la Corte Constitucional ha indicado que la

revisión es “un remedio extraordinario que concede la ley para que se
rescinda y deje sin efecto una sentencia en firme, ganada injustamente a fin
de que se vuelva a abrir el juicio y se falle con arreglo a justicia.” 172
Igualmente, la Corte ha explicado que la revisión es una medida “que afecta
la certeza brindada por la cosa juzgada”, y que es “no sólo extraordinaria
sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley,
y no es posible aducir otras distintas. (…) [E]sta taxatividad es razonable,
pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas por el
principio de cosa juzgada y por ello las causales previstas para la revisión
debe ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido.”173
El Consejo de Estado ha recabado en que el recurso de revisión no constituye

de ninguna manera una nueva instancia, razón por la que no es posible reabrir
el debate probatorio o discutir sobre el fondo del asunto, pues la discusión se
circunscribe a las causales señaladas en la ley, las que obedecen a un estricto y
delimitado ámbito interpretativo.174 A este respecto, la máxima Corporación de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha señalado que el recurso
extraordinario de revisión se entiende como “una actuación completamente
ajena al proceso de origen, constituyéndose en un nuevo proceso, es decir, un
verdadero medio de control.”175
Acorde con ello, esta misma Corporación ha indicado que el recurso

extraordinario de revisión constituye más un remedio que un recurso porque
“no ataca la sentencia por errores de técnica en su elaboración, sino por
injusticia que sólo puede alegarse posteriormente con base en hechos
171
Al respecto se puede consultar la Sentencia C-418 de 1994, así como el Auto de 25 de abril de 1986 de la
Sala Plena del Consejo de Estado.
172
Cfr. Sentencias C-680 de 1998. En igual sentido ,T-039 de 1996 y C-450 de 2015.
173
Cfr. Sentencias T-039 de 1996, C-680 de 1998, C-004 de 2003, C-520-09 y C-450 de 2015.
174
Cfr. Sentencia del 29 de mayo de 2014 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado (Rad. N°: 2019387-
70001-23-31-000-2005-01422-01- 18915, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez).
175
Cfr. Sentencia del 3 de febrero de 2015 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado (Rad. N° 11001-03-15-000-2014-00387-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro). En la Sentencia C-520 de
2009 la Corte explicó que: “Desde otro punto de vista el recurso extraordinario de revisión no puede
confundirse con una nueva instancia, pues presupone que exista una sentencia ejecutoriada, de única o de
segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual sólo podría ser desconocida con la
comprobación de una de las causales legales taxativas indicadas en el artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo y con la necesaria y concurrente conclusión de que el fallo atacado es erróneo o injusto por
esa causa, es decir que la prosperidad de la causal conduciría en la realidad, a otra decisión distinta”.
En similar sentido, en la Sentencia de 18 de octubre de 2005 de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo
del Consejo de Estado (Rad. N° 11001-03-15-000-1998-00173-00, REV–173, M.P. María Elena Giraldo
Gómez), expresó lo siguiente: “constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que
exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la
mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dio
lugar al aparecimiento del fallo que se impugna. Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando
después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo
fue erróneo o injusto.”
71
nuevos.”176 Así vista, la revisión no está regulada para errores “in
judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de
soporte a la decisión que puso término al proceso, pues se trata de un examen
detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el
sentido de justicia que de ella emana.177
En cuanto a la finalidad del recurso extraordinario de revisión, la Corte ha

señalado que este ha sido instituido para corregir los errores o ilicitudes que
llevaron a una sentencia a “contrariar el derecho”. En estos eventos “se
considera que existen razones de justicia material que justifican desconocer
la cosa juzgada, porque la sentencia cuestionada está basada en hechos
falsos, o erróneos, cuya falsedad o incorrección no pudo ser conocida en el
momento en que se profirió la sentencia recurrida.”178
Por su parte, el Consejo de Estado ha señalado que el recurso excepcional de

revisión permite enmendar errores o ilicitudes comedidos en la expedición de
la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de
una nueva sentencia.179 En particular, dicha Corporación ha señalado que
“[e]ste medio de impugnación (…) se abre paso a la posibilidad de
controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas,
siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de
acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una
decisión ajustada a la ley.”180
En relación con el alcance de las causales de revisión, la Corte ha explicado

que estas se encuentran taxativamente definidas por el legislador y, por tanto,
no es factible presentar otras diferentes a las prescritas en la ley, pues su
aplicación e interpretación es de carácter restringido.181
Al estudiar las causales de revisión establecidas en el artículo 188 del Código

Contencioso Administrativo, reproducidas actualmente, en distinto orden en el
artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, este Tribunal señaló algunos de sus aspectos más relevantes.182
A continuación, se citan los principales argumentos expuestos por la Corte en
la Sentencia C-520 de 2009, relacionado con las causales previstas en el citado
artículo 188 del anterior CCA., que conservan su vigencia en relación con la
actual regulación del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo
250 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. De esta manera, debido a que el CPACA conserva las mismas
causales de revisión que estaban previstas en el anterior CCA, aunque en
176
177
178
Cfr. Sentencias C-520 de 2009 y C-450 de 2015.
179
En este sentido, consultar la Sentencia del 18 de octubre de 2005 de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, Consejo de Estado, (Rad. N° 11001-03-15-000-1998-00173-00, REV–173, M.P: María Elena
Giraldo Gómez).
180
Cfr. Sentencia de 18 de octubre de 2005 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado (Rad. N° 11001-03-15-000-1998-00173-00, REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez).
181
182
72
distinto orden, la Sala se referirá a ellas, con el fin de analizar posteriormente
si son aplicables al caso concreto.
En relación con las causales consagradas en los numerales 1, 2 (parcial), 5, y 7

del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, estas se fundan en la
necesidad de obtener una sentencia conforme a derecho frente a la ocurrencia
de hechos delictivos o fraudulentos. En particular, dichas causales hacen
referencia a la detección de documentos falsos o adulterados o de peritazgos
fraudulentos, que fueron decisivos en la adopción de la sentencia que se busca
dejar sin efectos, la aparición de documentos que no pudieron ser conocidos
porque la contraparte los ocultó, o el señalamiento penal de que la sentencia
fue producto de cohecho o violencia.
Las causales correspondientes a los numerales 2 (parcial), 3, y 4, “permiten

corregir errores por circunstancias no conocidas al momento de proferir la
sentencia cuestionada, que de haber sido conocidas, hubieran dado lugar a
una sentencia distinta”183. En este caso, se trata de situaciones como la
aparición de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza
mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el
beneficiado con la sentencia cuestionada, o la desaparición, al momento del
reconocimiento, de las circunstancias que justificaban que se hubiera
decretado una prestación periódica.
La causal 6ª, por su parte, busca restablecer el debido proceso, al permitir

corregir una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso que no
era susceptible del recurso de apelación. Y finalmente, la causal del numeral
8º, protege tanto el debido proceso como la intangibilidad de la cosa juzgada
desconocida con la sentencia que es objeto de revisión.
En todos los eventos previstos en el artículo 188 CCA, se garantiza al

perjudicado la posibilidad de acceder a la justicia y obtener la protección de
sus derechos, frente a una sentencia que desconoce la justicia material, pues
cómo lo ha señalado esta Corporación en distintas oportunidades, el recurso
extraordinario de revisión constituye una garantía y un desarrollo armónico
del derecho a acceder a la administración de justicia.184
Ahora bien, aun cuando las causales de revisión previstas en materia

administrativa son las anteriormente expuestas, en materia de reconocimiento
de prestaciones pensionales existen algunas circunstancias adicionales que
también activan el mecanismo de revisión. Por tal motivo, la Sala las estudiará
con el fin de verificar si estas últimas son aplicables al asunto de la referencia.
Especificidades del recurso extraordinario de revisión contra las

sentencias que reconocen prestaciones pensionales
183
Ídem.
184
Ídem.
73
La Ley 797 de 2003 reformó algunos aspectos del Sistema General de
Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y adoptó algunas disposiciones
sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales. Dentro de estas
últimas, se incluyó un mecanismo de revisión de los reconocimientos de
prestacionales periódicos a cargo del erario, cuyo trámite se realizaría
mediante el mecanismo extraordinario de revisión. Por tal razón, y debido a
que en la actualidad la regulación de dicho recurso, prevista en el artículo 250
del CPACA, incorpora las causales previstas en la Ley 797 de 2003, la Sala
estudiará su alcance a efectos de realizar un adecuado estudio de la
subsidiaridad en el sub examine.
El artículo 20 de la Ley 797 de 2003185, estableció la revisión del

reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de
naturaleza pública. Para el efecto, dispuso una acción especial que procede
contras las providencias judiciales y las transacciones o conciliaciones
judiciales o extrajudiciales en las que se decretara o acordara el
reconocimiento de prestaciones pensionales de cualquier naturaleza a cargo
del erario.
Según la norma referida, dicho actos prestacionales podrán ser revisados por
el Consejo de Estado o a la Corte Suprema de Justicia –de acuerdo con sus
competencias–, cuando así lo solicite (i) el gobierno por conducto del
Ministerio del Trabajo o de Hacienda y Crédito Público, (ii) el Contralor
General de la República o (iii) el Procurador General de la Nación.186
Además, señaló que, para el efecto, se surtiría el procedimiento del recurso

extraordinario de revisión, previsto en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en el Código de
Procedimiento Laboral, según corresponda, con apoyo en las causales
estipuladas en estos estatutos y en las siguientes:187
a. Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido

proceso y,
b. Cuando la cuantía del derecho reconocido excediera lo debido de
acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente
aplicables.
185
Ley 797 de 2003, artículo 20: “Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o
decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de
cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo
de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del
Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión también procede
cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. // La
revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el
mismo código y además: // a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso,
y // b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o
convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”
186
187
Ídem.
74
En relación con este medio judicial, esta Corte, en la Sentencia C-835 de
2003, declaró la inexequibilidad de la expresión normativa que habilitaba a la
interposición de la revisión “en cualquier tiempo”, por considerar que afectaba
el principio de seguridad jurídica y la protección de los derechos adquiridos ya
consolidados en cabeza de una persona. En esa oportunidad, se explicó que
permitir que la acción de revisión no contara con un término de caducidad
afectaba gravemente la confianza legítima y la inmutabilidad que toda
sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado
por la ley. Por tal motivo, esta Corporación consideró que era necesario aplicar
el término de caducidad previsto para el recurso extraordinario de revisión
ante el Consejo de Estado (art. 251, CPACA 188) y ante la Corte Suprema de
Justicia (art. 32, Ley 712 de 2001189), hasta tanto el legislador decidiera si era
necesario establecer un nuevo plazo.
Con base en lo anterior, tanto la jurisprudencia constitucional, como la de la

jurisdicción contencioso-administrativa,190 han destacado las principales
características de la revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003,
de la siguiente manera:
(i) Es procedente contra providencias judiciales y los

reconocimientos pensionales o de sumas periódicas, originados en
transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales con cargo
al tesoro público o a fondos de naturaleza pública;
(ii) tiene una causa por activa calificada, en la medida en que la

solicitud la debe hacer el Gobierno por conducto del Ministerio de
Trabajo, del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Contralor
General de la República o del Procurador General de la Nación; y
(iii) la competencia especial para su conocimiento está en cabeza de

la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, de acuerdo a
sus competencias.
Sobre la idoneidad y la eficacia del recurso extraordinario de revisión en

asuntos pensionales, la Corte ha señalado191 que este es útil para “asegurar la
188
Cfr. Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo),
artículo 251: “Término para interponer el recurso. (…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797
de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la
providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.”
189
Cfr. Ley 712 de 2001 (Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo), artículo 32: “TÉRMINO
PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro de los seis (6) meses siguientes a
la ejecutoria de la sentencia penal sin que pueda excederse de cinco (5) años contados a partir de la
sentencia laboral o de la conciliación, según el caso.”.
190
Cfr. Sentencia C-835 de 2003 y la Sentencia del 27 de marzo de 2014, de la Sección Segunda del Consejo
de Estado, (Radicado: 11001-03-25-000-2011-00561-00 – R. I. 2129-2012. –REV.- M.P. Dr. Gerardo Arenas
Monsalve). Igualmente se puede consultar el Auto del 1º de julio de 2016 (Radicado: 11001 03 25 000 2014
00238 00 - 0704 2014), de la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado.
191
Cfr. Sentencia T-828 de 2012 en la que se revisó una acción de tutela presentada contra el Tribunal
Superior de Medellín -Sala Quinta de Decisión Laboral-, que revocó el fallo de primera instancia por medio
75
aplicación justa de la ley en cada caso concreto” y “restablecer los derechos
que le han sido conculcados”. No obstante, la Corte también ha admitido que
en el estudio del agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios
como el de revisión, es necesario estudiar su idoneidad y eficacia de manera
particular.192
En este sentido, una acción de tutela es procedente, por ejemplo, cuando el

recurso extraordinario no cumple con “garantizar la protección de los
derechos fundamentales del accionante, debido a la duración del proceso
administrativo. Por lo anterior, resulta entonces procedente la acción de
tutela (…), no obstante existir otro medio judicial para la protección de los
derechos presuntamente conculcados”.
Recientemente, la Sala Plena193 se refirió al alcance de la idoneidad y la

eficacia del recurso de revisión en casos de fraude o abuso del derecho en el
reconocimiento de pensiones. Al analizar estas situaciones, la Corte recordó
que “ante la existencia de dicho recurso de revisión, en principio, las
acciones de tutela (…) contra providencias judiciales en las que
presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o
liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos
casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha
irregularidad”.194 En tales casos, por tanto, la acción de tutela es el
mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia.
En síntesis, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el recurso

extraordinario de revisión es una excepción al principio de inmutabilidad de
las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada. Con este mecanismo judicial
se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se
configure alguno de los eventos consagrados taxativamente en la legislación
correspondiente. El objeto del recurso es procurar el restablecimiento de la
justicia material de la decisión, cuando quiera que esta última ha sido afectada
por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso
correspondiente o son injustas, pero que, a juicio del legislador, revisten tal
gravedad que autorizan romper el principio de la cosa juzgada.
del cual se había reconocido a la accionante como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, con base en
dos errores fácticos. La tutela fue “negada por improcedente” dado que se incumplió el requisito de
subsidiaridad al verificarse que el accionante contaba con medios idóneos de defensa judicial de su derecho
fundamental y no los utilizó oportunamente, sin que mediara justificación suficiente de su inactividad. En
particular, se precisó en aquella oportunidad que, “la accionante dispuso del recurso extraordinario de
casación, medio judicial de acceso idóneo y eficaz a la justicia.
192
Así por ejemplo, en la Sentencia T-1066 de 2012 al determinarse si el Tribunal Administrativo del Quindío,
con ocasión de la decisión de reconocer el pago de la prima de servicios a docentes oficiales en el marco de
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a
la igualdad del Municipio de Armenia, se estimó procedente la acción de tutela incoada porque para el caso
concreto era tardío el recurso extraordinario de revisión.
193
194
Cfr. Sentencia SU-427 de 2016. En esta sentencia de unificación la Corte abordó una acción de tutela
interpuesta por la UGPP contra dos providencias judiciales dictadas al interior de un proceso ordinario
laboral. La Sala Plena, al resolver el caso concreto, encontró viable examinar de fondo la petición de amparo
al identificar la ocurrencia de un abuso del derecho en la prestación reconocida, y admitió que este es el único
evento en el cual el juez de tutela está facultado dejar sin efectos las providencias judiciales que avalaron el
mismo, y disponer que se reajuste la prestación.
76
La eficacia e idoneidad del recurso extraordinario de revisión debe examinarse
en cada caso concreto. En principio, dicho mecanismo de defensa judicial es
eficaz e idóneo habida cuenta de que procede contra sentencias ejecutoriadas.
Sin embargo, el juez constitucional es quien debe revisar si en el asunto en
particular el derecho fundamental invocado es susceptible de ser protegido
mediante alguna causal específica de revisión, o si por el contrario es la acción
de tutela el mecanismo judicial idóneo o eficaz para resolver una posible
vulneración de derechos fundamentales.
Análisis del agotamiento del recurso de revisión en el caso concreto
Como se explicó, el recurso extraordinario de revisión está previsto para ser

