Derechos Agua Ii PDF
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Quito, Ecuador
I. INTRODUCCION
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Este estudio de caso está basado en un documento preliminar sobre la acequia y el Canal Tabacundo,
preparado por el consultor Alex Zapatta, del Sistema de Investigación sobre la Problemática Agraria en
el Ecuador (SIPAE)/Universidad Central de Quito. Charles Cachipuendo, de la Universidad Politécnica
Salesiana, Cayambe, colaboró en la investigación y agregó detalles del caso y varios puntos críticos al análisis.
Susan Poats elaboró la versión final del caso completo (disponible en Internet), y esta versión resumida. Carla
Gavilanes, de la Corporación Grupo Randi Randi (CGRR), preparó los mapas del caso, y Jennifer Nieman
ayudó en la edición del documento original. El trabajo fue realizado en el marco del Proyecto Visión Social del
Agua, liderado por Agua Sustentable Bolivia y apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el
Desarrollo (International Development Research Centre, IDRC), de Canadá.
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Esta sección está basada en Poats y otros (2000), Arroyo y otros ( 2001), y Bonifaz (1995).
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Andes en el norte del país y la parte baja del valle; comprende tierras onduladas, fértiles y
muy aptas para la producción agrícola.
Mapa 1
LA REGIÓN NORTE DEL ECUADOR, LA PROVINCIA DE PICHINCHA Y LA
SUBCUENCA DEL RÍO PISQUE
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Mapa 2
LA SUBCUENCA DEL RÍO PISQUE
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Hace más de 500 años, esta región fue habitada por poblaciones preincaicas que vivían
alrededor del volcán Cayambe y en el valle del río Pisque. Emilia Ferraro (2004) explica
que los Andes septentrionales o del norte del Ecuador son distintos de los Andes del
centro y del sur, tanto por sus condiciones ecológicas, geográficas y lingüísticas, como por
“su organización socio-económica y en los patrones de intercambio existentes en la época
pre-hispánica”. En el norte, dice la autora,
“…los niveles ecológicos son más cercanos que en el resto de los Andes;
esto significa que las sociedades pre-Incásicas del área podían operar,
presumiblemente, sin establecer colonias distantes, contrariamente al
caso… del modelo de archipiélago vertical elaborado por Murra…”
Esta situación propició la posibilidad de que los grupos locales satisficieran sus
necesidades sin tener que viajar lejos; también los llevó a crear un sistema territorial
basado menos en el control hegemónico que “en el control sobre los intercambios y la
circulación de bienes y servicios, que se daban a través de alianzas y de relaciones de
parentesco”. Las relaciones y los regalos son mejor interpretados como políticos que como
comerciales y Ferraro explica que fueron intercambios patrocinados por el Estado, cuyo
objetivo era controlar a la gente más que acumular riqueza. Debido a esto, los mercados
en los Andes del norte de Ecuador se desarrollaban más lentamente y de una manera más
desigual que en el sur del país. En el norte, la población quedó más conectada a su medio
rural, a su producción local y “honraba sus mutuas obligaciones basadas en el
parentesco”. Estos nexos determinan las relaciones sociales actuales vinculadas al agua
en la región (Ferraro, 2004, pp. 52-54).
Hoy existe en el área una mezcla de pequeñas, medianas y algunas grandes haciendas,
cooperativas agrícolas y parcelas privadas de reducido tamaño trabajadas por la población
indígena. Son pocos los pobladores locales que tienen el título de la tierra en que laboran y
la mayoría depende de las áreas comunales, relativamente grandes, para el pastoreo de
sus ovinos, ganado, chivos y chanchos. Siembran pequeñas parcelas de trigo, cebada,
quinua, cebolla, papa y otros cultivos típicos de las zonas altas. Sus ingresos provienen de
la venta de sus cosechas, de la leche y, ocasionalmente, de la carne. En la zona se
pueden encontrar muchas organizaciones campesinas con buenos niveles de estructura y
funcionamiento.
La cuenca del Pisque está compuesta por los cantones Cayambe y Pedro Moncayo, en el
norte de la Provincia de Pichincha.
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1. El cantón Cayambe
El cantón Cayambe tiene una superficie de 1.350 km², que corresponde a un 10,4% de la
Provincia de Pichincha. El cantón comprende ocho parroquias: tres urbanas, Cayambe,
Ayora y Juan Montalvo, y cinco rurales, Ascázubi, Cangahua, Otón, Santa Rosa de
Cusubamba y Olmedo.
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Mapa 3
UBICACIÓN DE LOS CANTONES CAYAMBE Y PEDRO MONCAYO EN LA PROVINCIA DE PICHINCHA, DENTRO DE LA
CUENCA DEL RÍO PISQUE, EN EL NORTE DEL ECUADOR
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Pedro Moncayo fue establecido como cantón en el año 1911 y actualmente está integrado
por cuatro parroquias rurales, La Esperanza, Tocachi, Malchinguí y Tupigachi, y una
parroquia urbana, Tabacundo, que es su cabecera cantonal.
En el cantón, la agricultura depende del riego, y las aguas que se requieren vienen
principalmente del cantón Cayambe, sobre todo, de la microcuenca del río La Chimba. En
Tabacundo, el agua de la acequia sirve fundamentalmente para el cultivo de maíz. La
producción campesina, tras satisfacer el autoconsumo, se dirige a los mercados próximos:
Cayambe, Tabacundo, Otavalo, Ibarra y Quito.
A partir de los años ochenta, Pedro Moncayo y Cayambe constituyen la región con más
altos niveles de inversión en la producción de flores para exportación. Las demandas de
esta industria han provocado un incremento de la población, en particular de jóvenes
adultos hombres y mujeres que trabajan en la floricultura. El establecimiento de grandes
empresas productoras de flores en vastos invernaderos cubiertos de plástico ha
aumentado no solo la demanda de agua, sino también la contaminación de esta y del
ambiente con pesticidas. Desde los años noventa hay programas locales de monitoreo que
miden la incidencia de intoxicaciones y enfermedades provocadas por el mal uso de estas
sustancias.
Aunque en los municipios de los dos cantones se señala que la superficie dedicada a la
producción de flores es de 800 ha en cada uno de ellos, vale decir, 1.600 ha en total,
según investigaciones del Centro de Estudios y Asesoría en Salud (CEAS), dicha
superficie es de 2.179 ha solo en la cuenca del Granobles. En cuanto al número de
trabajadores, todos los estudios coinciden en que el promedio es de 13 trabajadores por
ha. La producción de flores es altamente tecnificada y se caracteriza por el uso no
regulado de agroquímicos, lo que afecta considerablemente a las personas que trabajan
en el cultivo, cosecha y embalaje, en su mayoría mujeres jóvenes.
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Otro gran problema es el agua. La demanda del recurso por parte de las empresas es
cuantiosa y continua. Sin embargo, como están instaladas en terrenos antes dedicados a
la ganadería, disponen de relativamente poca agua para suplir las nuevas necesidades.
La relación del uso productivo del agua es la siguiente: un pequeño productor utiliza 1.000
litros/mes/ha y una hacienda tradicional entre 17.000 y 20.000 litros/mes/ha, mientras que
las fincas de flores tienen una demanda de agua de 900.000 a 1.000.000 litros/mes/ha
(Sánchez y MacAleese, 2005).
Las empresas florícolas de la zona se han asociado para satisfacer sus necesidades y
para exigir servicios de los municipios en los que se ubican sus empresas. Estas
asociaciones también se preocupan de lograr la satisfacción de sus demandas de agua,
como se verá más adelante.
Según puede apreciarse en el mapa 3, la mayor parte del territorio de los cantones
Cayambe y Pedro Moncayo se encuentra dentro de la cuenca del río Pisque, que luego
forma parte de la cuenca hidrográfica del Guayabamba y, finalmente, del sistema
hidrográfico del río Esmeraldas, que desemboca en el océano Pacífico. Su superficie
aproximada es de 114.745 ha. Las cabeceras de la cuenca están en los nevados del
volcán Cayambe (5.780 m.s.n.m.) y los páramos de la Reserva Ecológica Cayambe-Coca
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Los principales afluentes del Pisque son los ríos La Chimba, Granobles, Blanco, Guachalá
y Cangahua. Es importante anotar que los nombres de estos ríos cambian de acuerdo con
las historias locales de los sitios que atraviesan, lo que hace difícil lograr un entendimiento
de la configuración de las cuencas por parte de las poblaciones locales. La cuenca
desciende hasta 1.820 m.s.n.m., donde el río se une con el Guayllabamba. La zona más
baja de la cuenca es semi-árida, con lluvias anuales inferiores a 500 mm. En las zonas
más altas, las precipitaciones oscilan entre 1.750 y 2.000 mm.
En la cuenca del Pisque, la mayoría de los proyectos de agua potable son abastecidos por
fuentes ubicadas en las partes altas, captadas directamente de las vertientes. Aunque en
las fuentes el agua es apta para el consumo humano, se contamina en los cauces.
También hay vertientes que se encuentran rodeadas de terrenos en los que se aplican
fertilizantes y pesticidas, o donde los animales beben de las mismas aguas destinadas al
consumo humano. El creciente déficit de agua obliga a las personas a mezclar las aguas
potables con las de riego para así suplir sus necesidades.
Las fuentes de los sistemas de riego también se ubican en las partes altas y el agua se
conduce por canales y acequias abiertas, fácilmente contaminadas. La población local
utiliza las acequias para lavar la ropa y dar agua a sus animales, como si fueran
quebradas. El agua en la zona baja es usada por las empresas florícolas, pero no las
someten a tratamiento después de hacerlo. La carga de pesticidas es alta en las aguas
que salen de las florícolas y causan problemas a usuarios y animales que dependen de
estas mismas aguas más abajo.
En la cuenca, como en todas las zonas rurales del país, el agua entubada para consumo
humano se usa también para una variedad de actividades productivas, desde las huertas
familiares y viveros forestales comunitarios hasta las plantas lavadoras de autos. Se
estima un consumo real de alrededor de 100 litros/persona/día y hay mucho desperdicio
en los sistemas debido a deficiencias de mantenimiento y a robos. Los sistemas de riego
sufren igualmente de problemas graves de robo de aguas, de vegetación protectora
inadecuada (bosques de eucaliptos) y de mantenimiento. Como la mayoría de las
conducciones son acequias de tierra en vez de canales revestidos, hay un gran porcentaje
de pérdida por filtraciones.
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La cuenca del río La Chimba, uno de los afluentes principales del río Pisque, fue
seleccionada como objeto de este estudio de caso porque desde sus aguas nace la
acequia antigua de Tabacundo y también el Proyecto de Canal de Riego Cayambe-Pedro
Moncayo, ambos inmersos en un conflicto social de aguas muy complejo. En el año 2003
se creó un espacio de aprendizaje y acción en este ámbito, llamado Consorcio para el
Desarrollo Sustentable de la Cuenca de La Chimba (Codechim), que es una especie de
plataforma de cuenca. Más adelante se describe la historia del Codechim y los conflictos a
los que dedica su atención, pero primero es importante describir la cuenca en sí, y la
historia de su gente.
La Chimba es propiamente una microcuenca que se forma desde las faldas del Cayambe y
fluye hasta el río Granobles, que desemboca en el Pisque.91 Nace en las nieves perpetuas
donde empieza la quebrada Terreras, a 4.600 m de altitud, y a los 3.200 m toma el nombre
de río La Chimba al unirse las quebradas del Chalpar y el Ismuquiro (5.4 km). En su
recorrido el río recibe las aguas de las quebradas Changuacorral (8.6 km), Turucucho (6.9
km), Ismuquiru (5.4 km) y Pucapucena (1.9 km) por su margen derecha, mientras que las
quebradas Jajuntur (6.7 km), de Frailejones (13.4 km), Chuchisirpampa (4.1 km) e Ingañan
(1.8 km) le vierten sus aguas por la margen izquierda.
Según Vargas y Osorio (2003), el balance hídrico medio del río La Chimba no presenta
déficit, sino un exceso de 152,3 mm entre diciembre y mayo. Sin embargo, la combinación
de la abundancia de aguas en las partes altas de la cuenca y la necesidad de agua para
riego durante todo el año en las partes bajas, ha dado por resultado la modificación del
régimen hídrico en casi toda la cuenca, haciendo prácticamente imposible el ejercicio de
un balance hídrico realista para el área. Acequias y zanjas aportan y sustraen agua todo el
año, sin que nadie tenga datos reales sobre cuánto sale de la cuenca o cuánto entra a ella,
obstáculo fundamental en la discusión en torno a derechos de agua que en estos
momentos se está dando en La Chimba.
El sector que es actualmente Olmedo era el territorio de los indígenas Caras. Cuando
llegaron los españoles, lo convirtieron en un corregimiento, cuya capital administrativa fue
91
En su mayor parte, los datos sobre la microcuenca de La Chimba han sido tomados y resumidos del estudio
de Vargas y Osorio (2003).
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Al final del período colonial, la hacienda Pesillo ocupaba todo el territorio de la actual
parroquia de Olmedo (Ferraro, 2004, p. 55). El trato que daban los padres a los indígenas
era violento y cruel y su dominación, total. Sin embargo, de acuerdo con Ferraro, los
pesillanos los consideran como seres míticos y legendarios, que organizaron la
comunidad, les dieron sus bases sociales y su lengua, así como sus costumbres en cuanto
a matrimonios, misas y fiestas. Consideran que con esta época se inician su historia y su
civilización.
En 1895 arranca un proceso marcado por la tensión de las relaciones entre el Estado y la
Iglesia, que llegó a su punto más crítico en 1908, cuando el Estado expropió todas las
propiedades de la iglesia católica y Pesillo quedó bajo control de la Asistencia Social del
Ministerio de Bienestar Social. Fue dividido en cinco haciendas que se arrendaron a
familias terratenientes, las que dejaban la administración en manos de mayordomos, que
podían pertenecer a la elite indígena local o ser mestizos de los centros urbanos cercanos
(Ferraro, 2004, p. 55).
La reforma agraria se inició en 1964, bajo un gobierno militar. Como Pesillo ya había sido
dividido y entregado a la Asistencia Social, fue distribuido entre el campesinado indígena
local. Los huasipungueros recibieron los lotes donde vivían, y el resto fue vendido a
cooperativas campesinas creadas con este objetivo. En los años ochenta, las cooperativas
terminaron de pagar sus deudas al Estado por la compra de las tierras y en la década de
1990 comenzaron a dividir y a repartir los terrenos entre sus socios.
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Mapa 4
UBICACIÓN DE LA MICROCUENCA DEL RÍO LA CHIMBA
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Olmedo es hoy el centro administrativo de la parroquia rural del mismo nombre, la cual
tiene un área de 390.3 km2. Dentro de la parroquia existen 11 comunidades, incluida
Olmedo, que es la cabecera. Las comunidades principales ubicadas en la margen
izquierda del río La Chimba son Cariyacu, Pulisa, Contadero y La Chimba, todas ellas
colindantes. En la margen derecha están las comunidades de Turucucho, Pesillo, Llanos
de Alba y San Pablo Urco, Chaupi y Muyurco. También hay varias organizaciones
pequeñas. La parroquia tiene un total de 69.800 habitantes (49% mujeres, 51% hombres),
la población rural suma 39.237 personas y nuestra una distribución por género similar a la
general. Aproximadamente un 97% de la población rural es indígena y cerca del 30% de
los habitantes de la cabecera parroquial son mestizos. El idioma quichua predomina, pero
el español gana terreno, sobre todo con el incremento de la escolaridad. La Junta
Parroquial es elegida por un periodo de cuatro años y es la interlocutora del gobierno
municipal. La Junta no maneja fondos apreciables, sino que es más bien un espacio de
consolidación de demandas de servicios y otros apoyos, además de estar encargada de la
veeduría de las acciones efectuadas localmente.
Se estima que en Olmedo un alto porcentaje de las familias (61,7%) combina la leña y el
gas para generar energía de uso doméstico. Las comunidades que más leña consumen
son las situadas a mayor altura, que tienen acceso a pequeños bosquetes y matorrales.
Solo el 0,2% de las viviendas tiene servicio higiénico con agua corriente, el 57% cuenta
con letrina sanitaria y el 42% carece totalmente de servicios higiénicos. Según el censo de
1990, el 30,1% de la población mayor de 15 años era analfabeta. Esta condición afecta
más a las mujeres (40,6%). El 1,42% de la población accede a la educación superior,
mientras que las tasas netas de asistencia a la educación primaria y secundaria son de
89,67% y 19,75%, respectivamente.
De acuerdo con Vargas y Osorio (2003), los gastos de consumo se distribuyen, en orden
de importancia, entre alimentación, educación, vestido y salud. El gasto de las familias se
concentra en el rubro alimentación. Esto puede indicar que el nivel productivo de
autosubsistencia es bajo o que los patrones alimentarios se combinan con el consumo de
alimentos procesados industrialmente. Este dato concuerda con la constatación en
estudios nacionales del creciente uso de productos transformados mediante procesos
industriales, como fideos, aceite, harinas, pan y arroz, lo que refleja un progresivo
debilitamiento de la dieta nutricional y, en particular en el caso de la Sierra, una creciente
pérdida de los alimentos tradicionales, como la quinua, la cebada y las habas.
En la parroquia existen diversos actores sociales, además de la Junta parroquial. Entre las
organizaciones no gubernamentales (ONG) que ejecutan acciones locales se incluyen la
Casa Campesina, la Fundación Alpacamac, la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica
(GTZ), el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador
(PRODEPINE) y Terranova. La Universidad Politécnica Salesiana actúa prestando
asistencia técnica agrícola y educación superior a hombres y mujeres jóvenes de la zona.
Las organizaciones locales de segundo grado son la Corporación de Organizaciones
Indígenas de Olmedo (COINO), la Federación de Comunidades de Pesillo (de hecho) y la
Federación de Comunidades de La Chimba (de hecho). Otro grupo importante de
entidades con las que se coordinan acciones son las Juntas Administrativas del Agua
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Potable, las asociaciones, los grupos de mujeres, de jóvenes y de catequistas, las ligas
deportivas, los establecimientos educativos y otras del sector privado.
En las comunidades, la directiva es elegida por todos los miembros de ambos sexos y se
ocupa principalmente de las actividades comunitarias. Representa a la comunidad ante
agentes externos, en las convocatorias a trabajos comunitarios y en la organización de
fiestas comunitarias. El 95% de las comunidades de la parroquia tiene personería jurídica.
En Olmedo, la mayoría de las comunidades está asociada a la COINO, una entidad
indígena de segundo grado que está, a su vez, integrada al PUEBLO KAYAMBI que,
obedeciendo a los mandatos indígenas, es la organización de tercer grado. En cierta
forma, la COINO y la parroquia son espacios que compiten por el liderazgo de la parte alta
de la microcuenca, con dos nociones de territorialidad traslapadas: la parroquia con un
territorio definido por el Estado y la COINO con un territorio étnico, constituido por sus
comunidades afiliadas. El agua que fluye entre estos territorios es utilizada y mantenida
por sus agrupaciones de usuarios, las Juntas, pero como se verá más adelante, no toda el
agua es administrada por quienes la utilizan.
