MEDICIÓN

MULTIDIMENSIONAL
DE LA POBREZA
EL SALVADOR
Secretaría Técnica de la Presidencia de la República
Celina Hernández: maquetación
Ruth González y Lídice González: corrección de textos y edición
Karla Salaverría y Lídice González : diseño de portada
Algier’s Impresores: impresión
MEDICIÓN
MULTIDIMENSIONAL
DE LA
EL SALVADOR
POBREZA
Editores
Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia (STPP)
Ministerio de Economía a través de la Dirección General de Estadística y Censos (MINEC-DIGESTYC)

Coordinación general
Roberto Lorenzana, Secretario Técnico y de Planificación de la Presidencia
Oscar Edmundo Anaya, Director General de Planificación del Desarrollo (STPP)
Evaristo Hernández, Director General de Estadística y Censos (MINEC-DIGESTYC)

Instancia de Asesoría Técnica Pobreza Multidimensional

Pablo José Amaya
Ricardo Córdova
Carmen A. Lazo
Nadezhda Peña
William Pleitez
Carlos G. Ramos
José M. Tojeira
Lilian Vega
César Villalona

Equipo técnico STPP-DIGESTYC

Ivonne Argueta
Manuel Delgado
Juan Francisco Grande
Juan Francisco Meléndez
Francisco Munguía
Adonay De Paz

Forma recomendada de citar:

STPP y MINEC-DIGESTYC (2015). Medición multidimensional de la pobreza. El Salvador.
San Salvador: Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia y Ministerio de Economía, a través de
la Dirección General de Estadística y Censos.

Este documento ha sido producido con el apoyo técnico del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y el generoso respaldo financiero del Gobierno del Gran Ducado de Luxemburgo.
Agradecimientos

Esta publicación es producto del esfuerzo de muchas Roberto Valent, Representante Residente del PNUD
personas e instituciones. En este sentido, agradecemos 2010-2015
a quienes brindaron su asesoría, contribuciones Stefano Pettinato, Representante Residente adjunto
técnicas y recomendaciones, así como al Consejo del PNUD
Asesor de Pobreza Multidimensional (2012-2014) y al William Pleitez (PNUD)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Claudia Monzón (PNUD)
(PNUD) en El Salvador. Claudia de Morales (PNUD)
María Elena Zúñiga (UNFPA)
Las personas y las instituciones a quienes extendemos Gordon Jonathan Lewis (UNICEF)
nuestro agradecimiento son listadas a continuación: Rafael Ramírez (UNICEF)
Consejo Asesor de Pobreza Multidimensional José Ruales (OPS)
(2012-2014) Rodrigo Zarcone (BM)
Alexander Segovia, Secretario Técnico de la Rodrigo Parot (BID)
Presidencia 2009-2014 Allan González (FAO)
Leslie Quiñonez, Subsecretaria Técnica de la Alberto Harth (Civitas)
Presidencia 2009-2014 Ricardo Córdova (FUNDAUNGO)
José Armando Flores, Ministro de Economía 2012-2014 Carlos Ramos (FLACSO)
Francisco Lazo, Viceministro de Comercio e Industria José María Tojeira (UCA) y
2012-2014 Carmen Aída Lazo (ESEN).
Representación del PNUD (FISDL); Manuel Beza y Marco Figueroa (MINSAL);
Christian Salazar, Representante Residente Isa Mazorra, Ivette Linares, Jeannette Gáldamez
Stefano Pettinato, Representante Residente Adjunto (VMVDU); Edgar Soto y Claudia Campos (ISSS);
Rafael Barrientos (MINEC); Marisol Gómez
Equipo del PNUD (ISDEMU); Claudia Robles, Marcela Pleités y
Jimmy Vásquez, Analista económico Francisco Molina (UNICEF); Elizabeth Murcia
Yesenia Salas, Coordinadora del Proyecto Consolidación (UNFPA); Rodolfo Peña (OPS); William Lázaro
de la Estrategia de Atención a la pobreza en El Salvador (OIT); Delmy Linares, Indira Amaya, Lidia García
Nancy Argueta, Analista en políticas de desarrollo (FAO); Elbyn Ramírez (PMA); Luis Tejerina
humano (BID); Jania Ibarra (BM); María Elena Rivera
Danny Medrano, Técnico en pobreza multidimensional (FUNDAUNGO); Helga Cuéllar, Margarita de
Miguel Huezo Mixco, Oficial de productos de Sanfeliú, Lissette Calderón y María José Herrera
conocimiento (FUSADES); Rommel Rodríguez, Georgina Handal
y Jessica Estrada (FUNDE); Carlos Carcach (ESEN);
Consultor principal Kate Andrade (UCA); Mario Zetino (UCA/
Manuel Sánchez Masferrer FLACSO); Juan Salguero (ADS); Ileana Gómez
(PRISMA); Morena Herrera (Colectiva Feminista);
Destacamos de manera especial los aportes de Oxford
José Castro (FLACSO); Andrea Arbizú (TECHO);
Poverty and Human Development Initiative, a través
Silvia Ascencio (MAG); Alfonso Martínez (ANDA);
de las personas: Sabina Alkire, John Hammock y Ana
Giovanni Molina y Donald Cruz (MARN); Armando
Silvia de Matos Vaz.
Figueroa, Claudia Martínez y Julio Landaverde
Así como el de las siguientes personas que pertenecen
(MINED); Sandra Chacón (CONNA); Guillermo
o pertenecieron a las entidades que se detallan:
Pérez (CONASAN); Edgardo Amaya (MJSP);
Alfonso Goitia, (MINEC); Josué Samuel Hernández, Herberth Betancourt (ONUSIDA); Reynaldo Flores
David Morán y Yessica Sánchez (DIGESTYC); Aída (consultor-UNICEF); Claudia Argueta, Xenia Díaz,
Argüello, Lyssette Figueroa, Irma Yolanda Núñez, Martha Raquel Martínez, Adriana Sol, Carla Zacapa,
David Toledo, Omar Rivas, Gina Navas y Fausto Paola Sorto, Andrea López, Ivette Contreras y Carlos
Martínez (STPP); Mauricio Sandoval y Carlos Maceda Roberto González (PNUD).
Siglario
ADS Asociación Demográfica Salvadoreña
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CBA Canasta Básica Alimentaria
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CONASAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
CV Coeficiente de Variación
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
ELCSA Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria
EMMP Encuesta de Medición Multidimensional de la Pobreza
ESEN Escuela Superior de Economía y Negocios
FAO Organización de la Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Social
FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FUNDAUNGO Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo
FUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GOES Gobierno de El Salvador
IDH Índice de Desarrollo Humano
IPM Índice de Pobreza Multidimensional
IPM-ES Índice de Pobreza Multidimensional El Salvador
ISDEMU Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
LDPS Ley de Desarrollo y Protección Social de El Salvador
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MJSP Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
MINEC Ministerio de Economía
MINED Ministerio de Educación
MINSAL Ministerio de Salud
MMP Módulo para la Medición Multidimensional de la Pobreza
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OHCHR Office of the High Commissioner for Human Rights (Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos)
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONUSIDA Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA
OPS Organización Panamericana de la Salud
OPHI Oxford Poverty and Human Development Initiative (Iniciativa de Pobreza
y Desarrollo Humano de la Universidad de Oxford)
PMA Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PQD Plan Quinquenal de Desarrollo
PRISMA Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio
Ambiente
RUP Registro Único de Participantes
SNIE Sistema Nacional de Información y Estadística
SPSU Sistema de Protección Social Universal
STPP Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia
UCA Universidad Centroamericana "José Simeón Cañas"
UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano
Índice
Presentación ………………………………………………………………………………………………… 11
Sinopsis ……………………………………………………………………………………………………… 12
Introducción ………………………………………………………………………………………………… 19
Capítulo 1. ¿Por qué una medición multidimensional de la pobreza en El Salvador?……………………… 21
La adopción de una medición multidimensional de la pobreza refleja el compromiso
del Estado salvadoreño de velar por la garantía de los derechos de la población …… … … …… 22
La medición multidimensional brinda una mirada más integral de la pobreza
y es más compatible con las ideas de desarrollo humano y del buen vivir ……………………… 23
La medición multidimensional de la pobreza complementa la medición
basada en ingresos ………………………………………………………………………………… 24
La medición multidimensional de la pobreza aminora las distorsiones causadas por
estimaciones monetarias y fluctuaciones en los precios…………………………….…………… 25
La medición multidimensional de la pobreza tiene mayor potencial para orientar el
diseño, monitoreo y evaluación de la política social………………………………….…………… 26
Capítulo 2. Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en El Salvador ……………… 28
Algunas decisiones claves sobre la medición multidimensional de la pobreza en El Salvador … 29
Pasos para la construcción nacional de la medición multidimensional de pobreza……………… 32
Capítulo 3. Privaciones y pobreza multidimensional en El Salvador ……………………………………… 39
Las principales privaciones de los hogares salvadoreños ………………………………………… 40
La incidencia de la pobreza multidimensional …………………………………………………… 40
La intensidad de la pobreza multidimensional …………………………………………………… 44
El Índice de Pobreza Multidimensional El Salvador (IPM-ES) ……………………………………… 44
Pobreza monetaria y multidimensional: un análisis integrado …………………………………… 47
Capítulo 4. Próximos pasos para la consolidación de la medición de la pobreza en El Salvador ………… 52
Referencias bibliográficas …………………………………………………………………………………… 56
Anexos ………………………………………………………………………………………………………… 58
Presentación

La apuesta por un El Salvador productivo, educado y pobreza como “la privación de los recursos, capacidades
seguro que ofrezca oportunidades de buen vivir a toda y acceso efectivo de las personas para gozar de sus
su población, requiere que se supere la pobreza en todas derechos y tener un nivel de vida adecuado”.
sus dimensiones; que la población goce plenamente de
sus derechos; que haya mayor igualdad e inclusión social Sin duda, esta nueva herramienta de medición
y de género y que el desarrollo de los territorios esté más multidimensional de la pobreza permitirá mejorar la
articulado y equilibrado. Ello implica entender la pobreza formulación, coordinación y evaluación de las políticas
desde sus múltiples dimensiones, con un enfoque de públicas para superar aquellos factores que afectan las
derechos humanos, de género y de ciclo de vida. diferentes dimensiones de la pobreza y avanzar hacia
el desarrollo sustentable e incluyente al que aspira la
Pero la lucha por erradicar la pobreza y asegurar el goce sociedad salvadoreña.
de derechos de la población requiere, además de voluntad
política, de herramientas técnicas que permitan un Finalmente quiero expresar mi reconocimiento a los
adecuado diseño e implementación de políticas públicas. miembros de la Instancia de Asesoría Técnica para la
Medición de la Pobreza Multidimensional y Brechas de
En esa perspectiva, en este documento se propone una Desigualdad, al equipo técnico de la STPP, DIGESTYC
metodología de medición complementará a la medición y PNUD, y agradecer valiosa contribución de diversos
tradicional de pobreza por ingresos, con el fin de organismos internacionales, especialmente el Programa
identificar las privaciones más sentidas de la población de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el
y ofrecer la información necesaria para el diseño de Gran Ducado de Luxemburgo y a todas las personas
políticas concretas y efectivas que erradiquen las causas y organizaciones sociales que contribuyeron a la
de la pobreza y eliminar así sus patrones de transmisión construcción de la presente metodología.
intergeneracional.

Dicha metodología responde al mandato de la Ley de

Desarrollo y Protección Social aprobada en 2014 por Francisco Roberto Lorenzana Durán
unanimidad en la Asamblea Legislativa, la cual define la Secretario Técnico y de Planificación de la Presidencia
 Sinopsis

Erradicar la pobreza y asegurar el goce de derechos de definiciones, formulado explicaciones sobre sus
la población requiere, además de convicción política, de causas, manifestaciones y consecuencias. Además, se
herramientas técnicas para orientar e informar sobre el han creado métodos para estimarla, e intervenciones
diálogo, diseño e implementación de políticas públicas. para prevenirla, atenderla y erradicarla.

Sin duda, las metodologías para medir la pobreza son La forma de medir la pobreza suele vincularse
claves para estos propósitos, por lo que el Estado estrechamente con la manera en que se le concibe. En
12 salvadoreño adoptó en el 2015 una nueva metodología la actualidad, existe un reconocimiento generalizado
de medición de la pobreza basada en la mejor práctica de que la pobreza es un fenómeno multidimensional y
internacional, y construida a partir de las aspiraciones que, por tanto, una adecuada medición de la misma debe
y necesidades más sentidas por quienes viven en considerar diversas áreas de la vida de las personas.
situación de pobreza. De esta forma, el país se ha unido
a la lista de naciones latinoamericanas pioneras que en Anteriormente en El Salvador la pobreza se ha
la actualidad cuentan con una poderosa herramienta medido únicamente utilizando el método de ingresos.
para planificar, diseñar y dar seguimiento a políticas Sin embargo, a partir del 2015, el país se une a la lista
públicas. Una herramienta que es el resultado de un de naciones que adoptan oficialmente una medición
cambio de paradigma. multidimensional de la pobreza, basada en la mejor
práctica internacional y construida a partir de las
aspiraciones y necesidades más sentidas por la gente.
El Salvador: cambio de paradigma y Esta medición es el resultado de un proceso técnico-
adopción de una nueva metodología político que inició en el 2012 y que se formalizó con la
para medir la pobreza aprobación en el 2014 de la Ley de Desarrollo y Protección
Social de El Salvador (LDPS).
A lo largo de la historia, la pobreza ha sido objeto de
análisis, debate y discusión y, en concordancia con los La LDPS define la pobreza como “la privación de los
enfoques predominantes, se han acuñado diversas recursos, capacidades y acceso efectivo de las personas
para gozar de sus derechos y tener una mejora continua La medición por ingreso ha sido ampliamente adoptada
de su nivel de vida” (Art. 5). Con base en esta definición porque tiene una serie de ventajas: es intuitiva y fácil de
de la pobreza, la LDPS instaura la obligatoriedad de calcular e interpretar; es flexible, admite la definición
medirla desde un enfoque multidimensional (Art. 40); de más de una línea de pobreza, permite distinguir
es decir, incorpora varias dimensiones del desarrollo de manera clara entre grupos según su condición de
humano a partir del “reconocimiento de los derechos pobreza; y facilita comparaciones a lo largo del tiempo,
humanos como la expresión de las necesidades, valores, entre grupos de personas y entre países.
intereses y bienes que, por su urgencia e importancia, han
sido considerados fundamentales y comunes a todas las Si bien hay una relación innegable entre el ingreso
personas” (Asamblea Legislativa de El Salvador, 2014). y la satisfacción de necesidades, también es cierto
que aún entre personas con ingresos similares
Precisamente, este informe titulado Medición existen importantes diferencias en el bienestar. Estas
multidimensional de la pobreza, El Salvador presenta diferencias están asociadas con decisiones individuales
los resultados del esfuerzo por consolidar una o estilos de vida; con dificultades en el acceso a
metodología de medición multidimensional de la los mercados o distorsiones en los precios; con la
pobreza, compatible con el enfoque de derechos cantidad y calidad de los servicios proporcionados por
y con los principios establecidos en la Ley de instituciones públicas y privadas, así como con otros
Desarrollo y Protección Social. Este esfuerzo fue elementos no relacionados con los ingresos, como las
liderado por el Gobierno de El Salvador (GOES) libertades, oportunidades y restricciones impuestas
a través de la Secretaría Técnica y de Planificación por la sociedad. Si a esto se añaden las dificultades
de la Presidencia (STPP), y contó con el apoyo metodológicas y estadísticas para calcular los ingresos
del Ministerio de Economía (MINEC) a través (Deaton, 1997) —que incluyen la falta de respuestas
de la Dirección General de Estadística y Censos fiables y la necesidad de imputar ingresos— se obtiene
(DIGESTYC), y del Programa de las Naciones como resultado una medición de pobreza por ingresos
Unidas para el Desarrollo en El Salvador (PNUD). que no está exenta de distorsiones.

Como se menciona en el párrafo anterior, la medición En El Salvador, la forma en que se ha aplicado el

multidimensional de la pobreza tiene características método de medición de pobreza por ingresos ha
específicas que, de hecho, difieren de las características generado algunas subestimaciones en los indicadores
de la medición basada en ingresos que en el pasado de pobreza. Por ejemplo, la composición y el costo
se ha aplicado en El Salvador. ¿Cómo, entonces, se de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) —los cuales
13
relacionan ambas metodologías para medir la pobreza? son algunos de los principales parámetros técnicos de
En el siguiente apartado se aborda este aspecto. referencia para la medición de pobreza monetaria—
están obsoletos. A modo de referencia, la CBA vigente
fue construida en 1983 y tomó como referencia los
La medición multidimensional de la patrones alimentarios que fueron identificados en las
pobreza complementa la medición áreas urbanas y rurales durante 1967 y 1976 (Calderón
y Núñez, 2014), y se basó en principios básicos
basada en ingresos, pero no la desiguales de sobrevivencia biológica (consumo
sustituye mínimo de calorías según área geográfica), mas no en
la combinación y calidad de alimentos requeridos para
Las mediciones tradicionales de la pobreza se basan que toda la población tuviera una vida digna.
en métodos de ingresos que utilizan como referencia
líneas de pobreza. Una línea de pobreza refleja el valor Estas reflexiones refuerzan la argumentación a favor
monetario de una canasta de bienes y se utiliza como el de otro tipo de enfoques para analizar y medir la
umbral con el que se compara el ingreso para identificar pobreza: enfoques que capturen su complejidad
a personas u hogares pobres. El ingreso sirve, entonces, y la forma en que afecta a la calidad de vida de las
como variable proxy del nivel de bienestar y como personas, sus oportunidades de desarrollo y sus
dimensión única para identificar como pobres a quienes opciones para lograr el bienestar. En este sentido,
no alcanzan un mínimo bienestar. un enfoque multidimensional supera las debilidades
 de los métodos tradicionales, pues reconoce que la prioritarios de la política social, y a distribuir a nivel
pobreza es más que la insuficiencia de ingresos y que, territorial y sectorial la inversión pública de acuerdo
más bien, es la acumulación de privaciones en diversas con las dimensiones con mayores privaciones; b) con el
áreas que determinan y restringen la capacidad de las propósito de cerrar brechas y reducir las desigualdades,
personas de lograr el plan de vida que desean. permite tomar decisiones de focalización en grupos
poblacionales o en áreas geográficas donde se
Esta visión más completa de la pobreza, sin duda, concentra una mayor incidencia o intensidad
introduce nuevos desafíos metodológicos de medición. de pobreza; c) puede contribuir a estimar los
Sin embargo, también agrega valor, pues, entre otros recursos necesarios para elevar o universalizar un
aspectos, es un recurso valioso para el diseño de las determinado nivel de logros en áreas esenciales
políticas públicas. para el bienestar; y d) los indicadores utilizados para
la construcción de la medición multidimensional
pueden convertirse en metas que articulen la
La nueva medición multidimensional gestión de diversas instituciones.
permitirá mejorar el diseño de la
política pública y evaluar el progreso La metodología de medición
social del país multidimensional de la pobreza
Adoptar una medición multidimensional implica captura mejor las privaciones que
reconocer que la pobreza es un fenómeno complejo más padece la población, a escala
que va más allá de carecer del nivel de ingresos nacional y departamental
suficientes para adquirir una determinada canasta
de bienes y servicios. A lo largo de los años, y pese a La medición multidimensional reconoce que la
los importantes logros en la reducción de la pobreza pobreza afecta diversas dimensiones de la vida de las
monetaria en el país, se ha comprobado que la personas, restringe el potencial de desarrollo de sus
medición monetaria tiene restricciones para identificar capacidades y, en consecuencia, limita sus perspectivas
con precisión las múltiples carencias de la población, para vivir de manera digna.
así como para brindar al Estado todos los insumos
En otras palabras, pone a la persona en el centro
que este necesita para diseñar una respuesta que
y toma en cuenta los ámbitos esenciales para su
aborde las causas de la pobreza y elimine sus patrones
14 desarrollo y bienestar, por lo que contempla un total
de transmisión intergeneracional.
de veinte indicadores en torno a cinco dimensiones
Debido a las características de la medición esenciales del bienestar: a) educación; b) condiciones
multidimensional de la pobreza, esta puede y debe de la vivienda; c) trabajo y seguridad social; d) salud,
ser vista como una herramienta al servicio de la servicios básicos y seguridad alimentaria; y e) calidad
planificación, diseño, monitoreo y evaluación de la del hábitat (ver figura 1). Estas dimensiones son
política pública. Así lo establece el artículo 41 de la compatibles con el paradigma del buen vivir que
LDPS. En este sentido, una de las principales ventajas rige el Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019 (PQD).
de esta metodología de medición es, precisamente, su De acuerdo con este paradigma, el desarrollo es
alto grado de correspondencia entre las dimensiones “integral y plural y, en consecuencia, debe incorporar
esenciales para el bienestar y el campo de acción las dimensiones cultural, social, política, económica y
tradicional de la política social. ambiental del bienestar” (GOES, 2015). La medición
multidimensional de la pobreza, además, rescata las
Por otro lado, los aportes de la medición multidimensional prioridades expresadas por la población salvadoreña;
de la pobreza a la orientación de la política social son a saber: sentirse bien, conocer, saber y crear, habitar y
de diversa índole: a) en materia de planificación, por trabajar con dignidad, y convivir en forma pacífica y
ejemplo, puede contribuir a definir los contenidos segura, entre otras.
FIGURA 1. Dimensiones e indicadores seleccionados para la medición multidimensional de pobreza

