Manual Del Derecho Procesal Administrativo

Derecho Procesal
Administrativo
Betty Antonia Flores Vila
Introducción
Organización de la asignatura
Resultado de aprendizaje de la asignatura
UNIDAD I: Generalidades del Derecho Procesal Administrativo
Diagrama Unidad I
Tema n.° 1: Historia del Derecho Procesal Administrativo

1.1 Origen y evolución del derecho procesal administrativo en el mundo
1.2 Recepción y evolución del derecho procesal administrativo en el Perú
Tema n.° 2: Fundamentos del Derecho Procesal Administrativo

2.1 Definición
2.2 Características
2.3 Marco normativo
2.4 Fuentes
2.5 Principios
2.6 Sujetos del procedimiento administrativo
De la Teoría a la Práctica
Glosario de la Unidad I
UNIDAD II: Ordenación, instrucción y culminación del procedimiento administrativo
Diagrama de la Unidad II
Tema n.° 1: Criterios de clasificación del procedimiento administrativo

1.1. Procedimientos bilaterales y trilaterales
1.2. Procedimiento de aprobación automática y de evaluación previa
1.3. Procedimiento a solicitud de parte e iniciados de oficio
1.4. Procedimiento sancionador
Tema n.° 2: Fases del procedimiento administrativo

2.1. Inicio
2.2. Escritos
2.3. Plazos y notificaciones
2.4. Audiencias
2.5. Probática
2.6. Medidas cautelares
Tema n.° 3: Acto administrativo:

3.1. Definición
3.2. Clases
3.3. Requisitos de validez
3.4. Validez y eficacia
3.5. Nulidad
2
3.6. Recursos administrativos
3.7. Nulidad de oficio
3.8. Revocación
Glosario de la Unidad II
UNIDAD III: Procedimientos administrativos sectoriales

Diagrama de la Unidad III
Tema n.° 1: Procedimiento administrativo trilateral:

1.1Definición
1.2. Características
1.3. Principios
1.4. Fases
1.5. Acto administrativo e impugnación
Tema n.° 2: Procedimiento administrativo sancionador:

2.1. Definición
2.3. Principios
2.4. Fases
Tema n.° 3: Procedimiento administrativo disciplinario:

3.1. Definición
3.3. Principios
3.4. Fases
Tema n.° 4: Procedimiento administrativo de ejecución coactiva

4.1. Definición
4.3. Principios
4.4. Fases
Tema n.° 5: Procedimientos concurrenciales

5.1. Definición
5.2. Naturaleza
5.3. Clases
Glosario de la Unidad III
UNIDAD IV: Revisión judicial de los administrados

Diagrama de la Unidad IV
Tema n.° 1: Generalidades

1.1. Definición
1.2. Origen y evolución histórica
1.3. Naturaleza
3
1.4. Objeto
1.5. Sujetos
1.6. Clases
Tema n.° 2: Fases

2.1. Inicio
2.2. Escritos
2.4. Audiencias
2.5. Probática
2.6. Sentencia e impugnación
Tema n.° 3: Revisión judicial a instancia de la administración pública:

3.1. Definición
3.2. Naturaleza
3.3. Proceso y sentencia
3.4. La responsabilidad del Estado y la pretensión indemnizatoria
Glosario de la Unidad IV
Bibliografía
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El estudio del Derecho Procesal Administrativo tiene relevancia, porque es nuestra
condición de ciudadanos sostenemos relaciones con la administración pública, que
comprende los tres niveles de gobierno nacional, conformada por los poderes del
Estado, ministerios, organismos públicos, programas y proyectos, empresas, gobierno
regional y local; las cuales continuamente impacta en nuestra vida diaria, cuando
ejercen sus competencias funcionales, cumplen con sus procesos misionales, prestan
servicios públicos, conduce los procedimientos administrativos, en cuyo marco adopta
decisiones a través de los actos administrativos que producen efectos jurídicos
individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados, debiendo garantizarse el estricto cumplimiento de las garantías
constitucionales y derechos fundamentales.
La gestación de este manual con enfoque teórico y práctico, surge con posterioridad a
las innovaciones legislativas en la materia; por lo que recoge los principales cambios
normativos, doctrina y jurisprudencia actualizada, que nutrirá vuestro conocimiento,
proporcionará herramientas necesarias para comprender las características y límites de
la actuación administrativa, de este modo contribuiremos a garantizar una actuación
eficaz de la administración pública.
El alcance del curso comprende cuatro unidades:

 En la unidad I nos remontamos a la fuente originaria del derecho procesal
administrativo, y profundizamos en los fundamentos, con énfasis en la definición del
procedimiento administrativo, su marco normativo y principios rectores, asimismo,
conoceremos más sobre la organización del Estado, información que sienta las bases
para acceder a la siguiente unidad,
 La unidad II, contiene relevante información sobre la clasificación de los
procedimientos administrativos, requisitos para la validez y eficacia del acto
administrativo, los recursos administrativos, nulidad de oficio y revocación.
 La unidad III, permitirá conocer la dinámica de los procedimientos administrativos de
carácter especial, el procedimiento administrativo trilateral, procedimiento
administrativo sancionador y disciplinario, procedimiento administrativo de ejecución
coactiva y los procedimientos concurrenciales,
 Por último, en la unidad IV, realizaremos un escrutinio a la dinámica de los procesos
judiciales que tienen por objeto la revisión de las actuaciones de la administración
pública, partiendo desde sus orígenes, las fases del proceso, revisión judicial a
instancia de a administración pública y la responsabilidad del Estado y la pretensión
indemnizatoria.
Nos complace compartir el contenido del manual sostenido en abundante bibliografía

de los más destacados representantes de la especialidad en nuestro país; así como
fuentes bibliográficas extranjeras, de connotados expertos en derecho administrativo y
procesal administrativo, con su explotación, augurio éxitos en este innovador campo del
derecho que viene trascendiendo por el impacto económico social que genera en los
ciudadanos.
Betty Antonia Flores Vila
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RESULTADO DE APRENDIZAJE DE LA ASIGNATURA
Al finalizar la asignatura, el estudiante será capaz de analizar el procedimiento

administrativo y las herramientas jurídicas indispensables, a fin de garantizar los
intereses del administrado cautelando
UNIDADES DIDÁCTICAS
UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV

Generalidades del Ordenación,
Procedimientos Revisión judicial de
Derecho Procesal instrucción y
administrativos los administrativos
Administrativo culminación del
sectoriales
procedimiento
administrativo
Resultado de Resultado de Resultado de Resultado de

aprendizaje aprendizaje aprendizaje aprendizaje
Al finalizar la unidad, el Al finalizar la unidad, el Al finalizar la unidad, Al finalizar la
estudiante será capaz de estudiante será capaz el estudiante será unidad, el
identificar los parámetros de analizar las capaz de analizar la estudiante será
de interpretación, herramientas jurídicas dinámica de los capaz de analizar
aplicación e integración en las fases del diferentes la dinámica de los
de las normas jurídicas en procedimiento procedimientos procesos judiciales
la interrelación entre el administrativo y la administrativos de que tienen por
administrado y la actividad probatoria. cada sector de la objeto la revisión de
administración pública administración las actuaciones de
pública la administración
pública.
TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO
UNIDAD I: UNIDAD II: UNIDAD III: UNIDAD IV:
12 horas 16 horas 20 horas 12 horas
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UNIDAD I: GENERALIDADES DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD I
Elaboración propia
“¿Puede errar la voluntad general?
(…) La voluntad general siempre es recta, y
siempre se dirige a la utilidad pública (…)
ésta sólo mira al interés común”
Jean-Jacques Rousseau
Tema n° 1: Historia del Derecho Procesal Administrativo

1.1 Origen y evolución del Derecho Procesal Administrativo en el mundo
El Estudio del Derecho Procesal Administrativo, nos remonta al conocimiento de la

Teoría del Estado de Derecho, a la comprensión plena del Derecho Administrativo
vinculado al Derecho Constitucional. La importancia de esta rama del derecho se
sustenta en la actuación de la administración pública, quien a través de los diversos
organismos públicos adoptan decisiones vinculadas a necesidades sociales y
políticas públicas, que tienen un impacto directo en la garantía de los derechos e
intereses de los administrados, así como en la protección del interés público. Por
tanto, su aplicación está sujeta al ordenamiento constitucional y jurídico en general.
Uno de los ideales que nos permitirá comprender la relevancia del Derecho Procesal
Administrativo, es el imperativo categórico de Kant quien afirma que, “El hombre y,
en general, todo ser racional, existe como fin en sí mismo, no sólo como medio para
uso arbitrario de esta o aquella voluntad; en todas sus acciones, no sólo las dirigidas
a los demás seres racionales, debe ser considerado siempre como un fin.” (pág. 82).
Axioma recogido en el artículo primero de nuestra Constitución Política del Perú “La
defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado”.
Desde la existencia del hombre, siempre se han formado sociedades. Tenemos entre
las organizaciones sociales más incipientes que carecían de organización política y
normativa expresa, denominadas también sociedades prepolíticas; tales como las
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hordas, clan, tribu y confederación tribal; las cuales, no obstante su precaria
organización, instituyeron su propio gobierno dirigido por un jefe o un cuerpo
colegiado; es decir gobierno hubo siempre, hasta en las sociedades menos
evolucionadas, lo cual no es equivalente a Estado, que “por más defectos y
debilidades que existan, hay ciertos órganos, principios y normas que trascienden a
cada gobierno” (Rubio Correa, 2017).
Ahora bien, el Estado es un cuerpo político que concede las garantías para la
convivencia y protección del interés público, en consonancia con lo señalado por
Rousseau, para quien el Estado está instituido por medio de un contrato social,
“Cada uno de nosotros pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema
dirección de la voluntad general; recibiendo también a cada miembro como parte
indivisible del todo (…) este acto de asociación produce un cuerpo moral y
colectivo (…)Esta persona pública que de este modo es un producto de la unión de
todas las otras, tomaba antiguamente el nombre de Civitas, y ahora el de República
o de cuerpo político, al cual sus miembros llaman Estado(…) sus asociados se llaman
ciudadanos, como partícipes de la autoridad soberana (…)” (pág. 23).
Georg Jellinek (1980) en su obra Teoría General del Estado, indica que desde una
perspectiva descriptiva se define los elementos que conforman el Estado, i) la
población, integrada por los hombres que se encuentran organizados en torno al
propio estado; ii) territorio, definido como el espacio vital de la población, en el cual
el estado excluye cualquier otro poder superior o igual al suyo y que, a la vez, es el
ámbito de aplicación de las normas expedidas por sus órganos competentes; y iii) el
poder, como la capacidad de imponer la voluntad a través de sus normas jurídicas
(pág. 165).
Existen sociedades cuya influencia permitió el desarrollo del Estado moderno, a partir
del siglo XIII, la primera en marcar un hito histórico es Inglaterra, a través de su
constitución, que en su forma más genuina distingue tres clases de poderes del
Estado, reparto de poder para evitar la concentración en uno sólo, contra la tiranía
y el despotismo: El poder legislativo, a cargo del príncipe, o el magistrado que
promulga leyes, enmienda o deroga las existentes. El poder ejecutivo, que se
encarga de los actos protocolares en los conflictos bélicos, protege la seguridad, y
el poder judicial, encargado de castigar los delitos o juzgar las diferencias entre
particulares, según se desprende de la monumental obra El Espíritu de las Leyes de
Montesquieu (pág. 144), producto de la inspiración generada por el periplo que
realizó alrededor de Inglaterra; sin soslayar los orígenes más remotos de la teoría de
división de poderes, a cargo de Aristóteles en su obra de filosofía política La Política.
Por su parte, juega un papel protagónico en el desarrollo del Estado, Francia que
hasta 1789 contaba con el Consejo del Rey, como única jurisdicción suprema de
derecho privado y público, y como consecuencia de la Revolución Francesa (1789-
1799), de cuyos orígenes intelectuales se identifican destacados pensadores como
Rousseau, Montesquieu, Voltaire, John Locke; se crea el concepto de Estado de
Derecho y constitucionalismo moderno, sostenido en los principios generales del
derecho, principio de división de poderes, el principio de legalidad, derechos
humanos. En ese contexto, es que confluye el Derecho Administrativo, como
expresión del control de potestades discrecionales de la Administración.
Durante el siglo XVIII, con la Revolución Francesa se instituye las bases para el nuevo
orden jurídico, con la “Declaración de los Derechos del Hombre y Ciudadano”
aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de
1789, declaración que consagra los valores de libertad, igualdad, fraternidad, y la
propiedad; y dos principios, ejes medulares de las garantías jurídicas:
▪ Principio de legalidad de la acción de los poderes públicos, el artículo 7
establece que “Los que soliciten, expidan, ejecuten o hagan ejecutar órdenes
arbitrarias, deben ser castigados, no se puede exigir obediencia sino en nombre
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de la Ley, todo ciudadano llamado o designado en virtud de la ley, debe
obedecer en el acto: su resistencia le hace culpable.”
▪ Principio de la libertad, que en el artículo 2 señala que “el fin de la asociación
política es la conservación de los derechos naturales o imprescriptibles del
hombre”, y en el artículo 4, consagra que “(…) la libertad consiste en poder
hacer todo lo que no perjudica a otro; así el ejercicio de los derechos naturales
de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguran a los otros miembros
de la sociedad el disfrute de esos mismos derechos. Estos límites no pueden ser
determinados más que por la Ley.”
Asimismo, el artículo 11 reza, “todo acto ejercido contra un hombre fuera del caso y
sin las formas que la Ley determine es arbitrario y tiránico; aquél que contra quien se
quisiese ejecutar por la violencia tiene derecho a repelerlo por la fuerza”, de la
citada disposición fluye el principio universal: las autoridades sólo están facultados
hacer lo que la ley expresamente les permita.
La construcción del Derecho Administrativo como hijo de la Revolución Francesa,

estriba en principios universales del derecho, la libertad y legalidad, como garantía
de control del poder absoluto, que en esas épocas caracterizaba a la monarquía.
El sistema francés en su afán de obtener una fórmula de protección en contra de la
arbitrariedad, la tiranía, el despotismo, como manifestación deformada del poder
de la administración pública, instauró un mecanismo de control de las potestades
discrecionales el “contencioso administrativo”.
De este modo, la propia administración asumía el control, los asuntos contenciosos

administrativos debía resolverlos el rey, los ministros y los administradores del
departamento, a propuesta del Consejo de Estado (Malagón Pinzón, 2005). El
Consejo de Estado, es una institución creada por la Constitución Napoleónica del
año VIII, órgano de asistencia al gobierno, en la praxis las recomendaciones podrían
o no se consideradas por el soberano, intervenía en la resolución de conflictos en
materia administrativa, peticiones de anulación de actos administrativos con vicios
de legalidad, incompetencia, vicios de forma, excesos de poder flagrantes. En 1872,
a través de la “jurisdicción delegada” se faculta al Consejo de Estado la resolución
directa de conflictos a “nombre del pueblo francés”, de este modo deja de ser un
órgano consultivo, y ejerce la facultad de resolver directamente los recursos. En 1953
se crean los tribunales administrativos, dependientes del Consejo de Estado, los
cuales pertenecen a la esfera administrativa, no forman parte del órgano judicial,
en su búsqueda por perfeccionarse surge el dualismo jurisdiccional fránces, que
sirve como modelo para los regímenes contenciosos administrativos.
La evolución del Estado contemporáneo ha conllevado que, muy a pesar de las

críticas, Francia instaure una jurisdicción administrativa compleja, que actúa con su
propio estatuto parajudicial, como un medio de respeto de legalidad y limitación
de poder; con tribunales administrativos que si bien inicialmente no tenían
independencia, su evolución les permite garantizar un control jurídico eficaz de los
actos de la administración pública, que responden a las exigencias propias de la
evolución de la administración pública, sujetos al control de los tribunales judiciales,
que permiten la interposición de recursos jurídicos eficaces, accesibles y oportunos,
capaces de generar jurisprudencia armonizada, y de proteger el interés público; así
como, los derechos de los ciudadanos ante las arbitrariedades o errores propios del
ejercicio del poder público (García de Enterría & Fernández, 2011).
Por su parte, en 1887, en EE.UU con el Interstate Commerce Commission (ICC), se

marcó el origen de los administrative tribunals. La histórica evolución del common
9
law hacia un judicial review, que conduce al seno del Poder Ejecutivo la jurisdicción
administrativa, al crear tribunales administrativos, cuyos jueces, que al mismo tiempo
son funcionarios de la Administración, detentan cierta independencia para
solucionar conflictos, y sus decisiones están sujetas a un control posterior por parte
del Poder Judicial (Perlingeiro, 2016).
De este modo el Derecho Anglosajón o Common Law, se caracteriza porque el

ejercicio de la actividad jurisdiccional administrativa es compartida por el Poder
Ejecutivo, a través de los organismos investidos de atribuciones jurisdiccionales, y el
Judicial. La principal es la jurisprudencia, enriquecida por la Legislación. La
Constitución, es la norma jurídica fundamental, la cual ha sido objeto de
interpretación por la Corte Suprema y aplicada en ese sentido por los demás
Tribunales y un control judicial de la constitucionalidad de la Ley (Rubano Lapasta).
En América Latina a inicios del siglo XIX, se evidencia el surgimiento de una

jurisdicción básicamente judicial que, como señal de reaproximación con sus
orígenes europeas: a partir del inicio del siglo XX, algunas Constituciones
latinoamericanas reconocen el modelo judicial de jurisdicción dualista, con una
jurisdicción especializada en derecho administrativo, y otras con una jurisdicción
administrativa extrajudicial.
Sin embargo, como bien lo indica Rivero (2004) “aún cuando en los aspectos en que
la influencia anglosajona alcanza un punto máximo en el derecho administrativo
latinoamericano, ésta no parece que se extienda a la técnica jurídica: las fuentes,
las categorías y los métodos de raciocinio permanecen igual a los del derecho
continental, con pocas excepciones” (pág. 221), tal situación debido a que el
sistema anglosajón evolucionó, caracterizándose por el pragmatismo y la eficiencia,
tomando distancia el Sistema Judicial Hispanoamericano, cuyas costumbres, formas
de organización, estructura y funcionamiento, exige una adaptación a nuestra
realidad.
El Derecho Procesal Administrativo se enmarca en tres planteamientos normativos

sobre el sistema jurídico (Garrido, 1986); sin regulación uniforme, con soluciones
intermedias y con regulación uniforme; advirtiendo que en el Derecho comparado
existen una tendencia de instaurar un ordenamiento unificador del procedimiento
administrativo, que consagra los principios generales aplicables a los diversos
sectores especializados que comprenden la Administración Pública, como se
observa en el gráfico siguiente:
Gráfico n.° 1
Tipos de ordenamientos jurídicos del Derecho Procesal Administrativo comparado
Elaboración propia
De lo expuesto, concluimos en que la jurisdicción administrativa, el contencioso

administrativo o también denominado derecho procesal administrativo ha ido
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evolucionando con el decurso del tiempo, nace con la consolidación del Estado de
Derecho, y su existencia responde a la necesidad de controlar el poder público,
garantizar el ejercicio de los derechos de los administrados y la proteger el interés
público.
1.2 Evolución del Derecho Procesal Administrativo en el Perú
El Perú ha sido uno de los pioneros a nivel de Latinoamérica en seguir la vocación

unificadora de las Leyes de Procedimientos Administrativos, al establecerse un
marco general del ordenamiento normativo aplicable para todas las entidades
públicas, caracterizándose por su adaptabilidad con normas especiales; cuyo
marco normativo ha sido sujeto de innovaciones en respuesta a las reformas de la
administración pública, la reingeniería del aparato estatal, el rediseño de las
entidades administrativas y sus competencias, el impacto social, político,
económico y jurídico que generan sus actos y declaraciones, a la relevancia que
tiene en la prestación de servicios públicos orientada a atender las necesidades de
la ciudadanía, así como a la importancia de garantizar la eficacia en la toma de sus
decisiones en la resolución de conflictos, como se destalla a continuación:
Evolución del marco legal
En 1967 mediante el Decreto Supremo n.° 006-67-SC se aprobó el Reglamento de

Normas Generales de Procedimientos Administrativos que dicto “(…) un conjunto de
medidas unitarias para la tramitación de los expedientes en todas las reparticiones
públicas (Morón Urbina, 2017)”.
Como se advierte, el citado dispositivo no tuvo rango de Ley, conllevando a que su

nivel inferior en la jerarquía normativa permita que diversas normas prevalezcan,
soslayando su aplicación. Destaca entre sus principales características sustantivas:
supletorio, ordenador y principista.
El Reglamento de Procedimientos Administrativos de 1985, en su exposición de

motivos preciso tal situación “(…) respecto del Decreto Supremo n.° 006-67-SC,
hemos encontrado que en muchas reparticiones públicas no se aplicó o se aplicó
de manera supletoria por el hecho de ser un decreto supremo y no una Ley (…) de
emitirse como Ley, su ámbito de aplicación sería general y solo se admitirían las
excepciones que proviniesen de la naturaleza de ciertos procedimientos muy
especiales y de su legislación privativa”.
Mediante el Decreto Ley 26111 de diciembre de 1992, se elevó a rango legal los
preceptos del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos,
dictado a través del Decreto Supremo n.° 006-67-SC, se estableció que el funcionario
jerárquicamente superior al que expidió una resolución podía declarar la nulidad,
cuando los actos eran efectuados por órgano incompetente, contraria a las leyes,
Constitución, o contengan un imposible jurídico, o de haberse prescindido de las
normas esenciales.
Sin embargo, sirvió como instrumento para amparar la falta de control del poder
público y las prácticas antidemocráticas, en consecuencia, ineficaz para la
protección de los derechos fundamentales, generando los paradigmas siguientes:
1. Paradigma formalista: Que pone de manifiesto la pasividad de los agentes
11
públicos, carencia de análisis técnico para establecer condiciones, requisitos y
términos procedimentales, falta de coordinación entre organismos e integración.
2. Paradigma del secreto o reserva administrativa: concerniente a la mala praxis
de la administración pública, que restringe el acceso a la información a los
administrados interesados por el estado situacional de los procedimientos a su
cargo.
3. Paradigma presunta apoliticidad del ejercicio jurídico de las potestades
administrativas: ejercicio abusivo de figuras jurídicas que sirvieron para avalar
actos arbitrarios, las nulidades de oficio carentes de sustento, agotamiento de la
vía administrativa, no suspensión de actos reclamados, ejecutoriedad
administrativa.
4. Paradigma de la ausencia de valores democráticos en el ejercicio del poder
administrador: No sirvió para controlar el poder público, convirtiéndose en la
principal herramienta para permitir actividades antidemocráticas (Morón Urbina,
2017).
Con el propósito de sistematizar el marco normativo regulador del procedimiento

administrativo general, se conformó una comisión para la elaboración del proyecto
de la nueva Ley de Normas Generales de Procedimiento Administrativo, utilizando la
legislación comparada más moderna como los regímenes especiales o sectoriales
vigentes en nuestro ordenamiento administrativo, previa opinión de los más
destacados profesionales se elaboró el texto final de la Ley 27444 (Danóz Ordoñez,
2001).
El 11 de octubre de 2001, entro en plena vigencia la Ley 27444, Ley de Procedimiento