La Chimba comprende aproximadamente 60.000 ha, de las cuales 39.000 están ubicados
en la parroquia de Olmedo y el resto en la parroquia vecina de Ayora, río abajo. En la parte
alta y media de la microcuenca, los suelos de la margen izquierda están dedicados a
pasturas ganaderas para producción de leche y al cultivo de papas; en la margen derecha
los terrenos se utilizan para la producción de cebada y cebolla de rama. Los cultivos
menores son el fréjol y varias hortalizas. Abajo, en Ayora, se cultiva también, y en forma
creciente, el maíz.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Cuadro 1
CONCESIONES DE RIEGO EN LA MICROCUENCA DEL RÍO LA CHIMBA
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La CGRR decidió dar apoyo a esta iniciativa y la incluyó en su propuesta para la tercera
fase de su proyecto Manejo Colaborativo de Recursos Naturales en Cuencas Andinas en
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Uno de los investigadores de la Universidad Central de Quito, el Dr. Osvaldo Paladines, socio de la CGRR,
fue quien estableció el nexo entre los diversos intereses.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Codechim se define como un espacio apropiado para que los actores hombres y mujeres
de la cuenca de La Chimba, mestizos e indígenas, organizados tradicionalmente por
separado, junto con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, puedan
dialogar y coordinar acciones con vistas a un objetivo común: la conservación del medio
ambiente y el uso adecuado del agua. Codechim empieza a aglutinar diversos esfuerzos
locales relacionados con el agua, el ambiente y el desarrollo sustentable en la cuenca. Es
la primera vez que se cuenta con un espacio amplio de interacción entre los diversos
grupos locales. A través de Codechim, la organización indígena local, la Corporación de
Comunidades Indígenas de Olmedo (COINO), que agrupa a 11 comunidades en la
microcuenca, empieza a relacionarse mejor con la Junta Parroquial (de mayoría mestiza) y
a coordinar acciones de interés mutuo. También, el espacio de Codechim permite por
primera vez que se reúnan las diferentes juntas de regantes que administran acequias
comunitarias cuyas aguas derivan de la microcuenca.
Codechim, siguiendo el ejemplo del Consorcio Carchi, inicia una agenda regular de
reuniones mensuales en las que se abordan temas vinculados principalmente al agua y el
ambiente. Por medio de las reuniones se imparten conocimientos sobre los ecosistemas
de los páramos y las relaciones entre su deterioro y la escasez de agua. Se logra
despertar el interés local en la protección de los páramos que nutren la microcuenca y la
preocupación por la amenaza foránea de trasvasar las aguas de la microcuenca hacia
áreas río abajo en las que hay escasez de agua para riego y consumo humano.
En los comienzos de su organización, Codechim generó celos entre los poderes locales.
Su capacidad de congregar a personas en reuniones dio lugar a una especie de pugna de
poderes y de fuerza de convocatoria. Inicialmente, las ONG percibieron a Codechim como
una nueva fuente de financiamiento, pero luego empezaron a participar más
desinteresadamente. Codechim despertó curiosidad porque mostró logros sin contar con
un gran financiamiento.
93
El proyecto Manejo Colaborativo de Recursos Naturales en Cuencas Andinas en el Norte del Ecuador
(Manrecur) fue apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), de Canadá.
La tercera fase, 2003-2005, fue administrada por la CGRR.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
A comienzos del siglo XX, tras una prolongada sequía que azotó la región de Tabacundo y
Cayambe, empezaron a surgir iniciativas para construir un sistema de regadío. En un
principio se pensó traer las aguas de las lagunas de Mojanda, pero la constitución rocosa
del subsuelo hacía poco viable ese proyecto. Entonces apareció otra solución:
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Mapa 5
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Como era común en esas épocas, el peso del trabajo de la construcción de la acequia
recayó en la población indígena de la zona, que fue sometida a forzadas y extenuantes
jornadas de trabajo, tal como lo refieren muchas de las personas que, en forma obligada,
participaron en esa construcción (Polanco, 1962).
El recorrido pasa por la comunidad de la Chimba, la parte baja de San Pablo Urco
(Carabotija) y la comunidad del Chaupi. En esta última se encuentra el primer óvalo de
riego de la acequia, con un caudal de 2,5 l/s. Luego, la acequia pasa a la comunidad de
Moyurco, que tiene dos óvalos. Estas cuatro comunidades pertenecen a la parroquia de
Olmedo y a la COINO. Su recorrido sigue por la parroquia Ayora, en la que las
comunidades por las que pasa la acequia forman parte de la Unión de Organizaciones
Populares de Ayora-Cayambe (UNOPAC). Al dejar Ayora, las aguas salen del cantón
Cayambe y entran al cantón Pedro Moncayo.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
escala, florícola a pequeña, mediana o gran escala). Es decir, a mayor consumo, mayor
tarifa. Esta situación sería mejor considerada como un arriendo del agua (Vallejo, 2006).
De acuerdo con la ley de 1936, la función de gestor del agua correspondía
exclusivamente al Ministerio de Agricultura, pero no se aplicó en el caso de Pedro
Moncayo. A partir de 1972, esta función pasa al recién creado Instituto Ecuatoriano de
Recursos Hidráulicos (INERHI) y, en 1994, al Consejo Nacional de Recursos Hídricos
(CNRH), pero nada cambia en Pedro Moncayo. Hasta agosto de 2006 el Municipio seguía
como administrador del agua y receptor del arriendo correspondiente.
Vallejo planteae que la explicación radica en la propia ley de 1936, en la que se reconocía
derechos de propiedad sobre las aguas a favor de las municipalidades, aunque
exclusivamente para provisión de servicios domésticos, energía eléctrica y otros
análogos, pero no para riego. En aquellos casos, los municipios gozaban incluso de la
facultad de expropiar, estancar o desviar cursos de agua de propiedad privada. Según
Vallejo, es probable que el Municipio de Pedro Moncayo haya asumido para sí el control
de las aguas de su propiedad para los mencionados fines, incluidos los de riego (Vallejo,
2006, p. 38).
Independientemente de los motivos o razones de tal situación, esta tuvo un efecto muy
claro: como el Municipio administraba, no había necesidad de que usuarios y usuarias se
organizaran con mayor formalidad para asumir la gestión. Se dio así una especie de doble
manejo: el Municipio recaudaba los fondos y distribuía el uso del agua, pero ponía mucho
más énfasis en atender las necesidades de su propio cantón que las de Cayambe, sobre
todo en los casos de La Chimba o la parroquia de Olmedo. Sin embargo, como estos
usuarios estaban localizados en las cabeceras, normalmente no tenían tantos problemas
para acceder a cantidades suficientes de agua. Antes de los años ochenta, las haciendas
de Pedro Moncayo también recibían volúmenes adecuados de agua, y cuando
necesitaban más, simplemente la solicitaban y pagaban más, ejerciendo sus amplios
poderes locales.
94
Véase Zapatta (2002, pp. 395-425) para un análisis más detallada de la historia de las políticas sobre el
agua en Ecuador.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
las comunidades que comparten espacios y agua con las grandes empresas. Para las
comunidades, el agua escasea más y viene contaminada por su uso en la producción de
flores; por otra parte, carecen de organizaciones fuertes para hacer frente a las empresas
que regularmente les quitan el agua. Ante esta situación, en Pedro Moncayo se decidió
que se necesitaba un volumen mucho mayor de agua para posibilitar su expansión
productiva y garantizar el bienestar de sus zonas más secas. El Municipio empezó
entonces a hablar de una gran iniciativa para solicitar mayor cantidad de agua y “optimizar
la producción e incorporar de forma permanente a ella miles de hectáreas”. Esta idea y la
solicitud del Municipio fueron acogidas de inmediato por el Consejo (hoy Gobierno)
Provincial de Pichincha.95 La propuesta tenía en perspectiva garantizar para Tabacundo
su constitución como eje territorial de un modelo de acumulación centrado en el cultivo de
flores de exportación. Ese es, al parecer, el meollo del denominado Proyecto de Riego
Cayambe-Pedro Moncayo.
Esta resolución era una sentencia de muerte para la acequia Tabacundo. Formalmente
perjudicaba al Municipio de Pedro Moncayo, pese a que se daba la paradoja de que esa
era la entidad que había dado el impulso inicial al proceso. Sin embargo, y contra todo
pronóstico, la resolución, por lo menos en ese punto, no fue impugnada por el Municipio.
Los hechos posteriores parecen dejar en claro que el objetivo de declarar “libres de
concesión” las aguas del antiguo canal Tabacundo era habilitar la posibilidad de que el
Gobierno Provincial de Pichincha pudiera solicitar la concesión de esas aguas para el
proyecto, con el tácito acuerdo del Municipio de Pedro Moncayo.97 El centro de la
discordia son ahora precisamente esas aguas.
95
Municipio de Pedro Moncayo (1996): Solicitud de concesión de los derechos de agua presentada a la
Agencia de Aguas de Quito.
96
Agencia de Aguas de Quito (1999): Resolución del proceso de concesión de derechos de agua iniciado por
el Municipio de Pedro Moncayo, signado con el número 220-96.
97
De hecho, en el proceso iniciado por esas aguas en el año 2000 por el Gobierno de la Provincia de
Pichincha, el Municipio de Pedro Moncayo ya no se encuentra entre los sujetos procesales.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Los primeros estudios mencionados más arriba fueron realizados por el INERHI entre
1970 y 1978 y actualizados en la segunda mitad de los años noventa por el Gobierno
Provincial de Pichincha. Sobre esa base, en julio de 1998, la Corporación Provincial
suscribió con la empresa brasileña Consorcio Andrade Gutiérrez el contrato de
construcción de las obras hidráulicas del proyecto, por un monto de 76 millones de
dólares, con financiamiento del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de
Brasil (85%) y del Banco Popular de Nassau a través del ABN-AMOR Bank de São Paulo
(15%).98 La obra contemplaba la construcción de 65 km de canal revestido, con una
capacidad de 8 m3, una laguna de contrarregulación, 5 km de túnel, una represa en la
laguna San Marcos y las diversas captaciones. Hasta el momento, el avance físico del
proyecto representa el 55% del total de las obras previstas, requiriéndose recursos
adicionales ascendentes a 91.8 millones de dólares para su terminación y puesta en
operación. El Gobierno Provincial de Pichincha ha realizado gestiones ante la
Corporación Andina de Fomento (CAF), para obtener un préstamo de 58 millones de
dólares a fin de completar las obras.
El área de influencia directa del proyecto cubre una superficie de 17.545 ha., de las
cuales el área neta para riego representa 13.000 ha, localizadas entre las altitudes 2.200
y 3.000 m.s.n.m. y pertenecientes al cantón Pedro Moncayo en las parroquias Tupigachi,
Tabacundo, La Esperanza, Tocachi y Malchinguí y las parroquias Ayora y Olmedo del
cantón Cayambe. El proyecto, de acuerdo con lo informado en 1998 en su primer folleto
de promoción pública, contemplaba un total de 5.000 familias como beneficiarias directas
y proyectaba un caudal de 8.500 litros de agua para 14.000 ha. La historia de cómo este
proyecto fue ideado y gestionado por el alcalde de Pedro Moncayo merece un breve
resumen.
Sin embargo, en febrero de 1997, Bucaram fue removido de la presidencia, la cual fue
asumida por Arteaga, pero solo por tres días, y luego el Congreso Nacional eligió a
Fabián Alarcón como presidente del Ecuador. Alarcón, quien desde antes estaba a favor
del proyecto, lo ubicó en el puesto decimotercero entre las 20 iniciativas de reactivación
económica que se comprometió a ejecutar. Inmediatamente se moviliza el cantón,
98
Información tomada del documento “Proyecto de Riego Tabacundo” elaborado por la Unidad Coordinadora
del Proyecto Sistema de Riego Cayambe-Tabacundo en la página en Internet del Gobierno Provincial de
Pichincha: www.pichincha.gov.ec/paginas/cgiFormPopUpMacrProy.asp?txtCodiProy=1
147
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Dada toda esta historia, en agosto de 1998, con motivo de las fiestas de Pedro Moncayo,
el proyecto se celebra ampliamente. En ese mismo año empieza la construcción del
canal, y recién entonces las comunidades de La Chimba y de la parroquia de Olmedo
entienden lo que va a pasar.
Como se señaló más arriba, las obras del Proyecto Tabacundo se han realizado en un
55%. El canal está construido, pero sin pasos ni túneles pequeños y se han excavado
2.500 m del túnel principal. En vista de esto, el gobierno provincial replanteó el proyecto
en dos etapas.
Sin embargo, este proceso no ha sido debidamente socializado con los posibles usuarios
y usuarias y ha generado oposición entre las comunidades agrupadas en las
organizaciones de segundo grado (OSG). Estos grupos argumentan que la gestión
administrativa del canal debe estar en manos de los usuarios, y que las instituciones
deben ser solo entes de apoyo.
La segunda etapa del proyecto, que también será financiada con un préstamo de la CAF
por 46 millones de dólares, se ejecutará en un período de tres años y contempla la
terminación del túnel de trasvase, la construcción de las obras de captación y conducción
148
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
de los caudales de los ríos Azuela, Arturo, Boquerón y San Pedro, así como de la red de
canales secundarios y terciarios de distribución para el riego de 9.000 ha ubicadas en los
sectores de Tabacundo, La Esperanza, Tocachi y Malchinguí. En este período se espera
obtener los recursos financieros para la construcción de la presa en la Laguna San
Marcos, al otro lado de la cordillera, en la cuenca Amazónica, que garantizará en el
tiempo el suministro de agua al sistema de riego del proyecto en su conjunto.
“El cantón Pedro Moncayo (Pichincha), que tiene 1 000 hectáreas cultivadas de
flores (30% de las exportaciones anuales del Ecuador) busca el aval de Gobierno
para pedir un crédito a la Corporación Andina de Fomento (CAF), con el que
terminaría de construir el canal de riego y evitaría afectar a la producción de flores.
Pedro Moncayo (Tabacundo) registra ingresos por $112 millones anuales por las
exportaciones de flores, pero esa cifra podría caer a finales de año y afectar las
exportaciones de San Valentín de 2006, si no se terminara el canal de riego.
La obra fue suspendida hace tres años y apenas avanzó en un 48%, con una
inversión de unos $76 millones. Para terminar el canal hacen falta $91 millones
más, aunque solo necesitan $11,5 millones para concluir la primera etapa que
regará 4 000 hectáreas de las 12 mil que cubriría el nuevo canal.
Es evidente que las demandas de las empresas florícolas ya empezaban a tomar fuerza y
sus propietarios buscaban aliados en otros espacios del gobierno nacional para apoyar el
Proyecto Tabacundo, que les va a dar enormes beneficios.
En la zona baja, muchos pequeños productores han sido desplazados del acceso al
agua, porque sus tierras se ubican río abajo de las que ocupan las empresas florícolas,
que se llevan toda el agua para sus plantaciones. Hay casos extremos, como el de
Cananvalle Flores, empresa que tiene que explotar las aguas subterráneas para cubrir
sus necesidades de riego. La comunidad alrededor de Cananvalle Flores se ha visto
forzada a negociar con la empresa su turno de agua de la acequia a cambio de que de los
149
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
bombeos de las aguas subterráneas se asigne una parte para el consumo humano de la
comunidad, pero deben pagar por la energía requerida.
Por último, es preciso aclarar que ninguna empresa florícola realiza procesos de
tratamiento de aguas usadas y los caudales de agua de riego no son restituidos a la
comunidad. Legalmente, las florícolas, al igual que otras empresas o usuarios
industriales, deben contar con un derecho de vertidos o efluentes, pero generalmente no
lo tienen.
Chontasi (1987) informa que las comunidades campesinas justifican sus demandas de
mayores volúmenes de agua aduciendo que los sectores productivos (los floricultores) no
han hecho nada por compensar el esfuerzo de las comunidades durante las “mingas” y
los trabajos de mantenimiento del canal de riego; simplemente se han adueñado del agua
de la acequia. También confirma que el Municipio prefiere arrendar a quien paga más, es
decir, a los ganaderos y empresarios floricultores.
MacAleesse (2004) se refiere al problema de los robos de agua: “la gente se sirve dentro
de la acequia Tabacundo sin tener ningún derecho, sin pagar nada al Municipio de Pedro
Moncayo y tampoco tienen compuertas: hacen huecos en la pared del canal para dejar el
agua pasar y lo cierran con piedras cuando no hay necesidad de tomar agua”. Según
Chontasi (1987) este problema de los robos antes era mayor y en tiempos de verano las
personas colocaban piedras para aumentar las captaciones en ciertas bocatomas.
Entre julio de 2000 y mayo de 2003, durante la tramitación del segundo proceso, el 1375-
00, el Codechim planteó su oposición a las pretensiones del Gobierno Provincial de
Pichincha, cuestionó la legalidad del trámite y, finalmente, impugnó la Resolución de la
Agencia de Aguas de Quito. Aunque la inquietud ya comenzaba a cundir en las otras
comunidades al norte de Cayambe, la única que “dio batalla” en ese momento fue la de
La Chimba.
150
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Más adelante, la Junta de La Esperanza, que agrupa a los usuarios de la acequia casi al
final de su recorrido, se suma a la iniciativa del pre-Directorio. Esta incorporación abre el
debate en torno a cómo estructurar esta organización: si sobre la base de las
organizaciones de segundo grado o mediante el establecimiento de juntas locales de
usuarios integradas a una junta regional. Primó el criterio de respetar la diversidad,
resaltándose que lo fundamental era mantener la unidad. Sin embargo, el tema de cómo
configurar esta unidad de gestión de la acequia no fue resuelto y sigue incomodando el
proceso de legalización, como se verá más adelante. A fines del año 2005, el pre-
Directorio de Aguas Cayambe-Pedro Moncayo estaba constituido por las siguientes
organizaciones: COINO, UNOPAC, TURUJTA, UCCOPEM, Junta de Regantes de
Tabacundo y la Junta de Esperanza. A esas alturas, los floricultores quedaron fuera del
proceso.
Los procesos hasta aquí sustanciados en torno al Proyecto del Canal Tabacundo,
fundamentalmente los iniciados por el Municipio de Pedro Moncayo en enero de 2006 y
en julio de 2000 por el Gobierno Provincial de Pichincha (Trámites 1375-00 y 220-96,
respectivamente), dan como “ganador” al Gobierno Provincial de Pichincha, que tiene
como bandera de lucha el Canal Tabacundo.
El segundo proceso, que fue litigado por tres partes: primero, el Gobierno Provincial de
Pichincha, luego, el Gobierno Provincial de Imbabura, aliado con el Consejo de Juntas de
Agua Potable del Proyecto Pesillo-Imbabura y, finalmente, el Codechim, que se oponía a
las pretensiones de los dos primeros sujetos procesales.
151
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Dicho caudal, sumado al de la anterior concesión de los ríos Arturo, Boquerón y San
Pedro, totaliza 6.925 m3/s. Según la Agencia de Aguas de Quito, “por intermedio del
Canal de Riego Tabacundo, con ese volumen de agua, se cubrirá una superficie de
irrigación de 12.933 ha., con una dosis de 0,535 l/s/ha.” Codechim ha apelado contra tal
Resolución, la del segundo proceso, ante el Consejo Consultivo de Aguas del CNRH y,
por lo tanto, no ha sido ejecutoriada.
Por una parte, este caso demuestra claramente el vínculo entre la asignación de los
derechos de agua y el modo de acumulación implementado. Este último, en Tabacundo
(Pedro Moncayo) y Cayambe ha evolucionado –pero no se ha transformado– bajo la
dirección de la clase latifundista. La condición e hilo conductor de dicha evolución ha sido
la preservación de la propiedad de la tierra y el control de las aguas. La propiedad de la
tierra no implica, necesariamente, el control de grandes extensiones, sino
fundamentalmente el control de la tierra de mejor calidad productiva, con riego asegurado
y con acceso a las vías carrozables. Mientras algunas personas defienden la
agroindustria como empleador, activador de negocios complementarios y promotor de la
modernidad, hay quienes pìensan, como Breilh y otros (2005), que la floricultura
empresarial es una concentradora unilateral de los beneficios y provocadora de graves
amenazas a la sustentabilidad local y regional porque no apoya “un verdadero proceso
redistributivo que revierta la concentración de la propiedad, y se logran al costo de
pérdidas sociales, culturales y ecológicas muy serias”.