Trabajo y Salud, servicios

Condiciones básicos y Calidad del
Educación seguridad
de la vivienda seguridad hábitat
social alimentaria

Materiales Subempleo e Falta de acceso Falta de

Inasistencia inadecuados inestabilidad a servicios de espacios
escolar de techo en el trabajo salud públicos de
esparcimiento

Rezago Materiales Falta de acceso Incidencia de

educativo inadecuados Desempleo a agua potable crimen y delito
de piso y pared

Cuido Falta de acceso Restricciones

temprano Hacinamiento a seguridad Falta de acceso debidas a la
social a saneamiento inseguridad
inadecuado

Baja Inseguridad en Exposición a

educación la tenencia del Trabajo infantil Inseguridad daños y riesgos
terreno alimentaria ambientales
de adultos

Fuente: Elaboración propia

La selección de las dimensiones e indicadores, así 606 000 hogares, en los que residen alrededor de
como otras decisiones metodológicas, fueron tomadas 2.6 millones de personas. En contraste, 31.9 % de los
por consenso y se fundamentaron en una combinación hogares es pobre por ingresos; y el 49.4 % tiene algún tipo
de criterios, que comprendieron, entre otros: las de pobreza (17.5 % enfrentan pobreza multidimensional
disposiciones establecidas en el marco normativo pero no pobreza monetaria; 14.2 % enfrentan pobreza
nacional; los resultados de investigaciones cualitativas monetaria mas no pobreza multidimensional; y 17.7 % 15

sobre percepciones y opiniones de personas en enfrentan ambos tipos de pobreza).

situación de pobreza; las lecciones aprendidas de
Por otro lado, tal y como lo plantea el gráfico 1, en
las experiencias internacionales; las consultas a la El Salvador, los hogares en situación de pobreza
ciudadanía y las opiniones de expertos, así como el multidimensional tienen altos niveles de privación en
análisis de diversos escenarios de medición. Todos los siguientes indicadores: baja educación de adultos
estos elementos contribuyeron a consolidar un (97.7 %), falta de acceso a la seguridad social (90.8 %),
proceso metodológico que legitima la medida de subempleo e inestabilidad del trabajo (84.4 %), falta de
pobreza multidimensional adoptada. acceso a saneamiento (83.7 %), y hacinamiento (79.6 %).
Una de las decisiones que se tomó es que para que Por otro lado, los resultados de la medición de pobreza
un hogar sea considerado en situación de pobreza multidimensional reflejan diferencias a lo largo del
multidimensional, debe tener privaciones en un mínimo país. A nivel nacional, hay cuatro departamentos en
de siete de los indicadores establecidos. Según los los que más de la mitad de los hogares se encuentran
resultados de la medición de pobreza multidimensional, en situación de pobreza multidimensional: La Paz
del total de hogares salvadoreños, 35.2 % son pobres (53.8 %), Ahuachapán (52.7 %), La Unión (51.7 %) y
multidimensionales. Esto equivale a, aproximadamente, Morazán (50.4 %) (ver mapa 1).
 La tasa de pobreza multidimensional es superior también a la existencia de amplias desigualdades. Por
en treinta y seis puntos porcentuales en las áreas ejemplo, departamentos como San Salvador, San Miguel
rurales (58.5 %) que en las urbanas (22.5 %). Por y Cabañas presentan diferencias superiores o muy
otro lado, en todos los departamentos, a excepción de cercanas a cuarenta puntos porcentuales en la incidencia
Chalatenango, más del 50 % de los hogares rurales de la pobreza multidimensional entre zonas urbanas y
son pobres multidimensionales. Esta situación apunta rurales, siempre en detrimento de las áreas rurales.

GRÁFICO 1. Porcentaje de hogares en situación de pobreza multidimensional que presentan

privaciones, según indicador
Exposición a daños y riesgos ambientales 14.9
Restricciones debidas a la inseguridad 60.3
Incidencia de crimen y delito 14.1
Falta de espacios públicos de esparcimiento 38.1
Inseguridad alimentaria 37.0
Falta de acceso a saneamiento 83.7
Falta de acceso a agua potable 49.0
Falta de acceso a servicios de salud 16.5
INDICADORES

Trabajo infantil 14.7

Falta de acceso a seguridad social 90.8
Desempleo 30.5
Subempleo e inestabilidad en el trabajo 84.4
Inseguridad en la tenencia del terreno 21.7
Hacinamiento 79.6
Materiales inadecuados de piso y pared 51.9
Materiales inadecuados de techo 18.5
Baja educación de adultos 97.7
Cuido temprano inadecuado 27.1
Rezago educativo 6.5
Inasistencia escolar 26.0
0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0
Porcentaje de hogares
16 Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

MAPA 1. Incidencia de pobreza multidimensional por departamento

(expresada en porcentaje de hogares)

Chalatenango

Santa Ana
33.2
35.4
Cabañas
Ahuachapán
Cuscatlán 44.1
52.7 San Salvador Morazán
Sonsonate
La Libertad 18.6 44.7 San Vicente 50.4
41.5 33.5 43.2
La Paz La Unión
San Miguel
53.8 Usulután 38.3 51.7
46.5
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)
Pero la diferencia entre la pobreza multidimensional periodicidad de la medición multidimensional de la
urbana y rural trasciende la cuestión numérica. Es pobreza; ampliar su alcance; reafirmar su pertinencia
también cualitativamente diferente. En los entornos para la focalización de programas sociales; y extender
urbanos, la pobreza se caracteriza por el predominio su uso entre las entidades públicas y la ciudadanía.
de carencias en la calidad del hábitat, asociadas a la
falta de espacios públicos para esparcimiento, la Asegurar la continuidad y periodicidad de la
incidencia del crimen y el delito, y las restricciones medición multidimensional supone perfeccionar
causadas por la inseguridad. También pesan las los instrumentos de levantamiento de información
privaciones referidas a la inseguridad alimentaria. En existentes, como la Encuesta de Hogares de Propósitos
contraste, la pobreza multidimensional en entornos Múltiples (EHPM). Esto permitiría que la medición
rurales sigue teniendo como matiz diferenciador la multidimensional de la pobreza se realice anualmente,
prevalencia de privaciones en las condiciones de la conforme a lo requerido en la LDPS y sin recurrir a
vivienda (en especial en la materialidad de pisos y recursos extraordinarios.
paredes, y en el hacinamiento); servicios básicos (agua
Ampliar el alcance de la medición y reafirmar su
potable, saneamiento, entre otros) que son deficientes;
pertinencia para focalizar los programas sociales requiere
y la persistencia de rezagos en las oportunidades
reconsiderar la representatividad geográfica de su fuente
educativas de los niños y de las niñas.
de información, con el fin de que la aproximación a la
Particularidades de este tipo se observan también realidad de los hogares y de las personas en los doscientos
entre los diferentes departamentos. Por ejemplo, en sesenta y dos municipios del país sea consistente, y
Ahuachapán predominan las privaciones asociadas las estadísticas sean confiables. En este sentido, hasta
a la condición de la vivienda; en contraste con la fecha, la EHPM es representativa, para ciertos
Chalatenango, en donde la mayoría de privaciones son indicadores, a nivel departamental y en cincuenta de los
las relacionadas con el trabajo y la seguridad social. doscientos sesenta y dos municipios del país.
En Cabañas ocurre algo similar en la dimensión de
trabajo y seguridad social, pero este departamento, en Extender el uso de la medición multidimensional entre
comparación con otros, presenta mayores déficits para entidades públicas y la ciudadanía es fundamental para
la población infantil. En San Salvador, por su parte, la institucionalización de este tipo de instrumentos.
predominan las privaciones en indicadores de acceso En el primer caso, supone asegurar que las entidades
a seguridad social, acceso a servicios de salud y, en públicas utilizan los indicadores y la familia de índices de
conjunto, en la calidad del hábitat. pobreza multidimensional como herramientas internas
de gestión, para planificar sus intervenciones sectoriales, 17
Sin duda, aún queda trabajo pendiente para consolidar coordinar esfuerzos, dar seguimiento a metas y evaluar
la metodología de medición multidimensional de la su desempeño. En el segundo caso, implica fomentar una
pobreza en el país. mejor comprensión de las mediciones de pobreza —y, en
particular, de los usos, ventajas, alcances y limitaciones
Y es que este tipo de resultados generan respuestas
de la nueva medición multidimensional— en actores de
más afinadas desde la política pública. Además, la
la sociedad civil, a fin de activar un círculo virtuoso de
adopción de una metodología multidimensional de
participación, transparencia y rendición de cuentas, tan
la pobreza es un avance fundamental para mejorar la
necesario para mejorar la efectividad y la eficiencia en la
calidad de la política pública en el país y marca un
gestión pública y avanzar en el desarrollo humano. Este
paso en un proceso más largo, encaminado a cumplir
tipo de situaciones no ocurren de forma espontánea; por
los lineamientos del PQD 2014-2019, y a consolidar
las herramientas que el Estado necesita para erradicar el contrario, son el resultado de esfuerzos conscientes,
la pobreza y garantizar los derechos de la población. intencionados y orientados a cumplir los siguientes
propósitos: a) armonizar instrumentos comunes de
Para lograr estos objetivos, se deben tomar en cuenta trabajo a nivel del Estado; b) poner a disposición de la
múltiples consideraciones de corto, mediano y población mecanismos de acceso a la información; y
largo plazo. Entre las de corto plazo, se encuentran c) generar espacios de diálogo y debate sobre la
las relacionadas con garantizar la continuidad y orientación de políticas públicas.
 Uno de los requisitos indispensables para consolidar herramienta que complementa, pero que no sustituye
las herramientas que el Estado necesita para erradicar a otros instrumentos de planificación de políticas
la pobreza es mejorar la medición de la pobreza en públicas, de focalización de programas sociales (como el
el país, lo cual requiere revisar la medición por Registro Único de Participantes [RUP]) y de medición
ingresos y fortalecer la relación entre los instrumentos de la pobreza monetaria. En este sentido, se realizarán
nacionales de medición, planificación y focalización. las gestiones necesarias para establecer sinergias entre
Desde un punto de vista metodológico, esto obliga, estos instrumentos, de tal manera que contribuyan a la
a su vez, a revisar los parámetros de referencia; consolidación del Sistema Nacional de Información y
actualizar la composición y el costo de la CBA, así Estadística (SNIE). Parte de este esfuerzo se centrará en
como a perfeccionar los mecanismos para el cálculo
la generación de datos y análisis estadístico para avanzar
de los ingresos de los hogares.
en la medición de las brechas de desigualdad en el país
También es indispensable seguir fortaleciendo la —según lo requerido por la LDPS— conforme a las
relación entre los diferentes instrumentos nacionales mejores prácticas internacionales, los nuevos aportes
de planificación, focalización y medición. Y es que metodológicos y las revisiones incorporadas en las
la medición multidimensional de la pobreza es una mediciones vigentes.

18
Capítulo 1

Introducción

El Estado salvadoreño adoptó en el 2015 una nueva de la pobreza, así como para eliminar sus patrones de
metodología de medición de la pobreza basada en transmisión intergeneracional.
la mejor práctica internacional y construida a partir
En El Salvador, la noción de que la pobreza es más
de las aspiraciones y necesidades más sentidas por
que un problema de ingresos data de hace más de dos
quienes viven en situación de pobreza. El país se 19
décadas, y se evidencia en años recientes a través del
une así a la lista de naciones que asumen de manera
uso de instrumentos de focalización como el Mapa
oficial una medición multidimensional de la pobreza.
de Pobreza (FLACSO y FISDL, 2005) y el Mapa de
México, Colombia y Chile son pioneros en este
pobreza urbana y exclusión social (FLACSO, MINEC
esfuerzo gracias al cual, en la actualidad, disponen de y PNUD, 2010), que consideran múltiples dimensiones
una poderosa herramienta para planificar, diseñar y de la calidad de vida de las personas para identificar
dar seguimiento a políticas públicas. las áreas geográficas que concentran el mayor número
La implementación de una medición multidimensional y profundidad de carencias. Pese al valor y utilidad
de la pobreza implica concebir a la pobreza no solo que han tenido estos instrumentos para priorizar las
intervenciones del Estado, su debilidad fundamental
como la carencia de los suficientes ingresos para
es que sus fuentes de información no son actualizadas
adquirir una canasta de bienes y servicios. Y es
de manera periódica y, en consecuencia, es imposible
que, aunque ha habido importantes logros en la
utilizarlas para monitorear la evolución de la pobreza
reducción de la pobreza monetaria en El Salvador, es
o evaluar la efectividad de la política social.
patente que la medición monetaria no es un método
preciso para identificar las múltiples carencias de Estas valoraciones y experiencias marcaron la pauta
la población. De igual forma, es evidente que no para iniciar en el 2012 el proceso técnico-político
ofrece los insumos necesarios para que el Estado para formalizar una metodología de medición
diseñe respuestas efectivas para abordar las causas multidimensional de la pobreza en el país. La
 aprobación de la LDSP, en el 2014, fue el impulso de la Presidencia, en coordinación con el Ministerio
más importante a esta iniciativa, pues la ley concibe de Economía a través de la Dirección General de
la pobreza como “la privación de los recursos, Estadística y Censos (DIGESTYC), y con el apoyo del
capacidades y acceso efectivo de las personas para Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
gozar de sus derechos y tener una mejora continua en El Salvador.
de su nivel de vida” (Art. 5). Esta ley instauró la
obligatoriedad de medir la pobreza desde un enfoque El documento se estructura en cuatro capítulos. El
multidimensional (Art. 40); es decir, por medio de primero expone la justificación para la adopción
incorporar varias dimensiones del desarrollo humano de una metodología de medición multidimensional
y partiendo del “reconocimiento de los derechos de la pobreza en El Salvador, para lo cual se
humanos como la expresión de las necesidades, toman como base los principios legales y las
valores, intereses y bienes que, por su urgencia e lecciones aprendidas, tanto a nivel nacional como
importancia, han sido considerados fundamentales y internacional. El segundo describe los detalles
comunes a todas las personas” (Asamblea Legislativa técnicos de la metodología, e incluye la selección de
de El Salvador, 2014). dimensiones, indicadores, umbrales y métodos de
Este informe titulado Medición multidimensional de la agregación. El tercero presenta los resultados oficiales
pobreza, El Salvador presenta los resultados del esfuerzo de la medición de la pobreza multidimensional en El
enfocado a consolidar una metodología de medición Salvador, con sus respectivas desagregaciones a nivel
de la pobreza complementaria a la medición por nacional y departamental, así como sus diversos usos
ingresos, compatible con el enfoque de derechos potenciales. Y, por último, el cuarto capítulo esboza
y con los principios establecidos en la LDPS. Este las conclusiones generales y algunas reflexiones sobre
esfuerzo fue liderado por el Gobierno de El Salvador los siguientes pasos para la institucionalización y
a través de la Secretaría Técnica y de Planificación mejora continua de esta metodología.

20
 Capítulo 1
¿Por qué una medición
multidimensional de la
pobreza en El Salvador?

21
 CAPÍTULO 1

La pobreza ha sido objeto de análisis, debate y legal para el desarrollo humano, y para la protección
discusión por muchos siglos. A lo largo de la historia, e inclusión social con el fin de promover, proteger
y dependiendo de los enfoques predominantes, se y garantizar el cumplimiento de los derechos de
han acuñado diversas definiciones; explicaciones las personas (Art. 1). El Estado es el garante de la
sobre sus causas; manifestaciones y consecuencias; aplicación de esta ley con un enfoque de derechos
métodos para estimarla, así como intervenciones para humanos, por lo que se compromete a que “la
prevenirla, atenderla y erradicarla. población tenga acceso a los recursos básicos para
la satisfacción y ejercicio de sus derechos y el
La forma de medir la pobreza suele vincularse de cumplimiento de sus deberes” (Asamblea Legislativa
manera estrecha con la manera en que se le concibe. En de El Salvador, 2014). En este sentido, la LDPS es un
la actualidad, existe un reconocimiento generalizado instrumento normativo novedoso, que se enmarca en
de que la pobreza es un fenómeno multidimensional y el paradigma de los derechos económicos, sociales,
que, por tanto, su adecuada medición debe considerar culturales y ambientales, que facilita la construcción de
diversas áreas de la vida de las personas, tales como la políticas públicas y aumenta la previsibilidad de medidas
alimentación, educación, salud, vivienda, entre otras. en el ámbito social, con el objetivo de exigir los derechos
Por medio de una medición multidimensional de la en la ciudadanía, así como su garantía por parte del
pobreza, una persona sería considerada como pobre Estado (Asamblea Legislativa de El Salvador, 2014).
no solo en función del nivel de ingresos que percibe,
sino de un número determinado de carencias en Si bien la LDPS reconoce que su ámbito de aplicación
dimensiones que son esenciales para tener una vida es a toda la población, se enfoca en las personas en
digna. condición de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social,
para lo cual se entiende la pobreza como “la privación
Este primer capítulo expone los principales de los recursos, capacidades y acceso efectivo de las
argumentos que respaldan la adopción de una medición personas para gozar de sus derechos y tener una mejora
multidimensional de la pobreza en El Salvador. Como continua de su nivel de vida” (Art. 5). Desde esta óptica,
se analizará en los siguientes párrafos, estos son de la ley también exige que la medición de la pobreza
diversa índole e incluyen desde aspectos normativos incorpore varias dimensiones del desarrollo humano
y conceptuales, hasta cuestiones metodológicas y que parta “del reconocimiento de los derechos
relacionadas con algunas limitaciones de los métodos humanos como la expresión de las necesidades,
tradicionales de medición de pobreza. En conjunto, valores, intereses y bienes que, por su urgencia e
los argumentos refuerzan la idea de que la medición importancia, han sido considerados fundamentales y
22
multidimensional de la pobreza es una poderosa comunes a todas las personas” (Asamblea Legislativa
herramienta del Estado para avanzar en su compromiso de El Salvador, 2014).
de garantizar los derechos de la población, por medio de
políticas sociales sustentadas en enfoques más integrales, El enfoque de derechos humanos, por su parte, postula
compatibles con las ideas de desarrollo humano y que toda persona debe contar con un conjunto de
orientadas a superar las privaciones que impiden la plena realizaciones indispensables para la dignidad humana,
realización de los derechos humanos. que deben estar aseguradas de manera irrenunciable
e insustituible (OHCHR, 2004). En este sentido, los
derechos humanos son “garantías jurídicas universales
La adopción de una medición que protegen a los individuos y a los grupos contra
acciones y omisiones que interfieren con las libertades
multidimensional de la pobreza
y los derechos fundamentales y dignidad humana.”
refleja el compromiso del Estado (Naciones Unidas, 2006). El enfoque de derechos
salvadoreño de velar por la garantía se basa en los principios de universalidad, no
de los derechos de la población discriminación, participación e interdependencia;
reconoce la importancia de los derechos civiles en
En abril del 2014, la Asamblea Legislativa de El Salvador la erradicación de la pobreza, pues son necesarios
aprobó por unanimidad la Ley de Desarrollo y Protección para el logro de los derechos económicos y sociales;
Social de El Salvador (LDPS), que establece un marco y acepta las nociones de gradualidad y progresividad
 ¿POR QUÉ UNA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR?

para priorizar el logro de algunos derechos, dadas capacidades básicas y es una situación en la que una
las limitaciones de recursos y de factibilidad para la persona carece de la oportunidad para alcanzar un
política pública. nivel aceptable de logros.