Administrativo General, integrando principios que rigen el procedimiento
administrativo, potestades como la revisión de los actos, acción disciplinaria,
potestad sancionadora, regula el funcionamiento de los órganos colegiados de la
administración pública, el derecho a la defensa a través de los descargos,
autotutela de ejecución, anulación, agotamiento de la vía previa, entre otras
innovaciones.
De este modo, como señala Morón Urbina (2017), la Ley 27444 busca asegurar el
principio de unidad como criterio rector de los procedimientos del Estado
constituyéndose en la principal norma destinada a regular la actuación de la
Administración Pública en relación a los administrados, reconociendo la vigencia y
la necesidad de permitir un margen de actuación a los procedimientos especiales
de las diversas materias administrativas que coexisten y que comparten el mismo fin,
la satisfacción del interés público.
Considerando la mutabilidad del procedimiento administrativo, la Ley 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo, ha sido objeto de modificaciones sustanciales, razón
por la cual se aprobó el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27444, mediante
Decreto Supremo n.° 006-2017-JUS publicado el 20 de marzo de 2017, cuyo
articulado compendia las últimas modificaciones a los principios del procedimiento
administrativo, actos administrativos, eficacia de los actos administrativos,
procedimiento administrativo (electrónico), instrucción del procedimiento, revisión
de los actos en vía administrativa, recursos administrativos, procedimiento
administrativo sancionador, prescripción, responsabilidad administrativa pública.
Con relación al proceso contencioso administrativo, la Constitución Política de 1979,

señalaba en el artículo que las acciones contenciosas administrativas se interponían
contra cualquier acto o resolución administrativa que causaba estado, precisando
los casos que las Cortes Superiores de la República conocían en primera instancia, y
la Corte Suprema, en primera, segunda y última instancia. La Constitución Política
de 1993, no delimita la competencia de los órganos jurisdiccionales que ejercen
jurisdicción administrativa en sede judicial, sólo preceptúa en el artículo 148 que “Las
resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación
12
mediante la acción contencioso-administrativa.”.
Evolución de los tribunales administrativos
Desde sus inicios, la burocratización, falta de independencia funcional y la injerencia

política caracterizo a la jurisdicción administrativa a cargo de los órganos del Poder
Ejecutivo.
Mención aparte merece el Tribunal Fiscal y Aduanero, que desde su creación

mediante Ley 14920 en el año 1964, respondían al carácter técnico especializado
para resolver en última instancia en el ámbito administrativo las controversias en
dicha materia, procediendo recurrir a instancia judicial contra las resoluciones que
emitan.
En los años 90´ como consecuencia de la recesión y la hiperinflación, ante la

necesidad de generar un ambiente de aparente estabilidad para atraer a la
inversión privada, era necesario garantizar predictibilidad y seguridad jurídica, a
través de reformas, rediseño del aparato estatal, implementación de sistemas
administrativos y herramientas, momento en el que se hace necesario replicar la
potestad administrativa en otras instituciones públicas, es así que en 1992, se crea el
Instituto de Defensa de la Competencia y de Protección de la Propiedad Intelectual
– Indecopi, facultada para resolver controversias relacionadas a la competencia,
propiedad intelectual, propiedad industrial, así como derecho de consumidores.
La consolidación de la jurisdicción administrativa, se produce con la Ley 27332, Ley

Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos, aprobada el 29 de julio de 2000, a través del cual conforman Tribunales de
Solución de Controversias que forman parte de los Organismos Reguladores de
Servicios Públicos.
En nuestro actual contexto, resulta legítimo y propio contar con tribunales

administrativos independientes, que ejerzan funciones jurisdiccionales sujetos al
control judicial; tal situación garantiza el ejercicio pleno de los derechos de los
administrados.
13
Tema n° 2: Fundamentos del Derecho Procesal Administrativo
2.1 Definición
2.2 Características
2.3 Marco Normativo
2.4 Fuentes
2.5 Principios
2.6 Sujetos del Procedimiento Administrativo
2.1 Definición
Para una mejor comprensión sobre la definición del Derecho Procesal Administrativo,
procederemos a recordar el concepto de administración pública y que entidades la
conforman.
2.1.1 Administración Pública

Bonnin (1809) define a la Administración Pública “La que tiene la gestión de los
asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del
ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones,
como incumbiendo al orden público”. “La administración abraza todo lo que
constituye las relaciones de los administrados con el Estado, dentro del interés del
orden social”. “(…) Es una potencia que arregla, corrige y mejora cuando existe, y
da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas” (págs.
42,49).
Asimismo, según García de Enterría (2011) la administración pública es ante todo una
persona jurídica, su existencia es indispensable para la configuración de una relación
jurídico administrativa, actúa como un sujeto que emana actos y declaraciones a
través de sus diferentes formas, reglamentación, emisión de actos administrativos,
contratos, y hechos administrativos, surten efectos jurídicos que impactan sobre los
intereses de los administrados, y sobre el interés público, amparados en el marco del
Derecho Administrativo, microcosmo jurídico que regula todas las esferas en las que
actúa la administración pública en el procedimiento administrativo, activándose el
contencioso administrativo a cargo de la instancia judicial, cuando converge en
situaciones contenciosas administrativas.
El primer artículo del título preliminar del TUO de la Ley 27444, señala las siguientes
entidades que conforman la administración pública:
Gráfico n.° 2
Entidades conformantes de la Administración Pública
Elaboración propia
¿Cuál es el alcance del TUO de la Ley 27444 en la administración pública?
El artículo 43 de la Constitución del Estado, establece que el Estado peruano se organiza
14
según el principio de separación de poderes, la aplicación del TUO de la Ley 27444 es
transversal comprende todos los poderes que conforman la estructura del Estado. Todas
las entidades del Estado tienen a su cargo procedimiento administrativos a través de los
cuales, los administrados recurren para la emisión de los actos administrativos, los mismos
que producen efectos jurídicos sobre sus intereses, obligaciones o derechos, sujetarse a
los principios y normas.
I. Gobiernos Nacional
1. Poder legislativo.- Se sujetan a las normas de la Ley 27444, los procedimientos y
actuaciones de contenido administrativo. No se sujeta al citado dispositivo la función
legislativa que recae en el Parlamento, que en esencia es la principal función que
ejerce, según Bernales (1998), “El Parlamento adopta un carácter de contrapeso
político ya que representa a la población y su voluntad (…) Ello tanto porque en su
composición plural se expresa la opinión del soberano, como porque la principal
función delegada por el pueblo es dar la ley, factor este consustancial a la
democracia” (pág. 428).
2. Poder judicial.- La aplicación de la Ley 27444, recae al igual que el poder legislativo,
en las actuaciones y procedimientos de contenido administrativo, como cuando se
pone en funcionamiento los sistemas administrativos. Este organismo se encarga de
la resolución de conflicto del contencioso administrativo, su pronunciamiento tiene
carácter de cosa juzgada.
3. Poder ejecutivo.- Desde sus orígenes, el poder vinculado con el procedimiento

administrativo es el Ejecutivo, en su organización interna aplica las normas de
organización y funciones, establecen la relación jerárquica de autoridad,
responsabilidad y subordinación que existe entre las unidades u órganos, cuentas con
sus órganos de línea, su administración interna está relacionada con actividades de
planeamiento, presupuesto, contabilidad, recursos humanos, sistemas de
información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, logística, están
orientados al uso eficiente de los recursos asignados. Está comprendido por
ministerios, instituciones y organismos públicos, proyectos y programas, creados de
manera temporal o permanente; está integrado por:
3.1 Presidencia de la República.- Está compuesto por el jefe del Estado, quien
personifica a la Nación y los vicepresidentes, se desempeñan en el primer órgano de
gobierno el Despacho Presidencial.
3.2 Consejo de Ministros.- Responsables de la dirección y gestión de los servicios públicos,

están distribuidos por sectores.
3.3 Presidencia del Consejo de Ministros.- Es el titular del Consejo de Ministros, es el

ministerio responsable de la coordinación de las políticas nacionales en especial
vinculado al desarrollo económico social, así como las políticas sectoriales del Poder
Ejecutivo. Coordina las relaciones con los demás Poderes del Estado, los organismos
constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil.
3.4 Ministerios.- Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios
sectores, considerando su homogeneidad y finalidad. Los Ministerios diseñan,
establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la
rectoría respecto de ellas. Otorgan y reconocen derechos a través de autorizaciones,
permisos, licencias y concesiones, de acuerdo a las normas de la materia, en estas
funciones se activa el procedimiento administrativo.
15
3.5 Entidades públicas del Poder Ejecutivo:
3.5.1 Organismos públicos.- Son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con
personería de Derecho Público, tiene competencia de alcance nacional, se clasifica
en:
a. Organismos públicos ejecutores.- Se crean cuando se requiera una entidad
con administración propia, la magnitud de sus operaciones es significativa, o
se requiera una entidad dedicada a la prestación de servicios específicos;
están sujetos a los lineamientos técnicos del Sector del que dependen; y la
formulación de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos, según el
Decreto Supremo n° 058-2011-PCM la relación de los organismos público
ejecutores actualizados es la siguiente:
1. Academia Mayor de la Lengua Quechua (AMLQ), 2. Agencia de

Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN), 3. Agencia Peruana de
Cooperación Internacional (APCI), 4. Archivo General de la Nación (AGN), 5.
Biblioteca Nacional del Perú (BNP), 6. Central de Compras Públicas (Peru
Compras), 7. Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo (CONIDA), 8.
Consejo Nacional de Integración de la Persona con Discapacidad
(CONADIS), 9. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú (CGBVP), 10.
Despacho Presidencial (DP), 11. Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida
sin Drogas (DEVIDA), 12. Dirección Nacional de Inteligencia (DINI), 13. Escuela
Nacional de Marina Mercante (ENAMM), 14. Fondo Nacional de Desarrollo
Pesquero (FONDEPES), 15. Instituto Geofísico del Perú (IGP), 16. Instituto
Geográfico Nacional (IGN), 17. Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI),
18. Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN), 19. Instituto
Nacional de Innovación Agraria (INIA), 20. Instituto Nacional de Radio y
Televisión del Perú (IRTP), 21. Instituto Nacional de Salud (INS), 22. Instituto
Nacional Penitenciario (INPE), 23. Instituto Peruano de Energía Nuclear IPEN,
24. Instituto Peruano del Deporte IPD, 25. Organismo de Formalización de la
Propiedad Informal (COFOPRI), 26. Organismo de Supervisión de los Recursos,
Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), 27. Seguro Integral de Salud (SIS),
28. Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN), 29. Servicio Nacional de
Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI), 30. Sierra Exportadora (SE), 31.
Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), 32. Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) 33. Superintendencia de
Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías (SUTRAN), 34. Centro
Nacional de Estimación, Prevención y, Reducción del Riesgo de Desastres
(CENEPRED).
b. Organismos públicos especializados.- Tienen independencia para ejercer sus

funciones con arreglo a su Ley de creación, están adscrito a un ministerio y
son:
i. Organismos reguladores.- Están adscritos a la Presidencia del Consejo de
Ministros, actúan en ámbitos especializados de regulación de mercados o
para garantizar el adecuado funcionamiento de mercados no regulados,
asegurando cobertura de atención en todo el territorio nacional. Tienen
funciones supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y
sancionadoras; y de solución de controversias y reclamos, en los términos
previstos por la Ley de la materia; según el Decreto Supremo n° 058-2011-
PCM la relación de los organismos público ejecutores actualizados es la
siguiente:
1. Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de
Uso Público (OSITRAN), 2. Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería (OSINERGMIN), 3. Organismo Supervisor de la Inversión Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL), 4. Superintendencia Nacional de Servicios
de Regulador Saneamiento (SUNASS).
16
ii. Organismos técnicos especializados.- Son creados, por excepción, cuando
existe la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar
políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o
intergubernamental que requieren un alto grado de independencia
funcional; así como, establecer instancias funcionalmente independientes
que otorgan o reconocen derechos de los particulares, para el ingreso a
mercados o el desarrollo de actividades económicas; que resulten
oponibles a otros sujetos de los sectores Público o Privado; según el Decreto
Supremo n° 058-2011-PCM la relación de los organismos público ejecutores
actualizados es la siguiente:
1. Autoridad Nacional del Agua (ANA), 2. Autoridad Portuaria Nacional

(APN), 3. Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), 4. Centro de
Formación en Turismo (CENFOTUR), 5. Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico (CEPLAN), 6. Comisión Nacional Supervisora de Empresas y
Técnico Valores Especializado (CONASEV), 7. Comisión de Promoción del
Perú para la Exportación Técnico y el Turismo Especializado (PROMPERU), 8.
Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Técnico Innovación
Tecnológica Especializado (CONCYTEC), 9. Consejo Superior del Sistema
Nacional de Técnico Evaluación, Acreditación y Certificación de la
Especializado Calidad Educativa (COSUSINEACE), 10. Instituto de
Investigaciones de la Amazonía Técnico Peruana Especializado (IIAP), 11.
Instituto del Mar del Perú (IMARPE), 12. Instituto Geológico Minero y
Metalúrgico (INGEMMET), 13. Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y Técnico Protección de la Propiedad Intelectual
Especializado (INDECOPI), 14. Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI), 15. Instituto Tecnológico Pesquero (ITP), 16. Oficina de
Normalización Previsional (ONP), 17. Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA), 18. Organismo Supervisor de las
Contrataciones (OSCE), 19. Servicio Nacional de Sanidad Agraria
(SENASA), 20. Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP),
21. Superintendencia Nacional de Aseguramiento (SUNASA), 22.
Superintendencia Nacional de los Registros (SUNARP).
3.5.2 Comisiones.- Son órganos que se crean para cumplir con las funciones de
seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes, que deben servir de
base para las decisiones de otras entidades. Sus conclusiones carecen de efectos
jurídicos frente a terceros. No tienen personería jurídica ni administración propia y
están integradas a una entidad pública. Para otras funciones que no sean las
indicadas en el párrafo precedente, el Poder Ejecutivo puede encargarlas a
grupos de trabajo. Se clasifican en tres tipos: Comisiones sectoriales, multisectorial
de naturaleza temporal y de naturaleza permanente.
3.5.3 Programas y proyectos especiales.- Los Programas son estructuras funcionales

creadas para atender un problema o situación crítica, o implementar una política
pública específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen; y los proyectos especiales son un conjunto articulado y coherente de
actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un periodo limitado
de tiempo, siguiendo una metodología definida.
3.5.4 Entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social.- El

Fondo Consolidado de Reservas Previsionales – FCR, y el Seguro Social de Salud –
ESSALUD, constituyen entidades administradoras de fondos intangibles de la
seguridad social.
17
3.5.5 Empresas de propiedad del Estado.- La realización de las actividades
empresariales por parte del Gobierno Nacional debe estar formalizada a través
de una forma jurídica empresarial y haber sido expresamente autorizada
mediante ley ordinaria, en el marco de una economía social de mercado,
conforme a lo establecido en la Constitución Política del Perú.
3.5.6 Sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos
en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y
eficiencia en su uso, comprende las siguientes materias:
Gráfico n.° 3
Sistemas administrativos de aplicación en todas las
entidades conformantes de la administración pública
Elaboración propia
II. Gobiernos Regionales
Son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, económica y

administrativa en asuntos de su competencia, constituyendo, para su administración
económica y financiera, un Pliego Presupuestal, tiene como función principal es
organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias
exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y
sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.
El Presidente Regional es la última instancia en los gobiernos regionales, para emitir

pronunciamiento respecto a procedimientos administrativos vinculados a los
servicios, acciones y controles que ejerce la región en el marco de su competencia
funcional.
III. Gobiernos Locales
Los gobiernos locales son entidades, básicas de la organización territorial del Estado
y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las
correspondientes colectividades, están conformados por las municipalidades
provinciales y distritales, órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con
18
personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de
sus fines.
El Alcalde es la última instancia en los gobiernos locales, para emitir pronunciamiento

respecto a procedimientos administrativos vinculados a los servicios, acciones y
controles que ejerce la municipalidad en el marco de su competencia funcional.
IV. Organismos constitucionalmente autónomos
La Constitución Política del Perú confiere autonomía a los organismos

constitucionales, actúan de manera independiente de los poderes del Estado, tienen
funciones específicas, su aporte a la producción del Derecho se efectúa mediante
resoluciones que tienen carácter normativo, y la conducción de procedimientos
administrativos que producen jurisprudencia en el ámbito de su especialidad. Su
estructura y funcionamiento está reglada por sus respectivas leyes orgánicas. son los
siguientes:
1. Contraloría General de la República, que cuenta con autonomía administrativa,
funcional, económica y financiera (artículo 82 de la Constitución y artículo 16 de
la Ley 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República);
2. Banco Central de Reserva (artículo 84 de la Constitución y artículo 1 del Decreto
Ley 26123, Ley Orgánica del Banco Central de Reserva del Perú)
3. Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones (artículo 87 de la Constitución y artículo 345 de la Ley 26702, General
del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la
Superintendencia de Banca y Seguros)
4. Consejo Nacional de la Magistratura, independiente en el ejercicio de sus
funciones (artículo 150 de la Constitución y artículo 1 de la Ley 26397, Orgánica
del Consejo Nacional de la Magistratura)
5. Ministerio Público (artículo 158 de la Constitución y artículo 1 del Decreto
Legislativo 52, Ley Orgánica del Ministerio Público);
6. Defensoría del Pueblo, independiente en el ejercicio de sus funciones (articulo
161 de la Constitución y artículo 5 de la Ley 26520, Orgánica de la Defensoría del
Pueblo);
7. Jurado Nacional de Elecciones (artículo 177 de la Constitución y artículo 1 de la
Ley 26486, Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones);
8. Oficina Nacional de Procesos Electorales (artículo 177 de la Constitución y
artículo 1 de la Ley 26487, Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales);
9. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (artículo 177 de la Constitución
y artículo 1 de la Ley 26497, Orgánica del Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil);
10. Tribunal Constitucional, el cual también goza de independencia en el ejercicio
de Caso Ley de Servicio Civil 19 sus funciones (artículo 201 de la Constitución y
artículo 1 de la Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional)
V. Personas jurídicas de Derecho privado que prestan servicios públicos o ejercen

función administrativa
La función administrativa no es exclusiva de los órganos públicos, las entidades
privadas premunidas legalmente podrán realizar funciones administrativas, prestar
servicios públicos, en el marco de los contratos de concesión o de delegación de
atribuciones,
VI. Entidades que ejercen potestades administrativas
19
VII. Colegios Profesionales.- Cuando ejercen funciones disciplinarias y sancionadoras
están incursos en la categoría de instituciones autónomas con personalidad de
Derecho Público, ejerce función administrativa aplicando la Ley 27444, de manera
supletoria.
2.1.2 Derecho Procesal Administrativo
Desde un enfoque amplio. El proceso, puede ser concebido como una serie de
actos sucesivos orientados al cumplimiento de un fin, y el procedimiento, como un
conjunto de acciones u operaciones que se realizan conforme a un método,
esquema, modo para obtener un resultado. .
En el marco técnico jurídico. El proceso se reserva para la función pública en
general, proceso judicial penal, civil, constitucional, laboral, contencioso
administrativo, y el procedimiento administrativo conforme a la regulación jurídica
expresa es aplicable para la administración pública.
2.1.2.1 Definición de Procedimiento Administrativo y Derecho Procesal

Administrativo.
Procedimiento Administrativo.-
El procedimiento administrativo es la serie, secuencia o sucesión de actos que,
dirigida a la satisfacción directa e inmediata del bien común o interés público,
constituye el elemento ordenador, regulador y sistematizador del
desenvolvimiento de la función administrativa del Estado (Comadira, 2002).
El artículo 29 de la Ley 27444, Ley General del Procedimiento Administrativo, define

al procedimiento administrativo como el conjunto de actos y diligencias
tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo
que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses,
obligaciones o derechos de los administrados, adicionamos a dicha definición
que el administrado, podrá durante la tramitación exponer sus argumentos,
ofrecer y producir pruebas, con la finalidad que obtenga una decisión motivada
y fundada en derecho.
Es materia del procedimiento administrativo: La Obtención de licencia de

edificación, obtención de licencia de funcionamiento para operar un terminal
terrestre, imposición de multa por contar con autorización para operar, nulidad de
oficio de un acto administrativo por vulneración del interés público.
Derecho Procesal Administrativo

Por mandato constitucional, “Las resoluciones administrativas que causan estado
son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso administrativa”,
conforme lo establece el artículo 148°de la Constitución Política del Perú, las
actuaciones de la Administración Pública, así como sus omisiones cuando
modifican la situación jurídica del administrado, vulnerando sus derechos, podrán
ser impugnados mediante el proceso contencioso administrativo.
De este modo, conforme lo indica Baldo Kresalja (2012) la íntima conexión entre
el proceso contencioso administrativo y el derecho de tutela judicial efectiva,
asegura su cabal comprensión: el acceso a la jurisdicción, objeto del proceso,
legitimación, régimen probatorio, régimen cautelar, régimen de sentencias,
orientado a garantizar la efectividad de la Constitución, el control efectivo del
marco legal y constitucional, y la plena jurisdicción.
Entre las principales características destacan:

20
▪ Garantista.- Una de las características primordiales que refleja que somos un
Estado de Derecho. El procedimiento administrativo y la jurisdicción
administrativa se orienta a la concepción garantista de la protección jurídica del
ciudadano, su activación tiene como único fin preservar los derechos e intereses
de los administrados.
▪ Tuitivo.- El procedimiento administrativo tiene un doble rol tuitivo, aseguran la
eficacia de la gestión de la administración y el respecto irrestricto del interés
público. Por su parte, la jurisdicción administrativa, se encamina a lograr la
protección de los derechos individuales, a través de la resolución de conflictos
de intereses contrapuestos (Comadira, 2002).
▪ Subjetivo.- Característica propia de la jurisdicción administrativa, refiere a un
contencioso subjetivo o de plena jurisdicción, es decir el análisis jurisdiccional no
se circunscribe a determinar si la administración actuó conforme a derecho o
no, puesto que se focaliza en el respeto de los derechos fundamentales de los
administrados (Espinosa-Saldaña, 2001)
▪ Supletorio.- El marco legal general del procedimiento administrativo, es la Ley
n.° 27444, comprende los principios, las formas de actos administrativos, régimen
de eficacia del acto administrativo, mano de aplicación supletoria con relación
a las leyes especiales que regulan procedimientos en ámbitos especializados.
2.3. Marco normativo
Existe un plexo normativo en el campo del procedimiento administrativo y la

jurisdicción administrativa, a continuación, los dispositivos legales de mayor
relevancia y aplicación en la praxis:
Gráfico n.° 4
Marco normativo del Derecho Procesal Administrativo
Elaboración propia
2.4 Fuentes
21
Las fuentes del procedimiento administrativo son:
i. Las disposiciones constitucionales.

