PEN Informe Estado Nacion 2024

ESTADO DE LA EDUCACIÓN 1
Estado de la Nación
2024
CONSEJO NACIONAL DE RECTORES

www.conare.ac.cr
PROGRAMA ESTADO DE LA NACIÓN
APDO. 1174-1200 PAVAS, COSTA RICA
www.estadonacion.or.cr
30
2 ESTADO DE LA NACIÓN
303.447.286
C755e Consejo Nacional de Rectores (Costa Rica). Programa Estado de la Nación.
Estado de la Nación 2024 / Consejo Nacional de Rectores, Programa Estado de la Nación
-- Datos electrónicos. -San José, C.R. : CONARE - PEN, 2024.
1 recurso en línea (345 páginas : il.): archivos de texto PDF, 20 MB
ISBN 978-9930-636-57-2 Digital

ISBN 978-9930-636-59-6 Impreso
1. DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. 2. CONTRATO SOCIAL. 3. EQUIDAD SOCIAL.

4. ECONOMÍA. 5. ARMONÍA CON LA NATURALEZA. 6. FORTALECIMIENTO DE LA
DEMOCRACIA. 7. EMPLEO. 8. POBREZA. 9. DESIGUALDAD. 10. MERCADO
LABORAL. 11. INVERSIÓN SOCIAL. 12. POLÍTICAS PÚBLICAS. 13. FINANZAS PÚBLICAS.
14. PODER EJECUTIVO. 15. MEDIO AMBIENTE. 16. CRIMEN ORGANIZADO. 17. POLÍTICA
FISCAL. 18. SEGURIDAD HUMANA. 19. COSTA RICA. I. Título.
Primera edición: Noviembre, 2024.
Diseño y diagramación: Erick Valdelomar/ Insignia | ng

Concepto de cubierta: Erick Valdelomar/ Insignia | ng / Intervención de la obra ‘Lá Verité’ de Jules Joseph Lefebvre.
Fotografía: Daryan Shamkhali / Ivan-Vranic / Kvnga /Lisa Fotios
ESTADO DE LA NACIÓN 3
Equipo responsable
Consejo Consultivo Consejo Editorial Área de Estadística

Rodrigo Aguilar, Margarita Bolaños, Ronald Alfaro, Karen Chacón, Steffan Gómez, Natalia Morales y Rafael Segura.
Wilson Campos, Eva Carazo, Mauricio Castro, Pamela Jiménez, Leonardo Merino,
Helio Fallas,Leonardo Garnier, Pascal Girot, Natalia Morales, Jorge Vargas Cullell. Área de Difusión
Velia Govaere Vicarioli, Miguel Gutiérrez, Vera Brenes, Manuel Alfaro,
Pedro León, Luis Mesalles, Ciska Raventós, Equipo técnico Guido Barrientos, Arlene Méndez
Pablo Sauma, Eduardo Ulibarri, Ronald Alfaro, Aaron Barquero, y Gabriela Monge.
Andrés Valenciano, Saúl Weisleder, Javier Bogantes, Karen Chacón, Esteban
Fernando Zumbado. Durán, Steffan Gómez, Vladimir González, Área Administrativa
Miguel Gutiérrez (director fundador), Susan Rodríguez, Karol Arroyo,
Consejo Directivo Mario Herrera, Marco Hidalgo, Ileana Jiménez, Suyen Miranda,
Gustavo Gutiérrez Espeleta, Pamela Jiménez, Jennyfer León, José Jorge Montero y Giselle Rojas.
Angie Cruickshank Lambert, Leonardo Merino, Alberto Mora,
Gastón Baudrit Ruiz. Natalia Morales, Dagoberto Murillo, Editor
Susan Rodríguez, Isabel Román, Programa Estado de la Nación.
Convenios marco de cooperación María Santos, Rafael Segura,
Consejo Nacional de Rectores, Jorge Vargas Cullell y Evelyn Villarreal. Diseño y diagramación
Defensoría de los Habitantes de la República. Erick Valdelomar | Insignia | ng.
Mesa de Ciencia de datos y visualización
Director del Programa Steffan Gómez, Erick Rojas,
Jorge Vargas Cullell. y Camila Aguilar.
Coordinador general de investigación Servicios Académicos

Leonardo Merino. Ronald Alfaro, Vladimir González,
Jorge Vargas Cullell.
Coordinadores de investigación
Ronald Alfaro, Karen Chacón, Pamela Jiménez,
Leonardo Merino, Natalia Morales,
Evelyn Villareal.