En otro ámbito, el institucional, pareciera ser que las entidades públicas han
institucionalizado el criterio de asignar el agua en función de una eficiencia vinculada a la
rentabilidad de la producción. Aparentemente habría un acuerdo tácito para asegurar el
agua destinada al riego de las flores y, solo lateralmente, aquella dirigida a satisfacer las
demandas de agua de la producción agropecuaria campesina. No hay evidencia de que
en las entidades públicas involucradas en este proceso exista preocupación por las
dimensiones sociales y ambientales de las asignaciones de aguas y sus usos.
152
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En el trámite 220-96, pese a que las aguas solicitadas, provenientes de los ríos Azuela,
Arturo, Boquerón y San Pedro, se localizaban en la parroquia de Olmedo, la citación a los
usuarios, mediante la fijación de carteles, se hizo en la parroquia Malchinguí, al sur del
cantón Pedro Moncayo, en el extremo opuesto a aquel donde se encontraban dichas
aguas. Este hecho, posiblemente, explica la falta de oposición y/o de adhesión de las
comunidades de Olmedo y Ayora, las cuales, al no tener conocimiento de la tramitación
de esa solicitud de concesión, no se convirtieron en sujetos procesales de esa causa.
En la Resolución correspondiente a ese mismo trámite, el 220-96, la decisión de la
Agencia de Aguas de declarar libres de concesión y revertir en favor del CNRH las aguas
que escurren por la acequia Tabacundo, no consideró a los miles de productores
campesinos que, ajenos por completo al Proyecto Tabacundo, se abastecen de esas
aguas para el regadío. Paradójicamente, una de las justificaciones expresas para tal
reversión es que “se debe atender el alto déficit hídrico de las zonas de Olmedo, Pesillo y
Cayambe.”
En el trámite 1375-00, la comunidad de La Chimba comparece oponiéndose a la
concesión solicitada por el Gobierno Provincial de Pichincha. En reiteradas
oportunidades, los representantes de esa comunidad alegan que la concesión de las
aguas al Gobierno Provincial afectará la dotación de caudales con los que cuentan para
regadío. Esa cuestión no es analizada en los informes periciales ni en la Resolución final.
En esta, por el contrario, la oposición presentada por la comunidad de La Chimba es
desechada sin que haya de por medio una argumentación sólida que justifique tal
decisión de la Agencia de Aguas.
A propósito de la intervención de la comunidad de La Chimba en este proceso y dado el
público conocimiento de que la acequia Tabacundo sirve a miles de productores
indígenas y campesinos, llama la atención el hecho de que no se hayan hecho
consideraciones en el trámite, ni en el momento de la Resolución, respecto de los
derechos colectivos de esos pueblos, reconocidos tanto en la Constitución, que antecede
cronológicamente al proceso, como en el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), instrumento del Derecho Internacional, del cual Ecuador es signatario.
La plataforma del Consorcio fue el espacio de debate y aprendizaje sobre el conflicto para
luego delinear acciones. Durante el 2004 y el 2005, los problemas del agua dominaban
las discusiones y reuniones de Codechim. En este tiempo se fortaleció el papel local de la
Junta Parroquial de Olmedo, la cual empezó a tomar una posición en apoyo de los y las
regantes de la acequia Tabacundo. Codechim comenzó a asumir una función de brazo
técnico de la Junta Parroquial, a organizar sus reuniones en la Casa Parroquial y, con el
apoyo de la UPS y la CGRR, a promover la realización de una serie de estudios sobre la
microcuenca de La Chimba, efectuados por egresados de la UPS, hombres y mujeres,
originarios de la misma microcuenca y dotados de pequeñas becas de investigación. Los
estudios producen un primer sistema de información geografica para el manejo y
planeación de la microcuenca (SIG/GIS), así como datos sobre los caudales de las
acequias y mucha información respecto de las bases productivas y el uso de los recursos
naturales.
153
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
El taller fue un éxito y contó con la plena participación de casi la totalidad de las personas
invitadas. Además de abrir de manera amplia y horizontal el debate sobre el agua, el
encuentro representa un hito inédito: el posicionamiento del equipo de la UPS como
facilitador “neutral y técnico” de este proceso emergente. Todavía no se ha configurado
una nueva plataforma de cuenca como tal, pero la UPS se ha convertido en el espacio
para realizar las reuniones y, sobre todo, para la elaboración de los estudios técnicos que
demandan varios de los actores que son parte en el conflicto.
IV. EPILOGO
Se dice que los conflictos socioambientales nunca terminan, sino que se aprende a
manejarlos y a vivir con ellos. Las formas tradicionales de resolverlos vía la aplicación de
la ley de manera dura o la negociación de un trato que implica “ganar-perder” suelen, por
diferentes motivos, encubrir los motivos reales, subyacentes y complejos de los conflictos.
La frase “dar vuelta la página” es una manera de decir que no se solucionan las causas,
sino que se abordan solo los síntomas superficiales. Estos conflictos suelen regresar,
frecuentemente con mayor fuerza y peores resultados que los iniciales.
El conflicto actual de aguas entre las personas usuarias de la acequia Tabacundo y los
potenciales beneficiarios del nuevo Canal Tabacundo es largo en su historia y complejo
en sus detalles. Probablemente tomará todavía un buen tiempo negociar una verdadera
solución que satisfaga a todas las partes. Entre abril y noviembre de 2006, mientras se
154
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
elaboraba este estudio, el conflicto ha continuado y hay acciones nuevas que merecen
ser mencionadas, a manera de epilogo del caso.99
Las empresas florícolas están recién entendiendo que el acceso al agua ya no va a ser
como antes. A través de su asociación, todavía están tratando de influenciar las
decisiones a su favor, pero no están obteniendo mucho éxito.
99
La mayor parte de esta información proviene de las observaciones y experiencias del equipo de la UPS, en
particular de su líder, el Ingeniero Agrónomo Charles Cachipuendo, complementadas con los aportes de
Susan V. Poats, también coautora de este documento, quien desde abril ha asistido a varias reuniones
organizadas por la UPS.
155
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Otro resultado importante de estas negociaciones es que la UPS ha sido designada para
elaborar el padrón de usuarios y usuarias de toda la acequia. El producto de este trabajo
va a proporcionar información de suma importancia para las próximas tareas del pre-
Directorio, en particular para la readjudicación de las concesiones de acuerdo con las
respectivas necesidades y potenciales.
Al mismo tiempo, el equipo de la UPS, fortalecido con toda la información sobre la cuenca
del Pisque, está regresando a La Chimba para impartir una serie de charlas y emprender
actividades de capacitaciones sobre el agua, los páramos y el uso eficiente del recurso.
Están introduciendo nuevos criterios y buenas prácticas, tales como medir los caudales
de agua, implementar sistemas de aspersión mucho más eficientes e internalizar la
noción de “compartir la escasez”, en vez de fijar cuotas de agua permanentes.
Una duda final que surge en este momento es si la Agencia de Aguas y el mismo CNRH
puedan aprobar la constitución legal del pre-Directorio, una organización que no es un
simple directorio de juntas de usuarios, sino una nueva construcción social para la gestión
del agua que agrupa a organizaciones de segundo grado (COINO, UNOPAC, TURUJTA y
UNCOPEM), y juntas particulares de riego, como la de la Esperanza. Queda por ver cuán
estrictas se comportan las instituciones que deben revisar y aprobar la solicitud del pre-
Directorio.
Lo que sí es muy importante recalcar es que esta nueva estructura tiene como objetivo
principal la gestión integral del agua de riego del Proyecto Cayambe-Pedro Moncayo, y
nace desde los mismos usuarios y usuarias. Sus acciones apuntan ahora a asumir la
gestión y control de su acequia Tabacundo, pero lo que desean para el futuro es que su
acequia se sume al Canal Tabacundo y forme un único sistema de riego y gestión del
agua, el Cayambe-Pedro Moncayo. Por eso no van a dar paso a la propuesta de formar
una corporación separada de usuarios para el Canal Tabacundo, como propone el
Gobierno Provincial de Pichincha.
Los estatutos del pre-Directorio se leyeron por última vez a fines de septiembre, fueron
aprobados por la membresía y, en octubre, se inició el proceso de solicitud de la
legalización definitiva del Directorio de Aguas. En principio, parece que el conflicto se
encamina a una resolución. Sin embargo, según Charles Cachipuendo de la UPS, la
amenaza mayor puede provenir ahora de la misma naturaleza. Las lluvias todavía no
llegan y según las últimas medidas de agua en la bocatoma de la acequia Tabacundo
solo se registran 150 l/s en lugar de los 450 l/s que deberían fluir. Si esta situación se
mantiene, el conflicto seguramente tomará otro camino.
V. ULTIMAS REFLEXIONES
156
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
análisis y las acciones necesarias con vistas a la negociación que requiere la solución de
este conflicto.
157
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
BIBLIOGRAFÍA
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Hídricos, NUFFIC – CAMAREN.
159
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Santiago Vallejo G.
Corporación Grupo Randi Randi – Quito, Ecuador
I. INTRODUCCIÓN
100
Versión basada en el artículo original, El Derecho de las Aguas en la Legislación Ecuatoriana y las
Implicaciones del Reconocimiento de Derechos Individuales y Colectivos, preparado por el propio autor para
el Proyecto Visión Social del Agua en los Andes (CGIAB/IDRC).
160
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La primera ley de aguas de Ecuador fue promulgada por el Congreso Constitucional del
Estado el 15 de octubre de 1832 y su objetivo central era la regulación del acceso al
recurso a través de un sistema de servidumbres de acueducto. En este contexto, quien no
poseía derechos de propiedad en los terrenos ribereños podía optar por la construcción
de zanjas, cauces y acequias que le permitiesen transportar el agua desde la fuente
natural hasta sus tierras, previa indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.101
Bajo el imperio de esta norma, los derechos de propiedad privada individual sobre los
recursos hídricos estaban ampliamente garantizados. Ninguna persona podía disputarle el
acceso a quien gozaba de un título de propiedad legítimamente constituido, ni aun
tratándose de un propietario. No existieron, en cambio, limitaciones legales para la
imposición de gravámenes respecto de las aguas públicas y comunes. De hecho, la ley
buscaba masificar el acceso a estas fuentes naturales mediante la figura jurídica de la
servidumbre.
101
Lei. Permitiendo sacar aguas por fundos ajenos prévia su indemnisación, publicada en el Primer Rejistro
Auténtico Nacional, Nº 36, año 1832.
161
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La segunda ley de aguas fue adoptada en 1936 y se caracterizó por ser mucho más
completa que la anterior, dado que incorporaba disposiciones más funcionales y claras,
especialmente en los temas relativos al acceso al recurso y a sus usos.102
Los usos garantizados por la ley debían referirse específicamente a riego, usos
domésticos, abrevadero de animales, fuerza eléctrica y motriz. Asimismo, se estableció la
obligación de instalar medidores en los bocacaces para controlar los volúmenes de agua
asignados a cada usuario. Se fijaron parámetros respecto de las dimensiones de las
acequias, la dirección, el declive y las condiciones del suelo por el que atravesaban. Entre
otros aspectos importantes, se instituyó la obligación de construir las obras necesarias
para el servicio del predio gravado con la servidumbre.
Durante esta etapa cabe destacar la incorporación del principio del dominio público en el
Código Civil de 1860, en cuyo Art. 575 se declaraba que los bienes nacionales de uso
público, o simplemente bienes públicos, pertenecían a toda la nación y su uso
correspondía a todos sus habitantes. Además, se incluyó la definición de los bienes del
Estado o fiscales, cuya titularidad y uso correspondían exclusivamente al Estado.103
Mediante la reforma de la ley, en 1945, se modificaron los plazos para ejercer derechos
de conducción de aguas, se incorporó a nuevos usuarios en los casos en que existían
excedentes considerables o el volumen de agua asignado a un usuario anterior había sido
excesivo, pero lo más fundamental es que se otorgó competencia al Ministerio de Obras
Públicas para intervenir en asuntos de aguas.104
También se dictaron otras normas importantes, como la Ley de Riego y Saneamiento del
Suelo en 1944 (Decreto publicado en el Registro Oficial N° 36 de 13 de julio de 1944),
cuyo enfoque se centró en el fomento de la producción agrícola; la reglamentación del
uso y goce de aguas remanentes de una heredad o industria (Decreto Ejecutivo N° 142,
publicado en el Registro Oficial N° 200 de 27 de junio de 1938), con la salvedad de que
existieran derechos preexistentes adquiridos por terceros; y las disposiciones para el uso
de acequias y aguas de regadío en provecho de la agricultura (Decreto Legislativo
publicado en el Registro Oficial N° 640 de 14 de octubre de 1942). Todas estas normas
sirvieron de base para la promulgación de la Ley de Condominio de Aguas de 1960.
102
Ley de Aguas, Decreto Nº 289, publicada en el Registro Oficial Nº 242 de 17 de julio de 1936.
103
Código Civil, Decreto Legislativo Nº 0, publicado en el Registro Auténtico Nº 1860 de 3 de diciembre de
1860. Fuente secundaria: LEXIS S.A., 2006.
104
Decreto publicado en el Registro Oficial Nº 247 de 28 de marzo de 1945.
162
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
3. La codificación de 1960
Dicha Ley implicó que las aguas termales, minerales y medicinales se mantuvieran en la
órbita de lo privado, así como también aquellas que nacían y morían en una misma
heredad, y las aguas de lagos que no podían ser navegadas por buques de más de 100
toneladas.
Las aguas del mar territorial siguieron siendo bienes públicos y se incorporaron a esa
categoría aquellas que corrían por los cauces naturales, como ríos y lagos que no
reunieran las características descritas en el párrafo anterior. Lo mismo ocurrió con las
aguas lluvias que ocasionalmente fluían por caminos públicos o quebradas secas y
también con las aguas subterráneas.
La Ley de Aguas que, en cierto sentido, rige hasta hoy, constituye un verdadero hito en lo
que respecta a la propiedad de las aguas en Ecuador, pues cerró definitivamente toda
posibilidad de ejercer cualquier forma de propiedad privada sobre las fuentes y cauces
naturales. En la Ley se dispone expresamente que todas las aguas de propiedad
particular existentes hasta su promulgación pasan al dominio público y que sus
propietarios se transforman en meros titulares de derechos de aprovechamiento (Art.
3).106
Esta Ley fue más específica y completa al establecer disposiciones particulares para los
diversos usos existentes (por ejemplo, riego, energía, industria y minería, entre otros), así
como para las servidumbres (Arts. 62 y siguientes), aprovechamientos comunes (Arts. 74
y siguientes), e infracciones y penas (Arts. 77 y 78). Además, se reservó un título
exclusivo para abordar los asuntos referentes a la jurisdicción y al procedimiento que se
105
Ley de Aguas, Recopilación de la Comisión Legislativa, publicada en el Suplemento del Registro Oficial Nº
1202 de 20 de agosto de 1960.
106
Ley de Aguas, Decreto Supremo Nº 369, publicado en el Registro Oficial Nº 69 de 30 de mayo de 1972.
107
Ley de creación del Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos, Decreto Supremo Nº 1551, publicado
en el Registro Oficial Nº 158 de 11 de noviembre de 1966.
163
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
6. Algunas observaciones
108
Codificación de la Ley de Aguas, C. 2004-016, publicada en el Registro Oficial Nº 339 de 20 de mayo de
2004.
109
Ley de Desarrollo Agrario, Codificación Nº 2, publicada en el Suplemento del Registro Oficial Nº 315 de 16
de abril de 2004.
110
La acción popular consiste en un recurso judicial que puede ser interpuesto por cualquier persona, sin
necesidad de que esta se considere afectada directa del daño o perjuicio. Sin embargo, la Constitución prevé
también una acción de grupo, la cual tiene por objeto “actuar en defensa o resguardo del derecho de un
conjunto claramente identificable de individuos con un misma comunidad de intereses” (Andrade, 1996, p.
115). Para profundizar en el tema se sugiere consultar directamente el ensayo de Santiago Andrade Ubidia.
111
Codificación de la Ley de Gestión Ambiental, Codificación Nº 19, publicada en el Suplemento del Registro
Oficial Nº 418 de 10 de septiembre de 2004.
164
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
El connotado jurista ecuatoriano Víctor Manuel Peñaherrera fue el autor de uno de los
proyectos de ley de aguas más antiguos que se conoce y que se difundió en 1906
mediante su publicación por la Imprenta de la Universidad Central del Ecuador
(Peñaherrera,1906).
El último proyecto de ley correspondiente a esta etapa fue elaborado por Wayne Criddle
en 1965, a solicitud de la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica. En
este proyecto se incorporan artículos sobre la propiedad pública, la medición de caudales
y volúmenes, el aprovechamiento con fines productivos, la reversión de derechos al
Estado por abandono, el dominio de acequias y reservorios, las obligaciones de los
propietarios de las acequias, el traspaso de los derechos de agua y el registro de
165
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
derechos. Pero aunque es difícil establecer con exactitud las razones por las cuales el
proyecto no prosperó, sí se puede inferir –en vista de que esto se advierte en el propio
documento – que varias de sus disposiciones eran inaplicables a la realidad ecuatoriana,
tanto por su alcance como por su funcionalidad (Criddle,1965, pp.1-6).
El proyecto de ley de aguas elaborado por la CONAIE en 1996 surgió como una
propuesta integradora de tres elementos básicos: el ser humano, la naturaleza y la
sociedad. La percepción de los pueblos y nacionalidades indígenas respecto de la
legislación vigente era que se trataba de un sistema excluyente que no consideraba nivel
alguno de participación, así como tampoco los valores culturales ni la distribución
equitativa del recurso. En general, la propuesta se estructuró alrededor de siete puntos
centrales (CONAIE, 1996, pp. 3-6):
En el taller sobre ley de aguas y sistemas de riego comunitario, organizado por la propia
CONAIE y llevado a cabo durante el mismo año, se abordaron aspectos muy similares
(Pacari, 1996, pp. 7-8).
Entre los elementos más novedosos de la propuesta se pueden identificar los siguientes:
i) la incorporación de un glosario de términos en materia hídrica; ii) la consideración de la
seguridad alimentaria como una prioridad para la prelación de las autorizaciones; iii) la
inclusión del término aguas sagradas, su definición, preservación, manejo y utilización; y,
iv) la creación de un fondo nacional de riego, capacitación, protección y manejo de
recursos hídricos para la construcción y rehabilitación de sistemas de riego, el diseño,
estudio y construcción de represas, la recuperación y sostenimiento de cuencas
hidrográficas, la capacitación y formación de personal técnico, la limpieza y reciclaje de
aguas servidas y contaminadas, y la investigación técnica.
Una de las propuestas más extensas fue la planteada por Rafael Armijos en diciembre de
1997, a nombre del CNRH. Este proyecto, dividido en 27 títulos, implicaba la derogación
expresa de, al menos, cuatro cuerpos normativos anteriores. Entre ellos estaba la Ley de
166
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En marzo de 1998 se difundió, asimismo, otra propuesta de ley de aguas, elaborada por
Efraín Pérez para el CNRH y mucho menos extensa que las dos anteriores. En este
anteproyecto se incorporaba al dominio marítimo entre los bienes que integraban el
patrimonio estatal, propuesta sin precedentes a nivel nacional.
Cabe señalar que los ejes del proyecto se remitían a la regulación de las funciones del
CNRH con respecto a la administración y uso sustentable del recurso, el
aprovechamiento, el manejo y la contaminación de las aguas. Se planteaba, como forma
de organización de los usuarios, la constitución de directorios de aguas, tal como en
normas jurídicas anteriormente existentes, con la diferencia de que su estatuto legal se
remitía al reglamento que rige las corporaciones civiles privadas en el marco del Código
Civil. Se establecía, además, un procedimiento administrativo para la resolución de
conflictos y los casos de infracción de la ley, con sus respectivas sanciones.
