PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

FACULTAD DE GESTIÓN Y ALTA DIRECCIÓN

Políticas públicas de seguridad ciudadana en San Miguel: Estudio de

caso del Plan “Vecindario Seguro” en el año 2016

Tesis presentada para obtener el título profesional de Licenciado en Gestión, con

mención en Gestión Pública presentada por:

Ramos Arias, Oscar Omar 20122710

Asesorado por: Mgtr. Cinthya Giselle Arguedas Gourzong

Lima, 05 de junio de 2019

Tesis
Políticas públicas de seguridad ciudadana en San Miguel: Estudio de caso del Plan
“Vecindario Seguro” en el año 2016
ha sido aprobada.

Mgtr. Germán Velásquez Salazar

[Presidente del Jurado]

Mgtr. Cinthya Giselle Arguedas Gourzong

[Asesora de la tesis]

Mgtr. Guiselle Romero Lora

[Tercer Jurado]

i
A esa persona que no me ha perdido la fe, espero.

ii
Se agradece a todas las personas que ayudaron a la realización de esta investigación, en especial
a los miembros de la Policía Nacional del Perú que muy contrario a lo esperado, me brindaron
un buen trato.

iii
 TABLA DE CONTENIDOS

CAPÍTULO 1: PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN ......... 2

1. Situación problemática general ........................................................................... 2

2. Tema de estudio ..................................................................................................... 3
3. Justificación ........................................................................................................... 3
4. Limitantes del estudio ........................................................................................... 4
5. Objetivos de la investigación ................................................................................ 5
5.1. Objetivos específicos............................................................................................. 5
6. Pregunta de investigación ..................................................................................... 5
6.1. Preguntas específicas ............................................................................................. 5

CAPÍTULO 2: MARCO CONTEXTUAL ............................................... 6

1. Evolución de la institución policial ...................................................................... 6

1.1. La institución policial en el mundo ....................................................................... 6
1.2. Desarrollo de la institución policial en Latinoamérica .......................................... 8
1.3. Desarrollo de la institución policial en el Perú .................................................... 10
2. Desarrollo de la policía comunitaria en el mundo y Latinoamérica ............... 12
2.1. Policía Comunitaria en el Perú ............................................................................ 14
3. Situación de seguridad ciudadana en el Perú ................................................... 16
3.1. Indicadores de seguridad ciudadana en Lima ...................................................... 20
3.2. Indicadores de seguridad ciudadana en el distrito de San Miguel ....................... 21
4. Sobre el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana ....................................... 22
4.1. El Comité Distrital de Seguridad Ciudadana ....................................................... 23
4.2. El cuerpo de serenazgo municipal ....................................................................... 28
4.3. Las juntas vecinales de seguridad ciudadana promovidas por las comisarías ..... 30

CAPÍTULO 3: MARCO TEÓRICO ....................................................... 32

1. Políticas públicas de seguridad ciudadana ....................................................... 32

1.1. Políticas públicas: definición ............................................................................... 32
1.2. Conceptualizando la seguridad ciudadana........................................................... 37
iv
 1.3. Políticas públicas de seguridad ciudadana........................................................... 40
2. Modelo de gestión pública: New Public Service ............................................... 44
2.1. Public Administration, New Public Management y New Public Governance .... 45
2.2. Fundamentos del New Public Service: Sociedad ................................................ 49
2.3. Fundamentos del New Public Service: Gobierno ................................................ 51
3. Policía comunitaria ............................................................................................. 54
3.1. Definición del concepto....................................................................................... 54
3.2. Componentes ....................................................................................................... 58
3.3. Sobre su evaluación ............................................................................................. 63
3.4. Modelos de Policía Comunitaria ......................................................................... 65

CAPÍTULO 4: DISEÑO METODOLÓGICO ....................................... 70

1. Alcance ................................................................................................................. 70
2. Enfoque de la investigación ................................................................................ 72
3. Diseño de la investigación ................................................................................... 72
4. Técnicas de recolección ....................................................................................... 73
5. Marco muestral ................................................................................................... 74

CAPÍTULO 5: EJECUCIÓN DEL PLAN VECINDARIO SEGURO

EN EL DISTRITO DE SAN MIGUEL ........................................... 76

1. Sobre San Miguel ................................................................................................ 76

2. El plan Vecindario Seguro.................................................................................. 82
3. Ejecución del plan Vecindario Seguro en el distrito de San Miguel ............... 85
3.1. El involucramiento de las juntas vecinales .......................................................... 85
3.2. Sobre las acciones policiales ............................................................................... 89
3.3. Sobre las acciones del municipio......................................................................... 93
3.4. Sobre el desarrollo de las actividades del CODISEC del distrito ........................ 95

CAPÍTULO 6: ANÁLISIS Y RESULTADOS ....................................... 99

1. Analizando el plan Vecindario Seguro .............................................................. 99

2. Elementos relevantes en la implementación del plan Vecindario Seguro .... 100
3. Factores de éxito en la implementación del plan Vecindario Seguro ........... 104

v
CAPÍTULO 7: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......... 108

1. Conclusiones ..................................................................................................108
2. Recomendaciones ..........................................................................................110

REFERENCIAS ...................................................................................... 112

ANEXO A: El Plan Local de Seguridad Vecinal del distrito de La

Victoria, Chiclayo ............................................................................ 121

ANEXO B: Denuncias por Comisión de Delitos en Lima

Metropolitana .................................................................................. 122

ANEXO C: Estructura Orgánica de las Juntas Vecinales .............. 124

ANEXO D: Consentimientos Informados ......................................... 125

ANEXO E: Transcripciones de las entrevistas ................................. 137

ANEXO F: Matriz de Consistencia ................................................... 169

ANEXO G: Estadísticas de Seguridad Ciudadana en el Distrito de

San Miguel ....................................................................................... 178

ANEXO H: Evaluación del Desempeño de los Miembros del

CODISEC 2016................................................................................ 180

vi
 LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Policía comunitaria en un contexto no Latinoamericano ....................................... 13

Tabla 2: Policía comunitaria en Latinoamérica ..................................................................... 13
Tabla 3: Características y problemas de los ensayos de policía comunitaria en el Perú .... 14
Tabla 4: Dificultades para la aplicación de la Policía Comunitaria según los comisarios de
Lima ............................................................................................................................. 15
Tabla 5: Población de 15 años a más con percepción de inseguridad en los próximos 12
meses por tipo de delito (%) ...................................................................................... 18
Tabla 6: Miembros de un CODISEC ...................................................................................... 23
Tabla 7: Principales funciones de un CODISEC .................................................................... 23
Tabla 8: Acciones preventivas de participación ciudadana promovidas por el CODISEC 24
Tabla 9: Percepción de los alcaldes y jefes policiales de Lima sobre el funcionamiento de
los CODISEC .............................................................................................................. 25
Tabla 10: Rol de los principales actores que mejoran la seguridad ciudadana según el
Instituto de Defensa Legal ......................................................................................... 27
Tabla 11: Recursos de una política pública ............................................................................ 36
Tabla 12: Modelo conservador versus el modelo de orientación comunitaria para ejercer la
labor policial ............................................................................................................... 57
Tabla 13: Elementos en común de los programas de policía comunitaria ........................... 59
Tabla 14: Evaluación del servicio policial brindado, ejemplo I ............................................ 64
Tabla 15: Evaluación del servicio policial brindado, ejemplo II ........................................... 65
Tabla 16: Modelo de policía comunitaria de Paraguay ......................................................... 65
Tabla 17: Ruta crítica del modelo de Policía Comunitaria según el Instituto para la
Seguridad y Democracia ............................................................................................ 67
Tabla 18: Distribución de la población de San Miguel por jurisdicción de comisaría ........ 76
Tabla 19: Distribución de la población de San Miguel por categoría de edad..................... 77
Tabla 20: Distribución de la población de San Miguel por NSE........................................... 77
Tabla 21: Número de incidencias delictivas y faltas según categoría y fuente de
información ................................................................................................................. 78
Tabla 22: Recursos Humanos en el distrito de San Miguel ................................................... 80
Tabla 23: Recursos logísticos en el distrito de San Miguel: Vehículos ................................. 81
Tabla 24: Recursos logísticos en el distrito de San Miguel: Infraestructura y equipo ........ 81

vii
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Tasa de denuncia de principales delitos por 100 mil habitantes (2011-2015)...... 17
Figura 2: Evolución de la victimización versus denuncia por parte de la población víctima
(2011-2016) .................................................................................................................. 18
Figura 3: Estructura Orgánica de las Juntas Vecinales a Nivel Distrital ............................ 30
Figura 4: Ciclo de las políticas públicas .................................................................................. 34

viii
 RESUMEN EJECUTIVO

El presente estudio tiene por finalidad investigar la experiencia en la ejecución de la

política pública de seguridad ciudadana a nivel local Vecindario Seguro, la cual se aplicó
paralelamente en tres distritos de Lima Metropolitana desde octubre del 2015, pero sólo tuvo éxito
en el distrito de San Miguel en el cual logró reducir la incidencia delictiva en 67.9% para finales
del 2016 respecto al año anterior, siendo la tasa más alta de reducción para ese año. La aplicación
de Vecindario Seguro en este último distrito constituye foco de esta investigación, a efecto de
conocer su ejecución, analizarla e identificar los factores que contribuyeron a dicho éxito.

Vecindario Seguro se basa en la policía comunitaria, la cual, principalmente, promueve

la participación ciudadana en la coproducción de seguridad ciudadana y redefine el trabajo
policial en términos de servicio y compenetración con la comunicad. Asimismo, la policía
comunitaria comparte valores y principios con el modelo de gestión pública New Public Service
(NPS) que es propuesto como el modelo más coherente al entorno actual, por lo cual es
considerada como la aplicación de este modelo en la gestión de la institución policial, la cual es
una de las organizaciones públicas que más influye en la calidad de vida de los ciudadanos a la
vez que por su naturaleza y atribuciones, son distintas del resto de organización estatales.

Para analizar la ejecución de Vecindario Seguro se emplea la propuesta de Subirats,

Knoepfel, Larrue y Varone (2008) sobre los recursos que una política pública utiliza, el paradigma
actual de seguridad ciudadana propuesto por el Programa de las Naciones Unidas (PNUD), la
experiencia, obstáculos y factores de éxito de las políticas públicas de seguridad ciudadana, y se
desarrolla el concepto de policía comunitaria y los enfoques desde los que se puede definir,
terminando por elegir uno acorde al contexto nacional junto a un modo de aplicarlo; lo anterior
es contextualizado con características relevantes de la situación de seguridad ciudadana nacional.
Además, como estrategia de investigación se utiliza los estudios de caso y se recolecta
información a través de revisión documental y entrevistas a profundidad a los actores que tuvieron
una participación activa en la ejecución.

Por último, se describe la ejecución del plan Vecindario Seguro, se identifica factores de
éxito y se explica cómo el trabajo articulado entre los policías, el gobierno local y las juntas
vecinales no sólo redujo la incidencia delictiva, sino que mejoró la percepción de seguridad
ciudadana a nivel local y la confianza en los policías del distrito.
ix
 INTRODUCCIÓN

En el primer capítulo se desarrolla el planteamiento del problema de investigación, el

aporte, los objetivos y limitantes del estudio, y la pregunta de investigación. El siguiente capítulo
comienza describiendo los procesos y aspectos relevantes que han definido la esencia de las
instituciones policiales actuales, entre ellos el de reforma policial. Asimismo, se hará énfasis en
el desarrollo de la Policía Nacional del Perú (PNP), las características del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (SINASEC), la experiencia en la ejecución de programas de policía
comunitaria y de los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (CODISEC), y en la labor de
los serenazgos y las juntas vecinales de seguridad ciudadana promovidas por las comisarias

En el tercero se definirá y explicará las características de una política pública, el ciclo

para su creación y los recursos que puede utilizar para cumplir sus fines. A continuación, se
desarrollará la evolución del relativamente nuevo concepto de seguridad ciudadana, su
vinculación con las políticas públicas de seguridad ciudadana y aspectos relevantes de estas.
Asimismo, se describirán y compararan los modelos de gestión pública utilizados hasta el
momento, se profundizará en las características del modelo NPS y sus componentes.
Posteriormente, se desarrollará el concepto de policía comunitaria, la ambigüedad en su
definición, y se explicará la definición a utilizar y los componentes para su aplicación acorde al
contexto local, pero complementado con la experiencia internacional respecto al tema.

En el cuarto capítulo se explica la metodología aplicada a la investigación, la cual incluye

el sujeto de estudio, la estrategia de investigación, las técnicas de recolección de información y la
operacionalización de las variables teóricas y empíricas, el muestreo y los limitantes en la
investigación. En el quinto capítulo se describe la situación en seguridad ciudadana del distrito de
San Miguel, la estrategia y objetivos del plan Vecindario Seguro y se explica cómo fue ejecutado.
En el sexto capítulo se analiza los elementos del plan Vecindario Seguro y su ejecución conforme
a los elementos del marco contextual y teórico planteados e información recolectada mediante el
trabajo de campo. Después, se identifican los factores que llevaron a la reducción de la
inseguridad ciudadana en San Miguel para fines del 2016. Finalmente, en el séptimo capítulo se
plantean las conclusiones y recomendaciones del presente estudio.

1
 CAPÍTULO 1: PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIÓN

1. Situación problemática general

Actualmente, el problema que más afecta la calidad de vida de los ciudadanos es la

inseguridad ciudadana (Dammert, 2012; Dammert, Mujica & Zevallos, 2017; Instituto de Defensa
Legal [IDL], 2010, 2016; Oré, 2015) que se manifiesta, principalmente, a través del delito común.
A pesar de que las estadísticas para el 2016 muestran que la incidencia delictiva general se ha
reducido en un 3.52% (Policía Nacional del Perú [PNP], 2016), la percepción generalizada de la
ciudadanía es que la delincuencia está aumentando e intensificándose, ya que, entre otras cosas,
existe una marcada desvinculación entre los ciudadanos y la PNP, la cual aún tiene en su cultura
una herencia militar centrada en la seguridad del Estado y no del ciudadano, quien a su vez tiende
a preferir estrategias reactivas y de “mano dura” pese a que han probado ser poco o nada
beneficiosas en el largo plazo. Además, los métodos que estas estrategias utilizan ya no están
acordes al contexto actual que exige una mayor participación ciudadana.

Asimismo, la experiencia en el combate contra la delincuencia, los procesos de

democratización y las reformas policiales en el mundo y Latinoamérica, han originado una
conceptualización de la seguridad ciudadana como “la protección de un núcleo básico de derechos
[del ciudadano]” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], 2013; PNUD,
2010b, citados en PNUD, 2013, p. 5) frente a los delitos y distintos tipos de violencia que
impactan el desarrollo humano, el cual está vinculado estrechamente con la seguridad ciudadana,
en términos de las capacidades y libertades de los ciudadanos, deterioro del tejido social y
gobernabilidad democrática. En ese sentido, para solucionar la inseguridad ciudadana se necesita
de la intervención y el trabajo articulado de diversos actores, destacando la participación del
ciudadano junto a la Policía. Dentro de este tipo de políticas destaca las basadas en la policía
comunitaria que redefine la esencia de la función policial en términos de pertenencia a su
comunidad y acercamiento e inclusión del ciudadano en la producción de seguridad, lo que
aumenta la confianza y legitimidad de la institución policial. Sin embargo, no todos los programas
con el rótulo de policía comunitaria lo son, de igual manera, no todos los programas de trabajo
con la comunidad son de policía comunitaria.

En el Perú, la alineación de la estrategia nacional de seguridad ciudadana con los

conceptos anteriormente aludidos se inicia en el 2002, pero alcanza mayor consistencia a partir
de la formulación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018 (Ministerio del Interior
[MININTER], 2013) que reafirma como fundamental el trabajo conjunto de la Policía con los
2
gobiernos subnacionales y la sociedad civil organizada. Asimismo, y junto a la descentralización
de la responsabilidad en seguridad ciudadana a nivel de gobierno subnacional, se ha establecido
que los principales actores para resolver el problema se reúnan en el CODISEC y articulen sus
actividades; no obstante, ha habido pocos resultados (IDL, 2013). Uno de los casos de éxito se
encuentra en el distrito de San Miguel en Lima, con la implementación del plan Vecindario
Seguro que se basa en la policía comunitaria y con el cual se logró la mayor tasa de reducción de
incidencia delictiva para el 2016: un -67.9%. Esta ejecución de una política pública de este tipo a
nivel local constituye una experiencia interesante de analizar.

2. Tema de estudio

Como se mencionó, la estrategia nacional en seguridad ciudadana señala como importante

el trabajo articulado y el fomento de actividades preventivas y la participación ciudadana; sin
embargo, las principales estrategias policiales de los últimos años han sido del tipo reactivo-
represivo y no han tenido sostenimiento en el tiempo. Por otro lado, se han venido implementando
una serie de iniciativas a nivel local que han tenido éxito, ya sea a través de programas de
prevención, control o de rehabilitación y reinserción social (Costa, Moscoso & Romero, 2010).
Uno de los programas implementados a nivel local fue el plan piloto Vecindario Seguro, el cual
fue iniciativa de parte del comando de la PNP y surge en respuesta a las estrategias reactivas y a
la desvinculación de la PNP con los ciudadanos. Este plan se basa en la policía comunitaria que
aparte de establecer como objetivo reducir la victimización, reconoce como importante abordar
la subjetividad del ciudadano para así reducir su percepción de inseguridad. Además, establece
que a través del acercamiento y trabajo conjunto con los ciudadanos, principalmente, se puede
alcanzar ambos objetivos.

Para elegir el lugar de implementación, el Ministerio del Interior (MININTER) realizó un

concurso entre los distritos de Lima que tuvo entre sus criterios al distrito con mayores juntas
vecinales de seguridad ciudadana. Tres fueron los distritos a los que se les adjudicó la
implementación del plan piloto: Chorrillos, El Agustino (jurisdicción de la comisaría de San
Cayetano) y San Miguel, pero solo hubo éxito en el último distrito.

El tema se centra en el estudio de caso de la solución de policía comunitaria a la

inseguridad ciudadana a nivel local en el distrito de San Miguel.

3. Justificación

En primer lugar, se tiene que resaltar que la investigación académica sobre la seguridad
ciudadana nacional es insuficiente, son pocas las instituciones de la sociedad civil que abordan

3
este tema, lo cual resulta contradictorio, ya que la inseguridad ciudadana es el principal problema
en el país (IDL, s.f.); y la generación de información estadística sobre el tema es deficiente, ya
que la data sobre un mismo tópico difiere según la fuente de información, no se profundiza en las
características de la inseguridad ciudadana a nivel local, entre otros aspectos (Dammert, 2012a).
En segundo lugar, y como se mencionó, la estrategia nacional de seguridad ciudadana establece
como necesario un trabajo articulado entre policías y gobiernos locales, complementado con la
participación ciudadana la cual ha sido reconocida como esencial (MININTER, 2013), pero el
trabajo articulado entro estos tres actores ha sucedido pocos veces en la práctica debido al enfoque
intraorganizacional de la PNP, la priorización de otros temas por parte de los alcaldes, al
desinterés de los ciudadanos en participar, entre otros motivos. En tercer lugar, hay una marcada
desvinculación de la PNP con los ciudadanos, lo cual ha sido reconocido como un problema
importante no solo en la estrategia nacional ya mencionada, sino por más miembros de la PNP,
por ejemplo: “Para el caso argentino (...) la desconfianza en la policía es uno de los factores que
más fuertemente explica la sensación de inseguridad prevaleciente” (Dammert & Malone, 2002,
citados en Frühling, 2003, p. 7), por otro lado, diversas investigaciones han encontrado que la
confianza y el interés por cooperar con la Policía aumentan después de la aplicación de un
programa de policía comunitaria (Frühling, 2003). Por último, estos programas, si bien comparten
características comunes, también son influenciados y moldeados por las características del
entorno donde se aplica; para el caso peruano, entre otros aspectos, se encuentran los cuerpos de
serenazgo que, cabe resaltar, es una particularidad peruana y tienen mayor legitimidad frente a
los ciudadanos que los policías.

Esta investigación contribuye a cerrar un poco la brecha en cuanto a la producción

académica en seguridad ciudadana, en particular sobre la aplicación de programas de policía
comunitaria en el país, y permite conocer en profundidad la experiencia en la ejecución de uno de
los pocos casos de éxito de una política pública de seguridad ciudadana a nivel local de trabajo
articulado. Por lo que esta investigación podrá ser un referente para futuras investigaciones en el
tema, así como en intentos de replicar la experiencia de éxito en otros gobiernos locales.

4. Limitantes del estudio

Entre las principales limitantes de la investigación se encuentran el tiempo requerido para

el levantamiento de información en campo, pues hubiera sido interesante el poder contrastar la
experiencia de éxito en San Miguel con la de Chorrillos y El Agustino en donde el plan no
funcionó; la estadística divergente sobre un mismo tópico, lo cual será señalada en el desarrollo

4
del estudio; y la disponibilidad de los entrevistados, en algunos casos ha sido difícil concretar una
reunión debido a una complicada agenda de trabajo o al desinterés respecto al estudio.

5. Objetivos de la investigación

Analizar la implementación del plan Vecindario Seguro basado en el enfoque de policía

comunitaria y que logró una reducción de la incidencia delictiva en 67.9% en el distrito de San
Miguel durante el 2016.

5.1. Objetivos específicos

a) Describir la situación de seguridad ciudadana del distrito de San Miguel.

b) Describir y analizar los principales elementos del plan Vecindario Seguro y su ejecución
durante el 2016 en el distrito de San Miguel.
c) Analizar la implementación del plan Vecindario Seguro y las acciones de los actores que
tuvieron una participación activa según la teoría de policía comunitaria complementada
con los elementos del modelo de gestión pública New Public Service y de las políticas
públicas de seguridad ciudadana.
d) Identificar los factores de éxito en la ejecución del plan Vecindario Seguro en el distrito
de San Miguel durante el 2016.

6. Pregunta de investigación

¿Cómo se desarrolló la implementación del plan Vecindario Seguro durante el 2016 y

cuáles son los factores que determinaron el éxito en el distrito de San Miguel?

6.1. Preguntas específicas

a) ¿Cómo era la situación de seguridad ciudadana en el distrito de San Miguel?

b) ¿Cuáles son los principales elementos del plan Vecindario Seguro?
c) ¿Cómo se vincula el plan Vecindario Seguro con la policía comunitaria y las políticas
públicas de seguridad ciudadana?
d) ¿Cuáles son los elementos de la policía comunitaria?
e) ¿Cuáles son los elementos del modelo de gestión pública New Public Service
f) ¿Cuáles son los elementos de las políticas públicas?
g) ¿Cuáles son los elementos de las políticas públicas de seguridad ciudadana?
h) ¿Cuáles fueron los factores de éxito en la ejecución del plan Vecindario Seguro en el
distrito de San Miguel durante el 2016?

5
 CAPÍTULO 2: MARCO CONTEXTUAL

Antes de desarrollar los elementos teóricos para el análisis de la implementación del plan
Vecindario Seguro, es necesario conocer y entender las características del entorno en donde esta
política pública de seguridad ciudadana de nivel local basada en el modelo de policía comunitaria
ejecutada no solo por parte de la institución policial peruana se ejecutó. En ese sentido, el presente
capítulo comienza explicando el desarrollo de la evolución de las instituciones policiales y los
intentos por adecuarla a un contexto democrático a través de la reforma policial, haciendo énfasis
en la institución policial peruana. Cabe señalar que en esta primera sección no sólo se indica las
características de las instituciones policiales actuales, ya que estas organizaciones son distintas de
las demás organizaciones estatales (y no estatales) debido a sus fines y atribuciones, como el
poder privar de libertad a los ciudadanos o ejercer la violencia, por lo que se consideró necesario
explicar los principales acontecimientos y procesos sociales que influyeron en sus características
actuales y comprender mejor así esta institución.

Asimismo, en la segunda sección se hace referencia a los ensayos de policía comunitaria1

haciendo énfasis su desarrollo en el contexto peruano para así conocer la experiencia nacional en
cuanto a ese tipo de iniciativas. En la siguiente sección se trata la situación de seguridad ciudadana
en el país, señalando indicadores de seguridad ciudadana y el análisis de expertos en el tema. En
la sección final de este capítulo se explica el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
(SINASEC), se profundiza en los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana (CODISECs) y se
hace referencia a otros actores importantes para mejorar la seguridad ciudadana: los cuerpos de
serenazgo y las juntas vecinales.

1. Evolución de la institución policial

1.1. La institución policial en el mundo

A medida que los humanos se desarrollaron, los centros urbanos se convirtieron en

ciudades que albergaban un gran poder político y económico que frecuentemente se veía
amenazado, por lo que surgió la necesidad de una organización encargada de la seguridad.
Etimológicamente, el significado de “Policía” se deriva de los vocablos griegos “polis” y
“politeia” que combinados pueden significar la administración de la ciudad o la defensa de la
comunidad urbana (De León-Escribano, Martínez & Sequeira, 2004). Si bien la institución
policial, ya independizada del Ejército, recién aparece en la Era Moderna, las funciones policiales

1
La explicación a profundidad de la policía comunitaria se realizará en la sección 4 del marco teórico.
6
ya existían a lo largo de la historia (Ballbé, 1983; López, 1987; Martín, 1991, citados en Couselo,
1999). Los primeros cuerpos de policía carecían de profesionalidad y estabilidad, tenían como
objetivo la protección de las fronteras y el poder político detrás, lo cual generó una superposición
entre las funciones militares y policiales. La idea militar de eliminación física del enemigo
primaba sobre la moderna idea policial de prevención del delito y captura del delincuente
(Fuentes, 2011).

Con la Revolución Francesa, la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano y

la aparición de los movimientos intelectuales y culturales de la Ilustración en Europa, se
disminuyó la cantidad e intensidad de las acciones represivas decididas por gobiernos absolutistas
y ejecutadas a través de las instituciones encargadas de proteger el orden público2. El progreso de
las ciencias y técnicas aplicadas generaron un desarrollo económico que permitía, a menudo, el
avance de la conciencia y la práctica de la libertad que era lo que en ese entonces se entendía por
progreso; la vertiente económica no prevalecía sobre la vertiente de la libertad (Couselo, 1999).
Los cambios en el siglo XVIII en Europa, principalmente, moldearon gran parte de las
características de las instituciones policiales modernas: ahora tenían un mayor “carácter
profesional, [estaban] jerarquizados, con normas y disciplina que estaban bajo el mando de una
autoridad y su campo de acción se expandió a todo el territorio, con el fin de mantener el orden
público e investigar el delito” (De León-Escribano et al., 2004, p. 3).

En el siglo XIX, se pueden identificar dos modelos policiales: el anglosajón (inglés), que
surge producto de una autorregulación social y marca una tajante separación entre las acciones
del Ejército y la Policía. Esta última ahora tenía principalmente funciones preventivas, se
compenetraba con los habitantes y recibía órdenes de autoridades locales, pues eran más
conocedoras del entorno y sus características; y el continental (francés), en el que primaba
consideraciones políticas para la construcción del Estado, en otras palabras, su objetivo
fundamental era proteger al poder político, tenía estructuras organizativas militarizadas, una
fuerte centralización y una marcada separación con la sociedad. Al primero le corresponde una
mayor legitimidad y al segundo un mayor uso del recurso coacción, eran la “Policía del pueblo”
y la “Policía del Príncipe” respectivamente (Loubet, 1992, citado en Couselo, 1999). El modelo
policial español es una variante del modelo de policía francés (Couselo, 1999).

2
La primera definición jurídica del “orden público aparece en el Código Civil napoleónico, cuyo objetivo
era impedir que los pactos entre particulares atenten contra los principios esenciales del nuevo orden
político-social” (López, 1987, citado en Couselo, 1999, p. 208).
7
 1.2. Desarrollo de la institución policial en Latinoamérica

Latinoamérica, hereda “de España y Portugal estructuras judiciales y policiales de

tradición romano-germánica. El modelo policial europeo y continental se caracteriza por ser
centralizado, militarista y cercano al gobierno” (Mawby, 1999, citado en Costa & Neild, 2007, p.
115). Durante el siglo XIX, una vez consolidada la independencia en la mayoría de países
latinoamericanos, los ciclos de dictaduras militares dispusieron que las instituciones policiales
estén bajo la autoridad de Ministerios de Defensa, o similares, que protegían el orden público de
enemigos externos principalmente. Después de la Segunda Guerra Mundial y durante la Guerra
Fría, se reconfigura lo considerado como amenazante para el orden público: la amenaza era
ideológica e interna, manifestada en movimientos sociales y revolucionarios armados 3 que
modificaron el quehacer policial latinoamericano (Costa & Neild, 2007), el cual también se vio
afectado por “una serie de cambios y procesos mundiales: la integración económica (...) y las
transiciones democráticas” (Dávila, 2010, p. 7).

Como durante mucho tiempo las instituciones policiales latinoamericanas estuvieron

subordinadas a las instituciones militares, asimilaron la cultura y prácticas de estas últimas
(Bailey,1993, citado en Costa & Neild, 2007; Fuentes, 2011). Incorporaron características como
la centralización del mando, poca flexibilidad, falta de continuidad, profesionalización y
transparencia, preferencia por el uso de la violencia, y se “aislaron” de la sociedad; prácticamente
eran la fuerza de represión del gobierno de turno (Couselo, 1999). En la última década del siglo
XX, las instituciones policiales militarizadas probaron ser poco efectivas dentro de un contexto
democrático y un vertiginoso aumento de la delincuencia (Neild, 1999; Palmieri, 2000, citados
en Costa & Neild, 2007).
1.2.1. Reforma policial en Latinoamérica

Acorde a Frühling (2003), las acciones represivas y politizadas de las instituciones

policiales latinoamericanas militarizadas4 empezaron a cuestionarse al iniciarse los procesos de
democratización en la región5, el alarmante incremento del crimen, principalmente del delito
común, y la difusión de modelos de gerencia y administración pública. Es en ese contexto que se

3
Por ejemplo, en Perú estuvo el Movimiento de Izquierda Revolucionaria o APRA Rebelde, el Ejército de
Liberación Nacional, entre otros.
4
“Prácticamente todas pueden ser acusadas de corrupción y abuso, pues muchas de ellas hicieron uso de la
tortura de manera rutinaria y llevaron a cabo ejecuciones extrajudiciales y asesinatos en operativos
llamados de “limpieza social” (Chevigny, 1995, citado en Costa & Neild, 2007, p.114).
5
Existe una tradición histórica que atribuye como una de las principales debilidades de los gobiernos
democráticos el mantener el orden público, llegando incluso a ejecutar políticas de seguridad más duras
que la de otros tipos de gobierno menos democráticos (Couselo, 1999).
8
empieza a demandar un cambio en la Policía. Uno de los medios, tal vez el más relevante, que
permite la adaptación de la Policía a un entorno democrático es el de la reforma policial 6, la cual
se ha originado durante el “fin de [un] conflicto armado interno, negociaciones y acuerdos de paz,
fin de períodos autoritarios y restablecimiento de la democracia, grandes cambios políticos (...)
[o por un] nivel de crisis o desprestigio totales [de la Policía]” (Basombrío, 2011, p. 19).

El fin de los conflictos armados y los procesos de paz que se dieron en Centroamérica en
los 90s fueron el punto de inflexión en la región. Marcó el inicio de la más amplia y, hasta cierto
punto, homogénea reforma de las instituciones policiales, se planteó como objetivos principales:
“Desmilitarizar la seguridad interna, ubicar a la policía dentro de ministerios civiles, crear nuevas
academias y fortalecer mecanismos de rendición de cuentas” (Costa, 1995, 1999, citado en Costa
& Neild, 2007, p. 114). En Sudamérica en cambio, los procesos de transición democrática o el fin
de conflictos armados no generaron una priorización del tema de la reforma policial, esta surgió
“en general a manera de respuesta a la brutalidad, corrupción e ineficiencia policial en un contexto
de crecientes índices de criminalidad” (Buvinic & Morrison, 2000, citados en Costa & Neild,
2007, p. 114) y se caracterizó por ser heterogénea, incluyendo diversos tipos de iniciativas como
la introducción de programas de policía comunitaria. En ese sentido:

Uno de los aspectos que caracteriza estas reformas policiales es su naturaleza parcial y
frágil, por el hecho de que dependen altamente de figuras de liderazgo y generalmente no
se sostienen en gobiernos sucesivos. Los reformadores se enfrentan a intereses
particulares de la policía, la escasez de conocimiento entre la ciudadanía y la dificultad
para implementar políticas públicas en un escenario en el que las políticas de seguridad
con frecuencia se reducen al aumento de recursos y de facultades policiales. Más aún, los
esfuerzos contrarreformistas fácilmente encuentran asidero en medidas de mano dura que
son demandadas por un público acostumbrado a enfoques de seguridad altamente
represivos y que vive condiciones de creciente inseguridad (Costa & Neild, 2007, pp.
114-115).

Por otra parte, los procesos de reforma policial también se debieron a “la toma de
conciencia por parte de los propios policías del cumplimiento de sus derechos y obligaciones, y
de la comunidad y opinión públicas que les atribuyen un nuevo rol en la organización del Estado
y la sociedad” (Barletta, 1992, citado en Couselo, 1999, p. 205). Asimismo, algunos de los
aspectos positivos que ha dejado los procesos de reforma policial en la amplia agenda de trabajo

6
Proceso que se puede rastrear en “los años ochenta del siglo XX en contextos anglos y sajones” (Insyde,
2013, p. 9).
9
policial en Latinoamérica han sido “la profesionalización del trabajo policial, la modernización
de sus estructuras organizativas y el aumento sostenido de los requerimientos para su formación
y entrenamiento” (Dammert, 2012, p. 3). Por último, hay insuficientes estudios que traten a fondo
la cultura organizacional policial latinoamericana, así como estudios que evalúen los resultados
de las reformas policiales efectuadas hasta el momento (Frühling, 2009, citado en Fuentes, 2011).
1.3. Desarrollo de la institución policial en el Perú

La Policía Nacional del Perú (PNP) tiene sus raíces en la Guardia Civil, la Guardia
Republicana, y la Policía de Investigación7 que “desde su creación hasta su unificación [en 1988],
fueron concebidas como policías de acercamiento al vecino y que con su sola presencia infundían
respeto y confianza” (Yépez, 2004, p. 294), estaban compenetradas con su comunidad:

Era el tiempo del policía de barrio, del policía líder, del señor comandante de puesto en
provincias, del "tombo" de la esquina, del "tira" de las unidades de investigación de las
comisarías, que basaban su liderazgo en la eficiencia de sus actividades, en la prestancia
de su uniforme, en su capacidad de investigador y en la ética en el cumplimiento de sus
funciones (Yépez, 2004, p. 294).

Durante los sucesivos gobiernos militares y, especialmente, con la aparición de

movimientos subversivos y terroristas, se prioriza la defensa del Estado. La PNP se militariza
profundamente, desaparece el patrullaje a pie, aumentan en intensidad las operaciones de
rastrillaje en los sectores socioeconómicos bajos, los policías se replegaron en las comisarías que
se vieron convertidas en “pequeños cuartelillos con sus parapetos y bolsas de arena en la puerta
principal, con el arma en ristre del vigilante de puertas que no permitía el normal acceso de los
vecinos a sus instalaciones” (Yépez, 2004, p. 296), era la época del “Policía Contrasubversivo”.

La PNP junto al Ejército, al cual estaba subordinada, cometieron “una serie de atroces y
sistemáticas violaciones de derechos humanos” (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003,
citado en Costa & Neild, 2007, p. 115) en nombre de la lucha contra el terrorismo, principalmente
contra Sendero Luminoso. Vencido este movimiento comunista, la PNP, el Ministerio del Interior
y el Ejército, fueron “capturados” por la cúpula de gobierno fujimorista de ese entonces, utilizaron
a estas instituciones para sobreponer sus intereses que involucraban graves actos de corrupción
(Youngers & Rosin, 2005, citados en Costa & Neild, 2007). Son por esas razones que a inicios
del siglo XXI, con el resurgimiento de la democracia, había una marcada desvinculación y
desconfianza entre la PNP y la población peruana, la cual resolvió emplear soluciones privadas:

7
Fundadas en 1873, 1919 y 1922 respectivamente.
10
en los sectores pudientes, se contrataron servicios de vigilancia y de serenazgos8, instalaron
alarmas, etc.; en los sectores pobres se optó por el “ajusticiamiento urbano”, es decir
apaleamientos, enterramientos o crucifixiones (Yépez, 2004).

Tanto por la defensa del Estado frente al terrorismo como por la corrupción sistematizada
en la PNP después de vencido este, se implantó en la policía peruana una lógica de orden y control
de alcance nacional, no se enfocaba en el bienestar de los ciudadanos. De ahí que existan
dificultades para la transparencia y rendición de cuentas del accionar policial hacia los
ciudadanos, “cómo permitir que quien debe ser controlado tenga facultades de control” (Costa &
Romero, 2010, p. 95). Además, a pesar de que el Perú tiene la ventaja de contar con una comisaria
en “todos los estratos sociales y en todos los sectores geográficos del país” (Yépez, 2004, p. 271)
y que muchas veces estas son el primer, a veces el único, contacto que tienen los ciudadanos
cuando son víctimas de un delito o violencia (IDL, 2010), hay “comisarías que ni siquiera
contestan el teléfono” (Costa & Romero, 2010, p. 95). Esa lógica de la PNP obstruye el trabajo
conjunto con los gobiernos locales y su relación con los ciudadanos, aparte de que también están
atrasadas tecnológicamente y tienen una corrupción generalizada. En general, “la PNP en sus
últimos años ha priorizado el aspecto reactivo y represivo, descuidando labores preventivas como
la vigilancia, el patrullaje y el acercamiento a la comunidad” (IDL, 2005, citado en Oré, 2015,
párr. 20).

1.3.1. Experiencia de la reforma policial del Perú

Según Basombrío (2011), la reforma policial peruana del 2001 fue iniciada y liderada por
el MININTER, no fue concebida desde el interior de la PNP, surge a raíz del destape de la altísima
corrupción del gobierno de Fujimori, el cual utilizó el sistema de inteligencia de la PNP en
beneficio propio, lo cual que ocasionó una grave crisis en el país. El equipo encargado de la
reforma9 no estaba vinculado políticamente al partido político oficialista Perú Posible, por lo cual
no recibió su apoyo. Además, a diferencia de los países de Centroamérica, no contaron con apoyo
internacional financiero o político.

A pesar de no ser concebida dentro de la PNP, la reforma generó cambios drásticos: en la

instrucción de las escuelas policiales se reforzó el sentido de servicio y protección al ciudadano,
y el accionar dentro del marco de la ley y respeto por los derechos humanos; se reestructuró

8
Se originaron en el distrito de Miraflores (Costa & Neild, 2007).
9
“El único antecedente para una reforma era un documento desarrollado por un pequeño grupo de oficiales
de la policía durante el gobierno de Paniagua, presentado en julio del año 2001” (Costa & Neild, 2007,
p. 115).
11
organizacionalmente la PNP, destacando la descentralización y la orientación hacia la eficiencia
en el uso de recursos y la incorporación de prácticas gerenciales del sector privado (Rospigliosi,
2004, citado en Basombrío, 2011); y se planteó como objetivo acercar la institución policial a los
ciudadanos a través de las Oficinas de Participación Vecinal y luchar contra la corrupción
generalizada en la PNP (Basombrío, 2011). Por otro parte, varios oficiales de alto rango de la
PNP que estaban inconformes con los cambios que impulsaba la reforma argumentaron que el
“proceso de desmilitarización podría minar la disciplina, traer pérdida de beneficios y llevar al
abandono de tradiciones institucionales” (Costa & Neild, 2007, p. 121), y que solo se necesitaba
una mayor asignación de presupuesto y un fortalecimiento del marco legal del accionar policial
para resolver los problemas en la PNP.

Los principales líderes del proceso de reforma “salieron de sus cargos públicos por
razones ajenas a un fracaso o cuestionamientos a ese proceso” (Basombrío, 2011, p. 18). Durante
el gobierno de Alan García, los intentos de reforma tanto para la PNP como para el sistema de
seguridad fueron sustituidos “por anuncios de nuevos planes operativos policiales los que han
sido reemplazados con cada cambio en la conducción de la Policía o del ministerio” (Basombrío,
2011, pp. 21-22), había una gran inestabilidad en las estrategias policiales.

En síntesis, las instituciones policiales han sido por mucho tiempo instrumento del poder
político de turno y han adoptado la cultura y prácticas de las instituciones militares, cumplían una
labor no enfocada en el bienestar del ciudadano. Al retornar la democracia a los países
latinoamericanos se impulsó cambios conceptuales como prácticos sobre la forma de ejercer la
labor policial para adecuarla a este nuevo contexto y a problemas no antes vistos como la alza en
las tasas de delincuencia, es en esa dirección que los procesos de reforma policial buscan
modernizar las instituciones policiales, y en el caso peruano, buscan volver acercar la PNP a los
ciudadanos. Uno de los medios frecuentemente usados para renovar a las instituciones policiales
es la creación de programas de policía comunitaria, lo cual será tratado a continuación.

2. Desarrollo de la policía comunitaria en el mundo y Latinoamérica

Hay expertos que afirman que los primeros ensayos de policía comunitaria surgieron en
Inglaterra en el siglo XIX10, pero oficialmente se le atribuye a Estados Unidos, Canadá y Europa;
aunque tal vez las acciones de las organizaciones mundiales y regionales fue más relevante

10
Durante los primeros 25 años, se le atribuye su formulación a Sir Robert Peel, impulsor de la Policía
Metropolitana de Londres (Insyde, 2013). Cabe recordar los modelos anglosajón y continental
mencionados en el apartado sobre la Institución policial en el mundo.
12
(Instituto para la Seguridad y la Democracia [Insyde], 2013). Algunos de los ensayos del modelo
que cuentan con una adecuada documentación dentro de un contexto no Latinoamericano fueron:

Tabla 1: Policía comunitaria en un contexto no Latinoamericano

Institución policial Motivos o medios

Policía Metropolitana de Londres (Inglaterra) Debido a una fuerte presión social.
Como consecuencia del propio desarrollo de esa
Policía Montada de Canadá
institución más que por algún tipo de presión.
Facilitó la colaboración ciudadana, se crearon koban y
Policía Nacional de Japón gonin-gumis*. Cabe indicar que la policía japonesa
tiene una fuerte centralización.

A través de su Guardia Civil desarrollaron programas de

enfoque comunitario. Cabe señalar que la población
Policía de Israel
israelí tiene una notoria apatía respecto a la participación
ciudadana en el quehacer público.

Después del apartheid y en un contexto de

Policía de Sudáfrica reconciliación social se aprobó en 1995 la Ley de la
Policía que tiene un enfoque comunitario.
Aplicó el programa de enfoque comunitario Chicago
Policía de Chicago (Estados Unidos)
Alternative Policing Strategy (CAPS).
Aplicó el programa de enfoque comunitario Same Cop
Policía de Boston (Estados Unidos)
Same Neighborhood (SC/SN).
Adaptado de: Insyde (2013).
Nota: (*) Los koban son casetas en las esquinas de grandes ciudadanas y los gonan-gumis son un grupo
de 5 personas de ciertas áreas que apoyan a la Policía.

A inicios de los 90s, la policía comunitaria contaba con gran acogida en el mundo
(Gianakis & Davis, 1998; Liou & Savage, 1996; Müller, 2010; Thacher, 2001), y es en esa década
cuando llega a Latinoamérica en donde “cada anuncio de reforma policial (...) ha sido seguido por
el lanzamiento de un Programa de Policía Comunitaria dirigido a mejorar las relaciones entre la
policía y la comunidad” (Frühling, 2003, p. 39). Los primeros ensayos en Latinoamérica
ocurrieron en:

Tabla 2: Policía comunitaria en Latinoamérica

Institución policial Motivos o medios
Policía Nacional Civil (El Salvador)*
Como consecuencia de los procesos de paz.
Policía Nacional de Guatemala (en Villa Nueva)*
Se contaba con un alto grado de organización
Policía Nacional de Costa Rica (en El Hatillo)*
comunal.
Policía de Sao Paulo (Brasil) Por la presión social debido a la excesiva violencia
y corrupción de unas fuerzas policiales altamente
Policía de Belo Horizonte (Brasil) militarizadas.

13
Tabla 2: Policía comunitaria en Latinoamérica
Institución policial Motivos o medios
Utilizó el “Plan Cuadrante” que surgió en
Carabineros (Chile)**
respuesta al aumento de la delincuencia.
Adaptado de: Insyde (2013).
Nota: (*) El enfoque de policía comunitaria es la base de los planes nacionales de seguridad ciudadana de
estos países.
(**) La institución policial chilena es respetada y considerada libre de corrupción por sus ciudadanos
(Insyde, 2013).

2.1. Policía Comunitaria en el Perú

Acorde a la experiencia de Díaz (2009)11, hubieron ensayos de policía comunitaria en las

comisarías de Cruz Blanca en Huacho en el 2002; La Victoria en Chiclayo en el 2004 (ver anexo
A); y Tarapoto en el 2005. Aunque estos ensayos fueron iniciativas del propio comisario, no fue
algo institucional. Entre sus características y problemas destacan la:

Tabla 3: Características y problemas de los ensayos de policía comunitaria en el Perú

Características Problemas
a) Sectorización territorial de la jurisdicción de a) Dificultades en el cambio de actitud de los
patrullaje. policías hacia las actividades de acercamiento
b) Fomento del trabajo conjunto con el gobierno a los ciudadanos y en mejorar el trato brindado
local y otras entidades. hacia ellos, los cuales fueron identificados
c) Gran acercamiento a la comunidad: visitas a como los principales obstáculos.
los hogares de los ciudadanos, reparto del b) Alto nivel de corrupción policial.
número telefónico del comisario y encargados c) Serias carencias de recursos logísticos y en la
policiales. infraestructura de las comisarías, pero que
d) Acciones de fiscalización de los ciudadanos, fueron aminoradas por el apoyo de la sociedad
por ejemplo, los miembros de las juntas civil, esta también apoyó con incentivos para
fiscalizaban que los vehículos de patrullaje los policías.
cumplieran sus rondas, lo hacían a través de
un cuaderno que era elaborado en las
comisarías y entregado posteriormente al
comisario.
e) Fomento de programas preventivos en las
oficinas de participación ciudadana (OPC) de
las comisarías, por ejemplo, el programa de
vecino vigilante, que informaba sobre los
delitos ocurridos.
f) Aumento de la confianza de la población hacia
los policías de su distrito.
Adaptado de: Díaz (2009).

Asimismo, en el año 2013, se ensayó la aplicación de un programa de policía comunitaria

en la jurisdicción de la comisaría de Yerbateros (lugar de alta peligrosidad) en el AA.HH. cerro

11
El general en situación de retiro Julio Díaz Zulueta fue comisario en las dos primeras y en la tercera
ocupo un cargo administrativo.
14
El Pino en el distrito de La Victoria en Lima a través del Plan de Operaciones N° 003
Recuperación del cerro El Pino – 2013. En esta experiencia se enfatizó las acciones preventivas
y de trabajo con la comunidad a través de las OPC, y a diferencia de las experiencias ya señaladas,
no hubo un énfasis en el trabajo con el gobierno local. El plan fue elaborado por la recién creada
Dirección Ejecutiva de Seguridad Ciudadana de la PNP y fue de conocimiento del MININTER y
el Presidente de la República, por lo que se le asignó recursos humanos y logísticos (Oré, 2015).

Por otro parte, en el 2016 se realiza el segundo curso-taller12 que “tuvo como objetivo
fortalecer las capacidades de los comisarios en la perspectiva de policía comunitario, y en
específico, tratar el medular tema del acercamiento entre la comunidad y el policía” (IDL, 2016a,
p. 1), estuvo dirigido a los comisarios de la Región Policial Lima. Contrario a lo esperado, se
encontró un consenso sobre la utilidad de la policía comunitaria e incluso los comisarios señalaron
el contenido de las capacitaciones que necesitaban para internalizarla, por ejemplo, sobre
estrategias de acercamiento a la comunidad y participación policial en los CODISEC. Los
comisarios pudieron identificar estas dificultades y potencialidades:

A través de medios cuantitativos, el IDL (2016a) encontró que la mayor dificultad es la

actitud policial, resaltando la poca importancia atribuida al trabajo preventivo, seguida de la falta
de recursos logísticos y monetarios asignados a las OPC y las comisarías. Por medios cualitativos,
las dificultades encontradas fueron agrupadas en dos categorías:

Tabla 4: Dificultades para la aplicación de la Policía Comunitaria según los comisarios de

Lima
Institucional Personal
a) Estructura policial: centrada en el control del a) Poca profesionalización debido a la mínima
delito, la productividad policial se mide a formación en temas de policía comunitario,
través del número de arrestos, capturados, “aparece como último punto dentro de un
armamento incautado, etc. Además, el número silabo” (IDL, 2016a, p. 11).
de policías en las comisarías es insuficiente, b) Actitud del personal policial hacia el trabajo
especialmente en las OPC cuyo trabajo no es preventivo y con las juntas vecinales
debidamente apreciado por sus colegas. (principal obstáculo). “Es común encontrar
b) Deficiente infraestructura de las comisarías. policías que no apoyan la organización vecinal
c) Inadecuado equipamiento de las OPC. debido a que a través de ella se consigue
fiscalizar los actos ilícitos cometidos en
muchas de las comisarías” (IDL, 2013, p. 9).
Adaptado de: IDL (2016a).