Reconocimientos
Este Informe es el resultado de un extenso suministraron información o facilitaron el acce- Registro en Agricultura Orgánica (MAG), IAFA,
proceso de investigación y consulta en el so a bases de datos y otros registros durante el ICAA, Icafe, ICE, ICT, Idespo, IFAM, IICE
que ha participado un amplio y diverso grupo proceso de investigación para este y todos (UCR), IIS (UCR), IMAS, IMN, INA, INBio,
de instituciones, organizaciones y personas los Informes anteriores. Asimismo, muchas Incae, Incop, Incopesca, Infocoop, Inisa
de todos los ámbitos de la sociedad costa- entidades brindaron valiosa información, tanto (UCR), INS, INEC, Inamu, Inder, INVU, IRET
rricense, quienes mediante su asistencia a para los estudios en las diversas áreas que ana- (UNA), ITCR, Laboratorio de Aguas (ICAA),
reuniones y talleres de consulta, el suministro liza el Informe, como para la actualización del Laboratorio de Hidrología (UNA), Laboratorio
de información, la lectura crítica de documen- Compendio Estadístico, entre ellas: Academia de Química de la Atmósfera y de Calidad
tos, o la vinculación directa en la preparación de Centroamérica, Asamblea Legislativa, del Aire (UNA), Lanamme (UCR), MEIC, MEP,
de ponencias y la coordinación de capítulos, Aresep, Banco de Costa Rica, Banco Nacional Micyt, Mideplan, MAG, Ministerio de Cultura y
potenciaron los objetivos de esta iniciativa. de Costa Rica, Banhvi, BCCR, Benemérito Juventud, Ministerio de Hacienda, Ministerio
Aun a riesgo de cometer alguna omisión, en Cuerpo de Bomberos, Cámara Costarricense de Justicia y Gracia, Ministerio de Relaciones
un apartado especial incluido al final de cada de la Construcción, Cámara Costarricense Exteriores y Culto, Ministerio de Salud,
capítulo, el Programa Estado de la Nación Forestal, Cámara de Industrias de Costa Ministerio de Seguridad Pública, Ministerio
y sus auspiciadotes dejan constancia de su Rica, Cámara de Insumos Agropecuarios, de Trabajo y Seguridad Social, Minaet, Mivah,
agradecimiento a quienes se involucraron Canatur, Casa Presidencial, Catie, CCP (UCR), MOPT, Movimiento Solidarista Costarricense,
directamente en la preparación, análisis y CCSS, Cicad, CFIA, CIEM (UCR), Cinde, Cinpe Municipalidad de San José, Observatorio
lectura sobre temas específicos y, en estas (UNA), Cites (Minae), CMCA, CNP, Comex, de Mipymes (UNED), Oficina Costarricense
líneas, a quienes colaboraron en tareas de Comisión Nacional del Consumidor (MEIC), de Implementación Conjunta, Oficina ISBN
orden general. CNE, Comisión para la Promoción de la Costa Rica, Oficina Nacional Forestal (MAG),
Competencia (MEIC), CNFL, Conai, Conare, OIJ, PANI, PNUD, Poder Judicial, Procomer,
Se agradece al Consejo Nacional de Rectores Conarroz, Conavi, Conesup, Contraloría Procuraduría General de la República,
(Conare) por las facilidades brindadas al General de la República, Cosevi, Defensoría Programa del Corredor Mesoamericano,
Programa, tanto en espacio físico como en los de los Habitantes, Departamento de Servicios Pronamype, Recope, Red Costarricense
servicios administrativos, de soporte técnico, Parlamentarios (Asamblea Legislativa), de Reservas Privadas, Registro Nacional,
de red y de Internet. En especial a Eduardo DesInventar, Digepyme (MEIC), Dirección de Riteve, Secretaría Técnica de la Autoridad
Sibaja, Director de OPES/Conare, por su valio- Aguas (Minaet), Dinadeco, Dirección General Presupuestaria, Senara, Sepsa, Setena, SFE
so respaldo. Además se reconoce el apoyo de Adaptación Social (MJG), Dirección Sectorial (MAG), Sinac, Sistema de Emergencias 9-1-1,
brindado y la vocación de servicio de las divide Energía (Minaet), Fiscalía Ambiental (Poder Sugef, Sugess, Sugeval, Supen, Sutel, TSE,
siones de OPES/Conare. Judicial), Fodemipyme (Banco Popular), Tribunal Ambiental Administrativo (Minaet),
Fodesaf, Fonabe, Fonafifo, Fundación Omar Uccaep, UICN, UNED, Unesco, Unión Nacional
Especial reconocimiento merecen las nume- Dengo, Fuprovi, Gerencia de Biotecnología de Gobiernos Locales, Unimer, Universidad de
rosas instituciones y organizaciones que (MAG), Gerencia Técnica de Acreditación y Costa Rica y Universidad Nacional.