112
Decreto Ejecutivo Nº 224 de 25 de octubre de 1994 y Decreto Ejecutivo Nº 2516 de 20 de febrero de 1995.
167
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
públicas a nivel nacional y local, con atribuciones claramente definidas. Al igual que en el
proyecto de Pérez, también se plantea que el CNRH deje de ser una institución
exclusivamente adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería y pase a estar
constituida por varios de ellos. En este caso, el Directorio del Consejo sería presidido por
el Ministro del Ambiente, dando a la norma un carácter institucional enfocado más
profundamente en la dimensión ambiental.
Intentar explicar las razones por las cuales ninguna de estas propuestas fue integralmente
asumida por la legislatura implicaría el riesgo de caer en el terreno de la suposición y la
elucubración.
A pesar de ello, lo que se puede afirmar a ciencia cierta es que, antes de 1972, las
propuestas se circunscribían al ámbito académico, sin que necesariamente mediara
ninguna institución pública o entidad privada interesada de modo directo en el manejo y la
administración de los recursos hídricos. La excepción es la propuesta de Criddle, que
respondía a un encargo del gobierno de la época, pero que no llegó a hacerse efectiva
por no ser aplicable a la realidad ecuatoriana.
A partir de 1972, en cambio, se puede ver que durante los años noventa se produce una
proliferación de propuestas institucionales, probablemente impulsada por la solicitud
formal de reforma presentada por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del
Ecuador, en la que estas reclamaban mayor participación en el tema.
Las razones por las que no prosperaron ni la propuesta de la CONAIE ni las de otras
instituciones (CNRH, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Congreso Nacional), podrían
radicar en la inestabilidad política que vivió el país durante esos años.
El planteamiento de sus reformas por parte del sector indígena en el año 1996 coincidió
con el último período presidencial –el de Sixto Durán Ballén– que terminó formalmente.
168
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Los derechos de los pueblos indígenas y afroecuatorianos, los derechos sobre el medio
ambiente y los derechos de los consumidores fueron incorporados de modo expreso, por
primera vez en la historia legislativa de Ecuador, en la Constitución de 1998.
Para algunos autores ecuatorianos, el levantamiento indígena del año 1990, conocido
también como el levantamiento del Inti Raymi (Palacios, 2002, p. 265), se constituyó en
un referente inevitable de las luchas indígenas por el reconocimiento de sus derechos
subjetivos.114 Aquella movilización puso de manifiesto la persistencia del conflicto en torno
a la tenencia de la tierra, pese a los intentos de amainarlo mediante las reformas agrarias
de 1964 y 1973, que conllevaron adjudicaciones de tierras. Este levantamiento dejó en
evidencia, además, la creciente disputa por el acceso a los recursos hídricos (Guerrero,
2004).115
Otros años significativos para el movimiento indígena durante la década fueron 1992 y
1994, cuando se produjeron movilizaciones hacia Quito. La primera, denominada Marcha
sobre Quito, tuvo por objeto demandar el reconocimiento estatal de los territorios
ancestrales; la segunda, conocida como Levantamiento por la Vida, buscaba reivindicar
los derechos que habrían sido conculcados a raíz de las reformas agrarias aprobadas por
el Congreso Nacional en el mismo año 1994 (Palacios, 2002, p. 265).116
113
Entre los que se incluyen: derechos de primera generación (civiles y políticos) y de segunda generación
(económicos, sociales y culturales).
114
Véanse, por ejemplo, Guerrero (2002), Navas (1998) y Palacios (2003 y 2002), entre otros.
115
La primera reforma agraria fue impulsada legalmente a través de la Ley de Tierras Baldías y Colonización,
Decreto Supremo Nº 2172, publicado en el Registro Oficial Nº 342 de 28 de septiembre de 1964. La segunda,
por su parte, se fundó en la Ley de Reforma Agraria, Decreto Supremo Nº 1172, publicado en el Registro
Oficial Nº 410, de 15 de octubre de 1973.
116
Ley Nº 54, publicada en el Registro Oficial Nº 461, de 14 de junio de 1994.
169
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Pablo Dávalos, por ejemplo, sostiene que efectivamente se trató de un punto de inflexión
que marcó una etapa distinta para el movimiento indígena. En la misma línea se podría
mencionar a Napoleón Saltos, para quien ese año determinó el paso “…de ser actores
étnico-nacionales a ser sujetos político-nacionales”; también a Paulina Palacios, quien
recoge el hecho en su cronología (Palacios, 2002, p. 265).
En cambio, el criterio de Marc Saint Upéry es distinto, puesto que afirma que no existen
razones significativas para considerar ningún cambio o punto de inflexión sobre la base
de las peticiones indígenas, que siempre han sido las mismas (demandas de
reconocimiento, económicas, de corte étnico y de clase).
En 1997, las fuerzas sociales del país convocaron a un paro cívico nacional que tenía por
objeto deponer el gobierno de Abdalá Bucaram, lo cual fue logrado el 5 de febrero de ese
año. Este suceso, según el criterio de Gina Chávez, fue el desencadenante de una crisis
que incluyó el nombramiento de Fabián Alarcón como presidente interino y que finalizó
con la designación de la Asamblea Constituyente, encargada de elaborar la nueva
constitución que entraría en vigencia en agosto de 1998 (Chávez, 2003, p. 108).
Las diferencias entre ambos derechos fueron claramente descritas por el prestigioso
tratadista ecuatoriano Eduardo Carrión Eguiguren, para quien: i) el usufructo confiere el
goce total de la cosa, mientras que el uso solamente asigna una parte limitada de las
utilidades; ii) el usufructo es transferible por acto entre vivos (por ejemplo, un contrato de
170
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
compraventa), mientras que el uso no puede cederse a ningún título, porque constituye un
derecho personalísimo; iii) el usufructo puede ser singular o múltiple, dependiendo de si
se otorga a favor de una o varias personas, a diferencia del uso, que no admite más de un
solo titular; y, iv) consecuentemente, el usufructo consagra el derecho de acrecer cuando
existen dos o más usufructuarios, mientras que el uso no lo admite, porque no existe más
de un usuario (Carrión,1982, p. 389).
Como se puede observar, esta disposición constitucional plantea una dualidad entre un
derecho individual (representado por el uso) y otro colectivo (representado por el
usufructo), normativa jurídica sin precedentes en el país desde 1972.
Así, cabe recordar que en la ley de 1832 se reconocía la existencia de aguas comunes.
Lo mismo sucedía con la ley de 1936, en la cual se denominaba copropiedad a la
propiedad común, tanto sobre los derechos de goce como sobre los derechos de
servidumbre respecto de las acequias. Algo similar se puede decir en cuanto a la ley de
aguas y a la ley de condominio de aguas de 1960, en las que se designó como
condominio una forma comunitaria de ejercicio de los derechos de propiedad y
aprovechamiento de las aguas.
Por consiguiente, sea que esta forma de ejercer derechos haya sido denominada aguas
comunes, copropiedad o condominio, lo cierto es que Ecuador siempre contó, en términos
legislativos, con una forma incipiente de derechos colectivos sobre las aguas, que
desapareció luego de la promulgación de la ley de 1972, en virtud del cambio del estatus
jurídico del recurso al traspasarlo a la órbita de lo exclusivamente público.
Además, más allá de las disquisiciones estrictamente legales que se puedan elaborar, es
preciso tener en cuenta que diversos grupos humanos (incluidos indígenas y campesinos)
han manejado el acceso al recurso hídrico en forma comunitaria, aun antes de la
aprobación de la Constitución de 1998.
Sobre esto último cabe decir que, a pesar de la organización interna de las comunidades,
no siempre existe una distribución equitativa. Se cita como evidencia empírica el caso del
171
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
conflicto por el acceso al recurso suscitado entre las comunidades Oyacachi y Cangagua
en relación con los ríos Oyacachi y Yuracpaccha, descrito en la “Memoria del taller para
determinar la situación actual en la cuenca del Oyacachi”. En este estudio se reseña
brevemente la forma comunitaria de administración del agua por parte de ambas
comunidades y se muestra la forma en que su litigio no se traduce en una confrontación
individual, sino colectiva, entre comunidades (CESA-FONAG, 2003, p. 8).
En esta perspectiva, el ejercicio mismo y el respeto por parte de terceros de los derechos
colectivos quedaron garantizados a través de un mecanismo doble:
172
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
1. La acequia Tabacundo
La acequia Tabacundo, o antiguo canal Tabacundo, ubicada entre los cantones Cambaye
y Pedro Moncayo, constituye un referente no solo debido a su modalidad de
administración extra lege por parte del Municipio, sino que, además, por el hecho de que
los conflictos en torno al acceso al recurso han determinado la inclusión de una nueva
forma de administración comunitaria que demuestra la preeminencia del derecho
consuetudinario sobre el positivo y la modificación fáctica del estatus de propiedad hacia
lo exclusivamente privado.117
a) Administración municipal
Por tal razón, la acequia ha sido objeto de una forma sui géneris de administración, en la
que el Estado no tiene injerencia alguna, a pesar de que, según la norma jurídica, el
CNRH goza de una atribución expresa al respecto. Esta modalidad no ha sido totalmente
amparada por la legislación, lo cual constituye un indicador importante que confirma que,
tratándose de asuntos de riego, no siempre se cumple el derecho positivo, sino que se da
paso a la aplicación del derecho consuetudinario.
Poats y Zapata (2006, pp. 8-11) distinguen dos tipos de conflicto respecto de la acequia
Tabacundo, que aún están por solucionarse. Por una parte, aquellos relacionados con la
distribución del agua y, por la otra, los derivados de la formulación del denominado
Proyecto Tabacundo.
Respecto de la distribución del agua, uno de los problemas principales radica en que las
tierras de propiedad de campesinos se encuentran ubicadas aguas abajo de las
pertenecientes a las empresas floricultoras, lo que reduce la disponibilidad del recurso
para los campesinos. Además, existen problemas por la contaminación de las aguas
provocada por las mismas empresas productoras de flores. Si a ello se suman aspectos
como el robo de agua por quienes no tienen derechos ni pagan sus tarifas al Municipio, y
la modalidad de administración municipal que privilegia las autorizaciones de uso a favor
117
Esta sección ha sido elaborada sobre la base del estudio de caso sobre la acequia Tabacundo y las
microcuencas de los ríos Pisque y la Chimba, en los cantones Cayambe y Pedro Moncayo, provincia de
Pichincha, en el norte del Ecuador, elaborado por Susan Poats y Alex Zapatta.
173
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En 2005, varias comunidades afectadas de la zona decidieron formar una especie de pre-
directiva, con la intención de administrar la acequia Tabacundo en la zona de Olmedo. En
febrero de 2006, dicha pre-directiva (integrada por organizaciones como la Corporación
de Organizaciones Indígenas de Olmedo (COINO), la Unión de Organizaciones Populares
de Ayora-Cayambe (UNOPAC), la organización Tupigachi Runacunapac Jatun
Tantanacui (TURUJTA), la Unión de Organizaciones Campesinas de Cochasquí y Pedro
Moncayo (UCCOPEM), y la Junta de Regantes de Tabacundo y la Esperanza) decidió
tomarse la acequia para recuperar la administración, acceso y control del agua, sin tener
en cuenta a los productores ganaderos ni florícolas. En la actualidad, la pre-directiva
administra y monitorea el uso del agua, además de cobrar las tarifas que anteriormente
cancelaban los usuarios al Municipio de Pedro Moncayo.
La cuenca del río El Ángel se encuentra ubicada entre los cantones Mira, Espejo y
Bolívar, pertenecientes a la provincia de Carchi, en la zona norte de Ecuador. El área
corresponde al sistema hídrico del río Mira y se halla sometida a la jurisdicción de la
Corporación Regional de la Sierra Norte (CORSINOR). 118
174
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Al examinar las diversas fases del proceso, el aspecto más importante que salta a la vista
es que el Estado no participó directamente en ninguna de ellas. Esto deja en claro que la
mediación estatal en los procesos comunitarios es débil e incipiente, pese a que
históricamente la tradición legislativa ecuatoriana ha asignado al Estado un papel
protagónico en cuanto a la gestión de los recursos hídricos.
E. Reflexiones finales
119
Esta sección ha sido elaborada sobre la base del documento ¿Dónde construir un embalse sin afectar al
páramo? El caso de la acequia San Vicente de Pusir/Yascón y el embalse La Encañada, elaborado por
Mauricio Proaño y Susan Poats.
175
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
7. Las razones por las que no prosperaron ni la propuesta de la CONAIE ni las de las
demás instituciones (CNRH, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Congreso Nacional),
radican en su coincidencia con la inestabilidad política que se vivió en el país durante
esos años. Hubo tres derrocamientos presidenciales y cuatro gobiernos de transición, lo
cual necesariamente implicó la inexistencia de un interlocutor estatal estable que
permitiera desarrollar un proceso participativo más continuo.
11. Los estudios de caso analizados a propósito de esta investigación son ejemplos de
iniciativas locales de organización que, dada la casi inexistente intervención estatal, se
176
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
12. Estas formas de organización han implicado abordar los recursos hídricos como
bienes privados, a pesar de que el dominio del agua se encuentra suficientemente
garantizado, no solamente por la ley pertinente, sino incluso a nivel constitucional.
177
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
BIBLIOGRAFÍA
Lei. Permitiendo sacar aguas por fundos ajenos prévia su indemnisación, publicada en el
Primer Rejistro Auténtico Nacional Nº 36, Año de 1832.
Legislación vigente
178
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
179
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
I. INTRODUCCIÓN
180
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La zona urbana en Chamán, o parte baja, ocupa el 1,91% de la superficie del valle y
los centros poblados más importantes son San Pedro de Lloc, Pacasmayo,
Guadalupe, Chepén y Pacanga, entre otros. En cuanto a la agricultura, predomina el
sistema bajo riego y se priorizan la alfalfa y diversos frutales como cultivos
permanentes (5,50%). El arroz es cultivo transitorio (0,07%) y se dedica a él un 70%
del área de agricultura intensiva. En la parte alta, la zona urbana abarca un 0,24% y
los centros poblados son Contumazá, Tembladera, Chilete, Magdalena, San Pablo,
Choropampa, Asunción y San Miguel, entre los mas importantes. En esta zona, los
cultivos permanentes son principalmente pastos y caña de azúcar (0,80%). Los
principales cultivos transitorios (4,60%) son el maíz y, en menor escala, la arveja, el
trigo, la cebada y la papa, entre otros; muchos de estos sembradíos están localizados
en terrenos considerados de protección y/o aptitud forestal y corresponden a una
agricultura mayormente de secano.
181
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Según el Censo Nacional Agropecuario de 1994, la tierra del 82,09% de las unidades
agrícolas en la zona del valle de la cuenca se encuentra bajo el régimen de propiedad,
mientras que el resto corresponde a formas como arrendamiento, propiedad comunal
y otras. Hay un predominio de pequeños agricultores (minifundios), que disponen de
extensiones de tierra potencialmente capaces de garantizar la obtención de
excedentes capitalizables; a ello debe sumarse la presencia de unidades medianas y
grandes, que en la práctica constituyen empresas agrícolas. En la zona media-alta de
la cuenca, el 77,11% de las unidades agrícolas posee la tierra bajo el régimen de
propiedad, en tanto que el resto la arrienda, ocupa tierras comunales u otras formas
de posesión. Predomina el minifundio campesino de secano, con extensiones de tierra
insuficientes y poco productivas.
Las concesiones mineras ocupan más del 36,8% de la superficie total de la cuenca.
Las concesiones no metálicas, como la de la Empresa Cementos Norte Pacasmayo
S.A, se ubican principalmente en la parte media-baja de la cuenca y explotan calizas y
calcáreos. En la parte alta predomina la gran minería del oro, como la Minera
Yanacocha, la Minera Sipán S.A.C. y la Minera La Granja; hay también varias
concesiones de minerales metálicos.
La cuenca del río Jequetepeque descarga sus aguas al mar, luego de bajar desde
4.188,40 m.s.n.m. en dirección este-oeste y en forma transversal respecto de la
cordillera occidental de los Andes, reuniendo una red de drenaje de más de 30 ríos
secundarios y un gran número de riachuelos y quebradas menores con regímenes
continuos, temporales, periódicos y ocasionales (lechos secos). Sus ríos principales
son el Jequetepeque, el Chilete, el Magdalena, el San Juan, el Huacraruco, el
Puclush, el San Miguel, el Llapa, el Yanahuanga y el Chamán.
Jequetepeque - Chaman
Los pobladores de la cuenca social son muy diversos; el mestizaje racial es acentuado
y de origen prehispánico. En algunos casos, como en el del distrito de Chetilla y la
Comunidad de Cumbico, los pobladores son netamente indígenas y un 40% de ellos
habla solamente quechua, mantienen sus usos y costumbres ancestrales y han
luchado por proteger su identidad andina.
182
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
y cuentan con mas de seis ha de terreno, con pastos que les permiten criar ganado
de carne y/o de leche que venden a las empresas Nestlé o Gloria. Sin embargo, las
condiciones de su habitat o vivienda son mínimas (alto porcentaje de hacinamiento,
estructuras precarias), no tienen servicios básicos (agua, alcantarillado, electricidad), y
su acceso a la salud y a la educación es limitado. Se podría decir que sus carencias
son elevadas, pero de ninguna manera se les calificaría de pobres, pues disponen de
mucho excedente de ingresos y son sujetos de crédito por sus garantías en terreno,
semovientes y producción. Estos casos están directamente relacionados con la forma
en que se mida la pobreza.
B. Organizaciones de usuarios
Los usuarios del agua están organizados en Comisiones de regantes que forman una
Junta de usuarios en cada unidad de irrigación; el nivel más bajo es el de los Comités
de canal o de riego. Además de las organizaciones vinculadas al agua establecidas en
la Ley de Aguas, existen otras creadas en torno a cultivos o actividades específicos,
que pertenecen a diferentes localidades a lo largo de la cuenca. Se cuentan entre
ellas las organizaciones de productores de chirimoya en Capellanía, Asunción, San
Juan y en el valle del río Pallac-Platanar, las Asociaciones de Apicultores de San
Juan, los Productores de Ganadería Lechera de Chetilla, la Asociación de Productores
Agropecuarios de San Miguel, la Asociación de Trabajadores Agropecuarios Juntos de
Chepen, y la Asociación de Productores de Leche Campo Verde de San Miguel. Las
Rondas Campesinas, que son organizaciones de vigilancia creadas como respuesta
de la comunidad ante la ineficiencia del Estado en la administración de justicia y la
garantía de seguridad, están presentes en la mayoría de los caseríos.
En el plano legal, en Perú todavía sigue vigente el Decreto Ley Nº 17.752, Ley
General de Aguas, del 24 de julio de 1969, en el que se establece que la
administración del agua está a cargo del sector agrícola. Esta Ley, de acuerdo con lo
señalado por Cardó en el 2000, es ”de marcada tendencia estatista y controlista y no
responde a las realidades actuales, a más de que no da un tratamiento integral a los
usos diferentes al agrícola y a la participación de todos los usuarios”. Jouravlev se
pronuncia sobre sus omisiones y obsolescencias: ”Estas han venido siendo afrontadas
mediante legislaciones dispersas y de menor rango que han respondido a tratamientos
parciales y coyunturales de la problemática, con lo que se ha creado una gran
incertidumbre y hasta contradicciones para el tratamiento de los problemas sin
contarse con un cuerpo legal integral que abarque toda la problemática del agua.”
(Jouravlev, .....).