propuesto ante la Sala Plena del Consejo de Estado contra las sentencias
ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.195 Las causales que rigen
actualmente dicho recurso, están previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de
2011 (CPACA), que las establece de la siguiente manera:
“Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son

causales de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia

documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una
decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso
por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos
falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos
condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o
cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y
contra la que no procede recurso de apelación.
6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona,
otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación
periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o
perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir
alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa
juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin
embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.”
195
Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 248: “[e]l recurso extraordinario de revisión procede contra las
sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.”
77
La Sala observa que el accionante alega la existencia de los defectos orgánico,
fáctico, por violación directa de la Constitución, sustantivo y de
desconocimiento del precedente. Todos ellos en contra de la decisión de la
Sección Segunda del Consejo de Estado en la que se adujo que el ex
Consejero de Estado Manuel Urueta Ayola, tenía derecho al reconocimiento de
la pensión de jubilación bajo el amparo del régimen especial de los
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes.
Al analizar el cargo por defecto orgánico, la demanda señala que la

controversia sobre la pensión del señor Urueta Ayola era una discusión que
correspondía resolver a la jurisdicción ordinaria laboral, y no a la contencioso-
administrativa. El defecto fáctico se alega por la presunta falta de pruebas y la
irrazonabilidad en la valoración de las que fundamentaron la decisión. Y la
violación directa, el desconocimiento del precedente y el defecto sustantivo,
porque presuntamente se contravino la Sentencia C-258 de 2013, en la que
esta Corte señaló que las pensiones de los altos dignatarios como los
Congresistas y los Magistrados de las Altas Cortes no podían superar el tope
máximo de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes, porque con ellos
de desconocían los artículos 13 y 48 de la Constitución que fundamentan los
principios de solidaridad, universalidad y eficiencia del Sistema de Seguridad
Social en pensiones.
Al comparar el fundamento de los cargos formulados en la demanda, con las

causales previstas en el artículo 250 del CPACA, la Sala Plena concluye que el
recurso extraordinario de revisión carece de idoneidad para resolver los
planteamientos formulados a través de la acción de amparo que se revisa,
razón por la cual ésta última es el mecanismo judicial adecuado para
solucionar la controversia expuesta por la parte accionante.
De manera particular, la Sala Plena evidencia que en el caso que se examina,

no son aplicables tales causales, debido a que en este caso no se discute la
ilicitud o algún error del procedimiento, sino más bien si los parámetros bajo
los cuales fue reconocida la pensión, incurrieron en alguno de los defecto
específico de procedibilidad predicados en la demanda. Tampoco son
aplicables las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 196,
pues en aquellos casos, el recurso de revisión debe ser presentado por la
196
Ley 797 de 2003, Artículo 20. “Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público
o de fondos de naturaleza pública: Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o
decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de
cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo
de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por
conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del
Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. // La revisión también procede
cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. // La
revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el
respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el
mismo código y además: // a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso,
y // b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o
convención colectiva que le eran legalmente aplicables.”
78
entidad correspondiente del Gobierno, el Contralor General de la República o
el Procurador General de la Nación, lo que no sucede en este caso.
Como lo ha señalado en anteriores ocasiones la Corte197, la finalidad que

cumple el recurso extraordinario de revisión, –como excepción al principio de
cosa juzgada– es la de enmendar los errores o irregularidades cometidas en
determinada providencia, para que en aplicación de la justicia material, se
profiera una nueva decisión que resulte acorde al ordenamiento jurídico. Sin
embargo, el cumplimiento de esta finalidad está debidamente encausado en
unas situaciones específicamente delimitadas y que no pueden ser
interpretadas de manera analógica o extensiva.
Así por ejemplo, esta Corte ha señalado198 que cuando el recurso de revisión,
no se identifica con algunos de los reproches que pueden ser formulados en
sede de tutela a través de la doctrina de los defectos específicos de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, no es necesario
agotarlo en el caso concreto. En la Sentencia T-935 de 2009 la Corte señaló
que respecto a los defectos sustantivo y fáctico alegados por el actor en dicha
oportunidad, no tenían “cabida dentro de las causales legalmente previstas
para la procedencia de dicho recurso, al tenor de lo señalado por el artículo
188 del mismo estatuto [C.C.A.], por lo tanto, tampoco era menester agotarlo
en el caso concreto.”
En el caso que ahora revisa la Corte, ninguno de los planteamientos se

corresponde con las causales del recurso extraordinario de revisión. Dentro de
las causales citadas no se establece el error en la competencia o jurisdicción
(defecto orgánico), no se señala la omisión o la irrazonabilidad en la
valoración de las pruebas (defecto fáctico), la violación por el
desconocimiento directo de un mandato de la Constitución, o el
desconocimiento de providencias de constitucionalidad o la cosa juzgada
constitucional (desconocimiento del precedente constitucional y defecto
sustantivo).
De esta manera, al evidenciar que los reproches formulados por la parte

demandante, contra la sentencia de la Sección Segunda, no pueden ser
resueltos mediante el recurso extraordinario de revisión, la Sala Plena
considera que dicho recurso no es idóneo ni eficaz para resolver el problema
jurídico planteado en sede de tutela, razón por la cual encuentra que el
requisito de subsidiaridad está superado.
6.3. Satisfacción del requisito de inmediatez
En relación con el requisito general de inmediatez, la Sala encuentra que,

contrario a lo expuesto por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de
197
198
79
Estado en los fallos de tutela de instancia, esta exigencia se encuentra
debidamente acreditada.
En las sentencias de instancia, las Secciones 4ª y 5ª del Consejo de Estado,

que conocieron en primera y segunda instancia la acción de tutela, adujeron
que había transcurrido un término de 6 meses y 14 días entre la notificación de
la sentencia de 21 de agosto de 2014 –que se demandaba–, y la presentación
de la acción de tutela. En particular, la Sección Cuarta en primera instancia
adujo que esta “(…) situación supera el lapso de seis meses establecido en la
jurisprudencia citada de esta Alta Corte”. Así por ejemplo, la Sección Cuarta
destacó que “este plazo no es caprichoso pues, por una parte, ha sido un
término considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y, por otra, es fruto de la apreciación de lo que acaece en
relación con este tipo de acciones”. Y en segunda instancia la Sección Quinta
sostuvo que “(…) el tiempo que dejó transcurrir el accionante para alegar la
vulneración de sus derechos, sin evidenciarse justificación alguna sobre el
mismo, desconoce el requisito de inmediatez (…)”.
En criterio de la Sala Plena, la anterior posición no se corresponde con los

lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional en relación con el
principio de inmediatez, en los cuales –contrario a lo afirmado por el Consejo
de Estado– no se ha señalado ningún término específico para la presentación
de la acción de tutela.
Como ha explicado esta Corte199, la inmediatez, como criterio general de

procedencia de la tutela contra providencias judiciales, exige que ésta se
presente dentro de un término razonable y proporcionado a partir del hecho
que originó la vulneración, sin que para ello exista un plazo perentorio. 200
Desde sus primeros pronunciamientos201, la jurisprudencia constitucional ha
insistido en que no existe un término de caducidad para la acción de tutela,
debido a que el artículo 86 de la Constitución establece que esta puede
intentarse "en todo momento”, sin que ello implique que la inmediatez no sea
esencial en el examen de procedibilidad de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte ha explicado que aun cuando no sea válido establecer

“de antemano un término para interponer la acción, debe mediar entre la
violación y la interposición del amparo un plazo razonable, pues de lo
contrario la tutela podría convertirse en un factor de inseguridad, con la
virtualidad de afectar derechos de terceros”.202 Este “plazo razonable” es
consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y
199
Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-033 de 2010, T-288 de 2011, T-187 de 2012,
T-797 de 2013, T-936 de 2013, T-047 de 2014, T-643 de 2014, T-332 de 2015 y T-060 de 2016.
200
201
En la sentencia C-543 de 1992, la Corte decidió declarar inexequible el término de caducidad de 2 meses
que se había establecido inicialmente en el Artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, para presentar la acción de
tutela contra providencias judiciales que ponen fin al proceso.
202
80
determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden
debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez.203
Por las anteriores razones, la Corte se ha preocupado por establecer algunos

criterios que permiten a los jueces constitucionales determinar cuándo se está
ante un plazo oportuno, incluso en los casos de vulneración de derechos
fundamentales por parte de providencias judiciales. Para facilitar el examen de
la razonabilidad del lapso transcurrido entre el momento de la presunta
vulneración del derecho fundamental invocado y el ejercicio de la acción
tutelar, la Corte ha indicado algunos criterios relevantes que deben ser
valorados por los jueces de tutela.204 De esta manera, el juez debe examinar en
cada caso concreto:
“(i) si existe un motivo válido para la inactividad de los

accionantes;
(ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los
derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la
vulneración de los derechos fundamentales del interesado;
(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de
acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de
cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de
interposición.”205
Siguiendo estos parámetros, en el caso que se analiza, se observa que la

Sentencia del 21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de
Estado fue notificada el 30 de septiembre de 2014 206, y que la acción de
amparo fue presentada el 14 de abril de 2015, es decir luego de 6 meses y 14
días. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que la demanda que dio origen
al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada
el 26 de febrero de 2007207, y la última decisión que se adoptó (Sentencia del
21 de agosto de 2014) cobró ejecutoria el 30 de septiembre de 2014 208. Es
decir, se trata de un proceso que tomó poco menos de 7 años y 6 meses. Bajo
estas circunstancias particulares, la Sala considera que el término en el que se
presentó la acción de amparo no es desproporcionado e irrazonable, pues no
existe un transcurso del tiempo excesivo por parte de la Universidad actora
que conlleve al sacrificio del principio constitucional de la seguridad jurídica
y la cosa juzgada.
Además, si bien la Corte ha tomado como referencia, en algunos casos, el

término de 6 meses para determinar si el transcurso del tiempo entre la
ejecutoria de una decisión judicial y la presentación de una tutela es
203
204
205
206
Cfr. Folio 634 del expediente de tutela.
207
Cfr. Folio 165 del expediente del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.
208
Cfr. Notificación por estado a folio 639 del expediente del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento
del derecho.
81
proporcional, lo cierto es que esta Corporación ha aclarado que tal término no
es taxativo, pues puede suceder que “en algunos casos, seis (6) meses podrían
resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros
eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la
acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”.209
Sobre este asunto, la Corte ha entendido que 6 meses es un plazo razonable
para satisfacer el requisito de inmediatez sin que ello signifique que dicho
término es perentorio.
De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha concluido que el análisis

de la razonabilidad de la inmediatez, en materia de tutela, debe realizarse en
cada caso concreto.210 Sobre este tema, en la Sentencia T-246 de 2015, la Sala
Octava de la Corte explicó que:
“(…) de acuerdo con las reglas fijadas por la jurisprudencia

constitucional y las interpretaciones garantistas efectuadas sobre
este principio [inmediatez], no se desprende la imposición de un
plazo terminante para la procedencia del amparo, sino uno
razonable y prudente que debe ser verificado por el juez, de acuerdo
a las circunstancias fácticas y jurídicas que rodean cada caso en
concreto, máxime si el establecimiento de un plazo perentorio para
interponer la acción de tutela implicaría el restablecimiento de la
caducidad, con efectos contraproducentes sobre principios que
inspiran la filosofía de la Constitución de 1991, tales como: i) el
acceso a la administración de justicia; ii) la prevalencia del derecho
sustancial sobre el formal; iii) la autonomía e independencia
judicial; iv) la primacía de los derechos de la persona y; v) la
imprescriptibilidad de los derechos fundamentales.” (Subrayado
adicionado al texto)
Finalmente, tampoco se genera una vulneración del núcleo esencial de los

derechos de terceros afectados por la decisión. Al respecto, en relación con el
derecho a la pensión del ex Consejero de Estado Manuel Urueta Ayola, la Sala
Plena aclara que en el presente caso no está en discusión su derecho a la
pensión, ni el reconocimiento de los aporte pensionales debidos por la
Universidad Externado de Colombia, por el tiempo que prestó los servicios de
docente en dicha institución. En realidad, el debate en sede de tutela se limita
a la posible trasgresión del derecho fundamental al debido proceso, por parte
de la Sentencia del 21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del Consejo
de Estado, al reconocer en beneficio del señor Urueta Ayola el régimen
pensional de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo, la
eventual decisión que adopte la Sala Plena no podría afectar el núcleo esencial
del derecho a la pensión del señor Urueta Ayola, sino solamente los aspectos
liminares relativos al régimen de transición que le es aplicable.
209
Cfr. Sentencia T-328 de 2010, reiterada, entre otras, en las Sentencias T-860 de 2011, T-217 y T-505 de
2013 y T-246 de 2015.
210
Cfr. Sentencias T-1178 de 2004, T-109 de 2009, T-960 de 2010, T-164 de 2011, SU-189 de 2012, T-217 de
2013 y T-246 de 2015.
82
Así las cosas, y debido a que como ya se señaló, el término de presentación de
la acción de tutela no es irrazonable y desproporcionado, la Corte concluye
que el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho.
6.4. La incidencia directa de una irregularidad procesal en la decisión

impugnada.
En el caso que se examina, este requisito no es aplicable pues los defectos

alegados en la demanda (orgánico, fáctico, violación directa de la
Constitución, sustantivo y desconocimiento del precedente constitucional), no
se corresponden con una irregularidad en el procedimiento.
6.5. La identificación razonable de los hechos y derechos presuntamente

vulnerados, y su alegación en el proceso judicial
Este requisito también está cumplido. En la demanda la Fundación