Índices
EQUIPO RESPONSABLE 3
RECONOCIMIENTOS 5
PRESENTACIÓN 19
PRÓLOGO AL INFORME ESTADO DE LA NACIÓN 2024 21

Una edición importante: visión histórica y enfoque propositivo 21
La misión del Informe 21
Palabras finales 22
PARTE 1 | SINOPSIS 23
CAPITULO 1 25
SINOPSIS
Introducción 25
Los cambios de las últimas tres décadas crearon progreso, pero también tensiones y desafíos
para cumplir con el contrato social costarricense 26
Un período de múltiples y complejas transformaciones históricas 27
Se expandieron los alcances del contrato social, pero sin resolver los puntos ciegos del estilo de desarrollo 29
El crecimiento y la estabilidad macroeconómica se están logrando a costa de crecientes agrietamientos
del contrato social 36
Mejora fiscal se logra por recortes en la inversión social pública e infraestructura y de los recursos
para la gestión ambiental 36
El agrietamiento del contrato social tiene consecuencias en las poblaciones más vulnerables 39
Emergen cuestionamientos políticos a la pertinencia del contrato social 43
Un sistema político enfrascado en un conflicto entre poderes institucionales obstruye la atención
de los desafíos en desarrollo humano 43
Conflicto de poderes de la república “apaga” el uso de poderes formales e informales indispensables
para la política pública, pero “enciende” otros que generan entrabamiento y antagonismo 44
Judicialización de la política en un escenario de desarticulación de la sociedad civil y de polarización
afectiva sobre la figura del presidente 49
El crimen organizado irrumpe como grave amenaza al desarrollo humano y la democracia costarricense 50
El crimen organizado es el principal factor detrás del aumento de la violencia homicida 50
La violencia homicida del crimen organizado forma parte de un círculo vicioso contrario al desarrollo humano 51
La política de seguridad pública fue insuficiente para prevenir el auge del crimen organizado y es lenta
para ajustarse a la nueva realidad 52
Especialistas y sociedad civil coinciden en la prioridad de la prevención social y el fortalecimiento
de las capacidades de respuesta policial 53
Cierre 55
PARTE 2 | SEGUIMIENTO 59
CAPÍTULO 2
EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL 61
Hallazgos relevantes 61
Valoración general 63
Valoración del Informe Estado de la Nación 2023 64
Aspiraciones 64
Introducción 65
Deterioro del ingreso de los hogares en la última década dificulta bajar la pobreza y la desigualdad
por debajo del promedio histórico 65
Ingreso promedio de los hogares en el 2023 es casi una quinta parte inferior al reportado hace diez años 66
Pobreza por ingresos se acerca al promedio de mediano plazo, la mutidimensional sigue bajando y alcanza
el mínimo 69
En treinta años el perfil de pobreza cambió poco, pero sobresale su aumento en la niñez y adolescencia 71
Disminuye el porcentaje de hogares en condición de vulnerabilidad a la pobreza en comparación
con treinta años atrás, sin progresos en la última década 73
Aporte especial: las amplias disparidades en los recursos asignados y en el uso de los servicios en las áreas
de salud refuerzan las desigualdades en el territorio 74
Manejo político de la inversión social pública aplica recortes en servicios sociales fundamentales
para el desarrollo humano de la población 78
Se estanca la inversión social real por habitante por cuarto año consecutivo 79
Servicios en educación y salud sufren los mayores recortes, crecen los rubros de pensiones y servicios
municipales 80
La inversión social en programas selectivos pierde prioridad 82
De mantenerse la política fiscal actual en el próximo quinquenio, los escenarios para los programas sociales
son poco alentadores 84
Aporte especial: la prioridad de la política social de combate de la pobreza cambia hacia un enfoque
más asistencial 88
Beneficios sociales hasta el 2020 incluyen programas asistenciales y de formación de capital humano
y productivo 88
Ante la contracción de la inversión social en el 2023, se prioriza en la población pobre con programas
asistenciales 90
Deterioro en las oportunidades de empleo y salida del mercado laboral afectan simultáneamente
a poblaciones vulnerables 95
En el 2023 se contrajo simultáneamente el empleo y el desempleo 95
Creación de empleos formales es insuficiente para cubrir la pérdida de los informales 97
Continúa el aumento de las personas en edad de trabajar fuera del mercado laboral 99
Después de cuatro años, los empleos de baja calificación recuperan los ingresos laborales 100
Falta de acceso a derechos básicos para la niñez, la población joven y de las zonas costeras nutre
la crisis de seguridad ciudadana y empeora la integración social 101
Tasa de homicidios se disparó en el 2023 a 17,2 casos por 100.000 habitantes 101
Aporte especial: creciente violencia homicida es más intensa en zonas de alto rezago social y con importante
presencia de menores de edad 102
Cantones vecinos con altas tasas de homicidios se ubican principalmente en zonas costeras del Caribe
y del Pacífico Central 104
Indicadores socioeconómicos desfavorables están asociados a las zonas con mayores problemas
de violencia homicida 105
CAPITULO 3
OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS 111

Valoración general del 2023 114
Aspiraciones 114
Introducción 115
Dinamismo económico sigue ampliando la dualidad estructural y genera insuficientes oportunidades laborales 115
Crecimiento es insuficiente para mejorar oportunidades laborales y reducir brechas productivas 116