Este Decreto Ley no solo se destacó por otorgar la titularidad del recurso hídrico al
Estado, sino por incorporar otros elementos: i) para usar el agua todos los usuarios
deben poseer un título o una autorización de agua, siendo esta de dos tipos: licencia,
que es un derecho de agua permanente y seguro, y permiso, el cual solo da derecho
a acceder al agua si los volúmenes exceden las necesidades de los poseedores de
derechos permanentes, es decir, licencias; ii) el agua se asigna en volúmenes exactos
según las necesidades de cada cosecha. Los impuestos sobre el volumen de agua
son pagados por los poseedores de los derechos de agua; iii) el Ministerio de
Agricultura, a través de la Administración Técnica de Distrito de Riego (ATDR), es el
ente que maneja el agua desde el inicio hasta la entrada en las parcelas; iv) los
usuarios del agua, como ya se señalara en el acápite precedente, están organizados
183
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Según Guevara Gil y otros (2005), las leyes y reglamentos que regulan el manejo y
gestión del agua en Perú reflejan la tendencia a restringir el reconocimiento de la
diversidad de las organizaciones consuetudinarias mediante una política
homogeneizadora. De igual manera, en la Ley General de Aguas vigente se establece
un tratamiento uniforme y abstracto para todos los que utilizan el agua con fines
agrarios y no agrarios. Los incorpora sin distinguir a qué categoría de “usuarios”
pertenecen y dispone que los usuarios de agua de cada distrito de riego se deben
organizar en juntas de usuarios y comisiones de regantes. En la Ley de Promoción de
las Inversiones en el Sector Agrario y su reglamento también se mantienen los
conceptos de usuarios, juntas de usuarios y comisiones de regantes, con los cuales
se fijan los moldes de la actual organización de los usuarios de agua. Estas normas
no contienen referencias explícitas a los derechos y formas de gestión del agua de las
comunidades campesinas y nativas, lo que refuerza el carácter abstracto y “moderno”
de la legislación hídrica a costa de ignorar la diversidad de los paisajes sociales que
pretende regular.
La gestión actual del agua en el sector agrícola está normada por la Ley Orgánica
para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Nº 26821) y por la
Ley General de Aguas vigente desde 1969, en la que se crean dos tipos de autoridad:
de aguas y sanitaria. La primera está a cargo de los Ministerios de Agricultura y de
Pesquería (actualmente Ministerio de la Producción), recayendo la responsabilidad en
la Dirección General de Aguas y Suelos (DGAS), perteneciente al Instituto Nacional
de Recursos Naturales (INRENA). La autoridad sanitaria corresponde al Ministerio de
Salud y sus dependencias, que tienen la responsabilidad de velar por la preservación
del recurso, especialmente en lo que se refiere al control de emisiones de residuos
contaminantes que causen daños a los seres humanos o al medio ambiente.
184
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
sectoriales en torno al uso y conservación del agua, así como los problemas
ambientales provocados por los diferentes usuarios de la cuenca.
El uso ancestral e histórico de las aguas del río Jequetepeque y sus afluentes ha sido
el factor principal del desarrollo agrícola de las comunidades de los diferentes pisos
agroecológicos de la cuenca. La presencia de la represa de Gallito Ciego, construida
por el Proyecto PEJEZA, ha dividido la cuenca social del Jequetepeque en dos partes:
la zona baja, de valle o cuenca seca, que es el área de riego regulado y está
comprendida entre el dique del reservorio aguas abajo y la línea de playa, con un área
de 807,70 km2, y la zona alta o cuenca húmeda, que es el área de riego no regulado y
va desde el dique del reservorio aguas arriba, hasta la línea divisoria con las cuencas
vecinas, comprendiendo un área de 3.564,80 km2.
El área total de la zona baja, de riego regulado, es de 42.050 ha, de las cuales 32.334
ha se encuentran bajo régimen de riego con licencia y 9.716 ha bajo régimen de riego
con permiso. En esta zona bajo riego, que demanda agua de la represa Gallito Ciego,
185
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Entre otros usos está el pecuario, cuyo consumidor principal es el ganado vacuno,
siguiendo en orden de volumen de demanda el ganado equino y el ovino. La pesca es
186
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
otra actividad económica que requiere de agua. En la parte baja permite la explotación
de especies como cascafe, lifes y camarones, principalmente para el consumo directo
y, en menor medida, con fines comerciales, en tanto que en la parte alta se explota la
trucha con iguales fines.
Las aguas en la cuenca son contaminadas por dos clases de fuentes: i) las naturales,
que contaminan por la circulación de las aguas superficiales y subterráneas que
oxidan y diluyen los minerales de las rocas, los yacimientos minerales y las fuentes
hidrotermales, incorporando a las aguas sustancias químicas tóxicas, como metales,
sales, elementos radioactivos, etc.; y ii) las fuentes antrópicas, relacionadas con las
actividades humanas, que contaminan por vertimiento de insumos y residuos de los
procesos productivos agrícolas, mineros y agroindustriales, a lo que se agrega la
ocupación social, es decir, los residuos generados por pueblos y ciudades, que
incorporan a las aguas sustancias microbiológicas, compuestos químicos y sólidos no
biodegradables.
Los ríos Rejo y Llapa, que forman el río San Miguel, reciben la contaminación de las
descargas mineras auríferas de Yanacocha y Sipán, respectivamente. En ambas
minas la explotación aurífera se realiza en yacimientos diseminados, con el sistema
de tajo abierto y pilas de lixiviación (PAD), usando cianuro. El río San Miguel es el
que aporta el mayor volumen de agua al sistema durante todo el año y en él la
contaminación minera, doméstica y agropecuaria no ha sido evaluada. El río Chilete,
que recibe las descargas de aguas ácidas de cobre, plomo y zinc de socavones
abandonados de la mina Paredones, se ubica muy cerca del Jequetepeque y la
calidad del agua en este río tampoco ha sido evaluada. El río Jequetepeque Alto,
aguas arriba del embalse Gallito Ciego, es el cuerpo receptor de todos los residuos
naturales y antrópicos de la cuenca. Allí se vierten desechos provenientes de las
actividades mineras, agrícolas, pecuarias, agroindustriales, domésticas (sólidos y
187
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En el taller sobre mapeo situacional realizado por el Grupo Gestión Integral del Agua
(GIA) se determinaron las funciones de cada actor en la gestión del agua para uso de
la población. Por ejemplo, las funciones de los usuarios son el uso del agua, su
operación y mantenimiento, la construcción e instalación de letrinas y la evacuación
de las aguas servidas; los Comités de Gestión están a cargo de la administración,
operación y mantenimiento, de la construcción, instalación y fiscalización de servicios
de agua potable y letrinas; las JASS tienen las mismas funciones, pero no fiscalizan;
también les corresponde la vigilancia de la calidad de las aguas, el monitoreo post-
ejecución y la evacuación de las aguas servidas.120
Las relaciones permanentes en la zona rural solo se dan entre actores clave, como
centros y puestos de salud, las JASS y los usuarios. Los centros y puestos de salud
intercambian información todos los meses, pero las relaciones entre esas entidades y
las JASS son irregulares, pues se reúnen solamente cuando es necesario, por
ejemplo, cuando la clorificación está mal hecha. Los centros y puestos de salud
controlan y monitorean mensualmente la clorificación. Si las JASS tienen algún
problema se dirigen a dichos puestos o centros y casi nunca acuden a las
120
Coordinadora de Desarrollo de la Cuenca del Jequetepeque – Grupo Gestión Integral del Agua (GIA.), 8 y
9 de agosto de 2005. Campamento Gallito Ciego. Taller de mapeo situacional de la gestión del agua de la
cuenca del Jequetepeque y de elaboración de actores, roles y funciones
188
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
municipalidades, con las que mantienen vínculos muy débiles. Las JASS están en
relación permanente con los usuarios, los organizan para el mantenimiento y el pago
de la tarifa del agua potable y supervisan el buen uso del sistema. En las zonas
urbanas, todo el sistema de agua potable es manejado por la municipalidad, por lo
que no hay una red de relaciones, como ocurre en las zonas rurales. Los únicos
actores, aparte de la municipalidad, son los usuarios que pagan su tarifa de agua, y el
centro de salud, que analiza la calidad del agua del sistema, en turnos irregulares
según informaciones de los usuarios.
189
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
121
Julio Chavéz Achong, sociólogo, Centro Ideas de la Universidad Nacional Agraria La Molina, 2003.
190
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
2. Distribución del agua. Los derechos de agua para riego se adquieren y mantienen
mediante un proceso de construcción social organizativa que, debido a una
planificación inadecuada, no ha logrado solucionar los conflictos, llegando solo a
establecer un equilibrio precario. Los derechos consuetudinarios y la distribución del
agua no responden a los requerimientos de los cultivos, ya que no tienen un sustento
técnico ni concuerdan con la disponibilidad del recurso. Los derechos
consuetudinarios de riego son los siguientes: i) “quinceros o quinteros”, de los que
goza un número reducido de usuarios, cuyas familias están ligadas, de una manera u
otra, a la hacienda poseedora del derecho original de regar sus parcelas cada 15 días,
de manera indefectible; ii) derechos “comunes” o “comuneros”, que existen en la
mayoría de los sistemas de riego y se otorgan, por lo general, sobre una parte del
caudal solamente, entre dos turnos de quinteros y durante la noche; iii) derechos
“eventuales”, constituidos como derechos temporales que permiten acceder al riego
entre enero y mayo, cuando existen excedentes de caudales no utilizados por los
comunes; iv) concesión de “aumento”, que corresponde a un tipo de relación especial
que se da entre los usuarios de las partes baja y alta de la cuenca. Al ver la escasez
de agua para sus cultivos ya sembrados, los usuarios de la parte baja recurren a la
Comisión de Regantes y solicitan autorización para traer el llamado “aumento”.
Cuando esto se les concede, van hacia los de la parte alta y les llevan regalos
(azúcar, fruta, cañazo, etc., pero no dinero), para que les permitan encauzar el agua
excedente.
122
Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social (CEDEPAS), Servicio de las Iglesias
Evangélicas en Alemania para el Desarrollo (EED), Lottery Money, Making a Difference, Recorriendo
juntos nuestro Canal. Una experiencia de capacitación en gestión integral del agua de riego en la Provincia de
San Pablo. Proyecto Fortalecimiento de Capacidades para el Manejo de los Recursos Naturales en las
Regiones Andinas de Perú y Ecuador, Cajamarca, 2003.
123
Reglamento de Tarifas y Cuotas por el Uso de Agua (D.S. 003-90-AG). Su artículo 55 ha sufrido varias
modificaciones: D.S. 026-95-AG, D.S. 017-98-AG, D.S. 003-2000-AG, D.S. 041-2001-AG y D.S. 016-
2004-AG.
191
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En la parte más alta o del páramo (sobre los 3.600 m.s.n.m.), algunas parcelas
cuentan con riego tecnificado por aspersión y se han construido pequeños reservorios
como modelos para aprovechar mejor el agua. El alto Jequetepeque se caracteriza
por tener un gran número de manantiales en propiedades privadas y de las
comunidades. El ejercicio de derechos de uso del agua de manantiales en las áreas
del páramo es determinado por el dueño de las fuentes del manantial. Aunque ningún
individuo o entidad puede negociar con el agua y cobrar por su uso, quienes poseen
tierras en las que hay manantiales autorizan su uso a algunos y excluyen a otros.
Como ejemplo del derecho de agua negociado localmente, un habitante del páramo
ha organizado un sistema de tarifas por el agua, en el cual tres usuarios pagan, por
acuerdo, el volumen de agua que usan. Por otro lado, los poseedores de derechos
seguros y permanentes de agua mantienen el control sobre sus cantidades y se
refieren a ello como “costumbre”. Los que poseen licencia tienen la posibilidad de
lograr dos cosechas anuales, mientras que para los que solo tienen permisos, el
acceso al agua es muy inseguro, lo que limita sus actividades agrícolas. El manejo del
agua en el Jequetepeque puede ser visto, por lo tanto, como una gama de
distribuciones realizadas por el Estado, las instituciones y los usuarios, basadas en la
toma de decisiones y el comercio entre los usuarios. El Estado controla la asignación
mayor, al igual que las demás instituciones locales, y los usuarios la distribución
detallada.
4. Impuestos y tarifas de agua. Las juntas o comisiones son las encargadas de cobrar
los impuestos de agua que los usuarios pagan por el derecho de regar. El precio
depende del cultivo, por lo que difiere si la siembra es de arroz, de maíz o de frutales,
por citar algunos ejemplos. Los precios por licencia y por permiso son iguales. Pero el
pago de impuestos es una obligación que en la mayoría de los casos no se hace
efectiva. En algunas zonas de las áreas medias y altas de la cuenca
aproximadamente un 70% de los canales registrados no paga impuestos a la Junta
y/o el agua se distribuye según sus usos y costumbres. Los usuarios no pagan, ya
que apelan a sus derechos de uso según costumbre. Además, los flujos de agua son
tan variables en esta parte de la cuenca que no permiten la asignación de volúmenes
fijos a los usuarios, por lo que las Comisiones de Regantes o los Comités de Canal
deben adecuar el reparto del agua a la disponibilidad del recurso.
192
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
4. Acceso al agua. El robo del agua, que no es común entre los usuarios de una
misma comunidad o comité de canal, se produce principalmente entre los usuarios de
río arriba y río abajo, que no se conocen entre ellos. Para asegurar que el agua corra,
en muchas áreas suelen existir los “guardianes del agua”. Obtener tierra con derechos
de agua puede ser difícil para quien no posee ninguna clase de derechos. Se venden
muy pocas parcelas y los precios de las tierras asociadas a derechos de agua son
muy elevados en comparación con los de aquellas que carecen de ellos. Como
consecuencia, la gente pobre tiene pocas posibilidades de llegar a poseer tierras con
derechos de agua, especialmente en un contexto de incremento demográfico y de
competencia por el agua. Para muchos habitantes pobres, esto significa que solo
pueden acceder al agua para irrigación trabajando como “partidarios”, es decir,
cultivando tierras de usuarios con derechos de agua para compartir la cosecha.
La problemática con respecto a la gestión del agua para uso agrícola está relacionada
con la escasez del recurso, especialmente entre los meses de mayo y diciembre.
193
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La mala organización, tanto de las autoridades como de los usuarios, para cumplir y
hacer cumplir las leyes y reglamentos que rigen el sistema de gestión del agua es
atribuible al hecho de que los usuarios se sienten amenazados por la reducción del
recurso hídrico, por la acumulación de derechos de explotación de aguas
subterráneas en manos de una sola empresa minera y por la posible contaminación
provocada por la minería. Por ejemplo, la población de truchas, que antes era mayor,
está desapareciendo por la contaminación del agua. La zonificación poco adecuada
de cultivos, que permite localizar en el valle cultivos consumidores de agua, como el
arroz y la caña de azúcar, unida a las deficiencias en la operación y mantenimiento
del sistema actual de riego y drenaje, ha traído como consecuencia el incremento de
los niveles freáticos, el anegamiento del suelo y la inducción de procesos erosivos.
Esto, a su vez, redunda en la reducción de la superficie de riego, la salinización de los
suelos, el surgimiento de enfermedades y la aparición de malezas, generando
impactos en el medio ambiente y una deforestación continua.
En la administración efectiva del agua, los conflictos entre grupos de interés son
inevitables debido a la alta complejidad de los usuarios y a los múltiples propósitos de
uso. La escasez del agua es una de las causas de los conflictos, pero la escasez no
se puede determinar solamente sobre la base de los cambios, de origen humano o
natural, en la calidad o cantidad de los recursos hídricos, sino también a partir de la
desigualdad de las relaciones de poder entre los usuarios. Por esta razón, el análisis
de la gestión del agua no se debe limitar a los derechos y a las instituciones
pertinentes, sino que también se debe incluir a los usuarios o grupos de interés sin
derechos de agua (Westwe, Merrey y otros, 2003).
En el valle, sin embargo, los conflictos por el uso del agua son escasos, ya que la
disponibilidad del recurso está regulada entre los diversos grupos de interés, de
actividad económica y de población. Pero el abuso y la aplicación ineficiente de la
regulación están generando problemas en el sector agrícola y en las zonas urbanas,
124
Coordinadora de la Cuenca del Jequetepeque – Grupo Impulsor del Agua – GIA. 8 y 9 de agosto del 2005.
Campamento Gallito Ciego. Taller de Mapeo situacional de la Gestión del Agua de la Cuenca del
Jequetepeque y de elaboración de Actores, roles y funciones.
194
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
tales como daños por exceso de humedad y salinización que afectan los cimientos y
paredes de las casas, por ejemplo, en Chepén. En la zona media-alta, los conflictos
por el agua de riego aparecen en los meses de siembra de los cultivos tradicionales,
como papa, maíz, caña de azúcar, etc., y se manifiestan durante las asambleas en las
que se debate acerca de la modalidad de reparto de agua que se implementará ese
año. Las formas de conflicto más comunes son las discusiones, en voz alta y en
desorden, entre los usuarios asistentes, y las muestras de resentimiento por las
decisiones que consideran injustas. Los conflictos también surgen durante el reparto
del agua que hace el tomero o canalero de cada comité de canal, en cada parcela.
Las situaciones mas graves se producen cuando se arrebatan el agua de manera
violenta durante la repartición en el sector del comité de canal. Entre los campesinos,
las ofensas de carácter menor por derechos de agua, sean verbales o físicas, se
superan en la mayoría de casos con conversaciones conciliatorias en las que se dan
explicaciones o ceden las partes. Cuando los conflictos se tornan demasiado graves,
puede suceder que el usuario o usuaria demandante impugne la autoridad de la
Comisión de Regantes y presente su queja o solicitud ante la ATDR. Sin embargo, en
la mayoría de los casos esto no sucede, ya que los campesinos evitan llegar a estas
instancias debido a que su gran desconfianza en los funcionarios estatales hace que
teman tener que pagar por el derecho al uso del agua de riego o por la propiedad de
las tierras comunales. Se presenta la información contenida en un estudio sobre los
tipos de conflicto en la parte alta de la cuenca, ilustrados con casos (CEDEPAS,....).
Entre usuarios domésticos, debido a la mala distribución dentro del mismo sistema, la
parte baja, en general, tiene más agua que la parte alta. Si la gente de la primera hace
mal uso del agua, la de la segunda tendrá dificultades para abastecerse, lo que causa
conflictos. En cuanto al uso agrícola, la principal causa de confrontaciones es el robo
de agua por parte de agricultores que no tienen turno o, si lo tienen, no les alcanza
para terminar de regar; generalmente esto ocurre entre usuarios de diferentes
canales, siendo poco común entre los de un mismo canal. El “negocio del agua de
riego” se produce especialmente entre los agricultores de la zona alta y los de la zona
baja. Se dice que solo tienen acceso al “aumento” aquellos que pueden pagar y
muchas veces no se hace legalmente. Otro tipo de “negocio con el agua” se da entre
los usuarios de un mismo canal, ya que cuando los de la parte baja o media ven que,
por el poco volumen de agua en el canal, se perderá por infiltración o por los
constantes robos, y no es posible que llegue a su terreno, entonces prefieren vender
su turno a los que están situados más arriba. Las subcuencas del Puclush y Chetillano
no sufren por la escasez de agua, ya que en estas zonas la actividad ganadera no
tiene una demanda significativa. La disponibilidad es mayor que en el Yaminchad y
tampoco hay una población urbana grande que deba ser abastecida. Sin embargo, la
escasez de agua afecta severamente a la parte baja del Puclush (Pampa San Luis,
San Luis Grande) debido a que el canal de riego proveniente del Yaminchad tiene
grandes problemas de disponibilidad de agua.