La Constitución contiene dos cuerpos normativos, uno relacionado a la
organización del Estado y otro vinculado a los derechos fundamentales. Su carácter
supremo consagrado a través del principio de primacía constitucional, obliga a la
Administración Pública que aplique e interprete las normas conforme a los principios
constitucionales.
ii. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico

Nacional.
La fuente internacional orienta a las autoridades administrativas y a los órganos
judiciales a cargo del contencioso administrativo, permitiendo que los
administrados pueden invocar su aplicación para su provecho.
iii. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.

Nuestro sistema jurídico está alineado a los tres niveles de gobierno nacional,
regional y local, conforme expone Marcial Rubio Correa (2017):
1. Gobierno nacional, El Estado peruano está constituido por el Poder Legislativo,

el Ejecutivo y el Judicial, el marco jurídico aplicable jerárquicamente es el
siguiente:
▪ La Constitución del Estado y las leyes constitucionales, las cuales, con

procedimientos especiales de aprobación, interpretan, modifican o
derogan las leyes.
▪ Las normas con rango de ley, que son las leyes, los decretos legislativos y los
decretos de urgencia. A ellos se añaden los decretos leyes dados en los
gobiernos de facto. Como una subespecie figuran los tratados.
▪ Los decretos y resoluciones que, a su vez, asumen diversas formas: decreto

supremo, resolución suprema, resolución ministerial, resolución directoral y
varias otras resoluciones que, dentro de la estructura legislativa, tienen un
lugar similar a las anteriores.
▪ De este modo, la Constitución prima sobre cualquier otro tipo de normas

legislativas y el rango de ley prima sobre los decretos y resoluciones. Los
principios de supraordinación de este plano son el de constitucionalidad, el
de legalidad y los de competencia y de jerarquía del órgano que aprueba
la norma.
2. Gobierno regional, regulado por los artículos 188 a 193 más el 198 y el 199 de la
Constitución, así como por la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización y
por la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Para llevar a cabo sus
tareas de conducción de sus respectivas regiones, estos gobiernos dictan
Ordenanzas Regionales y Decretos Regionales.
3. Gobierno local, constituido por las municipalidades provinciales y distritales

(artículo 194 de la Constitución). Los órganos de gobierno son los Concejos
Municipales y los alcaldes. Según la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades, estas producen las siguientes normas Legislativas: Ordenanzas
Municipales y Decretos de Alcaldía.
iv. Los Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del
Estado.
22
Mediante el reglamento se efectiviza, desarrolla, operativiza y permite la
materialización de las Leyes. El Tribunal Constitucional efectúa una distinción entre
los dos tipos de disposiciones reglamentarias, i) reglamento secundum legem, y ii)
reglamento extra legem, conforme se muestra a continuación:
“(…) Los primeros son los llamados reglamentos secundum legem, de ejecución, o
reglamentos ejecutivos de las leyes, los cuales están llamados a complementar y
desarrollar la ley que los justifica y a la que se deben. En efecto, es frecuente que la
ley se circunscriba a las reglas, principios y conceptos básicos de la materia que se
quiere regular, dejando a la Administración la facultad de delimitar concretamente
los alcances del marco general establecido en ella. Los segundos son los
denominados reglamentos extra legem, independientes, organizativos o
normativos, los que se encuentran destinados a reafirmar, mediante la
autodisposición, la autonomía e independencia que la ley o la propia Constitución
asignan a determinados entes de la Administración, o, incluso, a normar dentro los
alcances que el ordenamiento legal les concede, pero sin que ello suponga
desarrollar directamente una ley” 1
v. Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las
entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas
administrativos.
Las Administraciones Públicas, tienen documentos o instrumentos de gestión con
carácter normativo, en los cuales desarrollan las funciones de la administración
interna relacionadas con actividades como planeamiento, presupuesto,
contabilidad, organización, recursos humanos, sistemas de información y
comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y
servicios auxiliares.
Tales documentos internos no establecen obligaciones para con los administrados;

sin embargo, considerando que regula las funciones administrativas y
procedimientos, su incumplimiento podría ser causal de nulidad del acto
administrativo.
vi. Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
vii. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten

disposiciones administrativas.
La jurisprudencia administrativa, en sentido lato son todas las resoluciones que
quedan firmes. En sentido estricto, son las resoluciones que emiten en última
instancia, agotando la vía administrativa.
La jurisprudencia complementa la interpretación de las normas jurídicas, coadyuva

con la innovación normativa, permite la exteriorización de los principios generales
del Derecho y aporta en la construcción del derecho.
viii. Precedente administrativo

El precedente administrativo tiene cierta eficacia vinculante para la Administración,
razón por la cual están obligados a motivar los actos que se aparten de los criterios
seguidos en las actuaciones precedentes, para evitar arbitrariedades, tratos
discriminatorios, falta de buena fe, o de la confianza legítima depositada en la
1 Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 4 de julio de 2003, emitida en el Proceso de

Inconstitucionalidad tramitado bajo Expediente N° 0001/0003-2003-AI/TC (acumulados) (Fundamento Jurídico
N° 15).
23
Administración (Fernandez Farreres, 2016)
ix. Costumbre
La Constitución Política establece en el artículo 139 numeral 8, los principios de la
función jurisdiccional, y consagra “El principio de no dejar de administrar justicia por
vacío o deficiencia de la Ley. En tal caso, deben aplicarse los principios generales
del derecho y derecho consuetudinario”.
Esta fuente del derecho por su propia naturaleza en el ámbito del Derecho
Administrativo, se enfrenta a límites insuperables para su mantenimiento; por lo que,
debe someterse a la legislación para su aplicación. Al respecto, Marcial Rubio
Correa (2017), recomienda utilizarla con prudencia y criterio restrictivo por sus
requisitos y características, enfatizando en que es deseable y útil para que sea
aplicado con mayor beneficio para los administrados.
x. Doctrina
La doctrina como fuente contribuye a sistematizar las normas diseminadas,
característica de nuestro sistema jurídico. Con frecuencias los tribunales
administrativos lo aplican para fundamentar sus pronunciamientos.
Sin embargo, la experiencia nos recomienda que analicemos el contexto mediático
en el cual se plantean las proposiciones jurídico doctrinales, que a su vez son
utilizadas como fuente jurisprudencial, esto en razón que existen posiciones
divergentes, discrepancias que trascienden en su aplicación, de este modo
muchos de los pronunciamientos y opiniones vertidas por los órganos de la
administración pública son contradictorios. Como bien lo recomienda Marcial
Rubio (2017) el agente del Derecho debe ejercitarse con honestidad intelectual y
con la comprehensividad que ello involucra.
xi. Los principios generales del derecho administrativo.

Los principios generales aplicables en el procedimiento administrativo, son
directrices, principios jurídicos, derivados de la experiencia jurídica, no son
inmutables, dado que se pueden modificar acorde al contexto vivencial. “Su
función resulta capital para una concepción del Derecho que trasciende del mero
positivismo, y que por lo tanto no confía todo de lo que la norma escrita señale
(Fernandez Farreres, 2016)”; en el acápite siguiente el desarrollo del mismo.
2.5 Principios del procedimiento administrativo
Los principios del procedimiento administrativo tienen como fin controlar y regir la
actuación de la Administración Pública, tienen fuerza normativa al estar
consagrados en el artículo IV del TUO de la Ley 27444, en cuya última modificación
incluyeron los principios de ejercicio legítimo de poder, responsabilidad y acceso
permanente. Para su mayor comprensión y siguiendo a la propuesta de
clasificación de Morón Urbina (2017) los clasificaremos en tres tipos:
Gráfico n.° 5
Principios que rigen el Procedimiento Administrativo
24
Elaboración propia
i. Principios Fundamentales
Son aquellos que derivan de las bases sustanciales del sistema jurídico, que en
algunos casos se encuentran consagrados en nuestra Constitución Política del
Perú, su aplicación garantiza el control de la administración pública y el respeto
irrestricto de los derechos del administrado, son los siguientes:
a. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con

respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le
estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
b. Principio del debido procedimiento administrativo.- cuando el debido

proceso se aplica en el procedimiento administrativo se hace referencia al
debido procedimiento administrativo.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los

principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho
Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen
administrativo.
Según lo establecido en el numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la Ley 27444,
y lo establecido por la jurisprudencia más relevante emitida por el Tribunal
Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos el citado
principio asegura al administrados el goce de sus derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías
comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los siguientes
derechos:
Gráfico n.° 6
Garantías del Debido Procedimiento Administrativo
25
Elaboración propia
c. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa,

cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o
establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los
medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que
respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
d. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los

administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los
partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad
administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos
de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación
del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que
ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.
e. Principio de participación.- Las entidades deben brindar las condiciones

necesarias a todos los administrados para acceder a la información que
administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad
personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente
sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que
les puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el
servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.
f. Principio del ejercicio legítimo del poder.- La autoridad administrativa ejerce

única y exclusivamente las competencias atribuidas para la finalidad
prevista en las normas que le otorgan facultades o potestades, evitándose
especialmente el abuso del poder, bien sea para objetivos distintos de los
establecidos en las disposiciones generales o en contra del interés general.
ii. Principios Institucionales

Son aquellos que por su naturaleza corresponden al ámbito administrativo, se
aplican para la emisión de actos administrativos y el procedimiento
26
administrativo, son las siguientes:
a. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de

oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que
resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones
necesarias.
b. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin

ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo
conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
c. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer

requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones
a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda
diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.
d. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad

administrativa brinda a los administrados o sus representantes información
veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo
tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión
cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles
que se podrían obtener.
e. Las actuaciones de la autoridad administrativa son congruentes con las

expectativas legítimas de los administrados razonablemente generadas por
la práctica y los antecedentes administrativos, salvo que por las razones que
se expliciten, por escrito, decida apartarse de ellos.
f. La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no

puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no
puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas
aplicables.
g. Principio de responsabilidad.- La autoridad administrativa está obligada a

responder por los daños ocasionados contra los administrados como
consecuencia del mal funcionamiento de la actividad administrativa,
conforme lo establecido en la presente ley. Las entidades y sus funcionarios
o servidores asumen las consecuencias de sus actuaciones de acuerdo con
el ordenamiento jurídico.
iii. Principios Procedimentales

Son los criterios funcionales y técnicos que se aplican en stricto censu en los
procedimientos administrativos, son los siguientes:
a. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser

interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
27
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
derechos de terceros o el interés público.
b. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento

administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados
por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la
verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en
contrario.
c. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben

ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima
dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una
decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del
respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
d. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben

hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no
determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las
garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En
todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que
se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública
que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.
e. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad

administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que
sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan
sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En
el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará
facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos
que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del
deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
f. Principio de simplicidad.- Los trámites establecidos por la autoridad

administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir.
g. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitación de los

procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la
fiscalización posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho
de comprobar la veracidad de la información presentada, el cumplimiento
de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que
la información presentada no sea veraz.
h. Principio de acceso permanente.- La autoridad administrativa está obligada

a facilitar información a los administrados que son parte en un procedimiento
administrativo tramitado ante ellas, para que en cualquier momento del
28
referido procedimiento puedan conocer su estado de tramitación y a
acceder y obtener copias de los documentos contenidos en dicho
procedimiento, sin perjuicio del derecho de acceso a la información que se
ejerce conforme a la ley de la materia.
2.6 Sujetos del procedimiento administrativo

La relación jurídico procedimental es conformada por dos sujetos:
i. El órgano administrativo, debe ser competente para conducir el procedimiento
administrativo desde el inicio, instrucción, sustanciación, resolución y ejecución.
ii. Los administrados, personas naturales o jurídicas, titulares de derechos o intereses
legítimos para intervenir en el procedimiento administrativo, debiendo tener
capacidad procesal ante las entidades, es decir capacidad jurídica conforme a
Ley.
Conclusión
El Perú es un Estado Social y Democrático de Derecho, conforme al artículo 43° de la
Constitución Política, por tanto, la actuación de la administración pública a través de
sus diferentes órganos se ciñe estrictamente a los valores constitucionales que rige el
ordenamiento jurídico que consagra entre otros al principio de debido procedimiento,
legalidad, principio de razonabilidad, este último exige que los órganos públicos
motiven sus actos y declaraciones, lo cual no significa invocar la norma jurídica, sino
que cuente con el suficiente fundamento fáctico jurídico que asegure que las
decisiones adoptadas por la autoridad administrativa sean justas, lo cual mitiga
cualquier riesgo de desviación de poder, y garantiza la aplicación de mecanismos de
control o interdicción de la arbitrariedad en el uso de facultades discrecionales, propio
de un Estado Constitucional de Derecho, en el que está proscrito el ejercicio abusivo
del Derecho, conforme lo establece el artículo 103 de nuestra carta magna, principio
constitucional recogido en la reciente actualización del TUO de la Ley 27444, artículo
IV numeral 1.17.
De la teoría a la práctica
Con la finalidad de consolidar lo aprendido se recomienda lo siguiente:
 Con relación a los orígenes del Derecho Procesal Administrativo se recomienda
ver el vídeo de la Revolución Francesa:
https://www.youtube.com/watch?v=ttdq818TGD0
 Con relación a los fundamentos del derecho procesal administrativo analice la

sentencia emitida por el Tribunal Constitucional, recaída en el expediente 3741-
2004-AA/TC publicada en el link siguiente:
https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03741-2004-AA.pdf
Glosario de la Unidad I
-keywords-
1. Ciudadano: Concepto político jurídico, condición que caracteriza a una

persona que pertenece a una nación, lo cual le garantiza el ejercicio pleno de
29
sus derechos civiles.
2. Poder público: Es ejercido por el Estado, a través de los órganos que lo
conforman, a quienes la Ley y la Constitución les confiere prerrogativas,
permitiéndoles realizar actuaciones administrativas con efectos jurídicos para
terceros, como también ejercer el poder de coerción sin que medie
consentimiento.
3. Discrecionalidad: Se sujeta al libre arbitrio de los órganos administrativos, quienes
gozan de la libertad para decidir en un asunto concreto.
4. Arbitrariedad: Es la decisión inmotivada, tiránica, despótica, carente de toda
fuente de legitimidad.
5. Motivación: Garantía constitucional que busca evitar las arbitrariedades, y
responde a la necesidad de fundamentar sustentando en razones de fáctico
jurídicos que justifique la decisión adoptada, es un medio técnico de control, al
exigir ineludiblemente que todas autoridades administrativas adopten
decisiones motivadas.
6. Decisión administrativa: Es el acto administrativo mediante el cual el órgano
competente dispone una acción que modifica la condición jurídica de un titular
de derechos u obligaciones.
7. Interés público: Responde al interés general, la garantía del bien común
protegido por los valores constitucionales y principios democráticos, se
superpone al interés privado.
8. Administrado: En la esfera jurídica, es la calificación que recibe la persona
natural o jurídica que interviene en un procedimiento administrativo.
Bibliografía
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arbitrariedad en la actuación de la administración. Obtenido de
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30
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18. Rubio Correa, M. (2017). El Sistema Jurídico -Introducción al Derecho-. Décima
edición. Perú: Fondo Editorial, Pontificia Universidad Católica del Perú.
UNIDAD II: ORDENACIÓN, INSTRUCCIÓN Y CULMINACIÓN DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD II
Elaboración propia
“Predictibilidad y seguridad jurídica,

generadores de confianza en la relación
de Estado vs. Administrado, formula que
impacta en el ámbito socio económico”
La autora
Tema n.° 1: Criterios de clasificación del procedimiento administrativo

1.1. Procedimientos bilaterales y trilaterales
31
1.4. Procedimiento sancionador
El procedimiento administrativo, conforme lo manifiesta el maestro García de Enterría

(2011), es un “complejo de actos” (pág. 605), que siguen un “iter” -camino- conducente
a la obtención de la declaración -decisión- de la Entidad destinada a producir efectos
jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados, con independencia que sea un tercero, o tenga la condición de
funcionario o servidor público. Tiene doble finalidad está orientado a garantizar los
derechos del administrado y tiene como fin la toma de decisión que involucra intereses
y derechos legítimos de un administrado.
A diferencia de los procesos judiciales comunes civil o penal, en el que quien mantiene
una conducta irreprochable y prudente no se verá involucrado, es frecuente que en la
la actividad administrativa la mayoría de nosotros intervengamos (Spiegel, 1933).
Asimismo, si comparamos el procedimiento administrativo con el proceso civil,

notaremos que éste último se caracteriza por ser uniforme -con excepciones por
procedimientos especiales-, mientras que para los procedimientos administrativos no
puede existir un solo modus procedendi por los diversos órganos del Estado y el plexo
de materias que persiguen distintos fines.
La tipología de procedimientos administrativos que se alinea a la clasificación de actos

administrativos, según (Gianinni, 1991) es la siguiente:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos:

 Los constitutivos se caracterizan por producir efectos jurídicos de nacimiento,
modificación o extinción de situaciones subjetivas.
 Los declarativos sirven para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, personas,
relaciones, Ejm.: actos de inscripción del registro civil, expedición de títulos
académicos.
b) Procedimientos constitutivos por su finalidad se clasifican en:

 Ablatorios o expropiatorios
 Concesionales
 Autoritativos
c) Procedimientos constitutivos en función a los intereses públicos se clasifican en:

 Simples, los efectos jurídicos recaen sobre el administrado. Ejm: Otorgamiento de
licencia de funcionamiento de un local.
 Complejos, atiende al interés público. Ejm.: Aprobación del plan de urbanismo.
d) Procedimientos organizativos: Crean, extinguen, modifican personas jurídicas o de

órganos, la actividad de control, etc.
e) Procedimientos sancionadores: Es aquella a través de la cual la administración

ejercita la potestad sancionadora.
Nuestro ordenamiento jurídico, a través del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27444,
ha recogido la clasificación siguiente:
Gráfico n.° 1
Clasificación del procedimiento administrativo
32
Elaboración propia
Fuente: (Morón Urbina, 2017).
1.1. Procedimientos bilaterales o lineal y trilaterales