Dinamismo moderado de la producción depende del impulso del sector exportador y peso relativo
del consumo 116
Brecha entre el crecimiento de la producción y el empleo limita generación de oportunidades 119
Cambio en el estilo de desarrollo generó una transformación estructural en la economía, pero con mayores
niveles de desigualdad 121
Reconfiguración en la producción en los últimos treinta años acentuó las brechas entre el empleo
y el crecimiento 141
Nuevos productos se posicionan en la manufactura y servicios especializados, mientras que el agro
se mantiene rezagado 122
Asimetría en las oportunidades laborales y empresariales aumentó niveles de desigualdad 125
Débil respuesta de la política pública para impulsar el desarrollo productivo del país 126
Insuficiente inversión en infraestructura pública con bajo potencial para impulsar la economía 127
País reduce gasto público en capital, pero aumenta la importancia del financiamiento con endeudamiento
Recortes en el mantenimiento ponen en riesgo obra pública 128
Oferta institucional dedicada al desarrollo productivo con limitaciones para lograr mejoras en sectores
con mayores necesidades 130
Mayor parte de programas carecen de focalización y tienen escasos mecanismos de evaluación
Instituciones con capacidades asimétricas para fomentar la producción 132
Políticas monetarias con dificultades para estimular la economía en un entorno monetario adverso 138
País alcanza la estabilidad macroeconómica pero el entorno actual no estimula el crecimiento 138
Deflación en el 2023 alcanza el nivel más bajo desde que se tiene registros 138
Familias de menores ingresos son las menos beneficiadas por reducciones de precios 140
Excedentes de divisas presionan a la baja el tipo de cambio 142
Tras una estricta política monetaria contractiva, inicia un lento proceso de expansión 143
Autoridad Monetaria enfrenta desafíos en la transmisión efectiva de su política monetaria 145
Distorsiones en el mercado y elevada dolarización restringen accionar del Banco Central 145
Conflicto entre las intervenciones en los mercados monetarios y cambiario afecta logro de objetivos
de la política monetaria 145
Estrategia de comunicación no ha reducido críticas al manejo de la inflación y la tendencia del tipo de cambio 148
Política fiscal restrictiva en áreas estratégicas para el desarrollo humano con desafíos para mejorar
la sostenibilidad 150
Finanzas públicas mantienen desafíos estructurales para mejorar la sostenibilidad fiscal 150
Políticas ortodoxas con recortes en transferencias afectan gran parte de oferta pública de bienes
y servicios públicos 153
Aumentos en la inseguridad ciudadana frenan el desarrollo en los territorios más vulnerables 155
País alcanza segunda tasa más alta de accionamiento de armas en los últimos trece años 156
Inseguridad ciudadana limita la generación de oportunidades de las economías a nivel territorial 156
Anexo metodológico en materia de oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 161
CAPÍTULO 4
ARMONÍA CON LA NATURALEZA 165

Valoración general del Informe Estado de la Nación 2023 168
Aspiraciones 168
Introducción 169
Costa Rica se enrumba hacia una sociedad menos sostenible y más carbonizada 169
Cambio climático: un desafío de acción inmediata y en cuya atención el país va tarde 170
Crece la vulnerabilidad social a desastres hidrometeorológicos, aun con menos eventos 171
Debilidades en la gestión del agua ponen en riesgo el desarrollo humano del país 175
Patrones agrícolas generan riesgos al ambiente y a la seguridad alimentaria y nutricional 178
Aporte especial: cambios de cobertura del suelo en cantones multiproductores y zonas expuestas
a inundaciones (1986-2023) 182
Patrones energéticos y de transporte acentúan carbonización de la economía nacional 185
Aumenta la intensidad de la congestión vial, con cambios en los patrones temporales 188
País debilita su histórica apuesta ambiental y arriesga su liderazgo internacional 190
Creciente ruptura en la narrativa sobre el ambiente como factor de desarrollo humano 191
Conservación ambiental muestra logros, pero enfrenta riesgos nuevos que la comprometen 192
Conflictividad ambiental es baja en las calles, pero activamente institucionalizada 196
Mirada a profundidad: aportes sobre el estado de la conservación y uso de los recursos marino-costeros
en Costa Rica 198
Estado de la información: no existe un sistema articulado y consistente 198
Más protección formal pero limitados criterios de sostenibilidad en el uso 200
El resguardo formal de los ecosistemas marinos da un salto extraordinario 200
Turismo aprovecha la riqueza marino-costera, aunque con riesgos para la sostenibilidad 203
Pesca comercial: mayor presión sin criterios de sostenibilidad 204
Flota de mediana escala domina el desembarco de pesca 205
Evolución, tensiones y cambios en el enfoque de la gobernanza marino-costera 207
La evolución del ecosistema institucional ha sido variable y con prioridades fluctuantes 208
Percepción de los actores da cuenta de retos en la institucionalidad 210
Conflictividad social y participación de la sociedad civil son incipientes, pero intensas 211
Sociedad civil se vincula activamente con la institucionalidad 211
Aporte especial: turismo residencial en guanacaste y su potencial impacto en la desigualdad 212
Voces de los actores: el sector pesquero, su vínculo con el mar y la institucionalidad 215
CAPÍTULO 5
FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA 229