195
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
II. CONCLUSIONES
196
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La problemática del sistema de gestión del agua y sus conflictos, así como las
escasas y débiles relaciones entre los actores involucrados, muestran que no hay una
gestión del agua sostenible e integral. Es necesario crear una organización que
administre la unidad hidrográfica de manera integral y específica, es decir, un ente
central que incorpore a todos los actores del sistema para mejorar sus relaciones, que
logre abordar y solucionar en conjunto problemas comunes, como escasez de agua,
usos y costumbres obsoletos y leyes inadecuadas a las realidades del sistema, entre
otros, para llegar así a un Sistema Integral de Gestión del Agua, sostenible a nivel de
cuencas, subcuencas y microcuencas
Las costumbres heredadas, como los quinces, las mitas y otras, son formas
tradicionales de distribución del agua y existe un gran respeto por ellas, pero muchos
de los usuarios también reconocen que ya no es posible mantener reglamentos de
este tipo. Dicen que “los tiempos han cambiado”, y que esto es injusto e ilegal. Tales
situaciones, cuyo resultado es la escasez de agua, hacen que muchos usuarios se
vean obligados a entrar en el “negocio del agua”, siempre que tengan las posibilidades
económicas y/o las influencias suficientes para hacerlo, o, que tengan que “robar”
agua de otros canales para no perder sus cultivos. El sistema es injusto y se traduce
en una asignación irracional y/o una distribución inequitativa.
Debido a la alta complejidad de los usuarios y a los múltiples propósitos de uso, los
conflictos entre grupos de interés son inherentes a la administración efectiva del agua,
197
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
y pueden explicarse por la escasez del recurso. Sin embargo, la escasez, entendida
como insuficiente disponibilidad para las personas, no se debe solamente a los
cambios en la calidad o cantidad de los recursos hídricos, sea por causas humanas o
naturales, sino también a las desiguales relaciones de poder entre los usuarios. El
análisis de la gestión del agua no se debe limitar entonces a los derechos y a las
instituciones relacionados con el agua, sino que se debe incluir a los usuarios o
grupos de interés sin derechos del agua
Las normas del derecho de aguas muestran la forma en que el Estado peruano diseña
e impone un modelo que no reconoce ni procesa la enorme diversidad social,
económica, cultural y política del país. La legislación hídrica emplea categorías
formales y abstractas que no solo desconocen la heterogeneidad de los derechos
indígenas, campesinos y locales, sino que también contradicen o tienden a arrasar la
normatividad local y consuetudinaria. Se ignora el hecho de que la diversidad, bien
canalizada y articulada, podría fortalecer la arquitectura institucional y afianzar la
gobernabilidad del agua en el país. Uno de los grandes problemas que enfrentan los
pueblos indígenas y las comunidades campesinas y nativas es la desidia estatal para
aplicar sistemática y coherentemente la normativa interna y los instrumentos
internacionales que reconocen sus derechos. La aplicación de ambos cuerpos
normativos está sujeta a una serie de consideraciones económicas, políticas e
ideológicas que acaban por reducir la vigencia social de los derechos formalmente
consagrados. Aun así, la evolución del Derecho Indígena Internacional –que presiona
al Estado, sus funcionarios y el marco legal interno– y la movilización legal y política
de los pueblos indígenas y comunidades campesinas y nativas en defensa de sus
derechos producirán, sin duda, la transformación del paradigma empleado para
imaginar, representar y regular un país tan diverso como Perú.
198
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
BIBLIOGRAFÍA
199
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
200
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
INTRODUCCIÓN
La actual Ley General de Aguas (Decreto Ley Nº 17752) fue promulgada en 1969,
durante el gobierno militar presidido por el General Juan Velasco Alvarado, quien en ese
mismo año estatuyó también la Ley de Reforma Agraria, en virtud de la cual se expropió
la tierra a los terratenientes para luego transformarla en Cooperativas Agrarias de
Producción en la región de la Costa, y en Sociedades Agrícolas de Interés Social en la
región de la Sierra.
En Perú, el primer Código de Aguas se promulgó en 1902, dejando sin efecto las normas
coloniales que se habían venido aplicando sobre todo en la región de la Costa. En este
Código de Aguas se consideraba el recurso hídrico como un “bien privado”, en tanto se
decía que el agua era de propiedad del dueño de la tierra por la que pasaba. Según el
Código, todas las aguas, así como los cauces, riberas y márgenes de los ríos, eran de
propiedad del dueño del predio en el que se encontraban o en el que nacían.
Este Código estuvo muy influenciado por la Ley de Aguas de España de 1879. Si bien se
reconocía a las organizaciones de regantes locales en el manejo del agua, incluidas las
comunidades indígenas, se introdujo la figura del Administrador de Aguas, un funcionario
del Estado que se encargaría en adelante de administrar y distribuir el recurso hídrico
entre las organizaciones de regantes.
201
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Por su orientación privatista, el Código de Aguas benefició sobre todo a los terratenientes
costeños, quienes gracias al control del agua pudieron hacer crecer sus haciendas,
ocupando tierras de los indígenas (Burga, 1976). De poco sirvió que en la Constitución
Política de 1933 se estableciera que el agua era patrimonio del Estado. En el mismo
artículo constitucional se admitía la existencia, en forma excepcional, de derechos
adquiridos sobre el agua, los cuales eran invocados por los hacendados.125
Al igual que en otros países de la región, la sociedad peruana estaba organizada sobre la
base de una oligarquía. En el mundo rural, el fundamento de su poder era el dominio de la
tierra. Es así que, de acuerdo con el censo de 1961, solo el 0,4% de las unidades
agropecuarias de 500 ha o más concentraba el 75,9% de la superficie agrícola total,
mientras que el 83,2% de las unidades de menos de cinco ha ocupaba apenas el 5,5%
del total de la tierra agrícola.
En ese primer momento, la promulgación del Código de Aguas muestra el interés del
Estado en administrar mejor el recurso hídrico, pero considerándolo como un bien
privado. El Código tuvo aplicación especialmente en la zona de la Costa.
La Costa peruana es una faja estrecha y desértica, carente de lluvias, surcada por 54 ríos
de caudal muy irregular; cuenta con suelos muy fértiles y con puertos que facilitan las
actividades de comercio y exportación. Desde fines del siglo XIX, en esta zona se habían
expandido las grandes haciendas y comenzaba a producirse un gran desarrollo agrícola
debido a la creciente demanda en el mercado internacional de productos como el algodón
y el azúcar.
Un grupo de técnicos con ideas de modernización pensaba que el desarrollo del país
suponía impulsar la agricultura de la Costa y para ello era importante que el Estado
tuviera el control del agua, hasta entonces en manos de los grandes terratenientes.
Durante el gobierno del Presidente Augusto B. Leguía –entre 1919 y 1930– con la
asesoría del ingeniero estadounidense Charles Sutton, llegado a Perú a comienzos del
siglo XX, se propició un mayor desarrollo de las mencionadas Comisiones Técnicas y se
impulsó la realización de estudios sobre los recursos hídricos en cada uno de los valles
de la Costa; también se iniciaron los primeros grandes proyectos de irrigación en esa
zona, como El Imperial, en el valle del río Cañete, y la derivación de las aguas de la
laguna Choclococha para irrigar las tierras del valle de Ica. En esos años se imprimió una
mayor fuerza a la intervención estatal en la gestión del agua en la Costa, desafiando en
muchos casos el control que ejercían los terratenientes. Este primer intento de injerencia
estatal en el manejo del agua finalizó en 1930 con el derrocamiento del Presidente
Augusto B. Leguía y con el encarcelamiento de su asesor, el Ing. Sutton.
125
El artículo 37 de la Constitución de 1933 estipulaba que “Las minas, tierras, bosques, aguas y, en general,
todas las fuentes naturales de riqueza pertenecen al Estado, salvo los derechos legalmente adquiridos”.
202
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
del Siglo XX
El primer caso emblemático que se presentará es el de una organización de riego, tal vez
la más antigua de la Costa peruana, que se constituyó alrededor de un canal de riego
conocido como La Achirana, de origen pre-hispánico. El canal está ubicado en el valle de
Ica, a 300 km de Lima, en la zona sur del país (Oré, 2005a) (véase el mapa 1).
Mapa 1
CUENCA HIDROGRÁFICA DEL RÍO ICA
203
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La cuenca del río Ica es pequeña, su extensión total es de 7.711 km2 y abarca las
regiones de Ica y Huancavelica; carece de grandes nevados y lagunas y las lluvias
que recibe se limitan únicamente a los meses de verano, entre diciembre y marzo,
período en el que se producen precipitaciones en la sierra. Esto determina que el río
Ica tenga descargas solo en esta estación y con volúmenes muy variables, lo que lo
convierte en uno de los ríos más secos de toda la costa. Esta ha sido la restricción
más importante para el desarrollo de la agricultura en la zona, ya que el acceso al
agua y su control han constituido el mayor obstáculo para la expansión agrícola.
El mantenimiento del canal era la actividad principal de los regantes durante el año,
tarea especialmente asumida por los indígenas. Los hacendados participaban también
en la limpieza y el mantenimiento por intermedio de sus peones y proporcionando
alimentos a los indígenas. Una vez terminada la faena comunal se realizaban fiestas en
el mismo canal La Achirana. En ellas participaban todas las familias de los regantes y se
cocinaba en el lugar mismo. "Era trabajo, pero a la vez fiesta", recuerdan los antiguos
agricultores. Ello reafirmaba los vínculos de colectividad, de comunidad, entre todos los
achiraneros.
Esta actividad consolidaba también sus derechos de agua: quienes no iban no tenían
derecho a regar. Podían recuperarlo siempre y cuando participaran en las faenas
comunales. La norma era aplicada por las autoridades indígenas elegidas por la
comunidad. La limpieza del canal simbolizaba la unión, la fraternidad, pero a la vez la
disciplina y la organización de los indígenas achiraneros. En esta tarea se reconocían e
identificaban como “achiraneros”, descendientes de los antiguos constructores del canal.
Ellos habían heredado estas obras de sus antepasados, con las obligaciones y también
con los derechos respectivos. En este caso se está en presencia de normas de derecho
consuetudinario, que formaban parte de un derecho local, administrado por las
autoridades comunales.
204
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Mapa 2
EL CANAL DE LA ACHIRANA (1900-1930)
Hacendados
de cabecera
Hacendados
de Territorio
Indígenas
205
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Hasta comienzos del siglo XX las comunidades indígenas en Perú carecían de protección
jurídica. Desde 1850 se venían dictando normas que, dejando de lado las disposiciones
proteccionistas del Libertador Simón Bolívar, permitían la enajenación de tierras
comunales y el despojo de los indígenas por parte de los hacendados. En ese contexto,
las comunidades indígenas tenían existencia en la realidad, pero carecían de
reconocimiento legal, siendo muy rara vez mencionadas en las leyes de ese largo
período.
Ante las presiones ejercidas por la Comisión Técnica sobre los indígenas para que
cumplieran con sus pagos, tales como negarles el riego hasta que todos hubiesen
terminado de saldar su prorrata individual, se suscitaron conflictos entre la Comisión,
por una parte, y los indígenas y sus autoridades, por la otra, confrontación que
culminó con la salida del Administrador de Aguas y el cuestionamiento de las labores
de la Comisión. Más aún, los hacendados del canal apoyaron a los indígenas en sus
reclamos ante dicha entidad. De esta manera finalizó uno de los primeros intentos
estatales de imponer la normativa oficial en una organización de regantes de la Costa
a comienzos del siglo XX.
126
Memoria presentada por el Ing. Ezequiel Gago, jefe en la Comisión Técnica de Ica, ante la Dirección
de Aguas del Ministerio de Agricultura, 1918.
206
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Constitución Política hubiera reconocido, por primera vez desde principios del siglo
XIX, a las comunidades indígenas.
Hasta mediados del siglo XX, esta modernización hizo que la agricultura de la Costa
se desarrollara en forma creciente. Las principales haciendas estaban ubicadas en
estos valles y el grueso de su producción se dirigía al mercado internacional. La
Sierra, por su parte, se mantuvo marginada de todo este desarrollo, ya que el Código
de Aguas, las Comisiones Técnicas, la modernización de la infraestructura hidráulica y
los grandes proyectos de irrigación apuntaban a fortalecer la agricultura de los valles
de la Costa, pero no la serrana.
Por ello, los enfrentamientos entre la legislación oficial y las normas locales respecto
del agua se produjeron entre las organizaciones locales de pequeños regantes y las
comunidades indígenas de la Costa. Algunos de los conflictos más fuertes fueron
provocados por el despojo de las tierras comunales y de sus derechos de agua como
resultado de los grandes proyectos de irrigación que se realizaban en la Costa. El caso
de la comunidad indígena de Tate, en el valle de Ica, al sur de Lima, constituye un
ejemplo bastante claro de los conflictos de este tipo que enfrentaron a las
comunidades indígenas y a los pequeños agricultores con los hacendados,
precisamente por el control del agua.
207
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
MAPA 3
LAS TIERRAS COMUNALES DE TATE
Tierras
Pampa comunales
de los
de Tate
castillos
208
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La comunidad de Tate era legalmente dueña de la Pampa descrita, tal como lo había
reconocido la Corona española a los caciques del lugar mediante títulos que los acreditaban
como legítimos propietarios. Los indígenas de La Achirana, que hasta ese momento
usufructuaban libremente de la Pampa, tenían la esperanza de ser los principales
beneficiarios del Proyecto Choclococha, que había sido aprobado en los años treinta.
Sin embargo, solo la comunidad de Tate ostentaba títulos de propiedad, aunque el resto de
los indígenas de La Achirana decían tener el mismo derecho, pues todos eran "hijos del lugar"
y habían tenido siempre libre acceso a las pampas. Subrayaban que el rey de España había
dado las pampas a todos los indígenas de la zona, no solo a "unos cuantos”. Por ello, desde el
inicio de los estudios del Proyecto Choclococha, a mediados de los años treinta, y ante la
posibilidad de que el Estado les negase sus derechos comunales, los indígenas comenzaron
a reunirse para defender sus aspiraciones de reconocimiento.
Pero para los técnicos de la Comisión Técnica de Ica y de la Dirección de Aguas, entidades a
cargo del Proyecto Choclococha, las tierras comunales eran el mayor obstáculo para la buena
ejecución de la obra, pues su carácter comunal impedía el libre loteo o venta a particulares
de las nuevas tierras que serían irrigadas, lo cual ponía en peligro la financiación del proyecto,
ya que no se tendría con qué resarcir los costos de su ejecución.127
"Causa principal para no haberse acometido hasta la fecha la irrigación del valle de Ica,
sea por el esfuerzo privado o por el Estado, es el hecho de existir la propiedad comunera
de las pampas de los Castillos. Es difícil arriesgar capital, sin estar respaldado por la
seguridad de obtener la propiedad de esas pampas. Aun cuando según títulos
legalizados, esas pampas pertenecen a 114 comuneros indígenas, en calidad
jurídicamente en las actuales condiciones, constituyen terrenos eriazos, susceptibles de
ser expropiados, al declarar el Estado la utilidad pública de la irrigación del valle de Ica"
128
127
Con respecto al carácter comunal de las tierras, en la Constitución de 1920 se reconoció a las comunidades
de indígenas, como ya se ha mencionado; esto se reiteró en la Constitución de 1933, pero además se amplió la
protección de las tierras comunales.
128
Boletín de la Dirección de Aguas e Investigación. Informe técnico presentado por el Ing. Isaac Acevedo, jefe
de la Comisión Técnica de Ica, 1936
209
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Por su parte, a los hacendados del valle de Ica, cuya producción algodonera venía
incrementándose gracias al uso creciente de aguas subterráneas, se les abría la posibilidad
de ampliar sus propiedades y tenían mucho interés en acceder a la Pampa de Los Castillos,
por lo que apoyaron la propuesta de los técnicos de que las nuevas tierras fueran expropiadas
y vendidas por el Estado.
La justificación para la expropiación y venta de las tierras comunales era el financiamiento del
Proyecto Choclococha, pero los técnicos planteaban como objetivo el desarrollo de "la
pequeña y mediana propiedad en el valle". Para ellos, expropiar las tierras comunales y
subastar los terrenos irrigados significaba dar paso a una nueva forma de propiedad, privada y
moderna, que reemplazaría una de las viejas formas tradicionales de propiedad en el agro
iqueño.
Los únicos que estaban en condiciones de comprar las nuevas tierras eran los hacendados
iqueños, ya que contaban con los recursos económicos suficientes para hacerlo y, además,
con recursos humanos y técnicos para ponerlas en producción. En los años siguientes
tratarían de presentarse como los mejores postores, frente a posibles colonos ajenos al valle,
para que se les diera prioridad en la compra de las nuevas tierras irrigadas. Fue así que se
declararon defensores de la pequeña y mediana propiedad, de la cual sentían que formaban
parte por poseer fundos de "mediana" extensión (unas 100 ha). En los años siguientes, el
hecho de asumirse como los representantes de la pequeña y mediana propiedad progresista y
moderna del valle, sensible a la incorporación de los avances tecnológicos, les proporcionó la
imagen de "pioneros" del desarrollo y de la modernización del agro iqueño.
De esta manera, el Estado y los hacendados del valle fueron liquidando las bases tanto
legales como físicas de las tierras comunales de la Pampa de Los Castillos. Este proceso duró
20 años, los mismos que tomó la ejecución del Proyecto de irrigación Choclococha.
Los indígenas emprendieron la defensa física de sus tierras comunales para hacer frente a los
invasores, y también la defensa legal, ya que iniciaron un juicio contra el Estado. Sin embargo,
un nuevo gobierno militar, a fines de los años cuarenta, puso fin al juicio, que venían ganando
los indígenas, y expropió las tierras comunales a favor del Estado.130 Se reconoció la
129
Esta protección tenía por objeto evitar que se despojara a las comunidades de sus tierras mediante contratos
simulados de compraventa con los comuneros, el recurso a la justicia para exigir el pago de supuestas deudas, o la
prescripción adquisitiva de dominio (validando la invasión de tierras comunales por parte de los hacendados).
130
Esto fue posible porque la protección de las tierras comunales no excluía su expropiación.
210
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
propiedad a solo 100 comuneros, pero a todos los demás de Tate, Pueblo Nuevo, Callejón de
los Espinos, Aquijes, etc. se les negaron sus derechos. Ante el asombro y rechazo de la
comunidad en su conjunto, los 100 comuneros calificados como aptos por el gobierno
aceptaron la propuesta, lo cual dio lugar a la división en la organización comunal.
A los demás comuneros de Tate se les ofreció venderles los terrenos a un precio muy
razonable. Además se les darían algunos predios con pozos, lo que terminó de convencerlos.
Los asesores legales aceptaron la propuesta. Uno de los abogados dio la siguiente
explicación:
En esta forma, las tierras comunales de la Pampa de Los Castillos pasaron a ser propiedad
del Estado. Pero, además, los comuneros considerados aptos para tener sus posesiones en
las nuevas tierras debían firmar un documento por el cual renunciaban a la comunidad.
Años más tarde, el Estado puso en venta las tierras de la Pampa de Los Castillos, lo que
atrajo a numerosos compradores; sin embargo, fueron los hacendados iqueños los que
compraron la mayor parte. Con el proyecto Choclococha ya en funcionamiento, en los años
sesenta surgieron las más importantes haciendas algodoneras del valle, con tecnología
moderna e incorporación de mano de obra asalariada. Eran el símbolo de la modernidad,
mientras que la comunidad era vista como el sector tradicional y reacio al progreso.
En este caso el interés del Estado en la afirmación de los derechos individuales pasó por
negar incluso los derechos comunales sobre las tierras, los cuales estaban protegidos
constitucionalmente.