Por la posición de la autoridad administrativa se clasifican en:
Cuadro n.° 1
Diferencias entre el procedimiento
Bilateral o lineal Trilateral
 Procedimiento tradicional, la  Nueva expresión procedimental en
administración actúa a pedido de actual expansión con mayor
parte o de oficio. incidencia en diversos sectores
económicos
 La autoridad adopta la posición de  La autoridad adopta un rol de
garante de la protección del interés facilitador entre las partes, cuya
público. finalidad es la solución de controversia
de los administrados
 Actúa como titular de un interés en la  La autoridad asume una posición
controversia, es juez y parte. neutral frente a la controversia
 No es contencioso.  Cuasijurisdiccional, contencioso en el
ámbito de la administración pública
 La autoridad es protagonista .de la  Los titulares de la controversia son
dirección y resolución del protagonistas.
procedimiento.
 Ejm: Autorización para funcionamiento  Ejm: Conflictos entre proveedores y
de centro conciliatorio, inscripción en el consumidores, competencia desleal,
banco de datos personales, conflictos entre empresas prestadoras
autorización de construcción, de servicio público, conflictos entre
certificado de compatibilidad, licencia usuarios de infraestructura pública y
de habilitación urbana, autorización quienes gestionan, conflictos
para publicitar propaganda política, previsionales con AFP´s, etc.
etc.
Elaboración propia
Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los
administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos,
cada entidad establece los procedimientos acordes a los criterios del TUO de la Ley
27444, su Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA, y los clasifican en:
33
 Procedimiento de aprobación automática
En este procedimiento rige el principio de presunción de veracidad, la sola

presentación de la solicitud que cumpla los requisitos establecidos en el TUPA,
ante la autoridad competente, es considerada aprobada, puesto que tiene
como fin habilitar derechos preexistentes y obtener la inscripción de los registros
administrativos. Está sujeto a la fiscalización posterior2.
La constancia de la aprobación es la copia del documento conteniendo el sello

de recepción, sin observaciones, e indicando el número de registro de la
solicitud, fecha, hora y firma.
Ejm: La obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias certificadas

o similares que habiliten para el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, siempre
que no afecten derechos de terceros y sin perjuicio de la fiscalización posterior
que realice la administración.
 Procedimiento de evaluación previa
Los procedimientos administrativos sujetos a evaluación previa de la autoridad

administrativa, comprenden i) Actos de instrucción, necesarios para determinar,
conocer y comprobar los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la
resolución; ii) Actuación probatoria, ofrecimiento, admisión, actuación y
valoración, iii) El plazo máximo, no puede exceder de treinta días desde que se
inició el procedimiento administrativo de evaluación previa hasta que se emita
la resolución respectiva.
▪ Silencio administrativo
El silencio administrativo nació en 1864 en Francia como una ficción legal,

permitiendo al administrado considerar denegada su pretensión ante la
inacción de la autoridad administrativa, la finalidad era subsanar el vacío de
respuesta de las autoridades (Céspedes Zavaleta, 2012).
Por lo tanto, el silencio administrativo, opera ante la ausencia de la

declaración de voluntad por parte de la autoridad administrativa en un plazo
razonable, hecho que tiene consecuencias jurídicas conforme lo establece la
Ley, la cual opta por presumir que la pretensión se sujeta a la voluntad
afirmativa o positiva, o en su defecto denegada.
▪ Silencio administrativo positivo (SAP)
La técnica del silencio positivo tiene como basamento legal al derecho

constitucional de petición consagrado en el artículo 2 inciso 20 de la
Constitución Política, consagra el derecho de "Toda persona: (...) 20) A
formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad
competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también
por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad”. Aunado a ello, su
2Conforme al artículo 33 del TUO de la Ley 27444, los procedimientos administrativos de aprobación
automática o evaluación previa son objeto de fiscalización posterior por parte de la autoridad administrativa,
quien verificará de oficio aplicando el sistema del muestreo la autenticidad de las declaraciones, de los
documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. La fiscalización
comprende no menos del 10% de todos los expedientes.
34
aplicación permite dar eficacia a otros derechos constitucionales, derecho a
la libertad de empresa, a la propiedad, a la construcción, etc.
En una relación jurídica regular en la que no intervenga la administración

pública, si una de las partes omite su declaración de voluntad, la falta de
manifestación no configura el consentimiento tácito o ficto.
En la esfera administrativa, según define Jorge Danós (1999), el silencio

administrativo positivo es una técnica que garantiza los derechos de los
administrados, ante la omisión por parte de la autoridad administrativa de
dictar un acto expreso, configurándose el consentimiento ficto (pág. 39).
▪ Requisitos para consumar el silencio administrativo positivo
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional la aplicación del silencio

administrativo debe concurrir los siguientes supuestos (Moron Urbina, 2007)
✓ La petición sea admitida válidamente a trámite.
✓ El supuesto esté previsto en el TUPA o en una norma expresa.
✓ El petitorio del administrado sea jurídica y físicamente posible.
✓ Que haya transcurrido el término preciso para aprobar y notificar la
decisión administrativa.
✓ La inactividad total de la administración.
✓ La actuación de buena fe por parte del administrado.
▪ Silencio administrativo negativo (SAN)
La regla general es la aplicación del silencio positivo. El silencio administrativo

negativo es aplicable en aquellos casos en los que la petición del
administrado puede afectar significativamente el interés público,
correspondiendo al legislador delimitar el alcance del interés público, el
dispositivo vigente artículo 37.1 del TUO de la Ley 27444, señala los siguientes
casos, cuando afecta o incida en la:
 Salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana,
el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa
comercial, la defensa nacional y el patrimonio cultural de la nación,
 Así como en aquellos procedimientos de promoción de inversión privada,

procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer
del Estado y autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas
tragamonedas.
El interés público debe entenderse como el interés general, aquel que

trasciende el estricto ámbito de los intereses de los particulares destinatarios
del acto y que involucra distintos tipos de derechos y obligaciones (Danós
Ordoñez, 2003).
Entre los efectos del SAN, habilita al administrado a acudir a la instancia

siguiente, a través de un proceso contencioso administrativo.
Procedimiento a solicitud de parte

Son aquellos procedimientos iniciados por el administrado en pleno ejercicio de su
derecho constitucional de petición. El TUPA contempla todos los procedimientos
35
iniciados a instancia de parte requeridos por los administrados para la satisfacción
de sus intereses o derechos. Los procedimientos de evaluación previa, son todos
iniciados a instancia de parte.
Procedimiento a solicitud de oficio

Son aquellos procedimientos activados por la autoridad administrativa, sin
intervención del administrado los procedimientos de fiscalización posterior,
procedimientos sancionadores, procedimientos de fiscalización, procedimientos
tributarios de fiscalización, procedimientos de control iniciados por la autoridad
competente.
Los supuestos habilitantes para iniciar de oficio el procedimiento administrativo son:

 Inicia de oficio, en cumplimiento de un deber legal o en mérito a una
denuncia, la disposición de inicio del procedimiento debe estar
debidamente motivada.
 El inicio de oficio del procedimiento debe notificarse inmediatamente al
administrado, conteniendo información sobre la naturaleza, alcance,
previsibilidad, el plazo estimado de su duración, así como derechos y
obligaciones en el procedimiento. La excepción es los casos de los
procedimientos de fiscalización posterior.
No corresponde establecer cobros por derecho de tramitación para

procedimientos iniciados de oficio; las consecuencias de este tipo de
procedimientos son de carácter negativo para los administrados,
1.4. Procedimiento administrativo sancionador
En un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes
del Estado, la potestad sancionadora debería constituir un monopolio judicial y no
podría estar nunca en manos de la Administración, pero un sistema semejante no
ha funcionado nunca históricamente, entre otros factores por:
 Evitar recargar en exceso las actividades de la Administración de Justicia como
consecuencia de ilícitos de gravedad menor,
 La conveniencia de dotar de una mayor eficacia al aparato represivo en
relación con ese tipo de ilícitos, y
 La conveniencia de una mayor inmediación de la autoridad sancionadora
respecto de los hechos sancionados (Tribunal Constitucional de España, 1983).
En esa línea, desde un enfoque rígido de la separación de poderes, podríamos

concebir la potestad sancionadora como competencia exclusiva del poder
judicial; sin embargo, como bien postula el máximo intérprete de la Constitución
Española, el ius puniendi del Estado, no cabe que la potestad sancionadora se
concentre en el órgano judicial.
El ius puniendi del Estado se manifiesta en el Derecho Penal y Derecho

Administrativo, independientes, y autónomos conforme al principio de autonomía
de las responsabilidades; sin embargo, conforme lo ha señalado el Tribunal
Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente 2050-2002-AA/TC F.8,
confluyen principios aplicables al derecho sancionador “(…)los principios de
culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del
derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino
también en el del derecho administrativo sancionador (…).”.
Por lo tanto, la potestad sancionadora no solo es ejercida por los jueces, sino por
diversos funcionarios de la administración, quienes para lograr el cumplimiento de
las funciones asignadas, están facultados de utilizar el poder coercitivo, con la
finalidad de garantizar el adecuado funcionamiento del aparato estatal, con miras
a proteger el interés público.
36
La autoridad administrativa tiene el deber legal de garantizar que el procedimiento
administrativo sancionador, se sujete al respeto irrestricto de la Constitución, de los
principios constitucionales y, la observancia de los derechos fundamentales.
En la tercera unidad, atisbaremos en las características, principios, fases e

impugnación, del procedimiento administrativo sancionador.
37
Tema n.° 2: Fases del procedimiento administrativo
2.1. Inicio
2.2. Escritos
2.4. Audiencias
2.5. Probática
2. Fases del procedimiento administrativo:
2.1. Inicio
Existen dos formas de iniciar el procedimiento administrativo:
i) Inicio de oficio
La autoridad administrativa tiene la potestad de iniciar de oficio del procedimiento

administrativo, es de naturaleza gratuita. Deben concurrir los siguientes requisitos:
 Iniciativa propia de la autoridad superior con competencia para disponer el
inicio.
 Debida motivación que garantice una decisión fundamentada en el
cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia, en éste último
caso, con la sola presentación de la denuncia no sería suficiente para iniciar el
procedimiento, la autoridad deberá contar con información complementaria
como resultado de las indagaciones, circularizaciones, como antecedentes
para justificar el inicio, definir el alcance de la investigación, los sujetos
comprendidos, etc.
 El inicio de oficio del procedimiento, debe ser notificado a los administrados
cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a
ejecutar, excepto en los casos de fiscalización posterior.
ii) Instancia de parte
En ejercicio del derecho constitucional de petición, cualquier administrado

individual o colectivamente (sociedades, corporaciones, consorcios, asociaciones,
cooperativas, federaciones, confederaciones, fundaciones, otros) con capacidad
jurídica podrá iniciar el procedimiento administrativo, con la presentación por
escrito de los requisitos legales conforme lo establece el TUPA de la entidad, con la
finalidad de satisfacer un legítimo interés, obtener la declaración, reconocimiento
u otorgamiento de un derecho.
2.2. Escritos
En el procedimiento administrativo rige el principio de escrituración. El escrito es el

mecanismo a través del cual el administrado inicia el procedimiento administrativo,
y se comunica durante todo el iter con la autoridad administrativa.
En caso de existir varios administrados en obtener un mismo acto administrativo sin

intereses incompatibles, podrán comparecer con un solo escrito. Asimismo, podrá
acumularse en un solo escrito más de una petición siempre que sean compatibles
los asuntos.
El escrito debe ser ingresado a la unidad receptora del órgano competente, como
constancia del ingreso del documento consta el número de registro de la solicitud,
fecha, hora y firma del agente receptor. De haber recibido el documento, el
órgano que no es competente, la entidad receptora de oficio deberá remitirla en
el término a la distancia al órgano competente.
38
 De los requisitos
Todo escrito presentado ante cualquier entidad debe cumplir con los requisitos
siguientes:
Gráfico n.° 2
Requisitos para la presentación de escrito
Elaboración propia
 De las observaciones
De existir observaciones en los formularios o escritos presentados, por incumplir
los requisitos legales, la unidad de recepción en un solo acto y por única vez de
oficio realiza las observaciones por incumplimiento de requisitos, invitando al
administrado para subsanarlas en un plazo máximo de dos días hábiles.
La autoridad administrativa expresa los actos administrativos a través de escritos,

salvo que por ley específica establezca otra forma.
 De los medios electrónicos

Sin perjuicio de lo expuesto, el procedimiento administrativo podrá realizarse
total o parcialmente a través de medios electrónicos, debiendo constar en un
expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos presentados por
los administrados, por terceros y por otras entidades, así como aquellos
documentos remitidos al administrado. Esta forma de conducir el procedimiento
administrativo.
2.3.1 Plazos
En el procedimiento administrativo el tiempo, juega un rol importante,

como hecho natural futuro, generador y extintivo de situaciones jurídicas,
en cuanto constituye la base para determinar el cómputo de los plazos
que obligatoriamente deben observar el administrado y la Administración
en las distintas fases o etapas procedimentales; es el plazo o término, de
carácter obligatorio, en el cual deben cumplimentarse las distintas etapas
39
o fases del procedimiento, incluyendo el plazo para impugnar en sede
administrativa, los diversos actos a través de los recursos que instituye el
derecho objetivo (Cassagne, 2010).
 Inicio de plazo
Una de las características principales es que constituye un hecho futuro,

razón por la cual, rige el principio de irretroactividad, se computa el
plazo a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la
notificación o la publicación del acto.
 Plazos en días
Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles

consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del
servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional. En
caso, el último día del plazo o la fecha determinada es inhábil o por
cualquier otra circunstancia la atención al público ese día no funcione
durante el horario normal, son entendidos prorrogados al primer día
hábil siguiente.
 Plazo máximo
Todo procedimiento iniciado a instancia de parte, no puede exceder
de treinta días el plazo que transcurra desde su inicio.
 Término de la distancia
Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento
administrativo, se agrega el término de la distancia, es decir el periodo
de tiempo que transcurre entre el lugar de domicilio del administrado
dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más
cercana de la autoridad administrativa.
La entidad, de no haber aprobado el cuadro de términos de la

distancia, aplica el régimen aprobado por el Poder Judicial.
 Tipología de plazos
Nuestro ordenamiento contempla los plazos siguientes:

Gráfico n.° 3
Tipos de plazos
Elaboración propia
2.3.2 Régimen de Notificaciones
La notificación es el acto, a través del cual, que tiene como finalidad poner
de conocimiento al administrado, los actos que producen efectos,
emitidos por la autoridad administrativa, se fundamenta en el principio de
publicidad (Gordillo, 2012).
40
 Procedimiento de notificación
Comprende un conjunto de actividades que tienen como propósito hacer
de conocimiento del administrado los actos administrativos emitidos o las
actuaciones dispuestas por el órgano competente, conforme se señala a
continuación:
▪ La notificación personal se hará en el domicilio que conste en el

expediente, o en el último domicilio que la persona a quien deba
notificar haya señalado ante el órgano administrativo.
▪ En caso que el administrado no haya indicado domicilio, o que éste
sea inexistente, la autoridad deberá emplear el domicilio señalado en
el Documento Nacional de Identidad del administrado.
▪ En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto
notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando
el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si
ésta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se hará
constar así en el acta, teniéndose por bien notificado. En este caso la
notificación dejará constancia de las características del lugar donde
se ha notificado.
▪ La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser
notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente
cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación,
podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho
domicilio, dejándose constancia de su nombre, documento de
identidad y de su relación con el administrado.
▪ Debe realizarse en día y hora hábil.
 Modalidades de notificación
Según orden de prelación, la autoridad administrativa podrá notificar a
través de las modalidades siguientes:
Gráfico n.° 4
Modalidades de notificación
Elaboración propia
La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el

orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de
nulidad de la notificación.
La notificación dirigida a la dirección de correo electrónico señalada por

el administrado se entiende válidamente efectuada cuando la entidad
reciba la respuesta de recepción de la dirección electrónica señalada por
el administrado. La notificación surte efectos el día que conste haber sido
recibida.
41
 Plazo y contenido de las notificaciones
Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de

cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá
contener:
Cuadro n.° 2
Contenido de la notificación
Elaboración propia
2.4. Audiencia Pública
Las audiencias se fundamentan en el derecho constitucionalmente recogido en el

artículo 2, numeral 17 de la Constitución Política “A participar, en forma individual o
asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los
ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o
revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”.
Los preceptos constitucionales que consagran el derecho de participación de

España y Perú, son similares. No obstante ello, mientras en España constituye un
principio constitucional que involucra todos los aspectos de la vida (política,
económica, cultural y social), al obligar a los poderes públicos la implementación
de técnicas participativas, que ponen énfasis en la participación de los ciudadanos
en ejercicio de las funciones administrativas. En el Perú, el derecho de participación
ciudadana en el marco doctrinal, se ha concentrado en su vertiente de derecho al
sufragio o participación de vida política (Danós Ordoñez, 2016).
La Constitución Política, consagra diversos derechos vinculados a la Administración

Pública, Ejm. El artículo 31 en su segundo párrafo señala “Es derecho y deber de los
vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción (…)”, el artículo 197
establece que “Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la
participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo, brindan servicios de seguridad
ciudadana”
El TUO de la Ley 27444, consagra el principio de participación, destinada a

garantizar que las entidades extiendan las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les
puedan afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de
acceso a la información y la presentación de opinión.
42
Durante la fase de instrucción de los procedimientos administrativos en trámite,
existen dos técnicas de participación ciudadana: i) La audiencia pública, ii) período
de información pública.
La audiencia pública es una herramienta que habilita un espacio para intercambiar

información (Gaba, 2000), permitiendo la participación de cualquier tercero, quien
sin la necesidad de acreditar legitimo interés está habilitado para presentar
información verificada, requerir análisis de pruebas, expresar su opinión sobre
cuestiones que podrían afectar derechos o intereses cuya titularidad corresponda
a personas indeterminadas en materia de materia medio ambiental, ahorro
público, valores culturales, históricos, derechos del consumidor, planeamiento
urbano y zonificación; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licencias
o permisos que el acto habilite incida directamente sobre servicios públicos.
2.5. La prueba
El artículo 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, establece que

“Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída
públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la
determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier
acusación contra ella en material penal.”.
Recordemos que el principio del debido procedimiento administrativo, contiene el

derecho a ofrecer y producir pruebas pertinentes para fundamentar sus
argumentos; y garantiza que la autoridad administrativa controle y valore cada una
de las pruebas admitidas antes de emitir una decisión en el procedimiento
administrativo.
Podemos afirmar con absoluta certeza, que la prueba es una de las herramientas
más relevantes que utilizan los administrados para proponer medios probatorios a
fin de fundar sus pretensiones, constituyéndose en una de las garantías más
eficaces contra la arbitrariedad de las decisiones administrativas.
 Principios que rigen la actuación probatoria:

Las autoridades competentes, tienen el deber de asegurar que la decisión
administrativa se sostenga en medios probatorios que generen convicción,
atendiendo a ello, la actuación probatoria en la esfera administrativa está
regida por los principios siguientes:
Gráfico n.° 5
Principios que rigen la actuación probatoria
Elaboración propia
43
Fuentes: Sentencias del Tribunal Constitucional
 Medios de prueba:
En virtud al principio de libertad de prueba, es aceptable todos los medios

probatorios necesarios que coadyuven con el esclarecimiento del caso; la
normativa general regula que proceden los siguientes medios:
Gráfico n.° 6
Medios utilizados en la actuación probatoria
Elaboración propia
Fuente: Artículo 175 del TUO de la Ley 27444.
 Reglas aplicables en el procedimiento administrativo
El TUO de la Ley 27444, establece reglas esenciales para la aplicación del

procedimiento administrativo, como se expone a continuación:
▪ La regla general de actuación del funcionario, se fundamenta en el principio

de impulso de oficio, en virtud del cual la autoridad administrativa, debe
ejercer los actos de instrucción que sean necesarios para el esclarecimiento
y resolución de las cuestiones necesarias, orientando su accionar a la
protección del interés público.
▪ Las autoridades competentes, tienen el deber de asegurar que la decisión

administrativa se sostenga en medios probatorios contundentes,
garantizando la aplicación del principio de verdad material la cual se
complementa con el principio de presunción de veracidad, conforme se
expone:
Si bien los administrados en ejercicio de su derecho fundamental, podrán

presentar pruebas para sustentar sus argumentos, las cuales está revestidas
por la presunción de veracidad, ello no impide que la autoridad ejerza la
fiscalización posterior (en los casos de los procedimientos administrativos de
aprobación automática), en la etapa probatoria, y en las fases del
procedimiento que establezca la Ley, dado que en los procedimientos
administrativos se admite prueba en contrario.
De este modo, la carga de la prueba recae sobre la autoridad administrativa,

quien, en virtud al principio de verdad material, deberá asegurar que la
decisión administrativa que adopte se sostenga en medios probatorios
44
veraces, para lo cual deberá adoptar las acciones que garanticen la
veracidad de los medios probatorios propuestos por los administrados, con la
finalidad de proteger y garantizar la prevalencia del interés público sobre el
privado.
Casuística
Ejm.: Solicitar confirmaciones sobre la autenticidad de los documentos
presentados por los administrados, a las entidades públicas o privadas que
supuestamente expidieron los documentos, realizar pruebas especializadas o
periciales, entre otras acciones.
▪ En la actuación probatoria rige el principio de informalidad, toda vez que la

finalidad del procedimiento administrativo es tener certeza de la decisión que
se adopta, no cumple con el proceso aplicable en sede judicial, ofrecimiento,
admisión, actuación y valoración. Por tanto, como indica Valdez Calle (1969),
“la oportunidad de la actuación de la prueba, es en cualquier instancia del
proceso, no existe disposición que limite la estación de prueba a determinada
instancia (pág. 74).”.Es decir los administrados podrán presentar las pruebas
en cualquier instancia del proceso siempre que no se haya emitido resolución
definitiva, conforme lo señala el artículo 172.3 del TUO de la Ley 27444.
▪ La actuación probatoria se activa, siempre que la autoridad administrativa

no tenga certeza de los hechos alegados por el administrado, si bien el
numeral 172.1 del TUO de la Ley 2744, establece que se aplica el criterio de
concentración procesal, estableciendo un plazo no menor de 3 días ni mayor
de quince, no existen plazos perentorios para la presentación de medios
probatorios, en estricta aplicación del principio de verdad material.
▪ No es sujeto a actuación probatoria: Los hechos públicos y notorios, hechos

alegados cuya prueba consta en la entidad, cuando se presumen veraces
sin perjuicio de la fiscalización posterior.
Las medidas cautelares en el procedimiento administrativo, tiene como objetivo

garantizar que la pretensión del administrado no pierda eficacia en el decurso del
tiempo transcurrido entre el inicio del procedimiento y la decisión administrativa,
máxime considerando la dilación, muchas veces excesiva por parte de la
administración pública; consecuentemente, como bien lo indica el maestro Eloy
Espinosa (2010), la actividad cautelar, regulada por la Ley del Procedimiento
Administrativo General, está orientada a respetar una cabal tutela de los derechos
ciudadanos.
 Presupuestos para el otorgamiento de las medidas cautelares