Valoración del Informe Estado de la Nación 2023 232
Aspiraciones 232
Introducción 233
Democratización incompleta a nivel local 234
Cambios recientes en el sistema electoral procuraron profundizar la democracia local 234
Reconfiguración de las reglas de la representación política local no incluyen regulaciones efectivas sobre
el financiamiento político 235
En 2024 cayó la participación ciudadana luego de cuatro elecciones de modestos incrementos 235
Continúa la fuerte inestabilidad del sistema de partidos locales y la erosión de los partidos tradicionales 236
Élites locales se renovaron y desmarcaron de los partidos 240
Reiterados ataques y contraataques merman la capacidad del sistema político de dar respuestas
a los desafíos del desarrollo humano 243
La distinción entre poderes formales e informales de las autoridades: punto de partida para la valoración
del cumplimiento de la aspiración sobre gestión política responsable 245
Ejecutivo intensifica o atenúa el uso de ciertos poderes formales para promover una agenda que desatiende
los problemas a resolver 246
El gobierno cambia su estrategia en el uso del decreto ejecutivo para impulsar la política pública
y emite una inusual cantidad de decretos de emergencia 246
Ejecutivo prioriza, con éxito, agenda legislativa reducida y más ligera en sesiones extraordinarias 248
Importantes dificultades en la conducción y ejecución de políticas públicas por alta rotación del gabinete 250
Asamblea legislativa concentra parte de sus esfuerzos en contener al ejecutivo y defenderse por medio
de una activación del control político 256
A pesar de ser numerosa, legislación para desarrollo humano es de poca relevancia 254
La formación de coaliciones parlamentarias ganadoras sigue sin ser prioridad del Ejecutivo 258
Temas relevantes para la ciudadanía ausentes en las prioridades de las fracciones parlamentarias 260
En ausencia de agendas legislativas de peso se intensifica el control político 262
Actores políticos recurren a los poderes informales en una dinámica de ataques y contraataques 265
El poder del megáfono ha sido un arma de ataque por parte del Ejecutivo 265
Ejecutivo cede la iniciativa en poder de convocatoria a otros poderes de la República 268
Cada vez más se impugna la constitucionalidad de leyes y decretos, pero la Sala IV rechaza
la gran mayoría de esas impugnaciones 271
Batalla entre el poder del megáfono y el control político de la oposición tiene fuertes repercusiones 271
Uso del poder del megáfono da réditos políticos al gobierno, pero no desgasta a las instituciones que ataca 271
La crispación en el sistema político converge con un escenario de menores niveles de protesta social organizada 274
El conflicto social se desplaza hacia la judicialización de los asuntos públicos 276
PARTE 3 | DEBATES PARA EL DESARROLLO 281
CAPÍTULO 6
SEGURIDAD CIUDADANA Y VIOLENCIA HOMICIDA 283
Introducción 283
Definición del concepto de violencia homicida 284
Intervenciones preventivas en materia de seguridad ciudadana 285
Las manifestaciones de la crisis de violencia homicida 286
Cambio en los niveles y territorialidad de los homicidios 286
La relación de la violencia homicida con las aprehensiones y decomisos 288
Poder judicial enfrenta creciente presión sobre sistema penal para sancionar delitos contra la vida 288
Aumento de homicidios vinculados a crimen organizado 290
Homicidios remunerados tienen distintas causas y factores asociados 292
Ciudadanía percibe alta inseguridad como el principal problema del país 293
El camino a la crisis de violencia homicida por crimen organizado: factores de inseguridad

según la literatura especializada 294
Factores estructurales: desigualdad y cambio cultural 295
Factores institucionales: capacidades organizativas e impunidad 296
Factores facilitadores: convergencias entre el crimen organizado internacional y las dinámicas locales 297
Costa Rica es sede de múltiples actividades criminales transnacionales, no sólo de narcotráfico 299
Intervenciones y respuestas ante la violencia homicida por crimen organizado 300
Aprobación legislativa para combatir la criminalidad es considerable, pero carece de estrategia y articulación 300
Políticas de seguridad ciudadana tienen un alcance general pero debilidades en la implementación y evaluación 301
Desarticulación de grupos criminales contrasta con una mayor presencia y resiliencia de delincuencia organizada 303
Acciones del poder judicial en materia de seguridad ciudadana 304
Mejoras en capacidades institucionales no alcanza para cubrir déficits operativos 306
Enfoques de articulación intersectorial y de prevención están más presentes en los espacios locales 308
Respuesta ciudadana genera costo a los bolsillos 308
Voces de los actores: propuestas para enfrentar la violencia homicida relacionada al crimen organizado 309
Prioridades de intervención según la opinión pública 310
Mesas intersectoriales priorizan coordinación interinstitucional, prevención social y reforzamiento de policía 310
Intervenciones prioritarias deben atacar los factores de inseguridad con una secuencia temporal que asegure
sostenibilidad 313
Importancia en el corto plazo de la asignación presupuestaria y la focalización territorial 313
Importancia en el mediano plazo de la reforma institucional para fortalecer la respuesta pública 314
Importancia en el largo plazo de las políticas sociales y de desarrollo productivo 315
Buenas prácticas para enfrentar la violencia homicida relacionada con el crimen organizado 317