En junio de 1969 se promulgó la Ley de Reforma Agraria (D.L. 17716), en virtud de la cual
se expropiaron las tierras de los hacendados de la Costa y de la Sierra en proporciones
muy importantes, lo que llevó a considerarla como una de las reformas agrarias más
radicales.
211
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Estas cuatro formas asociativas concentraron la propiedad del 76% del total de las tierras
adjudicadas, mientras que las comunidades recibieron tan solo el 12,8% y las
adjudicaciones familiares un 10%.131
Asimismo, resulta relevante señalar que desde la entrada en vigencia de la Ley de Reforma
Agraria, en junio de 1969, se suprimió la denominación de comunidades indígenas. En su
reemplazo, aludiendo al uso peyorativo de los términos “indio” e “indígena”, de ahí en
adelante la legislación se referirá a comunidades campesinas (en la Costa y, sobre todo, en
la Sierra) y a comunidades nativas (asentadas en la Selva y Ceja de Selva).
En julio de ese mismo año se promulgó la actual Ley General de Aguas (D.L. 17752), en
reemplazo del Código de Aguas de 1902. En la nueva Ley se declaró, por primera vez, que
el agua era un bien público y patrimonio exclusivo del Estado, desconociéndose los
derechos adquiridos sobre el recurso hídrico; se cerró así el resquicio mediante el cual los
hacendados habían logrado mantener el control sobre el agua.132
131
Datos tomados de Reforma Agraria en Cifras, Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural,
Ministerio de Agricultura, marzo de 1982.
132
Como se dijo, en el artículo 37 de la Constitución de 1933 se estipulaba que “Las minas, tierras, bosques,
aguas y, en general, todas las fuentes naturales de riqueza pertenecen al Estado, salvo los derechos
legalmente adquiridos”.
133
El Distrito de Riego es “la demarcación geográfica sobre la que ejerce competencia el Administrador Técnico
del Distrito de Riego correspondiente.” (Definición contenida en el artículo 54 del Decreto Legislativo 653).
212
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La Ley definió una autoridad de aguas bastante fuerte, encargada de realizar estudios,
conservar los recursos hídricos, gestionarlos, ejecutar obras, ocuparse de su
mantenimiento, asignar derechos de uso, supervisar el cumplimiento de las normas de la
Ley por parte de los usuarios y, de ser el caso, aplicar sanciones. Los aspectos
cuantitativos y cualitativos fueron encargados al Ministerio de Agricultura y al Ministerio de
Salud, respectivamente.
C. La contrarreforma agraria
En los primeros años de la década de 1980 las grandes unidades asociativas entraron en
crisis y poco a poco fueron parcelándose, esto es, dividiéndose en predios de pequeña
extensión de propiedad de sus socios. Hacia fines de los años ochenta casi todas las
cooperativas agrarias, con pocas excepciones, estaban totalmente parceladas. En esa
misma época se cortó a los parceleros el acceso al crédito agrario, lo que sumado a la
sequía, determinó que su situación se volviera muy frágil.
A fines de la década de 1980, el Estado atravesaba una de sus peores crisis, tanto en el
plano económico como en el político; en medio de un clima generalizado de violencia por
las acciones de guerrilla de Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Túpac
Amaru (MRTA), que asolaban el país en esos años, el Estado fue dejando las funciones
que ejercía en el ámbito del control y la administración del riego. Se redujeron
drásticamente los recursos económicos, humanos y técnicos de instituciones estatales
como la Dirección General de Aguas y las Administraciones Técnicas de los Distritos de
Riego (ATDR) (Oré, s/f).
Por otra parte, el Instituto Nacional de Comunidades Campesinas, que era el órgano
especial creado por la Ley General de Comunidades Campesinas para reemplazar a la
Dirección General de Comunidades Campesinas y Nativas, no llegó a instalarse a
cabalidad.
213
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
No obstante, la situación por la que atravesaban las Juntas a principios de los años
noventa era difícil. Tenían presupuestos precarios, máquinas obsoletas, carecían de
equipamiento técnico o administrativo para realizar su labor y, además, la organización
interna de los usuarios se caracterizaba por intensos conflictos y falta de autoridad. A ello
se sumaban la infraestructura hidráulica deteriorada, la escasez de fondos y la baja
recaudación de tarifas.
Pese al mandato de la Ley, la presencia de los usuarios no agrarios es bastante menor, por
lo que resultan copados por los usuarios agrarios. Además, las comunidades campesinas y
nativas como tales se encuentran al margen de estas organizaciones.
El gobierno del Presidente García –durante su primer mandato– dejó al país sumido en una
grave crisis económica, política y social. La violencia política se había extendido por todo el
territorio nacional y los atentados terroristas se intensificaban en la capital de la República.
134
El Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación puede verse en el sitio en Internet
http://www.cverdad.org.pe/.
214
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La Ley General de Aguas estuvo plenamente vigente hasta 1989, año en que empezó a
sufrir cambios importantes. Primero, con un decreto por el cual se transferían algunas
funciones de las ATDR a las Juntas de Usuarios. Segundo, con la promulgación del
Decreto Legislativo 653 de 1991, mediante el cual se buscaba facilitar la compra y venta de
tierras. En virtud de ese Decreto se crearon las Autoridades Autónomas de Cuenca
Hidrográfica, un cambio radical de la organización prevista en la Ley General de Aguas.
En el año 2000 se modificaron una vez más las normas sobre las organizaciones de
usuarios, implantándose un sistema bajo el cual se reconocen más votos a quienes más
tierras tienen (siempre considerando en forma individual a los agricultores, sin dar cabida a
las comunidades campesinas). Además, en el nuevo reglamento se incluyeron requisitos
que restringen la presencia de los pequeños agricultores y campesinos en las directivas de
esas organizaciones y, por último, se estableció el sistema de pago adelantado para poder
gozar de la dotación de agua respectiva.
Los múltiples decretos supremos promulgados en los últimos 15 años han transformado
sustancialmente la actual Ley de Aguas.135 Estos decretos han normado las organizaciones
de regantes y la gestión del recurso hídrico, pero sin contar con un marco jurídico
coherente. También en el plano legislativo se dieron cambios, como la constitución en los
diferentes Ministerios de la respectiva autoridad ambiental, multiplicando así las entidades
públicas que intervienen en la gestión del agua, y la aprobación de una Ley de
Saneamiento.
Como parte de sus planes para la liberalización de la economía y del agro en general, en la
Constitución que Fujimori impulsó en 1992 se hace una mención poco clara respecto del
tratamiento de los recursos naturales, lo que abre la posibilidad de adjudicar las aguas a
través de concesiones, a las que se reconoce la condición de derechos reales. En 1994 se
reglamentó la concesión al sector privado de la operación y mantenimiento de la
infraestructura hidráulica mayor. En virtud de esta norma, en dos cuencas de la Costa norte
del país (Chancay-Lambayeque y Jequetepeque) los propios usuarios formaron dos
empresas para la administración y operación de la infraestructura.
Entre las contradicciones del régimen de Fujimori no puede pasarse por alto el hecho de
que, junto con el afán por privatizar los recursos, especialmente los hídricos, se crearan las
135
Esta afirmación implica el reconocimiento de una irregularidad en el plano jurídico, pues una norma de rango
legal no puede ser modificada por otra de menor nivel, como es el caso de un Decreto Supremo.
215
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Los cultivos que se vieron favorecidos con esta ampliación fueron el azúcar y, sobre todo,
el arroz, seguidos de otros, como el algodón, las menestras y los frutales, pero en menor
proporción. Las dificultades que se han venido enfrentando se relacionan
fundamentalmente con la gestión del agua, debido al exceso de riego que demandan
cultivos como el arroz, lo que ocasiona serios problemas de salinizacion de las tierras en el
valle.
Considerado por tanto como “un anhelo” de la población de Lambayeque, las autoridades
locales trataron durante décadas que el Estado lo asumiera e iniciara su ejecución, de
modo de lograr un gran avance en la producción agraria del departamento. Recién en 1977
se dio comienzo a algunos trabajos de construcción, que luego se interrumpieron. Después
de que esto ocurriera, distintas misiones internacionales realizaron evaluaciones del
proyecto. Un hito particularmente importante fue la labor de la misión soviética, que culminó
con la elaboración de los estudios técnicos requeridos para el proyecto. Este informe es
considerado por los lambayecanos como la piedra angular para demostrar que el proyecto
es técnicamente viable. La paralización por falta de fondos y apoyo político a fines de los
años setenta se convirtió en una fuente de conflictos con el gobierno central.
136
Esta investigación se ha venido llevando a cabo en el marco del Programa Movimientos Sociales,
Gobernanza Ambiental y Desarrollo Territorial, auspiciado por la Red Internacional de Metodología de
Investigación de Sistemas de Producción (RIMISP) y coordinado por Eduardo Zegarra, María Teresa Oré y
Manuel Glave, 2005-2006.
216
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Mapa 4
PROYECTO OLMOS
Lambayeque
217
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Durante el gobierno de Fujimori se reiniciaron las gestiones para llevar a cabo el proyecto
Olmos. Sin embargo, había una condición y esta era que las aguas del proyecto irrigaran
tierras privadas, las cuales necesariamente serían parte del territorio de la comunidad.
Como esta no estaba dispuesta a ceder sus tierras, reaccionó de inmediato.
137
Esta confiscación de tierras comunales a favor de un proyecto de riego hace recordar la expropiación de
tierras de la comunidad de Tate en el Valle de Ica llevada a cabo por el gobierno de Odría a fines de los años
cuarenta a favor del proyecto Choclococha, caso presentado en páginas anteriores.
218
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En las siguientes elecciones comunales se presentaron dos listas; en una iba el dirigente
que había aceptado la confiscación de las tierras, y en la otra un candidato que reclamaba
su devolución. Esta última ganó las elecciones, pero los perdedores no reconocieron ese
triunfo, lo cual generó una crisis organizativa aún no superada por la comunidad.
En 2003 se produjo una movilización regional para conseguir que el gobierno nacional
avalara la ejecución del proyecto. Ante esa presión y en una coyuntura desfavorable al
nuevo gobierno, el Presidente Toledo dio la aprobación requerida. Los comuneros de
Olmos permanecieron recelosos respecto del proyecto.
Las obras se vienen ejecutando en forma muy lenta. En los planes se propone lotear las
tierras que serían irrigadas y destinarlas a actividades productivas de exportación. Se
busca interesar a empresas extranjeras y nacionales para que sean las principales
beneficiarias de la irrigación. La comunidad es vista como un obstáculo al desarrollo y
modernización de la agricultura.
Es posible ver, una vez más, el poco interés del Estado en respetar los derechos de las
comunidades. A pesar de la declaración constitucional acerca de la protección de sus
tierras, en los proyectos de irrigación se sigue considerando a las comunidades como
obstáculos y a las normas que protegen sus tierras tan solo como referencias, carentes de
valor obligatorio.
Uno de los retos que enfrenta este proyecto de Ley es adecuarse al nuevo esquema de
descentralización y regionalización, que viene llevándose adelante en el país desde 2003.
No obstante, resulta preocupante que mientras el debate de esta importante ley se sigue
postergando, en el año 2005 se inició un proceso de entrega en concesión de los servicios
de agua potable en algunas ciudades del país (en el caso de la empresa de agua potable
de Tumbes, en la frontera norte del país, este proceso ya se materializó y su concreción
está pendiente en Piura).
138
El proyecto de la Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Perú fue hecho suyo por el
Congresista Martínez en febrero de 2004 e ingresado al Congreso para su tramitación.
219
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
El Fuero Agrario cumplió un importante papel. En efecto, las sentencias del Tribunal
Agrario marcaron un vigoroso derrotero para la aplicación de la reforma agraria y del
Derecho Agrario. Pero este Tribunal se ocupó principalmente de conflictos vinculados a la
tierra, siendo muy pocos los casos en materia de aguas que llegaron hasta él.
A comienzos de la década de 1980 se dieron los primeros pasos hacia la reabsorción del
Fuero Agrario por la justicia común. En 1996 se declararon concluidas las labores de los
jueces agrarios y, desde entonces, los procesos judiciales agrarios son vistos por jueces
civiles, formados en Derecho Civil.
A ello se suma el hecho de que la Corte Suprema no viene cumpliendo su deber de señalar
las jurisprudencias que deben ser consideradas por los jueces como precedentes de
observancia obligatoria. En este estado de cosas, sabiendo que muy pocos conflictos en
torno al agua llegan hasta la Corte Suprema, las ejecutorias en materia de aguas
virtualmente no existen.
220
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Aunque son los magistrados del Poder Judicial quienes ponen más reparos a esta norma
constitucional, resulta claro que en ella se reconoce expresamente una jurisdicción especial
a las autoridades comunales para la aplicación de su derecho consuetudinario. Sin
embargo, tras más de 13 años de vigencia aún no se ha aprobado la ley que reglamente
este precepto constitucional.
Otro importante producto de esa Conferencia mundial es el llamado Programa 21, más
conocido como la Agenda 21. El Capítulo 18 de dicha Agenda está dedicado a la
“Protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de
criterios integrados para el aprovechamiento, ordenación y uso de los recursos de agua
dulce”. Aunque en ese Capítulo se pone mayor énfasis en la situación de las mujeres, en
especial de las mujeres rurales, en dos apartados se menciona, en particular, a los pueblos
indígenas. Así, en la sección 18.9, relativa a la ordenación y aprovechamiento integrados
de los recursos hídricos, en el inciso c) se recomienda:
141
Tomado del sitio en Internet http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/riodeclaration.htm.
221
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Cabe recordar que en la legislación peruana se optó por usar las denominaciones de
“comunidades campesinas” y “comunidades nativas”, por considerar peyorativas las
expresiones indio e indígena. En el Convenio se establece que la conciencia de su
identidad indígena o tribal deberá considerarse como el criterio fundamental para
determinar los grupos a los que se aplica el Convenio. Por su parte, con criterio práctico, la
142
En la parte más importante del artículo 11 de dicho Pacto Internacional se establece: “1. Los Estados Partes
en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a
este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”. En el
artículo 12, inciso 1, se señala que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.”
222
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
OIT ha señalando que en el caso de Perú, el Convenio resulta aplicable a las comunidades
campesinas y nativas.143
Sin embargo, el Convenio requiere que se promulguen normas para viabilizar su aplicación.
Es así que con frecuencia figuran en él expresiones que constituyen para los gobiernos
obligaciones de legislar, tales como “Deberán adoptarse las medidas especiales …”
(artículo 4, numeral 1), “Deberán instituirse procedimientos adecuados …” (artículo 14,
numeral 3). Ello es lo que ha permitido que se mantenga el principio de que los recursos
naturales son patrimonio de la Nación. El artículo 15 de este Convenio se refiere a
situaciones como la de Perú, en la que predomina el sistema dominalista respecto de los
recursos naturales:
“De conformidad con la ley, los pueblos indígenas y las comunidades nativas y
campesinas, pueden beneficiarse de los recursos de libre acceso para satisfacer
sus necesidades de subsistencia y usos rituales. Asimismo, tienen derecho
preferente para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales dentro de
sus tierras, debidamente tituladas, salvo reserva del Estado o derechos exclusivos
o excluyentes de terceros, en cuyo caso tienen derecho a una participación justa y
equitativa de los beneficios económicos que pudieran derivarse del
aprovechamiento de dichos recursos.”
223
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
que el Estado no los haya otorgado previamente a particulares, como ocurre con la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre.
Como se ha visto, desde la promulgación del primer Código, de la Ley General de Aguas
(1969), y hasta los debates en torno de una nueva ley, el proceso seguido ha sido
complejo. Actualmente, el país se encuentra sin un nuevo marco normativo legal que recoja
los cambios estructurales que han venido ocurriendo.
En sus primeros años de vigencia, la Ley General de Aguas tuvo un gran impacto en la
gestión del agua en Perú. Pero el excesivo papel que el Estado se asignó empezó a hacer
crisis en la década del 1980. Desde entonces, sin haberse logrado reemplazar la Ley
General de Aguas, se le han introducido numerosas modificaciones, lo que ha terminado
por generar una situación de desorden.
Esa situación, combinada con el inicio de funciones de los gobiernos regionales a partir de
2003, ha conllevado el surgimiento de nuevos y complejos conflictos por el uso del agua.
Tampoco en estos casos se puede percibir entre las partes en conflicto una preocupación
por las comunidades campesinas, pues los objetivos de las autoridades locales y
nacionales siguen siendo la ampliación de la frontera agrícola y la mejora del riego,
beneficiando a medianos y grandes agricultores, pero sobre todo a las empresas agro-
exportadoras, cuyos productos se destinan especialmente al mercado internacional.
También resulta importante destacar la falta de un mejor entendimiento y reacción ante los
conflictos que han empezado a presentarse en los últimos años entre comunidades
224
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
campesinas y nativas, por una parte, y las empresas mineras y de hidrocarburos, por la
otra. La creciente preocupación en el plano internacional por la contaminación y, en
general, por el medio ambiente, tiene su correlato en la preocupación por el cuidado del
agua en las comunidades y poblaciones rurales de Perú. Sobre este particular, los
conflictos continuarán mientras se mantenga el esquema bajo el cual el dueño de los
recursos del subsuelo y de todos los recursos naturales en general es el Estado, y mientras
las comunidades se limiten a observar cómo sus tierras, aguas y otros recursos son
afectados por diversas actividades, sin tener mayor participación en los beneficios estas
generan.
Tanto la comunidad de Tate como la de Olmos presentan, aunque en distintas épocas, una
gran fragilidad jurídica y una situación desmedrada por falta de reconocimiento legal. Esto
las puso en una posición de desventaja frente a los intereses de grandes propietarios o
empresas con cuantioso poder económico. Más aún, los propios comuneros desconocen
sus derechos consuetudinarios, por lo que se observa esa misma fragilidad jurídica en el
ámbito del sistema de administración de justicia comunal.
A lo largo del estudio se ha venido percibiendo una gran tensión entre el manejo colectivo
de sus tierras y aguas por parte de las comunidades campesinas, y las políticas
económicas, las cuales propician el uso fundamentalmente privado de los recursos
naturales. Esta tendencia creciente a la individualización y monopolización de los recursos
naturales por parte de terceros está presente en todo los casos analizados, lo que deja en
evidencia el hecho de que las políticas económicas han sido incluso más determinante en
la privatización de los recursos naturales que los mismos marcos legales (Hendriks, 2004).
BIBLIOGRAFÍA
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evaluación comparativa de ordenamientos institucionales y legales para una gestión
integrada del agua. Estocolmo, GWP.
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DEL CASTILLO, LAUREANO (octubre, 2003): Reforma y contrarreforma agraria en el Perú.
La Paz, CIDES-UMSA, Plural editores.
225
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
226
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Desde el período colonial hasta el presente, la región andina de América del Sur ha
experimentado una serie de cambios sociales y del entorno físico y ambiental que han
ejercido presión sobre los recursos naturales, en particular sobre el agua en el ecosistema
andino. En la actualidad, el crecimiento explosivo de algunas ciudades, la constante
expansión de la actividad industrial, sobre todo de aquella sustentada en la explotación de
recursos naturales, y la alteración de los patrones climáticos parecen ser algunos de los
factores que agudizan la tensión hídrica en los Andes.
A medida que el suministro de agua se vuelve más incierto y el debate sobre la forma en
que se debe gestionar el recurso se polariza, los usuarios y usuarias locales y las
instituciones pertinentes tratan de diseñar un camino para salir de esta situación.
En el Proyecto Visión Social del Agua en los Andes, a través de la línea de investigación N°
3, denominada Derechos de Agua y Gestión Ciudadana, se buscó identificar y analizar,
sobre la base de la sistematización de estudios de caso realizados en Bolivia, Chile,
Ecuador y Perú, los procesos socio-territoriales-administrativos para la gestión social del
agua en el marco del concepto de “cuenca social”; asimismo, por medio de investigaciones
específicas se analizaron y evaluaron los sistemas jurídico- administrativos que sirven de
marco normativo para la gestión de los recursos hídricos en estos países.