Universidad Externado de Colombia, explicó adecuadamente que reclama la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al
acceso a la administración de justicia, debido a que la Sección Segunda del
Consejo de Estado profirió la Sentencia del 21 de agosto de 2014, que a su vez
confirmó la Sentencia de 2 de diciembre de 2010 proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en la que se reconoció una pensión a favor
del señor Manuel Santiago Urueta Ayola, bajo el régimen especial de
transición pensiona para Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes.
Tanto en el proceso judicial como en la acción de tutela, la parte actora se

opuso a tal reconocimiento, por considerar que el accionante no era acreedor a
tal régimen pensional. Posteriormente en la acción de tutela, sostuvo su
posición para agregar que la decisión judicial del Consejo de Estado había
incurrido en causales específicas de procedibilidad tales como los defectos
orgánico, fáctico, material o sustantivo, la violación directa de la
Constitución, y el desconocimiento del precedente constitucional sentado en la
Sentencia C-258 de 2013. Por tal motivo, el requisito se encuentra acreditado.
6.6. No se trata de una tutela contra tutela
Como se indicó, en este caso se impugna una decisión de segunda instancia en

un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que dio lugar a la
Sentencia de 21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de
Estado. De esta manera, la demanda no se dirige contra una sentencia de
tutela, sino contra un fallo ordinario de nulidad y restablecimiento del
derecho. Por tanto, el requisito está satisfecho.
Con base en las razones expuestas, la Sala Plena encuentra reunidos los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia
judicial, razón por la que procede a estudiar la presunta configuración de los
83
cargos alegados por la parte accionantes en relación con la providencia
judicial demandada.
7. Del análisis de la presunta configuración de los defectos específicos de

procedibilidad
Como se mencionó en los antecedentes de la demanda y en la presentación del

caso, la Fundación Universidad Externado de Colombia alega que se
configuraron varios defectos específicos de procedibilidad en la Sentencia de
21 de agosto de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que
reconoció la pensión de jubilación al ex Consejero de Estado Manuel Urueta
Ayola, bajo el amparo del régimen de transición especial de Congresistas y
Magistrados de las Altas Cortes.
A continuación, la Sala procede a analizar la presunta configuración de los

diferentes cargos formulados en la demanda. No obstante, para realizar una
revisión ordenada de los diferentes cargos formulados por la parte actora, la
Corte los examinará de la siguiente manera: en primer lugar estudiará los
defectos orgánico, fáctico y por violación directa de la Constitución; en un
segundo momento, revisará en conjunto la presunta configuración de los
defectos sustantivo –o material – y de desconocimiento del precedente
constitucional, debido a que los argumentos de la demanda sobre estos, son
similares. Sobre estos últimos, como se verá, se centrará gran parte de la
discusión constitucional que resolverá la Sala.
7.1. De la inexistencia de un defecto orgánico, debido a que la jurisdicción

contencioso-administrativa era la competente para resolver la
controversia relativa a la pensión del señor Manuel Urueta Ayola
La Fundación Universidad Externado de Colombia sostiene que la Sentencia

del 21 de agosto de 2014 incurrió en un defecto orgánico y “quebrantó la ley y
la Constitución” debido a que la jurisdicción de lo contencioso administrativa
no era la competente para resolver la controversia relativa al reconocimiento
de la pensión del señor Manuel Urueta Ayola. En este sentido, la parte actora
adujo que el señor Urueta trabajó para una Universidad de carácter privado, y
que por esa razón, el juez competente en este caso era el juez ordinario laboral
“porque la controversia versaba sobre el reconocimiento y pago de una
pensión de un trabajador particular que no es beneficiario del régimen de
transición en pensiones a congresistas”.
La Sala encuentra que no se configura el defecto orgánico alegado por la

demandante, y que, contrario a lo señalado, la controversia surgida entre el
señor Manuel Urueta Ayola, y la Universidad Externado de Colombia y el
Instituto de Seguros Sociales, podía ser analizada ante la jurisdicción
contencioso administrativo, al ser competencia de los jueces administrativos.
84
Al examinar la decisión demandada, la Sala encuentra que la Sección Segunda
del Consejo de Estado realizó un análisis detallado de la configuración del
denominado “fuero de atracción”.211 En dicho acápite, se examinó la
naturaleza jurídica de las partes del proceso, se estudió la naturaleza de los
actos jurídicos demandados, y se consideró el tipo de controversia que se
debía resolver. Lo anterior, con base en las siguientes razones.
En primer lugar, la demanda que dio lugar a la Sentencia del 21 de agosto de

2014, fue propuesta en contra de los actos administrativos del Instituto de
Seguros Sociales (ISS) que negaron la solicitud de pensión del señor Urueta
Ayola. Sobre este aspecto, la sentencia demandada explicó adecuada y
razonadamente que, tratándose de la solicitud de nulidad de actos
administrativos, opera el criterio funcional y el denominado “fuero de
atracción” para la determinación de la jurisdicción.
En este sentido, el fallo indicó que en asuntos similares, el Consejo Superior

de la Judicatura había resuelto conflictos jurisdiccionales, en los que
determinó que la jurisdicción competente, tratándose de controversias
relativas al régimen de transición de los servidores públicos (lo que incluye a
los Consejeros de Estado), era del resorte de la jurisdicción contencioso-
administrativa. Por esta razón, a pesar de involucrar a un empleador privado –
la Fundación Universidad Externado de Colombia–, al incluir a una entidad
pública dentro del proceso –Instituto de Seguros Sociales–, el denominado
“fuero de atracción” se activaba a favor de la jurisdicción contencioso
administrativa.
De la misma manera, se explicó que, si bien el artículo 2º del Código Procesal

del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 712 de 2001,
establece que la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus
especialidades laboral y de seguridad social, incluye “[l]as controversias
referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los
afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
administradoras o prestadores, cualquiera que sea la naturaleza de la
relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (Numeral
modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012)”212, lo cierto es que
en el caso analizado se estaba estudiando la aplicación del régimen de
transición de Congresistas que permitía acceder a un régimen pensional de
transición. Por tal motivo, no se aplicaba la jurisdicción ordinaria o el Sistema
de Seguridad Social Integral, sino la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
211
Cfr. Sentencia de segunda instancia proferida el 21 de agosto de 2014 por la Sección Segunda de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, folios 559 a 563 del expediente del proceso ordinario
de nulidad y restablecimiento del derecho.
212
Ley 797 de 2003, artículo 2º: “1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el
contrato de trabajo. // 2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación
laboral. // 3. La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. // 4.
Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados,
beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea
la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (Numeral modificado por
del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012)”.
85
Con base en las razones expuestas, la Sala Plena considera que la competencia
efectivamente correspondía a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional 213 y del propio Consejo
de Estado214, el denominado “fuero de tracción” implica que “si se demanda a
una entidad pública en relación con la cual el competente para conocer de los
juicios en los cuales ha de dilucidarse su responsabilidad es el juez
administrativo, en conjunto con otra u otras entidades o incluso con
particulares, en relación con los cuales la competencia para el conocimiento
de los pleitos en los que se encuentren implicados está atribuida a otra
jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso
administrativo adquiere competencia para conocer del asunto en relación con
todos ellos.”215
Es por esto que, como razonablemente lo concluyó el Consejo de Estado, a

pesar de existir una controversia sobre el reconocimiento de los aportes
pensionales que la Fundación Universidad Externado de Colombia –
empleador particular– debía al señor Urueta, lo cierto es que al haber sido
servidor público, e incluir dentro de la demanda a una entidad pública –el
Instituto de Seguros Sociales–, en virtud del “fuero de atracción”, la
competencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Se trata, además, de una posición jurisprudencial consolidada y uniforme que,

por tanto, no responde a una actitud improvisada e inconsistente del juez
contencioso, y que no puede ser considerara como arbitraria o contraria a
derecho.
En consecuencia, ante la evidencia de la naturaleza de los actos demandados,

la configuración del denominado “fuero de atracción”, y el contenido de la
controversia analizada, la Corte encuentra ajustada a los parámetros
constitucionales del debido proceso, la conclusión del Consejo de Estado
según la cual la jurisdicción competente para dirimir la controversia planteada
por el señor Urueta Ayola era la contencioso-administrativa. En consecuencia,
no hay lugar a la configuración del defecto orgánico alegado.
7.2. No se configura un defecto fáctico pues no hubo omisión ni

interpretación irrazonable en las pruebas que sustentaron la Sentencia de
21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado
La parte actora también señala que la sentencia demandada incurrió en un

defecto fáctico por dos razones. En primer lugar, porque se profirió sin el
213
214
Cfr. Sentencias del 4 de febrero de 1.993 (Rad. Int. 7.506), del 25 de marzo de 1993 (Rad. Int. 7.476), 12
de septiembre de 1997 (Rad. Int. 11.224), del 30 de abril 1997 (Rad. Int 12.967), del 19 de mayo de 2005
(Rad. 25000-23-27-000-2002-90106-01-AP-),del 14 de julio de 2005 (Rad. Int. 15.462) y del 29 de agosto del
2007 (Exp. Int. 15.526), de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado.
215
Cfr. Sentencia del 29 de agosto del 2007 (Exp. Int. 15.526), de la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
86
apoyo probatorio que permitiera la aplicación del criterio legal en el que se
sustentó su decisión, toda vez que los antecedentes del caso no se subsumían
adecuadamente en el supuesto de hecho que la Ley 4ª de 1992 estipula, para la
aplicación del régimen especial de pensión de los Congresistas. Y en segundo
lugar, porque presuntamente el fallo realizó una valoración irrazonable de las
pruebas, dando un alcance contraevidente a las mismas, al tomar como
acreditados documentos que determinaban los periodos laborados y cotizados
por el actor.
Así por ejemplo, la demanda señala que “(…) para la fecha del 1º de abril de
1994 el mencionado señor no se encontraba afiliado al sistema o régimen
especial de congresistas, ya que según lo probado, él laboró en el Ministerio
de Relaciones Exteriores desde el 25 de enero de 1991 hasta el 31 de agosto
de 1993, como Magistrado del Consejo de Estado desde el 1° de diciembre de
1995 hasta el 30 de noviembre de 2003, es decir que durante el lapso
comprendido entre el 1 de diciembre de 1993 hasta el 30 de noviembre de
1995 el señor URUETA AYOLA no se encontraba laborando y mucho menos
afiliado al sistema o régimen especial de congresista”(…).
Lo anterior demuestra que el fallo atacado incurrió en un defecto fáctico

cuando con ese acerbo probatorio concluyó que al señor URUETA AYOLA, le
era aplicable el régimen pensional especial de congresista de la ley 4ª de
1992, cuando claramente según la jurisprudencia Constitucional dicho
régimen le es aplicable únicamente a quien estuviera afiliado a ese régimen
especial al 1º de abril de 1994, y el señor URUETA AYOLA no lo estaba.”216
Frente al cargo formulado, la Sala encuentra que el reproche planteado por la

entidad actora no corresponde a una discusión relativa a la posible omisión en
la valoración de las pruebas, o de una interpretación irrazonable de las
mismas, pues lo que en realidad se expone es una discusión –sustantiva– sobre
la interpretación de las normas aplicables al régimen de transición (Ley 4ª de
1992 y sus Decretos reglamentarios) del beneficiario de la pensión.
En por esto que, al asumir que al ciudadano Urueta Ayola efectivamente le era
aplicable el régimen de transición previsto en la Ley 4ª de 1992 y los Decretos
1359 de 1993 y 1293 de 1994, era razonable que la Sección Segunda del
Consejo de Estado concluyera que las pruebas que demostraban su
vinculación a diferentes entidades, tanto del sector público como privado, eran
válidas, pues demostraban los supuestos de hecho y de derecho que
acreditaban los requisitos para acceder a la pensión especial de jubilación para
los ex-Magistrados de las Altas Cortes.
Por tal motivo, la Universidad accionante confunde el análisis del defecto

fáctico, al cuestionar la valoración probatoria de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, con lo que realmente discute es la determinación de la
216
87
fuente sustantiva que regulaba el régimen de transición aplicable a la pensión
del señor Urueta Ayola.
Así, contrario a lo afirmado por la parte actora, no existe ninguna omisión en

relación con las pruebas que demostraban la vinculación del ex Consejero
Urueta al “Ministerio de Relaciones Exteriores desde el 25 de enero de 1991
hasta el 31 de agosto de 1993” o “como Magistrado del Consejo de Estado
desde el 1 de diciembre de 1995 hasta el 30 de noviembre de 2003”, pues, al
asumir que las normas aplicables al actor admitían la posibilidad de su
vinculación con posterioridad al 1º de abril de 1994, el fallo simplemente
constató el supuesto de hecho que daba lugar a la aplicación de la norma que
presuntamente regía la situación del actor. Lo mismo sucede con la presunta
irrazonabilidad en la valoración de las pruebas, pues la decisión no se basó en
una discusión probatoria, sino en la interpretación de las normas que regulan
el régimen de transición aplicable al señor Urueta Ayola.
Bajo las anteriores consideraciones, y al encontrar que la decisión no incurrió

en ningún defecto fáctico, la Sala concluye que, sobre este aspecto, no hay
lugar al cargo formulado en la demanda.
7.3. Inexistencia de una violación directa de la Constitución
La parte demandante señala que la Sentencia del 21 de agosto de 2014 del

Consejo de Estado se aplicó al margen de los postulados constitucionales y de
los precedentes constitucionales que la han interpretado debido a que “la
aplicación de la ley 4ª de 1992 a un caso que a todas luces no correspondía,
como lo demuestra el acervo probatorio (folio 19 y 20 de la sentencia
cuestionada), sin tener en cuenta el principio de interpretación conforme; y
además con ello, tomar una decisión que vulneró los derechos fundamentales
al debido proceso, igualdad y legalidad (…). ”
Frente a este defecto de procedibilidad, la Sala encuentra que no hubo una

debida estructuración del cargo, pues la demanda no demuestra que el fallo
contraríe de manera directa ningún postulado constitucional. En particular, el
accionante no señala qué contenidos constitucionales fueron desconocidos a
través de la decisión judicial censurada, y simplemente reitera los argumentos
relativos a la interpretación del régimen especial de transición aplicable al
caso del actor, y la valoración probatoria.
En cuanto a la vulneración de los derechos al debido proceso, igualdad y

legalidad, no existe ninguna referencia que explique la manera en que esta se
materializa. Por el contrario, la Sala encuentra que el procedimiento que dio
lugar a la decisión judicial demandada se surtió con la observación de todas
las formalidades que exige el respeto al debido proceso, y que la afectación
del derecho a la igualdad no está debidamente acreditada pues, en principio, el
fallo se profirió para otorgar el mismo régimen de transición que han recibido
88
otros ciudadanos en sus mismas circunstancias, con base en la propia
jurisprudencia del Consejo de Estado.
Por las anteriores consideraciones la Corte concluye que no se estructura el

cargo por violación directa de la Constitución.
7.4. La Sentencia de 21 de agosto de 2014 del Consejo de Estado incurrió

en un defecto sustantivo por desconocimiento de la Sentencia C-258 de
2013
La demanda que se estudia sostiene que la Sentencia del 21 de agosto de 2014

incurrió en (i) un defecto por desconocimiento del precedente constitucional
fijado en la Sentencia C-258 de 2013, y (ii) en un defecto sustantivo por
contrariar la misma sentencia de constitucional, la cual tiene efectos erga
omnes. Los argumentos planteados en relación con ambos cargos son los
mismos, razón por la que la Corte los analizará de manera conjunta.
En términos generales, la Universidad accionante argumenta que la Sección