Dentro de las potencialidades identificadas por los comisarios se encuentran:

 La reconstrucción de la relación Policía-comunidad, reconocida como imprescindible.

12
“En febrero del 2002 se realiza el primer seminario taller de Policía Comunitaria” (Díaz, 2009, p. 12).
15
  El restablecimiento de la confianza hacia la Policía debido a la coproducción de seguridad
y rendición de cuentas.
 La generación de mejores resultados a través del trabajo articulado con los ciudadanos.
 La reducción de la percepción de inseguridad debido a la presencia policial.
 Un mejor diagnóstico, control e inteligencia policial debido a la información de los
ciudadanos.

Aunque también señalaron que “para el crimen violento y organizado era preferible
destacar la labor de la investigación criminal e inteligencia policial” (IDL, 2016a, p. 13). Un
comisario entrevistado en el segundo curso-taller comentó:

No hay en el mundo una institución que tenga tanta y estrecha relación con la comunidad
como la policía. Los empresarios ven por sus ganancias, el personal médico por los
enfermos de hospitales y clínicas. En cambio, nosotros los policías estamos con todos
(IDL, 2016a, p. 13).

Como se puede apreciar, en el caso peruano, no hubo un desarrollo continuo de programas

de policía comunitaria pues estos programas fueron “desactivados” durante el gobierno de Alan
García. No obstante, a la policía comunitaria se le atribuye un potencial para mejorar la situación
de seguridad ciudadana, en especial la relación con los ciudadanos que como ya se mencionó en
la sección anterior, no es buena. También resalta que, según las experiencias ya señaladas,
cambiar la actitud de los agentes policiales hacia el trabajo según la policía comunitaria sea el
principal obstáculo. Asimismo, ensayos de programas de policía comunitaria han tenido lugar en
distintas partes del mundo por diversos motivos y se han desarrollado con relativo éxito bajo
diferentes contextos por lo que se infiere que, hasta cierto punto, un programa de policía
comunitaria tiene el potencial de poder adaptarse al contexto donde se aplique, entonces, como
ya se ha referido a la institución policial peruana, en la siguientes secciones se tratará sobre las
características de la seguridad ciudadana en el Perú y el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana (SINASEC).

3. Situación de seguridad ciudadana en el Perú

Según el Anuario Estadístico Policial 2016, a fines de ese año hubo una disminución del
3.52% en la totalidad de incidencia delictiva denunciada respecto al 2015. Los delitos contra el
patrimonio representaron el 67.9% del total de delitos cometidos y han mantenido una tasa de

16
crecimiento promedio del 6% anual desde el 2011 hasta el 2016. En segundo lugar se encuentran
los delitos contra la seguridad pública13 con un 13.20% (PNP, 2017).

El Anuario Estadístico de Criminalidad y de Seguridad Ciudadana 2011- 2016 señala que

a nivel nacional la tasa de personas de 15 años a más que han sido víctimas de algún hecho
delictivo ha disminuido en promedio 2.24% anual dentro del periodo del estudio, siendo 28.8%
la tasa a finales del 2016. Los tipos de delitos con mayor incidencia14 son los delitos contra el
patrimonio15 y dentro de ellos resaltan abiertamente los robos y hurtos a personas naturales.
Asimismo, la población de 15 años a más que fue víctima de un hecho delictivo y realizó la
denuncia ha disminuido en promedio 0.16% anual, siendo 12.8% la tasa a finales del 2016
(Instituto Nacional de Estadística e Informática [INEI], 2017). Cabe indicar que la victimización
se refiere a las personas que han sido víctimas de algún hecho delictivo, independientemente si
hicieron la denuncia (IDL, 2016).

Figura 1: Tasa de denuncia de principales delitos por 100 mil habitantes (2011-2015)

Adaptado de: IDL (2016).

Como se puede apreciar, los delitos con más denuncias son los hurtos y robos con 303 y
266 denuncias por cada 100 mil habitantes. Por otra parte, entre los principales motivos para la
no denuncia se encuentran el considerar esa acción como una pérdida de tiempo, el no conocer al
delincuente, la poca importancia del delito y la desconfianza en la PNP (IDL, 2016). A
continuación, se muestra un gráfico sobre la brecha que existe respecto a la denuncia de delitos:

13
Como la micro comercialización de drogas, tenencia ilegal de armas, entre otros (PNP, 2017).
14
Los otros tipos son los delitos contra la salud, honor, economía, etc. (PNP, 2017).
15
Hurto, robo, apropiación ilícita, estafas, otros.
17
Figura 2: Evolución de la victimización versus denuncia por parte de la población víctima
(2011-2016)

Adaptado de: IDL (2016).

Respecto a la sensación de inseguridad, esta ha aumentado en promedio 0.76% anual

desde el 2011, siendo 90% la tasa a finales del 2016 (INEI, 2017). Por otra parte, las estadísticas
del INEI “no están desagregadas ni por sexo ni por estrato socioeconómico, no incluyen todos los
delitos ni los lugares donde se perpetran, lo que mostraría cómo varían según los grupos sociales”
(IDL, 2016, p. 22). Asimismo, los robos afectan componen gran parte de la percepción de
inseguridad ciudadana como se verá en la siguiente tabla:

Tabla 5: Población de 15 años a más con percepción de inseguridad en los próximos 12

meses por tipo de delito (%)
Enero-junio Enero-junio Enero-junio Diferencia
Tipo de hecho delictivo
2014 2015 2016
Robo de dinero, cartera, celular 77,6 77,5 82,4 4,8
Robo a su vivienda 70,1 74,9 74,4 4,3
Robo de vehículo 44,3 39,1 38,6 -5,7
Amenazas e intimidaciones 38 38,8 41,5 3,5
Extorsión 7,9 20,3 28,2 20,3
Maltrato y ofensa sexual 13,6 13,1 13,4 -0,2
Secuestro 12,8 14,1 17,2 4,4
Adaptado de: IDL (2016).

Cabe resaltar que el sistema de generación de información sobre seguridad ciudadana

nacional es precario y a veces contradictorio, “no sabemos prácticamente nada del fenómeno
delictual, de sus articulaciones con el crimen transnacional, la generación de bandas dedicadas al
crimen organizado y de sus características locales. Sí sabemos que impactan fuertemente a todos

18
los ciudadanos que viven atemorizados” (Dammert, 2012a, pp. 3-4). Consecuencia de lo anterior,
es que se realizan diagnósticos inexactos, por lo que la formulación, monitoreo y evaluación de
PP en la materia se vuelve complicado (MININTER, 2013). Asimismo, son pocas las
organizaciones civiles nacionales que abordan temas de seguridad ciudadana, entre ellas destacan
el Instituto de Defensa Legal (IDL), Ciudad Nuestra y el Laboratorio de Criminología Social y
Estudios sobre la Violencia de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Entonces,
cabe la pregunta: “¿A qué se debe que la academia de las ciencias sociales no cobre preocupación
expresa en su producción sobre este problema? (...) a una situación generalizada: el divorcio entre
la realidad y la producción de las ciencias sociales” (IDL, s.f., p. 12).

Por otro lado, Basombrío (2011) realiza un análisis sobre la situación de seguridad en el
país e identifica como favorable: la todavía manejable situación delincuencial respecto a otros
países de la región, por ejemplo, en el Perú no existen pandillas juveniles que generen el nivel de
violencia de los Mara Salvatrucha (MS-13) en Guatemala o los niveles de violencia en México;
el que la PNP no tenga una influencia política significativa; y el fortalecimiento de los gobiernos
locales en seguridad preventiva. Asimismo, los principales problemas que compiten con los de
seguridad ciudadana son los de orden público, destacando las recurrentes manifestaciones sociales
de gran magnitud, el uso de la “vía directa” es muy extendido en el Perú; el creciente narcotráfico
en la selva y los remanentes de Sendero Luminoso; la preferencia por políticas de “mano dura” y
la corrupción policial. Todos estos problemas generan inestabilidad16 en el Gobierno debido a los
grandes riesgos políticos que conllevan, los cuales se ven agravados con los problemas de
inseguridad ciudadana que condicionan “la aprobación o desaprobación del gobierno [de turno]”
(IDL, s.f., p. 9).

El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013–2018 (PNSC) ha identificado estos

factores de éxito para su estrategia: liderazgo político; dotación de recursos por medio de la lógica
de presupuesto por resultados; y el compromiso y participación activa de organizaciones públicas
y de la sociedad civil (MININTER, 2013). Asimismo, reconoce como imprescindible la
participación ciudadana en el trabajo articulado de la PNP con los gobiernos subnacionales,
principalmente, y otras organizaciones estatales y de la sociedad civil, también se establece el uso
del patrullaje integrado entre policías y serenazgos, mapas del delito y sectorización territorial. El
PNSC “constituye una respuesta pública integral y participativa contra la violencia y la
delincuencia en el Perú” (Pontificia Universidad Católica del Perú [PUCP], 2015, p. 85). Aunque

16
En el periodo 2012 – 2015 hubo siete ministros del sector interior (tal vez el sector más inestable en los
sucesivos gobiernos): Oscar Valdés Daniel Lozada, Wilmer Calle, Wilfredo Pedraza, Walter Albá, Daniel
Urresti y José Luis Pérez (IDL, s.f.).
19
el trabajo articulado entre los actores que propone el plan ha ocurrido pocas veces; además, tiene
un inadecuado y poco profundo diagnóstico situacional del problema de la inseguridad ciudadana
(IDL, 2013).

Según lo señalado en el PNSC, en la PNP se ha identificado corrupción en tres niveles:

administrativo, en el manejo de recursos; operativo, durante la prestación del servicio policial hay
poco monitoreo o controles; y en el ámbito político, los policías otorgan su “lealtad” a los políticos
que les brindan privilegios. (MININTER, 2013). Esta corrupción generó que la PNP, junto al
Poder Judicial y el congreso, haya sido percibida como una de las instituciones menos adecuadas
para combatir la inseguridad ciudadana. No obstante, los ciudadanos demuestran una alta
tolerancia a actos de corrupción (Proética, 2012, citado en MININTER, 2013).

Dentro de los objetivos estratégicos del PNSC se encuentran el fortalecimiento del

SINASEC, la toma de espacios públicos, la promoción de la participación ciudadana, la
modernización de la PNP, y el aumento de la confianza de los ciudadanos hacia la PNP a través
del fortalecimiento de su “rol preventivo-disuasivo, comunitario y educativo” (IDL, 2013, p. 9).
Sin embargo, la instrucción policial impartida en las academias tendría poco que ver con lo
propuesto. De igual forma para el fomento de la participación ciudadana, la cual no es valorada
por la mayoría de policías.

Acorde a Costa, Moscoso y Romero (2010), los infructuosos intentos del gobierno
peruano en la creación de PP de seguridad ciudadana coherentes y efectivas han originado una
serie de iniciativas locales autofinanciadas en su mayoría, que se basan en el liderazgo de las
autoridades locales, la participación ciudadana, la cooperación interinstitucional y la capacidad
para generar diagnósticos y planes que sean coherentes con los recursos disponibles. Los autores
destacan que en el Perú hay un creciente protagonismo de los gobiernos locales, los cuales actúan
a través del mejoramiento del servicio de serenazgo; que las organizaciones vecinales tienen una
alta capacidad para contribuir a la mejora de la seguridad ciudadana; y se están desarrollando
innovadoras iniciativas preventivas locales para disminuir la delincuencia juvenil.

3.1. Indicadores de seguridad ciudadana en Lima

El observatorio ciudadano Lima Cómo Vamos realizó un estudio sobre la percepción de

la calidad de vida en Lima Metropolitana y Callao durante el 2016, en el cual encontró que por
séptimo año consecutivo la inseguridad y delincuencia han sido percibidos como el principal
problema. En Lima Metropolitana solo el 3.8% se siente satisfecho con la situación de seguridad
ciudadana y solo un 10.3% se siente seguro. Asimismo, el 49.6% de los problemas en la seguridad
ciudadana lo representan los robos callejeros, seguidos por la drogadicción o venta de drogas,
20
robos en viviendas y la presencia de pandillas, siendo sus tasas 15%, 13.3% y 9.1%
respectivamente. También se encontró que la sensación de inseguridad ha ido en aumento en los
últimos siete años, aunque la frecuencia de actos delictivos ha disminuido (Lima Cómo Vamos,
2017). Respecto al desempeño de los agentes policiales, el serenazgo y las juntas vecinales, se les
calificó como malos en general, pero el serenazgo pudo obtener la calificación “buena/muy
buena” con un 17.6%; y más del 50% manifestó que no conoce o no hay juntas vecinales donde
vive. Cabe indicar que el INEI (2017) también señala que las denuncias por comisión de delitos
en Lima han disminuido un 8.2% en el 2016 respecto al 2015.

3.2. Indicadores de seguridad ciudadana en el distrito de San Miguel

Según el Anuario Estadístico de la Criminalidad y de Seguridad Ciudadana 2011- 2016,

el distrito de San Miguel17 no ha estado incluido en los treinta distritos con mayor número de
denuncias por comisión de delitos durante ese periodo, pero es a fines del 2016, en comparación
con los demás distritos de Lima, que San Miguel alcanza la tasa de variación negativa más alta
respecto a las denuncias por comisión de delitos: un -67.9% (ver anexo B), y dentro de esta tasa
los delitos contra el patrimonio han tenido una variación de -74%. Solo un distrito aparte de San
Miguel ha logrado obtener una variación negativa que supera el -60%: Santa María del Mar; solo
dos distritos tienen una variación negativa entre el -55% y -60%: La Perla y Punta Hermosa. Sin
embargo, se debe tener en cuenta el nivel poblacional de esos distritos: al 2015 fue de 1,608, 7,609
y 58,817 respectivamente, y la de San Miguel fue de 135,506 personas (INEI, 2017).

Acorde a lo señalado en esta sección, la delincuencia común es lo que más afecta a los
ciudadanos peruanos, tanto por ser víctima de un hecho delictivo como por el temor a serlo.
Asimismo, existe una percepción negativa sobre las acciones que la PNP realiza respecto a estos
problemas, expresión de ello son las bajas tasas de denuncia y la desconfianza hacia los policías
peruanos. Además, existe poco control sobre los agentes policiales durante su trabajo operativo
lo que propicia actos de corrupción. Para atender parte de esta problemática, la estrategia nacional
de seguridad ciudadana ha reconocido como imprescindible la participación ciudadana y la
necesidad de un trabajo articulado entre la PNP, gobiernos subnacionales y los ciudadanos
organizados, aunque esto haya sucedido poco en la práctica. Por último, uno de los objetivos de
la estrategia nacional de seguridad ciudadana es el fortalecimiento del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana, el cual es explicado a continuación.

17
La situación delictiva del distrito se trata a profundidad en el capítulo 5 de esta investigación.
21
4. Sobre el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana

El SINASEC se crea en el año 2003 con la Ley 27933; sin embargo, no se especificó “qué
tipo de sistema era. Motivo por el cual no le permitía al sistema mismo operar como tal y articular
sus funciones con las demás instituciones Estatales” (MININTER, 2013, citado en PUCP, 2015,
p. 25), se convierte en sistema funcional el 9 de diciembre del 2012 con el DL N° 1135. Según el
Decreto Supremo Nº 011-2014-IN, este sistema tiene como ente rector al Ministerio del Interior,
entiende la seguridad ciudadana como una acción de colaboración Estado-ciudadanía y busca
fomentar acciones preventivas principalmente y tiene como objeto proteger el libre ejercicio de
los derechos y libertades. Algunos de los principios sobre los cuales se rige son: coordinación y
articulación entre actores públicos y de la sociedad civil; integralidad entre las acciones de
prevención y reacción; participación ciudadana; ética y transparencia; y rendición de cuentas.

Este sistema tiene una estructura similar a otros países de la región, está compuesto por
cuatro instancias de coordinación interinstitucional: i) Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana
(CONASEC); ii) Comités Regionales de Seguridad Ciudadana (CORESEC); iii) Comités
Provinciales de Seguridad Ciudadana (COPROSEC); y iv) Comités Distritales de Seguridad
Ciudadana (CODISEC) (Pillaca, 2015). El CONASEC, es el “máximo organismo del Sistema,
encargado de la formulación, conducción y evaluación de las políticas, planes y actividades de
alcance nacional vinculados a la seguridad ciudadana, con autonomía funcional y técnica”
(Decreto Supremo Nº 011-2014-IN, art. 10), está presidido por el Presidente del Consejo de
Ministros18 y compuesto por el Ministro del Interior y los ministros, o sus representantes, de los
sectores Justicia, Educación, Salud, Economía y Finanzas, entre otros.

Asimismo, el SINASEC tiene serias deficiencias en las capacidades técnicas de

generación de información de delitos y violencia, “las unidades proveedoras de datos al interior
de cada institución no trabajan con criterios comprables institucionalmente, sino que responden
solo a necesidades propias y a su organización territorial” (IDL, 2013, citado en Pillaca, 2015, p.
36). Hay una fuerte dependencia de las estadísticas generadas por la PNP y el Observatorio de
Criminalidad del Ministerio Público; sin embargo, la estadística entre estos dos puede diferir
notablemente, por ejemplo, en el 2011 la estadística sobre homicidios fue totalmente distinta,
generando así una “distorsión en la interpretación real sobre la magnitud del problema” (Comité
Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad, 2013, citado en Pillaca, 2015, p. 35). Además,

18
Anteriormente era el Ministro del Interior quien lo presidía.
22
para conocer la percepción de inseguridad ciudadana en el país, el SINASEC utiliza data
proveniente de organizaciones que no son parte del mismo y/o de organizaciones internacionales.

Dada las características de esta investigación, no se profundizará en las características del

CONASEC, CORESEC o COPROSEC, sólo se abordará el CODISEC.

4.1. El Comité Distrital de Seguridad Ciudadana

El CODISEC19 es una “instancia de diálogo, coordinación y elaboración de políticas,

planes, programas, directivas y actividades (...) Articula las relaciones entre las diversas entidades
del sector público y el sector privado que forman parte del SINASEC” (Decreto Supremo Nº 011-
2014-IN, art. 21). A continuación, se muestran los miembros que deben componer un comité:

Tabla 6: Miembros de un CODISEC

A. Alcalde de la jurisdicción, preside el comité, el cargo indelegable y bajo responsabilidad.
B. El(los) comisario(s) de la PNP |a cuya jurisdicción pertenece el distrito.
C. Un representante del Poder Judicial y Ministerio Público.
D. Un representante de las Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana promovidas por las comisarias.
E. Un representante de las Rondas Campesinas.
F. Otras autoridades del Estado y/o representantes de instituciones civiles de ser necesario.
Adaptado de: Decreto Supremo Nº 011-2014-IN.

La experiencia en la realización de estos comités ha demostrado que en general tienen

una baja capacidad técnica para la formulación de planes de seguridad ciudadana, altas
dificultades para articular esfuerzos con otras organizaciones públicas y privadas, y una falta de
compromiso de los gobiernos locales que se hace evidente durante los ciclos políticos, los cuales
afectan el rendimiento de los comités, por ejemplo, durante las elecciones Regionales y
Municipales del 2014 (IDL 2013; PUCP, 2015), todo esto afecta el cumplimiento de sus
principales funciones:

Tabla 7: Principales funciones de un CODISEC

Aprobar el Plan Distrital de Seguridad Ciudadana, además de otros planes, programas y proyectos
A. en materia de seguridad ciudadana en el ámbito distrital, y realizar su monitoreo, supervisión y
evaluación.
Estudiar y analizar los problemas de seguridad ciudadana en el distrito y en coordinación con el
B.
Comité Provincial correspondiente.
C. Promover la organización de las Juntas Vecinales de su jurisdicción.
Coadyuvar a la implementación de los centros de videovigilancia y observatorios provinciales de
D.
seguridad ciudadana.
Promover el fortalecimiento de las capacidades de los ciudadanos en materia de seguridad
E.
ciudadana y fomentar las iniciativas sobre la materia en el distrito.

19
En adelante comité.
23
 Realizar por lo menos una consulta pública ordinaria trimestral para informar sobre las acciones,
F. avances, logros y dificultades, debiendo convocar a las diversas organizaciones de la sociedad civil
presentes en el distrito.
Adaptado de: Decreto Supremo Nº 011-2014-IN.

La evaluación del desempeño de los miembros del comité, y las otras instancias, es
realizada por el CONASEC, pone especial atención en la asistencia, la cual es obligatoria y bajo
responsabilidad; en la disposición para brindar información y cooperar con otros miembros del
comité; y la participación en las actividades realizadas en el marco de los planes de seguridad
ciudadana aprobados (Decreto Supremo Nº 011-2014-IN). A pesar de eso, a nivel nacional y
regional persisten dificultades en cuanto a la asistencia de los miembros y en la falta de
presupuesto (Defensoría del Pueblo, 2015, 2017). En Lima Metropolitana20, aparte de la
inasistencia, donde resalta la de los representantes del Poder Judicial y del Ministerio Público,
existen faltas de consenso respecto a las acciones de inversión y audiencias de consulta ciudadana.
Por otra parte, hay un nivel aceptable en relación al desarrollo de sesiones y planificación
(Defensoría del Pueblo, 2015).

Acorde al Decreto Supremo Nº 011-2014-IN, las sesiones del comité pueden ser:
ordinarias; una vez al mes, previa convocatoria e instalación por parte de la autoridad que lo
preside; o extraordinarias, convocadas por sus presidentes cuando lo estimen necesario o a
petición de la mayoría simple de sus miembros, con el propósito de atender temas prioritarios
relacionados a la seguridad ciudadana. Hay quórum si están más de la mitad de los miembros, los
cuales tienen voz y voto, también hay invitados, pero solo tienen voz. Las Secretarías Técnicas
son responsables de los Libros de Actas de las sesiones, los cuales deben contener: el registro de
los asistentes, asuntos tratados, sentido de la votación de cada uno de los miembros asistentes,
abstenciones u omisiones, y acuerdos, los cuales se adoptan por mayoría simple de los asistentes.
Además, un comité debe promover la participación ciudadana en las siguientes acciones
preventivas:

Tabla 8: Acciones preventivas de participación ciudadana promovidas por el CODISEC

Organización, capacitación, equipamiento y asistencia legal y médica a las juntas vecinales de
A. seguridad ciudadana procurando integrar sus acciones con las de la PNP, Gobiernos Regionales y
las Municipalidades.
B. Organización de sistemas de alerta temprana con la participación de la población organizada.
Coordinación con las organizaciones sociales de base como los Comité del Vaso de Leche,
C.
Comedores Populares, etc. y organizaciones no gubernamentales (ONG).
D. Constitución de redes comunitarias de prevención de la violencia familiar y de género.
E. Participación del sector privado y medios de comunicación.

20
Se hicieron “dos supervisiones a 48 CODISECs de Lima Metropolitana y una a cinco CODISECs del
Callao” (Defensoría del Pueblo, 2015, p. 61).
24
 F. Colaboración con la PNP.
Adaptado de: Decreto Supremo Nº 011-2014-IN.

Por último, las organizaciones sociales en un distrito se clasifican en dos: de carácter

territorial, aquí se encuentran las juntas vecinales de seguridad ciudadana que son promovidas por
la PNP y apoyan las actividades preventivas, informativas y de proyección social21 de esta última,
y las juntas vecinales comunales que se encargan de supervisar la prestación de servicios públicos
locales, el cumplimiento de las normas municipales, la ejecución de obras municipales y otros
servicios; y de carácter funcional, aquí se encuentran las que representan y promueven el bien
vecinal común como el comité de vaso de leche, comedores populares, entre otras (Decreto
Supremo Nº 011-2014-IN).

4.1.1. Experiencia en el desarrollo de los CODISEC de Lima

Costa, Romero y Yépez (2008) analizan los resultados de una encuesta22 realizada por
Ciudad Nuestra en el 2008 sobre la percepción de los alcaldes y jefes policiales sobre los comités
en que participan. En este estudio se encontró algunas coincidencias e interesantes discrepancias
entre alcaldes y policías respecto a una misma pregunta, las cuales es resumen en la siguiente
tabla:

Tabla 9: Percepción de los alcaldes y jefes policiales de Lima sobre el funcionamiento de

los CODISEC
Pregunta Alcaldes Jefes policiales
¿Se cumplen las decisiones del comité? 86% (sí) 27% (sí)
¿La comunidad participa en la
elaboración de diagnósticos de seguridad 60% (sí) 20% (sí)
ciudadana?
50% dijeron que solo el
¿Quién elabora y actualiza el mapa del secretario técnico. 87% dijeron que ellos
delito? 50% que es una labor conjunta mismos lo hacen.
entre municipio y Policía.
44% dijeron que es a partir de
¿Cuáles son las fuentes para elaborar el 86% dijeron que a partir
las estadísticas policiales y del
mapa del delito? de sus propias estadísticas.
serenazgo.
67% indicó que sí, es de
¿Se aplican los planes de patrullaje óptimo funcionamiento. 100% dijeron que no
integrado? (todos los alcaldes cuentan 70% indicó que la autoridad existe tal tipo de
con personal de serenazgo). policial lidera el patrullaje patrullaje.
integrado.

21
Consiste en brindar una serie de servicios para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, pueden ser
servicios de salud, educativos, etc.
22
La muestra es de los 15 alcaldes y 29 policías que respondieron. Sólo incluye 15 distritos cuya población
representa “casi el 40% de los habitantes de Lima Metropolitana”(Costa. Romero & Yépez, 2008, p .10).
25
Tabla 9: Percepción de los alcaldes y jefes policiales de Lima sobre el funcionamiento de
los CODISEC
Pregunta Alcaldes Jefes policiales
¿Quiénes asisten con regularidad a las La autoridad judicial asiste La autoridad judicial
sesiones del comité? poco. asiste poco.
Tenemos un alto
Tenemos un alto rendimiento rendimiento y los alcaldes
al igual que los policías y los uno regular.
Opinión sobre la actuación y liderazgo de representantes vecinales. Los representantes
los miembros del comité. vecinales tienen un
La autoridad judicial tiene bajo rendimiento aceptable.
rendimiento. La autoridad judicial tiene
bajo rendimiento.
¿El comité ha influido favorablemente en Muy favorable: 27% Muy favorable: 0%
la situación de seguridad ciudadana del Favorablemente: 60% Favorablemente: 100%
distrito? Regular: 13% Regular: 0%
Muy bueno: 27% Muy bueno: 0%
¿Cómo evalúa el funcionamiento de su Bueno: 47% Bueno: 93%
comité? Regular: 12% Regular: 7%
Malo: 7% Malo: 0%
Coordinación
Coordinación
interinstitucional con
interinstitucional con
¿Cuáles son las principales fortalezas de participación vecinal.
participación vecinal.
su comité?
La participación de la
Liderazgo del alcalde.
PNP.
Insuficientes recursos.
Poco apoyo institucional a los
Intereses políticos del
¿Cuáles son las principales debilidades miembros.
alcalde.
de su comité?
Poco apoyo institucional a
Insuficiente recursos.
los miembros.
Adaptado de: Costa, Yépez & Romero (2008).

Según los autores, a diferencia de los policías, en general los alcaldes sí viven en el distrito
donde trabajan y suelen quedarse por más tiempo en el mismo cargo o en uno afín, razones por la
cual son más conocedores de la problemática general del distrito, aunque la misma naturaleza de
sus funciones ayuda en eso. No obstante, policías y alcaldes coinciden en que los primeros
conocen mejor la problemática de seguridad ciudadana del distrito.

Dentro de las percepciones mostradas resalta la total discrepancia respecto a la ejecución

del patrullaje integrado, los autores lo explican por el “rechazo de las actuales autoridades
policiales al trabajo integrado de la policía y el serenazgo” (Costa, Romero & Yépez, 2008, p.
18); y la atribución de marcados intereses políticos a los alcaldes, razón por la cual los policías
recomendaron que los comités no sean presididos por alcaldes, mientras que estos últimos

26
recomendaron que se debería fortalecer su liderazgo para hacer cumplir los planes y demás
iniciativas del comité.

En cuanto a las coincidencias, resalta que reconocieran como mayor fortaleza del comité
el ser “un buen espacio de coordinación institucional, que cuenta con participación ciudadana,
factor fundamental para el adecuado diseño, evaluación y supervisión de las políticas de
seguridad” (Costa et al., 2008, p. 38); y la poca asistencia y rendimiento de las autoridades
judiciales, a pesar de que tiene un rol importante en temas de seguridad.

El estudio también encontró que los comités tienen pocos vínculos con los COPROSEC,
pero más vínculos con el CONASEC, que para los policías la falta de recursos constituye su mayor
limitante, y que hay una relativa coincidencia sobre la importancia de las actividades preventivas
y el trabajo multisectorial. En suma, estas diferentes visiones de la misma problemática “genera
que el resto de integrantes de los comités tampoco cuenten con una visión integral de la
problemática” (Costa et al., 2008, p. 44).

a. Principales actores en un CODISEC según la experiencia del Instituto de

Defensa Legal

Acorde al IDL (2010), los principales actores dentro de un comité son tres: los gobiernos
locales, PNP y ciudadanía; los cuales actúan a través del alcalde, comisario y las juntas vecinales
respectivamente. Los roles de estos actores son:

Tabla 10: Rol de los principales actores que mejoran la seguridad ciudadana según el
Instituto de Defensa Legal

Gobiernos locales Comisarías Juntas vecinales

Liderar la lucha por la seguridad Luchar frontalmente con la Organizar Juntas Vecinales para
ciudadana a través de los Comités delincuencia, a través de colaborar con la Policía
Provinciales y Distritales, estrategias tanto preventivas Nacional en las labores de
coordinando esfuerzos con la como represivas, partiendo de prevención del delito,
Policía Nacional y con los vecinos un enfoque de policía brindándole información
en el diseño y la implementación comunitaria, el cual tiene como oportuna y manteniendo a la
de políticas públicas en la materia. protagonistas a los comisarios de población en estado de alerta
cada localidad, quienes deben frente a cualquier amenaza para
estar en constante contacto con su seguridad.
su comunidad; y asumir el rol de
apoyo al Ministerio Público en la
investigación de los hechos
delictivos señalado por el Nuevo
Código Procesal Penal.
Adaptado de: IDL (2010).

27
 Asimismo, señala que hay “una serie de disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias en virtud de las cuales los alcaldes están llamados a liderar la lucha por la
seguridad ciudadana, diseñando e implementando políticas públicas en la materia” (IDL, 2010, p.
16). Entre ellas están:

 Artículo 197 de la Constitución Política del Perú: las municipalidades deben brindar el
servicio de seguridad ciudadana en cooperación con la PNP.
 Ley Nº 29611 que modifica la Ley Nº 29010 Ley que faculta a los gobiernos regionales
y gobiernos locales a disponer de recursos a favor de la PNP.
 DIRECTIVA Nº 01 -2009-DIRGEN-PNP/EMG: Lineamientos para la efectividad en la
ejecución del Patrullaje Local Integrado, entre la PNP y los gobiernos locales.

4.2. El cuerpo de serenazgo municipal

Prácticamente todas las municipalidades de Lima tienen un cuerpo de serenazgo, está

bastante normalizada su presencia en los gobiernos locales. Empezaron a ganar legitimidad social
desde su creación, pues sus acciones respondían a las necesidades de los ciudadanos, los que a su
vez les informan de los problemas que pueden ocurrir. A diferencia de la PNP, los serenazgos
tienen mayor presencia y visibilidad, pues cuentan con mayores recursos humanos y logísticos,
pero “el secreto de su éxito no reside tanto en los recursos invertidos (...) sino principalmente en
su concepción del servicio público” (Costa & Romero, 2010, p. 93), el cual se basa en su respuesta
directa a las demandas en seguridad ciudadana, al uso más transparente de recursos respecto a los
policías, lo cual favorece al control ciudadano, y al estar descentralizado sus servicios, se acoplan
mejor a las necesidades de los ciudadanos del distrito donde laboran. Además, la opinión pública
cree que la presencia del serenazgo también significa una presencia policial pronto a llegar. En
general, los cuerpos de serenazgos son un fenómeno poco estudiado aún (Costa & Romero, 2010).

Los servicios que brinda el serenazgo se pueden agrupar en tres: “en primer lugar, es un
instrumento de autoridad del alcalde; en segundo término, se encarga del patrullaje y la vigilancia
de las calles; y por último, atiende los pedidos de intervención del público” (Costa & Romero,
2010, p. 21). Asimismo, las llamadas que reciben los serenazgos tienen que ver más con
problemas de convivencia entre ciudadanos que con delitos. Sin embargo, dado que no pueden
realizar arrestos, salvo el arresto en situación de obvia flagrancia, ni portar armas o realizar
investigaciones después de sucedido el delito, entre otras atribuciones, los serenazgos necesitan
de la presencia policial. De esa forma pueden contar “con un mayor respaldo legal para su

28
accionar; y, de otro lado, que los policías cubran un mayor radio de acción” (Morante, 2015, p.
4).

Como se mencionó, legalmente los municipios, a través de su cuerpo de serenazgo

principalmente, deben trabajar coordinadamente con la PNP, pero varias veces sucede que
“ninguna de las partes está dispuesta a ceder en autoridad ante ninguna de ellas” (Morante, 2015,
p. 3). Asimismo, como cada cuerpo de serenazgo acata las ordenanzas de su respectivo municipio,
sus labores pueden diferir bastante, lo cual dificulta aún más el planeamiento para un trabajo
coordinado con los policías si se tiene en cuenta que la cooperación entre estos dos actores
tampoco está reglamentada, lo que genera que esta relación tenga “diversas trabas, recelos y
tecnicismos que [la] vuelven más compleja e intrincada” (Morante, 2015, p. 3). Aunque ha habido
precedentes donde “alcaldes pusieron en manos de la Policía los recursos de sus serenazgos [pero]
fracasaron rápidamente por su mala gestión” (Costa & Romero, 2010, p. 96).

Dado el mayor contacto con los ciudadanos respecto a los policías, los serenazgos se
vinculan con más organizaciones dentro de un distrito, siendo el lazo más estrecho con las juntas
vecinales, “lo que confirma el carácter esencialmente ciudadano y democrático del servicio (...)
su patrullaje se diseña sobre la base de coordinaciones muy estrechas con los vecinos
organizados” (Costa & Romero, 2010, p .28). Cabe indicar que se hace referencia a las juntas
vecinales organizadas por la municipalidad, que para Costa y Romero (2010), son preferibles a
las organizadas por las comisarías.

Por otra parte, la gerencia de seguridad ciudadana de una municipalidad suele estar
dirigida por un policía en situación de retiro o por civiles (Costa et al., 2008) y el cargo de gerente
y jefe de serenazgo suelen ser cargos de confianza, “lo que significa que pueden ser removidos
en cualquier momento por decisión del alcalde. Este control civil y democrático de la labor del
serenazgo es una de las principales explicaciones del éxito que ha ido adquiriendo” (Costa &
Romero, 2010, p. 34). En cuanto a la gestión de los recursos humanos en el área de serenazgo: el
proceso de selección tiene escasa regulación, suelen ser reclutados sin reparar en requisitos
mínimos. La formación del personal, en general, es bastante inadecuada e insuficiente, por lo que
tienden a realizar acciones para lo cual no están facultados. Los tres grandes desafíos de un área
de serenazgo son “establecer mecanismos claros de cooperación con la Policía (...) asegurar su
progresiva profesionalización —atendiendo especialmente la selección y formación de los
serenos— y encontrar mecanismos para reducir las inequidades entre ellos [y los policías]” (Costa
& Romero, 2010, p. 97).

29
 4.3. Las juntas vecinales de seguridad ciudadana promovidas por las comisarías

Según la Resolución Ministerial N° 0880-2015-IN, las juntas vecinales son

organizaciones sociales base conformada por un mínimo de 10 miembros vinculados entre sí (por
residir en el mismo vecindario, trabajar en el mismo lugar, etc.) dentro una unidad básica
territorial determinada por el comisario, solo puede haber una junta por unidad básica territorial.
Tienen un trabajo voluntario, solidario y no remunerado. Su objetivo es apoyar a las OPC de las
comisarias en actividades de coordinación, prevención, proyección social y brindar información
sobre delitos o violencia en su comunidad. Una de sus actividades es la participación en las rondas
mixtas, las cuales son un tipo de patrullaje preventivo que solo se puede realizar con participación
del personal policial, pero pueden participar otras autoridades. La estructura orgánica de las juntas
es la siguiente:

Figura 3: Estructura Orgánica de las Juntas Vecinales a Nivel Distrital

COORDINADOR COMISARÍA PNP

DISTRITAL DE JVSC
DPTO. PREVENCIÓN
OPC Y PS

COORDINADOR DE
COMISARÍA

COORDINADOR COORDINADOR COORDINADOR

ZONAL DE JVSC ZONAL DE JVSC ZONAL DE JVSC

COORDINADOR COORDINADOR COORDINADOR

DE JVSC
COORDINADOR DE JVSC
COORDINADO R DE JVSC
COORDINADO R
DECOORDI
VECINO JVSC NADO R DECOORDI
VECINO JVSC NADOR DECOORDI
VECINO JVSC NADOR
VIGILANTE
VECINODE JVSC VIGILANTE
VECINODE JVSC VIGILANTE
VECINODE JVSC
VIGILANTE
VECINO VIGILANTE
VECINO VIGILANTE
VECINO
VIGILANTE VIGILANTE VIGILANTE

Adaptado de: Resolución Ministerial N° 0880-2015-IN.

Cabe indicar que las juntas están dentro de la Dirección Ejecutiva de Seguridad
Ciudadana de la PNP (ver anexo C) y el coordinador distrital representa a las juntas en el comité.

Las juntas son promovidas por el personal OPC a través de acciones de acercamiento a la
comunidad y sensibilización sobre la participación, el personal debe capacitarlas en diversos
temas y asistir a todas las reuniones de coordinación de las juntas, incluidas las reuniones de los
coordinadores de las juntas con los comisarios, los cuales tienen como una de sus funciones

30
específicas difundir permanentemente los principios de la policía comunitaria. Además, el
personal OPC debe establecer las necesidades de materiales contemplados en el Programa
Presupuestal 0030: Reducción de Delitos y Faltas que afectan la Seguridad Ciudadana para la
realización de sus actividades, las cuales estarán costeadas e incluidas en el Plan de Trabajo Anual
de Promoción que será aprobado por el comisario e incluido en las actividades del Plan Local de
Seguridad Ciudadana del siguiente año (Resolución Ministerial N° 0880-2015-IN).

El Comandante PNP Guillermo Bonilla indica que las juntas deben tener una
participación “activa, constante y permanente” (Bonilla, 2008, citado en IDL, 2010, p. 25) y para
alcanzar eso, recomienda enfáticamente que deben estar separadas de la esfera política ya que
puede desfigurar el objetivo para el cual fueron creadas. También propone que el buen desempeño
de las juntas se basa en “tres elementos fundamentales: capacitación, disciplina y equipamiento”
(Bonilla, 2008, citado en IDL, 2010, p. 26). Además, dado que las juntas vecinales no reciben
paga por los riesgos que corren, sería útil el otorgamiento de seguros de salud (IDL, 2010).

Como se ha señalado, los CODISECs se crearon para lograr un trabajo coordinado entre
sus miembros, pero justamente, uno de sus principales problemas actuales es la falta de un trabajo
articulado y de consenso entre sus miembros. Esto se evidencia también entre dos de sus
principales integrantes: el comisario y el alcalde. Por ello, no se ha logrado la realización de
actividades relevantes como el patrullaje integrado. Además, el alcalde actúa principalmente a
través del personal de serenazgo respecto al cual se resalta que tiene mejores recursos y mayor
cercanía y colaboración con los ciudadanos que los miembros de la PNP; en contraposición, tienen
serios problemas en cuanto a la selección de su personal y la formación que se les imparte y
carecen de las atribuciones que los policías sí poseen. A pesar de ello, es claro que el personal
policial y de serenazgo se complementan.

31
 CAPÍTULO 3: MARCO TEÓRICO
En este capítulo se desarrollan los elementos teóricos con los que se analizará la ejecución
de la política pública de seguridad ciudadana a nivel local Vecindario Seguro basado en la policía
comunitaria, en ese sentido, este capítulo se divide en 3 secciones. En la primera sección, se
aborda lo que es una política pública23, los diversos tipos de recursos que utiliza para realizar sus
fines, entre otros aspectos. Asimismo, se profundiza en las PP de seguridad ciudadana, señalando
el desarrollo del concepto de seguridad ciudadana y el consenso actual en torno a él, para así tener
un mejor entendimiento de lo que significa generar seguridad para los ciudadanos. Además, se
señalan las características, problemas y factores de éxito de las PP de seguridad ciudadana según
la experiencia de diversos autores.

En la segunda sección se comparan tres modelos de gestión pública, para poder elegir el
más acorde al contexto actual y se explican sus componentes, sustentando la vinculación de este
modelo con el tema de esta investigación. La última sección profundiza en la teoría de policía
comunitaria señalando las diversas conceptualizaciones existentes para llegar a elegir un concepto
que será utilizado en la investigación, para después explicar sus componentes y su aplicación
práctica, entre otros aspectos.

1. Políticas públicas de seguridad ciudadana

1.1. Políticas públicas: definición

El punto de inicio de una PP son los problemas públicos, los cuales son “impedimentos
que un estado, es decir, un gobierno o administración debe resolver para satisfacer las necesidades
de la sociedad” (Graglia, 2004, citado en Arguedas & Ugarte, 2008, pp. 33-34). Un Estado puede
tomar acciones (o también decidir no hacer nada) para pasar de una situación A a otra situación
B más beneficiosa, la forma que pueden tomar estas acciones pueden variar enormemente, pues
“responden a valores predominantes o consensos sociales de una etapa definida de evolución de
una sociedad y reflejan las realidades de cada una de ellas en un determinado momento”
(Arguedas & Ugarte, 2008, p. 22).

Según Subirats et al. (2008), el concepto de PP24 ha sido objeto de una gran variedad de
definiciones que varían desde lo más abstracto hasta lo más operativo. Por ejemplo, se ha definido
una PP como “lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1972, 1984, citado en
Subirats, Knoepfel, Larrue & Varone, 2008, p. 36). Aunque todas las definiciones comparten

23
En adelante PP.
24
Se formuló por primera vez en los 70’s en Europa.
32
significados, la gran mayoría tiende a resaltar algún elemento, actor, factor o eje problemático
como más relevante; por esa razón, se usará la definición propuesta por los autores ya que no
resalta algún elemento de antemano. Entonces, una PP es:

Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por

diferentes actores, públicos y a veces no públicos - cuyos recursos, nexos institucionales
e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido
como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un
grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar la conducta de grupos sociales
que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el
interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión
(beneficiarios finales) (Subirats et al., 2008, p. 38).

Asimismo, los autores hacen referencia a dos tipos de PP: institucionales, enfocadas en
la reorganización de instituciones estatales a través de un cambio en las “reglas constitucionales
y reglas reguladoras de las organizaciones administrativas” (Subirats et al., 2008, p. 106); y
sustantivas, buscan resolver un problema público en específico que afecta directamente al
ciudadano, se enfocan en lo operativo. Ambas se relacionan en tanto que las primeras son el marco
general sobre el que se pueden desenvolver las segundas. Sin embargo, estas últimas, en base a la
experiencia en su ejecución, pueden desarrollar una serie de reglas formales e informales
necesarias para llevar su cometido y que pueden llegar incluso a oponerse diametralmente al
marco general propuesto por las PP institucionales, generando así un cambio en estas (Subirats et
al., 2008).

1.1.1. Políticas públicas: elementos constitutivos

Para entender mejor la definición de una PP, se explicará brevemente sus elementos
constitutivos según Subirats et al. (2008): i) busca resolver un problema social reconocido
políticamente como público; ii) existen grupos-objetivos (target-groups) en el origen del
problema público sobre los cuales se quiere modificar u orientar su conducta; iii) coherencia en
su formulación; iv) existencia de diversas decisiones y actividades ejecutadas por diversos
actores; v) continuidad en el tiempo del programa de intervenciones concretas e individualizadas;
vi) papel clave de los actores públicos: actores integrados en el sistema político-administrativo o
bien de actores privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base a una
representación jurídicamente fundada, de lo contrario, las decisiones tomadas básicamente serían
políticas empresariales; vii) existencia de actos formales en la fase de implementación; y viii)
naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades.
33
 1.1.2. Ciclo de las políticas públicas

Como no todos los elementos constitutivos pueden situarse en cualquier momento del
desarrollo de una PP, por ejemplo, no se puede empezar con la formulación si no se ha definido
cuál es el problema público por resolver, se utilizará la esquematización del desarrollo de una PP
propuesto por Peters (1996, citado en Arguedas & Ugarte, 2008), la cual abarca desde el
surgimiento del problema público hasta la evaluación de las acciones realizadas para resolverlo.
El esquema es el siguiente:

Figura 4: Ciclo de las políticas públicas

Definición de Ingreso a la Asignación

Implementación Evaluación
Formulación Legitimación
Problema Agenda de recursos

Retroalimentación

Adaptado de: Peter (1996, citado en Arguedas & Ugarte, 2008).

Si bien el autor propone un modelo lineal, no implica que “este proceso es mecánico u
orgánico en sus fases, sino [que estamos] adoptándolo simplemente por sus bondades para ayudar
a explicar las diferentes etapas por las que transita una iniciativa hasta convertirse en una política
pública” (Arguedas & Ugarte, 2008, p. 23). Entonces, la razón por la que se eligió este modelo es
ilustrativa, pues las fases o etapas dentro del ciclo de las PP pueden “cruzarse, retroalimentarse,
reforzarse o negarse entre sí (...) [los] procesos decisorios de las políticas públicas son procesos
complejos y dinámicos donde conviven varios procesos al mismo tiempo” (Alza, 2013, citado en
Díaz & Leguía, 2014, p. 15). A continuación, se explicará brevemente cada fase:

En la primera fase, los diversos problemas sociales llegan hasta los decisores de PP bajo
la forma de situaciones específicas, se “moldea” el problema y se selecciona a los actores que
participarán en la definición del mismo, lo cual es crucial; en la segunda, debido a diversas
razones, solo algunos de los problemas que están en la agenda del Gobierno (todos los problemas
que requieren atención) pasan a la agenda política (logran la atención de los políticos), lo que les
brinda la oportunidad de ser solucionados; en la tercera, se plantean todas las alternativas posibles
para resolver el problema público, los criterios técnicos toman mayor relevancia; en la cuarta, los
potenciales beneficiarios y afectados de una determinada PP “hacen sentir sus posiciones a través

34
de los actores políticos o representantes de sus respectivos grupos de interés” (Arguedas & Ugarte,
2008, p. 36); en la quinta, sucede el acto formal de asignación de recursos a una PP que, por haber
llegado hasta esta fase, significa que es considerada como técnica y políticamente viable; en la
sexta, se pone en marcha la PP, la cual fracasará si en las fases anteriores no se ha planeado
adecuadamente el cómo se ejecutará, el apoyo político es fundamental; en la última, se analiza si
la PP cumplió sus objetivos, pero se debe tener en cuenta que si desde la fase de formulación no
se ha contemplado la forma en que se va a evaluar, el riesgo de asignar recursos a actividades
infructuosas aumenta y las oportunidades de aprendizaje por la experiencia se desaprovechan
(Arguedas & Ugarte, 2008).

Con relación al aspecto decisorio, a nivel micro, lo componen cuatro elementos: un acto
de voluntad, existencia de alternativas, un proceso para llegar a la elección final y un mínimo
potencial de transformación de la realidad. Si no existen las dos primeras, no hay decisión en una
PP; del tercer elemento se destaca que la decisión pudo haberse tomado tiempo atrás, es decir
antes de que el proceso de decisión de una PP haya finalizado, por lo que la decisión puede
obedecer a ciertos valores prioritarios que los tomadores de decisión persiguen; respecto al cuarto
elemento, si no puede alterar en alguna forma la realidad, no tiene sentido realizar una decisión
(Dente & Subirats, 2014).

a. Consideraciones respecto a las fases de ejecución y evaluación

Mintzberg (1996) subraya que bajo cualquier perspectiva dentro del ámbito de la gestión
subyace uno de estos supuestos: es posible aislar actividades concretas tanto una de las otras como
de las autoridades directas responsables de su ejecución; el rendimiento puede evaluarse en forma
completa y adecuada a través de medidas objetivas, sin interferencia política; y las actividades
pueden confiarse a directivos profesionales autónomos responsables del rendimiento. Como
plantea el autor: “Para aislar las actividades del control jerárquico directo (...) es necesario
formular políticas claras, sin ambigüedades, desde la esfera política para que sean ejecutadas en
la esfera administrativa” (Mintzberg, 1996, p. 203), y deben ser bastante estables en el tiempo. La
separación de esas esferas por períodos extensos es un mito. Sobre el segundo supuesto, como la
gran mayoría de las actividades del Gobierno se complementan entre sí, establecer una relación
causal entre ellas es difícil, lo cual dificulta una correcta evaluación. Es más, el autor propone que
muchas actividades se encuentran en el sector público precisamente porque es casi imposible
poder evaluarlas. El tercer supuesto hace referencia a un culto al “liderazgo heroico”, pero si se
le observa más detenidamente, se pueden encontrar contradicciones entre los propósitos de las
decisiones del líder y los objetivos que se le han encomendado.