La decisión de adoptar una medición multidimensional Por otro lado, el enfoque de capacidades otorga
de la pobreza se fundamenta, entonces, en el valor primordial a la libertad individual (Robeyns,
compromiso del Estado de hacer valer los derechos 2005) y enfatiza el rol positivo de las intervenciones
de la población. Promover la libertad, el bienestar del Gobierno para dotar a las personas de mayores
y la dignidad de las personas supone visibilizar el libertades y oportunidades de alcanzar logros específicos
conjunto de privaciones que reflejan la negación de (Robeyns, 2005). Así, para poseer algunas capacidades,
derechos fundamentales, irrenunciables y mutuamente se requiere de recursos financieros (ingresos); pero, para
relacionados, como suelen ser la salud, la educación y otras, se necesita de instituciones y prácticas facilitadoras,
el trabajo; pero, sobre todo, implica avanzar de forma como la ausencia de discriminación y la existencia de
progresiva en la realización de los derechos de toda la estructuras sociales de apoyo, normas culturales, respeto
población. En este sentido, la medición multidimensional a la propiedad, entre otras.
de la pobreza es un instrumento clave para evidenciar
estas privaciones, dar seguimiento a logros y prevenir En esta línea de ideas, la medición de pobreza por
retrocesos en materia de derechos humanos. ingresos resulta insuficiente para abordar el ámbito de
las capacidades humanas. El ingreso no debería ser
analizado en forma aislada de sus posibilidades para
La medición multidimensional brinda transformarse en logros. Y es que, si bien un ingreso
específico puede hacer que un individuo obtenga los
una mirada más integral de la pobreza suficientes logros como para no ser considerado en
y es más compatible con las ideas de situación de pobreza, el mismo ingreso puede resultar
desarrollo humano y del buen vivir insuficiente para otra persona si no le permite acceder
a los mismos precios o mercados.
La medición multidimensional complementa a la
medición unidimensional basada en el ingreso porque Sin duda, no es tarea fácil hacer operativa una
reconoce que la pobreza afecta a diversas dimensiones medición multidimensional de la pobreza por medio
de la vida de las personas, restringe el potencial de del enfoque de capacidades, pues es necesario,
desarrollo de sus capacidades y, en consecuencia, entre otros aspectos, seleccionar las dimensiones
limita sus perspectivas para vivir de manera digna. consideradas esenciales para el bienestar. En este 23

En otras palabras, la medición multidimensional pone sentido, es importante recalcar que el enfoque se
al centro a la persona, por lo que toma en cuenta los centra en incorporar las dimensiones que las personas
ámbitos esenciales para su desarrollo y bienestar. Se valoran, lo cual supone tomar en cuenta su opinión
fundamenta, así, en dos enfoques complementarios: y participación, de manera independiente al hecho
el enfoque de capacidades liderado por Amartya Sen de que los criterios para estipular las dimensiones
y profundizado por Martha Nussbaum, entre otros esenciales varíen de una sociedad a otra (Sen, 1999).
académicos; y el enfoque del ciclo de vida.
En cuanto al enfoque de ciclo de vida, este reconoce el
El enfoque de capacidades distingue entre los proceso evolutivo de las personas a lo largo de diferentes
logros ( functionings) y las capacidades (capabilities) etapas de desarrollo físico y psicosocial. Además, supone
de las personas (Sen, 1993). Los logros son estados dos condiciones: a) que las personas están expuestas
específicos que las personas alcanzan en diferentes y enfrentan distintas necesidades y riesgos a lo largo
aspectos como, por ejemplo, gozar de buena salud de estas etapas —pre y perinatal, niñez, adolescencia,
y participar activamente en la vida social; por juventud, adultez y vejez— (PNUD, 2013); y b) que la
otro lado, las capacidades son las oportunidades política pública debe responder de forma oportuna a
o libertades a las que accede una persona para estas necesidades y riesgos para evitar privaciones, así
realizar sus logros. De acuerdo con este enfoque, como para garantizar la plena realización de las personas
la pobreza se define como la ausencia de ciertas y el goce de sus derechos.
 CAPÍTULO 1

Al aplicar el enfoque de ciclo de vida a la medición de Esta visión predominante justificó que, por varias
pobreza multidimensional, el hogar es percibido como décadas, la medición de pobreza a nivel nacional
una unidad heterogénea, integrada por personas que e internacional se realizara utilizando líneas de
se encuentran en diversas etapas del ciclo de vida y pobreza. Una línea de pobreza refleja, básicamente, el
que, por lo tanto, necesitan desarrollar diferentes valor monetario de esa canasta de bienes y se utiliza
tipos de capacidades. Este tipo de medición también como umbral para la identificación de personas u
hace énfasis en las privaciones que se dan en etapas hogares pobres. Este método de medición tiene como
críticas para el desarrollo, cuando la persona es fundamento teórico el utilitarismo que destaca la
dependiente (en la niñez o en la edad avanzada) y se capacidad del individuo de procurarse bienestar. El
forman capacidades que más tarde serán utilizadas en ingreso sirve, entonces, como variable proxy del nivel
el mercado laboral, y en las etapas de la vida en que se de bienestar y como dimensión única para identificar
forma una familia o se cría a los hijos e hijas. Desde como pobres a quienes no alcanzan un mínimo
este enfoque, las medidas de pobreza deben incorporar bienestar.
indicadores que den cuenta de determinados logros
en momentos específicos de la vida de las personas, La medición de la pobreza por ingreso ha sido
y se anticipen a privaciones que perpetúen el círculo ampliamente adoptada porque tiene una serie de
intergeneracional de la pobreza. ventajas: es intuitiva, fácil de calcular e interpretar;
es flexible, admite la definición de más de una línea
Por otro lado, la medición multidimensional de la de pobreza, hace una clara distinción entre grupos
pobreza también es compatible con el paradigma según su condición de pobreza y, además, facilita
del buen vivir que rige el PQD 2014-2019. Desde comparaciones a lo largo del tiempo, entre grupos de
este paradigma, el desarrollo es “integral y plural y, personas y países.
en consecuencia, debe incorporar las dimensiones
cultural, social, política, económica y ambiental del Sin embargo, ante los avances en el estudio de la pobreza
bienestar” (GOES, 2015). Este enfoque rescata las y la reafirmación del compromiso de las naciones para
prioridades expresadas por la población salvadoreña; su erradicación, se hacen cada día más evidentes las
a saber: sentirse bien, conocer, saber y crear, habitar limitaciones de los métodos unidimensionales y, en
y trabajar con dignidad, convivir en forma pacífica y particular, de los que se basan solo en el ingreso para
segura, entre otras. La garantía de estas dimensiones orientar la toma de decisiones de política pública.
para la población en situación de pobreza y para la
población en general puede ser evaluada mediante Y es que, si bien hay una relación innegable entre
24 el ingreso y la satisfacción de necesidades, también
la medición multidimensional de la pobreza en
El Salvador (ver capítulo 2). es cierto que hay importantes diferencias en el
bienestar, aun en personas con ingresos similares.
Estas diferencias tienen relación con los siguientes
La medición multidimensional de la aspectos: a) decisiones individuales o estilos de vida;
pobreza complementa la medición b) dificultades en el acceso a los mercados o distorsiones
basada en ingresos en los precios; c) cantidad y calidad de los servicios
proporcionados por instituciones públicas y privadas;
Las definiciones más tradicionales de pobreza han sido y d) elementos no relacionados con los ingresos, como
influenciadas por una visión de mínimos que pueden, las libertades, oportunidades y restricciones impuestas
de alguna manera, monetarizarse. En otras palabras, por la sociedad. Si a esto se añaden las dificultades
prevaleció en el pasado la idea de que existe en todas metodológicas y estadísticas para calcular los ingresos
las sociedades un conjunto relativamente estándar de (Deaton, 1997) —entre ellas, la falta de respuestas
bienes necesarios para subsistir y que estos pueden fiables y la necesidad de imputar ingresos— se obtiene
ser adquiridos con un cierto nivel de ingreso. No como resultado una medición de pobreza por ingresos
contar con el ingreso suficiente para conseguir estos que tiene distorsiones.
bienes —o, en su defecto, no tener la posibilidad de
producirlos o adquirirlos— equivaldría a estar en una Por ejemplo, la medición de pobreza por ingresos
situación de pobreza. no reconoce que en sociedades con un nivel de
 ¿POR QUÉ UNA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR?

desarrollo medio o bajo, muchos de los elementos que programas sociales, este método no logró consolidarse
otorgan bienestar pueden ser adquiridos mediante como medida oficial de pobreza en los países debido a
transacciones no monetarias, principalmente a través ciertas limitaciones de orden normativo y técnico. Según
de servicios públicos como la salud y la educación. Feres y Mancero (como fue citado en CEPAL, 2001),
Tampoco resuelve la polémica sobre el uso efectivo el método NBI no resolvió el desafío metodológico de
que los hogares hacen de los ingresos y sobre la la “agregación”; es decir, no logró construir un índice
imposibilidad de garantizar que los ingresos se sintético de bienestar que fuera de aceptación común,
destinen a satisfacer necesidades fundamentales para que agrupara las diversas dimensiones y que, además
el bienestar, como la nutrición, la salud o la vivienda del conteo de necesidades básicas insatisfechas y de una
(Thorbecke, 2008). Si bien parece lógico pensar que en aproximación a la incidencia de la pobreza, diera cuenta
las sociedades actuales un mejor ingreso favorece un de otras manifestaciones, como su intensidad.
mayor bienestar, en la práctica, la evidencia empírica
no siempre confirma esta relación (Alkire, 2011). Como señala CEPAL en su publicación Panorama Social
(2013): “El renovado interés en producir medidas
Estas reflexiones refuerzan la argumentación a favor de sintéticas, que atiendan de la mejor manera los desafíos
otro tipo de enfoques para analizar y medir la pobreza; de agregación de dimensiones en un indicador, ha
enfoques que logren capturar su complejidad y la dado lugar a la aparición de diversos tipos de índices y
forma en que afecta la calidad de vida de las personas, metodologías”. Uno de estos métodos es el propuesto
sus oportunidades de desarrollo y sus opciones para por Alkire y Foster (2011) que, por sus múltiples ventajas
lograr el bienestar. Un enfoque multidimensional analíticas, es el que se adoptó para construir la medición
supera las debilidades de los métodos tradicionales al multidimensional de la pobreza en El Salvador (ver
reconocer que la pobreza es más que la insuficiencia capítulos 2 y 3).
de ingresos. Bajo esta renovada óptica, la pobreza
se comprende como la acumulación de privaciones
en diversas áreas que determinan y restringen la La medición multidimensional de
capacidad de las personas de lograr el plan de vida que la pobreza aminora las distorsiones
desean. Esta visión más comprensiva de la pobreza,
sin duda, agrega valor pero introduce nuevos desafíos causadas por estimaciones monetarias
metodológicos de medición. y fluctuaciones en los precios
En este sentido, diversos esfuerzos se han realizado En El Salvador, la forma en que se ha aplicado el
método de medición de pobreza por ingresos ha 25
a lo largo de los años para consolidar mediciones
multidimensionales de pobreza. Un ejemplo generado algunas subestimaciones y distorsiones en los
ampliamente utilizado en América Latina fue el indicadores de pobreza. Por ejemplo, la composición y
denominado “método directo de Necesidades Básicas el costo de la Canasta Básica Alimentaria (el cual es uno
Insatisfechas” (NBI), introducido por la Comisión de los principales parámetros técnicos de referencia
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para la medición de pobreza monetaria) está obsoleto.
a comienzos de los años ochenta para caracterizar A modo de referencia, la CBA vigente fue construida
la pobreza a partir de la información de los censos en 1983, y se basó en dos aspectos: a) en los patrones
demográficos y de vivienda (CEPAL, 2001). Este alimentarios documentados en las áreas urbanas y
método se basa en la elección de un conjunto de bienes rurales durante 1967 y 1976 (Calderón y Núñez, 2014),
y servicios que se consideran necesarios para cubrir las que no concuerdan con la situación actual; y b) en
necesidades básicas de los individuos y garantizar una principios básicos de sobrevivencia biológica (consumo
calidad de vida mínima, y entre los cuales se incluyen mínimo de calorías según área geográfica), y no en la
los elementos para la supervivencia (alimentación, agua, combinación y calidad de alimentos requeridos para que
cuidado médico, vestuario), seguridad (vivienda, empleo) toda la población tuviera una vida digna.
y educación.
Desde un enfoque de derecho a una alimentación
Pese a sus ventajas y a su gran utilidad para construir adecuada, la composición actual y diferenciación urbano-
mapas de pobreza para focalizar las políticas y los rural de la CBA no son justificables. Aquel es entendido
 CAPÍTULO 1

como “el derecho de toda persona a tener, en forma Desde esta comprensión de la política social, la
oportuna y permanente, acceso físico, económico y social medición multidimensional de la pobreza puede y
a una alimentación adecuada, en cantidad y calidad, con debe ser vista como una herramienta al servicio de
pertinencia cultural, así como a su adecuado consumo su planificación, diseño, monitoreo y evaluación.
y aprovechamiento biológico que le garantice el disfrute De hecho, la LDPS establece en su artículo 41 que
de una vida saludable y productiva” (FAO, 2010). La esta nueva forma de medición debe contribuir a
composición actual y la diferenciación urbano-rural de la producir información confiable que sea insumo para
CBA no son justificables. La composición fundamentada la formulación y evaluación de las políticas públicas.
en mínimos genera problemas de subestimación de En este sentido, una de las principales ventajas de
la línea de pobreza monetaria, o en otras palabras, del la metodología de medición multidimensional de
nivel de ingreso necesario para satisfacer las necesidades pobreza es el alto grado de correspondencia entre dos
básicas alimentarias, especialmente en detrimento de las elementos: las dimensiones esenciales para el bienestar
zonas rurales. Por esta razón, y para efectos de obtener y el campo de acción tradicional de la política social.
una mejor medición de la pobreza en el país, se hace
necesario revisar y actualizar la composición de la CBA. Los aportes de la medición multidimensional de
la pobreza son de diversa índole. En materia de
La medición multidimensional de la pobreza es también planificación, por ejemplo, contribuye a definir
menos sensible a distorsiones coyunturales causadas los contenidos prioritarios de la política social y a
por la volatilidad en los precios de los alimentos. Este distribuir la inversión pública a nivel territorial y
problema, que ha sido recurrente en los últimos años, ha sectorial, a partir de las dimensiones con mayores
producido una serie de confusiones en la interpretación privaciones. De igual manera, con el objetivo
de los cambios en la pobreza medida por ingresos. Por de cerrar brechas y reducir la desigualdad, sirve
ejemplo, un alza de precios de los alimentos de la CBA para la focalización en grupos poblacionales o
—como los ocurridos en los mercados internacionales áreas geográficas donde se concentra una mayor
entre el 2006 y el 2008 o los observados en el mercado incidencia o intensidad de pobreza. Por otra parte,
de frijol en el 2014— genera que las cifras de pobreza y dependiendo de la información complementaria,
incrementen, sin que pueda distinguirse si el aumento también puede contribuir a estimar los recursos
es estructural o transitorio. Lo mismo sucede ante una necesarios para elevar o universalizar un determinado
reducción en los precios de los alimentos de la CBA, que nivel de logros en áreas consideradas esenciales para
tienden a disminuir los niveles de pobreza, sin que ello el bienestar. Finalmente, los indicadores utilizados
implique mejoras sustantivas y sostenibles en la calidad para la construcción de la medición multidimensional
26
de vida de las personas. pueden ser adoptados como metas articuladoras de la
gestión de diversas instituciones.
La medición multidimensional de Por tanto, la medición multidimensional es más
la pobreza tiene mayor potencial pertinente que la de ingresos para evidenciar los
para orientar el diseño, monitoreo y cambios en las condiciones de vida de las personas,
evaluación de la política social como resultado de intervenciones específicas del
Estado. En El Salvador, por ejemplo, las evaluaciones
La política social suele concebirse como el instrumento de impacto de los programas del Sistema de Protección
que utiliza el Estado para procurar el bienestar, la Social Universal (SPSU) han recurrido a indicadores
igualdad de oportunidades y el goce de derechos de la de múltiples dimensiones (educación, salud, empleo y
población. Y —aunque puede agrupar un conjunto de otros) para dar cuenta de su efectividad. Asimismo,
políticas sectoriales en áreas como educación, salud, disponer de una herramienta de uso estándar que,
vivienda y protección social— su principal característica además de evidenciar la evolución de los logros de la
es transformar y mejorar el funcionamiento del hogar, población plasme un consenso social sobre aquello
la escuela, el trabajo y el hábitat, los cuales son ámbitos que se considera como esencial, fortalecería la práctica
claves para que las personas desarrollen capacidades a de monitoreo y evaluación, tan necesaria para mejorar la
lo largo del ciclo de vida. calidad y la eficiencia en la gestión pública.
 ¿POR QUÉ UNA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR?

Además de estas ventajas, la medición multidimensional de las dimensiones e indicadores que consideraron
también tiene mayor potencial para fomentar la fundamentales para el bienestar (PNUD, 2014).
participación de la ciudadanía en las diversas fases del Esto tiene relación con el hecho de que muchos
ciclo de la política pública, así como en la gestión de de los aspectos que mide esta metodología se
los programas sociales dirigidos a atender o erradicar vinculan de forma más directa con las vivencias y
la pobreza. experiencias cotidianas de las personas. Por tanto,
la medición multidimensional abre nuevos espacios
Como se expone más adelante, durante el proceso para continuar involucrando a las personas en los
de construcción de la metodología de medición procesos de decisiones que afectan a sus vidas, lo cual
multidimensional en El Salvador, personas que viven incluye el diseño, la implementación, el monitoreo y la
en situación de pobreza participaron en la selección evaluación de la política pública.

27
 Capítulo 2
Metodología
para la medición
multidimensional de la
pobreza en El Salvador

28
 METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

La construcción de la metodología de medición A partir del 2014, inició la fase de institucionalización

multidimensional de la pobreza en El Salvador ha de estos esfuerzos mediante la aprobación de la Ley
evolucionado a lo largo de tres fases: fase preparatoria de Desarrollo y Protección Social (LDPS) y la consecuente
(2009-2011), fase de diseño (2012-2013) y fase de conformación en el 2015 de la Instancia de Asesoría
institucionalización (del 2014 a la fecha). Técnica. Esta instancia está conformada por personas
profesionales con amplios conocimientos en materia
La primera fase fue un período inicial de reflexión que de pobreza que representan a diferentes sectores de la
se caracterizó por la participación de funcionarios y sociedad salvadoreña, tales como Gobierno, academia,
funcionarias de diversas instituciones del Estado (STPP, tanques de pensamiento y personas generadoras de
MINEC, DIGESTYC) y de otros actores nacionales opinión. Según los artículos 44 y 45 de la LDPS, la
e internacionales comprometidos con el análisis y la instancia es responsable —en coordinación con la
superación de la pobreza. Los aportes de estas personas DIGESTYC— de elaborar la propuesta metodológica
se vertieron en espacios de debate e intercambio de para la medición de la pobreza y la desigualdad.
experiencias sobre los avances logrados por países como
La Instancia de Asesoría Técnica retomó el trabajo
México, Colombia y Chile en la transición a medidas
desarrollado en el seno de los entes consultivos
multidimensionales de pobreza.
anteriores y formalizó, a través de este informe, la
Una vez identificadas las ventajas de la metodología metodología y los resultados de la primera medición
multidimensional de medición de pobreza para oficial de pobreza multidimensional en el país. Este
mejorar la comprensión de la problemática, su capítulo describe de forma detallada las decisiones y
estimación y abordaje, se oficializó en el 2012 la pasos clave que configuran la construcción de esta
intención del GOES de adoptar una medición metodología.
nacional con estas características. Comenzó así la fase
de diseño, para lo cual se instalaron dos instancias que
apoyarían el proceso: un Consejo Asesor de Pobreza
Algunas decisiones claves sobre la
Multidimensional y un comité técnico especializado medición multidimensional de la
en la temática. pobreza en El Salvador
El Consejo Asesor de Pobreza Multidimensional Una de las primeras decisiones adoptadas por el
se constituyó por iniciativa conjunta de la STP Consejo Asesor en la fase de diseño se refería al
(ahora STPP) y del PNUD en El Salvador, con objetivo de la medición. En este sentido, la medición 29
el propósito de brindar orientación política y de pobreza multidimensional debía servir para
técnica durante la construcción de la metodología brindar una mejor orientación a la conceptualización
multidimensional de la pobreza en el país. Fueron y diseño de la política social en el país y ser útil para
invitadas a participar a dicho Consejo, de forma la priorización, seguimiento, monitoreo y evaluación
ad honórem, personas representantes de diversos de los programas sociales. Esta disposición inicial
sectores profesionales y académicos del país que del Consejo Asesor es compatible con la descripción
cuentan con amplio conocimiento y experiencia en y usos que en sus artículos 41 y 47 hace la LDPS
temas relacionados a la pobreza. Así se garantizó sobre la medición multidimensional de la pobreza y
que la metodología adoptada partiera de las que indica que esta debe brindar insumos y ser una
herramienta fundamental para los siguientes aspectos:
lecciones aprendidas por otros países (ver recuadro
a) formulación y evaluación de políticas públicas;
1), así como de la consulta, consenso y validación
b) priorización en la atención de necesidades de las
de diversos sectores de la sociedad. El consejo asesor
personas, familias y comunidades; c) diseño de las
tomó una serie de decisiones requeridas para avanzar
políticas y programas para los diferentes municipios
en la construcción de la medida multidimensional, lo
del país, y d) reducción de brechas de desigualdad.
cual incluyó aspectos relacionados con las fuentes de
información, la selección de dimensiones e indicadores El Consejo Asesor también acordó algunos criterios
de pobreza, la definición de umbrales y métodos de básicos que debía cumplir la medición nacional de
agregación, entre otros. pobreza multidimensional: a) estar fundamentada en
 CAPÍTULO 2