Segunda del Consejo de Estado “al momento de proferir la sentencia de
segunda instancia, desconoció evidentemente el precedente jurisprudencial
fijado por el máximo órgano constitucional en procesos como el que se
discutía en la jurisdicción contencioso administrativo referente a la demanda
interpuesta por Manuel Santiago Urueta Ayola, inaplicando una
interpretación constitucional, más exactamente, la sentencia de
constitucionalidad C-258 de 2013 (…)”
Respecto al defecto sustantivo sostiene, de manera particular, que el fallo

demandado omitió la aplicación de la Ley 71 de 1988 y sus decretos
reglamentarios que son los que regulan el régimen pensional por aportes;
realizó una aplicación indebida de la Ley 4ª de 1992 al interpretarla
equivocadamente; y desconoció el alcance de las Sentencia C-258 de 2013,
que tiene efectos erga omnes y es cosa juzgada constitucional. También,
enfatizó en que el señor Urueta Ayola no era beneficiario del régimen especial
de Congresistas porque no estaba afiliado al mismo con anterioridad al 1º de
abril de 1994, cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993.
Con base en el anterior argumento, aduce que si bien el Consejo de Estado

cuenta con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las
normas en sus fallos, está libertad está limitados por el propio ordenamiento
jurídico, lo que no podía significar que la decisión se basara en una
interpretación ostensible y abiertamente contraria a las normas jurídicas
aplicables.217
En relación con el desconocimiento del precedente, destacó que la Sentencia

C-258 de 2013 declaró la inexequibilidad de algunos apartados normativos del
artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, y que declaró la exequibilidad condicionada
217
89
del resto de la norma, con base en ciertos parámetros. Dentro de tales
condicionamientos, la Corte Constitucional determinó que el tope máximo de
las pensiones reconocidas bajo el régimen especial de Congresista y
Magistrados previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª no podía superar el tope de
los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Y que el reconocimiento
de dicho régimen especial no podía hacerse a quienes no tuvieran la calidad de
Congresistas –y Magistrados– antes del 1º de abril de 1994.
Bajo las anteriores consideraciones, la Fundación Universidad Externado de

Colombia concluyó que la providencia del 21 de agosto de 2014 de la Sección
Segunda del Consejo de Estado desconoció las órdenes impartidas por la
Sentencia C-258 de 2013, y, por tanto, la cosa juzgada constitucional, al
disponer expresamente en la parte resolutiva del fallo que “los parámetros
establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 no
son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos
de las mesadas pensionales, por las razones expuestas en la parte
considerativa.”
De esta manera, para la parte actora la sentencia del Consejo de Estado debió
indiscutiblemente tener en cuenta la sentencia de constitucionalidad referida,
pues en ella se resolvió la situación de las pensiones causadas o reconocidas
con anterioridad a dicha decisión, y las que se generaran con posterioridad.
Al analizar la decisión judicial demandada, la Sala Plena encuentra que la

Sección Segunda del Consejo de Estado fundó su decisión en los siguientes
argumentos:
En primer lugar, afirmó que la orden dada por la Corte Constitucional en la

Sentencia C-258-13, de limitar el tope de las pensiones del régimen especial
de Congresistas a 25 salarios mínimos, a todas las pensiones a cargo del tesoro
público a partir del 1 de julio de 2013, aun cuando fueran causadas con
anterioridad al 31 de julio de 2010, no cumplía con el respeto de los derechos
adquiridos en materia pensional, y con el respeto de “la vía legal adecuada”,
cuando se ordenaban las limitaciones y restricciones de los derechos por
“razones de utilidad pública o interés social”.
Sostuvo que, en primer lugar, no existía fundamento constitucional o legal

pues el acto legislativo 01 de 2005 no limitó o restringió los derechos
adquiridos en materia pensional, y que, por el contrario, garantizó las
pensiones consolidadas antes de su vigencia. Por tal razón, el tope de las
prestaciones con cargo a recursos de naturaleza pública se aplicaría a las
causadas solo a partir del 31 de julio de 2010.
Adicionalmente, adujo que la aplicación del tope pensional ordenado por la

Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, a todas las pensiones que
excedieran los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes fue impuesta
“sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso”, es decir, que la
90
limitación o restricción del derecho adquirido no obedeció al agotamiento de
un procedimiento sino que se produjo de manera imperativa, a partir del 1º de
julio de 2013.
Por lo anterior, concluyó que en el caso del ex Consejero Urueta Ayola, los
parámetros establecidos tanto en la parte resolutiva como en la considerativa
de la Sentencia C-258-13, no resultaban aplicables porque se trataba de una
pensión consolidada con anterioridad a la expedición de la sentencia de
constitucionalidad, y que había sido causada antes del 31 de julio de 2010.
Bajo tal argumento, indicó que las normas aplicables para el reconocimiento
de la prestación –como el tope– son las que se encontraban vigentes antes de
la sentencia referida, armonizadas con lo dispuesto en las Sentencias C- 608-
99 y las expedidas por esa Corporación respecto de los Decretos
Reglamentarios.
En segundo lugar, s obre la aplicación del régimen especial de

Congresistas, el Consejo de Estado consideró que el ciudadano Manuel
Santiago Urueta era beneficiario del régimen de transición especial previsto en
el Decreto 1293 de 1994, porque contaba con más de 15 años de servicio y 40
años de edad al 1º de abril de 1994. En particular, señaló que el beneficiario
había acreditado, de manera discontinua, 14 años de servicio a la Universidad
Externado de Colombia, y acumuló 16 años, 3 meses y 27 días de servicio en
diferentes entidades en el sector público. Dentro de dicho lapso como servidor
público, ejerció el cargo de Magistrado del Consejo de Estado, entre el 1º de
diciembre de 1995 y el 30 de noviembre de 2003, lo que permitía la aplicación
del régimen especial de Congresistas.
Enfatizó en que al momento de presentar la petición de reconocimiento

pensional ante el ISS (10 de julio de 2003), reunía los requisitos de edad y
tiempo de servicio, y que tenía el derecho al reconocimiento de la pensión de
vejez conforme al régimen especial de Congresistas, con base en lo dispuesto
en los artículos 5° y 6° del Decreto 1359 de 1993.
Con base en las anteriores razones confirmó la decisión del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que
declaró la nulidad de los actos administrativos del ISS que habían negado la
prestación; ordenó el reconocimiento pensional con efectos a partir del 1º de
diciembre de 2003, fecha de retiro definitivo del servicio como Magistrado del
Consejo de Estado, aplicando el régimen especial de Congresistas; y condenó
a la Universidad Externado de Colombia a pagar el título pensional o cálculo
actuarial correspondiente al ISS.
Pues bien, al analizar los argumentos formulados en la demanda, y la decisión

adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la Sentencia
de 21 de agosto de 2014, la Sala Plena evidencia que la decisión judicial
demandada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento de la
Sentencia C-258 de 2013, por dos razones fundamentales.
91
1. Defecto sustantivo en relación por el reconocimiento del régimen de
transición especial para Congresistas y Magistrados de Altas Cortes
En primer lugar, al señor Manuel Urueta Ayola no le era aplicable el régimen

pensional establecido por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, especial de
Congresistas y Magistrados, debido a que no se encontraba afiliado al mismo
para el 1º de abril de 1994, ya que su vinculación como Consejero de Estado
ocurrió el 1º de diciembre de 1995.
Esta situación no podía ser desconocida por la Sección Segunda del Consejo
de Estado, pues como lo señaló de manera expresa esta Corte en la parte
resolutiva de la Sentencia C-258 de 2013, al declarar condicionalmente
exequible el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, el régimen especial de
Congresistas “no puede extenderse (…), a quienes con anterioridad al 1º de
abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo.”
Como lo explicó la Corte en la Sentencia C-258 de 2013, al realizar el

“examen de constitucionalidad de las ventajas otorgadas por el régimen
previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992”, el Decreto 1293 de 1994
señaló expresamente el ámbito de aplicación del régimen especial de
transición de los Congresistas, al disponer en el parágrafo de su artículo 2º
que: “el régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará
también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes
con anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas
posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que
tratan los literales a) o b) de este artículo, en cuyo caso este último será el
que conservarán.”
Sobre este punto, se explicó que no era posible admitir que una persona
vinculada con posterioridad al 1º de abril de 1994, fuera sujeto de ese régimen
de transición, pues no tenía una expectativa legítima de pensionarse como
Congresista –o como Magistrado–. Para la Corte, permitir que una persona
con una vinculación posterior al 1º de abril de 1994 accediera al régimen
especial de Congresistas, constituía una verdadera violación del principio de
igualdad, al otorgar beneficios desproporcionados y sin fundamento normativo
válido a un grupo de personas que estaban por fuera del régimen especial a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, en detrimento de quienes sí hacían
parte del mismo.
Adicionalmente, la Corte advirtió que permitir que alguien se vea favorecido

con las ventajas de un régimen pensional especial, como el de Congresistas,
constituye un claro desconocimiento del principio de solidaridad al perpetuar
exigencias y beneficios desproporcionados a personas que no tenían una
expectativa protegible al 1° de abril de 1994. Y en el mismo sentido agregó,
que no era constitucionalmente admisible, desde el punto de vista de las reglas
de la seguridad social y los principios del Estado Social de Derecho, ninguna
92
interpretación que permita la entrega de subsidios públicos a personas que no
reúnan las condiciones para ello. Menos aun cuando se trata de personas que
gozan de mejores condiciones socio-económicas con respecto al resto de la
población, y cuyo favorecimiento con subsidios estatales conlleva una
afectación directa al cumplimiento de las metas de cobertura y universalidad
del sistema general de seguridad social en pensiones.
Con base en estas mismas consideraciones, este Tribunal, en la Sentencia SU-

230 de 2015, interpretó el alcance de la Sentencia C-258 de 2013, y recordó
que los únicos conceptos aplicables para el reconocimiento de las pensiones
regidas por las normas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de
1993 –como la Ley 4ª de 1992–, eran: “(i) la edad para consolidar el acceso
al beneficio prestacional; (ii) el tiempo de servicios o el número de semanas
cotizadas para el efecto; y (iii) el monto de la misma”218, los que a su vez
constituyen, en estricto sentido, el régimen de transición. Y, posteriormente, en
la Sentencia SU-566 de 2015, la Corte nuevamente reiteró que “[p]ara ser
beneficiario del régimen de transición del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, el
cual se encuentra regulado por el Decreto 1293 de 1994, era necesario e
indispensable en el caso de los congresistas, estar afiliado al Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República al 1° de abril de 1994, siendo
tal afiliación la llave de entrada para ser acreedor de la transición
especial.”219
Por las anteriores razones, es claro que no puede reconocerse ninguna

prestación bajo el régimen especial de transición para Congresistas, y por
consecuencia de Magistrados de Altas Cortes, a quienes no estuvieran
vinculados como tales, antes del 1º de abril de 1994.
En suma, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia del 21 de

agosto de 2004, desconoció directamente la orden proferida en la Sentencia C-
258 de 2013, que condicionó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de
1992, en la que se prohibió el reconocimiento de cualquier pensión del
régimen especial para Congresistas –y Magistrados de Altas Cortes– a quienes
no estuvieran afiliados a tal régimen con anterioridad al 1º de abril de 1994. Al
contrariar dicha orden, el Consejo de Estado vulneró la cosa juzgada
constitucional (art. 243 C.N., y art. 48, L. 270 de 1996) que prohíbe a
cualquier autoridad pública desconocer los fallos de esta Corporación, y que
ordena su acatamiento debido a sus efectos erga omnes. Por lo tanto, la Corte
encuentra configurado un defecto sustantivo en el asunto de la referencia.
2. Defecto sustantivo en relación con el desconocimiento del tope máximo

de las pensiones especiales reconocidas en el régimen especial de
Congresista y Magistrados de las Altas Cortes
218
219
93
En segundo lugar, el monto de la pensión reconocida al señor Manuel Urueta
Ayola en el caso en concreto, debía sujetarse a la orden expresa de la
Sentencia C-258 de 2013, en lo relativo al tope de 25 salarios mínimos
mensuales legales vigentes y, por tanto, el Consejo de Estado no podía ordenar
como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014,
que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-258-13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope
de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho
aspecto había cosa juzgada constitucional.
En efecto, en la Sentencia C-258 de 2013, dentro de los condicionamientos

que la Corte introdujo al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se señaló en la parte
resolutiva que “[l]as mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de
conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de
2013”.
Como se explicó en los fundamentos de esta decisión, a partir del Acto

Legislativo 01 de 2005, el parámetro de control constitucional cambió al
señalar expresamente que la regla del límite del monto de las pensiones a los
25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica no solo para el sistema
general de pensiones, sino también para el régimen especial de Congresistas y
Magistrados. Por tal razón, no podía la Sección Segunda del Consejo de
Estado desconocer dicho tope pues, sobre el particular, la Corte había tomado
una decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional en la
materia, y, por tanto, era de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades públicas.220
Tampoco era de recibo el argumento de la Sección Segunda, según el cual la

sentencia se había causado con anterioridad al fallo de constitucionalidad, y
que por tanto no se regía por sus efectos, pues la orden emitida por la
Sentencia C-258 de 2013 cobijaba a todas las prestaciones de Congresistas, y
por extensión de Magistrados de Altas Cortes, que hubiesen sido reconocidas,
incluso con anterioridad a dicha decisión de constitucionalidad.
Desde las Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación ha

señalado que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la
Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo
procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100
de 1993.
Además, como se señaló en la Sentencia C-258 de 2013, la fijación de límites

a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por
220
Cfr. Sentencia C-301 de 1993 y T-704 de 2012. Como ha indicado la jurisprudencia de esta Corte (C-301
de 1993), la cosa juzgada constitucional “se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de
exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional- y se extiende, por
igual, al continente de la norma como a su contenido material - precepto o proposición jurídica en sí misma
considerada”.
94
medio del establecimiento de topes, es un asunto previsto desde antes de la
expedición del mismo Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad
a la promulgación de la Ley 100 de 1993. Así por ejemplo, la Ley 4ª de 1976
(pensiones del ISS original), establecía un valor máximo de 22 salarios
mínimos mensuales legales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988
(pensión por aportes) disminuyó el tope a 15 salarios mínimos mensuales
legales vigentes, y finalmente, la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18,
a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes para los afiliados al régimen
de prima media.
Dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el

artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el tope de las pensiones a 25
salarios mínimos mensuales legales vigentes. Ese mismo criterio fue el
acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005, y con base en él, la Sentencia C-
258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente “que a partir del 1°
de julio de 2013 “ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen
demandado podrá superar los 25 SMMLV.” 221
Dicha orden es imperativa y categórica, y cobija a todas las prestaciones

reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de
Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó la
Corte222, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir
los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más
altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales
vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Por las anteriores razones, la Sala Plena concluye que al haber desconocido la
cosa juzgada constitucional en la materia, también por este aspecto, la
Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda del
Consejo de Estado, incurrió en un defecto sustantivo.
Así las cosas, establecida la configuración de un defecto específico de

procedibilidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procederá a revocar
las sentencias de tutela de primera y segunda instancia, proferidas por las
Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, respectivamente, y, en su lugar, concederá el amparo del
derecho al debido proceso de la Fundación Universidad Externado de
Colombia.
En consecuencia, dejará sin efectos la Sentencia del 21 de agosto de 2014,

dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que, en su lugar,
dicha Corporación profiera una nueva providencia de conformidad con las
consideraciones expuestas en esta decisión.
221
222
95
Cabe precisar que, en cuanto en este caso no se cuestionó la titularidad del
derecho a la pensión del señor Manuel Urueta Ayola, y considerando que el
debate se concentró únicamente en aspectos relacionados con el régimen de
transición a él aplicable y el tope máximo de la prestación reconocida, la Corte
dispondrá que, hasta tanto se expida una nueva sentencia por parte de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, no se suspenderá el pago de la
pensión concedida a su favor. Lo anterior, debido a que, como lo ha explicado
esta Corporación223, en aquellos casos en los que el juez constitucional analice
una posible irregularidad en el reconocimiento de prestaciones pensionales, se
deben valorar no solamente los principios superiores de seguridad jurídica y
confianza legítima, sino también la posible afectación de los derechos de los
implicados en la decisión.
En efecto, frente a situaciones irregulares como la que se plantea en la