144
Documento elaborado por Nancy Yáñez y Susan Poats
227
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Según puede observarse en los estudios de caso, un territorio tradicional puede existir
dentro de un territorio más amplio, definido por el agua, lo cual implica la incorporación de
muchos agentes en tensión por el uso y el acceso al recurso. Allí convergen complejos
sistemas de reglas, unas determinadas por tradiciones, historias y normas ancestrales, que
forman la base para la toma de decisiones respecto de la distribución de los usos del
recurso hídrico, y otras surgidas del consenso de diversos actores unidos en plataformas o
consorcios creados para la gestión de un recurso, el agua. En este último caso, las
negociaciones –conforme se ha constatado en las investigaciones– giran en torno a las
relaciones y conflictos referidos al manejo y distribución del agua que se suscitan entre un
grupo de usuarios orientado por usos tradicionales y otro grupo (o grupos) guiado por
reglas y deseos no colectivos o con fines comerciales.
A través del análisis de estas variables se investiga la relación entre gobernanza territorial y
gobernanza ambiental, tomando en cuenta que, en algunos casos, las propuestas de
gobernanza territorial incluyen, como parte de sus esquemas, normas y prácticas de
gobernanza ambiental, como ocurre en el caso de comunidades indígenas y campesinas
que conservan formas de comportamiento tradicionales y autosustentables para el uso y
aprovechamiento de sus recursos naturales e hídricos. En otras situaciones, la
construcción de la gobernanza ambiental lleva a desarrollar propuestas de gobernanza
territorial más amplias, que comprenden a otros usuarios no exclusivamente indígenas, los
cuales, con frecuencia, no comparten los intereses colectivos que rigen la gestión social del
agua, sino que, por el contrario, se guían por intereses individuales de tipo comercial, como
se expresó en párrafos precedentes.145
145
Marco Conceptual para el Programa Movimientos Sociales, Gobernanza Ambiental y Desarrollo Territorial
Rural.
228
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
manejo y gestión de las fuentes de agua, que dan origen a 5 sistemas de riego y 37
sistemas de agua potable autogestionados.
La cuenca social en cuestión está determinada por las tradiciones. Villarroel señala que
esta se han ido construyendo desde épocas pre-coloniales, variando y adaptándose a los
distintos periodos históricos; incluso su delimitación está muy condicionada por los usos y
costumbres que sustentan el reconocimiento y la regulación de los derechos de agua de
múltiples usuarios en la cuenca, promueven condiciones más equitativas para el uso y
aprovechamiento de las aguas y, finalmente, ayudan a resolver conflictos.
229
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En Chile, la investigación se centró en la cuenca del río Loa, cuyo caudal es distribuido
para varios usos: los cultivos agrícolas, el abastecimiento de agua potable a ciudades,
pueblos y enclaves mineros, las actividades industriales y los procesos mineros.
El caso del río Loa es emblemático desde el punto de vista de la sobreexplotación del
recurso hídrico. En efecto, Molina informa que en el año 2000, las aguas del río Loa fueron
declaradas saturadas, por lo que no se entregarían nuevos derechos de aprovechamiento;
por consiguiente, la presión se ha volcado hacia las fuentes de agua localizadas en
cuencas subterráneas. Los derechos ancestrales de gestión colectiva de las aguas han
sido reemplazados por un sistema de derechos individuales impuesto por el Estado.
Las comunidades indígenas ribereñas del río Loa, de origen atacameño o lickan antay y
aymara, hacen uso en la actualidad del 34,3% de los derechos de agua constituidos en la
cuenca, que destinan a sus actividades agrícolas. La investigación muestra que estas
comunidades enfrentan diversos procesos que han resultado en una disminución de sus
derechos ancestrales a las aguas del Loa, tales como pérdida de derechos de agua por
engaño en el proceso de constitución, por contaminación de los ríos y por la
monopolización de derechos de agua por parte de empresas de agua potable y mineras.
En tiempos recientes, sin embargo, se observa un incipiente proceso de recuperación de
los derechos de agua, por la vía de la reivindicación judicial y la compra de derechos a
terceros.
La actividad minero-industrial, por otra parte, hace uso del 29,5% de los derechos de
aprovechamiento de las aguas superficiales disponibles en la cuenca. Las aguas, según se
230
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Es un hecho incuestionable que la sostenida demanda de aguas del río Loa comenzó a
agotar los caudales disponibles, lo que ha originado una crisis de abastecimiento que
comenzó a manifestarse en la década de 1960 y que está lejos de resolverse. En ese
período se iniciaron programas de regulación del caudal del río para incrementar la
eficiencia en el riego, el abastecimiento de agua potable para la población y el desarrollo
minero. Las obras se realizaron en el Loa y sus afluentes, pero no garantizaron la
sustentabilidad de los ayllus atacameños y aymaras adyacentes, cuyas economías de
naturaleza silvo-pastoril sucumbieron frente al desecamiento de vegas y bofedales como
resultado del entubamiento y embalse de las aguas.
En el año 2000, según consigna Molina, la declaración de agotamiento del río Loa para la
concesión de nuevos derechos de agua no congeló la disputa por el reparto justo y
eficiente de los recursos hídricos. Las comunidades atacameñas y aymara han intentado
recuperar los derechos de aprovechamiento de agua que les fueron confiscados y/o
enajenados, para lo cual han recurrido a los mecanismos que les fueron conferidos en la
Ley Indígena promulgada en 1993 y que les permiten reivindicar derechos de agua por la
vía del reconocimiento judicial de derechos ancestrales y la compraventa de derechos de
agua disponibles en el mercado.
El conflicto del Loa no se limita a la escasez hídrica, sino que tiene, además, una
dimensión relativa a la calidad química de las aguas y a la contaminación de sus caudales,
como puntualiza Molina. En efecto, la investigación deja en evidencia que la tensión hídrica
se centra en las aguas potables y de mejor calidad químico-industrial y, por lo tanto, en las
cuencas altas del río Loa, Toconce y Caspana, y sobre todo en las aguas de la cuenca del
río San Pedro, uno de los principales afluentes del Loa. En cambio, las aguas de los ríos
Salado y San Salvador son subutilizadas. Esto hace que el caudal del Loa en su cuenca
media y baja aumente con los aportes de los ríos salinos, empeorando la calidad del agua y
haciéndola cada vez menos propicia para la agricultura. La comunidad más afectada es la
de Quillagua, a la que solo le llegan las aguas salobres inutilizables para la agricultura, la
231
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Los antecedentes que arroja la investigación en la cuenca del río Loa, desde el marco
conceptual de cuenca social, demuestran que no hay equidad en la cuenca. En la
negociación de los recursos hídricos participan exclusivamente el Estado y las empresas;
prevalecen usos industriales incompatibles con los usos tradicionales en un área de
extrema fragilidad hídrica; y, finalmente, se ha generado un proceso de fragmentación
social, despoblamiento y destrucción del hábitat de las comunidades atacameñas y
aymaras que desde tiempos inmemoriales habitan las riberas del Loa y sus afluentes.
Ingo Gentes, al analizar la legislación sobre aguas en Chile, confirma lo expuesto por
Molina. Sostiene que la mayoría de los conflictos respecto del acceso y uso del agua
surgen en el ámbito local y parten de una demanda de reconocimiento, sea colectivo o
comunitario. Sin embargo, concluye que es un hecho no controvertido que la negociación
entre las entidades públicas y los actores interesados no incluye a todos estos últimos en
pié de igualdad, especialmente en términos del acceso a la información y el derecho a la
toma de decisiones (Gentes, 2003; Cuadra Lizana, 2002; Lillo Vera, 2003a, 2003b).
La historia legislativa de Chile muestra que la reglamentación hídrica siempre fue impuesta
desde una institucionalidad nacional centralizada, por medio de decretos, reformas o
modificaciones que no otorgan poderes delegados a los gobiernos descentralizados ni
locales. Desde el primer Código de Aguas de 1951 han prevalecido los mecanismos
estatales para la gestión del agua, siendo la participación ciudadana marginada de los
procesos de decisión política. La única excepción parece ser el Código de Aguas de 1969,
que responde a la política de reforma agraria y que, desde esa perspectiva, garantiza la
disponibilidad de agua para el desarrollo agrícola y la participación del campesinado en la
gestión hídrica, reflejando las lógicas de redistribución de la época.
232
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Según Gentes, el proceso registrado en la cuenca del río Loa es emblemático cuando se
analizan casos de denegación de derechos locales de agua. Se agrega en el informe que
en esta misma cuenca queda claramente de manifiesto la negligencia estatal en la
aplicación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) vigente en el país, así
como también la existencia de una planificación de políticas energéticas y de recursos
naturales en las que no se considera la trascendencia y continuidad histórica de los
territorios y hábitat ecológicos de las comunidades locales indígenas y campesinas (Gentes
y Yáñez, 2005).
233
VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
En Perú se analizó la cuenca social del río Jequetepeque-Chamán, en el norte del país,
una de cuyas principales características es la alta complejidad de los usuarios y los
múltiples usos del agua existentes en la cuenca, lo que muestra la diversidad de intereses y
poderes que pugnan y presionan por el aprovechamiento de los recursos hídricos, tanto
superficiales como subterráneos. Aplicando el enfoque de cuenca social se aprecia la
forma en que convergen y entran en conflicto los diversos intereses indígenas, agrícolas,
ganaderos, de la gran minería, de abastecimiento de agua potable y de generación de
energía eléctrica. En efecto, la cuenca nace en la sierra y llega al mar, abarcando
diversidad biológica y diversidad cultural.
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Cae consignar, sin embargo, que estos no han sido evaluados científicamente.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
la cuenca; la agricultura bajo riego domina con mayor poder en la zona baja. La represa
Gallito Ciego, río abajo, regula el agua de riego. Las centrales hidroeléctricas y las
empresas cementeras, entre otras, aumentan la tensión hídrica en la cuenca, al ejercer
mayor presión por el abastecimiento de agua.
El Estado impone normas regulatorias que no se cumplen, pues cada grupo vela por sus
intereses y suele imponerse el de los conglomerados económicos más fuertes. Las normas
consuetudinarias, por otra parte, han caído en desuso porque no responden a la nueva
problemática de la gestión hídrica. La represa resuelve un problema de regulación del
agua, pero rompe las relaciones sociales de reciprocidad que existían entre los usuarios de
las partes altas con los regantes, quienes ya no tienen que retribuir a las fuentes. En este
contexto, la represa es una solución temporal para un problema social, que puede
agravarse como resultado del persistente acaparamiento del agua por parte de las
empresas mineras y otros usuarios más poderosos que los tradicionales.
Fresia Chunga constata que costumbres como los quinces y las mitas, entre otras, son una
forma de distribución del agua que concita el respeto de los comuneros. Sin embargo,
acota, muchos de los usuarios también aceptan que ya no es posible conservar un
reglamento de este tipo, pues dicen que “los tiempos han cambiado”, y que es injusto e
ilegal. La inequidad del sistema tradicional se manifiesta en que no garantiza el derecho de
nuevos usuarios, quienes frente a la falta de acceso se ven obligados a entrar en el
“negocio del agua” o a “robarla” para irrigar sus cultivos.
Comprueba, por otra parte, que las normas de derecho positivo muestran la forma en que
el Estado peruano estructura e impone un modelo de gestión hídrica que no reconoce la
enorme diversidad social, económica, cultural y política del país y, en particular, de la
cuenca social analizada. La legislación hídrica –concluye Chunga– emplea categorías
formales y abstractas que desconocen la heterogeneidad de derechos indígenas,
campesinos y locales, y contradicen o tienden a arrasar la normatividad local y
consuetudinaria. Sostiene que el Estado ignora que, bien canalizada y articulada, la
diversidad podría fortalecer la arquitectura institucional y afianzar la gobernabilidad del
agua en el país. Uno de los grandes problemas que enfrentan los pueblos indígenas y las
comunidades campesinas y nativas, conforme a lo señalado en el estudio, es la desidia
estatal para aplicar sistemática y coherentemente la normatividad interna y los instrumentos
internacionales que reconocen sus derechos, tomando en consideración variables
económicas, políticas e ideológicas que acaban por reducir la vigencia social de los
derechos formalmente consagrados a favor de las comunidades indígenas y campesinas.
En síntesis, en Jequetepeque, al igual que en la cuenca del río Loa en Chile, las
plataformas estatales no han prosperado. No se dan las condiciones para la concertación;
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
Teresa Ore y Laureano del Castillo analizan específicamente la legislación hídrica del Perú
y señalan que desde la promulgación de la Ley General de Aguas (1969) se han suscitado
constantes debates sobre la materia, los que lejos de prosperar han dado por resultado la
ausencia de un marco normativo que recoja los cambios estructurales que han venido
ocurriendo en el país.
La legislación hídrica asignó al Estado una función reguladora excesiva, lo cual llevo a una
crisis en la década de 1980. Desde entonces, sin que se haya logrado cambiar la Ley de
Aguas, apuntan los investigadores, se le ha introducido un importante número de
modificaciones, que han terminado por generar una situación de desorden. Las normas
positivas son desconocidas y no se aplican en vastas zonas del país, en tanto que los
análisis de casos muestran que el Estado favorece la estrategia de reconocer
preferentemente los derechos individuales por sobre los derechos comunales, debilitando
en esta forma a la organización comunal y desconociendo los derechos colectivos de las
comunidades indígenas sobre las aguas.
Los estudios de caso parecen demostrar que la legislación hídrica de Perú transita por
senderos aún no definidos, pero que pueden conducir a un modelo de derechos
individuales impuesto desde el Estado al estilo del régimen chileno, o bien seguir la
estrategia de Bolivia, expresada en la Ley de Riego, que se sustenta en el propósito de
reorganizar el marco legal del agua por sectores productivos, especificando los derechos
locales, campesinos e indígenas, conforme a los usos y costumbres comunitarios, lo que
parece ser una alternativa más pertinente a la realidad peruana.
Para finalizar, examinaremos el caso de Ecuador, país en el que los estudios de caso han
mostrado que el concepto analítico de cuenca social ha sido útil para analizar un conflicto
de aguas entre una acequia de riego antigua y un proyecto de mejoramiento y acceso al
riego mediante la construcción de un canal de hormigón, el cual, hasta la fecha, no lleva
agua a lado alguno. El conflicto, según expresan los investigadores, surge en la
microcuenca de La Chimba, ubicada a una hora y media al norte de Quito, en las alturas de
los páramos del cantón Cayambe, donde nace la acequia Tabacundo. Esta, construida en
1930, hasta los años setenta ha servido principalmente a las haciendas ubicados abajo, en
la cuenca del río Pisque, en otro cantón, el de Pedro Moncayo. La construcción fue liderada
e impulsada por el municipio de Pedro Moncayo, el cual, en contradicción con las leyes
hídricas y las costumbres imperantes en el resto de los sistemas de riego de Ecuador, ha
administrado las aguas. Bajo este sistema, quien paga más o quien tiene más poder ha
recibido el agua. Las pequeñas comunidades han utilizado los remanentes que, hasta hace
pocos años, fueron suficientes para sus sistemas productivos.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
La plataforma ha sido, sin lugar a dudas, un mecanismo para la resolución del conflicto,
aún cuando este, como se consigna en el estudio, no se ha solucionado en su totalidad. La
lecciones extraídas de esta experiencia muestran que los peligros pueden ser revertidos
para dar paso a procesos de reconstrucción social. En efecto, los riesgos que implicaba el
proyecto de construcción del Canal Tabacundo han movilizado a las cuatro organizaciones
indígenas de segundo grado, ubicadas territorialmente a lo largo de la acequia, para que se
organizaran en una Junta de Usuarios de Riego y consiguieran la concesión de la acequia.
Por primera vez no es el Municipio de Pedro Moncayo el que administra el recurso. Las
empresas florícolas, acostumbradas a obtener del Municipio cuanta agua querían, ahora
tienen que convertirse en partícipes s de una junta de regantes, negociando sus usos y
aportes con el resto de los usuarios comunitarios en igualdad de condiciones. Los cambios
sociales que acarreará esta gestión van a ser profundos y probablemente se convertirán en
fuentes de nuevos conflictos que impondrán otros desafíos a las organizaciones
comunitarias para la gestión del agua y a sus miembros.
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
El estudio de caso sobre el conflicto de aguas en torno a la acequia Tabacundo nos ofrece
algunos aprendizajes adicionales desde la perspectiva de los objetivos del Proyecto Visión
Social del Agua en los Andes.
Primero, el caso ejemplifica muy bien el concepto de la construcción social de una cuenca,
ya que para entender las dimensiones y complejidades del conflicto y las múltiples
relaciones sociales implicadas, era necesario trazar la geografía total de la acequia
Tabacundo y el nuevo Canal Tabacundo. Aunque el equipo de la UPS y el mismo
CODECHIM iniciaron este proceso de demarcación en La Chimba, el examen del caso nos
muestra que esta unidad resultó ser demasiado pequeña para el análisis y, por
consiguiente, para visualizar las acciones que requería la negociación entre los intereses
en conflicto.
Cabe señalar que ninguna propuesta normativa ha prosperado, fenómeno que Vallejo
atribuye a la inestabilidad política del país. No obstante, el reconocimiento constitucional
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VERSIÓN PRELIMINAR EN PROCESO DE EDICIÓN
(1998) de derechos colectivos es un hecho que muestra que el principio del manejo común
de los recursos hídricos ha prevalecido en Ecuador. Los estudios de caso analizados en el
marco de esta investigación constituyen ejemplos de iniciativas locales de organización con
el fin de administrar y gestionar los recursos hídricos, dada la escasa o inexistente
intervención estatal en el Ecuador, un país en el que la característica común ha sido la
existencia de modalidades comunitarias de administración que se han impuesto al derecho
positivo. No obstante, las ineficiencias e inequidades en la gestión del agua en general
persisten y el manejo colectivo no ha garantizado por sí mismo la gestión del agua como
bien social en otras cuencas sociales de Ecuador.
Los casos del Loa y la cuenca del Jequetepeque, en Chile y Perú, respectivamente, ilustran
las externalidades sociales, culturales, ambientales y económicas que conlleva la
imposición de un único modelo hegemónico para la gestión hídrica, sustentado en los
principios del libre mercado y dispuesto desde el Estado, en el que no se han resguardado
de manera equitativa los derechos de los usuarios tradicionales.
En Tiquipaya-Colcapirhua, Bolivia, el derecho social al agua se ejerce gracias a la
preservación de la comunidad territorial andina y los usos y costumbres que la sustentan.
En el caso de la acequia Tabacundo, en las cuencas La Chimba-Pisque, en Ecuador, el
derecho social se reconquista a partir de la construcción de un tejido social representado
en las plataformas de múltiples usuarios creadas para la gestión concertada del agua.
El desafío que impone la equidad hídrica es, entonces, garantizar la gobernanza territorial y
ambiental en la gestión del agua tal y como se viene realizando en Bolivia y Ecuador en los
casos antes analizados, marco en el que los actores sociales han hecho prevalecer un
conjuntos de reglas y principios que favorecen el manejo colectivo del agua, la diversidad
de usos, el pleno acceso y la sustentabilidad ambiental de los recursos.
En este contexto, el desafío para las políticas públicas es promover estas experiencias de
gestión colectiva de las aguas por la vía del respeto a las autoridades tradicionales y la
generación de instancias organizativas que permitan la concertación de intereses de
múltiples usuarios, al estilo de las plataformas de gestión hídrica, basadas en principios de
sostenibilidad ambiental y equidad social.
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