Para la concesión de medidas cautelares, deben concurrir los siguientes
presupuestos:
Fumus bonis iuris (verosimilitud del derecho o apariencia del derecho), «(…) no
exigen el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino
sólo de su verosimilitud» (Cassagne & Perrino, 2006)
45
Periculum in mora (riesgo de un perjuicio irreversible e irreparable), «(…) La
Urgencia para evitar que la demora en la resolución del conflicto cause
perjuicios apreciables» (García de Enterría & Fernández, 2011)
 Procedimiento
▪ Iniciado el procedimiento, la autoridad administrativa competente
mediante decisión motivada y con elementos de juicio suficientes, podrán
adoptar provisionalmente las medidas cautelares.
▪ Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el

curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el
momento de su adopción.
▪ Las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolución que

pone fin al procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su
ejecución, o para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento.
▪ No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible

reparación a los administrados.
La autoridad administrativa, deberá valorar la tutela del interés público, previo a

la concesión de la medida cautelar. Como se presenta en el ejemplo siguiente:
Casuística:
La empresa constructora AACC solicita a la Municipalidad de San Juan, la
obtención de licencia para la ejecución de una obra de infraestructura
consistente en la ampliación de carriles en la avenida Rivaguero y Parque
Norte.
La junta de vecinos del distrito de San Juan, al tomar conocimiento que la

citada empresa constructora viene realizando operaciones para el inicio de
la referida obra, solicita a la autoridad administrativa lo siguiente:
Escrito conteniendo medida cautelar: “Suspensión inmediata de la ejecución

de cualquier acto que altere la situación física existente en las referidas
avenidas, y se proceda con las medidas coercitivas por afectar el medio
ambiente, puesto que la ejecución de la obra involucra la tala de más de 100
árboles y la destrucción de más de 2500m2 de áreas verdes”.
La autoridad administrativa de San Juan, dispone la suspensión de la obra,

impone multa por daños al medio ambiente, y por no contar con las
habilitaciones legales, como la certificación ambiental.
46
Tema n.° 3: Acto administrativo:
3.1. Definición
3.2. Clases
3.5. Nulidad
3.8. Revocación
3. Acto administrativo:
Las entidades que conforman la administración pública, tienen competencias y

funciones administrativas que motivan su existencia, para su cumplimiento
constantemente adoptan decisiones administrativas, en ejercicio de las cuales
realizan diversos procedimientos administrativos, actos administrativos, actos de
administración interna, emanan hechos administrativos; razón por la cual para
comprender este campo de estudio, es esencial diferenciar los conceptos básicos.
3.1. Definición
Los actos administrativos, son declaraciones de las entidades que, en el marco

de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos
sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
situación concreta, concepto enmarcado en el artículo 1 del TUO de la Ley
General del Procedimiento Administrativo, del cual se desprende los elementos
que confluyen para la configuración del acto administrativo, son:
a. Declaración unilateral de la entidad, que ejercicio de su función

administrativa, adopta una decisión, exterioriza su manifestación consciente
y voluntaria.
b. Derecho público, los actos administrativos emitidos en el marco del Derecho
Público.
c. Producción de efectos jurídicos sobre terceros externos, respecto a sus
intereses, obligaciones o derechos.
d. Situación administrativa específica, sus efectos recaen sobre sujetos
individualizables, a comparación de una norma reglamentaria, que es de
carácter general o erga omnes’.
En tal sentido, el acto administrativo es el resultado de la ejecución del

procedimiento administrativo, cuya definición ha sido objeto de desarrollo en la
unidad I. Ahora, corresponde marcar de manera diáfana las diferencias entre el
acto administrativo, actos de administración y hechos administrativos:
47
Gráfico n.° 7
Diferencias entre las actuaciones de administración pública
Elaboración propia
3.2. Clasificación
En el marco doctrinal no existe consenso respecto a la clasificación de los actos

administrativos, recogemos la clasificación propuesta por Tirado (2009), la cual
es acorde a los actos administrativos objeto de regulación por el marco legal
general, como se detalla a continuación:
Cuadro n.° 3
Clasificación de actos administrativos
Tipos de actos administrativos Características
 Actos favorables  Producen derechos e intereses
 Actos de gravamen  Imponen sanciones, limitaciones o restricciones.
 Actos resolutorios  Se pronuncian sobre el fondo del

procedimiento. Ejem. Resoluciones
administrativas.
 Actos de trámite  No tienen vida jurídica propia, se producen en
el curso de un procedimiento que culminará
normalmente con un acto administrativo de
fondo. Ejm. La emisión de la resolución final.
 Causan estado en la vía  Constituye un elemento diferenciador central

administrativa (o no) para determinar cuando un acto podrá ser
recurrido en vía contencioso administrativa.
 Actos originarios  Son los que ponen fin a un procedimiento que

se plantea por primera vez, con relación a una
cuestión concreta y para un caso determinado.
 Son los que se limitan a reproducir o confirmar
otro acto previo dictado sobre el mismo asunto,
 Actos confirmatorios idénticos sujetos y con base en iguales
pretensiones y argumentos.
 Actos simples  Actuación no compleja, normal.

 Actos complejos.  Son aquellos en los que intervienen una
pluralidad de instituciones e incluso sistemas
administrativos.
 Actos constitutivos  Son actos que crean derechos u obligaciones

 Son actos que reconocen derechos u
 Actos declarativos obligaciones
48
 Actos reglados  Son aquellos que se dictan en el marco de las
condiciones del ordenamiento jurídico y sus
normas
 Actos discrecionales  Son aquellos que suponen el ejercicio de
potestades por la Administración en razón del
interés público.
Fuente: (Martín Tirado, 2009)

Basado en la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico
peruano”.
Conforme lo establece el artículo 3 del TUO de la Ley 27444, los requisitos de

validez son los siguientes:
Gráfico n.° 8
Requisitos de validez del acto administrativo
Elaboración propia
A continuación, distinguiremos los conceptos de validez y eficacia:
Gráfico n.° 9
Elaboración propia
49
3.5. Nulidad
Nuestro ordenamiento jurídico permite la revisión de los actos administrativos en

las instancias siguientes:
Gráfico n.° 10
Revisión de actos administrativos
Elaboración propia
Como se describe en el gráfico, los actos podrán ser objeto de revisión ante los
órganos jurisdiccionales, en sede judicial a través del proceso contencioso
administrativo, una acción de amparo, de competencia del Tribunal Constitucional
en última y definitiva instancia. Asimismo, podrá ser revisado ante la autoridad
administrativa competente, a iniciativa de la propia autoridad o iniciática de parte.
El objetivo de la revisión de los actos administrativos, es asegurar que se emitan

conforme a derecho, cumpliendo en estricto con las garantías que brinda el debido
procedimiento; de advertirse el incumplimiento de los requisitos esenciales del acto
administrativo, podrá ser modificado o extinguido.
Corresponde en este acápite esbozar los aspectos relacionados a la nulidad del

acto.
 Causales de nulidad del acto administrativo
Son vicios que causan la nulidad de pleno derecho:
a. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.

b. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de conservación del acto, aplicable
cuando no es trascendente el incumplimiento a sus elementos de validez.
c. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación
automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o
cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites
esenciales para su adquisición.
d. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se
dicten como consecuencia de la misma.
 Instancia competente para plantear la nulidad del acto administrativo
▪ Nulidad planteada por el administrado

Constituye un pilar del derecho de defensa, el principio de contradicción, en
virtud del cual el administrado, podrá solicitar la nulidad del acto
administrativo, mediante un recurso administrativo habilitado por Ley.
▪ Nulidad de oficio
50
La autoridad administrativa podrá declarar la nulidad de oficio, en caso de
advertir que el acto administrativo está afectado por un vicio de nulidad, para
mayor abundamiento, ver numeral 3.7.
 Efectos de nulidad del acto administrativo
▪ La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha

del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso
operará a futuro.
▪ Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su

cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del
acto, fundando y motivando su negativa.
▪ En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible

retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el
acto y en su caso, a la indemnización para el afectado.
El derecho de petición consagrado en la Constitución, se manifiesta en sede

administrativa, a través del derecho de contradicción que confiere al
administrado acudir ante la autoridad administrativa presentando un recurso
administrativo, frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o
lesiona un derecho o un interés legítimo, para que sea revocado, modificado,
anulado o sean suspendidos sus efectos.
Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos
de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión. Los recursos administrativos habilitados por Ley son:
Gráfico n.°11
Tipo de recursos administrativos
Elaboración propia
51
 Elementos del recurso administrativo
Conforme lo señala Morón Urbina (2017), la doctrina ha coincidido en identificar

los elementos fundamentales que deben concurrir para la interposición de
cualquier recurso administrativo:
a. La voluntad de recurrir y su exteriorización documental;
b. Indicación de la decisión contestada;
c. Fundamentación de la controversia;
d. Constitución del domicilio.
 Procedimiento:
▪ El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días

perentorios, computados desde el día siguiente de la notificación del acto
agraviante.
▪ En el caso del recurso de apelación se presenta ante el mismo órgano que

expidió el acto, el mismo día de presentación deberá elevarlo al superior
jerárquico, quien resolverá estimando o desestimando el recurso. De ocurrir lo
primero, podrá dejar sin efecto lo resuelto, o lo devolverá al órgano inferior
para que se pronuncie, o sustituye lo resuelto por una nueva decisión
administrativa.
▪ El recurso administrativo y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.
▪ Vencidos los plazos para la interposición de los recursos administrativos, se

perderá el derecho de articularlos quedando firme el acto.
 Supuestos habilitantes
La autoridad administrativa tiene la potestad anulatoria, como una forma de

restituir la legalidad del acto administrativo, aun cuando hayan quedado firmes,
siempre que concurra las causales de nulidad invocadas en el numeral 3.5 de la
unidad II, agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales.
 Órgano Competente
La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico

superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido
por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad
es declarada por resolución del mismo funcionario.
Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del

asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este
extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible
pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del
procedimiento al momento en que el vicio se produjo.
En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable

al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado,
otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de
defensa.
Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes
especiales, competentes para resolver controversias en última instancia
administrativa, sólo pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio en
52
sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de
sus miembros. Esta atribución sólo podrá ejercerse dentro del plazo de un año
contado desde la fecha en que el acto es notificado al interesado. También
procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de proceso
contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de
los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o
tribunal.
 Efectos
La declaratoria de nulidad tendrá efectos declarativos y retroactivo hasta la

fecha en la que se genera el vicio, salvo los derechos adquiridos por buena fe.
 Prescripción de la declaratoria de nulidad:
La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos

prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan
quedado consentidos.
Respecto de la nulidad de los actos administrativos que constituyan delito,

dictada la sentencia, la autoridad administrativa deberá declarar la nulidad de
oficio, extendiéndose hasta un (1) año después de la notificación de la
resolución correspondiente a la sentencia penal condenatoria firme.
En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo

procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso
administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres (3) años
siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar
la nulidad en sede administrativa.
3.8. Revocación
 Concepto
La potestad excepcional que la ley confiere a la Administración Pública para

que de manera directa y de oficio, mediante nuevo acto pueda modificar,
reformar o sustituir o simplemente extinguir los efectos jurídicos futuros de un acto
administrativo generado conforme a derecho fundándose en el interés público
sobreviviente.
 Procedimiento
La autoridad administrativa debe garantizar el estricto cumplimiento al debido

procedimiento, por lo que conforme lo ha dispuesto el Tribunal Constitucional,
no se puede dejar sin efecto un acto administrativo sin antes haber iniciado el
procedimiento, en mérito del cual se comunique al administrado afectado, la
revocatoria del acto administrativo a través del cual se le reconoce derechos,
con la finalidad que ejerza su derecho de defensa.
53
 Supuestos habilitantes
Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una

norma con rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha
norma.
Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente

para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable
para la existencia de la relación jurídica creada.
Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente

a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.
Cuando se trate de un acto contrario al ordenamiento jurídico que cause

agravio o perjudique la situación jurídica del administrado, siempre que no
lesione derechos de terceros ni afecte el interés público.
 Órgano Competente
Solo puede ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente,
titular de la entidad, previa oportunidad a los posibles afectados otorgándole un
plazo no menor de cinco (5) días para presentar sus alegatos y evidencias en su
favor; caso contrario el acto carece de validez.
DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA
 Con relación al tema n.° 1: Criterios de clasificación del procedimiento administrativo – Silencio
administrativo positivo
Analizar la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 21 de setiembre de 2017, recaída en

el expediente n.° 004532-2011, archivo Word. Sobre la demanda contenciosa administrativa
incoada por la Municipalidad de la Victoria contra Indecopi y la empresa Cargueros Rápidos
y Servicios Oportunos 2013 Carrasos SAC.
i) Identifica las figuras jurídicas desarrolladas en el manual.

ii) ¿Está de acuerdo con la sentencia?
iii) ¿A quién le corresponde la carga de la prueba, probar la afectación del interés público?
 Con relación al tema n.° 2: Fases del procedimiento administrativo - Notificación

Analizar la sentencia recaída en el expediente nº 02680-2011-PA/TC, ver en enlace siguiente:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2012/02680-2011-AA.html
i) ¿Está de acuerdo con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional?

ii) ¿Qué derechos se habrían vulnerado?
 Con relación al tema n.° 3: Acto administrativo: Recurso de apelación

Analiza la Resolución Nº 005-2012-TSC/OSIPTEL, el Tribunal de Solución de Controversias ver en
enlace siguiente:
https://www.osiptel.gob.pe/Archivos/info_empresas/Solucion_controverias/Res005-2012-TSC_-
_Version_final.pdf
i) ¿ La empresa Telefónica Multimedia S.A.C. tiene legitimidad para impugnar el acto
administrativo?
54
Conclusión
La administración pública que comprende diversas entidades en sus tres niveles de gobierno,
nacional, regional y local, manifiesta sus decisiones a través de actos administrativos como
resultado de procedimientos administrativos, cuyas fases se encuentran reguladas por el TUO de
la Ley 27444, que establece disposiciones legales para el inicio del procedimiento administrativo,
el cual podría ser de oficio o a instancia de parte; requisitos para la presentación de escritos, que
es la forma de comunicación cuando el administrado se dirige a la autoridad administrativa;
plazos y cumplir con el adecuado procedimiento de notificaciones , aplicando las modalidades
establecidas en orden de prelación, 1. Domicilio, 2. Telegrama, correo certificado, telefax u otro,
3. Diario Oficial; reglas aplicables a la actuación probatoria; así como la interposición de medidas
cautelares en vía administrativa.
Como resultado de un procedimiento administrativo, la autoridad administrativa emite actos

administrativos, los cuales producen efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos
de los administrados; considerando el impacto que genera en el administrado, se ha analizado
los alcances de la validez y eficacia de los actos administrativos, consagrándose los principios de
legalidad y debido proceso, como los más relevantes para garantizar puesto que garantizan el
respeto irrestricto de los derechos fundamentales y el ordenamiento jurídico. En el supuesto, que
el acto administrativo, no cumpla con los elementos de validez, corresponderá la declaratoria de
nulidad de oficio, o a través de la interposición de los recursos administrativos de reconsideración,
apelación o revisión.
55
Glosario de la Unidad II
-keywords-
1. Fiscalización posterior: La autoridad administrativa deberá verificar de oficio

mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los
documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el
administrado.
2. Actos constitutivos: Crean, modifican, o extinguen relaciones o situaciones
jurídicas, innovando la situación anterior (Ej. Otorgamiento de una licencia,
autorización, concesión, etc.).
3. Actos declarativos: Se limitan a acreditar relaciones o situaciones preexistentes,
dotándola de eficacia o reconocimiento jurídico sin alterarlas (Ej. Inscripción
registral, reconocimiento de tiempo de servicios a un trabajador, etc.).
4. Ius puniendi: Potestad sancionadora del estado.
5. Finalidad pública: Determina el interés público, cuya garantía y protección está
a cargo de la autoridad administrativa en virtud de lo dispuesto en la norma.
6. Notificación: acto mediante el cual la autoridad administrativa comunica al
administrado un acto que produce efectos jurídicos.
7. Prueba: Herramienta que sirve para generar convicción, sirve para sustentar las
pretensiones y decisiones en la esfera administrativa.
8. Audiencia: Acto en el que prima el principio de oralidad, que concede la
autoridad administrativa a solicitud del administrado para interrogar testigos y
peritos, o recabar declaraciones.
9. Seguridad jurídica: Garantía de estabilidad en el tráfico jurídico.
10. Revisión: Ante la existencia de error o vicio contenido en un acto administrativo,
la norma permite la revisión del acto administrativo.
56
Bibliografía
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2. Cassagne, J. C., & Perrino, P. (2006). El nuevo proceso contencioso administrativo
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Estado eficiente, Palestra.
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Generarles de Procedimientos Administrativos. Themis, 39.
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nueva Ley n° 27444 . Lima: Ara Editores.
6. Danós Ordoñez, J. (2016). La participación ciudadana en el ejercicio de las
funciones administrativas en el Perú. Revista de Derecho Administrativo.
7. Gaba, M. L. (2000). La participación ciudadana en la gestión de gobierno a través
de audiencias públicas. Ensayos CLAD sobre la reforma del Estado y modernización
de la Administración Pública .
8. García de Enterría, E., & Fernández, T. -R. (2011). Curso de Derecho Administrativo.
Lima - Bogota: Palestra - Temis.
9. Gianinni, M. S. (1991). Derecho Administrativo. Madrid: Civitas.
10. Gordillo, A. (2012). Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Agustín Gordillo
y Fundación de Derecho Administrativo.
11. Martín Tirado, R. (2009). Del régimen jurídico de los actos administrativos. Sobre la
Ley de Procedimiento Administrativo General.
12. Moron Urbina, J. (2007). Una revisión desde la perspectiva constitucional de la
técnica del silencio administrativo positivo. Palestra del Tribunal Constitucional.
Revista de Doctrina y Jurisprudencia.
14. Sentencia 77/1983 (1983).
15. Spiegel, L. (1933). Derecho Administrativo. Barcelona: Labor.
16. Valdez Calle, A. (1969). Comentario a las normas generales de procedimientos
administrativos. Lima: Gráficos de Neocont.
57
UNIDAD III: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS SECTORIALES
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD III
Elaboración propia
“El ius puniendi del Estado tiene un impacto
en la conducta de las personas en
consecuencia coadyuva con una mejor
sociedad”.
La autora
Tema n.° 1: Procedimiento administrativo trilateral:

1.1. Definición
1.3. Principios
1.4. Fases
La evolución de la administración pública se orienta a la especialización del

procedimiento administrativo, lo cual conlleva a la coexistencia de diversos
procedimientos administrativos calificados como especiales, tales como los
procedimientos administrativos trilaterales, que se caracteriza por tener una estructura
triangular, en la que la administración aparece adoptando una posición neutral, como
un gestor del conflicto de los administrados, el cual coadyuvará con la solución de
controversias, ello es disímil a colación del procedimiento bilateral o lineal, en la que la
autoridad administrativa adopta la posición de juez y parte.
En esa línea de criterio el procedimiento para la obtención de la licencia de

construcción o autorización para el funcionamiento de un local, difiere del
procedimiento trilateral, sancionador, disciplinario, de ejecución coactiva, entre otros.
En estos últimos el nivel de complejidad es mayor.
Debemos enfatizar que los procedimientos administrativos trilaterales, están regulados

en el título IV del TUO de la Ley 27444, de aplicación supletoria en relación a las leyes
especiales que regulan procedimientos en materias especializadas, rige el principio de
especialidad, la prevalencia de la normativa especial.
1.1. Definición
58
En los procedimientos administrativos trilaterales, el administrado plantea una
pretensión contra otro particular ante la autoridad administrativa competente para
la resolución de la controversia a través de un acto administrativo. De este modo,
los administrados acuden de manera subsidiaria ante la autoridad administrativa
para la solución del conflicto de intereses preexistente; por su parte ésta última,
debe de adoptar una posición neutral e independiente frente a la controversia.
Conforme lo establece el artículo 227 del TUO de la Ley 27444, el procedimiento

trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más
administrados ante las entidades de la administración, incluyendo a las personas
jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
Las principales características del procedimiento administrativo trilateral son:
Gráfico n.° 1
Características del procedimiento administrativo trilateral
Elaboración propia
Basado en (Morón Urbina, 2017) (Martín Tirado, 2003)
1.3. Principios
En los procedimientos trilaterales predomina los principios de imparcialidad y

verdad material.
 Principio de imparcialidad.- En el procedimiento administrativo trilateral, el

derecho de contar con una autoridad administrativa imparcial, es una garantía
fundamental del debido procedimiento administrativo. Conforme lo indica la
Corte Interamericana la imparcialidad implica que “no tengan un interés
directo, una posición tomada, una preferencia por alguna de las partes y que
no se encuentren involucrados en la controversia” (Caso Palamara Iribarne vs.
Chile, sentencia del 22 de noviembre de 2005) (Cea Egaña, 2012).
 Principio de verdad material.- En el caso de procedimientos trilaterales la

autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios
disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que
ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin
embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
59
Sobre este aspecto, en el procedimiento administrativo lineal o bilateral, existen
dos principios esenciales que motivan la actuación de la autoridad
administrativa, el impulso de oficio y la búsqueda de la verdad material de lo
alegado por los administrados, es decir la carga de la prueba recae sobre la
autoridad administrativa, que está obligado verificar la autenticidad de las
pruebas aportadas.
 Principio de contradicción.-
En los procedimientos trilaterales se pone de manifiesto en la carga de la prueba,
en el que como bien indica Martín Tirado (2003) en virtud al principio del
contradictorio “(…) la administración asume una posición de neutralidad entre
dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartirse en términos
análogos al proceso civil, de forma que, normalmente, el actor debe probar los
hechos constitutivos del derecho que reclama” (Parada Vásquez, 1994)
Asimismo, en el decurso del procedimiento administrativos, confluyen los principios

de debido proceso y preclusión procesal, al identificarse etapas definidas. Ello
responde a su naturaleza, en la que la autoridad administrativa tiene el
protagonismo de dirección y resolución del procedimiento mediante decisión
expresa. (Morón Urbina, 2017).
1.3. Fases
 Inicio del procedimiento:

Existen dos formas de iniciar el procedimiento trilateral, de parte o de oficio:
- Inicio de parte, mediante la presentación de un escrito conteniendo una
reclamación con sus respectivas pruebas. El escrito debe ser presentado por
el administrado con legítimo interés para hacer valer su pretensión, que
podrá ser el reconocimiento de su derecho, exigir el cumplimiento de una
obligación o la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa.
- Inicio de oficio.
 Calificación por parte de la autoridad administrativa