un marco conceptual sólido, compatible con los la Pobreza (EMMP) con un instrumento ad hoc y
enfoques de derechos, de capacidades y de ciclo una muestra de 7500 hogares. Los resultados de
de vida; b) garantizar robustez técnica para que este primer ejercicio sirvieron para enriquecer la
los axiomas más importantes postulados por las EHPM 2014, instrumento de uso oficial que con
medidas de pobreza se cumplieran (ver apéndice una muestra de más de 22 000 hogares sirve como
metodológico); c) facilitar las comparaciones de los fuente única, más robusta, confiable y representativa
niveles de privación y pobreza entre diferentes áreas de datos para la medición multidimensional de la
geográficas y grupos poblacionales (niños y niñas, pobreza.
mujeres, personas adultas mayores, entre otros); y,
• Profundización del análisis y la comprensión
d) ser de fácil comprensión e interpretación desde
de la pobreza en El Salvador. A pesar de los
un plano comunicacional.
avances en el estudio de la pobreza en el país, se
Finalmente, el Consejo Asesor perfiló las siguientes líneas consideró indispensable enriquecer los debates
de trabajo que definirían los contenidos del proceso y con información cualitativa sobre cómo se percibe
orientarían decisiones metodológicas posteriores: y entiende la pobreza, tanto desde la mirada de
quienes se encuentran en esta situación como del
• Selección del método de medición: Desde resto de actores de la sociedad salvadoreña. Con
una perspectiva metodológica, no existe un base en estos insumos se tomaron decisiones sobre
único camino para arribar a una medición las dimensiones, indicadores, pesos y umbrales de
multidimensional de pobreza. De hecho, en la pobreza (ver anexo 1).
literatura académica se plantean diversas alternativas
(Alkire y Foster, 2008 y 2011; Boltvinik, 1992). El De forma más reciente, la Instancia de Asesoría
Consejo Asesor estudió estas alternativas, propuso Técnica tomó una de las decisiones más determinantes
utilizar un método que vinculara la tradición del proceso, la cual se refería a la relación que debía
axiomática con los enfoques de conteo de privaciones establecerse entre la medición multidimensional
y seleccionó el método propuesto por Alkire y Foster de pobreza y la medición por ingresos. Al final, la
(2008 y 2011). decisión fue medir la pobreza por ingresos de forma
complementaria a la medición multidimensional,
• Estrategia para la recopilación de información para lo cual se revisó la literatura referente al tema,
estadística. Debido a que se anticipó que la las experiencias internacionales, y se llevaron a
medición incluiría dimensiones que no eran cabo discusiones y análisis. La resolución que se
30 recopiladas de manera adecuada en la EHPM, se adoptó tomó en cuenta los siguientes aspectos: a)
consideraron —en conjunto con la STPP, MINEC en primer lugar, que según la LDPS (Art. 46), el
y DIGESTYC— diversas alternativas para recabar ingreso per cápita del hogar debe ser considerado
la información estadística necesaria. La opción como una dimensión en el análisis de la pobreza;
preferencial fue aprovechar los instrumentos y b) que al medir la pobreza por ingresos de forma
existentes, pero adaptarlos y enriquecerlos para complementaria, se mantienen las ventajas de ambos
generar información periódica y confiable sobre indicadores, y es factible la comparación internacional
una misma unidad de análisis y medición. así como la identificación de los elementos estructurales y
coyunturales que afectan a la pobreza. En otras palabras,
Conforme esta resolución, en el 2013 se realizó la medición multidimensional no sustituye a la medición
una Encuesta de Medición Multidimensional de por ingresos.
 METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

FIGURA 2. Identificación de la pobreza

RECUADRO 1. Experiencias pioneras en multidimensional en México
medición multidimensional de la pobreza
Identificación de la pobreza multidimensional
Existen varias experiencias pioneras en materia
de medición multidimensional de la pobreza. A
continuación se describen brevemente tres de ellas

Bienestar económico
Vulnerables Población
porque arrojan lecciones aprendidas pertinentes para por carencia no pobre y
el proceso nacional, sobre todo en lo que respecta social no vulnerable

Ingreso
a la selección de dimensiones e indicadores, y al LBE
uso diferenciado de la dimensión del ingreso. Estas Vulnerable
Pobres por ingreso
experiencias son: el Índice de Pobreza Multidimensional multidimensionales
(OPHI y PNUD), así como las mediciones nacionales de
pobreza multidimensional en México y Colombia.
6 5 4 3 2 C=1 0
El Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) se basa
en los enfoques de capacidades promovidos por Sen Carencias
y Nussbaum, e identifica las privaciones simultáneas que derechos sociales
padecen los hogares en las tres dimensiones del Índice
Fuente: CONEVAL (2010)
de Desarrollo Humano (IDH): educación, salud y estándar
de vida. Sin embargo, a diferencia del IDH, aborda un
enfoque más amplio que el de ingresos para aproximarse
al estándar de vida de las familias.
en los ingresos), crónica, o si el hogar tiene ingresos
suficientes pero carencias sociales acumuladas.
Los indicadores utilizados por dimensión son,
respectivamente: escolaridad y asistencia escolar;
Por su parte, Colombia diseñó un índice nacional de
nutrición y mortalidad infantil; y acceso a electricidad,
pobreza multidimensional con base en una adaptación
agua, saneamiento, calidad de piso, combustible para
del método de Alkire-Foster. Este índice utiliza quince
cocinar, y bienes del hogar (Alkire y Santos, 2010). Con
indicadores clasificados en las siguientes cinco
base en esta medición internacional, un hogar es pobre
dimensiones: a) condiciones educativas en el hogar
en múltiples dimensiones cuando padece carencias en,
(bajo logro educativo y analfabetismo); b) condiciones
al menos, un tercio de los diez indicadores. Los límites
de la niñez y la juventud (inasistencia escolar, rezago
son austeros y reflejan privaciones graves, en su mayoría
escolar, barreras de acceso a servicios para el cuidado
vinculadas con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
de la primera infancia, trabajo infantil); c) trabajo
[ODM (PNUD, 2010)]. Por su parte, y para efectos de
(desempleo de larga duración y empleo informal);
comparabilidad internacional, la construcción de esta
d) salud (carencia de aseguramiento en salud y
medida está supeditada a la disponibilidad de microdatos
barreras de acceso a servicios de salud); y e) acceso a
de encuestas de hogares en diferentes países y a que los 31
servicios y condiciones de la vivienda (acceso a fuentes
datos provengan de un mismo hogar (PNUD, 2010).
de agua mejorada; eliminación de excretas; existencia
y condición de los pisos y paredes exteriores, y
A modo de ejemplo, desde el 2009, la medición oficial de
hacinamiento crítico) (Angulo, Díaz y Pardo, 2011).
la pobreza en México se basa en el método integrado,
Cada una de las cinco dimensiones recibe igual
que cruza dos medidas complementarias de pobreza:
ponderación sobre el índice final. Para que un hogar
la pobreza por ingresos y la pobreza multidimensional
sea considerado pobre, debe tener un valor del índice
(CONEVAL, 2010). Esta última se cuantifica a través del
de pobreza igual o superior a un tercio. A diferencia de
Índice de Carencias Sociales, que incluye las siguientes
México, Colombia no integra la dimensión de ingresos
dimensiones según la Ley General de Desarrollo Social:
en la medición multidimensional, pero calcula de
rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso
forma separada la tasa de pobreza monetaria a fin de
a seguridad social, calidad y espacios de la vivienda,
alimentar las decisiones de política pública.
acceso a servicios básicos en la vivienda, acceso a
alimentación y grado de cohesión social1. Basta que
Fuente: Elaboración propia
un hogar tenga privación en un indicador para ser
considerado pobre en términos multidimensionales.
Además, el método integrado considera cuatro
situaciones: pobreza por ingresos, pobreza por
carencias sociales, pobreza por ambas medidas
(pobreza multidimensional) y no pobreza (figura 2). 1. Aunque la ley indica que debe existir un indicador de cohesión
Esta tipificación es útil para comprender la situación de social, en la práctica no se ha identificado cómo se puede medir
vulnerabilidad y pobreza de los hogares y si esta es de este aspecto, por lo que todavía no ha sido incluido en las medi-
tipo reciente (cuando se enfrenta una inesperada caída ciones publicadas.
 CAPÍTULO 2

Pasos para la construcción nacional resultados de investigaciones cualitativas sobre

pobreza multidimensional, las lecciones aprendidas
de la medición multidimensional de de las experiencias internacionales, las consultas a la
pobreza ciudadanía y las opiniones de expertos, así como el
análisis de diversos escenarios de medición. Todos
El Salvador, al igual que Colombia, optó por desarrollar
estos elementos contribuyeron a consolidar un
una medida de pobreza multidimensional basada en
proceso metodológico que legitima la medida de
una adaptación del método de Alkire-Foster (2008).
pobreza multidimensional adoptada.
Este método se caracteriza por combinar técnicas
de conteo y agregación para identificar a personas y A continuación se describe en detalle cada uno de
hogares que experimentan de forma simultánea una estos pasos, así como los criterios que sustentaron las
serie de privaciones, para luego construir una familia decisiones.
de índices que permiten una mejor comprensión y
abordaje de la pobreza. Paso 1: Determinación de la unidad de
El método Alkire-Foster se aproxima a la pobreza análisis y medición de la pobreza
multidimensional desde diversos ángulos: su incidencia, La elección de la unidad de análisis y medición de
conocida como tasa de pobreza multidimensional (H), que pobreza requiere un equilibrio entre el objetivo de
estima la proporción de personas u hogares que se clasifican contar con una medida que permita desagregaciones
como pobres multidimensionales; su intensidad (A), de mejor calidad y el de contar con una medición
que refleja la proporción promedio de dimensiones que sea sostenible en el tiempo, en el cual uno de los
en las cuales las personas pobres multidimensionales factores más importantes es el costo del levantamiento
enfrentan privaciones; y la combinación de la incidencia de información. La metodología desarrollada utiliza,
y de la intensidad (H x A), cuyo resultado es el Índice siguiendo la práctica usual en el análisis de encuestas
de Pobreza Multidimensional (IPM)2, el cual debe (Naciones Unidas, 1998), al hogar como unidad de
ser objeto de seguimiento y disminución por parte medida, es decir, a la unidad formada por las personas
de la política pública (ver paso 7 y el anexo 2). Estas que comparten un mismo presupuesto de alimentación
medidas son análogas a las desarrolladas por Foster, y vivienda3.
Greer y Thorbecke (1984), que son de uso común en
los análisis de pobreza por ingresos, lo cual facilita su Aunque la pobreza impacta en las necesidades y aspiraciones
aplicación e interpretación. de las personas (y, por tanto, también se puede analizar
32 con respecto a cada persona que conforma el hogar), la
La construcción de la metodología para la medición EHPM no está diseñada para que haya representatividad
multidimensional de la pobreza en El Salvador individual y, en su mayoría, la información se obtiene de
supuso una serie de pasos o decisiones, que incluyó: forma confiable a nivel de hogar.
determinar la unidad de análisis y medición de la
pobreza; seleccionar las dimensiones e indicadores Utilizar al hogar como unidad de análisis no riñe con
de pobreza y sus respectivas ponderaciones (en caso el enfoque de derechos que reconoce que son las
aplique); establecer los umbrales de privación para personas quienes tienen la titularidad de los derechos.
cada indicador; agregar indicadores individuales Establecer el hogar como unidad de análisis permite
a nivel de hogar; realizar el conteo o agregación de aproximarse a la situación de las personas en función
privaciones a nivel de hogar; definir el umbral de de situaciones compartidas, y realizar análisis a nivel
pobreza para clasificar a un hogar como pobre en individual cuando la escala de los datos lo permite.
términos multidimensionales y, finalmente, calcular la
familia de índices de pobreza multidimensional.
2. Índice que refleja la proporción de privaciones que las personas
Para el caso del proceso salvadoreño, estas decisiones pobres experimentan en una sociedad, del total de privaciones
metodológicas fueron tomadas por consenso y se que podrían experimentar.
fundamentaron en una combinación de criterios, 3. Las personas trabajadoras domésticas que residen en la vivienda
son excluidas de la definición de “hogar”, ya que sus niveles de
que comprendieron, entre otros: las disposiciones logro corresponden al hogar del que son originarias, y no al
establecidas en el marco normativo nacional, los hogar donde desempeñan su trabajo.
 METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

Paso 2: Selección de dimensiones e la vivienda; c) trabajo y seguridad social; d) salud,

indicadores de pobreza servicios básicos y seguridad alimentaria; y e) calidad
del hábitat. Esta última dimensión, no contemplada
Una de las decisiones más delicadas en el proceso en la LDPS, se incorporó a raíz de las opiniones de
de construcción de la metodología multidimensional personas en situación de pobreza, quienes expresan
de medición de la pobreza es la selección de las que el entorno que les rodea —caracterizado por
dimensiones e indicadores que conforman la medida. vulnerabilidad a riesgos ambientales e inseguridad, entre
Para el caso de El Salvador, esta decisión partió de los otros— es un indicador de pobreza (PNUD, 2014).
lineamientos de la LDPS, que establece que para la
medición de la pobreza “deberán utilizarse, al menos, Una vez seleccionadas las dimensiones, se establecieron
las dimensiones de ingreso per cápita del hogar, acceso sus correspondientes indicadores; es decir, las variables
a la alimentación, educación, servicios de salud, empleo, o tipo de datos cuantificables con los cuales se medirá de
manera objetiva la evolución en el tiempo de cada una
seguridad social, vivienda y servicios básicos” (Art. 46).
de las dimensiones. Los indicadores debían provenir
Por otro lado, también se establece que los indicadores
de un mismo instrumento o fuente de información (en
deberán ser consistentes con el criterio de progresividad
este caso, la EHPM), contribuir a la robustez de las
y el nivel más alto de desarrollo y las mejores prácticas
diferentes medidas de pobreza (incidencia, intensidad e
internacionales (Art. 43, Asamblea Legislativa de IPM-ES), guardar relevancia con las dimensiones y con
El Salvador, 2014). los enfoques de derechos y de ciclo de vida, así como
Además de los factores de índole normativo, también facilitar la comparabilidad entre grupos poblacionales
se tomaron en cuenta criterios técnicos vinculados y entre períodos de tiempo. Los indicadores también
con la disponibilidad efectiva de datos anuales a debían ser elementos fundamentales de bienestar,
correlacionarse de manera positiva con mejoras en la
nivel de hogar, así como las opiniones expresadas
calidad de vida y, al mismo tiempo, ser susceptibles
en el marco de un proceso consultivo en el que
de experimentar modificaciones como resultado de las
participaron diversos sectores (Gobierno, academia y
políticas públicas.
centros de pensamiento, personas que son líderes de
opinión, agencias de cooperación, investigadores e En total, se seleccionaron cuatro indicadores por
investigadoras, personas que son usuarias y generadoras dimensión: a) para la dimensión de educación:
de información estadística, referentes de la política cuido temprano inadecuado, inasistencia escolar,
social, entre otros). También se realizó un riguroso rezago educativo y baja educación de personas
análisis y discusión de la literatura sobre la medición adultas; b) para la dimensión de condiciones de la 33
multidimensional de la pobreza y de las experiencias vivienda: materiales inadecuados de techo, de piso y
concernientes a la selección de dimensiones e pared, hacinamiento e inseguridad en la tenencia del
indicadores en otros países, como México y Colombia. terreno; c) para la dimensión de trabajo y seguridad
social: trabajo infantil, subempleo e inestabilidad
Una de las particularidades del proceso de selección en el trabajo, falta de acceso a seguridad social y
de las dimensiones e indicadores de pobreza en El desempleo; d) para la dimensión de salud: inseguridad
Salvador fue que se tomaron en cuenta las opiniones alimentaria, falta de acceso a servicios de salud, agua y
y percepciones de personas en situación de pobreza. saneamiento; y e) para la dimensión de calidad del
Con este fin se realizó una investigación cualitativa hábitat: falta de espacios públicos de esparcimiento,
(PNUD, 2014) que implicó la realización de grupos incidencia4 de crimen y delito, restricciones a las
focales —a lo largo del territorio nacional— para actividades cotidianas debido a la inseguridad, y
identificar de qué forma las personas que viven en exposición a daños y riesgos ambientales.
pobreza definen su situación, cuáles son las principales
privaciones que enfrentan, así como la percepción Se asignaron pesos idénticos a cada dimensión e indicador,
con base en el reconocimiento de que todos los elementos
sobre las privaciones más sentidas.
considerados indican logros en determinados derechos
Como resultado de lo anterior, el Índice de Pobreza sociales y son aspectos claves para vivir de manera digna.
Multidimensional en El Salvador (IPM-ES) contempla 4. Esta definición de incidencia es acotada. Ver cuadro 1 para
cinco dimensiones: a) educación; b) condiciones de comprender el alcance del indicador.
 CAPÍTULO 2

Paso 3: Establecimiento de umbrales de los indicadores individuales deben ser agregados por
privación para cada indicador hogar. En este sentido, la decisión que debe tomarse,
previo a determinar si un hogar es pobre en términos
El umbral de privación establece el valor de referencia multidimensionales, es cuántas personas que
(ver cuadro 1) para determinar si una persona u conforman el hogar están privadas de los indicadores
hogar enfrenta carencia o no en un determinado seleccionados para considerar que el hogar, en
indicador. La fijación de los umbrales tomó en conjunto, está en situación de privación.
cuenta dos enfoques: a) el enfoque de derechos,
que exige valores mínimos compatibles con los Para realizar este proceso de agregación, pueden
derechos establecidos en la legislación nacional; adoptarse varios criterios para determinar que
y b) el enfoque de capacidades, que requiere que los el hogar está privado: a) si al menos una persona
umbrales permitan distinguir entre niveles de logros que pertenece al hogar tiene privación; b) si una
para alcanzar o no una vida digna, según lo define proporción del hogar lo está; y c) si todas las personas
la sociedad salvadoreña. Para definir los umbrales, que lo conforman tienen carencias en un indicador
las instancias asesoras realizaron arduos procesos específico. La construcción de la medición nacional
consultivos que utilizaron como insumos las leyes y de pobreza multidimensional adopta el primero
normas vigentes en El Salvador, la bibliografía sobre de los criterios (conocido también como criterio de
la temática, así como las experiencias internacionales. unión) para garantizar la mayor compatibilidad con el
enfoque de derechos, en tanto estos se realizan a nivel
A diferencia de otros instrumentos de planificación y individual. En otras palabras, un hogar se considera
focalización de pobreza diseñados en años previos en privado en un indicador si al menos una de las personas
El Salvador, los umbrales establecidos para determinar que lo integran —sin importar su edad, sexo u otras
la existencia de privaciones no hacen distinciones características— tiene privación en ese indicador.
entre hogares urbanos y rurales. Esto es un salto
cualitativo importante en la medición de pobreza Paso 5: Conteo de privaciones a nivel de
porque reconoce que no debe existir discriminación hogar
en estándares de calidad de vida asociados a derechos
que deben ser universales. Un paso necesario para arribar a la medición
multidimensional de pobreza consiste en realizar el
El cuadro 1 presenta los veinte indicadores seleccionados, conteo de privaciones a nivel de hogar que, comparado
34 así como sus respectivas definiciones y umbrales de con el umbral de pobreza (ver paso 6), es determinante
privación. para clasificar a un hogar como pobre o no pobre.

Paso 4: Agregación de privaciones de Según el método Alkire-Foster, una vez definidas

indicadores individuales a nivel de hogar las dimensiones, indicadores, pesos y umbrales, los
indicadores se convierten para adoptar solamente dos
Tal como se puede observar en el cuadro 1, algunos de valores: cero (0), para indicar que se supera el umbral
los indicadores seleccionados califican directamente una y que, en consecuencia, no existe privación; y uno (1),
situación a nivel del hogar (como los relacionados con para indicar que existe privación. Sin embargo, no
las condiciones de la vivienda, la calidad del hábitat y existe un único método para realizar el conteo de las
el acceso a los servicios básicos), mientras que otros privaciones. De hecho, la metodología Alkire-Foster
son atributos individuales y hacen referencia a la propone dos estrategias:
situación de una o varias personas que forman parte
del hogar (es el caso de los indicadores referentes a las • Desarrollar una agregación intermedia para definir
dimensiones de educación, trabajo y seguridad social). privaciones a nivel de dimensión y, después, agregar
el número de dimensiones con privación, como se
Dado que el hogar se ha definido como unidad de hizo en el caso de México (CONEVAL, 2010).
análisis y medición de la pobreza multidimensional,
 METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

CUADRO 1. Dimensiones, indicadores5 y umbrales para el cálculo de privaciones

INDICADOR DEFINICIÓN UMBRAL

Dimensión: Educación

Un hogar está privado si al menos un niño, niña o adolescente

Porcentaje de hogares con niños, niñas o
Inasistencia escolar entre cuatro y diescisiete años de edad no asiste a la escuela o
adolescentes que no asisten a la escuela.
no ha terminado la educación media.