35
 1.1.3. Recursos de las políticas públicas

Así como en la definición de PP, en la tipología de recursos también se suele resaltar tal
o cual recurso. Por ejemplo, “(...) para los economistas (...) [el] trabajo, capital (natural y artificial)
y organización; para los juristas (...) [el] derecho de intervención, de participación en la toma de
decisiones, etc. (...)” (Subirats et al., 2008, p. 70). Entonces, se utilizará la tipología propuesta
por Subirats et al. (2008) debido a su neutralidad y porque ha sido planteada con el fin de analizar
PP. A continuación, se presentará gráficamente los diez recursos que se utilizan en una PP, puede
haber más obviamente, y se les explicará brevemente:

Tabla 11: Recursos de una política pública

Recurso Definición
“Constituye la columna vertebral normativa del programa de actuación político-
Recurso jurídico administrativo, organizando tanto el contenido (definición de objetivos y conducta
(derecho) de los grupos-objetivo) como la selección de los otros recursos (organizacionales,
procedimentales o financieros)” (Subirats et al., 2008, pp. 71-72).
“Tanto en términos cuantitativos o cualitativos, está en función de las capacidades
Recurso humano
de reclutamiento y de formación que poseen los diversos actores” (Subirats et al.,
(personal)
2008, p. 73).
Recurso “Es el más fácilmente medible, intercambiable o sustituible (...) está entre los que
económico más influencia y poder político confieren a los actores de una política pública”
(dinero) (Subirats et al., 2008, p. 77).
“[Es] un recurso escaso y muy desigualmente repartido entre los actores de una
política pública (...) conocimientos (...) en relación a elementos técnicos, sociales,
económicos y políticos del problema colectivo a resolver (...)” (Padioleau, 1982,
Recurso
citado en Subirats et al., 2008, p. 77). Este recurso es vital en las fases de una PP, en
cognitivo
particular durante la fase de implementación, ya que las investigaciones han
(información)
demostrado que una similar distribución entre los actores de una PP es una condición
para una buena ejecución (Knoeffel & Kissling-Näf, 1998; Kissling-Näf, 1997,
citados en Subirats et al., 2008).
“Construido a partir de atributos individuales de los actores involucrados, de la
Recurso
calidad de la organización de las estructuras administrativas o asociativas a las que
interactivo
estos pertenecen y de la existencia de redes de interacción entre los diferentes
(organización)
actores” (Subirats et al., 2008, p. 79).
“Entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos-
objetivo respecto a las modalidades de producción y los contenidos y resultados del
proceso de implementación (outputs) se ha ido convirtiendo en un recurso primordial
Recurso para toda política pública” (Subirats et al., 2008, p. 81). El consenso entre los actores
confianza puede economizar el uso de otros recursos como el derecho o el tiempo. Además, la
(consenso) aprobación del planteamiento de una PP por parte del grupo objetivo y los
beneficiarios finales otorga una legitimidad que la vía legal no puede dar, otorga una
legitimidad secundaria sin la cual la PP se paralizaría debido a presiones de estos
grupos.
Recurso Es muy poco considerado en la literatura sobre análisis de PP, “a pesar de que los
cronológico problemas de (falta de) tiempo figuren prácticamente en todos los informes
(tiempo) gubernamentales y parlamentarios, y constituya el objeto esencial de un gran número
de conflictos en la ejecución de nuevas políticas públicas” (Subirats et al., 2008, p.
83).

36
Tabla 11: Recursos de una política pública
Recurso Definición
“Engloba al conjunto de bienes tangibles de los que disponen los diferentes actores
Recurso públicos o privados, ya sea porque tales bienes les pertenezcan, ya sea por que
patrimonial dispongan de su uso” (Subirats et al., 2008, p. 84), su utilidad se expresa en facilitar
(infraestructura) el cumplimiento del objetivo de la PP y en la comunicación entre los actores. Se
clasificarán en: infraestructura, referente a edificios, salas de reunión o similares,
sistemas informáticos, etc.; y logísticos, referente al equipamiento.
Recurso Alude al apoyo político que una PP obtiene desde el inicio (legitimación primaria) y
mayoría (apoyo a través de todas las fases del ciclo de PP (segundo aspecto de la legitimación
político) primaria). Los autores se refieren al Parlamento, pero a nivel local se le reemplazará
por actores con influencia dentro la comunidad.
“La capacidad de los actores públicos para obligar físicamente a un individuo o al
grupo-objetivo de una política pública (...) no debe subestimarse (...) la sola amenaza
Recurso
de recurrir a la fuerza puede ser determinante” (Subirats et al., 2008, pp. 88-89). De
violencia
igual manera, los grupos objetivos y beneficiaros finales pueden hacer uso de este a
(fuerza)
través de manifestaciones violentas, etc. Tal vez sea sobre el que más cuidado se
deba tener, ya que puede generar una profunda pérdida de consenso.
Adaptado de: Subirats et al. (2008).

Cabe recordar que cada recurso puede ser, hasta cierto grado, sustituido por otro,
difícilmente se puede utilizar solamente uno y nunca se debe olvidar que esos recursos tienen
como fin contribuir a alcanzar el objetivo de una PP.

1.2. Conceptualizando la seguridad ciudadana

1.2.1. El concepto de orden público

Por lo expuesto anteriormente, se puede inferir que el orden público, como concepto,
tiene una marcada vinculación con el autoritarismo, supone “garantizar el orden previamente
establecido desde los órganos de poder –implica certeza, represión y distanciamiento” (Couselo,
1999, p. 208). Acorde a Yépez (2004, citado en IDL, 2010), el orden público solo hace referencia
a todo lo vinculado a evitar perturbaciones en espacios públicos, por lo que asemeja este concepto
al de seguridad ciudadana en que su foco es la seguridad de los ciudadanos, pero enmarca al
segundo más dentro de un ámbito local y responsabilidad multisectorial, mientras que el orden
público lo garantiza el Estado. Además, el autor identifica el concepto de orden interno25 con las
características del concepto de orden público, aunque no hace énfasis en la defensa de los intereses
particulares de la clase política gobernante.

Para Leal (2003, citado en Dávila, 2010), el mayor grado de militarización del concepto
de seguridad ciudadana en Latinoamérica se dio en los 70s con los gobiernos militares y su

25
Algunos lo llaman seguridad nacional, seguridad interior o seguridad pública, etc. (Dávila, 2010).
37
Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), la cual fue influenciada por la política de Estados Unidos
y consideraba que, si el Estado estaba seguro, necesariamente los ciudadanos también. Tenía
como objetivos proteger los “intereses nacionales” frente a los “enemigos” que básicamente eran
cualquiera que se oponga a los intereses de las personas gobernantes, especialmente las ideologías
de izquierda. Las violaciones de derechos humanos eran consideradas medios justificables.
Asimismo, Carrión (2002, citado en Dávila, 2010) propone que el concepto de seguridad
ciudadana ha evolucionado desde la DSN, la cual se transformó primero en el concepto de
seguridad pública que considera que la violencia la genera un enemigo interno que busca dañar
la institucionalidad, lo cual constituye un problema de orden público, este concepto todavía tiene
una marcada herencia militar.

1.2.2. El concepto de seguridad ciudadana

Según Dammert, Mujica & Zevallos (2017), la conceptualización de seguridad ciudadana

como distinta del orden público empezó durante los procesos de democratización en los 90s; sin
embargo, no era entendida como un concepto multidimensional donde son varias las instituciones
involucradas, por lo que su solución solo se vinculaba a cambios en el marco jurídico y análisis
legales sobre la criminalidad. Acorde a Fuentes (2011), a medida que la investigación sobre
seguridad ciudadana se iba desarrollando, el debate académico en Latinoamérica se centró “en
torno a tres ejes principales: los determinantes institucionales que obstaculizan o favorecen
determinadas reformas; las causas de la violencia y la evaluación de los instrumentos para
medirla; y la relación entre percepciones de inseguridad y la política pública” (Fuentes, 2011, p.
7). A su vez, Dammert & Bailey (2005, citados en Fuentes, 2011) señalan que uno de los puntos
importantes en los que se enfocó el debate fue en la “reforma policial para, por una parte
incrementar su eficiencia y eficacia en el control del delito, y en segundo lugar respecto de su
adaptación (o no) a un entorno de control civil democrática” (p. 8).

Por otro parte, desde un plano ideológico había diferentes explicaciones respecto a los
problemas en la seguridad ciudadana: los que tenían una tendencia política de derecha atribuían
la inseguridad a las “bajas penalidades del sistema, la ineficacia del castigo y la percepción
generalizada que [infringir la ley trae beneficios pronto]” (Dammert, 2012, p. 2); mientras que los
de izquierda se centraban en “explicaciones sistémicas donde las desigualdades, la falta de
oportunidades, la pobreza y la fragmentación social eran los principales elementos de
interpretación del fenómeno” (Dammert, 2012, p. 2). Algo en común de ambas posiciones, era no
haber abordado el problema desde una perspectiva científica y lograr PP correctamente diseñadas.

38
 Acorde a Dammert et al. (2017), la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos
(CIDH) enmarca el concepto de seguridad ciudadana dentro del concepto de seguridad humana,
el cual vincula distintos tipos de seguridad derivados de una serie de derechos fundamentales
indisolublemente vinculados a la persona, “incluye acciones vinculadas con la seguridad
alimentaria, sanitaria, ambiental, económica, etc.” (Dammert et al., 2017, p. 65), razón por la cual
son exigibles al Estado, pero sin que eso signifique un rol eminentemente estatal, también es
necesaria una participación ciudadana activa (IDL, 2010). En ese sentido, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define la seguridad ciudadana como:

La protección de un núcleo básico de derechos incluidos el derecho a la vida, el respeto

a la integridad física y material de la persona, y su derecho a tener una vida digna” (PNUD
2013: 5). Así, se considera que la seguridad ciudadana es “una condición necesaria para
el desarrollo humano y el desarrollo humano condiciona la seguridad ciudadana” (PNUD
2013: 8). Ello implica centrar las intervenciones en la reducción de la violencia y el delito,
a partir de un conjunto de medidas preventivas y de control, ejecutadas desde un enfoque
multisectorial (BID 2012: 6) (Dammert et al., 2017, p. 65).

El consenso en torno al concepto destaca el carácter preventivo; un enfoque multisectorial

debido a que la inseguridad ciudadana abarca el miedo a ser víctima de un delito, la ocurrencia
de delitos y diversas formas de violencia que no necesariamente son delitos, de igual forma, hay
delitos que no tienen violencia; y a la vez tienen causas que pueden diferir aun dentro de un mismo
gobierno local (Dammert et al., 2017); el trabajo articulado de actores estatales de diferentes
niveles con organizaciones de la sociedad civil, y la participación ciudadana para la coproducción
de seguridad, la cual “se ha reconocido como uno de los cambios principales en el paradigma de
la seguridad ciudadana” (Dammert, 2012, p. 1). En otras palabras, el concepto “It is framed and
backed by the state but guided and shaped through active public engagement”26 (Inter-American
Commission on Human Rights, s.f.; Costa, 2012; Inter-American Development Bank, 2012, 2010,
2009, citados en Muggah, 2017, p. 296).

No obstante, Moriconi (2011) resalta que la conceptualización de la seguridad ciudadana

se ha enfocado en el hecho violento, dejando de lado un profundo debate político sobre qué y
cómo debe ser entendido el “buen vivir”. Se considera como ciudadano seguro al que está libre
de ser víctima de algún tipo de violencia derivada de la acción de otra persona, pasando por alto
otras posibles inseguridades del ciudadano. Además, hay una marcada atención en aspectos

26
“Está enmarcado y respaldado por el Estado, pero guiado y moldeado a través de un compromiso
público activo” (traducción literal).
39
técnicos, se descarta “todo aquello que no pueda ser cuantificado [y, por consiguiente, evaluado]
(...) «la política se vuelve management» (…)” (Moriconi, 2011, p. 620). Por otro lado, si se amplía
el concepto sería contraproducente para su operatividad (Serra, 2004, citado en Bodemer, 2005),
se necesita mayor teorización al respecto (Muggah, 2017).

1.3. Políticas públicas de seguridad ciudadana

Dammert (2012) señala que la experiencia de los actores gubernamentales, académicos,

etc. respecto al desarrollo de PP de seguridad ciudadana, ha resultado en el reconocimiento de
una serie de cambios que giran en torno a estos factores: multidimensionalidad de la inseguridad
ciudadana y la necesidad de complejizar las PP dirigidas a solucionar el problema; afianzamiento
de la necesidad de acciones preventivas en las PP; coordinación entre los niveles de gobierno,
dentro de los cuales el gobierno local se ve convertido en “el espacio ideal para la implementación
de iniciativas que tengan un impacto directo sobre las necesidades de la ciudadanía” (Dammert,
2012, p. 1); y colaboración ciudadana. Asimismo, Dammert y Zúñiga (2007, citados en Dávila,
2010) subrayan que el centro de atención de una PP de seguridad ciudadana debe ser la búsqueda
de sus causas en factores estructurales como la pobreza y no en acciones de disuasión, para así
lograr resultados sostenibles. Por otra parte, diversos organismos multilaterales señalan que son
cuatro los servicios esenciales de seguridad ciudadana que debe proveerse a los ciudadanos:
prevención de la violencia y el delito; control y persecución del delito; rehabilitación y reinserción
social; y atención a las víctimas (MININTER, 2013).

Según Dammert y Paulsen (2006, citados en Dammert, 2012), los elementos claves para
el funcionamiento de una política preventiva de seguridad ciudadana son: presencia de voluntad
política sostenida; compromiso institucional; mecanismos de coordinación interinstitucional
efectivos; y financiamiento adecuado. Para Akpokdje, Bowles y Tigere (2002); Muggah, Aguirre
y Chainey (2017); Organization of American States (OAS) (2011); Olavarria y Pantoja (2010)
citados en Muggah (2017) y Moncada (2009), recabar y analizar datos de manera oportuna y
confiable es esencial. Por su parte, Chioda (2017); United Nations Development Program (2013,
2010) y Vandereschueren, et al. (2009) (citados en Muggah, 2017), resaltan la coherencia de las
PP de seguridad ciudadana con el contexto político, económico y social local.

Acorde a Dammert y Paulsen (2005) y Lunecke (2005) citados en Dávila (2010), los
gobiernos locales son la mejor opción para enfrentar la inseguridad ciudadana debido a su
cercanía con los ciudadanos, la facilidad, respecto a otras organizaciones de la localidad, con la
que pueden articular a otras organizaciones públicas y de la sociedad civil, y el “poder político
para situar este tema en la agenda pública” (Lunecke, 2005, citado en Dávila, 2010, p. 9). Sin
40
embargo, Dammert (2012) señala algunos obstáculos: la necesidad de resultados inmediatos por
parte de la ciudadanía, limitada capacidad gubernamental y la presencia de un debate electoral
permanente. Además, el protagonismo de los gobiernos locales se ve frenado por “profundas
debilidades en la capacidad legal, financiera y de personal” (Dammert, 2012, p. 2).

Por otro lado, Dammert et al. (2017) afirman que hay poca vinculación entre la
investigación académica sobre seguridad ciudadana y la creación de PP de seguridad ciudadana.
Asimismo, Fuentes (2011) señala que la investigación académica todavía debe profundizar en el
impacto de las lógicas electorales y que “existen fuertes incentivos para mantener el estatus quo
y/o para generar políticas de mano dura (...) [aunque] esa misma opinión pública en la mayoría
de los países desconfía de las instituciones de seguridad y no les brindaría mayores poderes”
(Fuentes, 2011, p. 14); falta investigar más sobre el tema. Además, diversas investigaciones
afirman que se deben realizar programas enfocados en mejorar la confianza entre los actores que
tienen más posibilidades de influir significativamente en la situación de seguridad ciudadana (Lee,
2000; Torrente, 2008, citados en Dammert, 2012).

Respecto a la evaluación, Alvarado, Muggah y Aguirre (2015), Araya (2011); Cano y

Rojido (2016); Fundación Ideas para la Paz (2012); Garcia, Mejia y Ortega (2013); Muggah y
Aguirre (2013); Rau y Prosser (2010); Sherman (2012) y Tocornal, Tapia y Ayala (2011) (citados
en Muggah, 2017), concuerdan en que, a pesar de la gran cantidad de PP e iniciativas de otro tipo
en seguridad ciudadana, existe poca evidencia que explique los resultados y outcomes27. De igual
forma, la evaluación de PP de seguridad con enfoque preventivo es un área en la que también hay
mucho por investigar, “recién se comienza a evaluar el impacto de programas específicos (...) la
evaluación de políticas es muy escasa” (Frühling, 2011, p. 5).

En toda la región latinoamericana existen bastantes casos de éxito, pero no han tenido una
evaluación apropiada debido a que, entre otras cosas, desde su formulación no se pone énfasis en
elaborar una metodología clara de evaluación que filtre, en la medida de lo posible, los efectos de
elementos externos que también inciden en el objetivo y pueden llegar a solaparse con los efectos
de la política, lo que dificulta realizar una aproximación de su verdadero impacto. En ese sentido,
de 1,300 intervenciones de seguridad ciudadana en Latinoamérica y el Caribe que por lo menos
contaban con suficiente documentación, solo 85 tenían evaluación y de esas solo 18 cumplían con
un rigor científico formal (Muggah, 2017).

27
Outcome son los resultados que se obtiene a partir del mediano o largo plazo.
41
 1.3.1. Políticas de “mano dura” y la “descentralización punitiva”

A pesar del reconocimiento de la importancia de la prevención en una PP de seguridad

ciudadana, las propuestas electorales en la región prefieren enfatizar PP de “mano dura” o “súper
mano dura” que se expresan en propuestas violentas y reactivas, pero que muchas veces no llegan
a materializarse una vez elegidos los candidatos que las propusieron, con lo cual, se vuelve a
regresar a la inercia en el tema. Este tipo de políticas “obedecen en parte a los valores
conservadores prevalecientes en el personal gubernamental que las ha impulsado; pero también a
la percepción de éste que tales políticas encontrarán apoyo en la opinión pública” (Frühling, 2011,
p. 5). Además, minan la legitimidad del Estado y dificultan el establecimiento de políticas
preventivas que generan menos costos en el largo plazo, pues para implementarlas es necesario
que la sociedad confíe más en el Estado (Fuentes, 2011). No obstante, la desconfianza en los
gobiernos tal vez pueda ser explicada por el descontento ciudadano sobre las acciones de los
políticos, por lo que hay una creciente demanda por participación ciudadana en el debate político,
decisiones de PP y la prestación de servicios estatales (Bourgon, 2007). Aunque también se ha
señalado que la sociedad civil en la mayoría de los países de Latinoamérica “no está preparada
(...) suele demandar panaceas universales” (Bodemer, 2004, citado en Bodemer, 2005, p. 168).

Según Dammert (2012), la preferencia ciudadana por este tipo de argumentos se explica
por varias razones, entre ellas está la facilidad con que los ciudadanos aceptan este tipo de
políticas, pues ante una creciente sensación de temor, desinformación respecto a los avances
académicos sobre el tema y una percepción de abandono por parte del Estado, los ciudadanos
empiezan a buscar soluciones rápidas y visibles. Además, los candidatos a la presidencia con un
discurso de prevención son fácilmente atacados en el terreno político por sus adversarios que “sí
tienen mano dura contra la delincuencia”. Este problema no solo se manifiesta en las elecciones
a nivel nacional, sino también a nivel local, este efecto es lo que Dammert (2012) llama la
“descentralización punitiva”, lo cual es una réplica a nivel local del problema de aceptar PP de
seguridad de estilo represivo-punitivo.

1.3.2. Sobre la prevención

Bodemer (2004, citado en Bodemer, 2005); Muggah, Szabo de Carvalho, Alvarado,

Marmolejo y Wang (2016) y la Corporación Andina de Fomento28 (2014) (citados en Muggah,
2017), señalan que la experiencia en intervenciones de seguridad ciudadana en Latinoamérica y

El nombre completo de la organización es “Corporación Andina de Fomento – Banco de Desarrollo de

28

América Latina”.
42
Europa evidencian una ventaja práctica y conceptual de las acciones preventivas sobre las
reactivas, las cuales ya no son efectivas debido a que, entre otras cosas, fallan al lidiar con los
crímenes que no dejan víctima, debilitan la confianza del ciudadano en la Policía (Moore, 1992)
e incluso pueden empeorar el problema de la inseguridad ciudadana (Muggah, 2017).

De manera general, se puede definir una acción preventiva como “toda tarea orientada a
evitar que el delito ocurra” (Dammert, 2005, citado en Dávila, 2010, p. 8). Para De León-
Escribano, Martínez y Sequeira (2004), la prevención “implica anteponerse, antelarse y/o
adelantarse a posibles circunstancias que pueda ser previamente solventadas o por lo menos
consideradas, para optar a las herramientas o condiciones, para que a su paso no ocasionen
mayores problemas” (De León-Escribano et al., 2004, p. 9), debe tener un enfoque restitutivo y
no vindicativo tanto para la víctima como para el delincuente, lo cual se interpreta como una
orientación rehabilitadora del delincuente y reparadora para la víctima más que dirigida al castigo,
pues excluir de la comunidad a las personas que han cometido una falta o delito probablemente
no sea viable a largo plazo y derive en situaciones de enfrentamiento y mayor exclusión, se
necesita un enfoque más integrador (Crawford, 1997, citado en Dammert, 2003).

Según Reyes (2001, citado en De León-Escribano et al., 2004), la clasificación

epidemiológica de la prevención se divide en: primaria, acciones dirigidas a una población en
general; secundaria, acciones dirigidas a una población en riesgo; y terciaria, acciones dirigidas a
sujetos que cometieron un hecho delictivo. Asimismo, las Naciones Unidas (2000, citado en De
León-Escribano et al., 2004) plantea 4 enfoques de prevención29: desarrollo de la comunidad,
centrado en mejorar la cohesión social; desarrollo social, vinculado a explicaciones estructurales
del delito; y situacional, centrado en reducir las oportunidades de cometer una acción delictiva,
pero no en las motivaciones del delito. Este último enfoque estaría “previniendo el hecho en sí,
un tipo de delito o acción violenta, y no la raíz de la inseguridad y la violencia” (Moriconi, 2011,
p. 622).

Para De León-Escribano et al. (2004) señala los tipos de acciones que se pueden tomar
frente al delito: acciones correctivas, comprendidas en los códigos penales respecto a la
ocurrencia de un delito; acciones reactivas, que solo suceden debido a la ocurrencia de un delito
y buscan disminuir su frecuencia; acciones disuasivas, que suceden ante la amenazas o alertas de
delito; y acciones proactivas, aquellas que se anticipan a la ocurrencia de un hecho delictivo en
base al análisis de situaciones, eventos o condiciones, por ejemplo, una calle mal iluminada es
una situación que puede contribuir a la ocurrencia de un hecho delictivo. Además, señala tipos de

29
El cuarto enfoque es desarrollo de la infancia.
43
prevención: situacional, se centra en reducir las oportunidades de ocurrencia de un delito a través
de la reconfiguración del entorno físico; social, centrada en los individuos en riesgo y los espacios
sociales donde se desarrollan; y mixta o comunitaria, unión de las dos anteriores.

No está de más señalar el concepto de policía preventiva: “orienta su desempeño a

conocer las posibles condiciones de vulnerabilidad de la población y las amenazas que aumentan
el riesgo de victimización entre sus integrantes; incidiendo en mejorar las capacidades de la
misma para prevenirlas, contenerlas y enfrentarlas” (De León-Escribano et al., 2004, p. 17).
Asimismo, las acciones de la policía preventiva son reforzadas con la participación ciudadana, la
cual es el “fundamento del desempeño de las policías preventivas” (De León-Escribano et al.,
2004, p. 18). La participación hace posible y facilita: la legitimación del desempeño policial, al
identificarse con la comunidad donde opera; la disminución de la corrupción y el abuso de la
fuerza policial a través del control y fiscalización comunitario de la acción policial; el trabajo
articulado entre policías y ciudadanos; y un flujo de información vital que permite la elaboración
de planes en base a evidencias. Respecto a lo último, no se trata de convertir al ciudadano en un
informante, pues eso puede ponerlo en peligro y generar desconfianza en la comunidad, “más
bien es aquella que permite: conocer, organizar, accionar, coincidir o unificar esfuerzos en
función de mejorar las capacidades de la población para enfrentar cualquier tipo de riesgo” (De
León-Escribano et al., 2004, p. 18).

En esta sección se ha explicado lo que es una PP, algunos de los recursos de los que
dispone para realizar sus fines, así como los factores de éxito y problemas (en especial los
relacionados con la evaluación), de una política pública de seguridad ciudadana. También, se ha
señalado el consenso en torno al significado actual del concepto de seguridad ciudadana en donde
la participación ciudadana toma importancia, y los diferentes tipos de prevención. Estos
elementos son de utilidad para el análisis de la implementación de la PP de seguridad ciudadana
de nivel local Vecindario Seguro y para la definición del alcance de la investigación, lo cual se
aborda los capítulos 6 y 4 respectivamente.

2. Modelo de gestión pública: New Public Service

Según Osborne (2006), existen tres modelos dominantes en la gestión pública: Public
Administration (PA), desde finales del siglo XIX hasta finales de los 70s del siglo XX; New
Public Management (NPM), hasta los inicios del siglo XXI; y New Public Governance (NPG),
hasta la actualidad. En esta sección se explican y comparan estos tres modelos de gestión pública
para después elegir el más acorde al contexto actual y desarrollar sus componentes.

44
 2.1. Public Administration, New Public Management y New Public
Governance

Acorde a Bourbon (2007)30; Osborne (2006) y Robinson (2015), el primer modelo está
influenciado por los conceptos weberianos de jerarquía y eficiencia que se basan en la idea de una
racionalidad soportada en lo legítimo (entendido como un orden autojustificable) y una
rigurosidad en el cumplimiento de los procedimientos establecidos en las leyes. Esto último
enfocado en reducir el margen decisional para así lograr una predictibilidad en el ejercicio de la
función pública que es realizada por unos burócratas con principios claros, como integridad y
meritocracia, y orientados a sobreponer los intereses públicos sobre los privados, por lo que, en
teoría, están separados de la influencia de los políticos (que rinden cuentas por el uso del poder),
pero también están alejados de los ciudadanos. Asimismo, estos burócratas aceptan la alta
centralización en la toma de decisiones y el ejercicio del control por burócratas de alto nivel. Para
Osborne (2006), las fortalezas de este modelo son el haber iniciado y resaltado la relevancia del
análisis del proceso de formulación de PP, mantener la unidad en las organizaciones estatales,
esencialmente a través de una marcada jerarquía, y haber dotado a los servidores públicos con un
ethos claro.

Sin embargo, estas características lo hacen incompatible al contexto actual que es

altamente variable y donde la necesidad de flexibilidad en la toma de decisiones es crucial ante
problemas cada vez más complejos. Asimismo, para crear PP efectivas y coherentes entre sí, no
necesariamente implica una separación entre políticos y servidores públicos, lo cual puede ser
contraproducente en algunos casos. Además, los servidores públicos tienen que relacionarse con
otros servidores públicos de diferentes niveles de gobierno, e incluso de otros países, políticos de
todo nivel, ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil (Bourgon, 2007).

El segundo modelo surge como respuesta a la necesidad de adaptación de la gestión

pública a un entorno supeditado a los cambios en las fuerzas de mercado y cada vez más
competitivo (Robinson, 2015), se fundamenta en “la economización o la mercadización de la
administración pública” (Kim, 2007, p. 516), añadiendo métodos para la evaluación por
resultados o técnicas de gerencia del sector privado, en otras palabras, se trata de emular la
aplicación de principios y prácticas empresariales en la gestión pública. En ese sentido, los
servidores públicos tendrían incentivos para sobreponer sus intereses particulares sobre el interés
común, por lo que se necesitan permanentes mecanismos de control que garanticen su apropiado

30
Bourgon incorpora las ideas planteadas por Kernaghan (2002) respecto a la Public Administration.
45
desempeño (Robinson, 2015). Asimismo, una de las principales características de este modelo es
la división de la gestión pública hasta sus unidades más básicas (Osborne, 2006). Su punto fuerte
es el haberse centrado en el proceso de implementación de PP que era antes considerado como
una caja negra31, aunque no le dio la debida importancia al proceso de formulación de PP.

Una de las críticas más fuertes al NPM, y a las reformas que originó, fue el haber generado
una desarticulación en la formulación e implementación de PP debido a su marcada perspectiva
intragubernamental en un mundo cada vez más complejo (Robinson, 2015; Osborne, 2006) 32 y
con mayores niveles de incertidumbre (Zurbriggen, 2016); “si se predica en exceso (...) [el New
Public Managament], el resultado tiende a ser la microadministración. Necesitamos una
macroadministración holística” (Kim, 2007, p. 516). Además, a diferencia del arraigo global del
PA, este modelo se ha desarrollado con mayor profundidad en escenarios angloamericanos, en la
región australasia y en algunos países escandinavos (Kickert, 1997, citado en Osborne, 2006), y
aún dentro de ellos hay variantes muy distintas (Borins, 2002, citado en Osborne, 2006).

Por otro lado, en la actualidad las funciones más relevantes de los Estados están
relacionadas a la provisión de servicios, por ejemplo, seguridad ciudadana, educación, etc., los
cuales esencialmente se basan en un proceso de transformación del conocimiento (Bourgon,
2007). Sin embargo, la provisión de estos servicios todavía está concebida desde una lógica de
fabricación de productos correspondiente al sector privado, lo que no permite abordar el hecho de
que tanto las expectativas como la experiencia de uso forman parte del proceso de provisión
(producción) de un servicio, el cual sucede (y se consume) cuando el Estado, a través de un
servidor público en muchos casos, interacciona con el ciudadano; el uso determina buena parte
del valor, pues ningún servicio tiene valor por sí mismo (Nasi, Osborne & Radnor, 2012).

También se hace evidente la ausencia de principios claros que guíen la discrecionalidad

de los servidores públicos, el enfoque del NPM no es coherente con la cultura y valores que el
sector público debería tener, es decir, enfocados en el ciudadano (Bourgon, 2007); el sector
público y privado son “alike in all unimportant aspects”33 (Allison, 1983, citado en Nasi et al.,
2012, p. 137). Todo esto produciría las dificultades que tendrían los Estados al enfrentar
problemas globales y complejos, cada vez más difíciles de delimitar y abordar; por lo que, tal vez,

31
Es decir, algo que tiene un desarrollo complicado de explicar.
32
Robinson fundamenta sus ideas en los trabajos de Christensen y Laegreid (2007b), y Denhardt y Denhardt
(2000).
33
“Parecidos en todos los aspectos sin importancia” (traducción literal).
46
se requiera de colaboración, coordinación y participación de otros actores para desarrollar su
solución.

Bourgon (2007) propone que se necesita una teoría de gestión pública acorde al contexto
actual, con valores y principios propios del sector público que guíen el accionar de los servidores
públicos, políticos y ciudadanos en general, de modo que se logre una interacción democrática y
posteriormente una integración. Esta teoría debe tener como fundamento y punto de partida el
concepto de ciudadanía (Denhardt, 2003, citado en Bourgon, 2007), el cual influencie el proceso
de formulación e implementación de PP para que sea concebido desde un enfoque de servicio al
ciudadano, sin que esto le atribuya un rol pasivo, y de mejora de la confianza hacia el Estado,
para así mejorar el bienestar general. En ese sentido, Osborne (2006) propone que, tal vez, el
modelo de gestión pública que sea más coherente con el fin del sector público y esté más acorde
a las características del contexto actual sea el New Public Governance. Este modelo todavía no
constituye un concepto propiamente definido y diferenciado, pues es de formación relativamente
reciente y surge en respuesta a los problemas prácticos y conceptuales de otros modelos, la
complejización del entorno y la pluralización en la prestación de servicios (Robinson, 2015),
posee diversas denominaciones y vertientes, pero estas últimas tienen al concepto de gobernanza
como elemento transversal (Kim, 2007).

El NPG se basa en la premisa de un Estado pluralista que comprende que el desarrollo de

las PP implica una serie de procesos con múltiples factores; y un Estado plural en donde existe
una multiplicidad e interdependencia necesaria entre actores de distintos niveles de gobierno y la
sociedad civil, ya que cada uno tiene atributos y recursos que darán forma a una PP, en otras
palabras, hay una descentralización de funciones y responsabilidades durante el proceso de las
PP. En consecuencia, se da importancia a las relaciones interinstitucionales y la construcción de
confianza y mecanismos de colaboración (Osborne, 2006), no obstante, el Estado sigue siendo el
actor más relevante. Este modelo se centra en el ciudadano y su característica más representativa
es la búsqueda de coproducción de valor con los ciudadanos durante el proceso de las PP y la
prestación de servicios (Robinson, 2015).

Los atributos de este modelo son “participación, transparencia, respuesta, rendición de

cuentas, inclusión, creación de consenso, además del dominio de la ley y de las tres E (eficiencia,
efectividad y equidad)” (Kim. 2007, p. 514). Por otra parte, Nasi, Osborne y Radnor (2012)
proponen que este enfoque puede ser una combinación de los mejores aspectos del PA y NPM.
Cabe señalar que los tres modelos descritos pueden coexistir e incluso superponerse (Osborne,
2006).

47
 Acorde a Robinson (2015), dentro de las vertientes del NPG, el New Public Service
probablemente sea el más coherente, posiciona al ciudadano y sus formas de organizarse como el
foco de la gestión pública (además de lo señalado sobre el NPG), se basa en la teoría democrática
y parte desde la premisa de una ciudadanía activa que prioriza el interés público. Para Denhardt
y Denhardt (2007, citado en Alexander & Nank, 2009), el NPS es una forma descentralizada de
ejercer la gestión pública que incluye a los ciudadanos y está acorde a los valores y necesidades
de una comunidad. Esta vertiente plantea que el rol del servidor público “is to help citizens
articulate and meet their shared interests (…) [and have to] focus more on [acquiring abilities
related to] brokering, negotiating and resolving complex problems in partnership with citizens”34
(Robinson, 2015, p. 10); y que están motivados por un compromiso con el interés público
(Osborne 2006; Denhardt & Denhardt 2011, citados en Robinson, 2015). Asimismo, el rol de los
ciudadanos:

Se está transformando de ciudadanos como sujetos a votantes, de votantes a clientes, de

clientes a socios, mientras que del gobierno está pasando de dirigentes a fiduciarios, de
fiduciarios a administradores, y de administradores a socios. En consecuencia, el tipo de
interacción entre los ciudadanos y el gobierno se está transformando de la coerción a la
delegación, de la delegación a la responsividad, de la responsividad a la colaboración
(Vigoda, 2002, citado en Kim, 2007, p. 532).

Para comprender mejor el NPS, es importante entender que significa el interés público,
Appleby (1950, citado en Bourgon, 2007) propone esta definición:

The public interest is never merely the sum of all private interests . . . It is not wholly
separate from citizens with many private interests; but it is something distinctive that
arises within, among, apart from, and above private interests focusing on government
some of the most elevated aspiration and deepest devotion of which human beings are
capable35 (Appleby, 1950, citado en Bourgon, 2007, p. 18).

Conforme a lo expuesto, el modelo de gestión pública a utilizar en esta investigación es

el NPS debido a que guarda más coherencia con las características del entorno actual y parece ser

34
“Facilitar oportunidades para fortalecer el compromiso ciudadano en la búsqueda de soluciones a los
problemas de la sociedad (...) [deben adquirir habilidades relacionadas a la] intermediación, negociación y
resolución de problemas complejos en asociación con los ciudadanos” (traducción literal).
35
“El interés público nunca es solamente la suma de todos los intereses privados. . . No está completamente
separado de los ciudadanos con muchos intereses privados; pero es algo distintivo que surge dentro, entre,
aparte de y más allá de los intereses privados, enfocando en el gobierno alguna de las aspiraciones más
elevadas y de la más profunda devoción de la cual los seres humanos son capaces”.
48
el modelo más idóneo, hasta el momento, para comprender de lo que se trata realmente la gestión
en el sector público. Por otra parte, si bien no se puede afirmar que el NPS haya sido aplicado
durante la ejecución del plan Vecindario Seguro, varias de las características ya referidas de este
modelo -en especial la participación ciudadana para la coproducción de valor- son compartidas
con la policía comunitaria. Para Darcan (2014, citado en Ozkan, 2016): “Community policing is
an implementation of “The New Public Service” in the policing field”36 (p. 156), por lo que se
consideró más acertado profundizar parte de las características de la policía comunitaria desde la
perspectiva de este modelo, ya que las características de la interacción de las organizaciones
estatales con los ciudadanos son mejor comprendidas desde la gestión pública. No obstante, lo
señalado a continuación es un complemento de la teoría de policía comunitaria a utilizar.

Entonces, para entender mejor este modelo, y en base a la literatura revisada, se dividirá
en dos grupos: la sociedad y el Gobierno; a cada grupo se le asignará las características del NPS
que más se le vincule, pero hay que recordar que estas características están, en cierto grado,
incluidas en ambos grupos, pero se las atribuirá a uno y no al otro por fines ilustrativos.

2.2. Fundamentos del New Public Service: Sociedad

2.2.1. Ciudadanía

Según Dagger (1997) y Putnam (2000) citados en Bourgon (2007), la ciudadanía es el

conjunto de personas que simultáneamente pertenecen a distintas comunidades (familia, iglesia,
partido político, etc.) y pueden tener roles contradictorios, pero reconocen que su rol como
ciudadano es más relevante, de esa manera superan su interés propio y buscan el interés común.
Para Campero (2007), la ciudadanía se compone de tres elementos que se complementan y sirven
de contrapeso entre sí: la ciudadanía política, la ciudadanía social y la institucionalidad. Acorde
a Añón (2002, citado en Campero, 2007), la ciudadanía política se refiere al acceso y ejercicio de
una serie de derechos, siendo el principal el poder participar en las decisiones. Esta ciudadanía es
consecuencia de la ciudadanía social, la cual es una serie de recursos económicos, sociales y
culturales mínimos con los que se debe contar para poder ejercer la ciudadanía política. De no
contar con estos recursos, la ciudadanía política solo sería una designación sin ninguna capacidad
de transformar la realidad. El último elemento hace referencia a las reglas de participación
ciudadana que un Gobierno impone. Entonces, como la participación constituye un elemento
fundamental dentro del concepto de ciudadanía, se desarrollará a continuación.

36
“La policía comunitaria es una implementación del New Public Service en el campo policial” (traducción
literal).
49
 a. Participación ciudadana

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (s.f., citado en

Bourgon, 2007) define tres formas de participación ciudadana: (a) información, relación unilateral
donde el Gobierno provee información al ciudadano; (b) consulta, relación bilateral donde los
ciudadanos proporcionan feedback al Gobierno; y (c) participación activa, es un intercambio
continuo donde Gobierno y ciudadanos están involucrados en la formulación de la PP.

Según Dávila (2010), la participación ciudadana se puede definir como la “capacidad

jurídica o política para intervenir individual o colectivamente, directa o a través de representantes,
en los diversos procesos de gestión local o nacional que impactan sobre las condiciones de vida
de las personas” (p. 10). Asimismo, Tanaka (2001, citado en Dávila, 2010) hace una observación
sobre la forma en que los ciudadanos participan: en un entorno de pobreza, los ciudadanos se
involucran colectivamente para conseguir bienes y servicios esenciales, por otra parte, los
ciudadanos en entornos más desarrollados presentan sus demandas de forma individual o en
agrupaciones con intereses privados, por lo que una vez satisfecha ciertas necesidades, la
participación disminuye en general.

Para Ballón (2003); Chirinos (2003) citados en Dávila (2010), la participación no es algo
que fluya naturalmente de los ciudadanos, aunque Ballón afirma que la participación tiene un
valor en sí mismo, no solo por los resultados que pueda generar. De igual manera, Oszlak (2013)
señala que el ciudadano tiene que valorar algo, pues participa cuando eso que realmente valora
“ha sido amenazado por la acción del Estado o de otros actores sociales que detentan ciertos
recursos de poder. Este es el fundamento mismo de la acción colectiva” (Oszlak, 2013, p. 19),
abrir canales y esperar obtener alguna colaboración beneficiosa por parte de los ciudadanos no es
suficiente, estos “no son, por naturaleza, actores políticos. Lo son si participan” (Oszlak, 2013, p.
19). En ese sentido, Amartya Sen (s.f., citado en Oszlak, 2013) afirma que:

No es concebible la participación de la sociedad civil en el diseño, puesta en marcha y

evaluación de las políticas estatales, a menos que ésta haya sido empoderada; 2) que el
empoderamiento implica que el ciudadano conoce sus derechos individuales y los
colectivos, la forma en que se puede obtener la garantía de su ejercicio y la capacidad de
análisis de la información pertinente, así como su capacidad de agencia, o sea, de ser o
hacer aquello que se tiene razones para valorar; y 3) que aún empoderado, el ciudadano
valora la participación política y tiene la voluntad de ejercerla (Amartya Sen, s.f., citado
en Oszlak, 2013, p. 7).

50
 2.3. Fundamentos del New Public Service: Gobierno

2.3.1. Gobernanza

Acorde a Denhardt (2003, citado en Bourgon, 2007), el concepto de gobernanza se puede

definir como:

The traditions, institutions and processes that determine the exercise of power in society,
including how decisions are made on issues of public concerns and how citizens are given
voice in public decisions-making. Governance speaks to how society actually makes
choices, allocates resources and creates shared values37 (Denhardt, 2003, citado en
Bourgon, 2007, p. 20).

Para Ramírez-Alujas (2011), esa definición vendría a ser la perspectiva descriptiva de la

gobernanza. Asimismo, el autor propone tres tipos de gobernanza: (a) gobernanza democrática,
referida a “la aproximación e incorporación de los ciudadanos a la acción pública y se expresa en
los esfuerzos de apertura a la participación, la rendición de cuentas y el control social” (p. 104);
(b) gobernanza eficaz, como la “capacidad para resolver problemas colectivos (...) y alcanzar los
fines (socialmente) pretendidos, que se une a la eficacia directiva del proceso mediante el cual los
actores deciden sus objetivos de convivencia y la forma de coordinarse para realizarlos” (p. 104);
y (c) buena gobernanza, reflejada “en los marcos institucionales –formales e informales– que
aseguren un funcionamiento eficaz del sistema económico y faciliten el desarrollo del espíritu
emprendedor y la formación de capital social” (Longo, 2008, citado en Ramírez-Alujas, 2011, p.
104).

Conforme a la intención de ilustrar los fundamentos del NPS en este apartado, a cada
perspectiva de gobernanza se le atribuirán las características del NPS que más le correspondan38,
lo cual será complementado con las ideas de otros autores.

a. Gobernanza democrática

Ramírez-Alujas (2011), incluye aquí la aproximación e incorporación de los ciudadanos

a la acción pública (se interpretará como coproducción de valor para fines analíticos), apertura a

37
“Las tradiciones, instituciones y procesos que determinan el ejercicio del poder en la sociedad, incluyendo
cómo se toman las decisiones sobre temas de interés público y cómo se les da voz a los ciudadanos en la
toma de decisiones públicas. La gobernanza habla de cómo la sociedad realmente toma decisiones, asigna
recursos y crea valores compartidos” (traducción literal).
38
La perspectiva de buena gobernanza no será desarrollada debido a que esta investigación se circunscribe
a un gobierno local y el nivel de poder sobre el marco legal no es tan significativo; sin embargo, existe, por
lo cual solo se señalará aquellas ordenanzas municipales que hayan tenido algún efecto importante en la
mejora de la seguridad ciudadana dentro del distrito.
51
la participación, rendición de cuentas y control social, pero como ya se hizo referencia a la
participación ciudadana, y dada las características de la investigación, no se ahondará en el control
social; por lo que solo se desarrollaran la coproducción de valor y rendición de cuentas.

a.1. Coproducción de valor

Nasi et al. (2012) afirman que no se debe llegar a la pregunta “how to «add-in»
coproduction to public services but rather how to manage and work with its implications for
effective public service delivery”39 (Nasi et al., 2012, p. 145). Para Ostrom (1996, citado en
Zurbriggen, 2016), la coproducción es “un proceso mediante el cual los insumos utilizados para
producir un bien o servicio son aportados por los individuos que no están ‘en’ la misma
organización (...) implica que los ciudadanos puedan desempeñar un papel activo” (p. 4).
Asimismo, Lusch y Vargo (2006, citados en Nasi et al., 2012) señalan que la coproducción de
bienes y/o servicios en la actualidad tiene como fundamento principal una transformación del
conocimiento que diferentes actores poseen. Además, Vaillancourt (2009, citado en Oszlak, 2013)
utiliza el término colaboración para referirse a la coproducción de valor y hace una distinción
dentro del mismo:

Distinguir entre ambos conceptos (...) la co-producción de políticas públicas se relaciona

con la dimensión organizacional de la política y permite una contextualización de la
participación de actores, tanto de la sociedad civil como del mercado, en la
implementación de servicios destinados al público. Por su parte, el concepto de co-
construcción se vincula con la dimensión institucional de las políticas públicas y permite
analizar los modos en que sociedad civil y fuerzas del mercado definen las políticas
públicas (Vaillancourt, 2009, citado en Oszlak, 2013, p. 20).

Según Denhardt y Denhardt, 2007; King, Stivers y Collaborators, 1998 (citados en

Alexander & Nank, 2009), cuando los servidores públicos se compenetran con la comunidad y
formulan e implementan acciones junto a los ciudadanos que estén acorde a los valores y
necesidades de estos últimos, se fortalece la democracia. Sin embargo, para entornos no tan
desarrollados, y tal vez en los desarrollados también, “¿Estamos preparados para tener una
aproximación colaborativa? ¿Estamos listos para un enfoque consultivo? La consulta entraña más
comunicación, más reuniones, más cooperación y más integración. ¿Podemos hacerlo? ¿Nos
sentimos bien haciéndolo?” (Kim, 2007, p. 520).

39
“Cómo agregar coproducción a los servicios públicos, sino cómo gestionar y trabajar con sus
implicaciones para la prestación efectiva de servicios públicos” (traducción literal).
52
 a.2. Rendición de cuentas

Para Mainwaring (2003, citado en Moncada, 2009), rendir cuentas es la acción que una
institución estatal realiza para informar y responder a los requerimientos de los ciudadanos sobre
sus acciones realizadas. No obstante, Bourgon (2007) afirma que no solo las organizaciones
estatales deben rendir cuentas, pues para resolver los problemas actuales se necesita del
involucramiento de distintas organizaciones no estatales, las cuales también son emplazadas a
rendir cuentas por sus acciones y el uso de recursos públicos, lo cual, junto a la diversidad de
escenarios, originan nuevas formas de rendir cuentas. Por su parte, Barber (1983, citado en
Alexander & Nank, 2009) explica la rendición de cuentas como una forma de desconfianza, como
la expectativa de un comportamiento egoísta o indiferente de la contraparte. Por otro lado,
Bardach y Lesser (1996, citados en Alexander & Nank, 2009) señalan que no se debe olvidar de
qué y hacia quién se rinde cuentas.

b. Gobernanza eficaz

De acuerdo a lo señalado por Ramírez-Alujas (2011), se dividirá la gobernanza eficaz en

efectividad y coordinación. La primera se referirá a la utilización de recursos y el logro de los
objetivos planteados, y la segunda al trabajo conjunto entre actores públicos y organizaciones de
la sociedad civil.

En resumen, el New Public Service se origina como una respuesta a la complejización de

los problemas dentro de un entorno democrático (entre otros aspectos), esto ha demandado en los
servidores públicos un cambio en sus prácticas y principios. Este cambio se fundamenta en la
orientación del servicio público hacia el bienestar del ciudadano, el cual deja de ser un agente
pasivo y ejerce una participación activa basada en el bienestar común y que tiene como una de
sus expresiones más importantes el participar en el proceso de toma de decisiones. Asimismo, el
rol de los servidores públicos es facilitar el compromiso y participación ciudadana, pero también
de articular esfuerzos con diferentes organizaciones, ya que cada uno de estos actores poseen
diversos recursos para dar solución a los problemas, es decir, se busca coproducir valor que en
muchos casos se expresa bajo la forma de provisión de servicios, los cuales deben incorporar las
expectativas como la experiencia de uso de los usuarios para su adecuada provisión.