La autoridad administrativa podrá calificarla como admisible o inadmisible, lo
cual está sujeto al cumplimiento de los requisitos de los escritos enmarcados en
el artículo 122 del TUO de la Ley 27444.
La autoridad administrativa podrá solicitar aclaración de la reclamación,

cuando existan dudas en la exposición de los fundamentos fácticos o jurídicos.
 Notificación al administrado
Con la admisión de la reclamación, se notifica al administrado para la
presentación de su descargo.
La contestación de la reclamación se presenta dentro de los quince (15) días

posteriores a la notificación, deberá contener los requisitos de los escritos
previstos en el Artículo 122 de la citada Ley, comprendiendo alegaciones y
hechos relevantes, así como la absolución de todos los asuntos controvertidos
de hecho y de derecho; vencido este plazo, la Administración declarará en
rebeldía al administrado o reclamado que no la hubiera presentado;
excepcionalmente, contando con la debida motivación, podrá permitir la
entrega de la contestación luego del vencimiento del plazo.
El administrado podrá contestar con alegaciones sobre vulneración a la

normativa, al contestar la reclamación o la réplica, las cuales serán resueltas con
la resolución final.
60
Está prohibido la réplica a las contestaciones de las reclamaciones. Los nuevos
problemas incluidos en la contestación serán considerados como materia
controvertida.
 Acto administrativo:
Como resultado del procedimiento administrativo trilateral, de oficio o a pedido
de parte, la autoridad administrativa concede o deniega la pretensión
presentada a través de un acto administrativo, que es eficaz y vinculante o
exigible.
 Medidas cautelares:
En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte,
podrán dictarse medidas cautelares; si el obligado en cumplirlas no lo hiciere, se
aplicarán las normas sobre ejecución forzosa.
Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar

solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a
partir de la notificación de la resolución que dicta la medida; salvo disposición
legal o decisión de la autoridad en contrario. La apelación no suspende la
ejecución de la medida cautelar.
La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1)

día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será
resuelta en un plazo de cinco (5) días.
 Impugnación
Recurso de apelación
Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida por
una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede la
interposición del recurso de apelación; la cual deberá ser interpuesta ante el
órgano que dictó la resolución apelada dentro de los quince (15) días de
producida la notificación respectiva.
El expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo

máximo de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del recurso
respectivo. Dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el
superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá plazo de
quince (15) días para la absolución de la apelación.
Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artículo

precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y hora
para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de diez (10)
días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la apelación
a quien la interponga. La administración deberá emitir resolución dentro de los
treinta (30) días siguientes a la fecha de realización de la audiencia.
Recurso de reconsideración
De no existir superior jerárquico, sólo cabe plantear recurso de reconsideración.
61
Tema n.° 2: Procedimiento administrativo sancionador:
2.1. Definición
2.3. Principios
2.4. Fases
2.1. Definición
El Ius Puniendi del Estado o potestad sancionadora, es una institución desarrollada
e independiente que sostiene al sistema represivo y se manifiesta de forma dual, a
través del derecho penal, vía judicial, y a través del derecho sancionador, vía
administrativa.
Si bien el ius puniendi no está desarrollada en la Constitución, su evolución es

genuinamente jurisprudencial. El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en
el expediente n° 1182-2005-PA/TC señala que “(…) la potestad sancionadora regula
las facultades de las entidades para establecer infracciones administrativas y las
consecuentes sanciones a imponerse a los administrados”
Del párrafo precedente, se colige que el procedimiento administrativo sancionador

es un conjunto de actos destinados a determinar la comisión o no de una infracción
administrativa, en el marco de las garantías que cumplen una doble función, el
cumplimiento de la finalidad pública y el pleno ejercicio de los derechos
fundamentales inherentes al administrado; según Blanca Lozano (1990)
corresponde al derecho administrativo sancionador el rol de instrumento de control
social alternativo al derecho penal, para colaborar con la justicia en la prevención
y punición de ilícitos menores.
Para el ejercicio de la potestad sancionadora dada su relación con la aplicación
del poder punitivo del Estado, se requiere obligatoriamente el cumplimiento del
procedimiento legal regido por garantías constitucionales que estriban en principios
rectores, si bien aún no contamos con un procedimiento uniforme que se aplique
en la administración pública, el TUO de la Ley 27444, en el artículo 252, a previsto
que todo procedimiento sancionador debe caracterizarse por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora

y la que decide la aplicación de la sanción.
Todo proceso administrativo sancionador debe caracterizarse por la separación

orgánica entre la autoridad instructiva y sancionadora; lo cual tiene como
finalidad garantizar imparcialidad en la imposición de la sanción. Al respecto, el
Tribunal Constitucional en la sentencia del 11 de diciembre de 2006 recaída en
el expediente n° 6149-2006-AA/TC 48 señaló, que si bien el derecho a ser juzgado
por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la
Constitución; sin embargo, debe reconocerse en él a un derecho implícito que
forma parte de un derecho expreso; lo señalado por el máximo intérprete de la
Constitución guarda sintonía con el numeral 3 del artículo 139 de la Constitución.
2. Considerar que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a
las entidades en sus procedimientos sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la

calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la expresión
de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad
62
competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.
118 Decreto Legislativo Nº 1272, publicado el 21 de diciembre de 2016.
4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y

utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme
al numeral 171.2 del artículo 171, sin que la abstención del ejercicio de este
derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación.
2.3. Principios
Los principios del derecho sancionador administrativo, son iguales a los del derecho
penal, y emanan de la Convención Europea de Derecho Humanos; rige en todos
los procedimientos sancionadores, incluso a los que cuenten con leyes especiales
de regulación. Los principios rectores del procedimiento administrativo sancionador
son:
1. Principio de Legalidad
La aplicación del principio de legalidad en la esfera administrativa no proviene del

derecho penal, es de carácter constitucional. La fuente legal, es el literal d) del
numeral 24, artículo 2 de la Constitución Política que establece “Nadie será
procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté
previamente calificado en la Ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la Ley.”.
El principio de legalidad constituye la piedra angular en el derecho administrativo

sancionador, podríamos señalar que es el principio fundamental de mayor
relevancia, guarda estrecha relación con el principio de reserva de ley, al exigir de
manera taxativa la existencia de una Ley para el ejercicio de la potestad
sancionadora y la imposición de sanciones, conforme fluye del artículo 246 del TUO
de la Ley 27444, “Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las
que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad”.
La integridad y relevancia del principio se sostiene en los fundamentos han sido

desarrollados por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente
n.° 0010-2002-AI/TC, al señalar que “(…) garantiza la prohibición de la aplicación
retroactiva de la ley penal (lex praevia), la prohibición de la aplicación de otro
63
derecho que no sea el escrito (lex scripta), la prohibición de la analogía (lex stricta)
y de cláusulas legales indeterminadas (lex certa)”.
2. Principio de debido procedimiento
La validez de un acto administrativo está condicionada al respecto irrestricto de las

garantías que comprende el derecho al debido procedimiento.
Ahora bien, existen algunas diferencias de naturaleza al hablar del debido proceso
y el debido procedimiento, el primero se podría decir que es la fuente, y el segundo
es una derivación matizada del citado principio constitucional, que exporta su
contenido para su aplicación en sede administrativa, teniendo en cuenta las
particularidades que obran en esta vía (Morante Guerrero, 2014).
En la fuente, que es el debido proceso se reconocen dos modalidades, el adjetivo

o procesal y material. El debido proceso adjetivo o procesal, implica el
cumplimiento de las formalidades del proceso enmarcadas en la Constitución y
desarrolladas en las normas procesales; y el debido proceso material, implica la
emisión de una sentencia ajustada a derecho, la realización de un proceso justo, lo
cual conlleva al cumplimiento de los criterios mínimos de razonabilidad,
proporcionalidad y equidad, que permitan garantizar la satisfacción de la justicia
como valor necesario para obtener la resolución de los conflictos y la paz social
(Bustamante Alarcón, 2001).
El principio del debido proceso consagrado en el numeral 2 del artículo 246 del TUO
de la Ley 27444, establece que no se pueden imponer sanciones sin que se haya
tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido
procedimiento. Con la modificatoria, se aclara que los procedimientos que regulen
el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación
entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades
distintas. Esta última referencia, es absolutamente indispensable por los múltiples
problemas existentes en las diferentes entidades.
3. Principio de razonabilidad
El juicio de razonabilidad evita las decisiones arbitrarias de los poderes públicos. De

este modo, las decisiones de los órganos que conducen el procedimiento
sancionador deben mantener la debida proporción entre el interés público y los
medios que deben emplearse, los cuales deben cumplir con criterios de necesidad
y proporcionalidad.
La razonabilidad y la proporcionalidad constituyen parámetros que han servido

para enjuiciar la validez de las medidas que limitan la libertad y los derechos
fundamentales de los individuos cuando éstas provienen del poder público. Por un
lado, la razonabilidad es entendida como una “justificación racional”, lo que
nosotros hemos denominado como aceptabilidad, y que supone que deban
expresarse razones aceptables para justificar su adopción.
Por otro lado, la proporcionalidad se presenta como un parámetro complejo,

integrado a su vez por tres exigencias articuladas entre sí y que se encuentran
encaminadas a asegurar que toda medida limitativa que se adopte, (i) sea eficaz
para obtener el fin que se persigue con ella; (ii) no limite la libertad más allá de lo
estrictamente necesario, y por último, (iii) no implique una restricción
desproporcionada o excesiva del contenido del bien jurídico constitucional del que
se trate (Indacochea, 2008).
De esta manera, sólo una vez superado el tamiz impuesto por el principio de
64
razonabilidad es posible realizar el análisis de la proporcionalidad, la cual recaería
sobre la relación existente entre ésta y el fin que pretende alcanzar, la cual sería
efectuada sobre la base de las tres dimensiones que forman parte del test de
razonabilidad propuesta por el Tribunal Constitucional: el juicio de adecuación,
juicio de necesidad y el juicio de proporcionalidad.
El arraigo constitucional del principio de razonabilidad que con la última

modificatoria se consagra en el numeral 3 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444,
estableciendo criterios definidos y explícitos para la imposición de la sanción:
Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no

resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la
sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al
incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que
se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito que se considere para calcular las multas debe incluir
necesariamente los conceptos que pueda representar un beneficio o ventaja
para el infractor al incumplir la norma y/o afectar un bien jurídico, de lo contrario
el infractor tendrá incentivos para incurrir en la conducta tipificada.
Como ejemplo en las infracciones contra el medio ambiente, podría

considerarse los criterios siguientes:
 Ingresos ilícitos, ingresos económicos ilegalmente relacionados al
incumplimiento de la normativa ambiental.
 Costos evitados, ahorro obtenido al incumplir las obligaciones ambientales
fiscalizables, mediante la no realización o postergación de las inversiones o
gastos destinados a prevenir la ocurrencia de daños ambientales durante el
lapso de incumplimiento de la normativa ambiental.
 COK – Costo de Oportunidad del Capital, rentabilidad obtenida por los recursos
no invertidos en el cumplimiento de la legislación ambiental y que por tanto no
están disponibles para otras actividades alternativas que incrementan el flujo de
caja del infractor. (OEFA, 2013).
b) La probabilidad de detección es la posibilidad -medida en términos

porcentuales- de que la comisión de una infracción sea detectada por la
autoridad administrativa; mientras más probable sea detectar un
incumplimiento, las sanciones asociadas serán más bajas; asimismo, las
infracciones tenderán a aumentar cuando potenciales infractores perciban que
existe una baja probabilidad de detección. (OEFA, 2013).
c) La gravedad de la infracción cometida, considerando la afectación al interés
público y/o bien jurídico protegido;
d) EI perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un
(1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Principio de tipicidad
El principio de tipicidad es una manifestación del principio de legalidad; asegura la

correspondencia que debe existir entre la infracción y la conducta por acción u
omisión. La exigencia del principio de taxatividad o “lex certa”, es la característica
más relevante de este principio, la necesaria existencia de preceptos jurídicos que
65
permitan predecir con suficiente grado de certeza las conductas que serán objeto
de sanción.
Al respecto el Tribunal Constitucional ha considerado en la sentencia recaída en el

expediente n° 2192-2004-AA/TC, que “El subprincipio de tipicidad o taxatividad
constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad
respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos
de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o
administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita
a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se
está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición
legal.”
El numeral 4 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, consagra el principio de
tipicidad, estableciendo que:
“Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación
como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a
identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto
Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los

administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas
previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la
configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de
infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto
de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de
aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas
sancionadoras.”
El precitado dispositivo legal, invoca la aplicación de la reserva de ley, respecto a

las conductas sancionables, proscribiendo cualquier interpretación extensiva o por
analogía. Así como, la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho
e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las
leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas
administrativas.
5. Principio de irretroactividad
En el ámbito temporal, las normas que rigen la potestad sancionadora se aplican a

partir de su plena entrada en vigencia y carecen de efectos retroactivos (no debe
aplicarse para hechos ocurridos antes de su vigencia) y ultractivos (no debe
aplicarse con posterioridad a su derogación), este principio proviene de la fuente
constitucional, preceptuada en el artículo 103 de la Constitución Política del Perú,
que establece “(…) La Ley, desde su en entrada en vigencia, se aplica a las
consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni
efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece
al reo (…).”
El numeral 5 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que “Son
aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el
administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más
favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto
favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación
66
de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso
respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.”
6. Principio de concurso de infracciones
Conforme al numeral 6 del artículo 246 del TUO de la Ley 27444, establece que:
“Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se
aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio
que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.”.
La conducta ilícita puede calificar en más de un supuesto de infracción. La norma

ha previsto que infracción que tiene la sanción de mayor gravedad absorbe a la
de menor gravedad.
7. Principio de continuación de infracciones
“Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones
en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan
transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición
de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que
demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de

continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro
del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última
sanción administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto
administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa
original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación
en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad
a que se refiere el inciso 5.”
Para Alejandro Nieto (1994), la infracción continuada es la realización de acciones

u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en
ejecución de un plan preconcebido.
Deben concurrir en forma conjunta para la configuración de una infracción

continuada (Morón Urbina, 2017, pág. 433):
i. Identidad subjetiva activa: Es necesario la coincidencia del administrado

presuntamente infractor.
ii. Identidad subjetiva pasiva: Identidad respecto a la entidad que es afectada
con la conducta cuyo desarrollo constituye una infracción administrativa.
iii. Pluralidad fáctica: confluyan hechos o conductas capaces de constituir por sí
solas infracciones administrativas sancionables.
iv. Proximidad temporal: Las diversas acciones tipificadas como infracciones deben
producirse de forma sucesiva o intermitente, respondiendo a una sola unidad.
v. Identidad en los preceptos administrativos lesionados: Deben infringirse los
mismos preceptos administrativos.
67
8. Principio de causalidad
“La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa
constitutiva de infracción sancionable.”.
Prima el principio de personalidad de las sanciones, la responsabilidad corresponde

a quien incurrió de manera directa en la conducta prohibida por la Ley. Debe
configurarse la causa adecuada al efecto, es decir debe comprobarse que la
conducta generó el perjuicio o afectación prevista en la infracción.
9. Principio de presunción de licitud
“Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a
sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario”
Morón Urbina (2017), esboza el siguiente análisis conceptual sobre las implicancias
de la presunción de licitud:
 A no ser sancionado sino en virtud de pruebas que generen convicción sobre la
responsabilidad del administrado.
 A que no se le imponga la carga de probar su propia inocencia, ya que
corresponde la actividad probatoria a la administración pública.
 A un tratamiento como inocente a lo largo del procedimiento sancionador.
 A la absolución en caso de insuficiencia probatoria o duda razonable.
10. Principio de culpabilidad
“La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o
decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva”
Una de las modificaciones del TUO de la Ley 27444, es la incorporación del principio
de culpabilidad, que establece que la responsabilidad administrativa es subjetiva,
únicamente será objetiva cuando por Ley o Decreto Legislativo lo establezca de
manera expresa.
11. Principio de non bis ídem
“No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción
administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad
del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las
sanciones administrativas”
Para la exclusión de una pretensión punitiva debe de acreditarse la triple identidad:

i. La identidad subjetiva, que ambas pretensiones estén referidos al mismo
sujeto.
ii. La identidad de hecho u objetiva, que el hecho o conducta sea la misma.
iii. Identidad de fundamento, que se trate de los mismos bienes jurídicos
protegidos e intereses tutelados.
2.4. Fases
Gráfico n° 2
68
Fases de procedimiento administrativo sancionador
Elaboración propia
 Acto administrativo:
Concluido el procedimiento administrativo sancionador, la autoridad resuelve la
imposición de una sanción o la inexistencia de infracción.
La sanción administrativa es la medida específica impuesta por la autoridad

administrativa, conforme lo establece la Ley, cuando el sujeto vulnera las normas
de carácter administrativo. Danós Ordoñez (1995) propone la siguiente
clasificación sobre la base de la doctrina española:
a. En función de su finalidad
a.1. Autoprotección. - Son aquellas en las que la Administración tutela su
organización y orden interno. Ejm., las sanciones disciplinarias aplicables
a los funcionarios o servidores públicos.
a.2. Protección del orden general. - Son aquellas que persiguen el control del
orden social general, en un sentido amplio. Ejm., sanciones tributarias.
b. En función al contenido de la sanción
b.1.Personales. - Son aquellas que suspenden, restringen o autorizan un
derecho. Ejm., la clausura de un establecimiento.
b.2 Reales. - Son aquellos que consisten en la imposición de un pago de una
suma en dinero, en la sustracción de una cosa. Ejm., imposición de multa,
confiscación de bienes.
c. En función del ordenamiento administrativo
c.1. Principales.- Son aquellas que imponen un gravamen al administrado.
Ejm., la multa por infracción de tránsito.
c.1. Accesorias.- Son aquellas que buscan reforzar la eficacia represiva y
disuasoria de la sanción. Ejm., el internamiento del vehículo.
d. En función a su ejecución
Las multas coercitivas tienen como finalidad doblegar la resistencia de los
administrados para el cumplimiento de una obligación, pudiendo ser repetida
de manera periódica en forma indefinida, mientras no se produzca el
cumplimiento o la ejecución del acto requerido. Ejm. Las multas impuestas a
69
funcionarios o servidores por no entregar información u obstaculizar la labor
del control gubernamental.
 Impugnación:
Contra la decisión de la autoridad administrativa, el administrado podrá imponer
los recursos administrativos de reconsideración, apelación y revisión.
El artículo 256.3 del TUO de la Ley 27444, establece que “Cuando el infractor
sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los
recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más
graves para el sancionado”.
El artículo glosado, se fundamenta en la reformatio in peius, la prohibición de la

reforma peyorativa, garantía constitucional implícita de la observancia del
debido proceso, establecido en el artículo 139 de la Constitución Política del
Perú, que como manifiesta el Tribunal Constitucional (2004), se orientada a
salvaguardar el ejercicio del derecho de recurrir la decisión en una segunda
instancia sin que dicho ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se
aumente la sanción impuesta en la primera instancia.
70
Tema n.° 3: Procedimiento administrativo disciplinario:
3.1. Definición
3.3. Principios
3.4. Fases
3.1. Definición
El procedimiento administrativo disciplinario es el conjunto de actos que realiza la

autoridad competente, que se inicia cuando los servidores civiles incurran en
presuntas faltas previstas en la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, en el ejercicio de sus
funciones o de la prestación de servicios, imponiendo la sanción correspondiente,
de ser el caso.
Todas las entidades públicas deberán adecuar sus procedimientos administrativos

disciplinarios a las disposiciones de la citada Ley y su Reglamento, no pudiendo
otorgarse condiciones menos favorables que las previstas en estas disposiciones. La
instrucción o decisión sobre la responsabilidad administrativa disciplinaria de los
servidores civiles no enerva las consecuencias funcionales, civiles y/o penales de su
actuación, las mismas que se exigen conforme a la normativa de la materia
i. Autoridad competente
 Primera instancia
a) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye

y sanciona, y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, oficializa
dicha sanción.
b) En el caso de la sanción de suspensión, el jefe inmediato es el órgano
instructor y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, es el
órgano sancionador y quien oficializa la sanción.
c) En el caso de la sanción de destitución, el jefe de recursos humanos es el
órgano instructor, y el titular de la entidad es el órgano sancionador y quien
oficializa la sanción.
La oficialización se efectúa a través del registro de sanción en el legajo y su

comunicación al servidor.
Cuando se le haya imputado al jefe de recursos humanos, o quien haga sus

veces, la comisión de una infracción, instruye y sanciona su jefe inmediato y en
los demás casos instruye el jefe inmediato y sanciona el titular de la entidad
En el caso de los funcionarios, el instructor será una comisión compuesta por dos
(2) funcionarios de rango equivalente pertenecientes al Sector al cual está
adscrita la Entidad y el Jefe de Recursos Humanos del Sector.
Secretaría Técnica
Las autoridades de los órganos instructores del procedimiento disciplinario
cuentan con el apoyo de una Secretaría Técnica que puede estar compuesta
71
por uno o más servidores. Estos servidores, a su vez, pueden ser servidores civiles
de la entidad y ejercer la función en adición a sus funciones regulares.
 Segunda instancia
La autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en

materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de
apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el
jefe de recursos humanos. La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre
el recurso de apelación agota la vía administrativa.
ii. Derecho e impedimentos del servidor civil en el procedimiento administrativo

sancionador
 Durante el procedimiento administrativo disciplinario, el servidor civil tiene

derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva y al goce de sus
compensaciones.
 El servidor civil puede ser representado por abogado y acceder al expediente
administrativo en cualquiera de las etapas del procedimiento administrativo
disciplinario.
 En los casos en que la presunta comisión de una falta se derive de un informe
de control, las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario son
competentes en tanto la Contraloría General de la República no notifique la
Resolución que determina el inicio del procedimiento sancionador por
responsabilidad administrativa funcional, con el fin de respetar los principios
de competencia y non bis in ídem.
3.3. Principios
La potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en el artículo 246° del
Texto Único Ordenado de la Ley General de Procedimientos Administrativos, Ley
27444.
3.4. Fases del procedimiento disciplinario
Gráfico n° 3
Elaboración propia
72
 Acto administrativo
La resolución del órgano sancionador pronunciándose sobre la existencia o
inexistencia de responsabilidad administrativa disciplinaria pone fin a la
instancia.
Dicha resolución debe encontrarse motivada y debe ser notificada al servidor

civil a más tardar dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes de haber sido
emitida. Si la resolución determina la inexistencia de responsabilidad
administrativa disciplinaria, también deberá disponer la reincorporación del
servidor civil al ejercicio de sus funciones, en caso se le hubiera aplicado alguna
medida provisional.
El acto administrativo que pone fin al procedimiento disciplinario en primera

instancia debe contener, al menos: a) La referencia a la falta incurrida, lo cual
incluye la descripción de los hechos y las normas vulneradas, debiendo expresar
con toda precisión su responsabilidad respecto de la falta que se estime
cometida. b) La sanción impuesta. c) El plazo para impugnar. d) La autoridad
que resuelve el recurso de apelación.
 Impugnación
El servidor civil podrá interponer recurso de reconsideración o de apelación

contra el acto administrativo que pone fin al procedimiento disciplinario de
primera instancia, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes de su
notificación y debe resolverse en el plazo de treinta (30) días hábiles.
La segunda instancia se encuentra a cargo del Tribunal del Servicio Civil y

comprende la resolución de los recursos de apelación, lo que pone término al
procedimiento sancionador en la vía administrativa. Los recursos de apelación
contra las resoluciones que imponen sanción son resueltos por el Tribunal dentro
de los quince (15) días hábiles siguientes de haber declarado que el expediente
está listo para resolver. La interposición de los medios impugnatorios no suspende
la ejecución del acto impugnado, salvo por lo dispuesto en el artículo anterior.
Gráfico n° 4
Elaboración propia
73
Tema n.° 4: Procedimiento administrativo de ejecución coactiva
4.1. Definición
4.3. Principios
4. Fases
4.1. Definición
Jorge Danós (1995)El procedimiento de ejecución coactiva constituye sin duda

alguna una de las más intensas manifestaciones de las potestades que nuestro
ordenamiento confiere a la administración pública para ejecutar por sí misma sus
decisiones, sin necesidad de requerir el auxilio de los tribunales. Es uno de los
procedimientos de carácter exclusivamente administrativo.
Para Sotelo Castañeda (1996), “el procedimiento de ejecución coactiva es, en

definitiva, administrativo o no jurisdiccional, no sólo por la razón subjetiva de que su
ejecutor carece de las notas de independencia o autonomía, sino adicionalmente
por efecto de la no definitividad del resultado, es decir, debido a la posibilidad de
que la decisión final sea revisable en sede judicial y, por ende, no forme cosa
juzgada”.
El Tribunal Constitucional, en cuanto a este instituto, ha señalado, en el fundamento