Un hogar está privado si al menos un niño, niña o adolescente

Porcentaje de hogares con niños, niñas o entre diez y diescisiete años de edad que asiste a la escuela
Rezago educativo
adolescentes con rezago escolar. tiene un rezago educativo de más de dos años, según la edad
normativa para cada nivel escolar.

Porcentaje de infantes que no reciben

Un hogar está privado si al menos un niño o niña entre uno y
Cuido temprano inadecuado estimulación temprana en un centro adecuado
tres años de edad no asiste a un centro de educación inicial.
para tal propósito.

El hogar está privado si al menos una persona de dieciocho a

Porcentaje de hogares con personas adultas que
sesenta y cuatro años de edad no posee la educación media
Baja educación de personas adultas poseen un nivel educativo inferior al mínimo
completa o si una persona de sesenta y cinco años de edad o
esperado para su rango de edad.
más no posee el sexto grado de educación básica.

Dimensión: Condiciones de la vivienda

El hogar está privado si el techo está en mal estado o si está

Porcentaje de hogares que habitan en una
Materiales inadecuados de techo construido con materiales inadecuados como paja, palma,
vivienda con techo en condiciones inadecuadas.
cartón, plástico o materiales de desecho.

El hogar está privado si en su vivienda el piso es de tierra;

Porcentajes de hogares que habitan en una
Materiales inadecuados de piso y si el material de las paredes está en mal estado o es lámina
vivienda cuyo piso y paredes han sido construidos
pared metálica, madera, paja, palma, materiales de desecho, cartón
con materiales inadecuados.
o plástico.

Porcentaje de hogares que habitan en una

Hacinamiento vivienda con pocos dormitorios en relación al total El hogar está privado si hay tres o más personas por dormitorio.
de personas que lo conforman.

Porcentaje de hogares que habitan en una El hogar está privado si ocupa un terreno o vivienda en calidad
Inseguridad en la tenencia del
vivienda o terreno sin un arreglo estable para su de colono, guardián o es un terreno ocupado que pertenece a
terreno
ocupación legal. otra persona o institución.

Dimensión: Trabajo y seguridad social

35
El hogar está privado si, al menos, una persona en él está en
Subempleo e inestabilidad en el Porcentaje de hogares con personas en situación situación de subempleo por tiempo o por ingreso, o bien
trabajo de subempleo o empleos inestables. posee un empleo inestable, en el que existen periodos de
inactividad forzosa superiores a un mes al año.

Porcentaje de hogares con personas El hogar está privado si al menos una persona laboralmente
Desempleo desempleadas o que han estado desempleadas en activa está desempleada o ha estado desempleada por un mes
los últimos seis meses. o más en los últimos seis meses.

El hogar está privado si al menos una persona laboralmente

Porcentaje de hogares con personas ocupadas que activa no es beneficiaria ni cotizante a un seguro de salud (lo cual
Falta de acceso a seguridad social
no cuentan con protección de la seguridad social. incluye al ISSS) o si no es cotizante o beneficiaria del sistema de
ahorro para pensiones.

Un hogar está privado si un niño, niña o adolescente desarrolla

Porcentaje de hogares con niños, niñas o
un trabajo peligroso o inadecuado para su edad, o dedica un
adolescentes que desempeñan trabajos excesivos,
Trabajo infantil número excesivo de horas al trabajo (en violación a las horas
o inadecuados para su edad, según la legislación
que la ley establece como permitidas), lo cual incluye el
vigente.
trabajo del hogar.

5. La incidencia de privaciones en los indicadores de rezago del cálculo de las tasas arriba mencionadas); b) variaciones
educativo, desempleo, subempleo e inestabilidad en el trabajo, en las definiciones conceptuales para el caso de desempleo,
y trabajo infantil difieren de las respectivas tasas oficiales subempleo y trabajo infantil; c) la fuente de información para
publicadas por el Ministerio de Educación (MINED) y por MINEC- el caso de rezago educativo (EHPM para el caso de la medición
DIGESTYC por cuatro razones: a) la selección de la unidad multidimensional y Censo Matricular de la tasa calculada por
de análisis y medición (hogar, para el caso de la medición MINED); y d) el método de agregación utilizado para la medición
multidimensional de la pobreza; personas, para el caso multidimensional de pobreza.
 CAPÍTULO 2

INDICADOR DEFINICIÓN UMBRAL

Dimensión: Salud, servicios básicos y seguridad alimentaria

El hogar está privado si al menos una persona que requirió

Porcentaje de hogares que han experimentado
atención médica no tuvo acceso a atención en el sistema público;
carencias en el acceso a los servicios públicos de
Falta de acceso a servicios de salud o si el hogar, no habiendo requerido atención médica en caso de
salud, o que no los usan porque perciben que no
necesitarla, no acudió al sistema público por considerar que no
existe acceso a esos servicios.
había acceso al servicio.

Porcentaje de hogares que no tienen acceso a El hogar está privado si no tiene acceso a agua potable dentro
Falta de acceso a agua potable agua potable domiciliar, o que cuentan con el del terreno de su vivienda o si cuenta con conexión domiciliar,
servicio pero con una frecuencia mínima. pero no recibe el servicio por más de un mes.

El hogar está privado si no hay acceso a servicio sanitario

Porcentaje de hogares que no tienen acceso a
Falta de acceso a saneamiento conectado a alcantarillado o fosa séptica, o si el servicio
servicio sanitario o que este es inadecuado.
sanitario es compartido y propiedad de otro hogar.

Porcentaje de hogares que han experimentado El hogar está privado si pertenece a la categoría de
Inseguridad alimentaria privaciones importantes en la disponibilidad de inseguridad alimentaria moderada o severa, según la Escala
alimentos. Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (ELCSA).

Dimensión: Calidad del hábitat

El hogar está privado si no existe en su comunidad al menos

Porcentaje de hogares que residen en una uno de los siguientes espacios: parque, instalación deportiva,
Falta de espacios públicos de
comunidad sin acceso a espacios públicos de área de juegos, casa comunal. O si uno de estos espacios no
esparcimiento
esparcimiento. es utilizado porque está muy lejos del lugar de residencia o
porque no hay actividades para realizar en él.

El hogar está privado si alguna de las personas que lo

Porcentaje de hogares con personas que han sido
Incidencia de crimen y delito conforman ha sufrido, en el año anterior, alguno de los
víctimas de algún crimen o delito.
siguientes eventos: robo, hurto, lesión o asalto.

El hogar está privado si, debido al clima de inseguridad en su

Porcentaje de hogares en los que sus miembros comunidad, sus miembros no pueden realizar alguna de las
Restricciones debidas a la inseguridad consideran que sus libertades de acción son siguientes acciones: salir de noche, dejar que los niños y las
limitadas por el clima de inseguridad. niñas salgan a jugar, dejar sola la casa, poner un negocio o
transitar con libertad.

Porcentaje de hogares que han sufrido daños El hogar está privado si ha sufrido, en el último año, daños
Exposición a daños y riesgos
por fenómenos naturales o se encuentran en alto debidos a inundación, derrumbe, alud o corriente de agua, o
ambientales
riesgo de sufrirlos. si está expuesto a daños por derrumbe de cárcava.

Fuente: Elaboración propia

36

• Agregar los indicadores de forma directa, sin Tal como se mencionó en los apartados anteriores, la
tomar en cuenta la dimensión a la que pertenecen. medición multidimensional considera un total de veinte
indicadores, de igual peso cada uno (5 %). El conteo de
En la construcción de la medición nacional se privaciones se realiza, entonces, en una escala de cero a
optó por la segunda de estas alternativas. En primer veinte, en la que cero indica la ausencia de indicadores
lugar, y desde una perspectiva metodológica, agregar con privación y veinte indica que el hogar tiene privación
directamente los indicadores es más transparente, en todos los indicadores. Valores intermedios de ocho
reduce el riesgo de pérdida de información y disminuye indicadores sugerirían que el hogar tiene privación en el
el debate que puede originarse por diferencias con 40 % de los indicadores.
respecto a la clasificación de indicadores bajo ciertas
dimensiones. En segundo lugar, esta forma de agregar Paso 6: Definición de umbral de pobreza
indicadores tiene una importante ventaja que radica en multidimensional
la posibilidad de disponer de un tablero de indicadores Este paso es uno de los más críticos del proceso e intenta
que, sin importar el resultado de la medición de responder a la pregunta sobre cuántas privaciones
pobreza multidimensional, orienta la política pública debe haber en un hogar para que sea considerado en
y alimenta los mecanismos de rendición de cuentas. condición de pobreza multidimensional.
 METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

En este sentido, existen tres criterios para establecer el Paso 7: Cálculo de medidas de pobreza
umbral de pobreza: multidimensional
• El criterio de unión, que implica que un hogar es Una de las innovaciones de la medición
considerado en situación de pobreza si presenta al multidimensional de la pobreza basada en el método
menos un indicador con privación. Este criterio es de Alkire-Foster es que permite aproximarse a la
extremadamente riguroso para la realidad del país
pobreza desde diversos ángulos: su incidencia (H),
y no permite diferenciar entre hogares según su
su intensidad (A) y un índice sintético que combina
nivel de privaciones, ni distinguir qué privaciones
incidencia e intensidad, denominado Índice de Pobreza
caracterizan a los hogares que acumulan mayores
carencias, ni dónde se encuentran estos hogares. Multidimensional (IPM-ES, para el caso salvadoreño).
El cuadro 2 describe brevemente cada una de estas
• El criterio de intersección, por el cual se considera medidas, tomando en cuenta que durante el proceso
pobre a un hogar siempre y cuando presente se estableció que el hogar sería la unidad de análisis y
privaciones en todos los indicadores seleccionados. medición de pobreza en el país.
La desventaja de este criterio es que resulta demasiado
estricto. Para el caso de El Salvador, esto requeriría El IPM (o IPM-ES) constituye una tasa de recuento
que un hogar tuviera veinte privaciones, lo cual arroja ajustada que permite centrar la atención del análisis de
un valor de la tasa de pobreza igual a cero. las privaciones en los hogares que han sido identificados
como pobres. Además, tiene una propiedad particular
• La elección de un umbral intermedio entre los criterios
de unión y de intersección, conocido como línea de —la descomponibilidad— que es el resultado de la gran
corte-k en la literatura relacionada a la medida Alkire- utilidad que tiene para realizar análisis intertemporales
Foster. La elección de k no afecta la distribución de la pobreza y para diseñar políticas públicas. Esta
acumulada de privaciones de los hogares, pero sí propiedad (ver las demostraciones matemáticas en el
es determinante para el cálculo de las medidas de apéndice metodológico) permite expresar el índice
pobreza multidimensional. Su valor suele definirse de tres diversas formas: a) por componentes (H y A),
en función de aspectos normativos, que consideran lo que facilita identificar si los cambios en el Índice
que la estimación de la incidencia de la pobreza se deben a modificaciones en el número de pobres o
debe estar lejos de los extremos (0 % o 100 %) de en el número promedio de privaciones de las personas
tal forma que se cumplan tres propósitos: identificar pobres; b) por subgrupos de población, que favorece
efectivamente a los hogares cuya acumulación de 37
la comprensión de la contribución de los diferentes
privaciones les impide tener una vida digna; facilitar subgrupos al nivel total de pobreza; y c) por indicadores,
el diseño de políticas públicas y ser sensible a sus
que facilita el análisis sobre cómo estos indicadores
intervenciones. Es muy difícil que las políticas y
contribuyen a la pobreza y, a su vez, la manera en que
programas sociales afecten a valores extremos de k.
sus contribuciones cambian con el tiempo.
En el caso de El Salvador, y retomando las prácticas
internacionales que sugieren fijar este valor en torno a En síntesis, la construcción de la metodología para la
un tercio de los indicadores, se optó por establecer un medición multidimensional de la pobreza en el país
valor intermedio de k equivalente a 0.35. Es decir, para contempló una serie de siete pasos metodológicos que
que un hogar sea considerado en situación de pobreza implicaron la participación, el esfuerzo y el consenso
multidimensional en El Salvador, debe presentar de múltiples actores. Un resumen de los principales
privaciones en siete o más de los veinte indicadores6. pasos y decisiones se presenta en la figura 3.

6. La incidencia de pobreza ante diferentes valores de k, se

presenta en la parte 3 del apéndice metodológico.
 CAPÍTULO 2

CUADRO 2. Medidas de pobreza multidimensional7

MEDIDA DESCRIPCIÓN FÓRMULA

q
Porcentaje de hogares pobres multidimensionales H= n
Incidencia o tasa de pobreza
en un país o zona geográfica determinada, sobre la
multidimensional (H) Donde,
base de los umbrales definidos de pobreza.
q= total de hogares*pobres.
n= total de hogares.

Proporción de privaciones que, en promedio,

Intensidad de pobreza multidimensional (A) enfrentan los hogares que son pobres
Donde,
multidimensionales.
c (k)/d= proporción del total de privaciones que
i
experimenta cada hogar pobre.
q = total de hogares pobres.

Índice que surge de la multiplicación de la

Donde,
incidencia de pobreza (H) por la intensidad de
Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) H= tasa de incidencia de la pobreza.
pobreza (A). Permite identificar los avances en la
A= tasa de intensidad de la pobreza.
reducción de la pobreza, en el corto plazo.
c (k)/d= proporción del total de privaciones que
i
experimenta cada hogar pobre.
n= total de hogares.

* Dependiendo de la unidad de medida de la pobreza y de las Fuente: Elaboración propia

características de los instrumentos, la incidencia y la intensidad de
la pobreza también pueden calcularse a nivel de personas.

FIGURA 3. Resumen del proceso de construcción de la metodología de

medición multidimensional de la pobreza en El Salvador

Paso 6 Paso 7
Paso 1 Umbral de pobreza Cálculo de los índices de
Unidad de medición: multidimensional pobreza multidmensional.
38 hogar Línea de corte k (K=7) Incidencia (H), intensidad
(A) IPM-ES

Paso 2 Paso 5
Dimensiones e indicadores: Conteo de privaciones
cinco dimensiones / veinte a nivel de hogar.
indicadores / 5 % (igual Agregación directa de
ponderación) indicadores

Paso 3 Paso 4
Umbrales de privación para Agregación de privaciones a
cada indicador: nivel de hogar.
Criterios normativos Criterio de unión (privación,
basados en el enfoque de cuando al menos un miembro
derechos presenta privación)

Fuente: Elaboración propia, adaptación de Alkire y Foster

7. El desarrollo matemático de la metodología Alkire-Foster se

encuentra en la parte 1 del apéndice metodológico.
METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

Capítulo 3
Privaciones y pobreza
multidimensional en
El Salvador

39
 CAPÍTULO 3

Este capítulo expone los resultados de la aplicación del El tablero de indicadores (ver figura 4) muestra que
método Alkire-Foster a la medición multidimensional son cuatro las privaciones que afectan a la mayoría
de la pobreza en El Salvador, para lo cual se utilizó de los hogares salvadoreños: la baja educación entre
como fuente única la EHPM 2014. Los resultados se los adultos (80.6 % de los hogares); el bajo acceso a la
presentan en tres niveles de análisis. El primer nivel es seguridad social (70.1 % de los hogares); el subempleo
general y explora las privaciones que enfrentan todos e inestabilidad en el trabajo (56.6 % de los hogares);
los hogares salvadoreños, sin importar el número de y las restricciones provocadas por la inseguridad
carencias que tengan o si clasifican como hogares en (54.4 % de los hogares). Este tipo de situaciones son el
situación de pobreza multidimensional. Un segundo resultado de déficits sociales acumulados a lo largo de
nivel de análisis se enfoca únicamente en los hogares la historia, de problemas de tipo estructural que inciden
en condición de pobreza multidimensional; es decir, en el funcionamiento de las instituciones y de las
aquellos que tienen, de forma simultánea, siete características del mercado de trabajo en El Salvador;
privaciones como mínimo. En este caso, el análisis pero también son resultado de problemáticas sociales
es más detallado y para realizarlo se ha utilizado la nuevas y dinámicas, como el alza en la criminalidad.
familia de índices propuestos por el método Alkire-
Foster (incidencia, intensidad, índice de pobreza En promedio, los hogares salvadoreños tienen
privaciones en seis de los veinte indicadores. Este
multidimensional). Por último, se desarrolla un breve
hallazgo también sustentó la decisión de fijar un
diagnóstico de la pobreza en El Salvador, el cual es
umbral de pobreza en un mínimo de siete privaciones,
el resultado de las mediciones multidimensional y
pues garantiza que la atención se oriente hacia los
monetaria que se realizaron en el 2014.
hogares con la mayor cantidad de carencias.
Para efectos demostrativos, y en la medida de las
La extensa magnitud de ciertas privaciones en los hogares
posibilidades, se realizan desagregaciones por área
salvadoreños pone en evidencia que el país requiere
geográfica (urbano/rural y por departamento) y por
de una política pública más agresiva e innovadora, que
condiciones sociodemográficas del hogar. Los resultados
integre la política social con la económica a fin de que
que se presentan no pretenden ser exhaustivos, pero sí
se resuelvan los problemas asociados a la empleabilidad
indicativos8 de la calidad de análisis y de las implicaciones
y al empleo en el país, que aquejan casi de forma general
para la política pública que aporta la metodología
tanto a hogares pobres como no pobres.
multidimensional de medición de la pobreza.

La incidencia de la pobreza
40
Las principales privaciones de los
multidimensional
hogares salvadoreños
La incidencia o tasa de pobreza multidimensional hace
Antes de presentar los resultados oficiales de la primera
medición de la pobreza en El Salvador, conviene hacer referencia al porcentaje de hogares que son clasificados
un balance de las privaciones que enfrentan todos los como pobres en El Salvador (el umbral de pobreza
hogares salvadoreños, independientemente de si se es de siete o más privaciones). Según los resultados
encuentran o no en situación de pobreza (o, de acuerdo de esta medición, del total de hogares salvadoreños,
con la terminología de la medición multidimensional, 35.2 % son pobres. Esto equivale a aproximadamente
independientemente de si cumplen o no el umbral k 606 000 hogares en los que residen alrededor de 2.6 millones
establecido de un mínimo de siete privaciones).
personas.
Uno de los valores agregados del método de medición
De forma similar a las privaciones que afectan a la
multidimensional es que ofrece una mirada rápida al estado
mayoría de los hogares salvadoreños, los hogares
del goce de ciertos derechos en El Salvador. Lo anterior se
pobres presentan altos niveles de privación en los
logra por medio de tableros de indicadores, que permiten
indicadores de baja educación de adultos (97.7 %), falta
aproximarse a las privaciones que enfrentan todos los
de acceso a la seguridad social (90.8 %), subempleo
hogares salvadoreños, sin importar si se encuentran o no en
situación de pobreza multidimensional. 8. Ver cuadros adicionales en el anexo 3.
 PRIVACIONES Y POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN EL SALVADOR

FIGURA 4. Tablero de indicadores (porcentaje de hogares salvadoreños)

Trabajo y Salud, servicios

Educación Condiciones seguridad básicos y Calidad del
de la vivienda social seguridad hábitat
alimentaria

Techo elaborado Subempleo e Falta de acceso Falta de espacios

Inasistencia con materiales inestabilidad en a servicios de públicos de
escolar inadecuados el trabajo
12.6 % salud esparcimiento
7.7 % 56.6 % 15.2 % 29.8 %

Rezago Materiales Falta de acceso Incidencia de

inadecuados de Desempleo
educativo a agua potable crimen y delito
3.0 % piso y pared 17.5 %
22.0 % 23.7 % 13.0 %

Falta de acceso Restricciones

Cuido temprano Falta de acceso
Hacinamiento a seguridad debidas a la
inadecuado a saneamiento
45.0 % social inseguridad
17.1 % 70.1 % 46.9 %
54.4 %

Inseguridad en Exposición a
Baja educación Inseguridad
la tenencia del Trabajo infantil daños y riesgos
de adultos alimentaria
terreno 6.5 % ambientales
80.6 % 9.6 % 19.2 %
7.7 %

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

e inestabilidad del trabajo (84.4 %), falta de acceso a Miguel y Cabañas presentan diferencias superiores
saneamiento (83.7 %) (ver gráfico 2) y hacinamiento o muy cercanas a cuarenta puntos porcentuales en la
(79.6 %). incidencia de la pobreza, lo que apunta a la existencia
de profundas brechas internas, siempre en detrimento
Al analizar la distribución geográfica de la
de las áreas rurales.
pobreza multidimensional, se observa que, a
nivel nacional, existen cuatro departamentos en Uno de los resultados más interesantes del análisis que
los que la mayoría de los hogares se encuentran se realiza a nivel geográfico es que, independientemente
en situación de pobreza multidimensional: La del departamento que se tome en cuenta, la combinación 41
Paz (53.8 %), Ahuachapán (52.7 %), La Unión de las cinco principales privaciones que enfrentan los
(51.7 %) y Morazán (50.4 %) (ver mapa 2). Sin hogares pobres se mantiene relativamente constante: baja
embargo, la tasa de pobreza multidimensional educación de adultos, falta de acceso a seguridad social,
es treinta y seis puntos porcentuales superior en subempleo e inestabilidad en el trabajo, falta de acceso
las áreas rurales (58.5 %) que urbanas (22.5 %). a saneamiento y hacinamiento. La única excepción es
En todos los departamentos, a excepción de San Salvador, donde las privaciones por las restricciones
Chalatenango, más del 50 % de los hogares rurales impuestas por la inseguridad tienen mayor magnitud
son pobres multidimensionales. Cabe mencionar que con respecto al resto de departamentos. Estos
59.9 % de la población que vive en hogares que son resultados refuerzan el argumento a favor de políticas
pobres multidimensionales se concentra en áreas universales, en especial de las asociadas al trabajo
rurales, en contraste con un 40.1 % de la población decente y al acceso a servicios básicos, así como del
pobre multidimensional que reside en zonas urbanas; abordaje diferenciado de otro tipo de problemáticas,
ello pese a que solo el 35.4 % de los hogares son, en la como la percepción sobre la inseguridad.
actualidad, rurales.
Por otra parte, cuando se analiza la incidencia de la
Del mapa 2 también se desprende la existencia de pobreza multidimensional según el sexo de la jefatura
amplias desigualdades territoriales. Resulta interesante del hogar, se identifican diferencias importantes. Por
notar que departamentos como San Salvador, San ejemplo, la tasa de pobreza es mayor entre hogares
 CAPÍTULO 3

GRÁFICO 2. Porcentaje de hogares en situación de pobreza

multidimensional que presentan privaciones, según indicador
Exposición a daños y riesgos ambientales 14.9
Restricciones debidas a la inseguridad 60.3
Incidencia de crimen y delito 14.1
Falta de espacios públicos de esparcimiento 38.1
Inseguridad alimentaria 37.0
Falta de acceso a saneamiento 83.7
Falta de acceso a agua potable 49.0
Falta de acceso a servicios de salud 16.5
INDICADORES

Trabajo infantil 14.7

Falta de acceso a seguridad social 90.8
Desempleo 30.5
Subempleo e inestabilidad en el trabajo 84.4
Inseguridad en la tenencia del terreno 21.7
Hacinamiento 79.6
Materiales inadecuados de piso y pared 51.9
Materiales inadecuados de techo 18.5
Baja educación de adultos 97.7
Cuido temprano inadecuado 27.1
Rezago educativo 6.5
Inasistencia escolar 26.0
0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0 120.0
Porcentaje de hogares
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

cuyos jefes son hombres (37.1 %) que en aquellos edad; y de sesenta años de edad y más), los cuales son
cuyas jefas son mujeres (31.8 %). Sin embargo, el 39.8 %; que en hogares que no tienen dependientes
esta situación cambia si se realiza un desglose por (25.8 %) o que solo tienen personas dependientes que
zona geográfica, lo cual arroja como resultado que la son adultas mayores (24.4 %). Los hallazgos anteriores
incidencia es ligeramente superior en hogares urbanos destacan el desafío que aún enfrenta el país para eliminar
con jefatura femenina (ver gráfico 3). Este tipo de los factores que afectan a la población desde temprana
42
resultados reiteran la importancia de profundizar en edad, y que configuran escenarios para la transmisión
las posibles explicaciones de estas diferencias, por intergeneracional de la pobreza.
medio de investigaciones futuras.