53
3. Policía comunitaria

3.1. Definición del concepto

A pesar de la popularidad mundial de la policía comunitaria desde los 90s, no hay

consenso sobre su definición (Gianakis & Davis, 1998; Müller, 2010; Neild, 1999)40. Las
definiciones se pueden agrupar en tres41:

a) Enfoque filosófico: pretenden redefinir la concepción del policía respecto a su trabajo

para así insertar su labor acorde a un contexto democrático, no se le atribuye algún
componente operativo específico (De León-Escribano et al.; 2004; Insyde, 2013;
Ministerio del Interior de Paraguay, 2014; Gianakis & Davis, 1998; Trojanowicz &
Carter, 1988, citados Liou & Savage, 1996; Community Oriented Policing Services
Office, 2012, citado en Scheider, 2013; Skogan, 2006, citado en Frühling, 2011).
b) Enfoque operativo: se basan en el empleo de métodos como la reestructuración
organizacional participativa; nuevos programas de entrenamiento y selección de
personal; uso de tácticas preventivas; formas alternativas de patrullaje; asignación del
efectivo policial a circunscripciones territoriales por largos periodos para lograr su
identificación con la comunidad, una variante es la asignación por cuadrantes, o solo para
la identificación de los problemas; nuevos programas de incentivos y recompensas
(Gianakis & Davis, 1998; Goldstein, 1990, citado en Scheider, 2013)42; o en la
descentralización de la estructura de comando y el aumento de la potestad discrecional
del agente (Gianakis & Davis, 1998; Rico, 1983, citado en Insyde, 2013)43.
c) Estrategia organizacional: es una combinación de las anteriores, en ese sentido, replantea
los objetivos y métodos policiales a través, principalmente, del establecimiento de
asociaciones funcionales con la comunidad para identificar y resolver los problemas
señalados por la misma, y con un énfasis en la realización de actividades preventivas
(Greene & Mastrofski, 1988; Jones, Newburn & Smith, 1996; Maguire, Howard &
Newman 1998; Rosenbaum, 1994; Skogan, 1990, 2004; Skolnick, 1999; Skolnick & Bay,

40
Gianakis y Davis se basan en las investigaciones de Roberg y Kuykendall (1993); Wycoff (1991), y
Greene y Taylor (1991).
41
Las definiciones dentro de cada enfoque no son totalmente excluyentes, pero se agruparon según la
perspectiva en que los autores revisados comprenden la policía comunitaria.
42
Gianakis y Davis se basan en las investigaciones de Roberg y Kuykendall (1993); Wycoff (1991), y
Greene y Taylor (1991).
43
Gianakis y Davis se basan en las investigaciones de Skolnick y Fyfe (1995); Bayley (1994a), y Kelling
y Moore (1991).
54
 1986, 1988, citados en Lum, 2009; Liou & Savage, 1996; Moore, 1992; Scheider, 2013;
Chamard, 2006, citado en Scheider, 2013; Thacher, 2001; Reisig, 2010).

3.1.1. Concepto a elegir

Dada la variedad de definiciones y diversidad de estrategias que varían de acuerdo a las

características del contexto en donde se apliquen (Chinchilla, 1999), aunque compartan algunos
elementos en común como se señalará más adelante, para elegir un concepto y forma de aplicarlo,
se tendrá en consideración su coherencia con las características del entorno en donde el fenómeno
de estudio se desarrolló (Arturo Huaytalla, comunicación personal, 19 de enero, 2019). En
consecuencia, se elegirá la conceptualización del general PNP (r) Enrique Yépez Dávalos44:

La policía comunitaria es una filosofía. Es un tipo de gestión y un diseño organizacional

basado en la noción de que, juntos, la Policía y la comunidad son más eficaces para
enfrentar las causas de la delincuencia y del temor ciudadano, así como para revertir la
percepción de inseguridad (Yépez, 2004, p. 273).

En otras palabras, es una forma de concebir el trabajo policial asociado a un tipo de

gestión, donde la calidad del trato brindado por los policías y la participación ciudadana toma
relevancia, es la “construcción de una relación de cooperación y de respeto, en donde se asume la
coproducción de seguridad por ambas partes” (Insyde, 2013, p. 22). Asimismo, la policía
comunitaria es coherente con la renovación de las organizaciones policiales en las sociedades
modernas en donde el buen trato al público, la orientación a la solución de los problemas
señalados por los ciudadanos y la necesidad de que la Policía se identifique y esté enlazada con
la comunidad son algunas de las cualidades que las caracterizan, la policía comunitaria “no es una
policía dentro de otra policía (...) es la esencia del trabajo policial, es la razón de ser del policía,
por cuanto no se concibe actualmente una policía alejada de su comunidad” (Yépez, 2004, pp.
293-294), la Policía necesita de la participación ciudadana para su “consolidación a largo plazo
(...) como una institución profesional, efectiva y apolítica” (Neild, 1999, p. 2). En ese sentido,
Skogan (2006, citado en Frühling, 2011) afirma que:

Los principales estudiosos de la policía comunitaria sostienen que ésta no se define por
actividades o programas específicos, pues las tácticas o programas pueden cambiar de
acuerdo con las circunstancias, sino que por el hecho que la policía comunitaria implica
un cambio organizativo del proceso de toma de decisiones en materia de seguridad de los

44
General PNP retirado, conferencista internacional, fundador de la Dirección de Participación Ciudadana
de la PNP, uno de los líderes durante la reforma policial del Perú en el 2001, impulso la creación de los
comités provinciales y distritales de seguridad ciudadana.
55
 ciudadanos, y de la cultura interna de la policía. Las prioridades del accionar policial
pasarían a ser el resultado de un diálogo entre ciudadanos y policía (Skogan, 2006, citado
en Frühling, 2011, p. 40).

Tanto la redefinición de la esencia del trabajo policial como la priorización de los

problemas y actividades junto a la comunidad y la compenetración con esta, han sido formalmente
parte de los objetivos de diversos programas de policía comunitaria, pero en la práctica han sido
poco o nada aplicados. Se han centrado en aspectos técnicos a nivel organizacional, que también
son importantes, convirtiendo así la esencia de la policía comunitaria en retórica (Trojanowicz &
Bucqueroux, 1998, citados en Dammert, 2003). En un verdadero programa de policía comunitaria,
los ciudadanos se vinculan políticamente con los policías, en vez de que los policías se vinculen
burocráticamente con los ciudadanos (Gianakis & Davis, 1998). Además, este “discurso
simbólico” puede llegar a ser atractivo durante los ciclos políticos, ya que es políticamente
correcto (Eck & Rosenbaum, 1994, citados en Gianakis & Davis, 1998).

Cabe recordar que la Policía es una forma, quizá la más relevante, del control social del
Estado, por lo que su objetivo principal es reducir la comisión de delitos, pero actualmente no es
lo único en que debería enfocarse, también “se le pide al policía que sea un profesional de la
seguridad, de la integración social, de la calidad de vida, pero sobre todo (...) que actué con una
actitud de auténtico compromiso en los problemas que interviene” (Yépez, 2004, p. 272). En ese
sentido, los que están a favor de la policía comunitaria señalan que la reducción del crimen sigue
siendo el objetivo primordial, pero hay mejores medios para lograrlo, que quizás no ataquen el
problema directamente, pero que pueden reducir el crimen y a la vez alcanzar importantes
objetivos como mejorar la confianza del ciudadano. Por otra parte, hay virtudes de la forma
tradicional de ejercer la labor policial que no deben ser olvidadas: reducción de la tasa de crimen
como objetivo primordial, limitación del poder policial, respeto de la privacidad del ciudadano y
la imparcialidad en el accionar policial (Moore, 1992).

Asimismo, hay circunstancias previas a la ejecución de un programa de policía

comunitaria que facilita su desarrollo. Desde el lado institucional: voluntad política del gobierno
municipal, del máximo representante de la institución de seguridad y del órgano legislativo
municipal; deseo de descentralizar el servicio de seguridad ciudadana; proyección de largo plazo
de las PP de seguridad ciudadana; contar con recursos mínimos e “impulsar una gestión ágil y
transparente de los mismos” (Insyde, 2013, p. 53); realización de rendición de cuentas y fomento
de la participación ciudadana. Desde el lado de la comunidad: contar con un nivel mínimo de

56
organización comunal con liderazgos en su interior, y una disposición para cooperar con la
institución policial (Insyde, 2013).

En cuanto a los obstáculos para la implantación del modelo, están la insuficiente

asignación de personal; debilitamiento del vínculo policías-ciudadano por la rotación del personal
debido a cuestiones administrativas de la Policía o por querer evitar una “captura del policía” por
parte de ciudadanos influyentes; e inadecuadas capacitaciones al personal policial de menor rango
(Frühling, 2011). También hay obstáculos como la resistencia al cambio por parte de los policías,
esquemas de seguridad basadas en la militarización, poca experiencia policial en acciones de
contacto con la comunidad, bajo nivel organizacional civil, cultura de violencia manifestada en
la preferencia por medidas de “mano dura”, y un lento y burocrático funcionamiento interno de
la Policía (De León-Escribano et al., 2004), condiciones de trabajo inadecuadas (salario, logística,
etc.) y una deficiente gestión de la información. Este último obstáculo es importante, pues los
programas de policía comunitaria hacen bastante uso de análisis de data para la planificación de
acciones, identificación de factores de riesgos, etc. (Chinchilla, 1999).

Para complementar la explicación, se utilizará la comparación entre el modelo

conservador de ejercer la labor policial y el de orientación comunitaria:

Tabla 12: Modelo conservador versus el modelo de orientación comunitaria para ejercer
la labor policial

Modelo conservador Modelo de orientación comunitaria

Administración descentralizada a nivel de
Manejo administrativo centralizado.
Comisaría.
Institución cerrada y reaccionaria al cambio. Institución abierta a la sociedad civil.
Principales unidades policiales de prevención Todas las modalidades de trabajo preventivo y
bajo comandos centralizados fuera del ámbito de investigación básica bajo el comando de los
local. comisarios distritales.
Cuadros de oficiales debidamente seleccionados
En comisarías, oficiales desmotivados por para ser comisarios y para formar parte de la
carencia de incentivos profesionales. comisaría, a raíz de una adecuada política de
incentivos profesionales.
Personal subalterno en constante capacitación
Personal subalterno desmotivado por falta de mediante unidades móviles de instrucción; e
capacitación e incentivos económicos. incentivos económicos sobre la productividad
en coordinación con los municipios.
Plena participación de los comandos
Relativa aceptación de los comandos policiales policiales para trabajar en seguridad
para trabajar con la comunidad. ciudadana.
Plena empatía entre policía y municipio para
Desconfianza o escasa relación de trabajo entre
trabajar en temas comunes.
policía y municipio.

57
Tabla 12: Modelo conservador versus el modelo de orientación comunitaria para ejercer
la labor policial

Modelo conservador Modelo de orientación comunitaria

Trabajo policial integrado en el marco de los
Trabajo policial aislado a nivel local. Comités Provinciales y Distritales de Seguridad
Ciudadana.
Plena coordinación para la ejecución de
Escaso nivel de coordinación de la Policía con
servicios integrados bajo el comando del
los servicios de serenazgo.
comisario.
Medios informáticos y de comunicación Implementación técnica de los medios
informáticos y de comunicación para un manejo
precarios.
geo referenciado del comportamiento delictivo.
El comisario no tiene autonomía y carece de El comisario se convierte en el profesional técnico
capacidad de decisión por carencia de efectivos en seguridad ciudadana del distrito.
y medios.
Adaptado de: Yépez (2004).

Además, algunas de las concepciones erróneas más comunes que se tienen sobre la policía
comunitaria son: solo son policías brindando un trato amable, los policías pueden dar solución a
todo tipo de problemas, solo se realiza acciones preventivas, o es una transferencia de funciones
policiales a la comunidad (Insyde, 2013).

3.2. Componentes

Para explicar los componentes de la aplicación de un programa de policía comunitaria

acorde al concepto elegido, se utilizará la propuesta de Delgado (1999, citado en Yépez, 2004)
como esquema base, el cual será complementado con la literatura revisada. Cabe mencionar que
uno de los componentes del modelo es la prevención, pero como ya ha sido desarrollada y no
hubo diferencias relevantes en la literatura revisada sobre ese componente con lo ya utilizado, no
se le abordará nuevamente. Asimismo, antes de explicar los componentes, se señalarán los
elementos básicos en común que algunos autores pudieron identificar en la aplicación de
programas de policía comunitaria:

58
Tabla 13: Elementos en común de los programas de policía comunitaria

Fuente Elementos en común

“Concentración de la vigilancia policial en áreas pequeñas que se vigilan
predominantemente a pie; radicación estable del personal en determinadas
Trojanowicz y áreas geográficas a fin de asegurar que podrán establecer relaciones de
Bucqueroux (1988); confianza con sus habitantes; establecimiento de asociaciones con los
Goldstein (1988) habitantes del vecindario destinadas a prevenir el delito; utilización del
citados en Dammert método de resolución de problemas que involucra la actuación de la policía y
(2003) de otras agencias públicas con el objetivo de reducir la incidencia del delito
en determinadas áreas, y el desarrollo de mecanismos de consulta ciudadana
sobre los problemas de criminalidad y temor prioritarios”.

“1) la actividad policial se planifica y realiza enfocada a áreas geográficas

reducidas; 2) se establecen relaciones estrechas con la comunidad a fin de
facilitar la consulta permanente a los ciudadanos para asegurar que la policía
tome en cuenta sus percepciones; 3) la policía se enfoca a la resolución de
Frühling (2011, p. 40) problemas de seguridad concretos que afectan a los vecinos (...); 4) de lo
anterior se desprende la necesidad de que la policía se involucre en el estudio
de las condiciones y circunstancias que favorecen la delincuencia o las faltas
que trastornan la vida cotidiana de las personas, a fin de determinar cursos de
acción para superarlas”.
Adaptado de: Dammert (2003) y Frühling (2011).

3.2.1. Participación ciudadana

La participación de los ciudadanos45 debe ser de forma directa y enfocada en acciones

preventivas, involucra un trabajo conjunto con los policías y el gobierno local (Yépez, 2004), los
programas de policía comunitaria con mayor éxito le han conferido a “la comunidad un papel
sustancial: su colaboración con la policía para identificar problemas de seguridad, priorizar las
necesidades, y responsabilizar a la policía a darles seguimiento” (Neild, 1999, p. 3).

La participación ciudadana puede ser: (a) consultiva, solo brinda información; (b)
resolutiva, tiene voz y voto en la toma de decisiones sobre la realización de acciones; o (c)
monitorea constantemente el cumplimiento de lo acordado con los demás actores (Ministerio del
Interior de Paraguay, 2014). Asimismo, la participación de los ciudadanos se puede manifestar
en: la identificación de las carencias de seguridad ciudadana; complementando la elaboración de
alternativas de intervención en la comunidad de enfoque preventivo; contribuyendo a la
realización de acciones preventivas a través de la identificación de oportunidades de trabajo,
educación, etc.; o planteando vías de fiscalización ciudadana sobre el accionar policial (De León-
Escribano et al., 2004).

45
Será complementado con la teoría sobre participación ciudadana del apartado 2.2 sobre los Fundamentos
del New Public Service.
59
 Algunos problemas para la participación son las amenazas de los delincuentes, poca
capacidad de comunicación de los policías debido a su cultura militar y la poca confianza que los
ciudadanos tienen en ellos por un previo uso excesivo de la fuerza, corrupción, etc. Por otra parte,
la experiencia latinoamericana en la aplicación de programas de policía comunitaria muestra que
los ciudadanos no están preparados para relacionarse con los policías y esta última no prioriza sus
actividades según las necesidades señaladas por los ciudadanos (Frühling, 2011).

Dentro de la participación ciudadana se encuentran dos elementos:

a. Asociación policía-comunidad

Dado que esta sociedad es vital en la aplicación de un programa de policía comunitaria,

la Policía puede iniciar un acercamiento a través de los programas de participación comunitaria
ya creados, aplicando la orientación a la resolución de problemas y/o a través de la relación con
otros organismos públicos y asociaciones ciudadanas (Frühling, s.f., citado en Ministerio del
Interior de Paraguay, 2014). Según De León-Escribano et al. (2004), la identificación de la Policía
con su comunidad se puede expresar en:

 El sentido de pertenencia a la comunidad y conocimiento de sus necesidades a través de

la permanencia del agente policial en un determinado barrio y su interacción con la
dinámica comunitaria.
 La orientación a la mejora de la percepción y condición de seguridad ciudadana.
 Los policías aceptan el monitoreo de sus actividades por parte de los ciudadanos y
contribuyen a la solución de los problemas manifestados por estos.
 La inclusión de las organizaciones de la comunidad desde el planeamiento de las
actividades de seguridad.
 El reconocimiento del efectivo policial “como un servidor público accesible a toda la
comunidad” (De León-Escribano et al., 2004, p. 23) por parte de los ciudadanos, esto es
facilitado a través del patrullaje a pie.
 La especial atención a los grupos vulnerables dentro de la comunidad como los ancianos
o las personas que han sufrido de abusos, deben capacitarlos en temas de seguridad.

Por otra parte, el principal problema en esta asociación radica en los diferentes valores y
prioridades de los asociados que pueden ser hasta contradictorios por momentos, por ejemplo, la
Policía está obligada a resguardar la integridad de una persona que ha violentado a un niño, lo
cual puede estar muy en contra del deseo de una comunidad (Moore, 1992). Suponer que la Policía
va a elegir estrategias que alineen sus valores con los de la comunidad es sobresimplificar la

60
cuestión. Asimismo, los ciudadanos van a responsabilizar a la Policía por prácticamente cualquier
cosa que altere el orden sin importar lo amplio o limitado que ellos mismos entiendan por “orden”,
lo que ocasionará el debilitamiento del intento de vínculo policía-comunidad, entre otras cosas
(Wilson & Kelling, 1989, citados en Thacher, 2001). Además, al ser responsabilizados, los
policías van a tener que rendir cuentas de sus acciones, pero la influencia de ciertos grupos de
ciudadanos dentro de una comunidad puede generar que el nivel de rendición de cuentas no sea
igual hacia todos los miembros de la comunidad (Moncada, 2009). Aunque, el solo hecho de
rendir cuentas mejora la transparencia de la institución policial (Chinchilla, 1999).

b. Orientación a la resolución de problemas

La orientación a la resolución de problemas tiene un desarrollo histórico y sustento teórico

independiente a la policía comunitaria, por ejemplo, cooperar y asociarse con la comunidad no es
una necesidad en la orientación a la resolución de problemas. Esta estrategia se enfoca en analizar
las causas subyacentes a un problema que puede (o no) ser formulado por la comunidad, para así
modificarlas y evitar que el problema suceda. No obstante, es bastante frecuente usarlo
conjuntamente con la policía comunitaria, pues son altamente compatibles46 (Reisig, 2010).
Entonces, si los policías ponen nula atención a los problemas formulados por la comunidad, se
desvinculan de ella, por otro lado, al poner demasiada atención a la relación con la comunidad,
no se cumplen objetivos como la reducción de la incidencia delictiva (Moore, 1992).

Es de resaltar que los problemas que los ciudadanos precisan resolver frecuentemente
difieren de los que los policías priorizan, son los llamados “crímenes menores” los que generan
mayor malestar al ciudadano. Como se mencionó, si los policías no ponen atención a los
problemas que los ciudadanos señalan, la asociación fallará y probablemente se centren en
soluciones técnicas de acercamiento a la comunidad (Moore, 1992; Thacher, 2001). Dejar sin
solución los problemas que los ciudadanos señalan puede generar desánimo y desconfianza, lo
cual es uno de los mayores riesgos para la participación ciudadana (Dammert, 2003).

Asimismo, se necesita que la comunidad, en su aspecto político, llegue a un consenso

para priorizar los problemas a resolver, lo que puede ser difícil de conseguir (Mastrofski, 1991,
citado en Gianakis & Davis, 1998), más aún si es que solo existe un conjunto de personas
próximas geográficamente que apenas constituyan una comunidad (Klockars, 1991, citado en

46
Aunque en vez de la orientación a la resolución de problemas, hay programas de policía comunitaria que
utilizan un enfoque de “cero tolerancia” que se basa en intensificar acciones preventivas aun para las faltas
más leves, se incrementan en gran medida los número de arrestos, redadas, entre otras acciones (Chinchilla,
1999).
61
Gianakis & Davis, 1998). Dada estas situaciones, el agente policial deberá perfilarse “más como
un generalista que como un especialista; más como un comunicador que como un “informante”,
más como un gestor social que como un agente del orden” (Chinchilla, 1999, p. 5), por lo que
tiene que contar con habilidades blandas, como de diálogo y mediación, para tratar con los
ciudadanos y sus problemas (De León-Escribano et al., 2004).

3.2.2. Descentralización

Para acercar la labor policial a los ciudadanos, es bastante frecuente realizar, si no es que
siempre, una división de las jurisdicciones policiales en áreas reducidas, usualmente llamados
sectores o cuadrantes. Entre los criterios que se utilizan para la división están los geográficos y
los socioeconómicos, pues permiten mejorar las estrategias de acercamiento a los ciudadanos y
las de patrullaje en función a las demandas de seguridad ciudadana por división territorial y los
recursos disponibles. La idea central es prestar atención a las particularidades de la comunidad y
su interacción con el accionar policial para así lograr una efectividad en las acciones (Sherman,
1986). Además, la descentralización en la estructura organizacional agiliza los trámites
administrativos policiales y permite la ejecución de iniciativas ciudadanas, pero también debe
existir un marco claro respecto a la interacción entre los policías y los ciudadanos (Dammert,
2003).

Por otro lado, la descentralización probablemente tenga efecto en los policías que ejecutan
la labor operativa, es decir, los de bajo rango, pero hay estudios que afirman una diferencia en la
cultura de trabajo entre los policías de alto y bajo rango (Reuss-lanni & lanni, 1983; Reuss-lanni,
1983, citados en Gianakis & Davis, 1998), lo cual abre la posibilidad de que la policía comunitaria
pueda aplicarse sin afectar las formas de organización tradicionales (Meyer & Rowan, 1983,
citado en Gianakis & Davis, 1998).

Asimismo, diversas investigaciones señaladas por Police Foundation (1981) y

Trojanowicz (1982) (citados en Moore, 1992) resaltan que entre los tipos de patrullaje que se
pueden realizar (en camioneta, moto, etc.), el patrullaje a pie es una excelente forma de acercarse,
relacionarse con la comunidad y reducir el miedo. Además, se les debe otorgar mayores facultades
y autoridad a los policías de menor rango para que puedan hacer frente a la diversidad de
situaciones con las que tienen que lidiar ahora que se ha incrementado su ámbito de acción con la
orientación a la resolución de problemas, las acciones de acercamiento a la comunidad y sobre
percepción de inseguridad de los ciudadanos.

62
 3.2.3. Cooperación Interorganizacional

La expansión del campo de acción de los policías los orienta a trabajar en conjunto no
solo con los ciudadanos, sino con otras organizaciones estatales, especialmente los gobiernos
locales, y de la sociedad civil, deben fomentar la generación de alianzas para la formulación de
acciones (Yépez, 2004). La investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) “en el
campo de la policía comunitaria en algunas grandes ciudades (...) muestran (...) que entre los
factores de éxito se cuentan la coordinación entre las ciudades e instituciones involucradas y la
participación de los ciudadanos” (Liévano de Marques, 2005, citado en Bodemer, 2005, p. 173).
De igual forma, el compromiso de las autoridades tiene una importancia central para la ejecución
de las actividades y en la participación ciudadana, ya que la ausencia de compromiso genera
desconfianza en los ciudadanos (Dammert, 2003). Cabe recordar que los policías comunitarios
no van a poder resolver todos los problemas que los ciudadanos señalen, pero sí pueden apoyar o
intermediar con otras organizaciones para encontrar su solución.

3.3. Sobre su evaluación

Para Roberg (1994); Kelling y Moore (1991) y Skolnick y Fyfe (1995) (citados en
Gianakis & Davis, 1998), algunas de las aplicaciones operativas descritas previamente se pueden
considerar como el resultado de la aplicación de un programa de policía comunitaria. Por otra
parte, Shaw (1993, citado en Gianakis & Davis, 1998); Insyde (2013); Riechers y Roberg (1990,
citados en Liou & Savage, 1996); Lum (2009) y Moore (1992) resaltan que la prevención del
crimen, reducción del miedo, aumento de la confianza en la Policía, innovación en las respuestas
a las necesidades ciudadanas, profesionalización del agente policial, aumento de la legitimidad
policial, el cambio en la cultura policial, o el fortalecimiento de la cohesión social son los
objetivos relevantes a lograr después de la aplicación de un programa de policía comunitaria. Es
más, los logros concretos después de la aplicación de un programa de policía comunitaria no son
del todo claros ni si quiera en los países anglosajones que fueron los primeros en desarrollarlo
(Müller, 2010)47. Esta situación se replica en Latinoamérica en donde se trata de implantar la
policía comunitaria sin considerar, o considerando poco, las limitaciones de la evidencia sobre su
efectividad, de igual manera respecto a las investigaciones en la propia región (Chinchilla, 1999;
Müller, 2010)48.

De nuevo, la falta de claridad teórica origina distintas formas de calificar al concepto

como ejecutado satisfactoriamente, lo cual conlleva a diferentes formas de evaluarlo, problemas

47
Müller se basa en los estudios de Herbert (2006); Stanley (2006) y Waddington (1999).
48
Müller se fundamenta en las investigaciones de Lau (2004), y Ruteere y Pommerolle (2003).
63
de coordinación entre programas de policía comunitaria, asignación de recursos, entre otras cosas.
Asimismo, origina desde perspectivas optimistas que no cuestionan si debe ser aplicado, sino el
cómo (Wilkinson & Rosenbaum, 1994, citados en Gianakis & Davis, 1998), hasta perspectivas
pesimistas que la catalogan como solo un slogan de contenido vacío sin utilidad operativa
(Klockars, 1988, citado en Moore, 1992), como atractivo pero utópico (Moore, 1992) o como una
distracción del quehacer policial tradicional (Bayley, 1988, citado en Moore, 1992).

Según Insyde (2013), se pueden utilizar diversos criterios para evaluar un programa de
policía comunitaria: (a) efectividad, respecto a la reducción de la violencia y victimización debido
a las acciones preventivas; (b) eficiencia, sobre la habilidad en el uso de recursos y el fomento
de la participación ciudadana en actividades comunitarias; (c) equidad, en relación al trato y
acceso igualitario, nivel de involucramiento ciudadano y empoderamiento del agente policial; (d)
rendición de cuentas, sobre el nivel de transparencia y descentralización de la institución policial;
y (e) delegación de autoridad, referente a la priorización de problemas en base al aporte del trabajo
conjunto de la comunidad y la Policía y la descentralización en esta. Además, se puede abordar
desde diferentes enfoques, siendo los más comunes: el de capacidades institucionales de la
Policía; capacidades comunitarias; costo-beneficio; o sostenibilidad del programa de policía
comunitaria.

Por otra parte, es usual que se utilice este tipo de encuestas para evaluar la calidad del
servicio policial brindado:

Tabla 14: Evaluación del servicio policial brindado, ejemplo I

¿Cómo se puede aumentar la seguridad de su barrio o ciudad?

Más policías 29,2 Más eficacia 1,5 Coordinación policías 0,6
Más servicio de noche 12,2 Más comisarías 1,1 Patrullas a pie 0,5
Presencia disuasoria 9,2 Policías por pareja 1,1 Teléfono directo con 0,4
Más control 8,5 Más alumbrado 1,1 policías
Más vigilancia 8,2 Medidas autoprotección 1,0 Policías más motivados 0,4
Leyes más duras 6,5 Menos parados 1,0 Más libertad de acción 0,3
Mejores medios 3,1 Más rapidez 0,9 Patrullas en coche 0,2
Más responsabilidad 2,6 Servicio mañana y tarde 0,9 Más protección 0,2
Más autoridad 2,2 Más profesionalidad 0,9 No enviar a otra zona 0,2
Servicio fines semana 2,2 Reducir el sub sector 0,6 Total (N= 1448) 100,0
Más servicios 1,5 Está bien 0,6

Adaptado de: Yépez (2004).

64
Tabla 15: Evaluación del servicio policial brindado, ejemplo II

¿Qué espera la comunidad de su policía?

Más seguridad 16,6 Que siga igual 4,5 Más autoridad 0,7
Más rapidez 14,6 Profesionalidad 3,4 Facilitar burocracia 0,3
Confianza 12,7 Conocer el entorno 2,4 Más coordinación 0,3
Más vigilancia 9,2 Más información 2,2 No sea reemplazado 0,2
Amabilidad 7,8 Resolver problemas 2,1 Como al principio 0,2
Más eficacia 7,6 Colaboración 1,8 Que esté en pareja 0,2
Más protección 5,5 Más policías - noche 1,0 Más bienestar social 0,2
Ayuda 4,7 Más prevención 1,7 Patrullen en coche 0,2
Total (N= 1448) 100,0
Adaptado de: Yépez (2004).

3.4. Modelos de Policía Comunitaria

En este apartado se describirán un par de modelos de policía comunitaria que han

propuesto algunos países en la región.

3.4.1. Modelo de Paraguay

El Ministerio del Interior de Paraguay publica en el 2014 la Guía de Policía Comunitaria,

la cual estructura el modelo en cinco categorías o dimensiones:

Tabla 16: Modelo de policía comunitaria de Paraguay

Dimensión ¿Qué espera la comunidad de su policía?

i) brindar información relevante y oportuna a la ciudadanía sobre
cómo puede participar; ii) crear y mantener diversas vías y
mecanismos para la participación; iii) realizar convocatorias
Participación ciudadana
abiertas para la participación; y iv) generar espacios para la
deliberación e intercambio de ideas entre ciudadanos y actores
gubernamentales.
i) A los ciudadanos, para que puedan trabajar en conjunto con la
Policía y demás organizaciones y ii) a los actores
gubernamentales, especialmente a la Policía, en relacionamiento
Capacitación social, comunicación, resolución de problemas, y el desarrollo de
habilidades técnicas para el manejo de herramientas de gestión
como la planificación estratégica por cuadrantes o los mapas del
delito.
Se refiere a los aspectos prácticos para la evaluación de este
modelo. Incluye: i) plan cuadrante; ii) patrullaje a pie o en
Gestión y accionar policial bicicleta; iii) mayor visibilidad policial; iv) maximización de la
información; v) organización y gestión; vi) infraestructura
orientada a la participación y vii) tecnología.
Aspecto clave en la policía comunitaria. Según Frühling (2004
citado en Ministerio del Interior de Paraguay 2014), es crucial
Coordinación con otras agencias
definir desde un inicio cuáles actores van a intervenir y realizar
alianzas formales con ellos, pues incorporarlos durante la

65
Tabla 16: Modelo de policía comunitaria de Paraguay

Dimensión ¿Qué espera la comunidad de su policía?

ejecución generará problemas en la articulación de esfuerzos lo
que conllevará al fracaso del programa de policía comunitaria.
Transparencia, control y rendición
Tanto en las acciones administrativas como operativas.
de cuentas
Adaptado de: Ministerio del Interior de Paraguay (2014).

3.4.2. Modelo de Insyde

Insyde (2013) propone una ruta crítica de implementación para las “iniciativas
fundamentadas en la policía comunitaria (...) permite impulsar una convergencia entre
instituciones y ciudadanía para facilitar el seguimiento, tanto del proceso de reforma hacia el
modelo como de la generación de capacidades para la corresponsabilidad comunitaria” (p. 56).
Se compone de tres etapas que tiene como actores fundamentales a los policías y ciudadanos, los
cuales están insertos dentro de un marco institucional y comunitario respectivamente. Cada etapa
se compone de cinco ámbitos: alianzas, filosófico y de diseño, gestión e inteligencia, formación,
y acción; los cuales tienen una línea de implementación asociado a cada uno. Las etapas son:

 Instauración: “Comprende la totalidad de los procesos y acciones iniciales en todos los

ámbitos y líneas (...) desde el diseño y la definición de objetivos de los programas de
implementación–descentralización operativa (...) hasta las primeras acciones específicas
de intervención” (Insyde, 2013, p. 57).

 Fortalecimiento: “Crecimiento y desarrollo de todos los ámbitos y líneas (...)

[evolucionan] las primeras acciones de patrullaje de proximidad, de formación y
capacitación para los agentes comunitarios, de colaboración con la ciudadanía (...) se
empiezan a afianzar nuevas capacidades” (Insyde, 2013, p. 57).

 Consolidación: “Madurez en todos los ámbitos y líneas (...) [se realiza] en un mediano y
largo plazo (...) las dos partes fundamentales en este proceso (policía y ciudadanos) se
apropian de sus roles y responsabilidades y los dominan por completo” (Insyde, 2013, p.
57).

A continuación, se resumirá la ruta crítica para la implementación y consolidación de un

programa de policía comunitaria y se explicará de qué se trata cada uno de los cinco ámbitos
según la perspectiva de los dos actores fundamentales. Además, se pondrá como ejemplos
acciones que se realizarían en alguna de las tres etapas.

66
Tabla 17: Ruta crítica del modelo de Policía Comunitaria según el Instituto para la
Seguridad y Democracia

Marco Institucional (perspectiva Marco comunitario (perspectiva

Ámbito
policial) comunitaria)

Capacidad para consolidar acuerdos Capacidad de los ciudadanos para

para la colaboración que fortalezcan participar de manera activa e
y brinden integralidad a las involucrar a nuevos actores al proceso
estrategias de prevención. colaborativo.

Ámbito de alianzas Por ejemplo, una acción dentro de la Por ejemplo, una acción dentro de la
(línea de compromiso) etapa de fortalecimiento es: firmar etapa de instauración es: ver si existe
un acuerdo interinstitucional entre la algún grupo o liderazgo que permita
policía y otras instancias del identificar un proceso incipiente de
gobierno municipal relacionadas con organización en la comunidad.
la gestión — atención y solución—
de las principales.

Grado de asimilación de la nueva Grado de asimilación del nuevo rol

cultura de "saber, hacer y ser" expresado en la apropiación de
policial. Se expresa en la adecuación esquemas y ejercicios de planeación
institucional, programática, de acciones colaborativas policía–
normativa y organizacional de un comunidad, así como de procesos de
modelo enfocado a la coproducción difusión del modelo entre los actores
de la seguridad, en colaboración con comunitarios.
Ámbito filosófico y de el ciudadano.
diseño (línea de
planeación y Por ejemplo, una acción dentro de la
adecuación normativa) Por ejemplo, una acción dentro de la etapa de consolidación es: la difusión
etapa de fortalecimiento es: la respecto a la filosofía y modelo basado
exitosa implementación, dentro de la en acciones de policía comunitaria se
institución policial, de una campaña ha establecido como práctica periódica
de información y difusión de los entre los miembros de la comunidad.
fundamentos filosóficos detrás de la
adopción del modelo basado en
acciones de policía comunitaria.

Existencia de un órgano encargado Puesta en marcha de mecanismos de

de gestionar la relación con las colaboración entre ciudadanos y
comunidades (incluye policías, expresados en comités
coproducción), desarrollar la gestión vecinales de seguridad, comités
de información y la toma de mixtos (incluyen policías) y comités
decisiones en base a ello y temáticos (adicciones, adolescentes,
Ámbito de gestión e administrar la vinculación de etc.).
inteligencia (línea de desarrollo social que sean
información y análisis) copartícipes en acciones de Por ejemplo, una acción dentro de la
prevención y atención a las etapa de fortalecimiento es: la
violencias. conformación de comités mixtos con
ciudadanos y miembros de la
Por ejemplo, una acción dentro de la institución policial en funcionamiento
etapa de instauración es: la gestión (general y temáticos) dan seguimiento
de recursos financieros mínimos puntual a la agenda de colaboración

67
Tabla 17: Ruta crítica del modelo de Policía Comunitaria según el Instituto para la
Seguridad y Democracia

Marco Institucional (perspectiva Marco comunitario (perspectiva

Ámbito
policial) comunitaria)

necesarios para iniciar la aplicación (con la policía y la UCG) y registran

del modelo basado en acciones de los acuerdos a través de minutas.
policía comunitaria.

Formación y capacitación en el Funcionamiento de un programa de

enfoque de policía comunitaria a formación en seguridad ciudadana y
todos los agentes, se expresa en el PC para fortalecer los liderazgos y la
desarrollo de capacidades acordes al participación ciudadana, así como
modelo PC. generar capacidades para la resolución
de conflictos y problemas de la
Por ejemplo, una acción dentro de la comunidad, con enfoques temáticos en
Ámbito de formación etapas más avanzadas.
(línea de capacitación y etapa de fortalecimiento es: la
desarrollo) impartición de cursos de formación
para formadores. Por ejemplo, una acción dentro de la
etapa de instauración es: el diseño de
un programa de formación en
seguridad ciudadana y policía
comunitaria para fortalecer los
liderazgos y la participación
ciudadana.

Es el despliegue operativoApropiación de acciones de

incorporando las características del
corresponsabilidad ciudadana, en un
MPC referidas. proceso colaborativo con la policía,
para asuntos de seguridad comunitaria.
Por ejemplo, una acción dentro de la Contempla también la implementación
etapa de consolidación es: que los de programas de prevención, con
Ámbito de acción (línea mandos medios y superiores llevan a participación de otras organizaciones
de operación y cabo evaluaciones de desempeño públicas y privadas.
evaluación) como parte de las estrategias de
corresponsabilidad entre policías y Por ejemplo, una acción dentro de la
comunidades. etapa de instauración es: la realización
de acciones de corresponsabilidad
ciudadana en un proceso colaborativo
con la policía para asuntos específicos
de seguridad comunitaria.
Adaptado de: Insyde (2013).

En síntesis, el concepto de policía comunitaria -como una filosofía de trabajo que prioriza
la concepción del trabajo policial en términos de acercamiento a la comunidad y coproducción de
valor con los ciudadanos-, reconoce que el objetivo del trabajo policial no sólo es la reducción de
los hechos delictivos. Por otra parte, también resalta la necesidad de descentralizar
operativamente el accionar policial para acercar su labor al ciudadano y aprovechar recursos, así
como también, la necesidad de la cooperación de otras organizaciones, resaltando los gobiernos

68
locales que complementan su labor. Además, la falta de claridad teórica ya señalada conlleva a
problemas en la evaluación, lo cual es relevante para definir el alcance de esta investigación en el
siguiente capítulo.

69
 CAPÍTULO 4: DISEÑO METODOLÓGICO

En este capítulo se desarrollan los criterios para establecer el alcance, la estrategia de la

investigación, el sujeto de estudio, los instrumentos de recolección de información, el muestreo y
la forma en cómo estará organizada la información obtenida y analizada dentro de la
investigación.

1. Alcance

Según Hernández, Fernández y Baptista (2010), para elegir el alcance de un estudio,

fundamentalmente se debe responder a dos preguntas importantes49: ¿Cuál es el nivel de
conocimiento sobre el fenómeno a investigar?, y ¿desde qué perspectiva el investigador desea
estudiar el fenómeno?. Respecto a la primera pregunta, y como se expuso en el marco teórico y
contextual, la investigación sobre PP de seguridad ciudadana es amplia, pero el conocimiento
sobre la relación de causalidad entre los resultados obtenidos y las acciones realizadas, en especial
en las PP de seguridad ciudadana de enfoque preventivo, es una tarea en la que falta mayor
desarrollo (Muggah, 2017).

De igual manera, en la aplicación de la policía comunitaria tampoco hay consenso sobre

el vínculo de los efectos de las actividades realizadas con los resultados obtenidos después de la
ejecución de un programa de policía comunitaria, aun en los países que tienen más experiencia
aplicándolo (Müller, 2010)50. Además, la aplicación de la policía comunitaria tiene una gran
cantidad de variantes, ya que, hasta cierto punto, puede adaptarse a las características del contexto
en donde se le aplique, por ejemplo, hay ensayos exitosos de policía comunitaria en Israel, Japón
y Guatemala; cabe recordar que tampoco hay consenso sobre su definición.

Para el caso peruano, además de otros elementos contextuales, existen los serenazgos que
son una particularidad de la realidad de seguridad ciudadana nacional y gozan de más legitimidad
que la propia institución policial, a la vez que falta investigar más sobre el papel de los serenazgos
en la situación de seguridad ciudadana nacional (Costa & Romero, 2010). Asimismo, respecto a
otros países de la región, la experiencia nacional en la aplicación de la policía comunitaria es
relativamente poca, pues no todos los trabajos conjuntos Policía-comunidad son ensayos de
policía comunitaria, de ahí que las investigaciones sobre la materia no sean amplias; es más los

49
Cabe indicar que puede haber más criterios (Hernández et al., 2010).
50
Müller se basa en los estudios de Herbert (2006); Stanley (2006) y Waddington (1999).
70
casos de éxito de trabajo articulado entre PNP, gobierno local y sociedad civil organizada son
pocos (IDL, 2013).

Por otro lado, posiblemente las dificultades en la evaluación de PP públicas de seguridad

ciudadana, incluida los programas de policía comunitaria, se expliquen parcialmente en las
características identificadas por Mintzberg (1996) sobre la ejecución de actividades por las
organizaciones del sector público, principalmente, y la evaluación del valor público generado.
Además, la seguridad ciudadana esencialmente es un servicio que se brinda a los ciudadanos51, y
como tal, durante su provisión debe incluir las expectativas de los ciudadanos sobre el servicio a
recibir (Nasi et al., 2012); sin embargo, dada la multidimensionalidad de la seguridad ciudadana
y la diversidad de las subjetividades de los ciudadanos, la evaluación del servicio a recibir puede
variar enormemente, no es lo mismo que evaluar sobre la producción de algún bien tangible.

Entonces, en relación a la primera pregunta, la aplicación de programas de policía

comunitaria es un fenómeno poco conocido, con lo que resulta relevante seguir investigando sobre
el tema. En ese sentido, tiene variables (características) que, probablemente, en su mayoría han
sido identificadas; no obstante, según el entorno donde se aplique, pueden crearse más variables.
Sin embargo, los estudios de alcance correlacional que cuantifiquen la relación o grado de
asociación entre estas variables dentro del contexto nacional son prácticamente nulos 52, de igual
manera, no se encontró investigaciones que se puedan tomar como referencia sobre la relación de
causalidad entre las variables de un programa de policía comunitaria con los resultados obtenidos
después de su ejecución dentro del contexto nacional.

Respecto a la segunda pregunta para definir el alcance según Hernández et al. (2010),
cabe señalar que la pregunta de esta investigación no busca explicar el por qué se redujo la
incidencia delictiva en San Miguel, sino analizar cómo se implementó el plan Vecindario Seguro.
Además, existen limitantes en cuanto a la experiencia sobre el tema y recursos a disposición. Por
lo tanto, tomando en consideración lo señalado, se consideró adecuado establecer un alcance
descriptivo para esta investigación. Sin embargo, a medida que se profundizo en la literatura, se
revisó documentos vinculados al caso de estudio y se obtuvo información de las personas que
tuvieron una participación activa en la ejecución del plan VS, llegándose a elaborar una
esquematización de los elementos que contribuyeron a la reducción de la inseguridad ciudadana53
en el caso de estudio. A pesar de ello, la esquematización propuesta –para efectos de este estudio-

51
Sin que esto signifique que los ciudadanos tengan un rol pasivo.
52
Inferencia realizada en base a la literatura revisada.
53
Inseguridad ciudadana en términos de incidencia delictiva y percepción de seguridad ciudadana.
71
tiene un fin ilustrativo, sin que se atribuya una relación de causalidad necesaria entre los factores
y mucho menos, una generalización de los resultados de la investigación54.

2. Enfoque de la investigación

Para elegir el enfoque de investigación, se tuvo en cuenta que la unidad de análisis se trata
de un trabajo articulado dirigido por las autoridades más importantes en materia de seguridad
ciudadana a nivel local. Además, dada las características de la teoría utilizada, por ejemplo, la
necesidad de los policías por establecer una relación cercana y de confianza con la comunidad,
para analizar el fenómeno se necesita conocer las percepciones y experiencias de los actores
principales, los cuales pertenecen a distintas organizaciones, por lo que el enfoque utilizado es
cualitativo, pues permite conocer el fenómeno a profundidad. Por otra parte, si bien se podría
complementar con un enfoque cuantitativo para convertir esta investigación en multimetódica y
obtener información y resultados más significativos, hay limitantes en cuanto a costos, tiempo y
experiencia de investigación, por lo que no se consideró conveniente (Hernández et al., 2010).

3. Diseño de la investigación

Según Harrison (2002, citado en Ponce & Pasco, 2015) y Saunders (2009), entre las
distintas estrategias de investigación que existen, el estudio de caso es la estrategia que mejor
permite entender el fenómeno dentro de su contexto y ayuda a entender en profundidad el cómo
y el porqué de las acciones realizadas, razones por las cuales el estudio de caso ha sido escogido
como la estrategia de investigación de este estudio. Acorde a Stake (1998, citado en Díaz &
Leguía, 2014), los estudios de caso pueden ser de tres tipos: intrínsecos, instrumentales o
colectivos. Los dos últimos se orientan al aporte a una teoría, lo cual no está acorde con la
finalidad de este estudio que ha tenido como motivación inicial el investigar la drástica reducción
de la incidencia delictiva de un año a otro a través de un trabajo articulado, principalmente, entre
la PNP, gobierno local y vecinos. Es un caso que por sus propias características de interés,
corresponde a un estudio de caso del tipo intrínseco.

Para elegir el sujeto de estudio, se tuvo en cuenta que el plan Vecindario Seguro señala a
las comisarias, municipalidades y juntas vecinales promovidas por las comisarias como las
principales organizaciones de las que se necesita su participación activa para cumplir los objetivos
del plan. Por lo que, en teoría, los máximos representantes de esas organizaciones, es decir, los
comisarios, los alcaldes y los coordinadores de mayor rango de las juntas vecinales, deberían

54
Es más, “es posible que una investigación se inicie como exploratoria o descriptiva y después llegue a
ser correlacional y aun explicativa” (Hernández, Fernández & Baptista, 2010, p. 85).
72
haber sido los actores que tuvieron la participación más relevante durante la implementación del
plan y los que podrían brindar la información necesaria para cumplir el objetivo de esta
investigación. Por otra parte, y como ya ha sido referido en el marco contextual, estos máximos
representantes de esas organizaciones se reúnen para coordinar actividades en el CODISEC del
distrito55, y tienen como una de sus funciones coordinar sobre la implementación de los planes de
seguridad ciudadana a nivel local, que para el caso del distrito de San Miguel, fue el plan
Vecindario Seguro el principal plan de seguridad ciudadana durante el periodo de estudio. Por
estas razones, el sujeto de estudio de esta investigación es el comité distrital de seguridad
ciudadana.

4. Técnicas de recolección

Acorde a Saunders (2009), para lograr resultados más verídicos utilizando un estudio de
caso, se deben usar diferentes técnicas de recolección de datos, como las entrevistas, encuestas,
revisión documental, etc., pero dado los limitantes en recursos, se ha utilizado solo la revisión
documental aplicada al plan Vecindario Seguro y demás documentos relevantes, y también se
utilizaron entrevistas a profundidad a los actores que tuvieron una participación activa y dieron
su consentimiento para la utilización de la información proporcionada durante las entrevistas (ver
anexo D), las cuales han sido transcritas (ver anexo E). Asimismo, la entrevista a profundidad
tiene como fin “recolectar, para [un] posterior análisis, data discursiva que refleja el modo de
pensar consciente o inconsciente de los entrevistados” (Ibert, Baumard, Donada & Xuereb, 2001,
citados en Pasco & Ponce, 2015, p. 63), estas entrevistas pueden ser de tres tipos: estructurada,
semiestructurada y abierta. Dado el nivel de conocimiento sobre el tema, la posibilidad de que
haya nuevos elementos no previstos en la teoría revisada y para generar un diálogo más cordial
con el entrevistado, se ha utilizado el tipo semiestructurada.