presente causa, lo que se cuestiona, en realidad, son las decisiones judiciales
que, en desconocimiento del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia
constitucional, definen las condiciones en las que se reconoce la pensión y el
régimen de transición aplicable, y no el derecho de los beneficiarios a la
aludida prestación.
Bajo estas consideraciones, además de no verse afectado el derecho a la
pensión del señor Manuel Urueta Ayola -a propósito de la decisión adoptada
en la presente causa-, la Corte reitera lo sostenido en decisiones anteriores en
que se resolvieron casos similares al presente, en el sentido que, como
consecuencia de la modificación del régimen pensional aplicable, no habrá
lugar al reintegro de las sumas de dinero ya canceladas, comoquiera que las
mismas se presumen percibidas de buena fe por el beneficiario de la
prestación, al estar fundadas en el cumplimiento de una decisión judicial.224
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena, administrando justicia en nombre del

pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR las Sentencias de tutela de primera y segunda

instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, respectivamente. En su
lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso,
223
224
Cfr. Sentencia C-258 de 2013 y SU-427 de 2016. Como se mencionó en la Sentencia C-258 de 2013, la
buena fe y la confianza legítima de haber actuado de conformidad con la normatividad vigente, sin que pueda
predicarse abuso del derecho ni fraude a la ley, amparan aquellas situaciones en las que una situación agotada
haya ingresado al patrimonio de una persona. La consecuencia de ello es que esta sentencia no puede ser
invocada para exigir devoluciones de dinero por concepto de ingresos pensionales.
96
invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 21 de agosto de 2014,

dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, para que, en su lugar, dicha Corporación profiera una
nueva providencia de conformidad con las consideraciones expuestas en los
fundamentos de la presente decisión.
TERCERO: DISPONER que hasta tanto se profiera una nueva sentencia por
parte de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, no se suspenderá el pago de la pensión concedida en favor
de Manuel Santiago Urueta Ayola.
CUARTO: LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones previstas

en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Presidente
Con aclaración de voto
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (e)
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
Impedimento aceptado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
97
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO

Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS

Magistrado Ponente (e)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN

Secretaria General (e)
98
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
A LA SENTENCIA SU210/17

Se debió declarar la improcedencia por cuanto el recurso extraordinario
de revisión constituía un medio idóneo y eficaz de protección
(Salvamento de voto)
La acción de tutela era improcedente porque existía otro medio de defensa

judicial idóneo y eficaz. Adicionalmente, es preciso advertir que no puede
utilizarse el amparo para revivir oportunidades procesales prelucidas, ni
tampoco para discutir asuntos de índole económica. El recurso
extraordinario de revisión sí constituía un medio idóneo y eficaz de protección
de los derechos de la Fundación Universidad Externado de Colombia, al
disponer no solo de las causales legales sino de las constitucionales producto
de la eficacia directa de la norma superior.
Referencia: Expediente T-5442725
Acción de tutela promovida por la

Colombia contra la Subsección “B” de la
Sección Segunda del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente (e.):

José Antonio Cepeda Amaris
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar

el voto en la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente
de la referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación sucinta del
contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que la
justifican.
1. La sentencia SU-210 de 2017
1.1. La Fundación Universidad Externado de Colombia instauró acción de

tutela contra la sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la
Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta
vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y
acceso a la administración de justicia, al conceder las pretensiones de la
demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el señor
99
Manuel Santiago Urueta Ayola contra el Instituto de Seguros Sociales y la
Universidad Externado de Colombia, para obtener la pensión de exmagistrado
de alta corte bajo el régimen especial de congresistas.
Concretamente, la providencia impugnada le ordenó a la Universidad

“realizar los aportes por el tiempo que sirvió el actor a la institución, los
cuales se deben situar al Instituto de Seguros Sociales, en título pensional,
previo calculo actuarial, conforme lo dispone el Decreto 1887 de 1994…” y,
aclaró el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales establecido
por la Corte en la sentencia C-258-13, no era aplicable a ese caso porque la
prestación se había causado antes de la expedición de dicho fallo así como de
la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.
1.2. La Fundación Universidad Externado de Colombia le endilgó a la

providencia acusada los defectos orgánico, fáctico, sustantivo, violación
directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial.
1.3. En instancia, las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado

negaron el amparo invocado, bajo el argumento de que la acción de tutela no
satisfacía el requisito de la inmediatez al haberse incoado trascurridos 6 meses
desde la expedición y notificación de la providencia en cuestión.
1.4. En sede de revisión, la Sala Plena analizó la procedibilidad de la acción,

destacando que la institución demandante no contaba con otro medio de
defensa judicial idóneo para controvertir el fallo acusado, ya que el recurso
extraordinario de revisión está dirigido a situaciones externas, extraprocesales,
a hechos nuevos presentados luego de la ejecutoria de la respectiva sentencia
y, no ha sido previsto para plantear nuevamente controversias sobre asuntos
que se debatieron en las instancias, presupuestos que no se cumplían en el
caso objeto de análisis, y, por ello, no le era exigible agotar esta herramienta
jurídica.
1.5. En el estudio de fondo, la Corte encontró que la sentencia proferida por

la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo al
aplicarle al exmagistrado Manuel Santiago Urueta Ayola el régimen de
pensión especial de congresistas y magistrados establecido en el artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992, del cual no era beneficiario por cuanto no se encontraba
afiliado al mismo al 1º de abril de 1994, puesto que su vinculación como
Consejero de Estado ocurrió el 1 de diciembre de 1995.
1.6. Además, este Tribunal puntualizó que debió tenerse en cuenta el

precedente de la sentencia C-258 del 2013, y en especial lo relativo al tope de
veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, aspecto que fue
desatendido por el Consejo de Estado al ordenar expresamente que no le era
aplicable al exmagistrado, bajo el argumento de haberse causado el derecho
pensional antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 y de la
precitada sentencia.
100
1.7. Por lo anterior, la Corte Constitucional revocó las sentencias de tutela
de instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de
Estado y concedió el amparo del derecho al debido proceso de la Fundación
Universidad Externado de Colombia. Dispuso dejar sin efectos la sentencia
del 21 de agosto de 2014, proferida por la Subsección “B” de la Sección
Segunda de esa misma Corporación, para que en su lugar, profiera una nueva
providencia de conformidad con las consideraciones expuestas en la decisión.
Finalmente, dispuso que mientras no se profiera una nueva sentencia por parte
de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado no se
suspenderá el pago de la pensión concedida a favor del exmagistrado Manuel
Santiago Urueta Ayola.
2. Motivos del salvamento de voto.
Discrepo de la postura mayoritaria. En mi criterio la acción de tutela

formulada por la Fundación Universidad Externado de Colombia contra la
sentencia de 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda del
Consejo de Estado, debió ser declarada improcedente por la Sala Plena de esta
Corporación.
En virtud del artículo 86 de la Constitución, el Decreto Estatutario 2591 de

1991 y la jurisprudencia de la Corte, la acción de tutela es un mecanismo de
defensa judicial residual y subsidiario, que solo procede ante la inexistencia de
otro medio idóneo y eficaz, o ante la inminencia de un perjuicio irremediable.
Lo anterior, cobra aún mayor fuerza cuando la solicitud de amparo se dirige
contra sentencias, ya que en ese escenario el juez constitucional, atendiendo a
la excepcionalidad que caracteriza a este recurso judicial, debe verificar si se
cumplen con rigurosidad los presupuestos generales y específicos que
habilitarían su intervención en el caso.
En el asunto de la referencia, el agotamiento efectivo de los mecanismos y los

recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judiciales no solo es una
exigencia mínima de diligencia por los accionantes frente a sus propios
asuntos, sino que se trata de un requisito sine qua non de procedibilidad de la
de tutela contra providencias judiciales. Es necesario que quien alega la
violación de derechos fundamentales haya concluido todas las instancias
judiciales -valga repetir, las ordinarias y extraordinarias- disponibles para el
efecto. Esto por cuanto la acción constitucional no puede considerarse un
medio que desplaza a los jueces naturales, ni un trámite paralelo a los procesos
establecidos para cada jurisdicción, dado que para ello están previstos
distintos dispositivos y oportunidades procesales que permiten conjurar las
posibles falencias que se pudieran suscitar.
La Corte en la sentencia C-520 de 2009 examinó la idoneidad y eficacia del

recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa,
advirtiendo que está diseñado para enmendar errores o ilicitudes en la
101
expedición de la sentencia en el marco de las expresas causales establecidas.
Dicho recurso se constituye en una verdadera acción impugnatoria con efectos
rescisorios, en la cual no hay lugar a la reapertura del debate jurídico o
probatorio, ni espacio para discutir el sentido del razonamiento del juez, sino
únicamente la presentación de cargos relativos a extremas injusticias, o
licitudes dentro de la decisión. Asimismo, para evitar, aun luego de la
ejecutoria de la decisión, que persistan dentro del ordenamiento jurídico
sentencias que vulneran el debido proceso, o que no se ajustan al derecho y a
la Constitución, erigiéndose dicho recurso como un desarrollo del derecho de
acceder a la justicia.
A mi juicio, el recurso extraordinario de revisión sí constituía un medio idóneo

y eficaz de protección de los derechos de la Fundación Universidad Externado
de Colombia, al disponer no solo de las causales legales sino de las
constitucionales producto de la eficacia directa de la norma superior.
La institución pudo acudir en sede extraordinaria de revisión invocando la

causal constitucional del debido proceso o la causal prevista en el numeral 7º
del artículo 250 del CPCA que dispone que hay lugar a revisar la sentencia en
el evento en que la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica,
no tenía al tiempo del reconocimiento la aptitud legal necesaria, la perdió con
posterioridad a la decisión o sobrevino alguna de las causales legales para su
pérdida. Lo anterior porque pese a los múltiples argumentos que expone la
parte actora el punto central de la discusión era el derecho a la pensión.
La Universidad debió primero discutir a través del recurso extraordinario el

derecho pensional y si tenía la aptitud legal para ello, ej. el régimen legal
aplicable) y su deber de efectuar las cotizaciones para financiar la pensión. En
consecuencia, era el escenario de la jurisdicción contencioso administrativa
donde ab initio debía plantearse esta discusión y, una vez agotado dicho
mecanismos, si la Universidad consideraba que persistía la vulneración de sus
derechos, le era posible acudir a la acción de tutela.
Entonces, la acción de tutela era improcedente porque existía otro medio de

defensa judicial idóneo y eficaz. Adicionalmente, es preciso advertir que no
puede utilizarse el amparo para revivir oportunidades procesales prelucidas, ni
tampoco para discutir asuntos de índole económica.
Fecha ut supra

Magistrado (e)
102
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
AQUILES ARRIETA GÓMEZ, IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO, ALBERTO ROJAS RÍOS
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse
bajo el criterio del plazo razonable y oportuno/PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Considerar que seis (6) meses es un
plazo irrazonable impone un término de caducidad o prescripción
prohibido por el art. 86 de la Constitución (Salvamento de voto)

Se debió declarar improcedente al no haberse cumplido el requisito de
subsidiariedad, por cuanto Universidad tenía a su disposición el recurso
extraordinario de revisión (Salvamento de voto)
En el pasado, la Corte ha reconocido que el recurso extraordinario de

revisión generalmente es un recurso que procede y es eficaz para proteger el
derecho al debido proceso.
Referencia: Expediente T-5.442.725
Acción de tutela interpuesta por la

Colombia contra la Sentencia del 21 de
agosto de 2014, proferida por la
Subsección B, Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado
Magistrado ponente:
José Antonio Cepeda Amarís.
afortunadamente una golondrina no hace verano225
Los Magistrados que salvamos el voto a la decisión adoptada por la Corte

Constitucional en la sentencia SU-210 de 2017,226 consideramos que la acción
de tutela analizada no podía ser objeto de estudio por parte del juez de tutela,
225
Poner título a los salvamentos y aclaraciones de voto es una práctica instaurada por el Magistrado Ciro
Angarita Barón y continuada por la Magistrada María Victoria Calle Correa.
226
Corte Constitucional, sentencia SU-210 de 2017 (MP José Antonio Cepeda Amarís; AV Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos e Iván Escrucería
Mayolo).
103
pues aunque se cumplía cabalmente con el requisito de inmediatez, no así con
el requisito de subsidiariedad, puesto que el accionante sí contaba con un
recurso de defensa alternativo. La decisión que adopta la Sala en esta
oportunidad va en abierta contravía de la amplia, pacífica y reiterada
jurisprudencia sobre la posibilidad de que proceda una acción de tutela para
cuestionar providencias judiciales, en especial cuando el reclamo lo hace una
persona jurídica respecto a un asunto referente al cumplimiento de una
obligación de carácter patrimonial. Afortunadamente, se trata de una única y
solitaria sentencia que no afecta el entendimiento de la Constitución ni de las
reglas derivadas de ella, pues así como una golondrina no hace verano, una
única sentencia, en medio de una clara línea jurisprudencial que va en otra
dirección, no hace jurisprudencia.
1. El requisito de inmediatez
1.1. En primer lugar, se insiste, compartimos plenamente la decisión adoptada

por la Corte en materia de inmediatez, puesto que es acorde con las reglas
relevantes y la manera como las ha entendido y aplicado la jurisprudencia. El
artículo 86 de la Constitución Política permite interponer la acción de tutela
“en todo tiempo”, lo cual de acuerdo con la jurisprudencia constitucional
significa que la tutela no tiene un término de caducidad. Este fue justamente
uno de los motivos por los cuales se declararon inexequibles las normas que
fijaban una limitación temporal a la presentación de tutelas contra sentencias
(los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991).227 Por ese mismo motivo, la
Corte ha admitido la procedencia de tutelas interpuestas luego de haber pasado
un tiempo considerable, siempre y cuando sea razonable la demora en el
contexto del caso concreto. Así, se ha aceptado la procedencia de acciones de
tutela presentadas en términos tan variados como un mes,228 un año,229 dos
años,230 ocho años,231 e incluso, en un caso extremo, diecinueve años.232
Siempre, claro está, analizando las circunstancias concretas del caso. En
materia de inmediatez la Corte ha construido una sólida línea jurisprudencial
que se funda en la razonabilidad del tiempo transcurrido y no en la aplicación
automática de términos generales improrrogables, tantas veces arbitrarios en
ciertos casos concretos.233
227
Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo; SV Ciro Angarita
Barón, Alejandro Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta sentencia se resolvió, entre otras
cosas, declarar inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991 que establecía lo siguiente: ‘Caducidad.
La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo, salvo la dirigida contra sentencias o providencias
judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia
correspondiente.’
228
Corte Constitucional, sentencia T-523 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
229
Corte Constitucional, sentencia T-764 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
230
Corte Constitucional, sentencias T-1028 de 2010 (MP Humberto Sierra Porto) y T-436 de 2016 (MP
Alberto Rojas Ríos).
231
Corte Constitucional, sentencia T-114 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil).
232
Corte Constitucional, sentencia T-294 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
233
Para algunos pronunciamientos recientes de la Sala Plena, ver por ejemplo las sentencias SU-339 de 2011
(MP Humberto Sierra Porto) (“la procedibilidad de la acción de tutela exige su interposición dentro de un
término razonable y oportuno”), SU-158 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa) (“no cualquier tardanza
en la presentación de las acciones de tutela acarrea su improcedencia, sino sólo aquella que pueda juzgarse
como injustificada o irrazonable”), SU-407 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa) (“no cualquier tardanza
en la presentación de las acciones de tutela acarrea su improcedencia, sino sólo aquella que pueda juzgarse
104
1.2. Suponer que existe algo así como un “término absoluto de seis meses”
impuesto por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado es una
posición judicial que no tiene ningún soporte en la Constitución Política y que
ignora los precedentes de esta Corte sobre la razonabilidad del término entre el
hecho y la interposición de la tutela, reiterados pacífica y ampliamente. Por
eso, compartimos plenamente las consideraciones expuestas por la Corte en la
sentencia SU-210 de 2017, en el sentido de que la tesis del Consejo de Estado
de fijar un supuesto término genérico de caducidad de la acción de tutela,
antepone el derecho formal sobre el sustancial, además de pretender revivir e
imponer un término de caducidad previamente declarado inconstitucional.
Ningún juez, bajo el orden constitucional vigente, puede resolver los
problemas jurídicos puestos a su consideración en aislamiento del resto de la
jurisdicción constitucional. Hacerlo implica desconocer los principios de
igualdad y seguridad jurídica.
2. El requisito de subsidiariedad
Pese a cumplir el requisito de inmediatez, los suscritos Magistrados salvamos

el voto a la decisión tomada en la sentencia SU-210 de 2017, pues
consideramos que la tutela ha debido ser declarada improcedente al no haberse
cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la Universidad Externado de
Colombia tenía a su disposición un recurso que no utilizó ni intentó utilizar: el
recurso extraordinario de revisión.
2.1. En el presente caso, una persona jurídica (la Universidad Externado de