En las experiencias latinoamericanas predomina la prevención terciaria 317
Cinco principios generales que comparten las buenas prácticas 321
Buenas prácticas en costa rica para disminuir la violencia homicida 321
Iniciativas exitosas en otros países que podrían considerarse en Costa Rica 323
Anexo metodológico 325
Referencias bibliográficas 331
Índice de cuadros
1.1 Algunos nuevos derechos y obligaciones estatales en Costa Rica: un registro selectivo 34
1.2 Poderes formales e informales relevantes para el funcionamiento del sistema político 45
1.3 Clasificación de factores de inseguridad ciudadana relacionados con la violencia homicida identificados
por la literatura especializada 53
1.4 Resumen de respuestas de los poderes del Estado para enfrentar la inseguridad ciudadana en la última década 54
2.1 Resumen de indicadores sociales. 1990-2023 62
3.1 Resumen de indicadores económicos. 2018-2023 112
3.2 Objetivos y productos relevantes de los programas de desarrollo productivo del MEIC, Comex y Procomer. 2024 133
4.1 Resumen de indicadores ambientales. 2019-2023 166
4.2 Evidencias de cambio en la narrativa ambiental en autoridades nacionales 193
4.3 Ubicación y extensión de las áreas marinas de pesca responsable. 2022 203
4.4 Ingresos generados por la pesca deportiva y chárter a nivel nacional. 2015 204
5.1 Resumen de indicadores políticos. 2010-2023 230
5.2 Principales indicadores de las elecciones municipales. 2002-2024 236
5.3 Escaños municipales según partidos políticos seleccionados. 2024 239
5.4 Efecto de la reforma al Código Municipal en cantones con alcaldías con más de veinte años en el cargo.
2002 – 2024 242
5.5 Poderes formales e informales relevantes para el funcionamiento del sistema político 245
5.6 Estabilidad e inestabilidad en las carteras ministeriales. 2022-2024 254
5.7 Comparación de las prioridades en los planes de gobierno y reuniones de jefaturas de fracción 262
5.8 Votos de censura y su resultado. 1956-2024 263
6.1 Variables y probabilidades de los homicidios remunerados por razones criminales versus por razones sociales 293
6.2 Clasificación de factores de inseguridad ciudadana relacionados con la violencia homicida identificados
por la literatura especializada 295
6.3 Correspondencia de las doce prioridades de los grupos focales con los efectos de programas similares,
según las dimensiones y el efecto señalado por Cano y Rojido 312
6.4 Experiencias latinoamericanas en prevención de homicidios seleccionadas para el capítulo,
según tipo de prevención 318
6.5 Ejemplo de un resultado de las votaciones del juicio grupal ponderado 327
Índice de recuadros
1.1 Costa Rica es hoy un país de más clases medias, pero más empobrecidas 29
1.2 Estado se expande a inicios de siglo y se contrae dos décadas más tarde 35
1.3 Ajuste sin visión estratégica: un nuevo error en condiciones muy distintas y más delicadas
1.4 Disminuye la pobreza por ingresos en el 2024 42
2.1 Aspectos metodológicos en las estimaciones de la inversión social pública 79
2.2 Metodología aplicada para estimar los escenarios presupuestarios de algunos programas sociales
en los próximos cinco años 86
2.3 Aspectos metodológicos de los estudios realizados con la información del Sinirube 89
2.4 Principales conceptos y definiciones de indicadores del mercado laboral 94
2.5 Desafíos para implementar las disposiciones legales de prevención y sanción de la violencia política
contra las mujeres 103
2.6 Aspectos metodológicos para el análisis espacial de los homicidios
3.1 La actividad económica mundial se mantiene resiliente sin amenazas para la inflación 118
3.2 Transformación de las políticas de desarrollo productivo en América Latina y el Caribe 130
3.3 El caso del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) 131