El instrumento de recolección ha sido la guía de entrevista, la cual se elaboró en base a la

operacionalización de variables teóricas y empíricas acorde a la literatura revisada (ver anexo F).
Asimismo, en base a la tipología de Mertens (2005, citado en Hernández et al., 2010), se
realizaron preguntas sobre: percepciones o sentimientos, opinión, conocimientos y antecedentes.
Cabe indicar que se realizaron preguntas de definición de conceptos y atribución de roles para
tener una aproximación sobre las cualidades de los resultados que los entrevistados esperan
obtener por su labor, producir o proveer seguridad ciudadana en este caso, y de las principales

55
Cabe recordar que este comité también reúne a los representantes de otras instituciones importantes que
ayudan en la mejora de la seguridad ciudadana a nivel local como lo son los jueces de paz, los fiscales del
Ministerio Público, entre otros, y que pudieron tener una participación activa durante la implementación
del plan.
73
funciones que consideran deben desempeñar las organizaciones involucradas. En ese sentido, la
forma en que se comprende el por qué y el cómo moldeará y dará congruencia al resto de acciones;
si no se tiene la suficiente claridad, probablemente se tenga un rol pasivo o incluso llegar a realizar
acciones contraproducentes (Bourgon, 2007). Por último, siguiendo las recomendaciones de
Hernández et al. (2010), se procuró no hacer una alusión directa a temas delicados que tal vez
puedan cohibir al entrevistado.

5. Marco muestral

Dado que esta investigación tiene un enfoque cualitativo, se utiliza un muestro no

probabilístico, pues como se mencionó, se pretende profundizar en las características del caso de
estudio, no generalizar los resultados (Ponce & Pasco, 2015). La inmersión inicial se hizo a través
de revisión documental, con la cual se pudo encontrar los datos de las personas que componen el
sujeto de estudio, y se procedió a contactarlas56, para así entrevistarlos e identificar en primera
instancia a las personas más accesibles dentro del sujeto de estudio, llevando a que la
conformación inicial de la muestra se hiciera por conveniencia. Sin embargo, a medida que se fue
profundizando en el caso de estudio, se encontró que hubo personas que tuvieron una
participación activa en la ejecución del plan, pero que no eran miembros del comité, así como
personas que eran miembros del comité, pero que no tuvieron una participación relevante. Como
consecuencia de lo anterior, se utilizó un muestreo por redes para identificar a las personas que
tuvieron una participación activa y que pudieran brindar información relevante sobre la unidad de
análisis, pero teniendo en cuenta la obtención de diferentes perspectivas, es decir, no se enfocó
demasiado en los miembros de una organización debido a las características del caso de estudio
(Hernández et al., 2010).

Entre otros criterios que se utilizaron para elegir las unidades de observación de la
muestra fueron aquellos actores que el plan Vecindario Seguro señala como principales, así como
los criterios de los documentos de evaluación del desempeño de los integrantes del comité
publicado por la Municipalidad de San Miguel respecto al periodo de estudio, estos criterios son:

a) Tiempo de participación en el comité y su continuidad en el mismo57.

b) Asistencia a las sesiones del comité y a las audiencias trimestrales.
c) Disposición para proporcionar información requerida y cumplir con los acuerdos.

56
Se comenzó por los miembros del sujeto de estudio que pertenecían a las juntas vecinales, ya que se
consideró que el alcalde, los comisarios y demás miembros serían menos accesibles.
57
Ya que el comité puede integrar a representantes de organizaciones que antes no estaban. Además, hubo
varios reemplazos de representantes para una misma organización.
74
d) Participación en las actividades del comité.
e) Observaciones sobre su participación.

75
 CAPÍTULO 5: EJECUCIÓN DEL PLAN VECINDARIO SEGURO
EN EL DISTRITO DE SAN MIGUEL

El presente capítulo describe la situación de seguridad ciudadana en San Miguel previo

al periodo de estudio para comprender la problemática que se tuvo que atender, así como los
principales elementos del plan y su ejecución, para ello, se divide en 3 secciones. En la primera
sección se describen las características relevantes de la situación de seguridad ciudadana en el
distrito de San Miguel previo a la ejecución del plan Vecindario Seguro58, en la siguiente sección
se explican los principales elementos del plan; y, en la última, se describe su ejecución. Cabe
señalar que la última sección se divide en 4 partes para poder abordar la perspectiva de los
miembros entrevistados de estas organizaciones: juntas vecinales, comisarias, municipalidad y
CODISEC.

1. Sobre San Miguel

El distrito de San Miguel tiene una superficie de 10.72 km2, se encuentra en el cono oeste
de Lima junto a los distritos de Cercado de Lima, Pueblo Libre, Magdalena del Mar, Bellavista y
La Perla; asimismo, está dentro de la región policial Lima Oeste y cuenta con dos comisarías:
Maranga y San Miguel59. Para mejorar la operatividad en seguridad ciudadana, el distrito ha sido
dividido en 10 sectores, 5 por cada jurisdicción de comisaría60. Al 2016, el distrito tuvo una
población aproximada de 135,506 habitantes (63,030 hombres y 72,476 mujeres) ubicados en 20
urbanizaciones y 2 asentamientos humanos. A continuación, se muestra una distribución de la
población del distrito por jurisdicción de comisaria, por categoría de edades y nivel
socioeconómico (NSE)61 :

Tabla 18: Distribución de la población de San Miguel por jurisdicción de comisaría

Jurisdicción Maranga San Miguel

Porcentaje 38% 62%
Habitantes 46,072 89,433
Viviendas 11,649 23,405

58
En adelante plan VS.
59
Para evitar confusiones, la jurisdicción de la comisaría de San Miguel será referenciada como “lado de
San Miguel”. De igual manera para la comisaría de Maranga.
60
El documento indica que hay una división del distrito en 14 zonas para el serenazgo, pero la división por
sectores que se indicó es la que se utiliza.
61
En esta parte se utilizará la data de la Asociación Peruana de Empresas de Investigación de Mercado
(APEIM), pues el porcentaje para los NSE dentro del PLSC 2016 difiere bastante del PLSC 2017 del
distrito.
76
Tabla 18: Distribución de la población de San Miguel por jurisdicción de comisaría

Jurisdicción Maranga San Miguel

Manzanas 329 539
Adaptado de: estadística recibida de la comisaría de Maranga (2018).

Tabla 19: Distribución de la población de San Miguel por categoría de edad

Adulto
Criterio Infantil Joven Adulto Joven Adulto
Mayor
Porcentaje 19.18% 25.45% 23% 17.11% 15.26%
Población 25,990 34,486 31,166 23,185 20,678
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2017).

Tabla 20: Distribución de la población de San Miguel por NSE

NSE* A B C D E
Porcentaje 13.6% 58% 22.4% 5.2% 0.7%
Población 18,428 78,593 30,353 7,046 948
Urbanizaciones Urbanizaciones antiguas y AA.HH. con viviendas
residenciales de populares densamente precarias, de material rústico.
arquitectura pobladas.
sobresaliente.
Poseen servicios básicos con Carece de algunos servicios
Poseen todos los mejores condiciones que el básicos. Estrato en proceso de
Características servicios urbanos estrato bajo. consolidación.
y otros
complementarios. Ingreso económico un poco Ingreso económico familiar
mayor o igual al sueldo por debajo del sueldo mínimo
Sus habitantes mínimo legal. legal.
gozan de altos
ingresos.
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2017).
Nota (*) El Plan Local de Seguridad Ciudadana (PLSC) 2017 incluye al NSE C como parte del NSE
medio y bajo a la vez.

Asimismo, la principal actividad económica del distrito es la comercial, la cual ha tenido

un rápido crecimiento debido a la creación de diversos centros comerciales, negocios de todo tipo,
etc. También cuenta con diversos espacios públicos, entre ellos 123 parques, 20 lozas deportivas,
etc., y 50 sitios turísticos, siendo el Parque de las Leyendas el sitio turístico que atrae a más
personas de otros distritos; instituciones educativas de todo tipo, entre ellas la PUCP. Estas son
algunas de las circunstancias por las que se genera un flujo intenso de ciudadanos, especialmente
en los fines de semana y en los meses de junio y diciembre, por lo que la cantidad de población
del distrito puede aumentar significativamente (fenómeno de población flotante), entre un 50% y

77
100%62 (Municipalidad de San Miguel, 2016). Lo que significa un aumento en la demanda del
servicio de seguridad ciudadana.

Desde el inicio de su gestión en el 2015, el alcalde (Eduardo Bless) priorizó la mejora de

la seguridad ciudadana y lo convirtió en política municipal. Junto a su equipo municipal, tuvieron
la voluntad para descentralizar el servicio de serenazgo y estrechar vínculos con los policías del
distrito. También se empezó a gestionar acuerdos con el empresariado local para que colaboraran
con las actividades de seguridad.

El área de serenazgo de la Gerencia de Seguridad Ciudadana, durante los primeros cinco

meses aproximadamente, se enfocó en mejorar la disciplina, hacer cumplir las ordenanzas
municipales, mejorar los documentos y procesos administrativos para una adecuada gestión, y en
la renovación del personal de serenazgo. Después se dio énfasis a las capacitaciones al personal
de serenazgo sobre sus límites y atribuciones, temas administrativos, reglamento de tránsito,
ordenanzas municipales, entre otros aspectos.

Los problemas de seguridad ciudadana del distrito (ver anexo G) se agrupan de esta
forma:

Tabla 21: Número de incidencias delictivas y faltas según categoría y fuente de

información
Incidencias Violentas y/o
Fuente 2014 2015 2016
Delictivas
Central de serenazgos de San Faltas, Controversias y
17,686 21,752 25,653
Miguel Perturbaciones Vecinales*
Central de serenazgos de San
Accidentes de Tránsito* 369 392 455
Miguel
Central de serenazgos de San
Llamadas de Emergencia* 219 1,714 2,250
Miguel
Central de serenazgos de San
Delitos Contra el Patrimonio* 2,781 2,077 482
Miguel
Comisarías de San Miguel Delitos Contra el Patrimonio* 1,388 2,077 531
Estadística obtenida en el
Delitos Contra el Patrimonio 2,784 2,077 531
trabajo de campo
Informes anuales de
Robos + Hurtos 3,390 - 350**
seguridad ciudadana IDL
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017); IDL (2014, 2015, 2016) y estadística
recibida de la comisaría de Maranga (2018).
Nota: (*) La data es publicada en los PLSC anuales.
(**) Es para el primer semestre del 2016.

62
Aunque probablemente no llegue al 100% de aumento.
78
 Dentro de la primera categoría, los tipos de faltas registradas en los módulos de serenazgo
que ocupan los tres primeros lugares, son más de 20 tipos, y que representan al menos el 49% del
total de faltas en los años señalados son: las perturbaciones vecinales, el consumo de alcohol en
la vía pública, el ruido por música y/o fiestas y los autos mal estacionados. Para el 2016, las faltas
por autos mal estacionados alcanzaron el segundo lugar con un 15% del total, y las faltas por
perturbación vecinal descendió al cuarto lugar con 10.69%. Además, hubo un incremento del
número de faltas registradas, pero el jefe del área de serenazgo lo atribuyó más a la confianza de
los vecinos para avisar sobre los problemas que suceden, que a un agravamiento de los mismos.

Dentro de la tercera categoría, destaca el aumento en 783% de las llamadas de emergencia

para el 2015, pero se explica por la creación del servicio municipal de salud denominado
“Atención de ambulancias” y “Él médico te visita” en mayo de ese año. Las denominaciones de
estos servicios se incorporaron como tipos dentro de esta categoría. El primer servicio representa
más del 81% para el 2015 y 2016. Cabe resaltar que los llamados de emergencia por violencia
familiar han ido en aumento dentro del periodo señalado.

Dentro de la cuarta categoría, resalta la disminución en 74% en la cantidad de delitos

contra el patrimonio para finales del 2016. El tipo de delito más frecuente fueron los robos a
transeúntes, el cual representa un 62.50%, 61.82% y 36.93% en los años señalados, le siguen los
robos a domicilio, pero tiene una proporción relativamente baja. Asimismo, la data sobre los
delitos contra el patrimonio63 difiere según fuente consultada, resaltando que para el 2014 los
robos y hurtos superaron el total de delitos contra el patrimonio registrados por las otras fuentes,
lo cual es incongruente, ya que los robos y hurtos son tipos de delitos contra el patrimonio.
Además, en el Plan Local de Seguridad Ciudadana64 2016, tanto la central de serenazgo como las
comisarías, indicaron que los delitos contra el patrimonio para el año fueron 767, lo cual fue
corregido en el PLSC 2017 con 2,767 delitos contra el patrimonio. Cabe resaltar que la data en
los PLSC está a nivel de sector, día y hora, lo cual es algo que muy pocos distritos de Lima han
logrado (Arturo Huaytalla, comunicación personal, 19 de enero, 2019).

Antes de la ejecución del plan VS, los vecinos del distrito que optaban por llamar a la
Central de Emergencias 105 o a la comisaría del distrito, esperaban entre 40 minutos a una hora
para la llegada de algún agente policial, pues estos tenían una limitante en cuanto a recursos
logísticos, tenían que esperar que se haga una serie de coordinaciones para recibir la orden de

63
Si bien hay más categorías de delitos, los delitos contra el patrimonio son los que más afectan a los
ciudadanos, dentro de ellos los robos y hurtos.
64
En adelante PLSC.
79
acudir al sitio del problema, entre otras razones. Además, en los PLSC revisados se indica la
problemática del sector salud, educación, sobre casos de violencia familiar, entre otros.

Los recursos con los que cuentan para hacer frente a los problemas de seguridad
ciudadana son los siguientes65:

Tabla 22: Recursos Humanos en el distrito de San Miguel

Fuente Recursos Humanos 2014 2015 2016

Planes Locales de Total serenazgo 126 427 473
Seguridad Ciudadana
Policías de la comisaría de
127 127 127
Maranga
Policías de la comisaría de
142 142 142
San Miguel
Policías de la DIVINCRI** 30 30 30
Total policías 299 299 299
TOTAL POLICÍAS +
425 726 772
SERENAZGO
Informes anuales de Total serenazgo 286 370* 432*
seguridad ciudadana
IDL Total policías 163 306* 322*
TOTAL POLICÍAS +
449 676* 754*
SERENAZGO
Serenazgo x cada 100,000
211 273 318
Indicadores habitantes
Policía x cada 100,000
120 225 237
habitantes
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017) e IDL (2014, 2015, 2016).
Nota: (*) La data está a octubre del 2015 y junio del 2016.
(**) División de Investigación Criminal.

Como se puede apreciar, la data sobre el número de policías en el distrito es igual dentro
del periodo mostrado, pero como se señaló sobre el plan VS, la implementación del plan trajo
consigo un aumento de policías en el distrito, este aspecto es coherente con la data señala por el
IDL, por lo que se tomará como una mejor aproximación a la realidad lo que esta institución
señala. En ese sentido, se puede apreciar que el indicador de policía por cada 100,000 habitantes
no alcanza el promedio internacional recomendado de 300 policías por cada 100,000. Asimismo,
no se ha encontrado un estándar internacional sobre la cantidad ideal de serenazgo, por lo que no
se podría realizar un análisis al respecto, tampoco sobre la cantidad idónea de policías y
serenazgos por cada 100,000 habitantes. Por otra parte, según los entrevistados, policías y
serenazgos trabajaban independientemente antes de la ejecución del plan.

65
La cantidad de población se obtuvo de los estudios de la Compañía Peruana de Estudios de Mercado y
Opinión Públicas (CPI) debido a la inexactitud del PLSC 2016 sobre el tema.
80
Tabla 23: Recursos logísticos en el distrito de San Miguel: Vehículos

Fuente Vehículos 2014 2015 2016

V. del serenazgo* 32 77 77
V. de la comisaría de
7 7 7
Maranga*
Planes Locales de V. de la comisaría de San
9 9 9
Seguridad Ciudadana Miguel*
Total de vehículos de las
16 16 16
comisarías
Total de vehículos en el
48 93 93
distrito
Informes anuales de
V. del serenazgo - 45** 71**
seguridad ciudadana IDL
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017) e IDL (2015, 2016).
Nota: (*) Incluye camionetas, autos, motos y cuatrimotos.
(**) La data está a octubre del 2015 y junio del 2016 e incluye camionetas, autos y motos.

Acorde a la tabla mostrada, las comisarias del distrito no han adquirido vehículos en el
periodo señalado, lo cual fue verificado con la información recabada en las entrevistas. También
hubo coincidencia al señalar la prioridad de la gestión municipal para adquirir más camionetas,
autos y motos para el desarrollo de las actividades de seguridad ciudadana. Cabe resaltar que en
el 2014 los policías del distrito no contaban con ninguna camioneta. Por otra parte, en caso de que
ocurra un distanciamiento entre las comisarías y el municipio, habría serios problemas en los
tiempos de respuesta policial, ya que no dispondrían de los vehículos necesarios para poder
desplazarse rápidamente.

Tabla 24: Recursos logísticos en el distrito de San Miguel: Infraestructura y equipo

Fuente Infraestructura y equipos 2014 2015 2016

Comisarías 2 2 2
Sede DIVINCRI** 1 1 1
Planes Locales de Sede Halcones 0 1 1
Seguridad Ciudadana Cámaras de videovigilancia 16 107 144
Alarmas Vecinales 368 284 284
Radios Portátiles 129 160 160
Informes anuales de Cámaras de videovigilancia
- 74* 132*
seguridad ciudadana IDL operativas
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017) e IDL (2014, 2015, 2016).
Nota: (*) La data está a octubre del 2015 y junio del 2016.
(**) División de Investigación Criminal.

Hay aumento de las cámaras de videovigilancia en 669%; sin embargo, no todas están
operativas como se puede apreciar. En cuanto a infraestructura, hay una sala multiusos dentro del
municipio en donde se realizan las sesiones del comité; y un observatorio de seguridad ciudadana
81
que antes de mayo del 2015 era deficiente debido a sus carencias en personal como en recursos
logísticos. Al fortalecerse este observatorio se mejoró la previsión para la “(ubicación de unidades
de intervención, motocicletas, vehículos y caninos, y hacer uso de la reserva (División de
Intervenciones Especiales). Así como la ubicación e instalación en puntos estratégicos de las
alarmas vecinales inteligentes y las videocámaras” (Municipalidad de San Miguel, 2016, p. 3).
Además, hay una serie de programas preventivos impulsados por el municipio y las oficinas de
participación ciudadana de las comisarías.

Asimismo, en gestiones pasadas hubo progresos en el trabajo de los policías con las
juntas66 vecinales, pero era debido a la iniciativa de algunos comisarios, por ejemplo, del General
Julio Díaz Zulueta que estuvo en el 2009, personal OPC y/o de los coordinadores de las juntas.
En consecuencia, el número y rendimiento de las juntas vecinales dependía bastante de los
encargados de turno. En general, los policías con más años de experiencia no consideraban
importante el trabajo de las juntas vecinales, de ahí que no se tenía una opinión positiva de algunas
funciones de las OPC.

Previo a la ejecución del plan VS, el comisario del lado de San Miguel, que laboró hasta
enero del 2016, fomentó el trabajo con las juntas. Acorde a los entrevistados, tenía un perfil de
policía comunitario. Desde enero del 2015, a pedido del comisario distrital, se aumentan los
contactos ciudadanos por parte de algunos coordinadores de las juntas vecinales que, junto a
agentes, iban a los hogares de los vecinos para comunicarles que los policías del distrito iban a
estar más comprometidos con su labor hacia la comunidad y se les informaba la forma en que
podían participar; sin embargo, se percibía una apatía general por parte de los vecinos. Por
ejemplo, el coordinador de la comisaría de Maranga, junto a dos agentes, le dedicó dos horas
diarias a esta labor.

Por último, el distrito de San Miguel fue uno de los tres ganadores de un concurso
realizado por el MININTER para adjudicarse la implementación del plan piloto Vecindario
Seguro, entre los criterios del concurso estaba el número de juntas vecinales de seguridad
ciudadana en el distrito.

2. El plan Vecindario Seguro

El nombre original del plan fue: Plan de Operaciones N° 305- Región Policial Lima/JEM-
OFIPLO “Seguridad Ciudadana por Sectores - 2015”, se concibió como una respuesta a las

66
En adelante con “juntas” se referirá a las juntas vecinales de seguridad ciudadana promovidas por las
comisarías.
82
estrategias reactivas de los últimos años ejecutadas por la PNP, volvió a darle importancia al
acercamiento a la comunidad. Inicialmente se aplicó un piloto de este plan en los distritos de
Chorrillos, El Agustino, solo en la jurisdicción de la comisaría de San Cayetano, y San Miguel, a
partir del 16 de octubre del 2015.

Los objetivos del plan fueron la disminución de los índices delictivos, de percepción de
inseguridad y el restablecimiento de la confianza ciudadana en la PNP. Los dos primeros objetivos
se esperaban lograr a través del fortalecimiento de la relación Policía-comunidad, por lo que las
operaciones policiales estuvieron dirigidas a “(...) fortalecer el trabajo policial en (...) prevención
e investigación, el desarrollo de acciones de sensibilización social e institucional (...)” (PNP,
2015, p. 6). Acorde al plan, la prevención se centra en una fuerte relación entre los policías y la
comunidad, a la cual se le debe abordar bajo un enfoque de solución de problemas. También
propone que la mejora de la relación aumenta la confianza y mejora la comunicación, por lo que
se obtiene más información sobre los delitos que no se denuncian y otros problemas que afectan
la calidad de vida de los ciudadanos que difícilmente pueden ser de conocimiento de los policías
dado que suceden en espacios privados. Cabe señalar que las acciones reactivas siguen presentes,
pero complementan a las acciones preventivas y de investigación, no al revés.

Según el plan, hay tres tipos de acciones:

a. Implementación: del patrullaje integral por sectores, sistema de policía comunitaria y

coordinación con otros actores que ayudan a fortalecer la inseguridad ciudadana.
b. Sensibilización: al personal policial para mejorar el trato, a los funcionarios de la
municipalidad y personal de serenazgo, y a la población para que comprenda la labor
policial y participe más.
c. Optimización: de la investigación criminal y el tiempo de respuesta.

La principal herramienta del plan es la sectorización, ya que va a permitir que los policías
conozcan a profundidad su área de trabajo e identificar potenciales problemas rápidamente; lograr
eficiencia en el uso de recursos; mejorar la presencia policial, capacidad y tiempo de respuesta;
la realización de análisis de la información estadística específica de cada sector; y, especialmente,
generar confianza a través del acercamiento al ciudadano: mostrando interés por su bienestar y
ayudando a resolver sus diversos problemas y conflictos menores a través de un análisis,
generación de propuestas de solución y evaluación de los resultados. No obstante, los indicadores
internacionales como el de homicidios o robo de vehículos no pierden relevancia.

Dentro de cada sector se encuentran el jefe de sector, el cual tenía que ser un suboficial
superior o brigadier, también se encuentra una analista de inteligencia, un delegado del subsector
83
que tiene como función principal promover y ejecutar acciones de integración con la comunidad,
y demás personal asignado al sector.

También se reconoce la importancia del trabajo conjunto con la municipalidad,

particularmente con el alcalde y el personal de la Gerencia de Seguridad Ciudadana, y otras
organizaciones, para que así puedan apoyar las acciones policiales con personal de serenazgo, el
cual será instruido por los policías, con recursos logísticos como cámaras, vehículos, radios,
medios informáticos, etc., y con diversos tipos de información o actividades.

Asimismo, el plan está compuesto por tres fases:

a. Antes: son las acciones que facilitarán la ejecución del plan, como actualizar el mapa del
delito, sectorizar el distrito, utilizar tecnologías de la información, potenciar la
inteligencia policial, y capacitar, motivar y sensibilizar al personal policial.
b. Durante: son los lineamientos durante la ejecución, como fundamentar la prevención en
la presencia policial, y la capacidad y tiempo de respuesta. Dar un trato cortés y diligente
al relacionarse con los ciudadanos, priorizar acciones de policía comunitaria y fomentar
la participación ciudadana, la cual reconocen como vital, también deben planear las
acciones en base a la problemática del sector y ejecutarlas respetando la ley y los derechos
humanos, y con una constante coordinación con personal del Ministerio Público.
c. Después: se refiere al monitoreo y evaluación permanente de las acciones y el logro de
objetivos, utilizando diseños de gestión por resultados y cuadros de evaluación
cuantitativa y cualitativa. Además, se subraya las acciones de redireccionamiento
propuesta por el comando general y operativo que se reunían una vez a la semana para
evaluar el plan. En otras palabras, se actualizaba el plan en base a la experiencia en la
ejecución; sin embargo, los cambios acordados no debían desnaturalizar el contenido del
plan.

Por último, al ser de iniciativa de parte del comando policial, a las comisarías de los
distritos que se adjudicaron la implementación del plan piloto se les asignó más recursos como
personal, equipos y vehículos más no una partida presupuestal.

Entre otros aspectos relevantes se encuentran:

 La organización de su comando: comando general, compuesto por un general PNP y el

jefe de la Región Policial Lima; comandos operativos, coroneles PNP, jefes de las
Divisiones Territoriales sur-2, centro 2 y oeste; y jefes operativos, los comisarios y
comandante PNP Jefe del Departamento de Emergencia (DEPEME) de la jurisdicción.

84
  El reconocimiento de la falta de presencia policial y pasividad del accionar policial ante
una llamada de emergencia, lo cual puede generar bloqueo de vías, linchamientos, entre
otros.
 La racionalización del personal de las divisiones de emergencia, como la de la central de
emergencias 105.

 Realizar acuerdos de apoyo mutuo con organizaciones civiles para que realicen estudios
de evaluación sobre la percepción de seguridad y confianza en la Policía.

3. Ejecución del plan Vecindario Seguro en el distrito de San Miguel

3.1. El involucramiento de las juntas vecinales

El plan VS se inicia el 16 de octubre del 2015, continua y refuerza el acercamiento a los

vecinos vía contacto directo en su residencia por parte de coordinadores, agentes y personal de
serenazgo que, aparte de incentivar la participación de los vecinos en actividades de seguridad
ciudadana y/o en las juntas, les explicaban de que trataba el plan, y resaltaban que la policía del
distrito estaba a su disposición para ayudarlos a resolver sus problemas. Asimismo, hubo consenso
entre los policías y coordinadores de las juntas vecinales entrevistados en afirmar que a partir de
las primeras reuniones de las juntas con las autoridades del distrito y las medidas adoptadas para
resolver los problemas manifestados por los miembros de las juntas, los vecinos empezaron a
ponerle atención al mensaje de policías al servicio con su comunidad y comenzaron a participar
y colaborar más, por ejemplo, en acciones de proyección social; aun así, tardaron un poco en
acostumbrarse al trabajo conjunto con los policías y el municipio.

Por otro lado, hubo consenso entre el total de entrevistados respecto a la

conceptualización de la seguridad ciudadana como una situación de paz social que se logra a
través de la participación ciudadana, el trabajo conjunto de diversos actores, con acciones
preventivas y tiene cuyo fin es servir a la comunidad. Además, los comisarios hicieron alusión a
un escenario socioeconómico articulado en torno al ciudadano, el respeto a la ley y los derechos
humanos, y expresaron su certeza en que las acciones preventivas mejoran la seguridad
ciudadana; cabe resaltar que el coordinador distrital de las juntas vecinales definió el concepto
con una alta similitud a lo propuesto por el PNUD (2013).

En cuanto al rol de los principales actores en seguridad ciudadana: se le atribuyó a la

Policía el rol más importante, que es el de asumir el principal liderazgo a nivel operativo; a la
municipalidad se le atribuyó un rol de apoyo, ya que sus funciones más importantes fueron las de
articular con los demás actores a nivel local, proveer de logística y personal (serenazgo) para

85
apoyar el trabajo de los policías; y el atribuido a las juntas fue el de informar sobre sus
necesidades, situaciones problemáticas que conozcan, ser los “ojos y oídos” de la Policía, y ser el
nexo con otros ciudadanos.

Las motivaciones personales de parte de los coordinadores de las juntas vecinales

respecto a su participación inicial en actividades de seguridad ciudadana van desde razones
circunstanciales como el haber sido víctima de robo en varias oportunidades, hasta el querer
colaborar con el bienestar de la comunidad. Entre los obstáculos para la participación vecinal se
señaló la apatía o indiferencia de los vecinos, el tiempo que demanda el poder participar (la
mayoría de los miembros de las juntas son personas adultas mayores) y la falta de difusión sobre
la forma en la que se puede participar y de qué se tratan las juntas, pues hay varios vecinos que
confunden las juntas vecinales de seguridad ciudadana promovidas por las comisarías con las
juntas de participación vecinal promovidas por el municipio.

No se percibieron carencias importantes de recursos económicos o sociales dentro del

distrito que impidan la participación; no obstante, los miembros de las juntas vecinales
identificados como más comprometidos pertenecen a las zonas más peligrosas. Todos los
entrevistados coincidieron en señalar que la normativa legal sobre participación vecinal es simple
y con pocos requisitos, y que durante el primer año de ejecución del plan, los vecinos valoraban
más el poder participar.

Para fomentar la participación, los coordinadores tenían que ser proactivos en el contacto
con los demás vecinos: ofrecían comida, bebida, o junto al personal OPC, realizaban actividades
de integración para mantener el interés de los miembros actuales y atraer más miembros. No había
alguna evaluación formal del trabajo de las juntas, había evaluaciones subjetivas por parte de los
comisarios, aunque también se les asignó a las juntas metas mensuales de creación de nuevas
juntas. Aún en la actualidad, a pesar del considerable incremento de las juntas y los resultados
obtenidos, los coordinadores coinciden en que las personas comprometidas son aproximadamente
50, aunque no hubo acuerdo respecto a si hubo un trabajo plenamente integrado entre las juntas
de ambas partes del distrito. Dentro de las dificultades en la labor de las juntas se encuentra los
problemas para la obtención del Seguro Integral de Salud (SIS), la inversión de recursos propios
por parte de los coordinadores y del personal OPC, y el decaimiento del interés de los miembros
de las juntas, el “entusiasmo del momento”. Aunque el coordinador de las juntas vecinales del
lado de Maranga mencionó que no identifica alguna dificultad en la labor de las juntas y que no
les faltan alguna facultad o partidas presupuestales; no obstante, coincidió con los otros

86
coordinadores sobre el problema de la pronta pérdida del interés de los miembros de las juntas en
seguir participando.

Al confiar más en los policías, más vecinos empezaron a comunicar los problemas que le
generaban inseguridad o malestar, y si este problema no estaba dentro de la competencia de los
policías, estos realizaban la coordinación correspondiente con la organización competente. Uno
de los medios por los que comunicaban sus problemas fueron las rondas mixtas que se trataban
del acto de presencia a través del desplazamiento de las juntas con sus coordinadores, los
comisarios, personal OPC, agentes del sector y personal de la Gerencia de Seguridad Ciudadana,
por una calle o avenida considerada peligrosa para después instalarse en un espacio público como
un parque o una cancha de fulbito, y consultar directamente a los vecinos sobre sus problemas,
los cuales eran anotados para ser canalizados a la autoridad competente, se realizaban
semanalmente. Los coordinadores de las juntas vecinales coincidieron en que los vecinos del lado
de Maranga son de un NSE un poco más alto respecto a los vecinos del lado de San Miguel y por
esa razón, era más difícil lograr que participen en las rondas mixtas y recorran las calles del
distrito.

Cabe acotar que a la fecha no se ha realizado alguna evaluación sobre la percepción de

seguridad ciudadana ni sobre el nivel de confianza en los policías del distrito; sin embargo, todos
los entrevistados en esta investigación coincidieron en que sí hubo una disminución en la
percepción de inseguridad ciudadana para finales del 2016 y que los policías del distrito y el
personal de serenazgo son estimados por los vecinos, en especial por los miembros de las juntas
que todavía mantienen una excelente relación con los policías del distrito. De igual manera, es
interesante el cambio de actitud de algunos vecinos hacia los policías, por ejemplo, en la forma
de comunicar algún malestar que podían sentir debido a alguna acción policial: en vez de tener
una predisposición a un enfrentamiento verbal o mediatizar la situación a través de publicaciones
en redes sociales o por medio de la prensa, se comunicaba serenamente al personal policial
encargado, o también, de ver a un agente patrullando solo en una zona peligrosa, había vecinos
que daban aviso al personal encargado el cual tomaba acciones.

En las rondas mixtas que el alcalde asistía, manifestaba su involucramiento en la mejora

de la seguridad del distrito y dialogaba directamente con los vecinos. Otros de los medios por el
que los vecinos expresaban sus problemas eran las reuniones internas de las juntas y las reuniones
de los coordinadores de las juntas con el personal OPC y con los comisarios en el salón de
reuniones de las comisarías, en general, hubo mínimos problemas en el trabajo de las juntas.
Además, se realizaron acciones cívicas en lugares de alta peligrosidad, estas acciones consistían

87
en brindar una serie de servicios (de salud, recreación, etc.) a los vecinos con el fin de mostrar la
presencia e involucramiento de las autoridades del distrito. A las acciones cívicas también asistían
los miembros del comité y realizaban actividades según su área de especialidad.

Asimismo, se encontró que la problemática de los sectores del distrito era diferente,
aunque la mayoría de problemas se relacionaban a faltas o situaciones de todo tipo que generaban
una sensación de inseguridad por diversos motivos. Los problemas o delitos que entraban
directamente en la esfera policial no eran tan frecuentes, pero también influían en la percepción
de seguridad y calidad de vida de los vecinos, entre estos problemas resaltaban los robos al paso.
Hubo consenso entre los coordinadores al señalar que no hubo dificultades para la priorización
de los problemas a resolver o la presencia de algún vecino influyente que pudiera sobreponer sus
intereses en las reuniones de las juntas, también coincidieron en que el personal policial y del
municipio consideraba como importantes los problemas manifestados por los vecinos, y que las
respuestas a estos fueron, en general, oportunas; caso contrario, ellos recalcaban la falta de
solución de los problemas a las autoridades responsables en la siguiente oportunidad. Se indicó
también que varios vecinos ya habían expresado los mismos problemas en gestiones anteriores,
pero no les daban importancia, por lo que consideraron el participar como una pérdida de tiempo.
Al respecto, el comisario y la coordinadora de las juntas del lado de San Miguel:

Quién mejor que el vecino para saber los problemas de su espacio (...) ellos conocen quién
es el que está maltratando a su pareja quien está vendiendo la droga, ellos saben todo pero
lo que pasa es que muchas veces ellos no lo comparten con nosotros (...) sienten
desconfianza de nosotros porque algunas veces pretendieron informarle eso a la autoridad
y la autoridad o hizo oídos sordos o también no hizo nada o sea todo terminó siendo más
de lo mismo (Comisario de San Miguel, comunicación personal, 27 de noviembre, 2018).

Ahora en este momento por ejemplo se ha encontrado que no hay tanta continuidad en las
juntas como que la gente se cansa de no obtener lo que piden en los barrios en las zonas
para qué voy se preguntan. En el 2016 y 2017 de verdad que ha funcionado, había
respuestas y eran inmediatas porque nosotros presionábamos en el CODISEC
(Coordinadora de las juntas vecinales de la comisaría de San Miguel, comunicación
personal, 22 de noviembre, 2018).

Además, uno de los problemas que tomó más visibilidad fue el de la violencia contra la
mujer, la cual ha ido aumentando en el distrito, pero se explicó más por una mejora en la cultura
de denuncia que por el agravamiento del problema.

88
 3.2. Sobre las acciones policiales

Los comisarios conceptualizaron la policía comunitaria como una filosofía de trabajo

donde hay un profundo acercamiento al ciudadano para así aumentar su confianza en la Policía y
su participación en la seguridad de la comunidad. Hubo consenso entre los policías entrevistados
al señalar que lo que se busca es volver al trabajo policial de antes, al “policía de barrio” que está
compenetrado con su comunidad (Yépez, 2004). Las motivaciones de los comisarios para optar
por trabajar con la comunidad se basan en un historial personal de trabajo con los ciudadanos y
en la vocación de servicio. Además, los comisarios indicaron que los objetivos de un policía son
bajar el nivel de victimización, pero también la percepción de inseguridad, el miedo, y mejorar la
calidad de vida del ciudadano. A continuación, se muestra la definición de policía comunitaria
según el comisario distrital y el del lado de San Miguel respectivamente:

El ciudadano va cambiando su percepción sobre la atención que recibirá de un policía, ya

no tengo que ir hasta la comisaria porque tengo un policía cerca, eso se llama policía
comunitario, articular. Entonces Vecindario Seguro es descentralizar los servicios, aplicar
la filosofía de policía comunitario y medir los resultados. Nuestra esencia de policía es
ser policía comunitario porque si no seriamos fuerza represiva (Comisario distrital,
comunicación personal, 13 de noviembre, 2018).

Mi concepto de Vecindario Seguro se resume en lo siguiente: en el marco del modelo de

la filosofía de policía comunitaria (...) es una filosofía de vida, el policía que no entiende
que el trabajo para con su comunidad tiene que ser una filosofía de vida entonces no va a
entender ese trabajo, porque tiene que sentir ese anhelo esas ganas de solucionar sus
problemas a mi vecino (...) Si se concibe así eso conlleva al sentir, esa necesidad de que
el ciudadano se sienta más seguro más tranquilo (...) pero ya no trabaja sola la policía
como antes, el policía comunitario gestiona con el concurso de su comunidad y para eso
los organiza, los compromete, rompe con esa indiferencia del ciudadano que se debe a
diversas razones (Comisario de San Miguel, comunicación personal, 27 de noviembre,
2018).

Hubo consenso entre los policías (y coordinadores de las juntas vecinales) entrevistados
al señalar como mayor dificultad el que los agentes, en especial los de más años de experiencia,
comprendieran y pusieran en práctica la filosofía de trabajo de la policía comunitaria y las
actividades de acercamiento al ciudadano que implica; obstáculo que también fue señalado como
principal por IDL (2016) en su taller de policía comunitaria y en la experiencia de Díaz (2009).
Los policías tuvieron que comprender que están al servicio, son parte de y deben trabajar con la
89
comunidad, razón por la cual, además del distanciamiento policial y otros factores, tuvieron que
adquirir habilidades blandas de relación interpersonal. Se tenía que romper con el hermetismo
policial, que a veces solo era timidez, y la subcultura del “secretismo” en todas las acciones
policiales. Asimismo, para el comisario distrital:

El problema de nuestro policía nacional es que el tema de liderazgo no lo internalizan

claro (...) lo manejan como un tema de que “yo debo obedecer” no se dan cuenta que cada
policía, no interesa el nivel o el grado que tenga, es un líder en la calle el ciudadano ve a
su policía como su protector (...) eso es un tema que por lo menos en San Miguel se ha
avanzado cada uno ya maneja su escenario (comunicación personal, 13 de noviembre,
2018).

Para lograr eso, los comisarios dieron charlas permanentes y, junto al personal OPC,
realizaron talleres al personal policial para que ensayaran cómo debían acercarse a los vecinos y
organizarlos, y se continuaron los acercamientos a los vecinos a los cuales aparte de comunicarles
que los policías del distrito están al servicio de la comunidad para ayudarles a resolver sus
problemas, se les comunicó también que, acorde al Jefe de la Oficina de Participación de la
Comisaría de Maranga, “Nosotros somos la nueva policía nacional que hemos damos un salto a
la modernidad a través del plan Vecindario Seguro (...) hemos descentralizado el servicio (...)
somos la policía comunitaria la nueva filosofía de trabajo” (comunicación personal, 3 de
noviembre, 2018). Por otra parte, todos los entrevistados en esta investigación coincidieron en
señalar el compromiso de los comisarios con la ejecución del plan, así como su apertura al diálogo
con las demás autoridades.

Debido a la sectorización, los policías que antes realizaban labores no acordes a sus años
de experiencia y rango adquirido, como vigilar el lugar de ingreso de la comisaría o “policía a
puerta” en términos policiales, fueron responsabilizados por la situación de seguridad ciudadana
de un sector, pero también se les asignó recursos humanos, logísticos y atribuciones similares a
las de un comisario (eran “comisarios de sector”) para organizar su táctica, pero alineada a la
estrategia del plan, por ejemplo, todos los jefes de sector debían entregar una tarjeta con su número
de celular a los vecinos para que puedan contactarlo directamente en caso de problemas, aunque
también podían contactar directamente con el comisario de ser necesario. Al personal subordinado
al jefe de sector, es decir los agentes, aparte de poder disponer de más recursos, y al igual que al
jefe de sector, se les otorgó un margen de decisión sobre las diferentes situaciones que se podían
presentar, tenían que pensar en la mejor solución respecto a ese problema, así como seguir

90
mejorando la relación con los vecinos e identificar factores de riesgo. Además, a diferencia de lo
planteado en el plan VS, no hubo un agente de inteligencia en cada sector.

Por otro lado, el comisario distrital señaló que algunos policías indicaron el riesgo de que
los agentes, dado el mayor nivel de acercamiento y tiempo de permanencia en el sector, se vieran
negativamente influenciado por los vecinos. Para la Policía Nacional de Nicaragua, la
permanencia de los agentes policiales en una jurisdicción por largos periodos es considerada una
mala práctica (Agencia de Cooperación Internacional del Japón, 2015). Sin embargo, la
permanencia o no de un agente se decidió por criterios de rendimiento y conducta en base a los
objetivos del plan, los cuales habían sido comunicados y recalcados al personal policial. Los
agentes elaboraban un reporte mensual de las actividades realizadas, incluyendo la participación
o realización de actividades comunitarias, lo cual también servía como insumo para una posterior
retroalimentación sobre al accionar de cada agente, cabe señalar que antes solo se medía la labor
del comisario.

Esas evaluaciones, y el diálogo entre los vecinos y el personal policial encargado

aminoraron el riesgo de que los agentes se vean “captados” por algunos vecinos, ambos
comisarios señalaron que el involucramiento de los vecinos ayuda a la transparencia en el accionar
de los agentes, en palabras del comisario distrital: “El suboficial que de una manera viene con un
tema negativo de corrupción se da cuenta que tiene ojos por todo lado” (comunicación personal,
13 de noviembre, 2018). Es de resaltar que la evaluación que los miembros de las juntas podían
hacer sobre la labor del agente, y del personal de serenazgo, podía influir en su evaluación de
desempeño, pudiendo llegar a removerlo o mantenerlo en el sector, situación que antes no sucedía.
Por otra parte, los comisarios señalaron que, si un actor mostraba un afán por querer resaltar su
trabajo como el mejor ejecutado y más necesario, ocasionaría un perjuicio a los esfuerzos por
mejorar la situación de seguridad ciudadana.

Dado que el plan VS era un plan piloto, se incorporaron nuevas acciones producto de las
reuniones semanales de evaluación del plan. Entre ellas está la incorporación de ánforas en las
comisarías para conocer la evaluación de los vecinos respecto a la atención recibida en esas
instalaciones: se les entregaba una hoja codificada según oficina con una pregunta sobre el trato
recibido en la oficina en la que se atendieron y se le pedía que la depositarán en el ánfora antes
de salir. También se decidió que no solo el jefe del sector debía acercarse al ciudadano, sino todos
los agentes bajo su cargo, a raíz de eso, se crean los cuadernos de control ciudadano que se
ubicaban en puntos estratégicos, como en las casas de los coordinadores miembros de las juntas
o en negocios locales, y donde habían quejas por la falta de presencia policial; la idea era que el

91
agente pasara a firmar el cuaderno durante las horas del día identificadas como de alta incidencia
delictiva, o en su defecto una vez en la mañana, tarde y noche, y entablara diálogo con el vecino
preguntándole cómo se encontraba y si había sucedido algún incidente. En ese sentido, para el
comisario del lado de San Miguel:

Recuperas confianza en la medida que el ciudadano empiece a conocer más a su policía,

en la medida que se mejore la relación de comunicación entonces esos son generadores
tremendos de confianza y con la instalación de ese cuaderno había más presencia policial,
más tranquilidad, policía amable que se acercaba que preguntaba que se presentaba como
preocupado por el bienestar como debe ser siempre, cómo no vas a recuperar confianza
de esa manera, eso ayuda a recuperar confianza de la población y eso es lo que fue
ocurriendo (comunicación personal, 13 de noviembre, 2018).

Los vecinos también podían informar a los encargados policiales si el agente no había
realizado adecuadamente su contacto ciudadano o si no se habría presentado a firmar, lo cual
resultaba incómodo a los agentes, pero se les hizo entender que no se trataba de un control civil
sino de asegurar la presencia policial. Según los comisarios, fue una forma efectiva de garantizar
la presencia policial donde se necesitaba. Además, el personal OPC efectuaba llamadas aleatorias
a los vecinos contactados para verificar si el contacto había sucedido y conocer su percepción
sobre el trato brindado e identificar falencias. La información de los cuadernos era sistematizada
para ser usada en la retroalimentación para los agentes, así como para mejorar el trabajo de la
OPC.

Cabe resaltar que, de querer realizar cambios importantes en la ejecución del plan, los
comisarios y el alcalde se reunían para conversar y llegar a un entendimiento, estuvieron en
frecuente contacto. Uno de los cambios fue la unificación de las juntas vecinales promovidas por
la municipalidad y las comisarías. Los coordinadores de las juntas vecinales señalaron que no
hubo problemas con los miembros de las juntas promovidas por la municipalidad, aunque
señalaron una tendencia a la politización de estas y que las elecciones regionales y municipales
del 2018 afecto el rendimiento de las juntas de seguridad ciudadana promovidas por las
comisarias. Además, en el 2015 se creó una oficina dentro de la Gerencia de Seguridad Ciudadana
para la coordinación del trabajo de las juntas vecinales.

Uno de los temas al que le dieron prioridad fue la recuperación de espacios públicos, ya
que lo relacionaban directamente con la disminución de hechos delictivos, ya que se habían
convertido en espacios generadores de violencia. Al recuperarlos, los vecinos podían desarrollar
actividades de su vida personal como pasear con su familia, hacer deporte, etc., dentro de un

92
espacio público adecuadamente iluminado, limpio y sin personas realizando actividades indebidas
como el consumo de alcohol o drogas, robos al paso, etc., lo cual influyó en su percepción de
seguridad; en administraciones pasadas, por ejemplo, si había drogadictos que con frecuencia
ocupaban las bancas de un parque, se optaba por sacar las bancas. Además, los entrevistados
coincidieron en el papel negativo de los medios de comunicación en la percepción de seguridad
de los vecinos.

3.3. Sobre las acciones del municipio

Conforme a lo señalado en la primera sección de este capítulo, se continuó con la

capacitación a los serenazgos, dándole énfasis a la disciplina y el trato al público, en palabras del
subgerente de seguridad ciudadana: “Nosotros tratamos de tener el sereno amigable, el sereno
amistoso, el sereno informado” (comunicación personal, 2 de diciembre, 2018). Los comisarios
también capacitaron en varias oportunidades a los serenos y, dada la conformación de unidades
de patrullaje, los agentes también lo hicieron: se buscaba mejorar la dinámica de trabajo y eliminar
el riesgo de que los serenazgos realicen acciones que infrinjan la ley durante el cumplimiento de
sus labores. A nivel administrativo, se continuó con el fortalecimiento de los documentos de
gestión interna y los procesos. Entre los que se priorizó mejorar, se encuentran los procesos de
selección y formación en el área de serenazgos; se implementaron una serie de filtros para
seleccionar personal, como pruebas físicas y psicológicas, y la revisión de antecedentes penales;
además, hubo una preferencia por contratar personal retirado del Ejército o de la PNP, pues se
identificó a la disciplina como la razón de éxito de un cuerpo de serenazgo; no obstante, se señaló
que los jefes dentro del cuerpo de serenazgo debían asumir un rol de líder y articular los trabajos.
Según el subgerente de seguridad ciudadana:

Estamos fortaleciendo la integración con la Policía ese es el objetivo que tenemos,

contamos con personal capacitado, disciplinado, respetuoso, entrenado y con una
vocación de servicio pero esto viene desde el 2015, ahí un afán, una mística de tal manera
que sea compacta con la Policía en la cual todos ayudamos para todos (comunicación
personal, 2 de diciembre, 2018).

Como había obstáculos para el acoplamiento al trabajo con los policías y una política
municipal de trabajo conjunto con ellos, uno de los objetivos del área de serenazgo fue fortalecer
la integración con estos. Para lograrlo, realizaron actividades dirigidas a aumentar la
familiarización entre policías y serenazgos, por ejemplo, estaban los desayunos de trabajo. Acorde
al personal de la municipalidad y comisarios entrevistados, se logró una subordinación operativa
al 100%. Además, los policías también contribuyeron a mejorar el cumplimiento de las
93
ordenanzas municipales. Otras formas de colaboración se dieron con otros distritos, por ejemplo:
en el patrullaje “serenazgo sin fronteras” que era la coordinación de dos cuerpos de serenazgos
para patrullar zonas en común, la realización de acciones de patrullaje coordinado durante la
ejecución del “plan cerco” cuando un delito comprometía a varios distritos, o la conformación de
juntas vecinales de seguridad ciudadana con vecinos de dos distritos.