Colombia) fue vinculada a un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho promovido por un exempleado suyo, el profesor Manuel Urueta
Ayola, contra el Instituto de Seguros Sociales (I.S.S.). En este proceso judicial,
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló las resoluciones proferidas
por el I.S.S., ordenó a esa entidad reconocer la pensión de vejez de acuerdo
con la Ley 4 de 1992 y declaró que la Universidad “debe realizar los aportes
por el tiempo que sirvió el actor a la institución, los cuales debe situar al
Instituto de Seguros Sociales, en título pensional, previo cálculo actuarial,
conforme lo dispone el Decreto 1887 de 1994 […]”.
La Universidad interpuso acción de tutela contra esta decisión alegando cinco

causales específicas de procedibilidad. Cuatro de estas causales apuntan a una
sola discusión entre la fundación accionante y el Consejo de Estado, a saber:
como injustificada o irrazonable”), SU-377 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa) (“No hay, como se ve,
un término fijo y definitivo, a partir del cual se pueda considerar una solicitud de amparo improcedente por
falta de inmediatez”), SU-378 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) (“el presupuesto de la inmediatez
constituye un requisito de procedibilidad de la tutela, de tal manera que ésta debe ejercerse dentro de un
término oportuno, justo y razonable, circunstancia que deberá ser calificada por el juez constitucional de
acuerdo con los elementos que concurren en cada caso”) y SU-391 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo)
(“No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al
juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que
constituye un término razonable. Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con fundamento
en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad
del término para interponerla”).
105
para la Universidad Externado de Colombia, el señor Urueta Ayola no debió
ser reconocido como beneficiario del régimen de transición aplicable a
congresistas. Por lo tanto, señala la Universidad, la Sección Segunda del
Consejo de Estado habría incurrido en un defecto orgánico, porque la
demanda realmente la habría tenido que conocer la jurisdicción laboral; un
defecto fáctico, porque se habría concluido equivocadamente que el
demandante era beneficiario del régimen aplicable a congresistas; un defecto
sustantivo, porque se habría aplicado la norma sobre el régimen de transición
para congresistas a una hipótesis no regulada por ella; y finalmente, una
violación directa de la Constitución, porque se habría concedido una pensión
que no corresponde al régimen legal aplicable. Dicho de otra forma, según la
Universidad Externado de Colombia, el Consejo de Estado se equivocó en
sostener que Manuel Urueta era beneficiario del régimen de transición
aplicable a congresistas, y tal equivocación sería el origen de la vulneración de
los derechos fundamentales de la Universidad reflejada en cuatro causales
específicas de procedibilidad. La quinta causal específica de procedibilidad
alegada es un desconocimiento del precedente. Bajo este encabezado la
Universidad alegó un desconocimiento del tope de 25 salarios mínimos
establecido en la sentencia C-258 de 2013.234
2.2. Contrario a lo que sostiene la decisión de la mayoría de la Sala Plena, el

recurso extraordinario de revisión sí era un medio apto para plantear estos dos
problemas jurídicos y controvertir la decisión de la Sección Segunda del
Consejo de Estado.235 En este caso, las normas procesales originalmente
aplicables eran el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo
(Decreto 1 de 1984), que permitía interponer el recurso extraordinario de
revisión “contra las sentencias ejecutoriadas”, y el artículo 188 del mismo
Código que establecía la siguiente causal de revisión:236
“Artículo 188. Son causales de revisión: […] 4. No reunir la

persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo
del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud
con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las
causales legales para su pérdida.”
Estas disposiciones fueron remplazadas por el Congreso de la República al

inicio del año 2011 (enero 18), en el Código de Procedimiento Administrativo
234
Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chlajub, SPV Mauricio González
Cuervo, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
235
La sentencia SU-210 de 2017 concluyó que “(…) en el caso que ahora revisa la Corte, ninguno de los
planteamientos se corresponde con las causales del recurso extraordinario de revisión. (…)”.
236
Un argumento que se discutió en Sala Plena pero no quedó plasmado en la sentencia es que la Universidad
no podía acceder al recurso de revisión debido a las limitaciones del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que en
casos de pensiones permite a algunas entidades públicas, pero no a las partes, interponer un recurso de
revisión por las causales establecidas en el Código y por violación al debido proceso o un exceso en la cuantía
reconocida. Esta norma, según el argumento, impediría a la Universidad Externado interponer el recurso
extraordinario de revisión. Sin embargo, el Consejo de Estado ha aclarado que se trata de dos recursos
distintos y que las limitaciones del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no impide a los sujetos procesales hacer
uso del recurso extraordinario de revisión según las causales del artículo 188 del Código Contencioso
Administrativo. Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 27 de marzo de 2014, Rad. 2129-12 (MP
Gerardo Arenas Monsalve).
106
y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) [Ley 1437 de 2011], mediante
el artículo 248237 y el artículo 250, que en su numeral 7° establece:
“Artículo 250.- Causales de revisión. Sin perjuicio de lo

previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales
de revisión:
7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación

periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal
necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia
o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
[…]”238
La Corte examinó la procedencia del recurso extraordinario de revisión y, para

el caso concreto, consideró que “los reproches formulados por la parte
demandante, contra la sentencia de la Sección Segunda, no pueden ser
resueltos mediante el recurso extraordinario de revisión”, razón por la cual
este no es idóneo ni eficaz.239 Justamente, la sentencia de la cual nos
apartamos, muestra como la tutela que se estudió alegaba, precisamente, que
la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica no reunía ‘la
aptitud legal necesaria’. Según la sentencia, la entidad accionante indicó que
el Consejo de Estado “en el fallo atacado […] careció de apoyo probatorio
para aplicar el supuesto legal en el que se sustentó su decisión, toda vez que
los antecedentes del caso no se subsumían adecuadamente en el supuesto de
hecho que la Ley 4ª de 1992 estipula para la aplicación del régimen especial
de pensión a Congresistas. Indicó que el fallo realizó una valoración
irrazonable de las pruebas, hizo suposiciones de las mismas y le otorgó un
alcance contraevidente a los medios probatorios, donde se tuvieron como
probados documentos que determinan los periodos laborados y cotizados
erróneamente. […]” (SU-210 de 2017). La sentencia advierte que la tutela
también alegó que el Consejo de Estado, en su sentencia, “[…] desconoció las
normas de rango legal o infralegal aplicables al caso del señor Urueta Ayola,
por absoluta inadvertencia de la Ley 71 de 1988 y sus decretos
reglamentarios que son los que regulan el régimen de pensiones por aportes;
por aplicación indebida de la Ley 4ª de 1992, […]” (SU-210 de 2017).
Adicionalmente, se dijo que la tutela “insistió en que se realizó una aplicación
[de] la Ley 4ª de 1992, al margen de los postulados constitucionales y los
237
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “Artículo 248.- Procedencia.
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y
subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales
Administrativos y por los jueces administrativos.”
238
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “Artículo 308.- Régimen de
transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. || Este Código
sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las
demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. || Los procedimientos y las
actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley
seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”
239
Corte Constitucional, sentencia SU-210 de 2017 (MP José Antonio Cepeda Amarís; AV Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Gloria Stella Ortiz Delgado; SV Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos e Iván Escrucería
Mayolo).
107
precedentes que la han interpretado. […]” (SU-210 de 2017). Este triple
cuestionamiento, no de orden constitucional, como expresamente se reconoce,
sino a “la aptitud legal necesaria” para acceder a la pensión, muestra, de
manera clara y distinta, que el recurso extraordinario de revisión sí era un
medio adecuado de defensa judicial para que la persona jurídica presentara su
reclamo de carácter patrimonial.
2.3. La jurisprudencia ha considerado dos factores al analizar la idoneidad del

recurso alternativo al que puede acceder la persona en lugar de la acción de
tutela, a saber:
“(a) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a

la acción de tutela y (b) el resultado previsible de acudir al otro
medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y
oportuna de los derechos fundamentales”.240
El examen de estos dos elementos ha sido realizado caso a caso por la Corte,
dependiendo del recurso alternativo que se considera, el carácter de la
protección constitucional que solicita la persona accionante, así como las
características particulares de ésta. Especialmente, el juez de tutela debe
valorar que quien acude a la tutela se encuentre en un estado de debilidad
manifiesta o que sea un sujeto de especial protección constitucional.
2.3.1. Estas últimas características (situación de debilidad manifiesta o ser

sujeto de especial protección constitucional), por lo general, no concurren en
los casos en que personas jurídicas controvierten decisiones judiciales con
efectos patrimoniales, pues no suelen ser sujetos de especial protección ni
ordinariamente se encuentran en una situación de particular gravedad o
urgencia que ponga en riesgo la dignidad humana y requiera una intervención
inmediata del juez constitucional. Probablemente por ese motivo lo común es
que la Corte Constitucional declare improcedentes las acciones de tutela que
presentan sociedades, patrimonios autónomos u otras personas jurídicas
cuando se detecta que un recurso judicial procedente no ha sido agotado. 241
Quienes salvamos el voto reconocemos que una Universidad puede ser objeto
240
Estos dos criterios son citados, entre otras, en las sentencias T-822 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-
292 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y T-795 de 2011 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y SU-659
de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
241
Ver, por ejemplo, sentencias T-242 de 2014 (MP Nilson Pinilla Pinilla) (sociedad anónima no agotó el
proceso abreviado para establecer una servidumbre de paso), T-291 de 2014 (MP Jorge Iván Palacio Palacio)
(sociedad limitada no agotó el recurso extraordinario de revisión para proteger el derecho al debido proceso
frente a una sentencia en un proceso civil), T-310 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) (sociedad
anónima no agotó el recurso extraordinario de revisión para alegar posibles vicios de nulidad), T-384 de 2014
(MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) (sociedad no actuó en el proceso en que resultó derrotada), T-574 de 2014
(MP Mauricio González Cuervo) (patrimonio autónomo de remanentes de Telecom no agotó el recurso de
casación contra sentencia laboral adversa), SU-263 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) (sociedad
anónima no agotó el recurso extraordinario de revisión contra decisión patrimonial adversa de la Sección
Tercera del Consejo de Estado), T-610 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) (sociedad limitada habría
podido solicitar la revisión de la caución prestada, en cualquier etapa del proceso), T-150 de 2016 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) (consorcio puede instaurar las acciones procedentes ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo para controvertir una declaratoria de incumplimiento de un contrato), y T-
430 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez) (municipio debió usar la contestación de la demanda para
controvertir apreciaciones fácticas en el proceso).
108
de especial protección constitucional, debido a la importancia que la Carta le
reconoce a esta institución en una sociedad abierta y democrática. 242 Así, una
cosa es una tutela de una universidad contra una decisión de la administración
que, por ejemplo, restringe la autonomía Universitaria y otra distinta un
reclamo de una universidad, en calidad de empleador en contra de una
decisión judicial en favor de uno de sus profesores, por razones de carácter
patrimonial. Este segundo escenario constitucional fue el que enfrentó la Sala
en el caso analizado, no el primero.
2.3.2. Por el contrario, cuando las circunstancias concretas justifican atenuar el

rigor del análisis de subsidiariedad (como las características particulares del
caso o la condición del accionante), la Corte ha flexibilizado los requisitos
para materializar la efectividad de los derechos fundamentales, en reiterada y
pacífica jurisprudencia. Por ejemplo, así ocurrió en la sentencia T-210 de
2014, donde la Corte Constitucional consideró procedente la tutela para
discutir el traslado que una docente solicitaba debido al estado de salud de su
hija. En esa oportunidad la Corte afirmó que el medio ordinario, que sería una
acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto
administrativo, era ineficaz para el caso concreto “en consideración al
delicado estado de salud de la menor hija de la accionante, de apenas 19
meses de edad, el cual exige de atención inmediata que no puede ser
garantizada si se somete a la docente a la espera de las resultas de un
proceso contencioso administrativo para resolver su solicitud de traslado”.243
O la sentencia T-823 de 2014 que concedió la tutela relacionada con una
pensión de sobrevivientes teniendo en cuenta “el carácter apremiante que
tiene el presente amparo constitucional, pues, como ya se dijo, se trata de una
persona de 69 años de edad, que presenta dificultades en su condición salud,
que lleva más de cuatro años esperando la resolución de su situación
pensional y que carece de un trabajo fijo del cual derivar su subsistencia”.244
Recientemente en la sentencia T-040 de 2016, la Corte consideró procedente
una tutela referida a la terminación de un contrato de prestación de servicios
profesionales, no obstante la existencia de medios de defensa judicial, debido
a la situación de salud del accionante.245
2.3.3. Sin embargo, incluso en estas situaciones la Corte Constitucional ha