3.4 Retos y oportunidades de la coordinación interinstitucional en los programas dedicados al desarrollo productivo 137
3.5 Contexto macroeconómico internacional con riesgos al alza en los precios 139
3.6 Independencia, estrategia y comunicación como pilares de la política monetaria 145
4.1 Costa Rica no considera contaminantes emergentes en la gestión de los residuos 178
4.2 Análisis sobre residuos de plaguicidas se concentran en vegetales frescos 181
4.3 Aportes sobre el estado del conocimiento de los ecosistemas y recursos marino-costeros en Costa Rica 198
4.4 ¿ Cuáles datos existen sobre conservación y uso de recursos marino-costeros y quién los genera? 201
4.5 Resumen de la metodología de los grupos focales con la población costera 215
5.1 Los fundamentos del régimen de presidencialismo no dominante en Costa Rica 244
5.2 El marco normativo para las emergencias en Costa Rica 249
5.3 Razones de las salidas de jerarcas de gobierno 252
5.4 Precisiones metodológicas con respecto a las prioridades de las jefaturas de fracción 261
5.5 Precisiones metodológicas con respecto a las prioridades de las jefaturas de fracción 265
5.6 Precisiones sobre la información de las Conferencias de Prensa del Consejo de Gobierno 267
5.7 Intentos fallidos del Ejecutivo en la designación de jerarcas de otros Poderes u órganos de control 269
6.1 Presión hacia un sistema carcelario agotado 305
6.2 Racionalización de la “comisionitis” en el sector seguridad 315
6.3 La falta de pertinencia de la “mano dura” del El Salvador como política para combatir
la delincuencia organizada en Costa Rica 319
Índice de gráficos
1.1 Indicadores seleccionados de desarrollo humano. 1950-1980 27
1.2 Indicadores seleccionados de desarrollo humano. 1990-2023 28
1.3 Cambio en la estructura de las clases sociales. 1990-2023 30
1.4 Relación entre el ingreso promedio real de las clases sociales respecto a la clase alta 30
1.5 Crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios y brecha entre la producción y el empleo 31
1.6 Evolución de la inversión social pública real por habitante 32
1.7 Porcentaje de hogares en pobreza por ingresos, según tipo 33
1.8 Huellas forestal y de carbono de Costa Rica 34
1.9 Porcentaje de personas con simpatía política, según partidos 35
1.10 Indicadores económicos y fiscales seleccionados 35
1.11 Descomposición de los cambios en el balance fiscal, según factores principales 37
1.12 Evolución de la inversión social pública (ISP) por habitante, según función social 38
1.13 Evolución de la inversión pública en infraestructura 39
1.14 Evolución del presupuesto y de las personas funcionarias del Sinac 39
1.15 Cantidad de cortes del servicio de agua en sistemas de acueductos de la Gran Área Metropolitana 40
1.16 Variación interanual del PIB y de las nuevas oportunidades de empleo 40
1.17 Ingreso promedio real de los hogares 41
1.18 Incidencia de la pobreza, según características de las personas 41
1.19 Relación entre habitantes por Ebais y promedio de consultas generales por habitante,
según áreas de salud. 2023 43
1.20 Uso de poderes formales del Ejecutivo: legislación sustantiva aprobada que es iniciativa del Ejecutivo
y decretos de emergencia promulgados 46
1.21 Duración promedio que tarde el Poder Ejecutivo en sancionar una ley, según tipo de legislación 47
1.22 Indicadores seleccionados sobre la producción legislativa 47
1.23 Ataques del Poder Ejecutivo a otros poderes del Estado y la Contraloría General de la República. 48
1.24 Uso de los poderes formales como plataforma del poder del megáfono en el Legislativo 48
1.25 Evolución de los recursos de amparo con lugar contra el Poder Ejecutivo y las acciones colectivas 49
1.26 Categorías de apoyo al mandatario y a sus políticas públicas 50
1.27: Distribución de víctimas, según tipo de homicidio 51