El análisis de la incidencia permite identificar los

grupos poblacionales más afectados por la pobreza CUADRO 3. Porcentaje de personas,
multidimensional. Tal como lo muestra el cuadro 3, en categorizadas según rango de edades, que
El Salvador más de la mitad de los niños y niñas con viven en hogares en condición de pobreza
edades entre cero y cinco años —así como un porcentaje multidimensional
no despreciable de niños, niñas y adolescentes entre seis
y quince años de edad— viven en hogares con siete o
Hogares pobres Hogares no pobres
más privaciones. Edad multidimensionales multidimensionales

Estos resultados son consistentes con el análisis de 0-5 años 51.8 48.2
incidencia por composición del hogar, ya que esta es 6-15 años 45.6 54.4
significativamente mayor que el promedio nacional 16-29 años 43.3 56.7
en hogares con personas dependientes con edades
de cero a quince años, los cuales constituyen el 30-59 años 35.8 64.2
42.5 %; o en hogares con personas dependientes en los 60 años y más 29.7 70.3
dos extremos del ciclo de vida (de cero a quince años de Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)
 PRIVACIONES Y POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN EL SALVADOR

MAPA 2. Incidencia de pobreza a nivel nacional y por DEPARTAMENTO URBANO RURAL

departamento, según zona geográfica Total 22.5 58.5
(expresada en porcentaje de hogares)
Ahuachapán 36.0 66.1
Santa Ana 25.7 53.9
Sonsonate 29.7 59.7

Chalatenango Chalatenango 21.7 38.9

TOTAL NACIONAL
33.2 35.2
Santa Ana
La Libertad 22.2 60.6
35.4
San Salvador 16.2 58.7
Cabañas
Ahuachapán
Cuscatlán 44.1 Cuscatlán 30.7 54.8
52.7 San Salvador Morazán
Sonsonate
La Libertad 18.6 44.7 San Vicente 50.4 La Paz 41.6 65.2
41.5 33.5 43.2
La Unión
Cabañas 18.6 58.0
La Paz San Miguel
53.8 Usulután 38.3 51.7 San Vicente 29.5 56.2
46.5
Usulután 29.7 62.2
San Miguel 18.3 58.7
Morazán 27.6 59.2
La Unión 36.8 58.6
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

GRÁFICO 3. Incidencia de pobreza multidimensional por área geográfica y según

el sexo de la jefatura del hogar (expresada en porcentaje) 9

43

31.8 %
Total
37.1 %
ÁREA GEOGRÁFICA

50.5 %
Rural
62.0 %

23.6 %
Urbana
21.8 %

0.0 % 10.0 % 20.0 % 30.0 % 40.0 % 50.0 % 60.0 % 70.0 %

Incidencia de pobreza
Mujer Hombre
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

9. Ver anexo 3.
 CAPÍTULO 3

de la jefatura (43.3 % masculina; 42.9 % femenina), ni

en función de la combinación de variables geográficas
La intensidad de la pobreza
y sociodemográficas.
multidimensional
La medida de intensidad de la pobreza es de suma
Una de las principales ventajas de la metodología relevancia para dar seguimiento a las mejoras en el
de medición multidimensional es que permite una bienestar de los hogares salvadoreños y para la rendición
mirada más profunda de la pobreza, debido a que de cuentas de las gestiones que realiza el Estado por
va más allá de la identificación del porcentaje de los medio de sus intervenciones y programas sociales. Para
hogares que viven en tales condiciones y muestra el caso, la intensidad podría ser utilizada para medir a
qué privaciones específicas experimentan estos futuro el efecto de las políticas sectoriales claves.
hogares, y qué tan intensa es la pobreza en la que
se desarrollan sus miembros. Así, la intensidad de la
pobreza refleja el porcentaje promedio de privaciones El Índice de Pobreza Multidimensional
que enfrentan los hogares que han sido clasificados El Salvador (IPM-ES)
como pobres multidimensionales. Para el caso, a
El IPM muestra el resultado del producto entre
nivel nacional, la intensidad de la pobreza asciende a
la incidencia y la intensidad de la pobreza
43.2 % (41.9 % en el área urbana y 44.0 %, en la rural);
multidimensional en El Salvador. Constituye,
es decir, equivale a un promedio de entre ocho y
según el método Alkire-Foster, una tasa de pobreza
nueve privaciones. Del total de hogares en situación
ajustada que permite resumir información para
de pobreza multidimensional, 30.2 % tienen carencias
mostrar las “privaciones experimentadas por los
en siete indicadores; 24.8 %, en ocho indicadores;
hogares o personas en situación de pobreza como
19.0 %, en nueve indicadores y 26.0 %, en diez o más.
una proporción de todas las posibles privaciones en
Lo anterior tiene una implicación fundamental para
la sociedad” (OPHI, 2013). Este indicador no debe
la política pública y es que los programas sociales
ser interpretado como un porcentaje, sino como un
enfocados a atender a la población en situación de
valor que puede compararse entre grupos y cuya
pobreza deben ser multisectoriales y contemplar
evolución puede monitorearse en el tiempo. Así,
intervenciones en, por lo menos, tres dimensiones del
una disminución en el índice reflejaría una mejora
bienestar. También sugiere que una estrategia efectiva
en términos de oportunidades para el desarrollo o
para reducir la pobreza multidimensional debe abordar
logros de los hogares pobres, y se explicaría por una
de forma asertiva la solución a dos o tres privaciones,
44 reducción en la proporción de hogares pobres, una
de preferencia de las que tienen una mayor incidencia.
reducción en el promedio de sus privaciones, o bien,
Por su parte, en contraste con los resultados en las por una combinación de ambos.
tasas de pobreza multidimensional, no se identifican
grandes diferencias entre la intensidad de la pobreza a El Índice de Pobreza Multidimensional El Salvador
nivel urbano y rural, o en su distribución geográfica a (IPM-ES) ascendió en el 2014 a 0.152, con diferencias
nivel de departamentos (ver mapa 3). importantes entre zonas urbanas y rurales: 0.094
y 0.257, respectivamente. Los departamentos con
Los valores mínimos y máximos se observan en mayores índices de pobreza multidimensional en el
Chalatenango (40.8 %) y Ahuachapán (44.6 %); a país son (ver gráfico 4): Ahuachapán (0.235), La Paz
nivel urbano, en Chalatenango (40.1 %) y Usulután (0.234), La Unión (0.223), Morazán (0.217) y Usulután
(43.4 %); y, nuevamente, Chalatenango (41.0 %) y (0.201), y muestran de forma consistente valores del
Ahuachapán (45.6 %) en el área rural. Esto sugiere IPM-ES superiores a los observados tanto a nivel
que, sin importar el lugar donde se encuentre un hogar nacional, como urbano y rural.
pobre en el país, es de esperarse que tenga entre ocho
y nueve privaciones, tal y como lo expone el mapa 3. La comparación urbano-rural en el IPM-ES puede dar
luces sobre aspectos particulares de algunos territorios,
Tampoco se observan diferencias significativas en la como Cabañas, San Miguel, La Libertad y San Salvador.
intensidad de la pobreza entre hogares según el sexo Estos tres departamentos en zonas urbanas presentan
 PRIVACIONES Y POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN EL SALVADOR

MAPA 3. Intensidad de la pobreza a nivel nacional y por DEPARTAMENTO URBANO RURAL

departamento, según área geográfica (expresada en porcentaje) Total 41.9 44.0
Ahuachapán 42.2 45.6
Santa Ana 41.5 44.0
Sonsonate 40.8 45.0
Chalatenango
TOTAL NACIONAL
Santa Ana
40.8 43.2
Chalatenango 40.1 41.0
42.8 La Libertad 42.1 44.7
Cabañas
Ahuachapán 43.7 San Salvador 42.2 43.6
Cuscatlán
44.6 San Salvador 42.8 Morazán Cuscatlán 41.9 43.2
Sonsonate
La Libertad 42.5 San Vicente 43.1
43.2 43.5 43.0 La Paz 42.6 43.9
La Paz La Unión
43.4
San Miguel
43.2 Cabañas 40.9 44.2
Usulután 43.5
43.3 San Vicente 42.1 43.4
Usulután 43.4 43.3
San Miguel 40.7 44.4
Morazán 42.1 43.3
La Unión 42.0 43.5

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

IPM-ES que son cercanos o muy inferiores al promedio las privaciones referidas a la inseguridad alimentaria.
nacional, en contraste con elevados valores del índice en Por su parte, la pobreza multidimensional en entornos
zonas rurales, y con las mayores distancias entre estos rurales continúa teniendo como matiz diferenciador
valores por área geográfica. Este tipo de resultados la prevalencia de privaciones en las condiciones de
podrían, por ejemplo, reforzar argumentos a favor de la la vivienda (en especial en la materialidad de pisos y
focalización de intervenciones en las zonas rurales de estos paredes y en el hacinamiento), el inadecuado acceso a
departamentos para cerrar brechas mientras se aborda de servicios básicos (como agua potable y saneamiento) 45
forma diferenciada la situación de otros departamentos y la persistencia de rezagos en las oportunidades
que presentan —de manera consistente— niveles altos educativas de los niños y las niñas. Este análisis de
de pobreza, tanto en el área urbana como en la rural (en las particularidades de la pobreza multidimensional se
el gráfico 4 se presentan los valores del IPM-ES). presenta en el gráfico 5.

Un análisis más pormenorizado permite aproximarse Otra forma de aproximarse a las diferencias o
a las particularidades de la pobreza multidimensional características peculiares de la pobreza en los territorios
en los territorios, a partir de diferentes tipos de es a través de las descomposiciones del IPM-ES a
descomposiciones del IPM. Por ejemplo, se puede nivel departamental. El gráfico 6 resume los hallazgos
identificar que existen diferencias en los tipos de y muestra que cada departamento contribuye a la
pobreza que se viven según la localización geográfica pobreza multidimensional con privaciones asociadas
de los hogares. Por ejemplo, en los entornos urbanos a indicadores específicos: Ahuachapán contribuye con
la pobreza tiene una característica particular: privaciones asociadas a las condiciones de la vivienda;
predominan carencias en la dimensión de la calidad Chalatenango, sobre todo, con privaciones asociadas
del hábitat, asociadas a la falta de espacios públicos a los indicadores referentes al trabajo y seguridad
para esparcimiento, la incidencia del crimen y el delito, social; Cabañas también contribuye con privaciones
y las restricciones provocadas por la inseguridad. De relativas a la dimensión de trabajo y seguridad social,
igual manera, en la pobreza urbana también pesan más pero también, más que el resto de departamentos,
 CAPÍTULO 3

GRÁFICO 4. Valor del IPM-ES (nacional, por departamento y área geográfica)

0.350

0.300

0.250 0.235 0.234

0.223 0.217
Valor del IPM -ES

0.201
0.193 0.191 0.185
0.200 0.179
0.167
0.152 0.146
0.150 0.135

0.100 0.079

0.050

0.000
án

az

ón

án

án

as

or
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An
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P
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Sa
n
Us

te
La

n
Cu
ua

Sa
n

So

la
Sa

La

n
Sa
Ah

Sa
Ch
Departamentos

Total departamento Urbano Rural Total nacional Total urbano Total rural

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

GRÁFICO 5. Diferentes tipos de pobreza. Composición del IPM-ES por área geográfica
100 %
Inasistencia escolar
Materiales inadecuados de techo
90 %
Subempleo e inestabilidad en el trabajo
80 % Falta de acceso a servicios de salud
- IPM ES

Falta de espacios públicos de esparcimiento

70 % Rezago educativo
Materiales inadecuados de piso y pared
Composición del

60 % Desempleo
Falta de acceso a agua potable
50 %
Incidencia de crimen y delito
Cuido temprano inadecuado
40 %
Hacinamiento
30 % Falta de acceso a seguridad social
Falta de acceso a saneamiento
20 % Restricciones debidas a la inseguridad
46 Baja educación de adultos
10 % Inseguridad en la tenencia del terreno
Trabajo infantil
0%
Inseguridad alimentaria
Urbana Rural Total
Exposición a daños y riesgos ambientales
Área geográfica

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

con indicadores referentes a déficits para la población Por otro lado, las propiedades de descomposición
infantil; y San Salvador contribuye con privaciones del IPM-ES son de utilidad para comparar diferentes
relativas a acceso a seguridad social, acceso a servicios tipos de hogares según el sexo de su jefatura o su
composición, entre otros atributos. Debido a que en la
de salud, y calidad del hábitat.
actualidad no se observan variaciones importantes en la
Los hallazgos que surgen por la descomposición intensidad de la pobreza en El Salvador, los resultados
del IPM-ES a nivel departamental son una guía y son marcados, principalmente, por los valores de la
incidencia o tasa de pobreza multidimensional. Estos
orientación para la política pública e indican áreas
resultados confirman que los niveles de pobreza son
prioritarias de trabajo con el fin de cerrar brechas, mayores que el promedio nacional en hogares con
atender problemas específicos y realizar mejoras en el jefatura masculina, así como en hogares que tienen
bienestar de los hogares salvadoreños. personas dependientes que son menores de edad (la
 PRIVACIONES Y POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN EL SALVADOR

GRÁFICO 6. Ejemplos de tipos y particularidades de la pobreza

en los departamentos

100 %

90 %

80 %

70 %
- ES
Composición del IPM

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

Departamentos

Inasistencia escolar Rezago educativo Cuido temprano inadecuado Baja educación de adultos

Materiales inadecuados de techo Materiales inadecuados de piso y pared Hacinamiento Inseguridad en la tenencia del terreno

Subempleo e inestabilidad en el trabajo Desempleo Falta de acceso a seguridad social Trabajo infantil

Falta de acceso a servicios de salud Falta de acceso a agua potable Falta de acceso a saneamiento Inseguridad alimentaria

Falta de espacios públicos de esparcimiento Incidencia de crimen y delito Restricciones debidas a la inseguridad Exposición a daños y riesgos ambientales

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

47

comparación del IPM-ES según las características de techo, trabajo infantil, inseguridad alimentaria,
de los hogares se presenta en el gráfico 7). incidencia de crimen y delito, y exposición a daños
y riesgos ambientales. Este tipo de hallazgos afina las
Cabe mencionar que cuando se descompone el IPM-
ES por sexo de la jefatura del hogar, se obtienen intervenciones en función de la realidad de las personas
resultados interesantes que apuntan a vivencias que viven en situación de pobreza en El Salvador.
cualitativamente distintas de la pobreza, que son menos
visibles desde una medición tradicional por ingresos.
Pobreza monetaria y multidimensional:
Por ejemplo, hogares pobres con jefatura masculina se
distinguen del promedio por privaciones más notorias un análisis integrado
en indicadores como cuido temprano inadecuado. En
contraste, y a pesar de la menor incidencia de pobreza La nueva metodología de medición multidimensional de la
entre los hogares con mujeres como jefas de hogar, pobreza no sustituye a la medición por ingresos, sino que
estos se caracterizan porque tienden a presentar mayor la complementa, pues aporta una mirada socioeconómica
peso en privaciones asociadas al rezago educativo en a una problemática que, por tradición, ha sido analizada
niños y niñas en edad escolar, materiales inadecuados bajo una perspectiva exclusivamente económica.
 CAPÍTULO 3

GRÁFICO 7. Comparación de IPM-ES según características de los hogares

Total 0.152
Características de los hogares

Sin dependientes 0.108

Con dependientes (60 años de edad y más) 0.101

Con dependientes (con edades entre 0 y 15

años; o con 60 años o más)
0.173

Con dependientes (con edades entre

0 y 15 años)
0.187

Con jefatura femenina 0.136

Con jefatura masculina 0.161

0.000 0.050 0.100 0.150 0.200

Valores del IPM- ES

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

Como se puede observar en el cuadro 4, ambos tipos de CUADRO 4. Distribución de los hogares
pobreza pueden estar asociadas, pero no necesariamente salvadoreños según tipología de pobreza
son equivalentes. Del total de hogares salvadoreños, (expresado en porcentajes)
por ejemplo, 17.5 % se encuentran en situación de
48 pobreza multidimensional, pero no son considerados Hogares con pobreza
Hogares con
multidimensional Total de
como pobres por ingresos; mientras que 14.2 % de pobreza
hogares
los hogares enfrentan pobreza monetaria, pero no son monetaria* No Sí
considerados como pobres multidimensionales. No 50.6 17.5 68.1

Del total de hogares salvadoreños (ver cuadro 4), Sí 14.2 17.7 31.9
50.6% no clasifica bajo ninguna denominación Total de hogares 64.8 35.2 100.00
de pobreza (monetaria o multidimensional). Lo
* Se han considerado las líneas de pobreza
anterior no implica que los hogares estén exentos de oficiales 2014: para el área urbana USD
99.06 y para el área rural USD 61.46.
privaciones, sino que estas no llegan al mínimo de siete
según el umbral establecido por la metodología para Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)
clasificar a un hogar como pobre multidimensional.
Por su parte, el 17.7 % de los hogares experimentan (la comparación de IPM-ES según las características
ambos tipos de pobreza (económica y social), por de los hogares se presenta en el gráfico 7).
lo que deberían ser el foco central de atención de la
política pública, ya que —además de tener múltiples Estos resultados apuntan a distintos tipos y dinámicas
carencias que afectan de manera objetiva la calidad de de pobreza, ambas importantes y factibles de ser
vida de las personas que forman parte del hogar—, no capturadas desde mediciones oficiales nacionales.
disponen de los medios económicos para superarlas De hecho, uno de los aportes más interesantes
 PRIVACIONES Y POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN EL SALVADOR

de este análisis complementario proviene de la pobreza; mientras que en algunas zonas urbanas,
posibilidad de aproximarse a varias tipologías de como las de Chalatenango y San Salvador,
pobreza en el territorio (ver cuadro 5). En primer predomina la pobreza monetaria. Por otra parte, las
lugar, los resultados presentan un panorama más dinámicas de la pobreza son diferenciadas según el
complejo de vulnerabilidad socioeconómica, dado sexo de la jefatura del hogar. De ahí que el factor
que, aproximadamente, un 49.4 % de los hogares diferenciador del tipo de pobreza que enfrentan
salvadoreños (39.1 % en el área urbana; 68.2 % en los hogares urbanos con jefatura femenina es la
la rural) tienen algún tipo de dificultad económica dimensión de los ingresos.
o algún grado significativo de privaciones en las
La distribución de hogares de acuerdo con el tipo y
dimensiones esenciales del bienestar. En segundo
condición de pobreza, zona geográfica, departamento,
lugar, los resultados muestran que no pueden
sexo de la jefatura y composición del hogar se
equipararse ambas formas de pobreza. A lo anterior presentan en el cuadro 5.
hay que agregar que existen excepciones y diferencias
según el territorio y las condiciones sociodemográficas Estos resultados pueden variar en función de los
de los hogares: así, en las zonas rurales, es notoria la ajustes y actualizaciones que se hagan a futuro a la
prevalencia de la combinación de ambas formas de medición de pobreza por ingresos en el país.