sido estricta y no ha flexibilizado los requisitos de procedibilidad. Así ocurrió,
por ejemplo, en dos casos similares donde los accionantes fueron despedidos y
buscaban probar una relación laboral, sin que se identificaran circunstancias
242
Constitución Política, Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse
sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial
para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades
oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos
financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.
243
Corte Constitucional, sentencia T-210 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
244
Corte Constitucional, sentencia T-823 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
245
Corte Constitucional, sentencia T-040 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo). La Corte afirmó respecto
del caso concreto: "...si bien el señor Guzmán cuenta con mecanismos judiciales para su defensa, por su
condición de salud, éstos no pueden ser denominados eficaces. Así, someterlo a esperar que la justicia
ordinaria resuelva de fondo la controversia planteada, haría nugatoria la protección efectiva de sus derechos
constitucionales”.
109
especiales que dieran lugar a la protección de esas personas. La Corte hizo
prevalecer la competencia de la jurisdicción ordinaria, afirmando que “a
través de la acción de tutela no puede evadirse el debate probatorio propio
que se debe adelantar ante la jurisdicción ordinaria laboral, con el fin de
identificar o no la existencia de una relación laboral”.246 En estas sentencias,
la Corte no sometió el proceso ordinario laboral a la prueba exigente que se
hizo en esta sentencia, y no verificó si los argumentos constitucionales de las
respectivas acciones de tutela hacían parte de las causas por las cuales se
puede presentar una demanda laboral. Simplemente observó que el mismo
debate, sobre los mismos hechos, con las mismas pretensiones, podía ser
resuelto por la jurisdicción ordinaria. Aquellos trabajadores, invocando la
protección de sus derechos fundamentales individuales, no corrieron con la
suerte ante la Corte que sí tuvo la persona jurídica que fue protegida en el
presente proceso, invocando la protección de sus derechos patrimoniales, ante
una sentencia que se considera contraria a la ley.
Son varias las decisiones que se han proferido en ese sentido. Por ejemplo, la
Corte Constitucional ha negado la tutela respecto de reclamaciones de
efectividad de pólizas de seguros de vida cuando no se detectan circunstancias
particulares. Tal es el caso de la sentencia T-442 de 2015, que declaró
improcedente una tutela debido a que “las pretensiones que invoca [el
accionante] sí pueden tramitarse, idónea y eficazmente, por las vías judiciales
civiles-comerciales”, y no había evidencia en el caso concreto de “debilidad
ostensible” o “completa desprotección”.247 En este caso, de nuevo, lo que la
Corte revisó fue si las pretensiones podían resolverse por las vías ordinarias,
no si los argumentos constitucionales podían plantearse a través de ellas.
2.3.4. En otra variante de casos, la Corte ha analizado el medio judicial

ordinario y ha encontrado que, debido a sus características, este no puede
lograr un amparo constitucional integral. Por ejemplo, en la sentencia T-292
de 2006, la Corte declaró procedente la tutela para proteger el derecho al libre
desarrollo de la personalidad frente a una decisión de sustitución pensional,
teniendo en cuenta que la protección de este derecho fundamental no era “el
objeto directo” del proceso laboral.248 En el mismo sentido se pronunció la
sentencia T-736 de 2015, en que la Corte examinó el caso del sellamiento de
un establecimiento de comercio, afirmando que “es claro que la protección de
los derechos fundamentales de los dueños de las casas de prostitución en la
ejecución de la relocalización voluntaria, o en subsidio coercitiva, no hace
parte de la verificación del Pacto de Cumplimiento, y por lo tanto no es
competencia del Juez Primero Administrativo de Yopal”.249
246
Corte Constitucional, sentencias T-037 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo) y T-334 de 2016 (MP
Alejandro Linares Cantillo).
247
Corte Constitucional, sentencia T-442 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez). Ver en el mismo
sentido la Sentencia T-570 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez).
248
Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
249
110
2.3.5. Sin embargo, en casos donde no se hace evidente una dimensión
constitucional ajena al objeto central del medio judicial ordinario ante el juez
natural, la Corte Constitucional ha sido exigente al aplicar el principio de
subsidiariedad. Tal es el caso de la sentencia T-704 de 2014 que exigió a la
accionante acudir al recurso de casación para reclamar una pensión de vejez,
teniendo en cuenta que la Corte Constitucional “no puede invadir la órbita de
decisión de la Corte Suprema de Justicia, quien de acuerdo con la
Constitución y la ley, es la autoridad competente para pronunciarse al
respecto.”250 Incluso frente a reclamaciones de procedimientos médicos
requeridos para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, algunas
Salas de Revisión de la Corte, en algunos casos, ha exigido recurrir antes ante
la Superintendencia Nacional de Salud, como ocurrió en la Sentencia T-603 de
2015.251
2.3.6. Lo anterior demuestra que el examen de subsidiariedad de la acción de

tutela, en especial cuando se atacan providencias judiciales, es en principio
excepcional y privilegia las competencias del juez natural para conocer de una
determinada controversia, y que este examen ha sido aplicado de manera
rigurosa por algunos de los Magistrados que acompañaron la decisión de la
cual nos separamos. El análisis de la jurisprudencia, como se mostró, se
flexibiliza cuando se trata de sujetos de especial protección o de casos con una
dimensión constitucional que el recurso judicial no puede tratar
adecuadamente. En ambos casos, dependiendo de la circunstancia concreta, el
juez constitucional puede considerar que el recurso judicial a disposición del
accionante no es idóneo ni eficaz para la protección del derecho
presuntamente vulnerado. Esta evaluación requiere entonces considerar (i) las
características del recurso al que se podría acudir, (ii) la naturaleza del
problema jurídico planteado por la acción de tutela y (iii) las condiciones
específicas del accionante y su situación particular. Estas tres variables
permiten apreciar la eficacia del recurso judicial “en concreto” y “atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (Decreto 2591 de 1991,
art. 6º, num. 1).
2.4. Como se ha dicho, en el caso analizado por la Corte en la sentencia SU-

210 de 2017, se debía determinar si el recurso extraordinario de revisión
permitía al Consejo de Estado evaluar los argumentos de la Universidad
Externado contra la sentencia de la Sección Segunda de esa Corporación
judicial y ofrecerle una protección eficaz y oportuna. El contraste entre los
argumentos de tutela, incluso como como están expuestos en la sentencia, y la
norma aplicable para definir la competencia del Consejo de Estado, evidencia
250
251
Corte Constitucional, sentencia T-603 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado; SPV Jorge Iván Palacio
Palacio). Esta posición restrictiva del derecho a la salud no es la que más se ha aplicado. Al respecto ver, entre
otras, las sentencias T-206 de 2013 (Jorge Iván Palacio Palacio), T-234 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), T-316A de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-728 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), T-121 de 2015 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), T-098 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado),
T-558 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa, AV Alejandro Linares Cantilo), que identifican
circunstancias específicas para permitir la tutela en salud como recurso principal de protección judicial, sin
necesidad de recurrir antes a la Superintendencia Nacional de Salud.
111
que la situación alegada por la entidad accionante sí cabe dentro de las
causales del recurso extraordinario de revisión.
2.4.1. Así, podría considerarse que el medio de defensa alternativo no sería

adecuado si, por ejemplo, se encontrara que la Universidad realmente no podía
interponer el recurso, que las causales eran tan estrictas y taxativas que no
permitían plantear el problema jurídico completo al Consejo de Estado, que
los poderes del Consejo de Estado en la resolución de ese recurso serían muy
limitados para ofrecer una protección eficaz o que la Universidad requería una
protección inmediata que no podría ofrecer el recurso extraordinario de
revisión. Sin embargo el recurso existía, podía ser ejercido por la Universidad,
tenía una causal que se ajustaba al caso y ofrecía la posibilidad de que el
Consejo de Estado revocara la sentencia.
2.4.2. En el pasado, la Corte ha reconocido que el recurso extraordinario de

revisión generalmente es un recurso que procede y es eficaz para proteger el
derecho al debido proceso. Ha dicho al respecto:
“[…] el recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y

eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los
derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada
por las causales aplicables al proceso específico. Así, el recurso
será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al
debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no
tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental
cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de
manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren
en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a
salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso,
decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el
derecho.”252
Esta regla fue reiterada en la Sentencia SU-263 de 2015 en que la Corte negó
la tutela presentada por una sociedad anónima contra una providencia de la
Sección Tercera con efectos patrimoniales adversos. La Sala Plena, por
unanimidad, decidió negar la tutela debido a que no se había agotado el
recurso extraordinario de revisión. La Sala descartó la posibilidad de la
252
Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). En este caso, se negó una
acción de tutela de la Contraloría Distrital de Bogotá contra una sentencia (del 25 de marzo de 2010, Sección
Tercera) del Consejo de Estado, por haber desconocido el derecho al debido proceso de la entidad. La
providencia acusada había revocado una decisión judicial previa, (4 de octubre de 2006, Sección Tercera
Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca), mediante la cual se había declarado civilmente
responsable a Carlos Ariel Sánchez Torres por la actuación gravemente culposa en que incurrió siendo
contralor de Bogotá, y que condujo a esta entidad a una condena judicial en 1997. La Sala consideró que el
recurso de revisión“[…] es idóneo en el caso concreto, puesto que el procedimiento contencioso
administrativo prevé una causal específica que permite proteger de manera integral los derechos invocados
por la entidad accionante. Además, es eficaz toda vez que los remedios otorgados para tales casos por la Sala
Plena del Consejo de Estado demuestran tener un espectro lo suficientemente amplio para garantizar la
restauración de tales derechos. Se trata entonces de un mecanismo que debe ser agotado antes de acudir a la
tutela.”
112
demora en la decisión de este recurso pudiera hacerlo ineficaz, pues tratándose
de una reclamación patrimonial, una decisión favorable sería suficiente para
reparar a la empresa accionante de encontrarle razón a su reclamo. Sostener lo
contario, dijo la Corte, “llevaría al reemplazo de la acción de revisión y a la
supresión de esa competencia del órgano de cierre jurisdiccional”.253
Cabe afirmar, entonces, que el recurso extraordinario de revisión por lo

general es eficaz e idóneo para proteger el derecho al debido proceso. Esto no
quiere decir que siempre que exista la posibilidad de interponer ese recurso
sea improcedente la tutela, pues, se insiste, siempre será necesario revisar los
problemas jurídicos del caso concreto, para garantizar el acceso efectivo a la
justicia en caso de necesitarse.
2.4.3. El análisis de los problemas jurídicos planteados por la tutela, y la

comparación de los mismos con las causales del recurso, llevan a una
conclusión similar. Los problemas jurídicos, que básicamente eran dos,
versaban sobre los siguientes asuntos, a saber, determinar: (i) si en efecto el
señor Manuel Urueta Ayola reúne la aptitud legal necesaria para recibir la
pensión en los términos en que le fue reconocida y (ii) si la Sección Segunda
del Consejo de Estado violó los topes establecidos en la Sentencia C-258 de
2013. Estos dos reparos caben perfectamente dentro de la causal séptima del
artículo 7° del CPACA (cuarta del artículo 188 del anterior Código
Contencioso Administrativo). El propio Consejo de Estado ha dicho que, a
diferencia de las demás causales de revisión, esta permite reabrir toda la
discusión jurídica de la sentencia impugnada, ya que
“[…] su descripción normativa está referida de manera directa y

específica a la cuestión de si se reúnen los requisitos que le den al
actor la aptitud legal para acceder al derecho en mención, que
viene a ser el tema central de toda providencia judicial en la que
se decrete o reconozca una pensión periódica a favor de persona
determinada, pues justamente la causal se estructura cuando esa
persona no reúna “la aptitud legal necesaria”, o la pierda
después de proferida la sentencia o sobrevenga alguna causal
legal para su pérdida”.254
La causal del numeral séptimo era entonces suficientemente amplia para

permitir a la Universidad plantear todos los argumentos contra la sentencia de
la Sección Segunda.255 El hecho de que en la tutela se hubiera planteado un
defecto orgánico o una violación del precedente, causales que quizá fueran
distintas a las legales, no niega esta conclusión, pues ambas causales
específicas de procedibilidad son consecuencia de una misma premisa en el
253
Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
254
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de diciembre de 2010,
Rad. 11001-03-15-000-2005-00297-01 REV (MP Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta).
255
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), artículo
250. Causales de revisión. “[…] 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al
tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.”
113
razonamiento, a saber: que la Sección Segunda reconoció a favor de Manuel
Urueta un derecho pensional que legalmente no le ha debido reconocer.
2.4.4. La mayoría de la Sala afirmó, sin embargo, que en este caso no se

aplican las causales del recurso de revisión, debido a que “en este caso no se
discute la ilicitud o algún error del procedimiento sino más bien los
parámetros bajo los cuales fue reconocida la pensión [...]”. Sin embargo, esa
es precisamente la finalidad de la causal del numeral 7, que se refiere a la falta
de “aptitud legal necesaria” para recibir una prestación periódica. Esta
causal, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, permite
reabrir la discusión sustantiva y determinar, precisamente, si fueron o no
correctos los parámetros para reconocer la pensión.
Con una lectura en esencia formalista, la mayoría de la Sala Plena concluyó

que la formulación legal del recurso de revisión no contiene una tipificación
de los defectos orgánico, fáctico, sustantivo o el desconocimiento del
precedente. Los suscritos Magistrados consideramos que ese argumento es
insostenible. Equivale a descartar como mecanismo de defensa judicial todo
procedimiento que no tenga causales textualmente equivalentes a las causales
específicas de procedibilidad, así materialmente den la misma protección.
Esto, por supuesto, no es razón para dejar de analizar la subsidiariedad, y por
ese motivo varios de los Magistrados que hoy estuvieron en la mayoría, en
sede de revisión han declarado la improcedencia de tutelas que, con
argumentos constitucionales, plantean pretensiones que podrían resolverse en
otros procesos, tal como se ha mostrado en las consideraciones precedentes.
2.4.5. Al analizar la idoneidad del recurso de revisión, la Corte ha debido