4 de la sentencia 0774-1999-AA/TC, que “(…)el procedimiento de ejecución
coactiva es la facultad que tienen algunas entidades de la Administración Pública
para hacer cumplir actos administrativos emitidos por la misma Administración es
decir, [que]las obligaciones exigibles deben provenir de materias propias de las
funciones que cada entidad tiene, basadas en el reconocimiento que cada ley
especial ha considerado para cada Administración, o sea, siempre dentro de un
marco normativo (…)”
El artículo 205 del TUO de la Ley 27444, establece que:

“La ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre el principio
de razonabilidad, por los siguientes medios:
a) Ejecución coactiva
b) Ejecución subsidiaria
c) Multa coercitiva
d) Compulsión sobre las personas”
La ejecución coactiva, es un mecanismo de ejecución forzosa por excelencia que

se activa cuando la entidad necesita ejecutar una obligación pecuniaria de dar,
hacer o no hacer; por las formalidades a la cual está sujeta, podría calificar como
un procedimiento administrativo especial, dado que cuenta con una Ley especial,
Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, Ley n° 26979.
Cabe señalar, que como bien señala José Estela Huamán (2012)existen tres
procedimientos coactivos en nuestro ordenamiento normativo:
1. Para cobranza de tributos nacionales, administrados por la Superintendencia
Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT), Ley Nº 29816, Ley de
fortalecimiento de la SUNAT normados por el Código Tributario.
2. Para cobranza de adeudos no tributarios a favor de las entidades del Sector
Público Nacional, se rigen por el Texto Único Ordenando de la Ley Nº 26979, Ley
de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
3. Para cobranza de obligaciones tributarias a favor de los Gobiernos Locales, se
establecen por el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 26979, Ley de
Procedimiento de Ejecución Coactiva.
74
 En primer lugar, en el procedimiento coactivo están ausentes las notas de

neutralidad e independencia propias de los órganos jurisdiccionales, porque
la cobranza coactiva es ejercitada por un órgano de la administración
acreedora de las obligaciones que se pretenden forzosamente satisfacer.
Por regla general, en los procedimientos administrativos los entes públicos
actúan como juez y parte, lo que no sucede con los órganos judiciales que
actúan como terceros a quienes se les encomienda la función de decir el
derecho.
 En segundo lugar, otro aspecto que distingue a la función administrativa de

la jurisdiccional estriba en el carácter de cosa juzgada de las decisiones
jurisdiccionales, mientras que por mandato constitucional las actuaciones
administrativas siempre son susceptibles de revisión judicial. (Estela Huamán,
2012)
4.3. Principios
La ejecución coactiva se rige por los principios enunciados en el artículo 246° del
Texto Único Ordenado de la Ley General de Procedimientos Administrativos, Ley
27444.
4.4. Fases
El procedimiento coactivo ordinario (no tributario)
 El Ejecutor Coactivo sólo podrá iniciar el Procedimiento cuando la entidad le

hubiera notificado debidamente el acto administrativo en donde consta que la
obligación es exigible coactivamente, otorgándole un plazo de siete días
hábiles. Los actos de ejecución forzosa son:
a. Cobro de ingresos públicos distintos a los tributarios, nacidos en virtud de una

relación jurídica regida por el derecho público, siempre que corresponda a
las obligaciones a favor de cualquier Entidad, proveniente de sus bienes,
derechos o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y
demás del derecho privado;
b. Cobro de multas administrativas distintas a las tributarias, y obligaciones

económicas provenientes de sanciones impuestas por el Poder Judicial;
c. Demoliciones, construcciones de cercos o similares; reparaciones urgentes

en edificios, salas de espectáculos o locales públicos, clausura de locales o
servicios; y, adecuación a reglamentos de urbanización o disposiciones
municipales o similares, salvo regímenes especiales;
d. Todo acto de coerción para cobro o ejecución de obras, suspensiones,

paralizaciones, modificación o destrucción de las mismas que provengan
de actos administrativos de cualquier Entidad, excepto regímenes
especiales.
 Vencido el plazo, el expediente es trasladado al ejecutor coactivo, para que

dentro de tres días cumpla con la obligación pecuniaria.
75
 En caso de incumplimiento, el ejecutor coactivo procede con ejecutar el
patrimonio del deudor, tasarlo y rematarlo.
 La regla general es que el procedimiento de ejecución coactiva no se suspenda

por ninguna autoridad ni órgano administrativo. Sólo el ejecutor coactivo podrá
hacerlo cuando : a) La deuda haya quedado extinguida o la obligación haya
sido cumplida. b) La deuda u obligación esté prescrita. c) La acción se siga
contra persona distinta al obligado. d) Se haya omitido la notificación al
obligado, del acto administrativo que sirve de título para la ejecución. e) Se
encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación
del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda
contenciosoadministrativa presentada dentro del plazo establecido por ley
contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el
acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto
contemplado en el artículo 18, numeral 18.3, de la presente Ley. f) Exista
convenio de liquidación judicial o extrajudicial o acuerdo de acreedores, de
conformidad con las normas legales pertinentes o cuando el obligado haya sido
declarado en quiebra. g) Exista resolución concediendo aplazamiento y/o
fraccionamiento de pago. h) Cuando se trate de empresas en proceso de
reestructuración patrimonial al amparo de lo establecido en la Ley Nº 27809, Ley
General del Sistema Concursal, o norma que la sustituya o reemplace, o se
encuentren comprendidas dentro de los alcances del Decreto Ley Nº 25604. i)
Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación no
tributaria en cuestión ante otra Municipalidad que se atribuye la misma
competencia territorial por conflicto de límites.
 Acto administrativo y hecho administrativo

Como resultado del procedimiento de ejecución coactiva no se emite un acto
administrativo sino un hecho administrativo, entendiéndolo como una actividad
material, expresado en actividades técnicas o actuaciones físicas en el ejercicio
de la función administrativa, el cual produce efectos administrativos y jurídicos
directos o indirectos.
El hecho administrativo se diferencia del acto administrativo, porque el primero

es un hacer material, operativo técnico o actuación física de un órgano del
Estado en ejercicio de sus funciones administrativas, en tanto el acto
administrativo es una declaración intelectual de voluntad, tendiente a realizar o
producir efectos jurídicos de naturaleza administrativa.
 Impugnación
Contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, procede la

interposición del recurso impugnatorio de reconsideración, apelación o revisión,
presentado dentro de los plazos de ley.
Con relación al procedimiento coactivo, procede demanda de revisión, que

deberá ser interpuesta ante la Corte Superior del Poder Judicial, la cual tiene por
finalidad revisar la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la
ejecución coactiva.
76
Tema n.° 5: Procedimientos concurrenciales
5.1. Definición
5.2. Naturaleza
5.3. Clases
5.1. Definición
Fiorini Bartolomé (1976), manifiesta que los procedimientos concurrenciales son

procedimientos especiales, en los que concurren varios administrados con
expectativas divergentes o con propios intereses subjetivos, en el que no existe
necesariamente controversia o conflicto de intereses, caracterizado por la
preclusión en las diversas etapas que forman parte de su estructura.
En el TUO de la Ley de Procedimiento Administrativo General, sólo refiere a los

procedimientos concurrenciales en el artículo numeral 149.4, nuestro ordenamiento
normativo general no regula el procedimiento concurrencial. Sin embargo, siendo
un procedimiento administrativo concurrencial común los procesos de selección en
el ámbito de la contratación administrativa, contamos con normas específicas que
la regulan, la Ley y Reglamento de Contrataciones con el Estado.
5.2. Naturaleza
En la gama de procedimientos especiales, está comprendida los procedimientos
concurrenciales, que estriba sobre el principio jurídico de la concurrencia de varios
administrados, con un fin competencial, a quienes se les convoca exigiéndoles el
cumplimiento de condiciones. Está caracterizado por la preclusión procesal,
entendida como el principio que garantiza que, transcurrido el término
preestablecido, culmina las fases del procedimiento, extinguiéndose la posibilidad
de ejercitar determinados actos procesales.
5.3. Clases
Existen diversas clases de procedimientos concurrenciales, subastas, procesos de
selección -licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones-, concursos
con precalificación.
Conclusión
La evolución de la administración pública se orienta a la especialización del
procedimiento administrativo, lo cual conlleva a la coexistencia de diversos
procedimientos administrativos calificados como especiales, tales como los
procedimientos administrativos trilaterales, procedimientos administrativos
sancionadores, disciplinarios y concurrenciales.
El TUO de la Ley 27444, regula principios rectores que rigen los citados procedimientos
especiales, su aplicación es de carácter supletorio, con relación a las leyes especiales
que regulan los citados procedimientos en materias especializadas, de conformidad
con el principio de especialidad, la prevalencia de la normativa especial. Entre los
procedimientos administrativos destaca el procedimiento administrativo sancionador,
sostenido en la teoría de la unidad del ius puniendi del Estado, que constituye un poder
único que se manifiesta por vía penal y administrativa; con el ejercicio de la potestad
sancionadora a través del procedimiento administrativo sancionador se persigue el fin
público tridimensional: la satisfacción del interés general, respetando los derechos
fundamentales del imputado y ofreciéndole las garantías adecuadas que le permitan
la realización de los mismos.
77
De la teoría a la práctica
 Con relación a los principios que rige la potestad sancionadora analice la Resolución
n° 005-2011-CCO-ST/LC emitida por OSIPTEL, publicada en el link siguiente:
https://www.osiptel.gob.pe/documentos/expediente-n-0052011ccostlc
 Con relación a los principios que rige la potestad disciplinaria, analice la sentencia
emitida por el Tribunal Constitucional, recaída en el expediente 2192-2004-AA/TC
publicada en el link siguiente:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/02192-2004-AA.html
78
Glosario de la Unidad III
-keywords-
1. Coerción: Acción mediante el cual se impone una sanción.

2. Instrucción: Acción de investigar.
3. Reserva de Ley: Principio que consiste en que se reserva expresamente a
una ley la regulación de las infracciones.
4. Ius puniendi: Potestad sancionadora del estado.
5. Ejecutor coactivo: Es el funcionario responsable del procedimiento de
ejecución coactiva.
6. Poder disciplinario: Potestad conferida al órgano competente para inicia e
impulsar procedimiento contra servidor civil que incumple con las normas.
7. Obligado: Toda persona natural, persona jurídica, sucesión indivisa,
sociedad conyugal, sociedad de hecho y similares, que sea sujeto de un
procedimiento de ejecución coactiva o de una medida cautelar previa.
8. Obligación: Es la acreencia impaga de naturaleza no tributaria,
debidamente actualizada, o a la ejecución incumplida de una prestación
de hacer o no hacer a favor de una entidad pública, proveniente de
relaciones jurídicas de derecho público.
9. Secretaria Técnica: Apoya el desarrollo del procedimiento disciplinario.
79
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esencial de un proceso justo. Lima: Ara.
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administración pública. Ius et veritas. Obtenido de
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/15485
4. Danós, J. (1995). El procedimiento de cobranza coactiva como manifestación de la
potestad de la administración pública de ejecución forzosa de sus actos. Lima:
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5. Estela Huamán, J. A. (2012). El Procedimiento de Ejecución Coactiva. Lima: Círculo
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de delimitación de sus contenidos a partir del concepto de ponderación. Themis.
Obtenido de http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/9227/9641
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8. Martín Tirado, R. (2003). El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicación en
la Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Derecho & Sociedad.
9. Morante Guerrero, L. (2014). El funcionario público en el procedimiento
administrativo sancionador. Lima: Pacífico editores SAC.
11. Nieto, A. (1994). Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Tecnos.
12. OEFA. (2013). Metodología para el cálculo de las multas base y la aplicación de los
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OEFA. Obtenido de https://www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=6857
13. Parada Vásquez, R. (1994). Derecho Administrativo - Tomo I . Marcial Pons: Ediciones
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14. Sotelo Castañeda, E. (1996). Algunas reflexiones sobre el procedimiento de
cobranza coactiva de tributos. Lima: Themis.
15. Tribunal Constitucional. (2004). Sentencia recaída en el expediente n.° 1803-2004-
AA/TC. Lima. Obtenido de http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/01803-2004-
AA.html
80
UNIDAD IV: REVISIÓN JUDICIAL DE LOS ADMINISTRADOS
DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD IV
Elaboración propia
“La tutela jurisdiccional efectiva, es la

máxima garantía constitucional de
protección a los derechos fundamentales
e intereses del administrado”
La autora
Tema n.° 1: Generalidades

1.1. Definición
1.3. Naturaleza
1.4. Objeto
1.5. Sujetos
1.6. Clases
1.1. Definición
La acción contencioso administrativa constituye un mecanismo procesal específico

destinado a controlar en sede jurisdiccional la actuación de la administración
pública, con el objeto de cautelar los derechos de los ciudadanos, así como de
garantizar la constitucionalidad y legalidad de su actuación frente a los
administrados.
Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados
ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo a que se
refiere el artículo 148 de la Constitución Política, a fin de verificar la legitimidad de
la actuación de todas las entidades administrativas. El proceso contencioso
garantiza una de las conquistas básicas del Estado de Derecho, cuál es la
subordinación de toda la actividad administrativa a la legalidad. En tal virtud los
afectados por una actuación administrativa violatoria de sus derechos e intereses
están constitucionalmente facultados para demandar ante el Poder Judicial la
satisfacción jurídica de sus pretensiones contra la Administración Pública (Danos
Ordoñez).
81
En el marco constitucional, los primeros vestigios del ejercicio del control jurídico en
defensa de la Constitución mediante la detección de infracciones constitucionales
y el correspondiente emplazamiento a los infractores, aparece con las
Constituciones de 1834, 1839 y 1855, las cuales consagraron un órgano que
denominaron “Consejo de Estado”, órgano sin capacidad resolutoria, que tenía
exclusivamente por objeto auxiliar al Congreso.
Posteriormente, la Constitución de 1867, establece en el artículo 130 que “La Ley

determinará la organización de los Tribunales contenciosos – administrativos, y lo
relativo al nombramiento de sus miembros.”.
Asimismo, el primer hito en la legislación sobre regulación del control de las

actuaciones del Órgano Ejecutivo, se enmarca en el artículo 94 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial, Ley n° 1510, el cual señaló:
“Artículo 94º.- Corresponde a los jueces de primera instancia de Lima, conocer, en
primera instancia, de los despojos que infiera el Gobierno y de las demandas que
contra él se interpongan sobre derechos que hubiese violado o desconocido
ejerciendo funciones administrativas.”.
Posteriormente, la Ley Orgánica del Poder Judicial dictada en 1963 mediante el

Decreto Ley n.º 14605 estableció también la posibilidad de cuestionar ante el Poder
Judicial las actuaciones administrativas, aunque no establece el proceso
específico, como se muestra a continuación:
“Artículo 12º.- Hay acción ante el Poder Judicial contra todos los actos de la
administración pública, departamental y municipal que constituyan despojo,
desconocimiento o violación de los derechos que reconocen la Constitución y las
leyes.”.
No obstante, los antecedentes prescritos, es mediante la Constitución de 1979 que

se marca una etapa muy importante para la institucionalización del procedimiento
administrativo, al introducir a nivel constitucional el mecanismo procesal de la
acción contenciosa administrativa, al incorporar el siguiente articulado:
“Artículo 240.- Las acciones contencioso – administrativas se interponen contra
cualquier acto o resolución de la administración que causa estado. La Ley regula
su ejercicio. Precisa los casos en que las cortes superiores conocen en primera
instancia, y la Corte Suprema en primera, segunda y última instancia.”.
El citado dispositivo legal, sirvió como fuente para que la Constitución de 1993
vigente, establezca que “Las resoluciones administrativas que causan estado (es
decir que agota o pone fin a la vía administrativa) son susceptibles de impugnación
mediante la acción contencioso – administrativa” (agregado nuestro).
Sin embargo, la demora en la aprobación de una Ley especial reguladora del

proceso administrativo, conllevó a que se apliquen las reglas del Código Procesal
Civil de 1993, en consonancia con las normas contenidas en los ordenamientos
sectoriales, Ley Procesal del Trabajo, Texto Único del Código Tributario, Ley General
de Minería, Texto Único Ordenado del Régimen Pensionario del Estado.
La última etapa del desarrollo evolutivo de la regulación del proceso contencioso

administrativo, es con la puesta en vigencia de la Ley n° 27584, Ley que regula el
proceso contencioso administrativo, desde el 17 de abril de 2002; lo cual responde
a paliar la profusa y dispersa legislación procesal, permitiendo contar con una
norma única que estructure y organice con una regulación sistemática, moderna y
garantista las características propias del proceso contencioso administrativo.
82
1.3. Naturaleza
El proceso contencioso administrativo es de naturaleza distinta a la del proceso civil,

por ello era necesario contar con la Ley especial reguladora del proceso
contencioso administrativo, su aprobación marcó un hito en su evolución y
responde a la vorágine de las actuaciones de la administración pública, que en el
marco de procedimientos administrativos adopta decisiones que se manifiestan a
través de actos administrativos, lo cual es connatural a la potestad ejecutiva del
Estado, no de la jurisdicción.
En tal sentido, conforme lo manifiesta el maestro Rubio Correa (1999) al no existir

acto jurisdiccional ni cosa juzgada sobre la materia, el administrado tiene derecho
a recurrir al órgano competente de la administración de justicia, y por tal razón,
tiene derecho a que los órganos jurisdiccionales apliquen jurisdicción en esta
materia. El fundamento de la acción contencioso administrativa, es que un
magistrado con función jurisdiccional revise y falle en relación a un acto
administrativo producido por un funcionario, que sólo detenta la función ejecutiva.
Por lo tanto, a través del proceso contencioso administrativo se garantiza la

primacía de la función jurisdiccional sobre la ejecutiva en la aplicación de las leyes.
1.4. Objeto
La acción contencioso administrativa tiene por finalidad que el poder Judicial

ejerza el control jurídico de las actuaciones de la administración pública sujetas al
derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados, es decir que cumpla cabalmente con la jurisdicción plena.
1.5. Sujetos
Los sujetos que intervienen en el proceso contencioso administrativo son:
Gráfico n° 1
Elaboración propia
83
En cuanto a los sujetos del proceso, contiene una regla de competencia territorial que
posibilita al administrado recurrir a su elección ante el Juez de su domicilio, el del
domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación impugnable y,
una regla de competencia funcional relativa al conocimiento en primera instancia por
el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia por la
Sala Especializada o en su defecto, del Juez o Sala Civil correspondiente. Asimismo, se
prevé que la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva sea
competente en primera instancia, cuando se trate de actuaciones realizadas por
órganos colegiados administrativos-jurisdiccionales que resuelven en última instancia
administrativa, en cuyo caso la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
resuelve en apelación o en casación, según corresponda.
Sobre lo concerniente a las Partes del Proceso, la novedad más trascendente radica en
la regulación por vez primera de un supuesto excepcional en que la administración
pública puede solicitar al Poder Judicial la declaratoria de nulidad de sus propios actos
declarativos de derechos a favor de un particular cuando se ha vencido el plazo para
declarar su nulidad de oficio en sede administrativa, lo que constituye la legitimidad
para obrar activa (Congreso, 2001).
1.6. Clases
El proceso contencioso administrativo se tramita mediante dos vías:
 Procesos contenciosos administrativos urgentes (sumarísimo)