49
 CAPÍTULO 3

CUADRO 5. Distribución de hogares según tipo y condición de pobreza,

zona geográfica, departamento, sexo de la jefatura y composición del hogar
DISTRIBUCIÓN DE HOGARES SEGÚN TIPO Y CONDICIÓN DE POBREZA
(EXPRESADO EN PORCENTAJES)

DESAGREGACIÓN
Sin ningún Pobreza monetaria
Solo pobreza Solo pobreza
tipo de y pobreza Total
monetaria multidimensional
pobreza multidimensional

Total 50.6 14.2 17.5 17.7 100.0

Rural 31.8 9.8 30.3 28.1 100.0

Urbano 60.9 16.6 10.6 11.9 100.0

Ahuachapán 33.4 13.9 21.7 31.0 100.0

Santa Ana 49.4 15.2 18.7 16.7 100.0

Sonsonate 44.7 13.8 20.5 21.0 100.0

Chalatenango 47.0 19.8 15.1 18.1 100.0

La Libertad 53.3 13.2 16.7 16.8 100.0

San Salvador 66.8 14.6 10.1 8.5 100.0

Cuscatlán 40.5 14.8 23.8 20.9 100.0

La Paz 34.7 11.5 28.7 25.1 100.0

Cabañas 38.6 17.3 16.7 27.4 100.0

San Vicente 41.6 15.2 21.5 21.7 100.0

Usulután 40.0 13.5 22.5 24.0 100.0

San Miguel 48.2 13.5 19.3 19.0 100.0

50
Morazán 35.7 13.8 19.5 31.0 100.0

La Unión 36.5 11.8 27.9 23.8 100.0

Jefatura hombre 49.2 13.7 18.1 19.0 100.0

Jefatura mujer 53.0 15.2 16.6 15.2 100.0
Hombre 28.7 9.3 30.9 31.1 100.0
Rural
Mujer 38.6 10.9 28.9 21.6 100.0
Hombre 61.8 16.3 10.2 11.7 100.0
Urbano
Mujer 59.4 17.1 11.2 12.3 100.0
Dependientes con edades
41.4 16.1 18.2 24.3 100.0
entre 0 y 15 años
Dependientes con 60 o más
61.0 14.5 14.6 9.9 100.0
años de edad
Dependientes con edades
entre 0 y 15 años y de 60 42.0 18.2 17.1 22.7 100.0
años o más
 PRIVACIONES Y POBREZA MULTIDIMENSIONAL EN EL SALVADOR

No dependientes 67.5 6.7 19.4 6.4 100.0

Personas con edades entre 0
32.8 15.4 19.2 32.6 100.0
a 5 años
Personas con edades entre 6
36.6 17.8 17.1 28.5 100.0
a 15 años
Personas con edades entre
43.2 13.5 21.4 21.9 100.0
16 a 29 años
Personas con edades entre
50.1 14.0 17.6 18.3 100.0
30 a 59 años
Personas con 60 o más años
53.9 16.4 15.0 14.7 100.0
de edad
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

51
 CAPÍTULO 3

Capítulo 4
Próximos pasos para la
consolidación de la medición
de la pobreza en El Salvador

52
 PRÓXIMOS PASOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

Erradicar la pobreza y garantizar los derechos de la sociales, así como del intercambio de experiencias
población requiere, además de convicción política, nacionales e internacionales sobre la construcción de
herramientas técnicas para orientar el diálogo e metodologías de medición de pobreza más compatibles
informar sobre el diseño e implementación de políticas con una visión de la política pública que pone al ser
públicas. Las metodologías para medir la pobreza humano al centro y que reconoce que la calidad de
son claves para estos propósitos. En un contexto vida, el desarrollo y bienestar de las personas dependen
nacional caracterizado por importantes déficits de múltiples factores. También es fruto del esfuerzo
sociales acumulados a lo largo de la historia, no se de las instituciones nacionales por adaptarse a estas
podía seguir postergando la decisión de perfeccionar nuevas visiones, alinear sus instrumentos y ponerlos
las mediciones oficiales de la pobreza. Es así que, a al servicio del bienestar de la gente.
través de este documento, el GOES enfatiza su firme
compromiso por impulsar acciones para combatir la Sin embargo, la adopción de la metodología
pobreza en El Salvador, de forma asertiva y acertada. multidimensional de medición de la pobreza no marca
el fin de un proceso. Podría decirse que es solo un paso
El Salvador debía dejar de depender exclusivamente en un proceso más largo, encaminado a consolidar las
de mediciones que concebían la pobreza como la herramientas que el Estado necesita para erradicar
insuficiencia de ingresos monetarios. Tal como se ha la pobreza y garantizar los derechos de la población.
señalado en secciones previas, este tipo de enfoques Desde esta óptica, aún queda mucho trabajo pendiente
brindan una visión restringida sobre una problemática por hacer en un corto, mediano y largo plazo.
que es demasiado compleja y dinámica. En el caso de
El Salvador, estas limitaciones se profundizaron por A continuación se perfilan algunas consideraciones de
cuestiones de orden técnico causadas, entre otros corto plazo que atañen a la medición de la pobreza en
aspectos, por la no actualización de la composición el país y que se vinculan con aspectos metodológicos,
de la CBA y las consecuentes distorsiones en la institucionales y comunicacionales.
estimación de los niveles de ingreso necesarios para
a) Continuidad y periodicidad de la medición
llevar una vida digna.
multidimensional. La única fuente para la primera
La adopción de una metodología multidimensional de medición multidimensional de la pobreza en El
la pobreza, que no sustituye pero sí complementa a la Salvador fue la EHPM 2014, cuyo levantamiento
medición por ingresos, es un avance fundamental para se realiza anualmente. El perfeccionamiento de
mejorar la calidad de la política pública en el país. Los este instrumento será vital para que la medición
multidimensional de la pobreza se lleve a 53
resultados descritos en el apartado anterior permiten
apreciar las ventajas de esta metodología, así como cabo conforme a esta periodicidad, según lo
el potencial que tienen las medidas de incidencia, requerido en la LDPS y sin recurrir a recursos
intensidad e IPM-ES para recabar información que extraordinarios. Con la puesta en marcha del
sirva al diseño de la política social y a la evaluación del SNIE, se fortalecerán el uso y la aplicación de
progreso de la sociedad salvadoreña en dimensiones esta herramienta, la capacidad del Estado para
esenciales del bienestar. De hecho, uno de los valores planificar y gestionar el desarrollo, y garantizará
fundamentales de la nueva medida radica en que puede el acceso y la calidad en la prestación de bienes y
ser usada para rendir cuentas sobre este progreso, servicios que mejoren la calidad de vida de toda
identificar alertas ante posibles retrocesos, así como la población (con mayor énfasis en la población
retroalimentar a la ciudadanía y a las instituciones en situación de pobreza).
gubernamentales sobre las áreas y sectores prioritarios
de trabajo. b) Alcance de la medición multidimensional y
pertinencia para la focalización. Aprovechar al
Este avance en la forma de medir la pobreza es el máximo el potencial de la medición multidimensional
resultado de años de diálogo y debate técnico y de la pobreza como herramienta de planificación
político; de la acumulación de lecciones aprendidas; y focalización de programas sociales implica
de múltiples ensayos nacionales en el diseño de reconsiderar la representatividad geográfica de su
instrumentos para la focalización de programas fuente de información. A la fecha, la EHPM es
 CAPÍTULO 4

representativa a nivel departamental, y en cincuenta medición multidimensional de la pobreza suelen

de los doscientos sesenta y dos municipios del país tener contenidos económicos y estadísticos que
para ciertos indicadores. Obtener un perfil más no siempre son difundidos a la sociedad civil de
preciso de la pobreza en el territorio contribuiría manera adecuada. Sin embargo, erradicar la pobreza
al cumplimiento de estrategias y líneas de acción del no es tarea exclusiva del Estado y debe involucrar
PQD 2014-2019, relacionadas con la territorialización la participación ciudadana en las diversas fases del
de las políticas públicas, el desarrollo inclusivo de los ciclo de la política pública: diseño, implementación,
territorios y el fortalecimiento de los programas de contraloría, monitoreo y evaluación. La experiencia
erradicación de la pobreza y la exclusión. Este tipo de internacional reitera la importancia de fomentar una
esfuerzos exigen datos para aproximarse, de manera mejor comprensión de las mediciones de pobreza
consistente y confiable, en el aspecto estadístico, —y, en particular, de los usos, ventajas, alcances y
a la realidad de los hogares y de las personas en los limitaciones de la nueva medición multidimensional—
doscientos sesenta y dos municipios del país. Lo en actores de la sociedad civil, a fin de activar un
anterior implicaría brindar más recursos financieros círculo virtuoso de participación, transparencia y
y técnicos a la DIGESTYC para que se disponga de rendición de cuentas, tan necesario para mejorar
una medición multidimensional a nivel municipal. la efectividad y la eficiencia en la gestión pública y
De esta manera, se cumpliría el artículo 47 de la avanzar en el desarrollo humano. Esto requiere de
LDPS, que establece que es necesario realizar una un esfuerzo intencionado por identificar audiencias
medición territorial de la pobreza y de las brechas de claves y compartir aspectos de la metodología, por
desigualdad, con el fin de obtener insumos para el lo que el proceso también implica la búsqueda de
diseño de políticas y programas a nivel municipal. alianzas con fines de difusión. De igual manera,
c) Uso de la medición multidimensional por implica establecer los mecanismos de acceso a la
parte de entidades públicas. Institucionalizar la información a fin de garantizar la transparencia
medición de la pobreza en el país requiere, más y replicabilidad de los resultados, así como la
que una disposición legal, de un cálculo periódico promoción de interfaces abiertos y públicos para
de la incidencia o intensidad de la pobreza, simplificar la interpretación de los datos. También
o de un análisis de la evolución del IPM-ES. supone la generación de espacios de diálogo y
Supone, en cambio, asegurar que las instituciones debate sobre la orientación que debe tener la
públicas utilizan los indicadores y la familia política pública para resolver, reducir y erradicar
de índices de pobreza multidimensional como las privaciones que afectan a diario el bienestar de
54 la población.
herramientas internas de gestión, para planificar
sus intervenciones sectoriales, coordinar
e) Mejoras en la medición de pobreza por ingresos.
esfuerzos, dar seguimiento a metas y evaluar su
El GOES reconoce que existen amplias
desempeño. Este tipo de acciones no ocurren
oportunidades para mejorar la calidad de las
de forma espontánea; por el contrario, son el
estimaciones de la pobreza por ingresos en el
resultado de esfuerzos conscientes, intencionados
país. Desde un punto de vista metodológico,
y decididos por armonizar a nivel de Estado
esto obliga a revisar los parámetros de referencia
instrumentos comunes de trabajo. La medición
y, en concreto, a actualizar la composición y
multidimensional complementará los indicadores
el costo de la CBA, así como a perfeccionar los
establecidos en el PQD 2014-2019 (GOES, 2015)
mecanismos para el cálculo de los ingresos de
y contribuirá a dar seguimiento a las acciones
los hogares. La actualización de la CBA no solo
de las instituciones públicas en torno a las
prioridades del Gobierno (empleo, educación y obedece a una exigencia técnica necesaria para
seguridad, entre otros objetivos) y a los impactos obtener una estimación más realista de la pobreza
que las intervenciones del Estado tienen en la monetaria; responde de manera fundamental
vida de las personas en condición de pobreza. a un compromiso del Estado por garantizar el
derecho humano a una alimentación y nutrición
d) Uso de los resultados de la medición multidimensional adecuadas; desarrollar las acciones necesarias
por parte de la ciudadanía. Las metodologías de para respetar, proteger, facilitar y asegurar el
 PRÓXIMOS PASOS PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA MEDICIÓN DE LA POBREZA EN EL SALVADOR

cumplimiento de este derecho, así como eliminar (2002) en lo referente a los métodos de recolección y
la discriminación de las personas que viven en agregación de los ingresos de los hogares.
los entornos rurales. La revisión de la CBA y
la adopción de una medición multidimensional f) Relación entre los instrumentos nacionales de
de la pobreza son parte del esfuerzo institucional planificación, focalización y medición. La metodología
por fortalecer las herramientas. Se espera que en de medición multidimensional de la pobreza es
el 2016 concluya el proceso de actualización de la una herramienta que complementa, pero que
CBA, que la DIGESTYC inició en el 2009, con no sustituye a otros instrumentos de planificación
el apoyo del Programa Mundial de Alimentos de políticas públicas, focalización de programas
(PMA) y el Instituto de Nutrición de Centro sociales (como el RUP) y medición de la pobreza
América y Panamá (INCAP). Esta actualización (pobreza monetaria). Desde la Secretaría Técnica y de
contribuirá, además, a enriquecer los debates Planificación de la Presidencia, y con el apoyo directo
para la definición de un salario mínimo o una del MINEC a través de la DIGESTYC, se realizarán
renta básica; además, permitirá contar con una las gestiones necesarias para establecer sinergias entre
base científica para determinar las necesidades estos instrumentos, de tal manera que contribuyan en
mínimas de abastecimiento de alimentos, así la consolidación del SNIE. Parte de este esfuerzo de
como identificar los productos alimenticios consolidación se centrará en la generación de datos
cuyos precios debieran ser monitoreados para y análisis estadístico para avanzar en la medición
asegurar que la población de escasos recursos de las brechas de desigualdad en el país, según lo
acceda a ellos, entre otros aspectos. Por otra requerido por la LDPS, y conforme a las mejores
parte, mejorar el cálculo de los ingresos implica prácticas internacionales, los nuevos aportes
apegarse a las recomendaciones internacionales y, metodológicos y las revisiones incorporadas en las
en especial, a las emitidas por el Grupo de Canberra mediciones vigentes.

55
 Referencias
bibliográficas

56
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 Anexos

Anexo 1
Aspiraciones más sentidas por la población pobre (planteadas con
comentarios representativos), y selección de dimensiones e indicadores
de pobreza multidimensional
FIGURA 5. Comentarios de la población, representativos de las dimensiones
e indicadores de la pobreza multidimensional

Salud, servicios
Educación Condiciones Trabajo y básicos y Calidad
58 del hábitat
de la vivienda seguridad social seguridad
alimentaria

“Nosotros ya no “Con hoyos en el techo” “El trabajo es mal “Ir a la clínica es un día “Aquí la divierta
vamos a estudiar” remunerado” de trabajo menos” no existe”
Materiales de techo Subempleo Falta de acceso Falta de espacios
Inasistencia escolar a servicios de salud publicos de
esparcimiento

“Este año no “Con piso de tierra y “Es que aquí “Un día se me metieron
voy a estudia, sino que pared como zaranda” “El trabajo es escaso” no hay agua” los mañosos”
hasta el otro” Materiales de Desempleo Falta de acceso a Incidencia de crimen
Rezago educativo agua potable y delito
piso y pared

“No tengo con quien “Amontonados, como “Toca trabajar en las “Mire, con algo de pena, “Uno no sale por
dejar a los bichos” que fuéramos cuches” condiciones que sean” pero ese es el baño” cuidar la casa”
Falta de acceso a Falta de acceso a Restricciones debidas
Cuido temprano Hacinamiento seguridad social saneamiento a la inseguridad
inadecuado

“Sin bachillerato no “Con algo de temor “El pisto no alcanza; hay “Comemos lo mismo “Una lluvia fuerte y
hay oportunidades” de ser desalojados” que apoyarse en los y salteado” perdemos todo por la
correntada”
Baja educación de Inseguridad en la cipotes” Inseguridad Exposición a daños y
personas adultas tenencia del terreno Trabajo infantil alimentaria riesgos ambientales

Fuente: Elaboración propia con base en PNUD (2014)

Anexo 2 de pobreza (H), la intensidad en que las personas
pobres sufren las privaciones (A) y el Índice de
Apéndice metodológico Pobreza Multidimensional (IPM). Matemáticamente,
el IPM es el resultado de combinar los primeros dos
componentes de la pobreza:

Parte 1: El método Alkire-Foster IPM=H x A

A. Axiomas que cumple el método Alkire- La metodología se basa en un método de conteo
Foster e identifica a un hogar como pobre o no pobre por
medio de 3 pasos. En el primer paso, se identifica
Los principales axiomas planteados por la literatura
el estado de privación de las personas que integran
académica con relación a las medidas multidimensionales
el hogar en cada uno de los indicadores según los
de pobreza —y que se cumplen con la metodología de
pobreza multidimensional que adopta El Salvador— se umbrales establecidos.
sintetizan en cuatro aspectos: Para el caso de El Salvador, se identificaron veinte
Axiomas generales indicadores. Así, la matriz de privaciones (X) viene
dada por el producto entre el número total de personas
• Debe ser posible desagregar en subgrupos las y el total de indicadores. Para el caso, la población en
medidas de pobreza multidimensional. el 2014 fue de 6 401 415 (DIGESTYC, 2014). El logro
de la persona i en el indicador j está dado por x ij al
• Las medidas deben ser independientes de las escalas
interior de la matriz X con una dimensión 6 401 415 x
usadas para medir las variables.
20, en el que las filas denotan personas y las columnas
• La medida de pobreza debe ser continua. expresan indicadores.

Axiomas de foco El punto de corte del umbral de privación para cada

indicador j está dado por z j. Por lo tanto, cualquier
• La medición de la pobreza solo debe reflejar las persona i está privada en cualquier indicador j si x ij <
características de la población que experimenta z j y no estará privado, por lo contrario. Posteriormente,
privación, así como la profundidad de sus carencias. se asigna el estado de privación g ij a cada persona en cada
• El logro de los hogares que no son considerados indicador basándose en lo calculado, en donde g ij = 1, si 59
como pobres no debe tener influencia sobre la la persona i está privada en el indicador j y g ij = 0, en el
medición de la pobreza. caso contrario.