Para incentivar la labor de los serenazgos, mensualmente se otorgaban premios al

serenazgo que haya tenido el mejor comportamiento, realizado la mejor acción o captura, también
se otorgaban permisos o acceso a las capacitaciones ofrecidas en la escuela de serenazgo de la
Municipalidad de Lima. Asimismo, dado que se buscaba estrechar vínculos con los policías del
distrito, y como no podían otorgar incentivos monetarios, se optó por ofrecer trabajo en el área de
serenazgo a familiares del personal policial y se creó una insignia que se otorgaba mensualmente
al policía, y serenazgo, que había actuado con mayor honradez, disciplina y moral en su accionar.
También se buscó acercarse a la comunidad a través de premios al mejor accionar de un vecino o
a la junta con mejor desempeño. El empresariado local también contribuyó con medias becas en
institutos o beneficios personales para los policías y serenazgos. En las ceremonias mensuales
participaban los alcaldes y comisarios. Según el subgerente de seguridad ciudadana se pretendía:
“Primero fidelizar a la policía, segundo fidelizar a la población, tercero fidelizar al cuerpo de
serenazgo lo que conlleva a los tres a hacer una unión” (comunicación personal, 2 de diciembre,
2018).

Según el subgerente de seguridad ciudadana, el apoyo del alcalde al área de serenazgo se

manifestó de diversas formas, por ejemplo, en la facilitación de la contratación de comandantes
retirados del Ejército, llegando a tener 16, o en la construcción de infraestructura como las bases
descentralizadas de serenazgo. Asimismo, se realizó gestiones para mejorar la logística del área
de serenazgo con vehículos y diverso equipamiento, los cuales eran utilizados por los policías
también, lo que contribuyó a que el tiempo de respuesta disminuyera a tres o cinco minutos.
Además, hubo consenso entre todos los entrevistados en esta investigación respecto a que no se
crearon ordenanzas relevantes en temas de seguridad ciudadana, pero sí se hizo cumplir las que
habían. Al respecto el comisario distrital señaló:

Todas las herramientas las tenemos años tanto en la Policía como en los gobiernos locales
hay normas. Si se hace una comparación regional de la normatividad en seguridad
ciudadana la más completa es la del Perú aquí la normativa es integral, el problema es el
compromiso de las autoridades no hay sanciones al que no se compromete (comunicación
personal, 13 de noviembre, 2018).

94
 Para mediados del 2015, se fortalece el observatorio de seguridad ciudadana del distrito
y se habilita un local, bajo la modalidad de cesión en uso, para el desarrollo de las actividades de
la división de Halcones de la PNP. Durante el 2016, a través de un convenio con el Ministerio de
la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP), se inaugura el primer Centro de Emergencia Mujer
en San Miguel (CEM); antes para denunciar se tenía que ir hasta otro distrito, ahora las denuncias
de violencia contra la mujer son derivadas de las comisarías al CEM. Además, como la comisaría
del lado de San Miguel no contaba con los espacios suficientes y había hacinamiento del personal,
con el apoyo del municipio y organizaciones de la sociedad civil, se reacondiciono los dos
primeros pisos y se construyeron dos pisos más en donde se habilitó un gimnasio, dormitorios,
oficinas, etc.

3.4. Sobre el desarrollo de las actividades del CODISEC del distrito

La gran mayoría de sesiones en el comité fueron ordinarias al inicio del 2016 y contó con
la participación de miembros que ya eran parte del CODISEC: comisarios, el alcalde y sus
gerentes de seguridad ciudadana, defensa civil y participación vecinal, los coordinadores de las
juntas vecinales (solo el distrital y del lado de Maranga), un gobernador distrital, un juez, un
fiscal, un director de la UGEL del distrito, un médico jefe del centro de salud distrital y un
coordinador del CEM. A medida que fue desarrollándose el plan, se estimó necesario incluir
nuevos representantes en el comité: al coordinador de las juntas vecinales del lado de San Miguel,
al jefe de la DEPINCRI de San Miguel (ambos a petición del comisario distrital, en la cuarta y
octava sesión respectivamente) y al gerente de desarrollo humano de la Municipalidad de San
Miguel (a pedido del alcalde en la octava sesión).

Asimismo, hubo nuevos integrantes que reemplazaron a miembros que por diversos
motivos ya no podían participar más en el comité, por ejemplo, hubo dos directores de UGEL y
cuatros jueces. Por otra parte, hubo personas que sin ser miembros formales del comité, asistían
a las sesiones asiduamente: jefes de la OPC de ambas comisarías, promotores de las juntas
vecinales, un comandante PNP en situación de retiro que laboraba en el observatorio de seguridad
ciudadana del distrito y explicaba a los miembros del comité la situación de seguridad ciudadana
en base a las estadísticas recopiladas, también asistían vecinos, ya que las sesiones eran abiertas.

En cuanto a la asistencia a las sesiones (ver anexo H), acorde a los documentos de
evaluación del desempeño de los integrantes del comité, resalta la continua asistencia de los
coordinadores de las juntas, comisarios y gerente de seguridad ciudadana, así como la continua
ausencia del fiscal que solo asistió a las dos últimas sesiones y a la última audiencia pública
trimestral. En todas las sesiones hubo quórum reglamentario, y acorde a las actas de las sesiones
95
ordinarias del comité, si un miembro no podía asistir o no podía juramentar67, tenía la posibilidad
de enviar a un representante en su lugar, lo cual era tomado en cuenta para el registro de
asistencia68. Además, se señaló que, en comparación a los últimos años, en el 2016 hubo mucha
más asistencia de los vecinos (entre 94 y 154 vecinos en las cuatro audiencias), lo cual fue
asociado a la asistencia y diligencia en las actividades por parte de los miembros del comité.

El desarrollo de las sesiones ordinarias del comité, acorde a lo registrado en las actas,
duraban dos horas en promedio, la parte más relevante de su agenda habitual era la realización de
informes y pedidos. Comenzaba con la explicación del mapa del delito y riesgo localizado por
sectores para que las autoridades competentes hagan las coordinaciones necesarias, por ejemplo,
sobre la instalación de cámaras de videovigilancia, la mejora de la presencia policial en donde los
vecinos la hayan pedido, mejora del ornato público, etc. Después, cada miembro comunicaba las
actividades que venía realizando y, de necesitarlo, pedía, o aceptaba, la colaboración de otros
miembros. También había una parte de realización de acuerdos en los que se aprobaban
documentos, la incorporación o invitación de otros profesionales. El plan anual de actividades de
los PLSC marcaba la pauta de desarrollo del trabajo del comité; sin embargo, no hubo consenso
respecto a su importancia.

Hubo consenso entre todos los entrevistados al afirmar que la interacción entre los
miembros del comité fue horizontal en general, destacando la apertura al diálogo de los comisarios
y el alcalde, los coordinadores percibieron que sus opiniones sí eran tomadas en cuenta, aunque
no siempre. Asimismo, la simetría de información entre los miembros, en general, fue calificada
como buena; no obstante, también se reconoció que había temas policiales que por su naturaleza
debían ser mantenidos en secreto o temas técnicos de patrullaje entre la Gerencia de Seguridad
Ciudadana y los comisarios. A veces, dado el apremio por generar una respuesta, se generaban
propuestas que eran intrincadas de cumplir, por lo que los coordinadores resaltaban que eso sería
perjudicial para la legitimidad del comité y la de sus miembros; hubo consenso entre los demás
miembros del comité respecto al involucramiento de los coordinadores de las juntas vecinales con
su labor.

En cuanto al manejo de la crítica, tanto al expresar o recibir una, los miembros mostraban,
una buena disposición en general. Cabe señalar que las críticas eran realizadas de manera interna,
ya que se cuidaban de proyectar una imagen negativa ante los vecinos. Es importante resaltar que,

67
Paso previo que se hacía en la primera sesión que se asistía para ser formalmente miembro del comité.
68
Por ejemplo, el subgerente de seguridad ciudadana reemplazó por un mes al gerente de seguridad
ciudadana dentro del comité debido a su participación en el curso “Proyectos Municipales para la
Seguridad Ciudadana” en Israel brindado por el Instituto Histadrut.
96
debido a características personales comunes, como la proactividad y disposición a colaborar, se
llegó rápidamente a una relación personal positiva entre los comisarios y el gerente de seguridad
ciudadana. También se señaló que en comparación a algunos distritos en los que el alcalde u otro
actor pretenden sobresalir como líder en todas las actividades, en San Miguel solo hubo casos
aislados de “protagonismos”, pero que fueron oportunamente manejados.

Por otro lado, la coordinadora del Centro de Emergencia Mujer (CEM) percibió que la
dimensión de violencia contra la mujer no estaba completamente integrada en la concepción de
seguridad ciudadana de todos los miembros del comité, los casos de violencia contra la mujer no
estaban visibilizados en los mapas de riesgo y que tanto en el plan VS y el PLSC 2016 las
actividades respecto al tema eran insuficientes, cabe indicar que en el último plan las actividades
figuraban como “no obligatorias”. Asimismo, se percibió que el desarrollo de las sesiones del
comité podía tornarse más informativa, pedían información de las actividades que cada
representante venía realizando y no se centraban en realizar una coordinación entre los miembros
del comité para realizar una sola actividad. Aunque esta percepción no fue compartida con por el
resto de entrevistados.

La coordinadora del CEM percibió que por esas razones algunas de las actividades de
prevención de violencia contra la mujer acordadas en las sesiones del comité no terminaban
siendo realizadas bajo la dirección de sus miembros, sino la del CEM. Sin embargo, se resaltó
que la labor de las juntas fue un factor clave para el desarrollo de esas actividades, ya que permitió
un mejor acercamiento a los vecinos, entre otras cosas; se apreció bastante compromiso y
participación del coordinador distrital para la cooperación en estas actividades. Por otra parte, se
indicó que los comisarios y el subgerente de seguridad ciudadana, respecto al cual se percibía una
alta disposición a ayudar y sensibilización sobre el tema, facilitaron la realización de talleres de
sensibilización ante casos de violencia familiar y cómo manejarlos, a los cuales policías y
serenazgos asistieron.

Las audiencias públicas trimestrales duraban entre dos y tres horas, se resaltaban los
logros realizados, por ejemplo, la reducción de los índices de victimización o el incremento de
vehículos de patrullaje. Los miembros del comité rendían cuentas de las acciones que venían
realizando, los vecinos exponían los problemas de su sector y el miembro del comité en cuya
competencia estaba la solución del problema respondía directamente señalando las acciones que
tomaría para solucionarlo. Además, en caso de no cumplir con alguna acción prometida, los
vecinos podían dialogar directamente con la autoridad responsable. Al finalizar las audiencias, se
les entregaba una cartilla a los vecinos que no pudieron participar para que señalaran que

97
problemas han tenido. Cabe resaltar que en la última audiencia, el comisario distrital manifestó
que se cumplieron las metas de capacitación permanente a policías y serenazgos en filosofía de
trabajo y competitividad profesional con visión progresista y de liderazgo, afianzamiento del
trabajo estratégico de policía comunitaria, realización de actividades de acercamiento a la
comunidad para fomentar la integración, y la disminución de la inseguridad ciudadana.

Aproximadamente a mediados del 2016, la dinámica en la ejecución del plan piloto se

“estabiliza”, entonces la frecuencia de las coordinaciones directas con el alcalde disminuye y
aumentan las coordinaciones con las gerencias municipales, en especial con la Gerencia de
Seguridad Ciudadana; no obstante, la importancia del alcalde se mantiene. Para finales del 2016,
a consecuencia del éxito del plan, se crearon cursos en temas de policía comunitaria en el Estado
Mayor de la PNP y se reorganiza los Departamento de Investigación Criminal (DEPINCRI), que
pasaron a depender de la Regiones Policiales (directamente del coronel División Territorial
correspondiente) con el objetivo de complementar la labor de las comisarías, pero alineándose a
lo propuesto por el plan, por ejemplo, el área de trabajo de los agentes del DEPINCRI pasó a ser
un sector.

Por último, los entrevistados señalaron diversas causas principales para la reducción de
la inseguridad ciudadana en el distrito, pero se pueden agrupar en tres: la información oportuna
sobre situaciones sospechosas; la presencia policial a través de la descentralización, patrullaje y
apoyo logístico; y el fortalecimiento de vínculos y trabajo conjunto entre vecinos, policías y
personal del municipio a través de las acciones de integración.

98
 CAPÍTULO 6: ANÁLISIS Y RESULTADOS

En este capítulo se analizará la información del capítulo anterior utilizando los elementos
contextuales y teóricos desarrollados, y estará dividido en 3 secciones: la primera se centra en
analizar los elementos del plan VS, la segunda en la implementación del plan y en la tercera se
identifica los factores de éxito.

1. Analizando el plan Vecindario Seguro

El plan VS fue creado por decisión del comando policial y tuvo como objetivo reducir la
inseguridad ciudadana a través de una estrategia alternativa que descentraliza el servicio policial,
estrecha vínculos con los ciudadanos e influye positivamente en su percepción de seguridad
ciudadana, en la participación y hacia la institución policial, para así mejorar la calidad de vida
de esos mismos ciudadanos. Es una PP del tipo sustantiva que, debido a su éxito y al sostenimiento
en el tiempo de su estrategia, ha sido una de las razones para la creación de PP institucionales que
afectan directamente la gestión de la PNP (Subirats et al., 2008), por ejemplo, con la Resolución
Ministerial 498-2018-IN se estableció la estrategia del plan VS como lineamiento sectorial de
cumplimiento obligatorio para todas las comisarías a nivel nacional.

Asimismo, durante la formulación del plan resalta tres hechos: el no solo haber planteado
como objetivo reducir la ocurrencia de actos delictivos, algo común en los planes policiales, sino
considerar como necesario abordar la subjetividad del ciudadano que puede y no puede tener
motivos justificados, pero que se reconoce como parte importante de la seguridad ciudadana; el
haber comprendido como esencial la participación ciudadana para producir, o proveer, seguridad;
y que de entre los tipos de acciones que se pudieron elegir para mejorar la seguridad ciudadana a
nivel local, se priorizaron las preventivas, de acercamiento y trabajo con la comunidad, el
gobierno local y demás actores, y un énfasis en el respeto a los derechos humanos y la ley. Cabe
resaltar que los dos últimos hechos ya habían sido identificados en la estrategia del PNSC 2013-
2018, pero realizado muy poco en la práctica.

Por otra parte, desde una perspectiva organizacional sobre la que se desarrollaron las
acciones del plan VS, el SINASEC está concebido para una articulación de esfuerzos entre las
organizaciones más aptas para combatir la inseguridad ciudadana y contiene una serie de normas
que las vinculan a colaborar, aunque también hay problemas en cuanto a las capacidades técnicas
de los actores para elaborar documentos de gestión, articulación de trabajos, información
insuficiente, entre otras (IDL 2013; PUCP, 2015). Tanto las comisarías como los municipios están

99
habilitados legalmente para el fomento de la participación ciudadana, aunque estos últimos
cuentan con mayores vínculos para poder asociarse con las demás organizaciones del distrito,
tienen mayores presupuestos y para el caso de San Miguel, tuvo un área de serenazgo que planteo
como objetivo integrarse con los policías, se enfocó en mejorar los procesos de selección y
formación y se emprendió la profesionalización de la labor de los serenazgos; según la
investigación de Costa y Romero (2010), estos son factores críticos en áreas de este tipo. Por otra
parte, desde el lado de la comunidad, las juntas también tienen la ventaja de relacionarse con
diversos actores en el distrito y ya contaban con un reglamento para su trabajo voluntario, el cual,
acorde a lo expresado por el coordinador distrital de las juntas vecinales, supone demasiada
proactividad por parte de los coordinadores de las juntas.

Por último, el principal aporte del plan, fue alinear los esfuerzos de los actores que
reconoce como principales a través de una propuesta coherente de trabajo que fomenta la
interacción entre los mismos; organiza y vincula la normativa vigente hasta ese momento; encauza
las acciones con incentivos y actividades de control y monitoreo frecuentes; permite la adaptación
en base a la experiencia en la ejecución; y facilita el conocimiento de las necesidades de los
ciudadanos, grupo-objetivo de esta PP, a través del enfoque de resolución de problemas. También
ofrece a los policías una forma de ejercer su labor, como mencionó el comisario distrital: “yo me
siento en una empresa y ya sé cómo debo trabajar, en la Policía no es así (...) ahora te sientas lees
tu plan (...) puedo poner mi valor agregado, pero ya tengo una plataforma en que basarme”
(comunicación personal, 13 de noviembre, 2018). Por otra parte, llama la atención que varios
entrevistados hayan calificado como de importancia media o nula al PLSC 2016.

2. Elementos relevantes en la implementación del plan Vecindario Seguro

De acuerdo al concepto de policía comunitaria elegido, y contrario a lo esperado, los

comisarios asimilaron el elemento más importante de la policía comunitaria: la filosofía de
trabajo, comprendieron que están al servicio, deben compenetrarse y trabajar con la comunidad
para mejorar la seguridad, lo cual, dado las características de la PNP, no es algo tan sencillo de
lograr. Tanto la filosofía de trabajo y la consecuente asociación con la comunidad son la parte
más importante de la policía comunitaria, los agentes comprendieron y aplicaron estos elementos;
según los policías y coordinadores de las juntas vecinales entrevistados, actualmente es fácil
encontrar a un agente que se dirija y trabaje con los vecinos, antes no era así. En ese sentido, un
caso que llama la atención es el Plan Cuadrante de los Carabineros de Chile, el cual es tomado
como referente en Latinoamérica para la aplicación de programas de policía comunitaria; sin
embargo, lo planteado en sus objetivos con lo ejecutado contrasta, pues descuida la relación con

100
la comunidad y logró mínimos cambios en su cultura de trabajo, la decisión sobre qué hacer estuvo
unilateralmente del lado de los policías (o carabineros), los ciudadanos tuvieron un rol netamente
informativo, por lo cual no constituye un verdadero programa de policía comunitaria (Espriú,
2013; Muñoz, 2013)69.

Asimismo, el tipo de prevención realizada en San Miguel es comunitaria debido a que se

procuró reducir las oportunidades del delito a través de la reconfiguración del espacio físico, por
ejemplo, iluminando parques o calles peligrosas; y se realizaron acciones en los espacios sociales
de las personas en riesgo, por ejemplo, al abordar directamente a jóvenes propenso a delinquir o
volver a hacerlo (De León-Escribano et al., 2004). Cabe recordar que aún con un enfoque
preventivo, el uso de la fuerza puede estar presente, si bien en la ejecución del plan hubo poco
uso de este, también se señaló que la normativa respecto al uso de este recurso ha mejorado, pero
todavía hay un desconocimiento y cierto recelo de los agentes en general en hacer uso de este
recurso.

A pesar de que se les atribuyó un rol informativo a los miembros de las juntas, ser los
“ojos y oídos de la Policía”, incluso los coordinadores se atribuyeron ese rol, su participación no
se limitó solo a comunicar a los policías los problemas que tenían. También participaron en la
priorización de las necesidades a través, principalmente, de las reuniones con los policías y dentro
de las mismas juntas, y pudieron controlar informalmente la labor policial, llegando incluso a
cambiar a agentes o serenazgos que no trabajaban bien. Para la OCDE (s.f. citado en Bourgon
2007), esto vendría a ser una participación activa de los ciudadanos, aunque estos solo han
participado en la fase de ejecución de esta PP. De similar forma, para el Ministerio de Paraguay
(2014) esta forma de participación habría sido una forma de participación consultiva, resolutiva
y fiscalizadora. No obstante, no es que haya sido una “interacción democrática ideal”, pues los
ciudadanos que participaron no son representativos del total de ciudadanos del distrito; pero sí
hubo inclusión, o al menos hubo un real intento, de los ciudadanos en la provisión de seguridad.

Si bien durante la formulación de esta PP no hubo participación ciudadana alguna, estuvo

concebida para que durante su ejecución sí lo hubiera. En ese sentido, se incorporó las
expectativas de los vecinos en el servicio de seguridad ciudadana a brindar a través de la
orientación a la resolución de problemas, y la mejora de la experiencia del vecino en la provisión
del servicio al modificarlo según las valoraciones que los vecinos tenían, lo cual está en
congruencia con lo propuesto por Nasi et al. (2012) y Ostrom (1996, citado en Zurbriggen, 2016)

69
Muñoz se basa en la investigación de Santillán, Pontón y Pontón (2007).
101
sobre la coproducción de servicios públicos. Además, no se ha encontrado algún elemento
novedoso en la aplicación de esta PP de seguridad ciudadana basada en la policía comunitaria.
Aunque tampoco se encontró un énfasis en el patrullaje a pie que Police Foundation (1981) y
Trojanowicz (1982) (citados en Moore, 1992) señalan como un excelente medio para acercarse a
la comunidad, ni un traslado de las viviendas de los agentes al distrito para su compenetración
con la comunidad.

Por otra parte, la concepción de seguridad ciudadana de los principales actores que
ejecutaron el plan es congruente con lo propuesto por el mismo, con el paradigma actual de
seguridad ciudadana y con la experiencia internacional en el desarrollo de PP de seguridad
ciudadana. Aunque a diferencia de reconocer a los gobiernos locales como los líderes principales
que dirigen a los demás actores y proponen planes a implementar, hubo mayor consenso al
identificar a la Policía como el líder más importante, no obstante, también se identificó al gobierno
local como líder, pero con un rol orientado al apoyo.

Acorde a las percepciones recogidas, los vecinos en general no tienen una motivación
orientada a la mejora del bienestar común, el marco normativo para poder participar es fácil, no
se percibió que haya barreras socioeconómicas relevantes que impidan la participación; no
obstante, el tiempo que demanda el participar y la falta de difusión a más vecinos de la forma en
que puedan hacerlo y los resultados que se están obteniendo, son factores que obstaculizan la
participación. Además, los vecinos que sí participan, después de un tiempo, empiezan a valorar
un poco más la oportunidad que tienen de poder participar y el bienestar general que se genera,
se empieza a crear una conciencia cívica en base a los resultados de su participación70.

La verdadera dificultad no estuvo en obtener la aprobación de los vecinos, sino disminuir

su apatía o indiferencia respecto a participar, la cual se fundaba en percepciones negativas sobre
el accionar de la PNP, poco involucramiento y credibilidad de las autoridades municipales, pero
también en un individualismo que tiene sus raíces en los factores estructurales de la sociedad
actual. Así como señala Frühling (s.f., citado en Ministerio de Interior de Paraguay, 2014), los
policías abordaron a la comunidad a través del enfoque a la resolución de problemas, lo cual
permitió disminuir la apatía y fomentó el interés en participar, cabe recordar las percepciones de
los entrevistados sobre el aumento de la participación ciudadana antes y después de que se
empezará a solucionar aquellos problemas que los vecinos señalaban como generadores de

70
Los coordinadores de las juntas vecinales señalaron que la mayoría participa por razones circunstanciales,
como ser víctima de robo, por curiosidad, etc., pero después de un tiempo, viendo los resultados del plan,
algunos de los que participaron empezaron a comprometerse y su motivación inicial cambió, enfocándose
un poco más en el bienestar de la comunidad.
102
inseguridad o malestar, que generalmente eran los crímenes menores como los relacionados a los
robos o algún tipo de falta. La aprobación de los vecinos es muy importante dado que ellos son el
grupo objetivo de esta PP y su aprobación significa que las acciones de los policías y el gobierno
local tendrán legitimidad, y por lo tanto, viabilidad.

Según a la información obtenida, varias de las acciones señaladas por los entrevistados
que contribuyeron al éxito del plan ya formaban parte de la normativa previa a su creación, como
la sectorización, trabajo articulado entre policía, gobierno local a través de serenazgos y los
ciudadanos, fortalecimiento de los observatorios, entre otras cosas. Asimismo, no se publicaron
ordenanzas municipales relevantes que ayudarán al plan, lo que se hizo fue hacer cumplir las que
habían, al respecto, así como el comisario distrital señaló, tanto la normativa local como la
nacional en seguridad ciudadana es adecuada, el problema es que no se cumple ya sea por darle
importancia a otros temas, por negligencia o corrupción. No obstante, durante la ejecución del
plan se mejoró algunos aspectos como el designar a un jefe por cada sector o crear métodos de
monitoreo, algunos de los cuales ya habían sido utilizados en ensayos de policía comunitaria
pasados, por ejemplo, el uso de cuadernos de control ciudadano en la experiencia de Díaz (2009),
pero como se señaló, los programas de policía comunitaria en el Perú no tuvieron continuidad
debido a una decisión política.

Es importante resaltar que por mejor planeada que este una PP, se necesita llegar a un
consenso entre los ejecutores de la misma para salir adelante, más aún si esta PP demanda un alto
involucramiento y coordinación entre distintos actores. En el caso de San Miguel, tuvo la ventaja
que entre los comisarios y el alcalde ya existieran intenciones afines previas, así como una
relación cordial entre los comisarios y el gerente de seguridad ciudadana, por lo que se pudo llegar
rápidamente a un consenso sobre el cómo se iba a producir seguridad ciudadana en el distrito y
qué acciones eran necesarias, lo cual fue una de las bases para que las organizaciones lideradas
por el alcalde y los comisarios se alinearan a lo propuesto por el plan. De igual forma, el
compromiso de las autoridades fue uno de los elementos fundamentales para el desarrollo de las
acciones del plan.

Como se logró un consenso entre los actores, se facilitó la ejecución del plan por la mayor
cantidad de coordinaciones y el trabajo articulado, con lo cual se pudo economizar recursos, por
ejemplo, policías y serenazgos patrullaban el mismo sector y compartían la información, cosa que
antes sucedía poco, a pesar de estar en la normativa. El consenso fue reforzado por el compromiso,
apertura al diálogo y disposición a colaborar de los principales actores, lo cual facilito la relación
de trabajo. Por otra parte, los actos políticos del alcalde, como manifestar públicamente su

103
subordinación en temas de seguridad ciudadana, mandaron un mensaje claro hacia los demás
actores y, especialmente, a su personal en cómo deben de trabajar respecto a la seguridad
ciudadana del distrito. Cabe indicar que no hubo alguna persona u organización influyente que se
opusiera a la realización de esta PP.

3. Factores de éxito en la implementación del plan Vecindario Seguro

En base a las causas principales de la reducción de la inseguridad ciudadana señalada por

los entrevistados y la demás información recabada, se propone que para el caso de la ejecución
del plan VS durante el 2016 se redujo la inseguridad ciudadana, incidencia delictiva y percepción
de seguridad, a través de un patrullaje eficiente que fue posible por una coordinación efectiva que
tiene como eje una información relevante y oportuna que los actores utilizaron para producir
seguridad ciudadana, lo cual también, como ha sido señalado, es un factor clave en una PP
preventiva de seguridad ciudadana.

En ese sentido, parte del flujo de información se pudo dar debido al trabajo del personal
DEPINCRI, que también estaba alineado al plan, y a la información brindada por los
representantes de los otros sectores. Sin embargo, el mayor flujo de información se debió a la
participación vecinal que a través de las reuniones de las juntas, reuniones en las comisarías,
rondas mixtas, avisos telefónicos o en persona, reuniones del comité, audiencias trimestrales y las
denuncias en las comisarías o en las bases descentralizadas a cargo del jefe de sector.

Las tres primeras formas de participación vecinal son las que aportaron más a la
realización de acciones proactivas por parte de los policías y el serenazgo del distrito, ya que dada
la frecuencia mensual y trimestral del CODISEC y audiencia trimestral respectivamente, la
información que aportaban los vecinos en estas reuniones era relevante, pero podría ser no tan
oportuna; en el caso de la cuarta forma de participación, esta puede ser tanto para acciones
preventiva como reactivas; la última forma origina acciones del tipo reactivas, ya que el delito o
acto violento ya ha sucedido, pero sigue siendo importante, pues si no se denuncian los delitos o
actos violentos se invisibilizan. Además, había un flujo de información provenientes de los
distintos programas de cooperantes de la policía, por ejemplo, los recicladores.

Entonces, el aumento de la participación vecinal, principalmente a través de las juntas, se

pudo dar por:

 La orientación a la resolución de problemas, lo cual permitió que el nuevo mensaje

policial de “policía al servicio de su comunidad”, que al inicio tuvo poco efecto, cobre
mayor atención por los vecinos, pues primero las autoridades deben mostrar un interés

104
 por los problemas que los vecinos señalan y solucionarlos oportunamente para poder
generar un cambio en la percepción de los vecinos sobre su compromiso, y a partir de ahí
pedirles que participen. Como se mencionó, la mayoría de problemas señalados por los
vecinos no entraban directamente en el campo de acción de los policías, por lo que estos
podrían considerarlos irrelevantes, pero para el vecino que los expresa no lo es, razón por
la cual darles al debida atención se genera un efecto positivo en su percepción de
seguridad y en la participación, ya que ve un resultado en el corto plazo, lo cual, si es
manejado adecuadamente, puede contribuir al sostenimiento del apoyo vecinal para
acciones con enfoque de largo plazo que no tienen resultados inmediatos, pero pueden
ser más significativos.
 La presencia de las máximas autoridades de cada organización, en especial de los
comisarios y el alcalde, donde los vecinos podían observarlos y dialogar directamente
con ellos, como en los CODISEC o audiencias públicas trimestrales, ya que eso es
percibido como un verdadero involucramiento por parte de sus autoridades, los cuales
también se ven estimulados por esa participación ciudadana, se tornan más diligentes con
su trabajo. Cabe recalcar que los vecinos podían comunicarse directamente con los
comisarios de necesitarlo.
 Las acciones de acercamiento, el cambio en el trato hacia los vecinos por parte de los
policías y serenazgo, y el monitoreo de que se cumpla. Se debe tener en cuenta que las
personas que acuden a una comisaría o que buscan algún tipo de ayuda por un problema
que hayan tenido probablemente estén irritados, temerosos o indignados y sean más
susceptibles de lo cotidiano, por lo que si es que no obtienen la respuesta esperada, ya
que depende del caso, por lo menos se les debe brindar un trato cordial y mostrar un
interés por su problema, lo cual va a ser percibido por los vecinos como positivo. Este
aspecto fue evidenciado en los resultados de las ánforas según los comisarios.
 Las acciones del personal OPC y de los miembros comprometidos en las juntas, que
aparte de incentivar la participación y creación de más juntas, realizan actividades de
integración entre los miembros para sostener su interés en el tiempo debido al problema
del “entusiasmo del momento” y al contexto de apatía o indiferencia general.
Probablemente, mantener el interés de los miembros de las juntas sea la segunda labor
más importante de las mismas, pues la primera es informar los problemas que ocurren.
Cabe recordar que su trabajo es voluntario y hubo dificultades para la percepción de
beneficios no económicos necesarios para su labor.

105
  Las acciones cívicas en las zonas peligrosas del distrito y la toma de espacios públicos
muestran la presencia e interés de las organizaciones responsables de la seguridad
ciudadana del distrito, lo que también genera un cambio en la sensación de seguridad.

Un segundo factor fue la mayor disposición de mejores equipos e infraestructura, pues

permitió a los policías y serenazgos cumplir con mayor eficiencia su labor al disminuir el tiempo
de respuesta en más de un 90%, de 1 hora a 5 minutos como máximo. Si bien el plan trajo más de
estos recursos, a través de la gestión municipal y el apoyo de algunas personas de la sociedad civil
se pudo obtener mayor cantidad de camionetas, automóviles y motos que permitieron cubrir áreas
rápidamente, radios para coordinar las acciones, cámaras modernas para el monitoreo de la
situación de las calles e implementos diversos para mejorar su labor; aunque la gran mayoría son
propiedad de la municipalidad. No obstante, el valor no está en solo poder hacer uso de esos
recursos, sino el de poder administrarlos para organizar la táctica del sector. De igual manera, la
construcción de bases descentralizadas por sector también mejoró el tiempo de respuesta debido
a la cercanía territorial del personal. Asimismo, el mejoramiento de la infraestructura de la
comisaría del lado de San Miguel permitió la mejora del bienestar de los agentes, pues esta era
utilizada en condición de cuasivivienda, también mejoró el desarrollo de las actividades
administrativas y, tal vez, mejoró un poco la percepción de los ciudadanos respecto al Estado, ya
que las infraestructuras sirven como “interfase de contacto entre [ambos]” (Subirats, 2008, p. 85),
pues acuden a estas por una diversidad de necesidades. Además, se mejoró el observatorio de
seguridad ciudadana que permitió realizar mejores análisis de la información.

Un tercer factor fue el uso eficiente de los recursos humanos. Las directivas que trajo el
plan permitió que los agentes tengan claro los objetivos a alcanzar, un estándar de trabajo,
potencializar sus habilidades al aprovechar su experiencia, mejorar sus capacidades de análisis y
solución de problemas a través de la orientación a la resolución de problemas, y la administración
de recursos y margen de decisión, el cual es muy necesario dada la variedad y complejidad de
problemas que abordan a raíz del plan. También se mejoró sus habilidades de diálogo y
relacionamiento con los vecinos, por lo que pudieron ejercer un liderazgo sobre ellos para poder
trabajar en conjunto y mejorar la situación de seguridad ciudadana. Asimismo, para el
sostenimiento del cambio de actitud del agente hacia las acciones de acercamiento y trabajo con
los vecinos, las constantes capacitaciones para la asimilación de la filosofía de trabajo de la policía
comunitaria fueron importantes, pero más allá de la frecuencia de las capacitaciones, es el
contenido de la filosofía de trabajo lo que permite redefinir significativa y coherentemente la labor
policial.

106
 De igual forma, y en base a la política municipal de priorización de la seguridad ciudadana
que estuvo alineada al plan, se profesionalizó la labor de los serenazgos a través de la creación de
lineamientos para el ejercicio de su labor, por ejemplo, la de trato amable al vecino. Esto fue
complementado con una serie de capacitaciones respecto a las cuales los representantes de las
otras organizaciones del comité también contribuyeron, por ejemplo, se capacitó en cómo
proceder ante casos de violencia familiar o contra la mujer. Probablemente, y acorde a lo señalado
por el subgerente de seguridad ciudadana, el factor clave para que el personal de serenazgo obre
conforme a los esperado sea la disciplina. Tanto la labor de los agentes como del personal de
serenazgo fue complementado con un plan de incentivos y actividades de control y monitoreo, en
estas últimas los vecinos también participaban, pero de manera informal. Asimismo, los
miembros de las juntas también son parte de los recursos humanos con los que contó esta PP de
seguridad ciudadana, de ahí que la mayor cantidad de juntas y las capacitaciones que recibieron
también contribuyó a la reducción de la inseguridad ciudadana.

Por último, las actividades preventivas con enfoque de largo plazo tal vez no hayan
contribuido significativamente con la reducción de la incidencia delictiva dentro del periodo de
estudio, pero sí contribuyeron con la percepción de seguridad. Entre ellas están las visitas del
personal OPC y comisarios a los colegios para dar charlas, estas actividades fueron apoyadas por
el empresariado local con materiales, alimentos, etc. y con la participación de algunos miembros
de las juntas, lo cual era visto como una señal de mayor compromiso por parte de los miembros
de las juntas. Además, la serie de actividades preventivas de otras gerencias de la municipalidad,
como la de desarrollo humano, y de los otros sectores miembros del comité, como el del MIMP,
también contribuyeron a la reducción de la percepción de inseguridad ciudadana entro del distrito.
A diferencia de las actividades preventivas proactivas que tienen un efecto corto plazo, las
preventivas esperan obtener un efecto en el largo plazo, lo cual es difícil de evaluar.

107
 CAPÍTULO 7: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Conclusiones

Según lo analizado, tanto los objetivos como el contenido de la estrategia del plan
Vecindario Seguro en el distrito de San Miguel es coherente con la experiencia internacional en
la aplicación de PP de seguridad ciudadana, ya que incluye la participación ciudadana,
cooperación interinstitucional, un enfoque en actividades preventivas y no solo buscó reducir la
incidencia delictiva, también buscó mejorar la percepción de seguridad de los ciudadanos. Esta
estrategia también reconoce que diferentes actores poseen recursos imprescindibles para proveer
el servicio de seguridad ciudadana, como recursos logísticos e información, por lo que propone
trabajar articuladamente con ellos, en especial con los ciudadanos, para coproducir valor.
Además, el plan también impulsó la realización de actividades para afianzar vínculos con los
ciudadanos, lo que fortaleció el aspecto comunitario de los policías y mejoró el tejido social en
virtud que la Policía es una de las expresiones más tangibles del Estado en la sociedad e influye
significativamente en la calidad de vida del ciudadano.

Por otra parte, el plan compensa una deficiencia en cuanto al desarrollo del trabajo policial
relacionada a la coherencia en las estrategias. A nivel macro, las estrategias de la PNP han variado
según la autoridad a cargo, lo cual genera pocos resultados por la poca continuidad de las acciones,
de igual manera a nivel local, por ejemplo, en San Miguel cada nuevo comisario realizaba una
forma diferente de trabajo, incluso se volvía a lo reactivo; pero, con la propuesta del plan VS,
cada policía que se incorpora ya dispone de un estándar y mejores herramientas de trabajo, como
el abordar a los ciudadanos a través de la orientación a la resolución de problemas y brindando
un trato amable. Como se mencionó, el contenido del plan VS es en la actualidad un lineamiento
sectorial de cumplimiento obligatorio en todas las comisarias del Perú. Asimismo, la principal
herramienta operativa del plan, es decir la sectorización, ya estaba contemplada en la normativa
previa a la formulación del plan, así como la utilización de mapas del delito, mapas de riesgo, el
trabajo coordinado con otras organizaciones, el acercamiento al ciudadano e incluso el trabajo
con las juntas, por lo que, conforme a lo analizado, la normativa de seguridad ciudadana a nivel
local contiene elementos adecuados, el problema es que no se cumple.

Sin embargo, por mejor formulado que haya estado el plan, es durante su ejecución
cuando se conoce si pudo alcanzar los objetivos pretendidos. Cabe recordar que el trabajo
articulado entre alcaldes y comisarios varias veces no se ha concretado debido a la no disposición
a colaborar o por motivos similares y no debido a factores externos no controlables, lo cual tiene
108
como una parte de su explicación el que la formación de los policías no fomenta la apertura al
diálogo o la búsqueda de consenso, los alcaldes aparte de ser funcionarios públicos también son
políticos y como tales, tienen intereses de otro tipo, y los miembros de las juntas vecinales realizan
un trabajo voluntario el cual fácilmente puede dejar de suceder. En el caso de estudio, el trabajo
articulado entre las comisarias, el municipio y las juntas vecinales fue fundamental para su éxito,
las intenciones afines previas y características personales en común entre los representantes de
estas organizaciones contribuyó al logro del objetivo. Además, aparte de las intenciones afines,
hubo dos ventajas adicionales previas a la ejecución del plan: la mejora de los procesos de
selección y formación del área de serenazgos, los cuales son fundamentales para un área de este
tipo, y el contar con experiencia y avances respecto al trabajo con las juntas vecinales.

Por otra parte, los componentes del plan VS incorporaron los elementos de la policía
comunitaria; no obstante, lo que convierte la ejecución de este plan en una verdadera aplicación
de un programa de policía comunitaria no es la semejanza en cuanto a elementos operativos con
otros programas con el rótulo de policía comunitaria, sino el haber logrado en la cultura de trabajo
de los policías un cambio que tiene como esencia la filosofía de trabajo de la policía comunitaria,
y el haber incorporado a la labor policial una participación ciudadana activa, la cual, dada las
características actuales de la PNP, no es algo simple de alcanzar. Además, la incorporación de
nuevas acciones producto de la evaluación permanente de la ejecución del plan, como la
designación de un jefe por cada sector, permitió una mejor adaptación de esta PP al entorno donde
se desarrolló.

En relación a los factores de éxito durante la ejecución del plan, se identifica al

compromiso de las autoridades del trinomio de trabajo ya mencionado como uno de los factores,
ya que al estar comprometidas con la mejora de la seguridad ciudadana del distrito y con la
ejecución del plan también direccionaron las acciones de su personal a cargo, aspecto
evidenciado, por ejemplo, en los actos públicos del alcalde en donde expresaba su subordinación
a los comisarios en materia de seguridad ciudadana. Sin embargo, como estos actores tienen que
trabajar coordinadamente, el uso del recurso consenso fue una de las bases para la cooperación,
por lo que se pudo lograr un acuerdo respecto a la forma en que debe proveerse seguridad en el
distrito.

Un segundo factor de éxito identificado fue el disponer y hacer uso compartido de mejores
recursos logísticos, lo que permitió a policías y serenazgos, especialmente los primeros, ser más
eficientes en su labor, ya que aumentó su capacidad operativa y la coordinación entre ellos, pero
el verdadero valor no está en solo poder hacer uso de los recursos logísticos sino en poder

109
administrarlo, aspecto que se pudo concretar debido al empoderamiento de los jefes de sector a
través de la dotación de recursos y atribuciones como la mayor discrecionalidad en sus decisiones.

El tercer factor identificado fue la revitalización del capital humano, al aprovechar la

experiencia con la que contaban los agentes policiales, fortalecer sus capacidades para la solución
de problemas, y especialmente, sus habilidades de relacionamiento con los vecinos y la capacidad
para liderarlos y organizarlos, con lo que pudieron recuperar su confianza. Asimismo, la serie de
capacitaciones para la profesionalización de la labor de los serenazgos generó que estén mejor
preparados para solucionar los diversos problemas que suceden, a la vez que estas capacitaciones
estuvieron alineadas a la nueva forma de trabajo policial en el distrito en donde el trato amable al
vecino y el interés por ayudar a resolver los diversos problemas que los vecinos señalan toman
importancia.

Un cuarto factor de éxito identificado fue la información oportuna que permitió una mejor
coordinación y un patrullaje efectivo a través de la planeación y ejecución de tácticas orientadas
a evitar que el delito o acto violento ocurra. Estas tácticas tuvieron como principal insumo una
información objetiva proveniente de la excelente base estadística delictiva del distrito, la cual se
fundamenta en la participación de los vecinos, pues son ellos los que mejor conocen la
problemática de su sector. No obstante, al comparar las formas en la que los vecinos informan
sobre los delitos o violencia, se encontró que la labor de las juntas es la que aporta el flujo de
información más importante, pues no solo aporta con información oportuna, sino organizada.

El último factor de éxito es la participación ciudadana, que aparte de brindar información,

mejoró la transparencia en el accionar policial, facilitó la compenetración de los policías y
serenazgos con la comunidad, lo que mejoró la confianza de los vecinos hacia estos, también
fomentó el involucramiento y rendición de cuentas de las autoridades del distrito, aunque el
involucramiento de las autoridades también fomentó la participación ciudadana, la cual, por otro
parte, se vio negativamente afectada principalmente por la falta de continuidad de varios
miembros de las juntas vecinales Finalmente, el aumento de la participación ciudadana se
relacionó a la orientación a la resolución de problemas con lo cual los policías pudieron conocer
los problemas que realmente afectaban la calidad de vida de los vecinos y gestionar su solución.

2. Recomendaciones

Antes de empezar este último apartado, es importante recalcar que las recomendaciones
a realizar, así como las conclusiones hechas, no pretenden ser aplicables a todos los escenarios,
con lo que se tendría que hacer un análisis más extensivo para poder extrapolar los resultados a
otros gobiernos locales. Entonces, como primera recomendación se propone que se debe tener
110
especial cuidado en el trato brindado hacia los miembros de las juntas vecinales, ya que realizan
un trabajo voluntario y el aporte que pueden realizar a la mejora de la seguridad ciudadana es
significativo, de ahí que no reparar en el trato hacia ellos podría disminuir su participación.
También hay que recordar que todas las autoridades del distrito solo ejercen por determinado
periodo, pero los miembros de las juntas vecinales son residentes del distrito y probablemente
permanezcan ahí indefinidamente, por lo que el trabajo constante con ellas es importante.

Asimismo, como la segunda labor importante que realizan los miembros comprometidos
de las juntas vecinales es mantener el interés de los demás miembros, podría ser útil que durante
la formulación de un programa de policía comunitaria a nivel distrital se contemple estrategias
para sostener el interés y la participación de los miembros de las juntas para evitar así la alta
rotación en los grupos de las juntas vecinales. De similar manera, durante la fase de formulación
sería conveniente consultar con el personal OPC qué es lo que necesitan para cumplir las metas
del plan, ya que en la aplicación de la policía comunitaria las funciones de las OPC se intensifican.

Dada las características de los policías, las capacitaciones para la asimilación del
contenido de la policía comunitaria deben ser constantes y permanentemente monitoreadas,
aspecto en el cual los ciudadanos pueden aportar mediante su participación, la cual se puede ver
estimulada si los policías adoptan la orientación a la resolución de problemas para así brindar
soluciones en el corto plazo a los ciudadanos, lo cual puede servir para sostener las actividades
de estrategias preventivas con enfoque de largo plazo. Los policías y servidores públicos en
general deben comprender que el fin último del trabajo que realizan es mejorar la calidad de vida
de los ciudadanos.

Por otra parte, deberían realizarse capacitaciones a los ciudadanos para mejorar las
habilidades relacionadas al trabajo en equipo, pues como indicaron algunos entrevistados, lo más
común es encontrar vecinos que no sepan dialogar adecuadamente, lo cual dificulta la interacción
con ellos. Además, la capacitación en este tipo de habilidades contribuiría positivamente durante
el desarrollo de espacios de coordinación como el CODISEC, puesto que mejoraría la forma en
que los miembros se relacionan y llegan a un acuerdo. Sin embargo, un programa de seguridad
ciudadana tampoco debería depender de las capacidades particulares de los actores, pues eso no
le da sostenibilidad en el tiempo, lo que se debería tener como objetivo es dejar una forma
coherente de trabajo que pueda ser retomada cuando entren nuevas autoridades.

111
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821F007A66E6/$FILE/zurbricr.pdf

120
ANEXO A: El Plan Local de Seguridad Vecinal del distrito de La
Victoria, Chiclayo

1. Diagnóstico
2. Misión
3. Objetivos
Articular los esfuerzos de los diferentes sectores componentes del Comité Distrital de Seguridad
Vecinal, aplicando un enfoque sistemático para concretar los propósitos con prontitud y eficiencia.
Reducir los índices de criminalidad en todas sus modalidades, mediante un trabajo integral
sostenido, para garantizar un clima de tranquilidad y seguridad de la comunidad.
Desarrollar actividades preventivas multisectoriales, habituándose a trabajar en equipo para
garantizar la continuidad administrativa del programa de acción social.
4. Estrategias
4.1 Organización policial para la seguridad vecinal
a) Sectorización de la demarcación
b) Distribución de los vehículos policiales para cubrir el territorio
c) Desarrollo de la inteligencia policial
Al formarse las juntas de seguridad vecinal en el distrito, se activó la recepción de los datos
relevantes que podían proporcionar los pobladores. Esta información, después de ser analizada y
procesada, ha favorecido la eficiencia de la acción policial.
d) Sistema de comunicación entre la Policía y la población
4.2 Participación ciudadana
Se tiene prevista la constitución de 1.500 juntas vecinales en el distrito de La Victoria.
La Oficina de Participación Ciudadana (OPC) se incrementará con personal policial.
El comisario que está al mando del personal de la OPC realiza visitas barrio por barrio, a fin de
difundir la doctrina de las juntas vecinales.
Se está aplicando el programa Vecino Vigilante.
4.3 Actividades preventivas multisectoriales
4.4 Programas dirigidos a la comunidad
a) Policía Nacional
- Acciones cívicas: Son actividades proyectadas hacia la comunidad, de preferencia a los
pobladores de bajos recursos económicos.
- Vecino Vigilante: Este programa busca organizar y capacitar a la población que
voluntariamente se integra a la comisaría del sector para velar por la seguridad de la zona
donde reside.
b) Municipio
Coordinar con la comisaría del distrito para mejorar el sistema de comunicación entre la
Policía, los vecinos y municipalidad.
c) Autoridad política
Apoyar decididamente el trabajo de seguridad vecinal, respetando las competencias
funcionales de las instituciones que conforman el comité.