Se tramita como proceso urgente únicamente las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto
administrativo.
2. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la
que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial
del derecho a la pensión.
Nota: El proceso urgente, requiere una respuesta rápida; por lo tanto, esta vía no
comprende una serie de actos procesales, la audiencia de pruebas,
saneamiento procesal, informe oral y la remisión al Ministerio Público para la
emisión del dictamen fiscal.
 Procesos contenciosos administrativos especiales
El procedimiento especial creado por la Ley N° 27584 se aplica a las pretensiones

no comprendidas en el proceso urgente. En esta vía no procede la
reconvención de la demanda, se puede prescindir de la audiencia de pruebas
cuando así se considere pertinente, existe obligación de solicitar informe del
Ministerio Público y puede solicitarse informe oral por las partes (Northcote
Sandoval, 2011).
Nota: Las actuaciones que se realizan por la vía especial son: el emplazamiento,
contestación de la demanda, deducción de excepciones, saneamiento
procesal, dictamen fiscal, audiencia de pruebas, informe oral y sentencia.
84
Tema n.° 2: Fases
2.1. Inicio
2.2. Escritos
2.4. Audiencias
2.5. Probática
2.1. Inicio
Los actos administrativos emitidos en el marco del procedimiento administrativo por

la administración pública, que afectan los derechos o intereses del administrado o
un tercero, que no cumplen las formalidades exigibles por la Ley, cuando no está
motivado el acto, viciando el mismo, corresponde la interposición de los recursos
administrativos, reconsideración, apelación y revisión, conllevando que la
autoridad administrativa emita actos administrativos agotando la vía.
Con el agotamiento de la vía administrativa, las actuaciones de la administración

pública sólo pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial mediante el proceso
contencioso administrativo, dándose inicio al mismo; salvo las excepciones
establecidas por Ley y los casos en que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración
pública.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede
principios o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez,
eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración
pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida,
conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
administración pública.
2.2. Escritos
En el proceso contencioso administrativo podrá interponerse la demanda

conteniendo las pretensiones siguientes:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaración contraria a derecho y el cese de una actuación material que no
se sustente en acto administrativo.
4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada
actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de
acto administrativo firme.
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable,
siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones
anteriores.
85
En el caso de la vía procedimental urgente, para concederla se requiere que, del
mérito de la demanda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Interés tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
Nota: La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto

administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan
lo contrario.
Demanda
La demanda que da inicio al proceso contencioso administrativo debe ser
interpuesta dentro de los siguientes plazos:
 Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones administrativas,
excepto el silencio administrativo, el plazo será de tres meses contados desde
el conocimiento o notificación del acto material de impugnación, lo que
ocurra primero.
 Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso
contencioso administrativo de conformidad al segundo párrafo del artículo 11°
de la Ley N° 27584, el plazo será el establecido en el artículo 211°, de la Ley N°
27444 Nulidad de oficio “(...) 211.4. En caso de que haya prescrito el plazo
previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el
Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la
demanda se interponga dentro de los tres (3) años siguientes a contar desde
la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede
administrativa”, salvo disposición legal que establezca plazo distinto.
 Cuando se trate de silencio administrativo negativo, tiene por efecto habilitar
al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones
judiciales pertinentes.
 Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distinta
del silencio administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la
demanda.
 Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo
previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas
especiales, el plazo para el tercero legitimado será de tres meses.
 Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en
actos administrativos el plazo será de tres meses a contar desde el día siguiente
en que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones. Si la pretensión es
planteada por un tercero ajeno al procedimiento administrativo que haya sido
afectado con el acto administrativa impugnable, los plazos antes señalados se
computarán desde que el tercero haya tomado conocimiento de la
actuación impugnada.
Nota: Todos los plazos señalados son de caducidad, por lo que no cabe
interrupción ni suspensión del cómputo del plazo.
2.4. Audiencias
Las audiencias son sustancialmente un debate oral de posiciones presidido por el

Juez, quien puede interrogar a las partes, a sus abogados y a los terceros
participantes, en cualquier momento. Las exposiciones orales de las partes y de sus
abogados prevalecen sobre lo escrito (MINJUS, 2014).
La oralidad contribuye a la democratización de la justicia y del derecho, puesto

que, se requiere un juez que además de un rol activo, como director e impulsor del
proceso, asuma un papel asistencial interactuando con las partes para determinar
86
y delimitar el objeto del proceso, los hechos controvertidos y contar la prueba
suficiente, apropiada y pertinente, con la finalidad de colaborar con la búsqueda
de la verdad real y asegurando una igualdad real entre las partes (Jinesta, 1999)
La oralidad propicia y conduce a la humanización del proceso, por cuanto, respeta

la dignidad humana, lo actualiza, lo acerca al ser humano y mejora la
comunicación procesal haciéndola más flexible y expedita (Rivero Sánchez, 1993)
En suma, la oralidad en el proceso contencioso administrativo, pretende coadyuvar

a la celeridad, humanización y transparencia; para tal fin debería optarse por un
modelo de proceso por audiencias con una participación o presencia simultánea
de los sujetos procesales, por ello debe desarrollarse predominantemente oral, con
excepción de los escritos de la demanda y contestación.
En nuestro actual ordenamiento normativo, se ha previsto la citación a audiencia

para la actuación de medios probatorios en los casos de ampliación de la
demanda. Asimismo, cuando la actuación de los medios probatorios ofrecidos lo
requiera, el Juez señalará día y hora para la realización de una audiencia de
pruebas. La decisión por la que se ordena la realización de esta audiencia o se
prescinde de ella es impugnable y la apelación será concedida sin efecto
suspensivo y con la calidad de diferida.
2.5. Probática
En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las

actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan
nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con
posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá
acompañarse los respectivos medios probatorios.
Se admitirán excepcionalmente medios probatorios extemporáneos, cuando estén

referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso,
vinculados directamente a las pretensiones postuladas. De presentarse medios
probatorios extemporáneos, el Juez correrá traslado a la parte contraria por el plazo
de tres días. Si a consecuencia de la referida incorporación es necesaria la citación
a audiencia para la actuación de un medio probatorio, el Juez dispondrá su
realización.
Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para
formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la
actuación de los medios probatorios adicionales que considere convenientes.
La carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su

pretensión. Sin embargo, si la actuación administrativa impugnada establece una
sanción o medidas correctivas, o cuando por razón de su función o especialidad la
entidad administrativa está en mejores condiciones de acreditar los hechos, la
carga de probar corresponde a ésta.
Sentencia
En ejercicio del derecho constitucionalmente protegido de tutela jurisdiccional
efectiva, toda persona tiene derecho a obtener una sentencia debidamente
motivada y fundada en derecho; resolución que debe resolver el fondo, sea
87
favorable o no.
Para que el juez emita una sentencia, realiza las siguientes actividades: Define las
pretensiones de las partes, los puntos controvertidos, analiza los argumentos de las
partes, valora los medios probatorios, realiza un análisis de subsunción legal y emite
un fallo conteniendo un juicio motivado y fundado en derecho, declarando
fundada o infundada la demanda. En caso de advertir defectos en la relación
procesal, declara improcedente la demanda.
La sentencia debe resolver las pretensiones planteadas, en estricto cumplimiento

de la tutela jurisdiccional efectiva y el criterio de plena jurisdicción. El TUO de la Ley
27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, señala en el artículo
41, que la sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función
de la pretensión planteada lo siguiente:
“1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de
acuerdo a lo demandado.
2. El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y
la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aún cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda.
3. La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo
y la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación
de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
4. El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada
actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal
correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho
incumplimiento.
5. El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.”
Impugnación
En el proceso contencioso administrativo procede los recursos siguientes:
1. El recurso de reposición contra los decretos a fin de que el Juez los revoque.
2. El recurso de apelación, es el recurso pleno que se interpone contra una
resolución que cause agravio por error o vicio, con el propósito que se adopte
las medidas correctivas previa revisión por una instancia superior; se interpondrá
contra las siguientes resoluciones:
2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisión.
2.2 Los autos, excepto los excluidos por ley.
3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones:

3.1 Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores;
3.2 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al
proceso.
88
3.1. Definición
3.2. Naturaleza
3.1. Definición
Es un mecanismo creado por la Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva, con
el objeto de someter el procedimiento de ejecución coactiva a revisión judicial de
legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y/o trámite,
garantizando la observancia normativa; conllevando que en caso de
incumplimiento, se anule el proceso de ejecución coactiva o las actuaciones
viciadas.
3.2. Naturaleza
Conforme a su naturaleza, el acto administrativo tiene dos efectos (Morón Urbina,
2017):
 La ejecutividad que es un atributo de eficacia (material), dando nacimiento,
modificando, extinguiendo, interpretando o reconociendo la situación jurídica
o derechos de los administrados.
 La ejecutoriedad que es un atributo de coacción de la voluntad para
concretizar su realización (cuasi material), es inherente a las decisiones
ejecutorias, a los actos que imponen deberes positivos o negativos a los
administrados; habilitando a la administración pública a coaccionar al
obligado para alcanzar su cumplimiento, siendo el título de ejecución la
resolución.
En concordancia con ello, el artículo 25 del TUO de la Ley de Proceso Contencioso

Administrativo, establece que la admisión de la demanda no impide la vigencia ni
la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida
cautelar o la ley, dispongan lo contrario.
Por su naturaleza el acto administrativo tiene carácter ejecutorio, para ello es

necesario la notificación al obligado y el emplazamiento para el cumplimiento.
Después de producidos tres actos sucesivos, podrá tener lugar el procedimiento
de ejecución forzosa: i) con la emisión del acto que se pretende ejecutar, ii) el
apercibimiento del cumplimiento, y iii) el acto de inicio de ejecución (título
ejecutivo).
Los medios de ejecución forzosa, que la Entidad podrá efectuar son: a) Ejecución
coactiva, b) Ejecución subsidiaria, c) Multa coercitiva, y d) Compulsión sobre las
personas. En caso que la Entidad deba asegurar el cumplimiento de una
obligación de dar, hacer o no hacer, se seguirá el procedimiento previsto en la Ley
de Procedimiento de Ejecución Coactiva.
El proceso de revisión judicial de legalidad es un mecanismo previsto en la citada

Ley, que por su naturaleza se tramita con la finalidad de revisar el cumplimiento de
la legalidad e impiden la continuación del procedimiento de ejecución coactiva.
89
Proceso de revisión judicial

Sujetos legitimados:
Están facultado para interponer la demanda de revisión judicial, el obligado o el
tercero, sobre el cual hubiera recaído la imputación de responsabilidad solidaria
Vía procedimental
El proceso de revisión judicial será tramitado mediante el proceso contencioso
administrativo de acuerdo al proceso sumarísimo.
Materia
La demanda de revisión de legalidad del procedimiento de ejecución coactiva, se
interpone en cualquiera de los siguientes casos:
a) Cuando iniciado un procedimiento de ejecución coactiva, se hubiera
ordenado mediante embargo, la retención de bienes, valores y fondos en
cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros, así como los derechos de crédito
de los cuales el obligado o el responsable solidario sea titular y que se
encuentren en poder de terceros.
b) Después de concluido el procedimiento de ejecución coactiva, dentro de un
plazo de quince (15) días hábiles de notificada la resolución que pone fin al
procedimiento.
Efectos de la interposición de la demanda

Desde la presentación de la demanda de revisión judicial se suspenderá el
procedimiento de ejecución coactiva, inclusive durante el trámite del recurso de
apelación ante la Corte Suprema, siempre que el demandante a su elección,
presente en el proceso póliza de caución, carta fianza irrevocable, incondicional y
de ejecución inmediata, emitida por un Banco local de primer orden a nombre de
la entidad acreedora por el importe de la obligación renovable cada seis (6) meses;
o efectúe la consignación del monto exigido ante el Banco de la Nación, a nombre
de la Corte Superior de Justicia. La ejecución de la póliza de caución, carta fianza
o la entrega al Ejecutor Coactivo de los fondos consignados sólo procederá
cuando medie orden judicial expresa.
Con la suspensión del procedimiento, se procederá el levantamiento de las

medidas cautelares que hubieran trabado.
Sentencia
La Corte Superior deberá emitir pronunciamiento sobre la demanda de revisión, en
un plazo de (60) días hábiles, por el sólo mérito de los documentos presentados.
Sólo con resolución judicial favorable de la Corte Superior de Justicia sobre la

legalidad del procedimiento y sobre la procedencia de la entrega de los bienes,
valores, fondos en cuentas corrientes, depósitos, custodia y otros intervenidos,
recaudados y/o retenidos, el Ejecutor coactivo o la propia entidad, si fuera el caso,
podrá exigir la entrega de los mismos.
Órgano competente
Primera instancia
El proceso de revisión judicial será competente la Sala Contencioso Administrativa
de la Corte Superior respectiva, en el lugar donde se llevó a cabo el procedimiento
de ejecución coactiva materia de revisión o la competente en el domicilio del
obligado. En los lugares donde no exista Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo es competente la Sala Civil correspondiente y en defecto de ésta, la
que haga sus veces.
90
Segunda instancia
La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República
constituye la segunda instancia. En los procesos de revisión judicial no procede el
recurso de casación.
Responsabilidad del Estado

En caso, el Ejecutor o Auxiliar coactivo que, a pesar de tener conocimiento de la
interposición de la demanda de revisión judicial, exija la entrega de los bienes
mientras dure la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva, incurre en
delito de concusión; sin perjuicio de la responsabilidad civil y administrativa.
Como resultado del proceso de revisión judicial, en los casos en que se advierta la
presencia de evidente irregularidad o ilegalidad manifiesta en el trámite del
procedimiento de ejecución coactiva, que hubiera conducido a la producción de
daños económicos verificables y cuantificables, la Sala competente, además de
ordenar el levantamiento de las medidas cautelares, podrá determinar la existencia
de responsabilidad civil y administrativa del Ejecutor y el Auxiliar coactivo y el monto
correspondiente por concepto de indemnización.
Asimismo, tanto el Ejecutor como el Auxiliar y la Entidad, serán responsables

solidarios civilmente por el perjuicio que se cause, en los siguientes casos:
1. Cuando se inicie un Procedimiento sin que exista acto o resolución administrativa
que determine la Obligación;
2. Cuando se inicie un Procedimiento sin que el acto o resolución administrativa
que determine la Obligación hubiese sido debidamente notificado;
3. Cuando el Procedimiento se inicie sin esperar el vencimiento del plazo fijado por
ley, para impugnar el acto o la resolución administrativa que determine la
Obligación;
4. Cuando no se hubiese suspendido el Procedimiento a pesar que el Obligado
hubiese probado fehaciente y oportunamente el silencio administrativo positivo;
5. Cuando no levante la orden de retención sobre las cantidades retenidas en
exceso, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
cursada por el agente retenedor;
6. Cuando ejecute las medidas cautelares y/o las garantías ofrecidas en
contravención a lo dispuesto en la presente ley;
7. Cuando el monto obtenido por la ejecución de las garantías no sea destinado a
la cancelación o amortización de la deuda;
8. Cuando se incumpla con lo dispuesto por el Tribunal Fiscal, o en los casos que
corresponda conforme a ley; y,
9. Cuando se incumpla con el procedimiento establecido para la tercería de
propiedad a que se refiere la presente ley.
La Pretensión indemnizatoria se sostiene en el principio de tutela jurisdiccional

efectiva, constituye una pretensión de plena jurisdicción, se plantea
acumulativamente y de manera accesoria.
En conclusión
El proceso contencioso administrativo tiene como finalidad tutelar los derechos e
intereses de los administrados, así como la legalidad de las actuaciones administrativas,
91
las pretensiones planteadas se sostienen en el principio de tutela jurisdiccional efectiva
y el criterio de plena jurisdicción. La vía en la cual se tramitan ordinariamente las
pretensiones contenciosas administrativas es a través del proceso especial, cuyas
actuaciones son: El emplazamiento, contestación de la demanda, deducción de
excepciones, saneamiento, dictamen fiscal, audiencia de informe oral y sentencia.
Mediante la sentencia, el juez podrá emitir un fallo declarando fundada o infundada la

demanda, en caso que el fallo se encuentre afectado por un vicio o error que cause
agravio, podrá interponerse los recursos impugnatorios, reposición, apelación y
casación o queja.
Considerando el carácter ejecutorio de los actos administrativos, para asegurar la

ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer; se seguirá el procedimiento de
ejecución coactiva, cuyo inicio o tramitación podrá ser examinado mediante el
proceso de revisión judicial.
DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA
Con la finalidad de consolidar lo aprendido se recomienda someterse a la siguiente
evaluación:
La empresa Motors Vega SAC. alega que el SAT, no se le ha notificado debidamente el
acto administrativo generador de la obligación de pago por infracciones de tránsito;
asimismo, no ha sido notificada con la resolución de sanción administrativa ni con la
resolución de ejecución coactiva, vulnerándose sus legítimos derechos a un debido
proceso y a ejercer su derecho a la defensa.
En el expediente obra las resoluciones de sanción que fueron notificadas en la Calle
Prolongación Trujillo 145, El Tambo, Huancayo. Sin embargo, el citado domicilio real ni
fiscal no corresponde a la citada empresa, ni a sus representantes legales. En el
expediente judicial, se advierte que el SAT, no acredita cual es la fuente de información
del referido domicilio.
¿Qué acción debería realizar la Entidad para exigir el pago de la obligación generada
por infracciones de tránsito?
¿Qué acción corresponde interponer al administrado, para suspender el procedimiento
de ejecución coactiva?
 Para mayor abundamiento, leer la sentencia de la Corte Suprema de Justicia recaída
en el expediente: 001292-2017
92
Glosario de la Unidad IV
-keywords-
1. Tutela jurisdiccional efectiva: Es un poder exclusivo reservado al Estado para la

solución de conflictos.
2. Plena jurisdicción: Que está estrictamente vinculado a la plena tutela de
intereses y derechos particulares frente a la actuación de la administración
pública.
3. Contencioso: La autoridad administrativa deberá verificar de oficio mediante el
sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos,
de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.
4. Ejecución coactiva: El conjunto de actos administrativos destinados al
cumplimiento de la Obligación materia de ejecución coactiva.
5. Audiencia: Acto en el que prima el principio de oralidad, que concede la
autoridad administrativa a solicitud del administrado para interrogar testigos y
peritos, o recabar declaraciones.
6. Oralidad: Principio procesal que coadyuva a dinamizar y acelerar el proceso,
siendo un nexo entre los medios probatorio y los jueces, quienes deberán valorar
las pruebas en un ambiente de espontaneidad, inmediación y simplicidad.
7. Obligación: A la acreencia impaga de naturaleza tributaria o no tributaria,
debidamente actualizada, o a la ejecución incumplida de una prestación de
hacer o no hacer a favor de una Entidad de la Administración Pública Nacional,
proveniente de relaciones jurídicas de derecho público.
8. Ejecutor Coactivo o Ejecutor: El funcionario responsable del Procedimiento de
Ejecución Coactiva.
9. Revisión judicial: Tienen por finalidad que el órgano jurisdiccional examine
únicamente si el procedimiento de ejecución coactiva ha sido iniciado o
tramitado conforme a las disposiciones previstas en la citada Ley.
93
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94
95

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Resultado de aprendizaje de la asignatura

UNIDAD I: Generalidades del Derecho Procesal Administrativo

Tema n.° 1: Historia del Derecho Procesal Administrativo

Tema n.° 2: Fundamentos del Derecho Procesal Administrativo

UNIDAD II: Ordenación, instrucción y culminación del procedimiento administrativo

Tema n.° 1: Criterios de clasificación del procedimiento administrativo

Tema n.° 2: Fases del procedimiento administrativo

Tema n.° 3: Acto administrativo:

UNIDAD III: Procedimientos administrativos sectoriales

Tema n.° 1: Procedimiento administrativo trilateral:

Tema n.° 2: Procedimiento administrativo sancionador:

Tema n.° 3: Procedimiento administrativo disciplinario:

Tema n.° 4: Procedimiento administrativo de ejecución coactiva

Tema n.° 5: Procedimientos concurrenciales

UNIDAD IV: Revisión judicial de los administrados

Tema n.° 1: Generalidades

Tema n.° 2: Fases

Tema n.° 3: Revisión judicial a instancia de la administración pública:

El alcance del curso comprende cuatro unidades:

Nos complace compartir el contenido del manual sostenido en abundante bibliografía

Betty Antonia Flores Vila

Al finalizar la asignatura, el estudiante será capaz de analizar el procedimiento

UNIDAD I UNIDAD II UNIDAD III UNIDAD IV

Resultado de Resultado de Resultado de Resultado de

TIEMPO MÍNIMO DE ESTUDIO

UNIDAD I: UNIDAD II: UNIDAD III: UNIDAD IV:

12 horas 16 horas 20 horas 12 horas

DIAGRAMA DE ORGANIZACIÓN DE LA UNIDAD I

Tema n° 1: Historia del Derecho Procesal Administrativo

El Estudio del Derecho Procesal Administrativo, nos remonta al conocimiento de la

La construcción del Derecho Administrativo como hijo de la Revolución Francesa,

De este modo, la propia administración asumía el control, los asuntos contenciosos

La evolución del Estado contemporáneo ha conllevado que, muy a pesar de las

Por su parte, en 1887, en EE.UU con el Interstate Commerce Commission (ICC), se

De este modo el Derecho Anglosajón o Common Law, se caracteriza porque el

En América Latina a inicios del siglo XIX, se evidencia el surgimiento de una

El Derecho Procesal Administrativo se enmarca en tres planteamientos normativos

De lo expuesto, concluimos en que la jurisdicción administrativa, el contencioso

1.2 Evolución del Derecho Procesal Administrativo en el Perú

El Perú ha sido uno de los pioneros a nivel de Latinoamérica en seguir la vocación

Evolución del marco legal

En 1967 mediante el Decreto Supremo n.° 006-67-SC se aprobó el Reglamento de

Como se advierte, el citado dispositivo no tuvo rango de Ley, conllevando a que su

El Reglamento de Procedimientos Administrativos de 1985, en su exposición de

1. Paradigma formalista: Que pone de manifiesto la pasividad de los agentes

Con el propósito de sistematizar el marco normativo regulador del procedimiento

El 11 de octubre de 2001, entro en plena vigencia la Ley 27444, Ley de Procedimiento

Considerando la mutabilidad del procedimiento administrativo, la Ley 27444, Ley del

Con relación al proceso contencioso administrativo, la Constitución Política de 1979,

Evolución de los tribunales administrativos

Desde sus inicios, la burocratización, falta de independencia funcional y la injerencia

Mención aparte merece el Tribunal Fiscal y Aduanero, que desde su creación

En los años 90´ como consecuencia de la recesión y la hiperinflación, ante la

La consolidación de la jurisdicción administrativa, se produce con la Ley 27332, Ley

En nuestro actual contexto, resulta legítimo y propio contar con tribunales

2.1.1 Administración Pública

El artículo 43 de la Constitución del Estado, establece que el Estado peruano se organiza

3. Poder ejecutivo.- Desde sus orígenes, el poder vinculado con el procedimiento