privilegiar la sustancia de las reclamaciones hechas por el accionante por
encima de la forma o el ropaje legal con el cual se presentaron, e identificar el
motivo de desacuerdo de la Universidad con la sentencia. En este caso la
Universidad alegó cinco causales de procedibilidad, como legítima estrategia
de litigio ante el juez de tutela, para plantear una sola discusión sobre el
mérito legal de la pensión del señor Urueta Ayola. Así, a pesar de las distintas
nociones y palabras jurídicas escogidas en la acción de tutela para nombrar los
yerros judiciales y presentar el caso, la Sala debió reconocer la sustancia
unívoca de la pretensión y las violaciones al orden jurídico alegadas, así como
la posibilidad de presentar la cuestión por medio de un recurso extraordinario
de revisión. La orden que se buscaba con la tutela, por supuesto, consistía
exclusivamente en dejar sin efectos la sentencia. Esta misma protección podía
obtenerse por medio del recurso extraordinario de revisión, el cual, de ser
exitoso, resultaría en la revocatoria de la sentencia de la Sección Segunda y
por lo tanto en la extinción de la obligación pecuniaria de la Universidad
Externado para con el I.S.S.
2.5. Entonces, desde las dos perspectivas de la idoneidad, que son el objeto del
recurso y su resultado previsible, el recurso extraordinario de revisión era
eficaz e idóneo para proteger el derecho al debido proceso. La Corte ha dicho
114
que las reglas de subsidiariedad “deben seguirse con especial rigor en los
casos en que la tutela se dirija en contra de una providencia judicial”.256 En la
sentencia SU-210 de 2017 se desconoció ese parámetro. Por el contrario, la
apreciación de la idoneidad del recurso de revisión siguió un análisis laxo. Fue
más flexible, incluso, que aquel que realiza la Corte cuando se encuentra ante
un sujeto de especial protección que es víctima de una violación grave y
evidente de un derecho fundamental.
La coherencia a la que está obligada la Corte exige que las variables para
flexibilizar el análisis de subsidiariedad se apliquen de manera uniforme. Es
difícil explicar la laxitud del análisis que se hace en esta sentencia, en un caso
en que una persona jurídica con amplias posibilidades de acceso a la
administración de justicia, dado su conocimiento del derecho, que sufre un
perjuicio patrimonial por la sentencia controvertida, deja de usar un recurso
judicial procedente y, en su lugar, promueve una acción de tutela para
cuestionar el pronunciamiento del máximo tribunal de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Salvo casos excepcionales, en los que los
derechos de un sujeto de especial protección, mal representado judicialmente,
están en juego257 (así, por ejemplo, un menor de edad reclamando el
reconocimiento de su filiación y derechos herenciales, 258 una persona
condenada luchando por su libertad259 o una madre cabeza de familia luchando
por su casa260), el dejar de usar un recurso judicial no es razón para recurrir a
la tutela. No es el caso de la entidad accionante. El único sujeto de protección
especial cuyos intereses se encuentran en juego en el presente caso, son los del
señor Urueta Ayola, que con 73 años de edad, sigue en medio de vericuetos
legales luchando por el goce efectivo, cierto y definitivo de su derecho a la
seguridad social.
256
Corete Constitucional, sentencia SU-686 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
257
Corte Constitucional, sentencia T-329 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo, con AV); en este
caso se dijo: “[…] si se atiende a la equidad, que busca realizar la justicia en el caso concreto, habrá de
reconocerse que en determinadas situaciones la absoluta imposibilidad en que se halla el sujeto perjudicado
por la omisión procesal para evitarla, o para ejercer los recursos que le permitan su defensa, lo libera
plenamente de responsabilidad por la conducta omisiva y hace necesario que, con miras a la prevalencia del
Derecho sustancial, se atempere la rigidez de la exigencia expuesta y se otorgue la posibilidad del amparo
judicial extraordinario.”
258
Corte Constitucional, sentencia T-329 de 1996 (MP José Gregorio Hernández Galindo, con AV). (se
tutelaron los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de dos niñas que habían
sido muy mal representadas en un proceso de filiación y reclamo de derechos herenciales).
259
Corte Constitucional, sentencia T-573 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía) (se decidió admitir una acción de
tutela en contra de una sentencia penal en la que se había condenado al accionante, pese a que no fue apelada,
a encontrarse en firme, y a que posteriormente un nuevo abogado intentó diferentes recursos que no
procedieron, en tanto que no eran medios judiciales idóneos para cuestionar la sentencia condenatoria; para la
Corte “[…] cuando hay una indebida defensa, por la actuación negligente y descuidada del abogado defensor,
la existencia de esos instrumentos se hace inane, sobre todo cuando de asuntos penales se trata”). Ver también
la sentencia T-654 de 1998 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz).
260
Corte Constitucional, sentencia T-289 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), (una tutela contra una
sentencia de primera instancia no apelada, teniendo en cuenta la precaria situación economíca de la
accionante; su condición de mujer cabeza de familia; el ser claro que había sido mal representada
judicialmente y la actitud de reclamo constante de la mujer, así fuera por los caminos procesales inadecuados;
el estar afectados los derechos de una mujer cabeza de familia y la de sus hijos, concretamente la posibilidad
de perder su vivienda familiar).
115
2.6. El análisis del principio de subsidiariedad no es una mera formalidad.
Tiene una importancia de fondo que consiste en garantizar que la jurisdicción
constitucional se enfoque en la garantía de los derechos fundamentales, que no
fueron objeto de protección en la jurisdicción ordinaria. El propósito es que
todo juez ordinario tenga la oportunidad de aplicar el área del derecho de su
competencia y especialidad, a la luz de la Constitución Política. La
intervención del juez de tutela debe ser excepcional y orienta a proteger con
urgencia la dignidad humana, cuando se vea afectada o amenazada, y
especialmente si se trata de personas o comunidades de especial protección
constitucional. La lectura según la cual el recurso extraordinario de revisión y
sus causales debe ser aplicado de forma estricta y literal, apegada a la ley,
desconoce el espíritu del CPACA, que categóricamente advierte que los
procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo “tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos
en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico”, por
esto, se advierte, tanto en la “aplicación” como en la “interpretación” de las
normas del Código, “deberán observarse los principios constitucionales y los
del derecho procesal” (art. 103, CPACA). El juez administrativo, como
cualquier otro juez bajo el orden constitucional vigente, es también un juez
constitucional. Y las normas administrativas no sólo le permiten al juez ser
respetuoso de la Constitución Política, sino que se lo demandan. Los reclamos
de carácter fundamentalmente legal presentados por la acción de tutela,
también hubiesen podido ser analizados en su dimensión constitucional por el
Consejo de Estado.
2.7. Los Magistrados que nos apartamos de la decisión mayoritaria no nos

pronunciamos acerca de las cuestiones materiales que fueron debatidas, una
vez se decidió admitir la demanda en Sala Plena, precisamente porque
consideramos que el juez de tutela en el presente proceso no es competente
para entrar a considerar la acción presentada y, por tanto, debe respetar las
competencias de la justicia ordinario. Ahora, si la sentencia de la jurisdicción
ordinaria fue un claro y evidente error, como lo alegó la parte accionante y así
lo consideró la Sala Plena, los derechos afectados no quedarían sin reparación
por el hecho de proceder la acción de tutela. Las fallas en la prestación del
servicio de justicia que se alegaron, como cualquier falla del servicio junto
con las afectaciones pecuniarias que haya generado, pueden ser objeto de
reclamación. Pero estas son cuestiones que escapan al juez de tutela, se insiste.
2.8. Por supuesto, las personas jurídicas tienen acceso a la acción de tutela
para proteger su derecho al debido proceso contra posibles arbitrariedades
judiciales. Sin embargo, es importante mantener la perspectiva bajo la cual la
Corte Constitucional reconoció el derecho a usar la acción de tutela a una
persona jurídica:
“…en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales

fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino que en
tanto que vehículo para garantizar los derechos constitucionales
116
fundamentales de las personas naturales, en caso concreto, a
criterio razonable del Juez de Tutela”.261
Así, por ejemplo, al negar la nulidad de una sentencia proferida por una sala
de revisión, la Corte Constitucional hizo hincapié en la diferencia entre
personas jurídicas con amplio acceso a la administración de justicia y los
sujetos de especial protección: “[e]s importante resaltar que las empresas
públicas tienen el deber de obrar diligentemente en su defensa, no son sujetos
de especial protección”.262 No se puede equiparar, los derechos que la
Constitución concede a las personas naturales como sujetos del derecho a la
dignidad humana, y aquellos que se extienden a las personas jurídicas, en
especial, en lo que respecta al derecho a recurrir a la acción de tutela contra
providencias judiciales como medio excepcional de defensa judicial. La
jurisprudencia comparada registra experiencias que muestran las tensiones que
puede generar el equiparar, sin los debidos matices, los derechos de las
personas, por un lado, frente al de las personas jurídicas, por el otro. 263 Dos
conceptos que no son equiparables en la Carta Política.264
En materia de tutela contra providencias judiciales, la jurisprudencia ya ha

dicho que los elementos de procedibilidad “deben seguirse con especial
rigor”.265 Consideramos que a ese rigor debería agregarse que las acciones
constitucionales de personas jurídicas que plantean cuestiones de legalidad
frente al órgano de cierre de la jurisdicción competente, para liberarse del
efecto patrimonial de una providencia judicial, deben examinarse con mucha
cautela, y, en estos casos, las dudas en relación con la subsidiariedad deberían
resolverse a favor del juez natural. La acción de tutela y la jurisdicción
constitucional no es para resolver legítimas demandas de orden legal, en las
que no se encuentra comprometida, al menos de forma urgente, la dignidad
humana de alguna persona, de algún ser humano.
Estas son pues las razones por las cuales, con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Sala Plena de la Corte, los Magistrados suscritos salvamos el
voto a la decisión adoptada en la sentencia SU-210 de 2017. Lo que
tranquiliza en este caso, es saber que esta decisión no tiene la fuerza
suficiente para cambiar ni alterar la pacífica y reiterada jurisprudencia que ya
está establecida en esta materia, de forma similar a como una golondrina no
hace verano.
261
Corte Constitucional, sentencia T-411 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero).
262
Corte Constitucional, auto 410 de 2015 (MP Mauricio González Cuervo).
263
Por ejemplo, la controversia suscitada por la decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos en el
caso Citizens United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 310 (2010), en que se consideró que los topes
a las contribuciones de empresas a campañas políticas era una violación al derecho constitucional de libertad
de expresión de las empresas. Para uno de varios comentarios académicos sobre las consecuencias
constitucionales de esa decisión ver, Amy Sepinwall, “Citizens United and the Ineluctable Question of
Corporate Citizenship”, en Connecticut Law Review, Vol. 44, pp. 575-615 (2012).
264
La Constitución Política, en sinnúmero de artículos, emplea la expresión ‘persona’ como sinónimo de ser
humano (ver por ejemplo los artículos 26, 28, 49 y 79, CP, entre otros), y no como el clásico concepto
genérico de ‘persona’ que incluye ‘personas naturales’ y ‘personas jurídicas’, propio del derecho civil.
265
Corte Constitucional, sentencia SU-686 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
117
Fecha ut supra.
AQUILES ARRIETA GÓMEZ

Magistrado (e)

Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado
118
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Debió analizarse si en el caso concreto era o no aplicable la regla sobre la
“obligatoriedad de la cotización por parte de los empleadores antes de
1993” (Aclaración de voto)
Estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Plena, sin embargo,
como lo expresé ante la Sala Plena, considero que debido a las situaciones
fácticas planteadas por la accionante, era pertinente analizar si en este caso
concreto era o no aplicable la regla sobre la “obligatoriedad de la cotización
por parte de los empleadores antes de 1993”. Lo anterior, pues esa obligación
está supeditada a revisar en cada caso concreto el momento en que fue
llamado a cotizar el sector a que se hace referencia, en este caso el educativo.
Referencia: Expediente T-5.442.725
Acción de tutela incoada por la Fundación

Universidad Externado de Colombia
contra la Sección Segunda del Consejo de
Estado.
Magistrado Ponente:
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,

presento a continuación las razones por las cuales aclaro mi voto en la
decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 4 de abril de 2017, en la
cual se profirió la sentencia SU-210 de 2017.
En esta decisión la Sala revocó las sentencias de tutela en primera y segunda

instancia, proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado,
respectivamente, las cuales habían negado el amparo al debido proceso
invocado por la fundación demandante. En consecuencia, tuteló el derecho
fundamental en cuestión y dejó sin efectos la sentencia del 21 de agosto de
2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para que en su
lugar, se emitiera una nueva providencia de conformidad con los fundamentos
presentes en esta decisión.
Teniendo en cuenta los hechos del presente caso reseñados en el acápite

fáctico de esta sentencia, la Sala Plena determinó la necesidad de resolver un
problema jurídico general, circunscrito a que la Corte determinara “si la
Sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda de la
119
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó
la Sentencia del 2 de diciembre de 2010, proferida por la Subsección “B” de
la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que
ordenó al ISS (ahora Colpensiones) el reconocimiento y pago de la pensión
de vejez en favor del señor Manuel Santiago Urueta Ayola, bajo el régimen
especial de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes (Ley 4ª de 1992 y
Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994), vulneró los derechos fundamentales
al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y a la igualdad de
la Fundación Universidad Externado de Colombia” 266. De este problema
general, la Sala Plena derivó varios relacionados con los defectos que invocó
la Universidad Externado de Colombia267.
En la resolución del caso concreto, la Sala Plena encontró que se configuró un

defecto sustantivo por desconocimiento de la Sentencia C-258 de 2013, en
especial, porque el Consejo de Estado reconoció al señor Urueta Ayola: (i) el
régimen de transición de Congresistas y Magistrados de Altas Cortes, sin que
éste tuviera derecho a ello, e (ii) inaplicó el tope máximo de las pensiones
especiales de ese régimen que se había establecido por la Corte
Constitucional.
2. Estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Plena, sin embargo,
como lo expresé ante la Sala Plena, considero que debido a las situaciones
fácticas planteadas por la accionante, era pertinente analizar si en este caso
concreto era o no aplicable la regla sobre la “obligatoriedad de la cotización
por parte de los empleadores antes de 1993”. Lo anterior, pues esa obligación
está supeditada a revisar en cada caso concreto el momento en que fue
llamado a cotizar el sector a que se hace referencia, en este caso el educativo.
Considero que el análisis sobre la obligación de cotizar en pensiones a cargo

del empleador perteneciente al sector educativo era pertinente, pues la Corte
sólo ha analizado asuntos referentes a la ausencia de cotización por parte de
empleados antes de 1993, cuando los empleadores eran empresas del sector
petrolero268 o cervecero269, debido a que antes de 1993 el ISS hacía el llamado
266
Página 18 de la sentencia
267
(i) El defecto orgánico, para identificar si el asunto debió ser tramitado por la jurisdicción laboral ordinaria.
(ii) El defecto fáctico, para identificar si se hizo una correcta valoración de la pruebas, (iii) El defecto
material, para establecer si hubo o no error grave en la aplicación de las normas, en la interpretación de las
mismas y en desconocimiento del precedente constitucional. (iv) La violación directa de la Constitución, para
verificar si hubo o no desconocimiento del debido proceso y del derecho a la igualdad. Y por último, (v) El
desconocimiento del precedente, referente a la sentencia C-258 de 2013.
268
Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-712 de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. Acción de tutela
interpuesta por Julio César Ariza Pinilla contra Texas Petroleum Company, Occidental de Colombia Inc. y
Perenco Colombia Limited.
Corte Constitucional, sentencia T-784 de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Acción de tutela
instaurada por Nelson Arias Pabón contra Texas Petroleum Company y/o Chevron Petroleum Company.
Corte Constitucional, sentencia T-890 de 2011. M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. Acciones de tutela
interpuestas por María de Jesús Cuenca Sornoza y Eduardo Hernando Correa Camargo contra Chevron
Petroleum Company (antes Texas Petroleum Company); Víctor Manuel Motta Sepúlveda contra Occidental
de Colombia, LLC; y José Delfín Díaz Polo contra BJ Services Switzerland Sarl.
269
Crf. Corte Constitucional, sentencia T-719 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. Acción de tutela
instaurada por Juan José Castro Romero, contra Bavaria S. A. y el Instituto de Seguros Sociales, seccional
Cundinamarca.
120
a cotizar por sectores económicos y se probó que la obligación operó para
estos sectores desde determinado tiempo. Por tanto, era necesario verificar si
tal deber operaba o no en este caso concreto para la Universidad Externado de
Colombia.
3. Consignados los motivos de mi aclaración de voto, reitero que, a pesar del

punto señalado, comparto la decisión adoptada.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
121

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Sentencia SU210/17

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1.4. Producto de las anteriores decisiones administrativas, el señor Urueta

1.5. En la demanda, el actor formuló las siguientes pretensiones: (i) que se

1.6. Dentro de los hechos que fundamentaron la demanda, el accionante relató

(i) Como docente de tiempo completo en la Universidad Externado de

(ii) en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 3 de septiembre de

(iv) en el Ministerio de Relaciones Exteriores, del 11 de febrero de 1987 al 31

(v) en la Rama Judicial, como Magistrado del Consejo de Estado, del 1º de

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