La Victoria, 24 de mayo del 2004

121
ANEXO B: Denuncias por Comisión de Delitos en Lima Metropolitana

Var. %
Distrito 2015 % 2016 %2
2016/2015
San Miguel 3,820 2.02% 1,226 0.71% -67.91%
Santa María del Mar 45 0.02% 17 0.01% -62.22%
La Perla 1,103 0.58% 463 0.27% -58.02%
Punta Hermosa 579 0.31% 251 0.14% -56.65%
Bellavista 2,752 1.46% 1,531 0.88% -44.37%
Barranco 3,573 1.89% 1,994 1.15% -44.19%
Miraflores 2,862 1.51% 1,694 0.98% -40.81%
Santa Anita 4,338 2.30% 2,647 1.53% -38.98%
San Bartolo 173 0.09% 117 0.07% -32.37%
Cieneguilla 517 0.27% 377 0.22% -27.08%
Rímac 4,692 2.48% 3,512 2.02% -25.15%
Surquillo 985 0.52% 741 0.43% -24.77%
San Luis 3,709 1.96% 2,807 1.62% -24.32%
Mi Perú 1/ 722 0.38% 563 0.32% -22.02%
La Punta 697 0.37% 567 0.33% -18.65%
Carmen de La Legua
1,939 1.03% 1,593 0.92% -17.84%
Reynoso
Lince 1,058 0.56% 877 0.51% -17.11%
Carabayllo 4,430 2.34% 3,707 2.14% -16.32%
San Borja 4,441 2.35% 3,786 2.18% -14.75%
Lurigancho 2,446 1.29% 2,105 1.21% -13.94%
Ventanilla 3,594 1.90% 3,121 1.80% -13.16%
Ate 8,659 4.58% 7,531 4.34% -13.03%
Ancón 711 0.38% 623 0.36% -12.38%
Comas 8,671 4.59% 7,647 4.41% -11.81%
Puente Piedra 5,391 2.85% 4,767 2.75% -11.57%
Callao 8,521 4.51% 7,547 4.35% -11.43%
Magdalena Vieja 2,281 1.21% 2,100 1.21% -7.94%
Breña 2,978 1.58% 2,759 1.59% -7.35%
San Martin de Porres 7,841 4.15% 7,398 4.26% -5.65%
La Victoria 8,000 4.23% 7,562 4.36% -5.48%
Lima 13,437 7.11% 12,745 7.34% -5.15%
El Agustino 4,564 2.42% 4,347 2.50% -4.75%
Chorrillos 9,011 4.77% 8,604 4.96% -4.52%

122
 Var. %
Distrito 2015 % 2016 %2
2016/2015
Chaclacayo 756 0.40% 747 0.43% -1.19%
Magdalena del Mar 1,870 0.99% 1,849 1.07% -1.12%
La Molina 2,498 1.32% 2,509 1.45% 0.44%
Santiago de Surco 5,024 2.66% 5,065 2.92% 0.82%
Los Olivos 11,009 5.83% 11,202 6.45% 1.75%
San Juan de
4,029 2.13% 4,135 2.38% 2.63%
Miraflores
Villa El Salvador 4,763 2.52% 5,105 2.94% 7.18%
San Isidro 1,883 1.00% 2,038 1.17% 8.23%
Villa María del
5,887 3.12% 6,550 3.77% 11.26%
Triunfo
San Juan de
13,105 6.93% 14,587 8.40% 11.31%
Lurigancho
Punta Negra 97 0.05% 109 0.06% 12.37%
Pucusana 228 0.12% 265 0.15% 16.23%
Pachacamac 1,427 0.76% 1,660 0.96% 16.33%
Independencia 5,082 2.69% 6,105 3.52% 20.13%
Santa Rosa 172 0.09% 226 0.13% 31.40%
Jesús María 1,785 0.94% 2,678 1.54% 50.03%
Lurín 825 0.44% 1,396 0.80% 69.21%
Adaptado de: INEI (2017).

123
ANEXO C: Estructura Orgánica de las Juntas Vecinales

DIREJESEGCIU

DIRJJVVCOORD
REGIÓN POLICIAL
COORDINADOR NACIONAL
DE JVSC

OPC - REGIONAL

COORDINADOR REGIONAL DIVISIONES

DE JVSC PROVINCIALES PNP

OPC - PROVINCIAL

COORDINADOR JEFATURAS
PROV. DE JVSC DISTRITALES PNP

OPC - DISTRITAL

COORDINADOR COMISARÍA PNP

DISTRITAL DE JVSC
DPTO. PREVENCIÓN
OPC Y PS

COORDINADOR DE
COMISARÍA

COORDINADOR COORDINADOR COORDINADOR

ZONAL DE JVSC ZONAL DE JVSC ZONAL DE JVSC

COORDIN ADOR COORDIN ADOR COORDIN ADOR

DE JVSC
COORDI NADOR DE JVSC
COORDI NADOR DE JVSC
COORDI NADOR
DE JVSC
COORDINADOR
VECINO DE JVSC
COORDINADOR
VECINO DE JVSC
COORDINADOR
VECINO
VIGILANTE
DE JVSC
VECINO VIGILANTE
DE JVSC
VECINO VIGILANTE
DE JVSC
VECINO
VIGILANTE
VECINO VIGILANTE
VECINO VIGILANTE
VECINO
VIGILANTE VIGILANTE VIGILANTE
Adaptado de: Resolución Ministerial N° 0880-2015-IN.

124
ANEXO D: Consentimientos Informados
Lista de consentimientos informados:
1. Coordinadora del Centro de Emergencia Mujer.
2. Promotora de las juntas vecinales de la comisaría de San Miguel.
3. Jefe de la Oficina de Participación Ciudadana de la comisaria de Maranga.
4. Coordinadora de comisaria de las juntas vecinas de seguridad ciudadana de la comisaría
de San Miguel.
5. Comisario de San Miguel.
6. Comisario de Maranga (comisario distrital).
7. Coordinador distrital de las juntas vecinas de seguridad ciudadana de San Miguel.
8. Sub gerente de seguridad ciudadana.
9. Jefe de la Oficina de Participación Ciudadana de la comisaría de San Miguel.
10. Sub prefecta distrital de San Miguel.
11. Coordinadora general de las juntas vecinales de seguridad ciudadana de la Municipalidad.
12. Investigador del área de seguridad ciudadana en el Instituto de Defensa Legal.

Cabe señalar que los cargos de los entrevistados corresponden a los que ejercían durante el
periodo de estudio, con excepción del investigador del área de seguridad ciudadana en el Instituto
de Defensa Legal. Además, tanto el investigador del Instituto de Defensa Legal como el
Coordinador de comisaria de las juntas vecinales de seguridad ciudadana de la comisaria de
Maranga dieron su consentimiento informado de manera oral para la realización de la entrevista.

125
126
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
ANEXO E: Transcripciones de las entrevistas
En este anexo se transcriben sólo las respuestas que dieron los entrevistados durante la realización
de la entrevista.

1. Coordinadora del Centro de Emergencia Mujer.

- Seguridad ciudadana es prevenir, sancionar delitos, pero no se veía la violencia contra la
mujer en el tema de seguridad, que eso era competencia exclusiva del MIMP, como que
lo dejaban de lado, hasta ahora veo eso, no veo que sea una temática prioritaria para el
CODISEC de san miguel.
- Participo en 3 CODISEC, por ejemplo en el de magdalena del mar veo que es más
sensibilizado y comprometido en temas de violencia contra la mujer, sí es visto como un
tema de seguridad ciudadana, eso se visibiliza en las acciones en conjunto que se realiza
sobre el tema, se hace bastante prevención, acá no se hace tanto en conjunto, lo hago por
mi parte pero no veo articulación de todos, pocas actividades hemos tenido, pero sí he
tenido bastante apoyo de las juntas, aquí en san miguel son el factor clave. Varios
miembros de las juntas han sido capacitados, son facilitadores con el MIM, ayudan para
articular con otras instituciones como la comisaria.
- Hay actividades del PLSC de prevención de violencia contra la mujer son no obligatorias.
Pero a pesar de eso veo que hay bastante compromiso de las juntas vecinales.
- Evaluó la labor de los comisarios como buena, eran bien participativos con sus juntas
vecinales, tenían apertura el diálogo con otras instituciones. Al alcalde lo vi un par de
veces o tres, el no participa. El señor Santa Cruz es el que prácticamente ha presidido
todo el CODISEC. En Magdalena el alcalde siempre está y en Pueblo Libre también.
- El diálogo entre comisaria y sus juntas tienen una buena relación, entre muni y juntas no
sabría decirte. Salud no participaba. Eduación tampoco.
- Cuando yo ingresé ya estaba el plan, continúe en función al plan, en el plan en cuanto a
temática de violencia era cosas pequeñas, prevención, yo trabajaba por mi cuenta, no
había actividad en conjunto respecto a mi área. Lo que sí me pedían era información sobre
mis actividades para que puedan reportarlo.
- Hemos articulado más con la comisaria, Maranga más, en el sentido de que cuando
alguien va a denunciar violencia contra la mujer la derivan acá porque ahora el informe
psicológico que se hace acá tiene valor legal. Con OPC hemos hecho actividades de
prevención pero lo que me ha ayudado más ha sido las juntas, son ellos los que nos han
permitido articular. Creo que su compromiso se debe a que están más sensibilizados sobre

137
 el tema y la cabeza que es el coordinador distrital, él también es facilitador del MIMP,
nos ha ayudado a hacer campañas casa por casa y a través de él también nos ayudó a
articular con la comisaria.
- No se me explicó el plan Vecindario Seguro.
- La coordinación para las actividades lo hacía con el CODISEC pero no veía una
articulación, entonces eso me obligaba a hacerlo por mi cuenta. Campañas de
movilización masiva también estaba en el plan pero lo presentaba pero no veía cómo pasa
en magdalena, yo presento mi plan y está el articulador del codisec y articula con las
demás instituciones y se hace, aca en san miguel no veo eso. Sí se envía pero al final no
se termina realizando la actividad como CODISEC, se hace como CEM .
- El año pasado vino gente del CONASEC e hicieron una buena observación: la data sobre
violencia contra la mujer no aparece en el mapa de riesgo, no está visibilizado.
- Antes en San Miguel los casos de violencia tenían que irse hasta Lima, a raíz del convenio
que hubo con la municipalidad, nos instalamos.
- Cree que el aumento de los casos de violencia en san miguel más que un agravamiento,
es el aumento de la cultura de denuncia.
- Todo era ordinario en el CODISEC (…).
- El problema con las audiencias trimestrales era la hora, se extendían mucho, con respecto
a ahora, había más participación de la población. Lo explico por el tema de la presencia
del alcalde, entonces la gente lo toma como que no hay interés, en mi caso siento eso, que
no se toma el tiempo de ir.
- No le explicaron lo que era policía comunitaria.
- En las audiencias había bastante participación de las juntas, en dos o tres audiencias el
alcalde si participo, yo lo vi en la última y la tercera, en la de julio, que es cuando entre,
no estaba.
- Los dos comisarios han estado presentes en todas las audiencias y las sesiones del
CODISEC, los comisarios de ahora están en unas y otras no. Los jefes de opc siempre
están en las sesiones, los coordinadores también.
- Hay varios miembros de las juntas que siempre van hasta en las sesiones ordinarias,
cuando en la ley dice que no deberían estar y también promotores de la gerencia de
seguridad ciudadana (…)
- Por ejemplo, cuando yo quiero coordinar una actividad con el serenazgo, coordinó
directamente con Gómez, tiene bastante disposición a ayudar, en la temática lo veo bien
sensibilizado, a él y su asistente encargado de capacitación.

138
- Percibe que había bastante confianza entre los vecinos y sus comisarios, los comisarios
daban esa soltura, incluso hemos capacitado a policías, en ningún momento me han
negado. Tal vez ha faltado un trabajo articulado, pero de alguna u otra forma las juntas
vecinales son facilitadoras y ayudan a mejorar eso. Algo que sí puedo resaltar es que a
raíz de la asistencia de las juntas vecinales ocasionó que el CODISEC se comprometiera.
- Una crítica a las reuniones, justo como ahora último les dije, desde mi perspectiva, es que
vamos nos sentamos, seguimos la agenda, se ha hecho algo monótono, preguntar qué han
hecho los integrantes, si desean hacer un informe y se acabó; no hay algo como proponer
una actividad y ver cómo articular todo, no lo veo hasta ahora. Ese tipo de trabajo lo hago
más con las juntas. Esa monotonía dificulta y hace que cada uno trabaje por su lado, y no
debería ser así por eso somos un comité, sino no nos estaríamos reuniendo.
- A los serenazgos los capacitamos en temas de sensibilización y masculinidad, había
bastante asistencia, claro que no de todo el personal porque es un taller y la capacidad no
lo permite, ahí a ayudado bastante el subgerente de seguridad ciudadana de la
municipalidad.

2. Promotora de las juntas vecinales de la comisaría de San Miguel.

- Seguridad ciudadana es una acción multisectorial, lograr la paz y armonía, reducir la
incidencia delictiva. Las acciones necesarias, la primera es la prevención, yo pienso que
todo viene de casa, por ejemplo yo con los miembros de las juntas trabajamos en los
colegios, la municipalidad nos brinda profesores gratuitos para deporte, en verano
hacemos otro tanto.
- Rol de las juntas, apoyan en la seguridad ciudadana al informar sobre hechos delictivos,
nosotros como policías no podemos estar en todas partes, pero sin que ellos se expongan.
- El rol del municipio es muy importante, debe gerenciar, por decirlo de una manera, toda
la seguridad ciudadana, por eso está el codisec, el alcalde es la cabeza, coordinadamente
se debe trabajar con el alcalde.
- Yo creo que falta un poco de difusión a los vecinos en general para que puedan participar
en seguridad ciudadana, hay vecinos que confunden las juntas de la comisaría con las de
la municipalidad, las de participación vecinal.
- La normativa para que puedan participar es fácil, no hay mucho requisito.
- Cuando los vecinos se comprometen valoran el que puedan participar, cuando se
comprometen ya no solo informan de hechos delictivos, sino participan en actividades

139
 preventivas en los colegios o en acciones cívicas, se hacían cada 3 meses, vamos a una
zona peligrosa y llevan campaña médica, desayunos, juegos para los niños etc.
- Los que no participan lo hacen porque no tienen mucho tiempo, a veces son un poco
indiferentes. No cree que les falta recursos socioeconómicos para participar. Algunos sí
esperan que les comuniquen, pero otros sí preguntan, aquí los martes se convoca una
reunión y se organiza las actividades. Al inicio se empadronaron varios, por ejemplo, de
las juntas que tengo ahorita los que participan serán 50 o 60 pero de cada junta el que más
participa es el coordinador, y uno o dos vecinos vigilantes que vienen. Una motivación
de los que sí participan es el tiempo, son gente adulta mayor, jubilados, tengo pocos
jóvenes.
- El policía comunitario es el que se acerca al vecino, que genera esa confianza que había
cuando existía el policía de barrio, que conoce quienes son sus vecinos, el que saluda, lo
que pasa que el terrorismo cambio eso, buscamos ahora que la policía se acerque al
vecino.
- El principal obstáculo ha sido el acercamiento al vecino, sobre todo los antiguos, de que
se acerquen de que saluden, el solo hecho de que saluden, se presenten y que preguntan
si pueden ayudar y dar el número de teléfono. Primero se les tuvo que capacitar, se le
motivó al jefe de sector y al personal, primero se les informó en qué consistía el plan, se
les dio charlas con diapositivas, bastantes charlas, el mayor horna les daba charlas casi
todas las mañanas, medían el tiempo de respuesta, cada mes había premios al policía del
mes por alguna acción meritoria, permisos. La organización de la ceremonia del policía
del mes se hacía en la municipalidad y esta les daba una medalla y un diploma y un regalo.
- Lleva 5 años como OPC, antes el plan cuando yo inicie, no había tanta participación,
habían 3 o 4 juntas vecinales en todo el distrito, no había participación activa como ahora.
El comandante Cajadillo empezó a fomentar la participación ciudadana, salían a visitar
al vecino, Horna consolida el trabajo de Cajadillo.
- El plan trajo mayor cantidad de personal, vehículos, la municipalidad también aportó con
vehículos. No trajo que yo sepa una partida presupuestal. Acá en OPC el trabajo es en
equipo, tenemos varios programas, es común que trabajemos hasta tarde pero es parte de
nuestro trabajo como OPC, los OPC no tenemos horario.
- Ahora hay la ley 0030 pero antes trabajamos con donaciones de empresas para las
acciones cívicas, tanto de dinero como logística, las juntas también apoyaban. Hay
problemas con la 0030, hemos presentado nuestros requerimientos pero no nos ha
apoyado tanto, un 30%.

140
- La coordinación entre juntas de comisarias si hemos tenido buenas coordinaciones, en el
2016 se trabajó como distrito, ambos comisarios integraron casi todas las juntas, se
realizaban en conjunto actividades, actualmente percibe que si hay una integración.
- Pienso que los OPC deberíamos depende de la dirección ejecutiva de seguridad ciudadana
y no de la región osea de la septima, lo que pasa que hay servicios netamente operativos
que nos corta la labor preventiva, si bien es cierto somos policías completos, pienso que
debe ser una especialización la labor de OPC, ya estamos capacitados para un trabajo
diferente.
- El empresariado durante el 2016 hemos tenido buenos amigos con empresa en el distrito,
antes del plan también estuvieron, después del plan aumentó un poco más esos amigos,
más que nada para desarrollar las acciones cívicas.
- El contacto ciudadano se continúa hasta ahora, los jefes de sector mandan la información
y aquí se organiza en un Excel.
- Mi jefe horna era excelente, un señor comisario, el se involucraba, como un OPC, iba a
los colegios, daba charlas. No he trabajado directamente con Arellano pero sí he visto
que también se involucraba. Ha sido un buen alcalde, el distrito ha mejorado un montón,
la infraestructura ha cambiado, le apostó a la seguridad desde el inicio de su gestión. Sin
el apoyo de él no se hubiera podido lograr, apoyo con los módulos, en otros distritos los
alcaldes no apoyan, entonces no se puede trabajar en seguridad.
- En las reuniones de coordinación aquí en la comisaria, rondas mixtas CODISEC y
audiencias, la principal son las de coordinación. Las rondas mixtas salían los comisarios,
personal OPC, asistía más el personal de serenazgo, el gerente y subgerente han
participado bastante, era un acto de presencia en un espacio público, había vecinos que
no eran vigilantes, que se habían enterado porque dábamos aviso, y acudían e informaban
sobre los problemas, y dependiendo del tipo de problema los representantes de las
organizaciones competentes anotaban. Y de paso les dábamos unas fichas para que se
unan a las juntas.
- Están todas las organizaciones necesarias en el CODISEC, el ministerio público nunca
asistió. En las últimas reuniones de este año que he ido los vecinos pedían la prsencia del
alcalde, querían decisión.
- Desde mediados del 2015, se empezó el trabajo con la comunidad, Cajadillo lideraba, era
comunitario, porque los vecinos quieren que el que esté presente es el comisario, como
el mismo caminaba eso les gustaba a los vecinos.

141
- Inconvenientes entre el 2015 y el 2016 no hubo inconvenientes, después disminuyó la
participación un poco.

3. Jefe de la Oficina de Participación Ciudadana de la comisaria de Maranga.

- Sobre la labor de los OPC, siente que por falta de conocimiento de otros policías no le
dan mayor importancia a la labor de las juntas pero en san miguel ya no es así, se les ha
explicado, lo valoran, pero en el 2016 era difícil. Él dice que es apasionado de su trabajo
que le gusta trabajar con la comunidad que los vínculos son muy buenos, que los vecinos
están fidelizados. No vive en San Miguel. En otras comisarías los policías miran de lejos
a los vecinos. En el 2016 se hizo charlas permanentes al personal policial por parte del
comandante Arellano, había fuertes resistencias.
- Define a la policía comunitaria como una filosofía de trabajo, el policía se acerca ahora
la ciudadano. Los principios que le atribuyó fueron el de recuperar la confianza, lograr
consenso entre población y policía sobre las actividades de seguridad ciudadana, crear
vínculos armoniosos, fidelizar su imagen, aumentar su aceptación.
- Relación entre crímenes mayores y menores: dijo que no pueden acercarse a una
comunidad sino se le resuelven los problemas que ellos manifiestan para después
recuperar su confianza porque van a tener un rechazo. También hacían análisis de
información estadística criminal. Vincula crímenes menores con mayores. El plan
vecindario seguro es ejecutado al 100%, por esos sus indicadores son buenos.
- En el 2016 la principal acción era reducir el tema de la victimización a través del patrullaje
sectorizado que lo apoyaba el municipio a través de la logística. Ellos le presentaron el
plan piloto ordenado por el comando institucional (creado por el General Vicente Romero
Fernandez, plan general de operaciones 305) que se le presentó al alcalde y le gustó y fue
ejecutado el 15 de octubre del 2015. Una de las cosas que hizo que eligieran a San Miguel
fue el informe que hicieron que fue similar al del General Romero donde estaban las tres
aristas, pero en San Miguel solo habían 2: percepción (contacto ciudadano, bajar la
percepción de inseguridad), prevención (bajar victimización).
- Los inconvenientes durante la ejecución del plan durante el 2016 fue el capital humano,
resistencia al cambio. En el 2016 el plan les ha dado herramientas de gestión moderna
como el mapa del delito, mapa de riesgo, empoderamiento al jefe de sector
(minicomisario) administra sus recursos humanos y logísticos, relaciones públicas con el
empresariado (ellos apoyaron dejando acceso al establecimiento comercial, brindaba un
cuaderno de contacto ciudadano que tenía que firmar el patrullero). Tenían que “vender
142
 el plan”, ellos son la nueva policía nacional que dan un salto a la modernidad a través del
plan vecindario seguro. El jefe de sector le entrega su tarjeta personal a los dueños de
establecimientos para que lo llamen si ven algo. Antes todo estaba centralizado en la
comisaría.
- La asistencia a las sesiones extraordinarias del CODISEC los que son infaltables son
policías, municipalidad y juntas pero a veces no van las autoridades tipo el juez, fiscal,
educación, pero a las ordinarias sí van.

4. Coordinadora de comisaria de las juntas vecinas de seguridad ciudadana de la

comisaría de San Miguel.
- Son los ojos y oídos de la policía, los comisarios ya venían trabajando con los vecinos
desde varias gestiones atrás. En San Miguel es un trinomio: policía, municipio y sociedad
civil organizada, por supuesto que lo inicia la policía. Hemos tenido un alcalde muy
asequible, proveyó de más camionetas a la policía.
- Le atribuye a la policía el rol más importante, han salido siempre con el comisario a la
cabeza en las rondas mixtas, San Miguel es el que inicia el patrullaje sin fronteras, las
rondas eran todas las semanas (los martes planifican). Lo de sin fronteras empezó en
magdalena y pueblo libre y después la perla, en esas rondas los acompañaba una
camioneta de serenazgo y un contingente policial, y hablaban a los vecinos para que se
unan, estaba encabezado por Horna y a veces iba Bless. Trabajaban con los dos OPC,
ellos coordinaban el patrullaje sin fronteras con los otros distritos. Llegaron a organizar
juntas de dos distritos, antes no existía eso, pero había el problema de entusiasmo del
momento y ahí está el trabajo que hacemos, que no decaiga lo que se logra (se refiere al
trabajo de las JJVV). A la municipalidad se les reclamaba en el CODISEC las promesas
que hacían.
- En las rondas los vecinos expresaban sus problemas, eran en las plazas, parques, les
ofrecían bebidas a los vecinos, eran en la noche, los tipos de problemas eran de ornato
público y de robos.
- Deberían darnos algún beneficio, como el SIS. Sería bueno que nos den alguna facultad
o atribución. Están modificando el manual de las juntas, una de las cosas es la
continuidad, la gente se cansa de no obtener lo que piden, dicen para que voy si no pasa
nada, pero en el 2016 la respuesta a los pedidos era inmediata, nosotros como
coordinadores presionábamos en el CODISEC. El alcalde no estaba en todas las
reuniones, pero estaba su representante que es César Santa Cruz.

143
- Había responsabilización directa entre vecino vigilante y miembro del CODISEC, varias
veces. También pasaban en las audiencias públicas.
- En el CODISEC se han reunido dos veces por semana (extraordinarias) y a fin de mes la
ordinaria, eso lo determinó Bless. Además, 2 veces por semana en la comisaría. En la
mañana en el CODISEC, en la noche en la comisaría.
- Tuvo acceso al plan vecindario seguro. Hemos tenido excelentes OPC. La policía
comunitaria es ir y conocer a la comunidad, los policías son tímidos, ella ayudó a los
policías a compenetrarse, actualmente cuando ven al policía algunas personas le saca una
gaseosa, nosotros hemos logrado que la policía este en la comunidad.
- Los capacitaron en la av. España en cómo llegar a las personas, qué hacer en situaciones
de peligro, eso es algo nuevo que trajo el plan vecindario seguro, otra cosa era el
acercamiento al vecino, la sectorización, descentralización. Los minicomisarios reparten
su número. Otra cosa fueron las actividades cívicas, ahí se ven y se conocen.
- Participó en las juntas inicialmente porque le paraban robando.
- Heresi les dio un salón en la municipalidad y Horna en la comisaria, Bless le pone alma,
corazón y vida a la seguridad ciudadana, Heresi no tanto. Santa Cruz es menos importante
respecto a Bless.
- A parte del tiempo, invierten de su bolsillo para que los miembros de las juntas se queden,
comprar comida, organizan paseos; los incentivan, los conquistaban. Así atraían a nuevos
miembros también.
- San Miguel ha trabajado muy aparte de Maranga, le pedían a Arellano; los de Maranga
no trabajan, ellos no hacen rondas, no hacen acción cívica pues según ellos el status de la
gente de Maranga es de media para arriba, los de San Miguel de media para abajo (…)
Coordinaban a través de los coordinadores de comisaria. No hemos sido unidos, ni
ahorita. Al inicio el comandante Arellano tuvo la iniciativa de coordinar esfuerzos entre
policías de la comisaria, pero fue difícil.
- Opina que el plan fue excelente, muy bueno. Ambos comisarios se dedicaron íntegros a
eso, Horna era el motor, tiene carisma (…) cada policía hable 5 veces con un vecino y
Arellano hacia una data. A nosotros nos faltó ese tipo de data. Eso no había en el plan,
eso fue iniciativa del propio comisario; sin embargo, en San Miguel no se necesitaba eso
pues nuestros policías se conocen a la gente (…).
- No hay escollos legales que impidan la participación vecinal, al contrario, es fácil. Bless
dijo que si los funcionarios no les hacen caso pateen la puerta y díganmelo a mi; ahí
muchas cosas que el alcalde no se entera, antes no había para nada eso, la gente se

144
 sorprende, en las rondas la gente le dice sus problemas directo al alcalde, claro cuando él
está presente.
- Casi no ha habido dificultad para priorizar problemas, estaban de acuerdo, no había
vecinos influyentes.
- La función del alcalde ha sido de bastante apoyo y liderazgo, él es como Horna.
- La principal acción de las juntas es que se dan a tiempo completo. La policía les pide que
conquisten a más personas y hagan más juntas vecinales, les dan una meta mensual y eso
no debería será así pues el trabajo de OPC es ese (…).
- (…) las juntas deberían recibir algo o al menos un presupuesto asignado. No está bien
claro si el dinero que da la ley 0030 no se sabe si va a la municipalidad o a la policía,
siempre que se habla queda en nada.
- Las juntas vecinales de la comisaría y de la municipalidad han tenido buenas relaciones.
Juliana Gomero ha trabajado con las juntas vecinales de la municipalidad. Trabajo con
Zulueta, tiene su escuela.
- Se evaluaba la labor de las juntas vecinales de las comisarías por el número de juntas que
creaban. Ellos también evaluaban a los policías, quienes eran más activos, quienes
apoyaban más. Habían policías que tenían otro chip y no querían trabajar con las juntas
vecinales, entonces, pedían un cambio de agente, antes eso era impensable. Esa es una
consecuencia del diálogo que trajo el plan. Otra cosa que trajo el diálogo fue la
implementación de cuadernos que los policías firmaban, el vecino ve la presencia del
policía, que está rondando continuamente, también sucedía que el policía toca un claxo
cuando pasa por mi casa (…) se les premia al policía que ha tenido mejor labor, antes del
plan eso no ha habido, nunca.
- La coordinadora quiere que el trabajo de las juntas sea reconocido ni siquiera retribuido,
conocido.
- La prensa realza siempre lo negativo, nunca lo positivo, por eso nosotros no tenemos
prensa.
- La situación sobre seguridad ciudadana no se les envía a los vecinos que no participan,
sólo se les da a los que van al CODISEC. Jorge Pozzo pedía eso, y hasta ahora no le dan.
Los que no van son indiferentes hasta que no le toquen. Las juntas solo reciben los
chalecos.
- Lo que más contribuyó a la reducción de los índices de criminalidad ha sido cuando
nosotros denunciamos los lugares donde más delincuencia habían. El plan local de
seguridad ciudadana no se usa.

145
- No iban los bomberos, ni el de educación, ni el gerente de participación vecinal, mandaba
a su secretaria. La del ministerio de la mujer era muy participativa ella es la que más ha
hecho, el de justicia también aportó, el de salud también asistió pero no tanto.
- Esa es una función de los coordinadores en el CODISEC, pedir a los representantes de
las otras organizaciones que vayan y hagan su trabajo en la comunidad, que nos eduquen.
- El diálogo en el CODISEC era bueno

5. Comisario de San Miguel.

- La seguridad ciudadana es una situación de paz y tranquilidad que se construye con el
trabajo articulado que deben desarrollar el conjunto de actores que por ley están
obligados, vale decir la PNP, los gobiernos locales, la defensoría del pueblo, el sector
educación, el sector salud, entre otros y, un actor que es fundamental, preponderante: la
comunidad organizada.
- El rol del municipio es preponderante, primero por ley deben conformar un sistema de
seguridad ciudadana, segundo cuentan con los presupuestos para poder articular ese
sistema de seguridad ciudadana, tercero ellos desarrollan o tienen funciones están el tema
de la recuperación de espacios públicos que es un tema muy pero muy importante en la
recuperación de la seguridad porque son espacios que deben ser tomados y disfrutados
por la sociedad pero si lo toman drogadictos, el hampa etc, se convierten en espacios
generadores de violencia. La toma de espacios públicos obviamente también es labor de
la policía, nosotros también hacemos cumplir las ordenanzas de la municipalidad,
también en la obligación de garantizar las acciones que ellos desarrollan en el marco de
sus actos de fiscalización que la muni realiza para la toma de espacios públicos. Si no se
logra eso seguiremos teniendo estos factores de riesgo que alimentan la inseguridad.
Entonces el gobierno local tiene que trabajar mucho eso de mano de la policía.
- La comunidad juega un rol preponderante pues tiene que empezar a responder, lo hará,
en gran medida, cuando vea el compromiso de sus autoridades, que trabajen en equipo,
porque al final el objetivo es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, si el ciudadano
ve a una policía, un sector educación, salud, autoridad política trabajando
articuladamente, como lo manda la ley pues esta dice que se debe de trabajar de manera
articulada, empieza a generar respuestas, trabajando cada quien en el espacio que le
corresponde. Entonces eso da lugar a que el ciudadano empiece a pensar que sus
autoridades quieren cambiar mi vida, quieren que viva más tranquilo entonces se
preguntan ¿por qué no los tendría que apoyar? si también es su obligación moral y legal
146
 hacerlo. Además, quién mejor que el vecino para saber los problemas de su espacio, es
fundamental su participación. Pero muchas veces eso no se compartía con la autoridad
por dos razones: primero, sienten desconfianza pues alguna vez habrán informado esos
problemas a la autoridad y esta se hizo de oídos sordos o no hizo nada, terminó siendo
más de lo mismo.
- Tenemos que dejar los protagonismos, sobretodo en las personas que ocupan cargos, que
son autoridades, tenemos que trabajar todos juntos sabiendo que somos igual de
importantes y ninguno es indispensable. Tenemos que entender el protagonista de la
película es nuestra comunidad.
- La PNP desde el año 2015 con el plan general de operaciones de seguridad ciudadana
llamado vecindario seguro, el 305, es de los primeros antecedentes de vecindario seguro,
se pone en ejecución el 16 de octubre del 2015.
- Mi experiencia personal con el trabajo con la comunidad empieza con mi vocación de
servicio desde niño, mi padre es un ex policía de la guardia civil, siempre he sentido ese
afán de acercarme al ciudadano.
- Mi concepto de vecindario seguro se resumen a lo siguiente, en el marco del modelo de
la filosofía de la policía comunitaria, es una filosofía de vida, el policía que no entiende
que el trabajo para con su comunidad tiene que ser una filosofía de vida entonces no va a
entender ese trabajo, porque tiene que sentir ese anhelo esas ganas de solucionar sus
problemas a los vecinos, no podría irradiar esto a los demás. Si se concibe así eso conlleva
al sentir, esa necesidad de que el ciudadano se sienta más seguro más tranquilo pero ya
no trabaja sola la policía como antes, el policía comunitario gestiona con el concurso de
su comunidad y para eso los organiza, los compromete, rompe con esa indiferencia del
ciudadano que se debe a diversas razones.
- Tres grandes objetivos tiene el plan: disminuir el índice de victimización, percepción de
inseguridad y recuperar la confianza de la ciudadanía. Los medios de comunicación
también son un actor según ley, tienen que dar a conocer lo bueno en seguridad ciudadana,
orientar a la ciudadanía. Lamentablemente lo que más se difunden son los actos de
violencia, es muy penoso que en esa misma proporción no resaltan lo bueno. Otros
elementos que contribuyen a la percepción de inseguridad son la falta de compromiso, la
falta de inmediatez en la reacción de la policía, el hecho de ir a una comisaría a sentar
una denuncia y que no te atiendan adecuadamente.

147
- El plan no tuvo una partida presupuestaria, el comando lo que hizo fue asignarle mayores
recursos para las comisarías piloto, hubo mayor número de personal, unidades policiales,
patrulleros y de motos. Aún no hay partida presupuestal designada al plan.
- 4 líneas de acción: primero, la descentralización de los servicios policiales, las
jurisdicciones de las comisarías se deben dividir en sectores, subsector y cuadrantes. Eso
nace del DS 011 del 2014 que es del reglamento de la ley 27933, en su artículo 67 el DS
011 habla sobre el plan cuadrante policial pero en VS (…) Se buscaba revalorar la
experiencia del policía antiguo que muchas veces estaba desarrollando acciones no acorde
a su experiencia como vigilante de puerta. Se buscaba recuperar ese valor humano tanto
personal como profesional. Con el plan ellos representan al comisario y asumen la gran
responsabilidad en el marco de la filosofía de policía comunitaria lograr los objetivos del
plan.
- La tercera línea está alineada al fortalecimiento del trabajo con el resto de autoridades,
sobretodo con la autoridad local. Entonces el trabajo de la muni a través de la gerencia de
seguridad ciudadana básicamente, se alinea con la policía en el marco del plan,
coordinando su patrullaje integrado, la distribución de sus fuerzas, siempre bajo el
liderazgo de la policía.
- El segundo lineamiento se trata de la mejora del servicio policial, lo crucial aquí es el
cambio de actitud policial, significa dejar de ser reactivo, implica cambiar el chip, sin
temor a equivocarme es la parte más difícil. Ese policía que estuvo acostumbrado a estar
en su comisario o en su patrullero a que vengan a denunciar no va más, ahora el policía
va, da ese paso adelante, se acerca a su ciudadano, lo contacta, le toca la puerta, se pone
a su disposición, los convoca, los reúne, escucha sus problemas, identifica sus factores de
riesgo y empieza a trabajar de mano de su comunidad.
- El plan agregó también el contacto ciudadano, implica que los policías en sus espacios
donde realizan sus funciones preventivas, al mando de sus jefes de sector, diariamente
tienen la tarea de ir y tocar la puerta y establecimientos y presentarse, ponerse a su
disposición, entregar el número telefónico de su comisario de su comisaría, del jefe de
sector, decirle que están ahí para trabajar juntos de la mano, que sean parte ellos de la
solución del problemas. Esto no se hacía antes, hoy en día se hace en todas las comisarías
del Perú, cumplimos metas. (…)
- Creo que no funcionó el plan en Chorrillos ni en El Agustino debido a que primero no
hubo liderazgo, no solo de la policía, sino también del gobierno local, del sector
educación, los liderazgos de los actores, pero acá básicamente era el liderazgo de la

148
 policía y el gobierno local porque son los que más interactúan con los vecinos obviamente
pero los vecinos se alinean en función a lo que van observando y sintiendo, entonces el
vecino se compromete más en función de lo que observa de sus autoridades, mira su
compromiso.
- Aparte de indicar los problemas que tiene, el vecino ayuda en las acciones de proyección
social, una vez que se comprometen; es que el vecino está ávido de participar y contribuir,
en su inconsciente quiere vivir mejor más tranquilo, entonces cuando uno se empieza a
comprometer a hacer algo a asignarle tareas, ellos mismos empiezan a desarrollar esas
tareas. Otro aspecto muy importante es el tema de la transparencia, el vecino contribuye
mucho con eso, el vecino te empieza a fiscalizar, a controlar. Antes el vecindario era
totalmente indiferente, las primeras veces que nos presentamos al vecino no les hacían
caso debido a sus experiencias pasadas de inefectividad policial. Empezamos a instalar
los cuadernos de control ciudadano en los negocios, en casas de los integrantes de las
juntas, en puntos estratégicos, sobretodo en donde decían que nunca llegaba la policía,
les decíamos mira nosotros no contamos con recursos para poner un patrullero las 24
horas es imposible, pero sí lo que vamos a hacer es yo como comisario asegurarse de que
por acá llegué un patrullero y un policía, instalaban un cuaderno de control ciudadano
que el policía tenía que firmar por lo menos una vez mañana, tarde y noche. Era una forma
muy efectiva de asegurarnos de la presencia policial y controlar al personal policial por
parte de los civiles, cosa que no el gustaban nada al policía, le decíamos al policía que no
se trata del control civil sino de asegurarnos que algún policía llegue acá a esta zona
peligrosa y la ciudadanía clama por nuestra presencia, y con eso logramos disminuir el
índice de victimización, esta presencia también ayuda a disminuir el índice de percepción
de inseguridad. La idea es que el policía llegue y que interactúe con los vecinos, no sólo
que firme y se vaya, que le diga que está pasando, que lo aborde. Buscamos recuperar
confianza a través de que el ciudadano conozca a su policía, en la medida que se mejore
la relación de comunicación, esos son generadores tremendos de confianza y con la
instalación de ese cuaderno había más presencia policial, más tranquilidad, policía
amable que se acercaba que preguntaba que se presentaba preocupado por el bienestar,
como debe ser siempre; como no vas a recuperar confianza de esa manera, eso ayuda a
recuperar confianza. A los meses de implementación del plan se dice que la credibilidad
o la aceptación de la comunidad hacia la policía llegó alrededor del 75%. Como parte de
las buenas prácticas, para medir nuestro trabajo hubiésemos hecho convenios con
organizaciones civiles para medir, entonces implementamos el ánfora para medir la

149
 calidad de atención en la comisaría. Esto no estaba en el plan, eso es parte de las buenas
prácticas que se originaba en las reuniones del equipo que estaba conformado por el
comisario, el jefe de sector, opcs, oficiales, tenientes, etc., solo policías y nos reuníamos
semanalmente para evaluar el plan pero también había una reunión semanal con
autoridades que el comisario está en la obligación de convocar en el marco del plan que
no es CODISEC. En el 2016 sólo había reuniones ordinarias, en el 2017 si hubo las
extraordinarias semanales.
- Se apostó por ese tipo de plan debido a que habíamos venido realizando una labor
mayormente reactiva donde se ha potenciado mucho la parte de investigación que es
consecuencia de la década de los 80 y 90. Aunque en 1997 se crea la dirección de
seguridad ciudadana de la policía también se crea el programa juntas vecinales de la
policía que se llamó vecino vigilante en su inicio, entonces parte del comando policial
vio como conveniente regresar a ese acercamiento con la comunidad lo cual es la gran
fortaleza de la policía además que su fin es servir al ciudadano.
- El plan vecindario seguro se inicia como un plan general de operaciones en un inicio para
la región Lima, entonces se da los pilotos en los tres distritos, en octubre del 2015, y es a
raíz de los resultados que el comando (en marzo) dispone que se implemente esto en todo
Lima y posteriormente en ese mismo año se dispone que se implemente a nivel nacional
y en el año 2016 se da paso al plan general de operaciones 002 de seguridad ciudadana
por objetivos que lo formula la dirección de seguridad ciudadana, el 2017 (…).
- En el 2016 solo hubo reuniones ordinarias del CODISEC, a partir del 2017 empezaron
las extraordinarias que fue un acuerdo en el CODISEC.
- Una de las cosas que se percataron los comisarios fue que no sólo el jefe de sector debe
hacer los contactos ciudadanos ya que la idea es que los vecinos conozcan a sus policías,
todos los policías deben hacer el contacto, ahí se idea la hoja de trabajo del contacto
ciudadano y a partir de ahí cada policía hacia sus contactos, el conjunto era dado al jefe
de sector y eso se lo entregaba al estadístico de la comisaria para que lo sistematice y eso
se le daba a los promotores de OPC para utilizarlo como insumo y fortalecer su trabajo
con las juntas vecinales. Otra de las cosas fue que las DIPINCRI, departamentos de
investigación criminal, no estaban contempladas dentro del plan, se realiza toda una
reorganización, y ahora las DIPINCIRS ya no dependen de la Dirección de investigación
criminal DIVINCRI, sino de la región policial lima y directamente del coronel DIVTER,
eso sucedió en el 2016, el objetivo de eso fue que las DIPINCRIS asuman la
responsabilidad de poder realizar una lucha contra la inseguridad en apoyo de este plan y

150
 coordinación con el comisario en sus respectivos jurisdicciones, en función a la
sectorización del plan, trabajo conjunto.
- A pesar de que desde años atrás ya había planes para articular esfuerzos, es sabido por
todos que cada institución no los ejecuta, cada uno trabajaba por su lado, el plan
vecindario seguro busca afianzar el trabajo en conjunto en su tercer lineamiento, además
de otras cosas ya establecidas. Uno de los principales factores de que se haya cumplido
el plan es la actitud, proactividad pero también tiene que existir las normas que aclaren la
función de los actores y sus respectivas sanciones, por ejemplo a pesar de que la
inasistencia al codisec o la no instalación de uno por parte del alcalde puede acarrear
denuncia penal, ha sido letra muerta. En cambio, nosotros éramos conscientes de la
responsabilidad de cada actor, eso exigia, pero una cosa fundamental era la presión del
ciudadano de a pie, además, nuestros codisecs han sido abiertos al vecino, si deseaban
participaban, si alguien no venía el vecino llamaba la atención.
- El papel del líder es importante, pero no debe centralizar todo, por ejemplo, se empoderó
a los agentes (superiores, brigadieres) que asumieron la responsabilidad, empezaron a
ejercer su liderazgo en sus sectores, se empezaron a ganar el respeto de las autoridades y
de la población, eso ayudó muchísimo. Por ejemplo, a varios agentes a pesar de que no
están activos ya se les tiene bastante consideración, si tu los pretendía sacar (cuando
estaban activos) la población preguntaba por qué lo están sacando; si un oficial no
trabajaba bien también se lo comunicaban al comisario. Es interesante que cuando veían
que un policía no estaba haciendo cosas inapropiadas, los vecinos iban y se lo
comunicaban al policía cordialmente, lo pedían de otra forma, ya no había una actitud
confrontacional o llamaban a la prensa, cambió su actitud, de alguna forma no quería
perjudicar a la institución y eso se ganó por la confianza que la policía trabajó en la
comunidad.
- Parte del buen diálogo dentro del CODISEC fue nuestra predisposición abierta a trabajar
en conjunto, a dialogar. Para limar asperezas entre policías y serenos se organizaban
desayunos de trabajo que eran actividades de integración. Había un compromiso de la
municipalidad para ayudar, no es que nos hayan ayudado en todo pero había una
predisposición.
- El PLSC sí lo hemos usado, primero nos sirve como un diagnóstico, además las
actividades se cumplían, no al 100% pero se trataba.
- Nosotros como institución policial toda una vida hemos vivido pensando que todas
nuestras acciones deben ser reservadas o secretas, pero los planes orientados al trabajo

151
 con la comunidad y otros actores no deben ser secretos ya que el mismo plan apunta a la
comunidad, el pide interacción aparte de información que se va a usar para modificar el
plan.
- Está convencido con la lógica de prevenir delitos menores.
- Los cursos de formación en temas de policía comunitario en las academias recién se han
dado como consecuencia del plan vecindario seguro, recién se ha implementado en el
2016 como curso en el estado mayor por ejemplo.
- Fuera del CODISEC, nos reunimos varias veces con el alcalde, cuando era necesario,
pero llegado el momento el alcalde empodera a sus gerentes, osea cuando el plan fue
aterrizando, ya se asumió las funciones, ya a mediados del 2016 la presencia física del
alcalde ya no era indispensable, coordinábamos directamente con otros actores del
gobierno local por cuestiones propias del trabajo, pero la importancia del alcalde se
mantiene.
- El tema personal es importante, Santa Cruz, se notaba transparente, proactivo, obtuvo
rápidamente una buena relación personal con él.
- El trabajo con las juntas es particular debido a la naturaleza voluntaria, el trato es distinto,
ellos nos perciben ni un centavo, debes tener muchísimo más tacto, llegado el momento
se logró una buena compenetración.
- La decisión más importante como CODISEC fue lograr un consenso que el CODISEC
debe empujar el plan vecindario seguro, comprometerse con el plan. Otro aspecto fue la
apuesta por la seguridad ciudadana por parte del alcalde.

6. Comisario de Maranga (comisario distrital).

- La seguridad ciudadana es la situación de paz social que existe en un lugar donde todos
sus integrantes, la comunidad pueda vivir en armonía, donde todo el escenario
socioeconómico se articule, respetando el estado de derecho, respetando el derecho de las
otras personas, pueda lograr el bienestar (…).
- El rol de la autoridad local, acorde a la ley de seguridad ciudadana que necesariamente
tengo que mencionarlo, ellos son el responsable político del distrito en lo que es seguridad
ciudadana. Cuando hablamos de político quiero decir de la política que se va a aplicar, la
estrategia, para eso tiene la PNP, poder judicial, etc. Ese es su rol adecuado, solamente
que aca no lo quieren cumplir. En cuanto a seguridad ciudadano su función más
importante es el trabajo articulado entre todo los niveles y en todo su equipo de trabajo,

152
 permitir que la policía articule y lidere la parte operativa que incluye la presencia de los
serenazgos, el alcalde tendría el liderazgo político.
- Las juntas tienen por finalidad ayudar a la policía con la información, ser el nexo con
otros ciudadanos.
- El objetivo de la policía es bajar los niveles de victimización, recuperar la confianza de
los ciudadanos en la policía, bajar los niveles de percepción de inseguridad es decir el
miedo. Las juntas vecinales contribuyen a alcanzar este objetivo, son parte de la
estrategia, contribuyen a la percepción, contribuyen al fortalecimiento de la policía con
el ciudadano y esos dos unidos permiten que baje la victimización que es el objetivo.
- Represivo no hay tanto, pero el preventivo también utiliza el recurso fuerza, por ejemplo
en una actividad de prevención se puede hacer uso de la fuerza sobre un civil (como en
choferes imprudentes).
- (…) Somos el primer contacto entre el Estado y la ciudadanía. El Estado busca
estrategias para hacer que ese poder de policía que tiene alcance los resultados que quiere,
cada vez había un escenario diferente para la policía, los decisores políticos aplicaban
políticas que no ayudaban (como la zona de emergencia en el callao), no se medían sus
resultados, entonces la Policía genera un plan piloto para ver cómo va a funcionar.
Entonces, el plan VS es la estrategia de la PNP que permite cumplir su misión, pero bajo
indicadores de medición. Voy a descentralizar mis servicios, el jefe de sector hace
funciones como si fuera comisario. Esos tres objetivos ya no sólo lo tiene el comisario
sino también los agentes policiales, entonces ahí salen los indicadores de medición. El
ciudadano va cambiando su percepción sobre la atención que recibirá de un policía, ya
no tengo que ir hasta la comisaria porque tengo un policía cerca, eso se llama policía
comunitario, articular. Entonces VS es descentralizar los servicios, aplicar la filosofía de
policía comunitario y medir los resultados. Nuestra esencia de policía es ser policía
comunitario porque si no seriamos fuerza represiva.
- Yo participe en la elaboración del plan, se inició su elaboración en abril del 2015,
estábamos en una sala de trabajo con el Ministro del Interior Vicente Romero, uno de los
temas más sensibles era el tema logístico y la cultura policial del suboficial que no quiere
asumir un rol de liderazgo ni de acercamiento a la comunidad. El Perú ha hecho
anteriormente intentos de la filosofía comunitaria pero no lo ha sostenido. Este plan ha
pasado varios gobiernos, varios escenarios políticos y jefes de policía, pero este plan se
mantiene todavía, son pocas las estrategias que logran eso. Ahora es a nivel sectorial.