Axiomas de monotonicidad En el segundo paso, se establece si cada hogar h está

privado en el indicador j, mediante el criterio de que
• La pobreza no puede aumentar si mejora la situación todo hogar estará privado en un indicador, siempre y
de alguien en pobreza. cuando, al menos una de las personas que integran el
Axiomas de transferencia hogar, esté privada en ese indicador. Matemáticamente,
se parte de la definición de que todo hogar h está
• La pobreza no se reduce en ninguna medida si un integrado por p personas para todo p=1,...,m h; donde
hogar muy pobre transfiere logros a otro hogar m h es el total de personas que integran cada hogar.
menos pobre. El estado de privación de cada persona de un mismo
hogar en el indicador j estará dado por g pj. Por lo tanto,
B. Desarrollo matemático de la metodología
Alkire-Foster aplicada a El Salvador si , el hogar h está privado en el indicador
j. Finalmente, se asigna el estado de privación g hj a
La metodología Alkire-Foster mide la pobreza desde cada hogar en cada indicador, en donde g hj = 1, si el
una perspectiva multidimensional, por medio de la hogar h está privada en el indicador j y g hj = 0, en el
identificación del porcentaje de hogares en situación caso contrario.
 En el tercer y último paso, se identifica si el hogar es se puede expresar como el producto de la tasa de
pobre o no. Para ello, se les asigna un mismo peso incidencia y la tasa de intensidad de la pobreza:
de 5 % a todos los indicadores que, además, es el
mismo para todos los hogares y se denota por w j, tal
que . Se calcula para cada hogar el total
de privaciones c h por medio de sumar las privaciones Esta característica tiene una interesante implicación
de todos los indicadores j, y multiplicándolos por política para el análisis inter-temporal. Una reducción
sus respectivas ponderaciones, de tal manera que del IPM puede ocurrir debido a una reducción de H o
. Un hogar es identificado como una reducción de A11 .
pobre si c h ≥ k, donde k es el número de privaciones
La segunda propiedad de IPM es que si toda la población
que debe tener un hogar para ser considerado como
se divide en m grupos mutuamente excluyentes, entonces
pobre, y es no pobre si se da lo contrario. En El
IPM total puede ser expresado como un promedio
Salvador, se definió un valor k=7.
ponderado de los valores de IPM de m subgrupos,
Una vez identificados los hogares pobres y sus cuando los pesos son los respectivos porcentajes de
privaciones, se obtiene la tasa de incidencia de la población. Se denota la matriz de logro Xl, los hogares
pobreza H. En donde, q representa el total de hogares h l y el Índice de Pobreza Multidimensional IPM (X l) del
identificados como pobres y n es el total de hogares subgrupo l. Entonces, el IPM total puede ser expresado
en El Salvador que, para el 2014, fue de 1 722 075 con la siguiente fórmula:
hogares. De manera matemática se plantea con la
siguiente fórmula:

Esta función es útil para comprender la contribución

de los diferentes subgrupos al nivel total de pobreza.
El axioma del enfoque10 requiere que la medición de Es necesario tener en cuenta que la contribución de
la pobreza solo se centre en las personas identificadas un subgrupo de la pobreza total depende tanto del
como pobres. Esto permite obtener la tasas de nivel de pobreza de ese subgrupo, como de la cuota de
intensidad de la pobreza A, mediante el cálculo de la población del subgrupo.
un vector de privaciones de los hogares pobres c (k)
60 de c, tal que c h (k) = c h si c h ≥ k y c h (k) = 0, en caso  
contrario. Entonces la tasa de intensidad de la pobreza Parte 2: Diseño muestral de la EHPM
es igual al promedio de privaciones entre los hogares 2014
pobres, de acuerdo con la siguiente fórmula:
La Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
(EHPM) se realizó entre enero y diciembre del 2014,
con el objetivo de recolectar —durante ese periodo—
información estadística actualizada sobre las condiciones
socioeconómicas y demográficas de la población
salvadoreña, para facilitar el diseño de políticas, planes,
C. Propiedades del Índice de Pobreza
programas y proyectos que desarrollan las instituciones
Multidimensional (IPM) públicas y organismos nacionales e internacionales. El
instrumento de recolección de datos está integrado
A continuación se plantean algunas de las propiedades
por once secciones y un Módulo para la Medición
del IPM que son útiles para el análisis de las políticas Multidimensional de la pobreza (MMP), tal y como se
públicas en El Salvador. El primero es que el IPM muestra en el cuadro 6:

10. En el contexto multidimensional, el enfoque de la pobreza establece 11. Apablaza y Yalonetzky (2011) han demostrado que el cambio en
que cualquier aumento en los logros de las personas que no son po- M0 se puede expresar como ∆M0 = ∆H + ∆A + ∆H x ∆A,
bres no debe de afectar la medida de pobreza Alkire y Foster (2011). donde ∆x se conoce como el cambio en x.
 CUADRO 6. Secciones y módulos de segmento que integraron la muestra. Esta selección
la EHPM 2014 se realizó mediante un muestreo aleatorio simple
sistemático a través de un algoritmo que forma parte
Sección Descripción
del Sistema de Muestras Integrado que utiliza la
0 Número de miembros fuera del hogar DIGESTYC.
1 Características sociodemográficas
A continuación, se presentó la distribución de la
2 Educación
muestra entre los departamentos y el número de
2A Tecnología de información y comunicación hogares que completaron la información en la boleta.
3 Características generales de la vivienda Al final del levantamiento, se obtuvo un 92.2 %
de efectividad de la muestra, lo que garantiza una
4 Empleo e ingreso
adecuada y efectiva representatividad de los datos
5 Actividad de producción agropecuaria hasta el nivel departamental.
6 Salud
La distribución de la muestra entre los departamentos
7
Remesas familiares y otras transacciones del se presenta en el cuadro 7:
hogar
CUADRO 7. Distribución de la muestra entre
8 Consumo de alimentos en el hogar
los departamentos
9 Subsidios al hogar por parte del Gobierno Número de Total de
Cantidad de
viviendas hogares
Módulo para la Medición Multidimensional de Departamento en la con boleta
segmentos
MMP muestrales
la Pobreza muestra completa
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)
Ahuachapán 1 289 1 233 93
El Módulo para la Medición Multidimensional de Santa Ana 2 109 1 982 153
la Pobreza fue diseñado como una ampliación de
Sonsonate 1 610 1 534 117
la EHPM y realizado con el propósito expreso de
recolectar información necesaria para la construcción Chalatenango 925 874 66
de nueve de los veinte indicadores que integran la La Libertad 2 537 2 251 186
medición multidimensional de la pobreza.
San Salvador 4 492 3 918 333
La DIGESTYC fue la institución a cargo del diseño Cuscatlán 1 025 956 72
y selección de la muestra, la cual fue diseñada para 61
La Paz 1 372 1 268 98
obtener representatividad estadística a nivel nacional,
por área y departamento. Para lograrlo, utilizó el Cabañas 1 486 1 410 106
mismo criterio que ha adoptado para la EHPM: exigir San Vicente 845 791 63
un Coeficiente de Variación (CV) inferior al 20 % para
Usulután 1 016 957 73
considerar las estimaciones de los indicadores como
confiables. Para lograr este objetivo, se estableció San Miguel 1 331 1 245 96
un tipo de muestreo probabilístico, estratificado, Morazán 1 395 1 340 100
bietápico y por conglomerados, con lo que se
La Unión 1 487 1 370 108
determinó que el tamaño de la muestra para obtener
resultados confiables era de 22 919 viviendas. Total 22 919 21 129 1 664
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)
La selección de las viviendas en la muestra se realizó
en dos etapas. En la primera, se seleccionaron los PARTE 3. Escenarios de pobreza
segmentos (unidades primarias de muestreo) mediante multidimensional con diferentes
su probabilidad proporcional a su tamaño, que tomó valores k
como base la cantidad de viviendas ocupadas dentro
de cada segmento seleccionado. En la segunda etapa, La definición del umbral de pobreza o línea de corte
se seleccionaron entre las viviendas ocupadas de cada k es una decisión crítica en el proceso metodológico
 para la adopción de la medición multidimensional de Parte 4. Confiabilidad estadística de
la pobreza. Quienes han creado esta medida sugieren los principales resultados de este
emplear un k equivalente a un tercio del total de informe
privaciones. Este criterio ha sido adoptado en índices
internacionales como el IPM y otras medidas nacionales. La confiabilidad de las estimaciones se determinó
Para el caso de la medición en El Salvador, que se basa en mediante el cálculo estadístico del Coeficiente de
veinte indicadores, un tercio equivaldría a 6.6 carencias; Variación (CV) para cada uno de los resultados.
es decir, a un corte de siete privaciones. El criterio utilizado fue que, si el cálculo del CV
relacionado al resultado era menor al 20 %, el resultado
No obstante, existen otro tipo de criterios que sustentan obtenido se consideró como confiable; pero, si el CV
esta decisión. En El Salvador, los hogares salvadoreños era igual o mayor al 20 %, el resultado estimado no
presentan en promedio 5.6 privaciones (la moda y la era confiable.
mediana en el número de privaciones para el total
de hogares es de cuatro y cinco, respectivamente). A continuación, en el cuadro 9, se presentan los
La selección de un valor de siete permite focalizar la coeficientes de variación de los principales resultados
atención en hogares con mayor número y profundidad obtenidos en los diferentes niveles de desagregación:
área urbana y rural, por departamento, sexo de
de carencias y que, de alguna manera, se distinguen
la jefatura del hogar, y hogares con personas
del promedio.
dependientes. Como se puede observar, los indicadores
A modo de referencia, el cuadro 8 presenta diferentes estimados a nivel departamental y según condiciones
escenarios de pobreza multidimensional, según diversos sociodemográficas del hogar son confiables.
valores en la línea de corte k.
CUADRO 8. Tasa de pobreza durante el 2014,
ante diferentes líneas de corte k
Tasa de pobreza durante el 2014
Línea de corte k
(porcentaje de hogares)
1 98.86
2 94.91
3 87.00
62
4 75.09
5 61.58
6 48.31
7 35.22
8 24.59
9 15.85
10 9.18
11 4.60
12 2.07
13 0.82
14 0.23
15 0.09
16 0.02
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)
 CUADRO 9. Confiabilidad estadística de los principales resultados
Índice de Pobreza
Tasa de incidencia de la Tasa de intensidad de la
Nivel de Multidimensional
pobreza (H) pobreza (A)
desagregación (IPM-ES)
Estimador (%) CV (%) Estimador (%) CV (%) Estimador (%) CV (%)

Nacional 35.2 1.8 43.2 0.3 0.152 1.9

Rural 58.5 1.5 44.0 0.4 0.257 1.7
Urbano 22.5 3.5 41.9 0.5 0.094 3.7
Ahuachapán 52.7 5.2 44.6 1.3 0.235 5.7
Santa Ana 35.4 7.1 42.8 0.9 0.152 7.2
Sonsonate 41.5 4.6 43.2 1.1 0.179 4.8
Chalatenango 33.2 8.3 40.8 1.3 0.135 8.8
La Libertad 33.5 4.8 43.5 1.0 0.146 5.1
San Salvador 18.6 6.8 42.5 1.1 0.079 7.3
Cuscatlán 44.7 6.2 42.8 1.1 0.191 6.5
La Paz 53.8 4.9 43.4 1.5 0.234 5.5
Cabañas 44.1 4.8 43.7 1.1 0.193 5.2
San Vicente 43.2 6.2 43.0 1.5 0.185 6.8
Usulután 46.5 6.3 43.3 1.2 0.201 6.3
San Miguel 38.3 5.2 43.5 1.5 0.167 6.1
Morazán 50.4 4.6 43.1 0.9 0.217 5.0
La Unión 51.7 4.1 43.2 1.0 0.223 4.6
Jefatura del hogar-hombre 37.1 1.9 43.3 0.4 0.161 2.0
Jefatura del hogar-mujer 31.8 2.7 42.9 0.6 0.136 2.8
63
Hogares con personas
dependientes de 0 a 15 42.5 1.9 43.9 0.4 0.187 2.0
años de edad
Hogares con personas
dependientes de 60 años 24.5 3.9 41.2 0.7 0.101 4.0
de edad y más
Hogares con personas
dependientes de 0 a 15
39.6 3.5 43.5 0.6 0.172 3.5
años de edad, y de 60 años
de edad y más
Hogares sin personas
25.8 4.0 41.8 0.8 0.108 4.3
dependientes

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

 Anexo 3.
Cuadros complementarios

CUADRO 10. Incidencia de pobreza multidimensional por área geográfica y

según el sexo de la jefatura del hogar (expresada en porcentajes)

Jefatura de hogar
Área
Hombre Mujer

Urbana 21.8 23.6

Rural 62.0 50.5
Total 37.1 31.8
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

64
 CUADRO 11. Privaciones de los hogares salvadoreños (porcentaje de hogares
con privaciones por indicador, según departamento)

Departamento
Indicadores
AHUACHAPÁN SANTA ANA SONSONATE CHALATENANGO LA LIBERTAD SAN SALVADOR CUSCATLÁN LA PAZ CABAÑAS SAN VICENTE USULUTÁN SAN MIGUEL MORAZÁN LA UNIÓN Total

Inasistencia escolar 21.9 14.6 13.9 14.4 13.1 6.6 13.5 15.7 19.0 11.0 12.1 15.7 15.9 20.8 12.6

Rezago educativo 6.2 N.D. 3.9 N.D. 3.5 1.6 N.D. 3.2 5.0 N.D. N.D. N.D. 4.4 4.7 3.0

Cuido temprano inadecuado 18.8 17.3 16.8 18.7 16.5 13.9 19.7 19.4 21.4 17.5 20.8 16.8 22.7 22.2 17.1

Baja educación de adultos 90.4 85.6 83.4 89.2 79.7 68.3 87.8 89.1 90.6 86.0 86.8 80.5 92.9 92.9 80.6

Materiales inadecuados de techo 11.6 8.9 9.2 N.D. 8.4 5.5 5.5 11.8 5.9 11.0 10.2 7.3 7.6 7.1 7.7

Materiales inadecuados de piso y pared 41.8 20.8 30.3 21.9 19.8 10.0 27.2 26.1 24.4 24.9 34.2 27.2 39.2 24.0 22.0

Hacinamiento 57.8 39.9 55.4 48.0 44.8 29.9 54.8 56.2 51.9 54.3 58.1 48.7 60.9 57.4 45.0

Inseguridad en la tenencia del terreno 16.2 10.0 13.7 N.D. 12.1 5.7 10.6 12.7 9.7 7.7 N.D. N.D. 8.7 11.3 9.6

Subempleo e inestabilidad en el trabajo 68.7 58.1 60.8 70.6 54.1 45.0 63.9 65.2 67.0 64.7 59.8 56.9 68.9 67.4 56.6

Desempleo 25.8 16.3 20.3 14.4 17.3 14.4 16.7 20.9 21.7 22.0 19.0 14.5 19.7 23.6 17.5

Falta de acceso a seguridad social 79.3 74.1 73.6 79.7 68.7 60.9 76.3 76.4 76.4 75.6 72.9 70.8 76.5 76.1 70.1

Trabajo infantil 10.2 6.2 8.6 11.2 6.3 3.0 7.8 6.8 13.5 9.5 5.7 6.7 10.5 11.2 6.5

Falta de acceso a servicios de salud 14.9 13.5 16.5 11.7 16.1 15.6 12.1 16.3 12.8 15.3 12.8 18.1 12.1 17.1 15.2

Falta de acceso a agua potable 32.0 28.1 27.5 14.0 19.7 11.9 22.1 42.0 27.3 26.6 35.5 29.0 31.7 42.3 23.7

Falta de acceso a saneamiento 69.1 48.1 55.6 58.8 45.4 18.1 73.1 72.7 61.7 68.2 68.9 51.3 69.1 67.0 46.9

Inseguridad alimentaria 18.3 21.1 20.3 16.8 19.6 15.3 17.0 26.2 18.1 22.8 19.0 22.5 21.9 26.7 19.2

Falta de espacios públicos de 33.8 27.7 29.9 29.9 26.2 32.5 41.5 25.8 36.8 22.5 27.7 23.1 32.9 29.2 29.8
esparcimiento

Incidencia de crimen y delito 10.1 14.0 12.5 7.5 13.1 16.4 13.4 12.9 9.2 9.7 9.4 12.9 5.6 9.1 13.0

Restricciones debidas a la inseguridad 46.2 47.3 48.9 24.3 51.1 64.6 54.5 62.2 45.2 51.2 55.1 58.6 39.3 49.0 54.4

Exposición a daños y riesgos 7.3 6.4 9.8 N.D. 6.9 8.2 7.9 8.5 5.3 8.6 8.5 N.D. 6.1 7.2 7.7
ambientales

N.D.: Nota no disponible, debido a que el resultado obtenido del indicador a este nivel de desagregación no es estadísticamente confiable.
Nota: Este cuadro de privaciones hace referencia al total de hogares salvadoreños, y no únicamente a los hogares en situación de pobreza multidimensional.

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

65
 CUADRO 12. Hogares en situación de pobreza
multidimensional, según el número de privaciones
Número de
Hogares pobres Porcentaje
privaciones
7 183 021 30.2
8 150 516 24.8
9 114 934 19.0
10 78 772 13.0
11 43 668 7.2
12 21 430 3.5
13 y más 14 169 2.3
Total 606 510 100.0
Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

CUADRO 13. Privaciones de los hogares en situación de pobreza multidimensional (porcentaje de

hogares pobres con privación por indicador, según diferentes niveles de desagregación)
Sexo jefatura del hogar Área
Indicadores Nacional
Hombre Mujer Urbano Rural
Inasistencia escolar 26.0 26.2 25.6 29.3 21.4

Rezago educativo 6.5 6.1 7.4 7.2 5.5

Cuido temprano inadecuado 27.1 29.5 22.1 28.4 25.3

Baja educación de adultos 97.7 97.7 97.8 98.7 96.4

Materiales inadecuados de techo 18.5 16.7 22.4 18.2 19.0

Materiales inadecuados de piso y pared 51.9 52.9 49.8 57.6 43.7

66
Hacinamiento 79.6 80.7 77.2 82.3 75.7

Inseguridad en la tenencia del terreno 21.7 22.9 19.2 23.5 19.2

Subempleo e inestabilidad en el trabajo 84.4 87.1 78.9 86.3 81.9

Desempleo 30.5 31.1 29.5 29.3 32.3

Falta de acceso a seguridad social 90.8 91.7 89.0 90.3 91.5

Trabajo infantil 14.7 13.8 16.6 16.8 11.8

Falta de acceso a servicios de salud 16.5 16.4 16.5 15.6 17.7

Falta de acceso a agua potable 49.0 49.9 47.2 54.7 40.9

Falta de acceso a saneamiento 83.7 85.8 79.3 94.6 68.3

Inseguridad alimentaria 37.0 34.8 41.6 34.1 41.1

Falta de espacios públicos de esparcimiento 38.1 37.7 39.0 36.4 40.6

Incidencia de crimen y delito 14.1 12.9 16.6 10.2 19.6

Restricciones debidas a la inseguridad 60.3 58.2 64.7 53.2 70.4

Exposición a daños y riesgos ambientales 14.9 13.4 18.0 13.6 16.7

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

 CUADRO 14. Contribución porcentual por indicador al IPM-ES, según
diferentes niveles de desagregación
Sexo jefatura del hogar Área
Indicadores Nacional
Hombre Mujer Urbano Rural
Inasistencia escolar 3.0 3.0 3.0 2.6 3.3

Rezago educativo 0.8 0.7 0.9 0.7 0.8

Cuido temprano inadecuado 3.1 3.4 2.6 3.0 3.2

Baja educación de adultos 11.3 11.3 11.4 11.5 11.2

Materiales inadecuados de techo 2.1 1.9 2.6 2.3 2.1

Materiales inadecuados de piso y pared 6.0 6.1 5.8 5.2 6.5

Hacinamiento 9.2 9.3 9.0 9.0 9.3

Inseguridad en la tenencia del terreno 2.5 2.6 2.2 2.3 2.7

Subempleo e inestabilidad en el trabajo 9.8 10.1 9.2 9.8 9.8

Desempleo 3.5 3.6 3.4 3.8 3.3

Falta de acceso a seguridad social 10.5 10.6 10.4 10.9 10.3

Trabajo infantil 1.7 1.6 1.9 1.4 1.9

Falta de acceso a servicios de salud 1.9 1.9 1.9 2.1 1.8

Falta de acceso a agua potable 5.7 5.8 5.5 4.9 6.2

Falta de acceso a saneamiento 9.7 9.9 9.2 8.1 10.7

Inseguridad alimentaria 4.3 4.0 4.9 4.9 3.9

Falta de espacios públicos de esparcimiento 4.4 4.4 4.5 4.8 4.1

Incidencia de crimen y delito 1.6 1.5 1.9 2.3 1.2

Restricciones debidas a la inseguridad 7.0 6.7 7.5 8.4 6.0

Exposición a daños y riesgos ambientales 1.7 1.5 2.1 2.0 1.5 67

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

 CUADRO 15. Incidencia de la pobreza multidimensional
Tasa de incidencia de la pobreza
(H)
Nivel de desagregación Total personas que habitan
Estimador (%) en hogares en situación de
pobreza multidimensional

Nacional 40.6 2 592 874

Rural 64.4 1 552 712

Urbano 26.1 1 040 162

Ahuachapán 58.8 206 477

Santa Ana 39.6 228 138

Sonsonate 47.0 231 255

Chalatenango 38.2 76 264

La Libertad 38.2 295 844

San Salvador 22.0 385 343

Cuscatlán 50.6 129 769

La Paz 58.3 204 036

Cabañas 53.0 85 810

San Vicente 47.1 83 906

Usulután 52.9 192 778

San Miguel 42.6 206 232

Morazán 57.9 113 910

La Unión 58.8 153 112

Jefatura hombre 42.3 1 279 157

Jefatura mujer 39.0 1 313 717

68 Hogares con personas dependientes
46.1 1 651 931
de 0 a 15 años de edad

Hogares con personas dependientes de

25.8 216 579
60 años de edad y más

Hogares con personas dependientes

de 0 a 15 años de edad, y de 60 años de 44.1 508 067
edad y más

Hogares sin personas dependientes 26.5 216 297

Nota: Los estimadores obtenidos al utilizar como unidad de medida a las personas se basan en el
siguiente criterio metodológico: toda persona será considerada como pobre multidimensional
si habita en un hogar calificado en situación de pobreza multidimensional. No necesariamente
implica que todas las personas numeradas presentan siete o más privaciones.

Fuente: Elaboración propia con base en DIGESTYC (2014)

69
 La lucha por erradicar la pobreza y asegurar el goce de derechos de la población
requiere, además de voluntad política, de herramientas técnicas que permitan un adecuado
diseño e implementación de políticas públicas.
En esa perspectiva, en este documento se propone una metodología de medición que
complementará a la medición tradicional de pobreza por ingresos, con el fin de identificar
las privaciones más sentidas de la población y ofrecer la información necesaria para el diseño
de políticas concretas y efectivas que erradiquen las causas de la pobreza y eliminar así sus
patrones de transmisión intergeneracional.