153
- El sostenimiento se debe al compromiso del comando institucional de fortalecer una
estrategia policial distrital, todo país que ha surgido policialmente, ha sostenido una
estrategia en el tiempo. Ahora la estrategia permite abarcar una gran diversidad de
escenarios y de fallar algo solo se le refuerza, antes había varias estrategias.
- Sobre la medición, las herramientas las tenemos años. La normativa en seguridad
ciudadana es más completa en Perú que en los demás países de Sudamérica, aquí es
integral. No funcionaba por temas de compromisos de las autoridades, por ejemplo, en la
aplicación de sanciones a quien no se compromete. En San Miguel se comprometió la
autoridad local, la autoridad policial y todo el equipo, eso permitió realizar un diagnóstico
(…) En San Miguel nos reunimos y utilizamos la información del observatorio, por
ejemplo, no había pandillaje, tu buscas un indicador cuando el hecho se repite, antes del
plan no estaba fortalecido los observatorios en San Miguel, ahora están articulados al
100% (…) Yo siempre digo, si no tenemos un buen diagnóstico, estamos perdiendo el
tiempo.
- La percepción y la confianza lo medían con encuestas, el plan VS manda que se hagan
convenios con organizaciones civiles como universidades para que realicen encuestas de
percepción y confianza en el distrito además de indicadores de criminalidad para así ver
si sirve o no sirve.
- Una cosa importante es recuperar el potencial humano, antes de este plan no tomaban
decisiones, estaba centralizado en el comisario, ahora el comisario gerencia y tiene su
equipo, mejora la capacidad analítica y estratégica de cada uno. Ese plan obliga a eso.
- Otra de las cosas que hubo es que cada efectivo policial por cada actividad hace un reporte
que además de las situaciones problemáticas que se presenten tienen que reportar su
contacto con un vecino o su participación o realización de una determinada actividad
cívica; de manera que puede generar estadística y saber qué efectivo policial en el mes ha
trabajado. Lo obligas a que sea comunitario, a que el ciudadano lo entiende y que
soluciones problemas que aparentemente son tontos. Esto lo aplique desde que me
incorporé, yo siempre he querido integrar estándares de medición y justo cuando trabaje
en San Miguel calzo.
- Para medir el acercamiento a la comunidad, el jefe de sector una vez por semana tiene
que reunirse con sus vecinos, es obligación, el de OPC no lo va a hacer por él.
- La municipalidad apoyo bastante, estaba comprometida, había una política clara. Apoyo
con vehículos integrados, subordinación operativa de los serenos al 100%, han puesto en

154
 cada sector un centro de monitoreo con cámaras muy modernas que sólo miran su sector.
Hay que tener en cuenta que distritos más pudientes tienen más logística.
- El vecino podía conversar directamente con el comisario, el comisario está
permanentemente en contacto, eso no se pierde.
- El problema de nuestro policía nacional es que el tema de liderazgo no lo internalizan,
capa policía es un líder en la calle, los ciudadanos ven a su policía como su protector. En
San Miguel se ha avanzado en eso, cada uno maneja su escenario.
- Algunos de los incentivos fue que mensualmente, ya como política local, a sugerencia
del que habla, se premie al policía, sereno y vecino del mes, los permisos que pueda darle
el comisario, si no había incidencia delictiva en un sector entonces se le felicitaba, eso lo
muestran los mismos jefes de sector.
- Si a pesar de los esfuerzos, el oficial no internaliza la mística de trabajo, se le rotaba, paso
muy poco eso. También hubo temas de corrupción y se toma las medidas inmediatas. El
vecino también es un gran fiscalizador de la acción policial pero no de una manera
malintencionada, cuida a su policía. Por ejemplo, llaman si ven a un policía que está
cuidando sólo una calle peligrosa, entonces el comisario toma acción. El policía que viene
con intenciones corruptas se da cuenta que tiene ojos por todos lados. Al principio los
policías se incomodaron por este tipo de fiscalización pues ellos estaban libres. Antes los
índices de corrupción de la policía eran muy altos ahora han bajado, hay herramientas
que los están midiendo.
- Para la reducción de los índices de victimización las principales acciones fueron la
presencia policial, la sectorización, la descentralización del servicio, el usar mapas del
delito, saber dónde debemos trabajar, ya no ser un empírico ahora ya tenemos nortes
claros, objetivos claros, puntos donde venden droga, ¿qué es lo más sensible al
ciudadano? que le roben celulares, sus carteras, eso lo que impacta, ahí ya el policía busca
estrategias.
- Los problemas que hubo durante el primer año fueron internos, que el policía tome su rol,
desde el lado de los serenazgos no hubo problemas pues el alcalde dio una política clara
en cuanto al trabajo de los serenazgos, nunca hemos tenido enfrentamientos pues el
liderazgo al 100% estaba en la policía, no había espacio para eso, que yo sepa ningún
sereno le ha faltado el respeto a mi policía ni mucho menos ha tratado de usurpar sus
funciones porque tenía siempre al policía ahí, como están sectorizados, el mismo policía
lo forma al sereno, el policía toma lista. Antes no había nada de eso (…).

155
- Se quiere que el policía permanezca mucho tiempo en un solo sector, para que conozca
toda su zona, hay quienes dicen que lo anterior causa que el policía se “contamine”, no
pues, si tú le das un escenario a un efectivo policial tienes que medirlo por resultados, se
medía por la baja en la delincuencia, en su nivel de confianza. No se debe sacar a un
policía por la sola razón de la cantidad de tiempo que ha permanecido en un sector, se lo
hace por evaluación.
- Los productividad policía se medía según los 3 objetivos, percepción con encuestas, el
miedo, en lo que es confianza, con los contactos ciudadanos, se han establecido
cuantitativamente los contactos ciudadanos, pero ese contacto tiene que estar
monitoreado, entonces la comisaria llama de manera aleatoria a cualquiera de esas
personas para preguntar sobre la calidad de atención y si no funciona ahí se tiene que
actuar, mi atención en la comisaria la mido mediante ánforas, encuestas periódicas, esto
me da cuenta de cómo está mi atención en mi comisaria, de repente debo cambiar al de
la puerta porque trata mal, no saluda, porque el ciudadano es sensible, los que van a la
comisaria no van de shopping, van por un problema, encima te encuentras con una cara
de mal trato, ya de antemano es negativo y eso en las encuestas sale ah.
- La innovación de este plan es decirte como debes trabajar usando la normativa vigente,
todo está junto y además se mide a todos. Es bastante diferente a lo de antes, antes se
buscaba estrategias, pero no había sostenimiento ni estándares de medición, solamente se
medía al comisario, ahora se mide a todo nivel, este cambio está ayudando un montón.
- Otros de los problemas es que los niveles superiores no internalizaban el mensaje.
- Está bastante conforme con el accionar del alcalde y sus superiores durante el 2016.
- El plan les de la “plataforma” para que los nuevos actores sepan cómo trabajar, les da un
standard, eso es lo que se busca, yo me siento en una empresa y ya se como trabajar, en
la policía no es así.
- La autoridad local durante 3 años consecutivos ha sido reconocida como la mejor gestión
y el tema de seguridad ciudadana era lo mejor que hizo Bless pero es la PNP la que está
detrás de la seguridad ciudadana. En evento donde participaba el alcalde declaraba que él
como alcalde está subordinado a la PNP, y eso es muy inteligente porque está
empoderando a su policía y a la vez toda la plana del alcalde para abajo entienden el
mensaje y como el alcalde se elige por votos, también quiere decir que ellos también van
por su policía, todo eso es una estrategia que lo manejo perfectamente.

156
- (…) entonces cualquier estrategia nueva pasaba por un tema de conversatorio entre el
alcalde, y ambos comisarios. Nunca ha habido temas de diferencias, ha habido siempre
exposiciones y sobre eso se ha consensuado.
- El problema de las juntas vecinales es que a veces los vecinos no comparten ciertas cosas
entre ellos, que no que yo soy mejor y eso, como que San Miguel es mejor que el otro
que hacemos mejores marchas, era un tema de competencia sana, cosas tontas. Al final
lo que les decíamos era que no estamos para competir, que somos un solo distrito, una
sola autoridad, pero esa fue una cosa mínima.
- El vecino común y corriente de San Miguel desea de sus autoridades presencia policial,
que lo atiendan, no queremos protagonismos, hubo escenarios pero después se solucionó,
no fue relevante, no ha habido diferencias.
- El lugar de las juntas es asesorar, orientar e informar al policía, no es un tema de decisión
de ellos. En otros distritos ellos se creen con la autoridad de hasta fiscalizar.

7. Coordinador distrital de las juntas vecinas de seguridad ciudadana de San Miguel.

- Los ciclos políticos han alterado el trabajo del CODISEC este año (…) El plan piloto
reforzó al CODISEC, elige a 3 pilares de la seguridad ciudadana, se exigió más de los
participantes, antes trataban de primar los distintos enfoques de los sectores a los cuales
pertenecía cada miembro del CODISEC. El cree que deberían manejar fondos
económicos, dice que hay una partida para esto. Antes del plan ya habían buenos
comisarios, ya les daban importancia a las juntas pero el problema era que dependían
mucho del comisario, si el comisario de turno no les daba importancia los vecinos no
acudían ya que no vas donde no te invitan, también dependía del coordinador de turno
pues a veces no le ponían ganas. El lo hace por una motivación social.
- Él dijo que para fomentar la participación ciudadana la gente de la comisaría, incluido el
comisario, organizaban un evento en lugares públicos en los cuales informaban a los
vecinos sobre el plan vecindario seguro, esa forma ya venía desde el 2009 con Zulueta,
fue una de las cosas por las que “ganaron” el plan.
- El entiende la seguridad ciudadana como un concepto multidimensional.
- Ahora todo el mundo quiere apoyar las juntas vecinales, en el 2016 no era tan fuerte esto.
- El trato era de tú en el CODISEC. Siente que no siempre su opinión era tomada en cuenta
en las decisiones relevantes del CODISEC sin embargo, hay cosas en las que no podía
interferir dado la necesidad del secreto de la información de la policía para algunas cosas.

157
- (…) La asistencia del alcalde en el 2016 dejaba mucho que desear, él estaba en su oficina
y a través de un aparato escuchaba la reunión desde su oficina, el que ha trabajado duro
es el secretario técnico.
- El se quejaba en las reuniones del CODISEC de la inasistencia física del alcalde, decía
que como no va a estar si es el máximo líder. Dijo que en general, osea fuera de las
reuniones del CODISEC, el trabajo ha sido armonioso con las demás entidades.
- Eran un montón. Las reuniones del CODISEC en el 2016 eran dos veces por semana
(extraordinarias).
- El entiende a la policía comunitaria como acercarnos, conocernos, en cada sector tenemos
un policía que funge de minicomisario y eso es sobre el papel, es conocer a los policías,
de alguna manera u otra es un compromiso. Cuando ve un serenazgo le habla como
personas.
- Si no se cumplían lo acordado cuando hacia las visitas a la comunidad, ellos le llamaban
la atención y él repetía esto en el CODISEC.
- La gestión de la crítica por parte de los otros miembros (él tiene duras críticas) se quedaba
para ellos, cuidaban su imagen para afuera. No había actitudes dominantes en las
reuniones de CODISEC. Cuando prometían algo que no se iba a cumplir el protestaba ya
que, entre otras cosas, daña la imagen de su trabajo (…).
- Identifica falencias en el reglamento de las juntas vecinales, por ejemplo, supone mucha
proactividad del vecino que acepta el trabajo.
- Identifica al patrullaje como otras de las decisiones del CODISEC que contribuyeron a
mejorar la inseguridad ciudadana y estrategias distintas, por ejemplo, estaban los ternas.
Era muy marcada la diferencia antes del plan (…) El considera que Bless hizo una buena
gestión en el 2016.
- Antes del plan no se les pedía mucha participación a las juntas vecinales de seguridad
ciudadana de las comisarias, sobretodo no las incluían en el presupuesto participativo y
sólo incluían a las juntas de la municipalidad (hasta ahora pasa eso, no las ve), con el plan
ya no podía excluirlas.
- El trabajo en el 2016 fue extraordinario por las reuniones, había bastantes coordinaciones,
era intenso.
- Aparte del patrullaje piensa que las acciones cívicas (…) han contribuido a reducir el
índice en el 2016, se hizo con mayor frecuencia en este año, era tomar espacios públicos,
los vecinos hacían su parte en cuidar el espacio público
- El alcalde busca mucho el consenso, su frase: “hagamos propuestas, soluciones”.

158
- Para él el CONASEC no tiene mucha relación con el CODISEC debido a la verticalidad
de la relación, desde el lado de las juntas vecinales el considera que son pares del
CONASEC, no debemos de “obedecer órdenes”, nos deben consultar qué necesitamos de
ellos.
- Arellano estaba en constante contacto con el alcalde, tenía una estrategia con el alcalde,
había información que no compartían, eran temas más técnicos.
- El que los vecinos sepan que hay un plan que se está implementando ayuda.
- Para finales del 2016 la confianza en la policía aumento.
- Crítica a las juntas vecinales del 2016 que a pesar del gran número de personas que
juramentaban sólo unos 50 le daban continuidad, constancia, los que estamos
convencidos somos 50 o 60.
- Al inicio del plan los policías no eran renuentes a aplicar la metodología comunitaria, se
sentían invadidos dada su forma de ser policía, ellos son herméticos.
- Compra de camionetas, cámaras, mejoró los parques, esas son las cosas que Bless hizo
de útil.
- Del lado del municipio, Bless no era líder, Cesar Santa Cruz era.
- Santa Cruz siempre estaba solicito para colaborar con la policía, por ejemplo, el serenazgo
maneja más carros que la policía, antes no era así, cada quien por su lado. La policía actúa
por comandos, antes no había el comando del patrullaje coordinado con el serenazgo, no
le interesaba. Otra cosa que hubo diferente son las unidades de trabajo, también que ahora
eran más “humano” ya no son anónimos, ya se conocen con quien van a trabajar. Arellano
capacito varias veces al serenazgo.

8. Sub gerente de seguridad ciudadana.

- La seguridad ciudadana son las medidas que se toman para poder tener mediante los
planes y medios disponibles poder asegurar la tranquilidad y el orden por medio de una
fuerza disuasiva que utiliza las municipalidades por medio del serenazgo que es un cuerpo
disciplinado que vela por el cumplimiento de las ordenanzas municipales y persuadir o
disuadir a presuntos sospechosos.
- El rol de la policía es muy importante, es la fuerza pública que se encarga de hacer cumplir
la ley inmediatamente. En estos últimos años, con el tema del arresto ciudadano, el
serenazgo puede hacer el arresto siempre y cuando se sorprenda en flagrancia del delito.
- El rol de las juntas son muy importantes pues nos alertan y ayudan a disuadir.

159
- El rol del municipio tiene un rol muy importante porque articula con todos los entes,
sobretodo juntas y policía. Para poder llevar a cabo este plan tuvimos que hacer unos
planeamientos, una organización y hemos hecho directivas a fin de dar cumplimiento,
pero antes de eso se hizo una apreciación de la situación del índice delictivo, hicimos un
mapa de riesgo y el mapa del delito (…)
- En ese sector, el jefe tiene al mando a la camioneta y motorizado del serenazgo, a la
policía, a los halcones, nadie sale de ese sector, se impiden y disuaden posibles hechos
delictivos.
- Se ha reforzado la comunicación por medio de radios, estamos en contacto directo,
continuar implementando la calidad total de la administración de seguridad ciudadana,
optimizamos el empleo de los recursos humanos, la mayor parte del personal son
egresados de las fuerzas armadas o personal retirado que conlleva a una disciplina y eso
es el éxito de este cuerpo de serenazgo organizado, estamos fortaleciendo la integración
con la policía, ese es el objetivo que tenemos, contamos con personal capacitado,
disciplinado, respetuoso, entrenado y con vocación de servicio pero viene desde el 2015,
ahí un afán, una mística de tal manera que sea compacta con la policía en la cual todos
ayudamos para todos, las juntas salimos a patrullar una vez por semana con los
ciudadanos policías y serenazgo cuando ellos lo programen, cualquier persona
sospechosa en el sector es comunicada por todos por esa razón la incidencia delictiva del
distrito a disminuido notoriamente.
- Durante este primer año, lo primero que tenía que hacer era aliarme con la PNP porque
parece que hay una distancia con el municipio, tuve que valerme del carisma y actividades
sociales para acercarme a ellos para mostrarles un plan de bienestar directo al personal,
como la municipalidad no le puede dar un pago al policía, entonces en las convocatorias
al serenazgo convocamos a los hijos o hermanos o familiares directo del personal policial
en actividad y haya mayor articulación. Primero fidelizar a la policía, después a la
población y luego al cuerpo de serenazgo para unir a los 3. A mi serenazgo lo incentivo
una vez al mes con premios por la mejor acción, captura o mejor comportamiento por su
honestidad por su accionar en el trabajo, también doy permisos, también hay
capacitaciones en la escuela de serenos de la muni de lima. A los vecinos premio al mejor
vecino y a la mejor junta vecinal.
- Nosotros hicimos un manual de procedimientos donde se establece el perfil del sereno,
lo hacemos de la misma manera que se hace en la empresa privada, hay examen
psicológico para determinar su estado emocional, se necesita que sepan controlar sus

160
 emociones debido a las situaciones que podrían enfrentar. La parte política es muy
importante, el alcalde priorizó la seguridad ciudadana (…).
- En los premios o incentivos que se le daban a la policía intervenía el empresariado;
nosotros hemos diseñado un emblema representativo para los serenos que tiene un
significado de honradez, disciplina y de moral, se le entrega a cada policía y sereno
mensualmente.
- Para fines del 2016 la percepción de los vecinos hacia los serenazgos cambió bruscamente
pues le hemos dado prioridad a personal retirado de las fuerzas armadas, tienen un aplomo
determinado, tengo policías retirados que patrullan con personal recientemente egresado
de la policía; el sereno ha sido capacitado en temas de procesos administrativos de la
municipalidad (ej. para sacar licencia de construcción), en las ordenanzas municipales y
hasta en el reglamento de tránsito, así puede orientar al ciudadano y prevenir; al no tener
capacitación el sereno no me sirve. Estas capacitaciones empezaron desde mayo del 2015.
Cuando yo asumí el cargo encontré 24 serenos que no estaban en la capacidad, 4
camionetas funcionales, 8 cámaras, gente que no estaba en la capacidad y con el tiempo
el esfuerzo y el apoyo de mi alcalde hemos transformado el equipo y le pedí al alcalde
traer a personal de supervisores y a jefes, llegue a tener 16 comandantes retirados del
ejército. El apoyo del alcalde se expresó en todo aspecto, en la parte logística y en la
prioridad que da para hacer obra.
- La parte administrativa que es lo más difícil todavía continua con lo antigua, he tratado
de consolidar con formatos para poderlo sintetizar, con formatos de ISO, esa es mi meta
si me sigo quedando aquí - 28.01 A.1
- Cuando llegué no había nada en el aspecto administrativo.
- Mis serenos son mis vecinos, cuando ingresé los miembros del CODISEC no tomaban la
seriedad del caso, los logros que hacemos hemos tratado que sean conocido por los
vecinos. También utilizábamos la información que los vecinos nos daban para poder
cumplir en lo mínimo el plan local de seguridad ciudadana anteriormente (…).
- Antes el tiempo de respuesta era de 40 minutos a una hora, ahora es de 3 a 5 minutos.
Debido a que no estaba sectorizado.
- El trato del serenazgo al vecino es un factor importante, se les capacitó en ese aspecto,
queremos al sereno amigable, amistoso, informado.
- Es un trabajo constante, las cabezas ya no son jefes deben ser líderes para que articulen
trabajo.

161
- Algunos tienen experiencia en seguridad privada (alguno de los ex comandantes del
ejército que emplea) ha llevado al éxito, su disciplina. Hay un coronel que es jefe de
planeamiento, hay un jefe de operaciones que es un oficial retirado de la policía, hay otro
comandante que es el jefe de instrucción, hay 4 comandantes que son supervisores, hay
un comandante que es jefe de zona, el que habla es jefe de serenazgo.
- Respecto a las dificultades, al inicio encontré gente reacia al cambio, pero conforme pasó
el tiempo fue ingresando gente nueva, hemos sido bien exigentes en el proceso de
selección, examen psicológico, entrevista con el psicólogo, prueba física, capacitación en
ordenanzas, examen final de conocimientos, examen físico y luego se les verifica su ficha
en reniec, poder judicial, si tiene denuncias o comparecencia ante el juzgado, si tienen
muchas papeletas en el SOAT , si son morosos en INFOCORP, eso se hace en seguridad
privada, vemos que sea estable emocionalmente.
- Respecto al empresariado, conforme fuimos avanzando en la lucha con la delincuencia,
fuimos sondeando quien nos podía apoyar mensualmente para poder incentivar al
serenazgo y la policía. Medias becas a institutos educativos, pases al cine, una serie de
beneficios personales. Ha conllevado a que la gente se entregue más en su vocación de
servicio, y se haga una mística especial. Se empezó este contacto desde mayo del 2015
porque desde enero hasta ese mes fueron muy difíciles imponer la disciplina y el
cumplimiento de las ordenanzas.
- Cuando entré había un observatorio deficiente, se empezó a mejorar desde mayo del 2015
porque hubo más tiempo ya una vez limpiada la ciudad que era un caos (se refiere a las
primeras tomas d espacios públicos).
- No creo que los serenazgos deban hacer uso de la fuerza, nosotros somos una fuerza
disuasiva, tal vez en algún momento podamos utilizar algunas armas disuasivas como
electroshock pero debe tener su límite, nosotros no somos la fuerza pública, ella debe
estar confraternizada con la fuerza disuasiva de las municipalidades. Los comisarios
anteriormente, que estaban en el 2015, comprendieron que debía haber un cambio y ese
cambio con el proyecto que se hizo llevó a buenos resultados.
- Las personas que más comprometidas de las juntas son de las zonas más peligrosas.
- Para medir la labor de mis serenazgos, por ejemplo, cuando cambio a un sereno las juntas
llaman para que ese sereno se quede, el sereno también está integrado, otro indicador es
la prontitud de respuesta, la capacitación de información. Se ha profesionalizado al
sereno. Uno de los índices de disciplina es el uniforme, yo estoy con el mismo uniforme
de un sereno.

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- No ha habido diferencias en el trabajo de los serenos de san miguel y Maranga.
- He tenido carta libre para poder mejorar conforme al plan inicial que se confeccionó, en
otros lugares he notado ciertas restricciones a la labor, divorcio del alcalde con la policía
o el gerente peleado con el comisario.
- Nos esforzamos bastante en resolver los problemas que manifestaban los vecinos,
presionábamos a las áreas.

9. Jefe de la Oficina de Participación Ciudadana de la comisaría de San Miguel.

- En San Cayetano no funciono al 100% pero sí tuvo algo de éxito, primero se inició como
plan piloto, por sectores lo llamaron, participé en los CODISEC en el 2016, hubo más
reuniones ordinarias, en el 2017 hubo muchas más extraordinarias.
- Dijo que eso de acercamiento a la comunidad no estaba hasta antes del 2015.
- Mencionó la eficiencia del tiempo de respuesta por la comunicación directa con el jefe
de sector y ya no con la gente del 105 o la misma comisaría.
- El principal medio para reducir la victimización fue el trabajo conjunto con la
municipalidad y los vecinos organizados.
- Cree que no tiene tiempo suficiente para realizar sus labores como OPC, se quedan tarde
muchas veces.
- La mayoría de problemas que expresaban los vecinos son tema de la municipalidad, pero
nosotros como policías los escuchamos. No hubo problemas en el trabajo con las juntas,
generalmente íbamos a las reuniones con el personal de participación vecinal y con el de
serenazgo conforme al trinomio que estamos trabajando, ahí se toma nota.
- El alcalde manifestaba públicamente su subordinación al liderazgo de la Policía, en todas
sus reuniones manifestaba eso, en otros distritos los alcaldes quieren batutear todo.
- En el primer año hubo una aceptación del 80% por parte de los vecinos, demoraron un
poco en acomodarse al trabajo conjunto con la policía, el otro 20% todavía era escéptico
debido a muchos factores, como el distanciamiento en la época del terrorismo, a finales
del 2016 se llegó al 100%.
- Concuerda con que en los primeros 6 meses era mucho más necesario la coordinación
con el alcalde, después fue con el gerente de seguridad ciudadana. Claro, generalmente
todas las coordinaciones se hacían con el secretario técnico.
- Sí usaban el plan local de seguridad ciudadana, el diagnóstico, el mapa del delito, mapa
de riesgo.

163
- El plan no trajo ni recursos ni personal para su labor, muchas veces sale de nuestro
bolsillo, deberían darnos más recursos, apoyo en movilidad, refrigerios.
- No hubo problemas con el trabajo con serenos, la policía también les daba charlas, el
mayor Horna lo hacía.
- Al comienzo los serenos eran un poco reacios para trabajar con la policía,
aproximadamente para el primer mes del 2016 la cosa cambió.

10. Coordinador de comisaría de las juntas vecinales de seguridad ciudadana de la

comisaria de Maranga.
- Seg. Ciudadana es el servicio que se le brinda a la comunidad para que pueda vivir en
armonía y buscando la paz social, una parte es la baja incidencia delictiva … se trabaja
mucho la prevención del delito, se trabaja mucho el patrullaje integrado osea las tres
fuerzas: policía, municipalidad y la comunidad organizada mediante las jjvv promovidas
por la policía nacional.
- Tiempo de llegada de 3 minutos en cada sector. Se crearon los mini-comisarios con todos
los cargos y responsabilidad como un comisario. Cuando ocurre algo se determina si es
una falta o un delito y que organización necesita intervenir. El vecino puede comunicarse
directamente con el sub-comisario.
- Policía comunitario es el policía que trabaja de mano con la comunidad, tiene mucho
acercamiento, en base a eso nosotros tenemos una base de datos en el cual el jefe de sector
desarrolla un acercamiento diario, se lleva un control de ese acercamiento, tocan puertas,
se entrevistan con los vecinos, porque el vecino debe conocer. Ahora tenemos que volver
a lo que era el trabajo policial antes del terrorismo. Ese acercamiento lo hacen policías y
los motorizados. No buscar al policía solo cuando tenga problemas, el policía es mi amigo
mi apoyo. Cualquier problema es informado al jefe de sector para que haga la llamada a
la organización correspondiente, así atienden más rápido la emergencia, esto
cotidianamente se da.
- Rol del alcalde: autoridad política que nos provee de la logística. Rol de las
organizaciones civiles: el caso de san miguel es especial porque junto las juntas del
municipio y de la comisaria pues la seguridad ciudadana es una sola, parece que fue
iniciativa de Eduardo Bless, él dice que la seguridad ciudadana es una sola y el no ha
querido liderar la seguridad ciudadana pues el repite siempre que la Poli es la que debe
liderar la seguridad ciudadana, él la empodero, se evitó duplicidad de funciones entre

164
 policía y serenazgo, se juntó el trabajo del policía y del sereno. Rol de la policía liderar,
del alcalde es apoyar.
- Los problemas de los vecinos de un sector es diferente al del otro. Pero los problemas
más comunes son de ornato público, de faltas, por ejemplo, gente que toma en los parques,
consumo de drogas, los vecinos no recogen la mierda del perro, que no está podado.
Porque los temas netamente policiales la gente los ve menos. La gente se queja menos de
los delitos contra el patrimonio. Una de las cosas que hizo el alcalde fue la recuperación
de espacios públicos que fue una de las cosas a las que le dio prioridad el alcalde, se
mejoró iluminación y se le dio mantenimiento así la gente salió y lo “tomo”, mientras
más gente menos ocurrencia de robo. En las reuniones se cuentan con actas donde van
las quejas y sugerencias de los vecinos (se le pide una sugerencia por cada queja) y en
esas reuniones están las autoridades de la municipalidad y la comisaria que toman nota
de las quejas que les atañen a ellos para solucionarlo lo más pronto posible y si no se ha
solucionado, en la siguiente. reunión se le encara que no se ha solucionado. Sucede en un
espacio público. En las reuniones les informan los avances en seguridad ciudadana, lo
dice el jefe de sector y termina y pide sugerencias.
- Su rol como juntas es dar a conocer nuestras necesidades, sigue la misma lógica del
marketing moderno. Una de las actividades más importantes durante el 2016 fue la
difusión de las juntas vecinales, el crecimiento de las juntas. La capacitación que recibí
antes de empezar el plan fue charla con el comisario Arellano. Una de las cosas que
Arellano le pidió fue el generar las juntas vecinales porque las juntas vecinales son los
ojos y oídos de las juntas vecinales. Las juntas vecinales son voluntarias, no tienen
presupuesto asignado, cada cierto tiempo se les manda un pito una sirena etc.
- En las reuniones del CODISEC, respecto a las decisiones principales, siente que lo que
él manifestaba si era tomado en cuenta (…) cuando asistió a otras reuniones de juntas
vecinales vio que el alcalde no los atedia ni los tomaba en cuenta, aquí en san miguel es
otro mundo, se convirtió en una burbuja desde la gestión de Bless. En las reuniones no
había una pequeña cúpula entre comisario y alcalde, había una relación más horizontal
debido al desprendimiento del alcalde – 46.40
- Resalta el papel fundamental de la comunicación, si eso no esta bien nada avanza. No hay
medios de comunicación locales relevantes ni el periodismo nacional los toma mucho en
cuenta. Su motivación inicial para participar fue por pura curiosidad. La motivación de
los vecinos ahora son los resultados, pero al inicio tenías apatía para participar, que no
tengo tiempo, etc. Pero cuando el visitaba a los vecinos se daba el trabajo de vender la

165
 idea de participar en la seguridad ciudadana, el iba con un policía para que el vecino lo
tome más en serio y así fue de poco a poco, sólo hacían esa labor él y dos efectivos más.
Dedicaban a eso 2 horas diarias de lunes a viernes, de 4 a 6 pm, fue desde el verano del
2015 que se trabajo ese tema junto al comandante Arellano (…).
- Les pedían los datos a los vecinos para hacerles llegar los informes de seguridad. Aun al
final del 2016 eso se mantuvo, menciono que eso de salir a la calle a gritar era percibido
como perteneciente a pueblos jóvenes, dijo que recién se están formando juntas vecinales
en La Molina. Aun actualmente ya participan y comentan en el wasap pero si es que él
sale y toca un pito para llamarlos, no salen, también vienen de trabajar y están cansados.
- Sí saben el alcance y forma legal de su participación, él y los vecinos les informaron de
eso. Sobre todo se les vendió la idea de que la policía está al servicio de la comunidad,
eso es importante, así podían preguntarle a la gente sobre sus necesidades.
- El municipio no promulgó ordenanzas municipales que facilitarán el plan pero lo que sí
hizo fue hacer cumplir las antiguas.
- Él percibe que en el 2016 los vecinos valoraban el poder participar en seguridad
ciudadana. Las juntas se han medio dispersado en este ciclo político actual. Él señala que
las juntas promovidas por el municipio tienden a politizarse.
- No considera que hay vecinos influyentes o algo parecido.
- En las actas se registran todos los problemas, dijo que todas son de prioridad 1, pero si
no se cumplen, en las siguiente reunión las quejas se hacen llegar, sobre todo si son temas
que le atañen al campo policial directamente.
- El mando policial, que lleva muchos años, tomo los crímenes menores (problemas
manifestados por los vecinos) como algo irrelevante además de que fue un trabajo arduo
y constante el convencer de que debían acercarse a la comunidad. Ahora es fácil encontrar
un superior que se dirija a la comunidad, al principio era duro. En el 2016 los tipos de
problemas en que se enfocaban era la presencia policial y mayor frecuencia de patrullaje.
- Al vecino sólo se le pide que manifieste sus problemas para darle solución. Las reuniones
de juntas duran entre hora y media y dos horas, le parece que tienen el suficiente tiempo
para esas labores. Y en las otras reuniones donde hay reuniones de coordinadores cree
que tienen el suficiente tiempo para hacer sus tareas. El cree que tiene el tiempo necesario
para hacer su tarea, en el trabajo de voluntariado no hay una presión de tiempo.
- El trabajo vecinal aparte de afectar el trabajo policial sobre los problemas a resolver, ha
disminuido el trabajo en investigación, en las direcciones especializadas ya que bajo la

166
 incidencia delictiva. El cree que bajo la incidencia delictiva por el patrullaje, nosotros
como vecinos ahora creemos mucho más en la policía.
- Las juntas no controlan o fiscalizan de alguna forma la labor de la policía, ellos sólo
apoyan la labor de la policía, no hay ni control informal, él está en totalmente en
desacuerdo que suceda, dijo que este chaleco amarillo de las juntas no está por encima de
alguna labor policial.
- La labor de las juntas vecinales la evalúa el comisario en las reuniones, una evaluación
subjetiva no hay una calificación.
- Considera que a las juntas no les falta alguna potestad o atribución. Él piensa a más
control más corrupción pues la gente pensará más cómo evadirla. Cree que la información
que se le brinda a las juntas vecinales es la necesaria.
- No encuentra limitaciones a la labor de las juntas, él dice que no necesitan que les den
algún material o algo, haría mal en decir que necesita presupuesto para algo.
- Para finales del 2016 la mentalidad del vecino sobre participar cambio al menos un poco,
más que nada por los resultados que vieron. Él ve el problema del sostenimiento de las
juntas en el tiempo. Por ejemplo, las juntas han bajado en el 2017 porque los vecinos son
conformistas.
- La acción o decisión más relevante del CODISEC fue el apoyo logístico.

11. Investigador del área de seguridad ciudadana en el Instituto de Defensa Legal71.

- Entrevistador: Estoy eligiendo como esquema base para analizar a la policía comunitaria
la propuesta de Yépez en su libro 14 lecciones fundamentales pues la policía comunitaria
tiende a tomar las características del entorno donde se aplica (…), me percaté que es más
sensato tomar un esquema planteado por un autor peruano experto en la materia, claro
que lo complementé con diversas investigaciones
- Entrevistado: Hay que tener en cuenta que el libro de Yépez es del 2004 (…) pero en
principio y como general lo que propones está bien (…).
- (…)
- Entrevistado: (…) el reglamento de la ley de seguridad ciudadana que trata sobre la
creación de los planees de seguridad ciudadana distritales es bastante deficiente (…)
- Entrevistador: (…) por ejemplo, cuando reviso los planes locales de seguridad ciudadana
de San Miguel, su estadística delictiva está a nivel de hora, es bastante específico, no sé

71
Cabe señalar que está transcripción es una entrevista vía telefónica, pero hubo un encuentro personal
previo a esta entrevista en donde se trató diversos temas.
167
 que tan común sea esa especificidad ¿en tu experiencia de trabajo con codisecs de Lima
qué particularidad le encuentras al de San Miguel?
- Entrevistado: (…) de hecho en San Miguel (…) es casi inaudito en comparación a otros
distritos (…) no es perfecto pero en comparación sus reportes integrados han mejorado
bastante (…) aunque Miraflores también lo tiene (…)

168
ANEXO F: Matriz de Consistencia
En la siguiente tabla se muestra la operacionalización de las variables a usar en esta investigación. Para realizar el objetivo específico número 2
se utilizó las variables asociadas a los elementos teóricos de la policía comunitaria y las políticas públicas de seguridad ciudadana. En cuando al objetivo
específico 4, se concretó a partir de la información obtenida en los objetivos anteriores. Por último, las preguntas de la columna “Preguntas orientadoras
aplicadas a los entrevistados” sólo muestran el tipo de preguntas realizadas, aunque muchas de ellos llegaron a realizarse a los entrevistados, por otra
parte, las preguntas sobre el detalle sobre el cómo, cuándo, quién, entre otros aspectos, no fueron incluidas en la matriz de consistencia.

Objetivo general: Analizar la implementación del plan Vecindario Seguro basado en el enfoque de policía comunitaria y que logró una reducción de la
incidencia delictiva en 67.9% en el distrito de San Miguel durante el 2016.

Pregunta de investigación: ¿Cómo se desarrolló la implementación del plan Vecindario Seguro durante el 2016 y cuáles son los factores que determinaron el
éxito en el distrito de San Miguel?

Preguntas orientadoras
Objetivos Preguntas
Instrumentos Variables Subvariables Componentes aplicadas a los Actores clave
específicos específicas
entrevistados

Personal policial
¿Cómo era la situación de
Objetivo Pregunta Entrevista a Personal municipal
No aplica seguridad ciudadana en el
específico 1: específica 1: profundidad Coordinadores de
distrito previo al plan?
Describir la ¿Cómo era la las juntas vecinales
situación de situación de
seguridad seguridad
ciudadana del ciudadana en el
distrito de San distrito de San Revisión
No aplica No aplica No aplica
Miguel. Miguel? documental

169
 Revisión
No aplica No aplica No aplica
documental
Pregunta
específica 2:
¿Cuáles son los
Objetivo principales
específico 2: elementos del
Describir y plan VS?
Entrevistas a ¿Cuáles son los pilares del
analizar los No aplica Personal policial
profundidad plan VS?
principales
elementos del
plan Vecindario
Seguro y su
ejecución Pregunta
durante el 2016 específica 3:
Revisión
en el distrito de ¿Cómo se
documental
San Miguel. vincula el plan
Vecindario
¿Qué tipo de acciones Personal policial
Seguro con la
realizaban para realizar lo Coordinadores de
policía
planteado en el plan VS? las juntas vecinales
comunitaria y
las políticas Entrevistas a
públicas de profundidad
seguridad
ciudadana?
Objetivo Pregunta Revisión
Cultura de trabajo Conceptualización de ¿Cómo definirías la policía
específico 3: específica 4: documental Personal policial
policial la policía comunitaria comunitaria?
Analizar la ¿Cuáles son los

170
 implementación elementos de la ¿Cómo se expresa la
del plan policía Entrevistas a participación de los vecinos Personal policial
Participación
Vecindario comunitaria? profundidad en la priorización de Coordinadores de
ciudadana
Seguro y las Coproducción de actividades y toma de las juntas vecinales
acciones de los valor decisiones?
actores que Tipos de ¿Qué tipo de acciones
tuvieron una acciones realizaban para realizar lo Personal policial
participación policiales planteado en el plan VS?
activa según la ¿Cómo priorizan las
teoría de policía diferentes necesidades que
comunitaria los vecinos expresan?
complementada ¿Cómo interacciona un
con los agente policial con los
elementos del vecinos en el marco del plan?
modelo de ¿Qué canales de
gestión pública Asociación de los Personal policial
comunicación tienen los
New Public policía con la Coordinadores de
vecinos para comunicarse
Service y de las comunidad las juntas vecinales
con la policía? ¿Quién o
políticas quiénes atienen
Participación
públicas de específicamente? ¿Hay algún
ciudadana
seguridad canal directo con el
Operatividad
ciudadana. comisario?
¿Cómo ha cambiado respecto
a antes del plan?
Desde su perspectiva, ¿Cree
que la confianza del vecino Personal policial
Orientación a la
hacia la policía ha Personal municipal
resolución de
aumentado? ¿Cómo lo Coordinadores de
problemas
lograron? ¿Hubo alguna las juntas vecinales
estrategia en particular?
¿Ha cambiado el tipo o
Descentralización Personal policial
Tipo de patrullaje frecuencia del patrullaje?
operativa Personal municipal
¿Cómo y por qué?

171
 ¿Cómo calificarías la
cooperación de los
Cooperación Miembros del
representantes de las
interorganizacional CODISEC
organizaciones miembros del
comité del 2016?
¿Crees que los vecinos Personal policial
Ciudadanía pueden participar fácilmente Personal municipal
Política en las actividades de Coordinadores de
seguridad ciudadana? las juntas vecinales

¿Crees que los vecinos Personal policial

Pregunta
Ciudadanía tengan alguna dificultad del Personal municipal
específica 5: Ciudadanía
Revisión Social tipo económica o social que Coordinadores de
¿Cuáles son los
documental obstaculice su participación? las juntas vecinales
elementos del
Sociedad Institucionalidad No aplica
modelo de
Entrevistas a
gestión pública Personal policial
profundidad ¿Qué le motivo en participar
New Public Motivación Personal municipal
Service? en actividades de seguridad
(interés público) Coordinadores de
ciudadana?
las juntas vecinales
¿Cómo se expresaba la Personal policial
Tipos de
Participación participación de los vecinos Personal municipal
participación
ciudadana en las actividades de Coordinadores de
ciudadana
seguridad ciudadana? las juntas vecinales

172
 ¿Cómo se expresaba la
participación de los vecinos
en las actividades de
seguridad ciudadana?
Gobernanza
¿Considera que la
democrática Miembros del
información que se le brinda
(coproducción de CODISEC
a los vecinos es la adecuada?
valor)
¿Los miembros del
CODISEC respondían
adecuadamente a las
Gobierno Gobernanza
consultas de los vecinos?
¿Consideras que se
Gobernanza Miembros del
alcanzaron los objetivos del
eficaz CODISEC
plan para finales del 2016?
¿Se crearon ordenanzas
Personal municipal
municipales que hayan
Buena Personal policial
influido significativamente
gobernanza Coordinadores de
en la mejora de la seguridad
las juntas vecinales
ciudadana del distrito?
Recurso jurídico No aplica
¿Cómo cambio la gestión del
personal policial (o de
Personal policial
Pregunta serenazgo) en el marco del
Revisión Personal municipal
específica 6: Recurso humano plan?
documental Coordinadores de
¿Cuáles son los Recursos de las ¿Qué capacitaciones
las juntas vecinales
elementos de políticas públicas recibieron?
Entrevistas a ¿Dispuso de mayor personal?
las políticas
profundidad
públicas? ¿Cree que dispone de los Personal policial
suficientes fondos monetarios Personal municipal
Recurso económico
para cumplir su labor en el Coordinadores de
marco del plan? las juntas vecinales

173
 ¿La información es
totalmente compartida entre
los miembros del comité? Miembros del
Recurso cognitivo
¿Percibes que hay CODISEC
información que deberías
tener?
¿Qué mejoras crees que el
actual Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana debería
realizar respecto a la forma
en que está organizado?
¿Cómo se relacionaron las
instancias superiores del
CODISEC (COPROSEC,
Recurso interactivo Miembros del
CORESEC o CONASEC)
(organizacional) CODISEC
con la labor del comité
durante el primer año de
ejecución del plan VS?
¿Qué mejora crees que el
actual Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana debería
realizar respecto a la forma
en que está organizado?
¿Cómo se ponían de acuerdo
para la realización de
acciones durante las sesiones
del comité?
Recurso confianza ¿Cómo describirías las Miembros del
(consenso) actitudes de los miembros del CODISEC
comité respecto a su
interacción con los otros
miembros durante el
desarrollo de las sesiones?

174
 ¿Consideras que tienes el
Miembros del
Recurso cronológico tiempo suficiente para
CODISEC
cumplir tus labores?
¿Cambio en alguna forma
respecto a antes de la
ejecución del plan la
disponibilidad de
instalaciones para la
planeación o realización de
actividades de seguridad Personal policial
Recurso patrimonial ciudadana? Personal municipal
(infraestructura) ¿Cambio en alguna forma Coordinadores de
respecto a antes de la las juntas vecinales
ejecución del plan la
disponibilidad de recursos
logísticos, como vehículos o
equipos, para la planeación o
realización de actividades de
seguridad ciudadana?
¿Hubo algún actor influyente
Personal municipal
Recurso mayoría a nivel distrital que se haya
Coordinadores de
(apoyo político) opuesto a las acciones en el
las juntas vecinales
marco del plan VS?
¿Cómo cambio el uso de la
Recurso violencia
fuerza durante las acciones Personal policial
(fuerza)
policiales?
Pregunta ¿Cuál crees que sean los
Revisión
específica 7: factores de la inseguridad
documental Conceptualización
¿Cuáles son los ciudadana? Miembros del
de la seguridad Multidimensionalidad
elementos de ¿Cuál crees que sea la CODISEC
Entrevistas a ciudadana
las políticas solución de la inseguridad
profundidad
públicas de ciudadana?

175
 seguridad ¿Qué tipo de acciones crees
ciudadana? que son necesarias para
mejorar la seguridad
ciudadana?
Tipos de Miembros del
Enfoque preventivo ¿Qué opinas de las acciones
acciones CODISEC
que plantean el
endurecimiento de las
sanciones legales sobre los
delincuentes?
¿Crees que la participación
Participación de los vecinos es importante Miembros del
ciudadana para mejorar la seguridad CODISEC
ciudadana? ¿Por qué?
¿Cuáles fueron las acciones y
Miembros del
Voluntad política actitudes del alcalde respecto
CODISEC
a la ejecución del plan VS?
¿Qué organizaciones dentro
del distrito calificarías como
Compromiso Miembros del
comprometidas con la
institucional CODISEC
realización del plan VS? ¿Por
qué?
¿Cuántos medios o canales
Factores de éxito
formales tuvieron para
Mecanismos de
realizar las coordinaciones Miembros del
coordinación
respecto a la realización de CODISEC
interorganizacional
actividades de seguridad
ciudadana?
Personal municipal
¿El plan VS trajo una partida
Financiamiento Personal policial
económica adicional para su
adecuado Coordinadores de
realización?
las juntas vecinales

176
 ¿Cómo obtenían y
organizaban la información
Personal municipal
respecto a la seguridad
Personal policial
Flujo de información ciudadana del distrito?
Coordinadores de
¿Considera que la
las juntas vecinales
información era relevante y
oportuna?

Pregunta
Objetivo
específica 8:
específico 4:
¿Cuáles fueron
Identificar los
los factores de
factores de éxito
éxito en la
en la ejecución ¿Cuál crees que haya sido la
ejecución del Miembros del
del plan razón o razones del éxito del
plan CODISEC
Vecindario plan VS durante el 2016?
Vecindario
Seguro en el
Seguro en el
distrito de San
distrito de San
Miguel durante
Miguel durante
el 2016.
el 2016?

177
ANEXO G: Estadísticas de Seguridad Ciudadana en el Distrito de San
Miguel

Faltas, Controversias y Perturbaciones

2014 2015 2016
Vecinales
Ruidos por música y/o fiestas 2,207 3,643 5,334
Autos mal estacionados - 1,843 3,958
Consumo de alcohol en la vía pública 3,235 3,655 3,843
Perturbación vecinal 4,647 3,466 2,743
Persona en actitud sospechosa 1,727 1,977 1,765
Vehículo en actitud sospechosa 1,588 1,820 1,565
Otros 4,282 5,348 6,445
TOTAL 17,686 21,752 25,653
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017).

Accidentes de Tránsito 2014 2015 2016

Choque 265 291 314
Atropello 45 69 71
Despiste 39 32 36
Otros 20 0 34
TOTAL 369 392 455
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017).

Llamadas de Emergencia 2014 2015 2016

Atención de ambulancia 1,398 2,021
Violencia Familiar 47 75 97
Médico de Visita 139 78
Incendios 37 38 44
Auxilio médico 118 43
Otros 17 21 10
TOTAL 219 1,714 2,250
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017).

178
 Delitos Contra el Patrimonio 2014 2015 2016
Robos a transeúntes 1,738 1,284 178
Robos de domicilios 386 231 124
Robos de autopartes 310 272 70
Robos de EE.CC. 98 105 51
Robos de vehículos 249 185 35
Otros 0 0 24
TOTAL 2,781 2,077 482
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017).

Delitos Contra el Patrimonio PNP 2014 2015 2016

Robos a transeúntes 800 1,284 246
Robos de autopartes 211 272 102
Robos de domicilios 167 231 84
Robos de vehículos 139 185 75
Robos de EE.CC. 71 105 24
TOTAL 1,388 2,077 531
Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2015, 2016, 2017).

179
ANEXO H: Evaluación del Desempeño de los Miembros del CODISEC Asistencia a Sesiones del Comité Disponibilidad brindar
Audiencias trimestrales
información / Cooperación
2do. 4to. 6to. 7to. 8to. 9to. 10mo. 11ro. 12do. Participación en
1er Mes 3er Mes 5to. Mes al Comité
N° Representante / Cargo Mes Mes Mes Mes Mes Mes Mes Mes Mes las actividades Observaciones
Brinda la del Comité
Cumple con
13-ene 12-feb 10-mar 15-abr 13-may 10-jun 08-jul 12-ago 09-sep 21-oct 21-nov 07-dic 17-mar 16-jun 26-sep 30-nov información
los acuerdos
requerida
1 Alcalde SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
2 Gob. Distrital SI SI SI SI SI SI SI
Subprefecta Distrital SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI SI
3
SI NO NO NO NO NO NO NO PARTICIPA
4 Comisario de Maranga SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
5 Comisario de San Miguel SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
6 Juez de Paz (1) SI SI SI SI SI SI SI
7 Juez de Paz (2) SI SI SI SI SI SI SI
SI SI NO NO SI SI SI
8 Juez de Paz (3)
NO NO NO NO NO NO NO NO PARTICIPA

180
NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO PARTICIPA
9 Fiscal

Adaptado de: Municipalidad de San Miguel (2016).

NO SI SI SI SI SI SI
10 Coord. distrital de las juntas SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
11 Coord. de las juntas de Maranga SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
12 Director de la Ugel (1) SI SI NO SI SI SI NO SI SI SI SI
13 Director de la Ugel (2) SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
14 Médico Jefe (1) SI SI SI SI SI SI SI
SI SI NO SI SI SI SI SI SI SI SI
15 Médico Jefe (2)
NO NO NO NO NO NO NO NO PARTICIPA
16 Coordinadora C.E.M (1) SI SI SI SI SI SI SI
17 Coordinadora C.E.M (2) SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
18 Subgerente de Defensa Civil (1) SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
19 Subgerente de Defensa Civil (2) SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
20 Gerente de Participación Vecinal SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI
NO NO SI SI NO NO SI
21 Gerent de Desarrollo Humano
2016

SI SI SI SI SI SI SI
22 Jefa DIVINCRI NO NO SI SI NO NO SI