1.28 Tasa de homicidios y diferencia en el período 2014-2023, según cantón. 2023 53
1.29 Propuestas para reducir la violencia homicida que obtuvieron mayor puntaje en los juicios grupales
ponderados, según su importancia, viabilidad y apoyo político
2.1 Ingreso promedio real de los hogares 55
2.2 Variación real del ingreso promedio del hogar, según decil de ingreso per cápita 67
2.3 Ingreso promedio real del hogar, según decil de ingreso per cápita 69
2.4 Coeficiente de Gini 69
2.5 Incidencia de la pobreza, según método 69
2.6 Incidencia de la pobreza por método, según región y zona 70
2.7 Incidencia de la pobreza, según características de los hogares y las personas 71
2.8 Flujo de hogares según la condición de pobreza por ingresos. Semipanel de la Enaho, del 2019 al 2023 72
2.9 Porcentaje de hogares en condición de vulnerabilidad a la pobreza 73
2.10 Líneas de pobreza total y extrema 73
2.11 Distribución de los recursos presupuestarios per cápita en las áreas de salud, según provincia. 2023 75
2.12 Promedio de consultas externas por habitante, según áreas de salud seleccionadas. 2023 76
2.13 Porcentaje de mujeres de 40 a 74 años con una mamografía realizada, según áreas de salud seleccionadas.
2023 77
2.14 Relación entre habitantes por Ebais y el promedio de consultas externas generales por habitante,
según áreas de salud. 2023 77
2.15 Evolución de la inversión social pública real por habitante 80
2.16 Variación real de la inversión social pública por habitante (ISP), por programa social, según función social
y peso relativo. 2022-2023 81
2.17 Evolución de la inversión social pública (ISP) por habitante, según función social 82
2.18 Composición de los ingresos efectivos reales del Fodesaf 83
2.19 Evolución de la inversión social pública en programas selectivos y en Fodesaf 83
2.20 Variación interanual en la inversión social selectiva por habitante, según programa. 2019 y 2023 84
2.21 Presupuestos aprobados para el Ministerio de Educación Pública (MEP)y algunos programas sociales
selectivos 85
2.22 Proyección de los presupuestos del Ministerio de Educación Pública (MEP) y algunos programas sociales
selectivos, según escenarios 87
2.23 Estimaciones del aumento promedio anual de personas beneficiarias por programa, según escenarios
royectados en los presupuestos. 2024-2029 87
2.24 Hogares que recibieron al menos un beneficio social en el período 2019-2023, total y según condición
de pobreza. Sinirube 2023 91
2.25 Cantidad promedio de beneficios monetarios por hogar, según condición de pobreza. Sinirube 2023 92
2.26 Permanencia de los hogares en el sistema de beneficios sociales durante el período2019-2023.Sinirube 2023 92
2.27 Factores asociados a los hogares que permanecen o entran en el sistema de beneficios en dos años
consecutivos, según período. Sinirube 2023 93
2.28 Variación interanual de la población ocupada, fuerza de trabajo y población en edad de trabajar, por trimestres 95
2.29 Variación interanual de las personas ocupadas, según perfiles 96
2.30 Variación interanual de las personas ocupadas, según formalidad del empleo 97
2.31 Variación interanual de las personas ocupadas, según calificación del empleo 98
2.32 Variación interanual de las personas aseguradas directas a la CCSS, según sector institucional.
Enero del 2018 mayo del 2024 98
2.33 Tasas de desempleo y de no participación laboral, según perfiles de personas 99
2.34 Ingreso promedio real de las personas en la ocupación principal, según calificación 100
2.35 Tasa de homicidios dolosos 102
2.36 Cantidad de víctimas de homicidios, por mes 102
2.37 Variables que resultaron significativas en los modelos de regresión para la tasa de homicidios totales
y para la modalidad de ajuste de cuentas/venganza. 2022-2023 107
3.1 Tasa de crecimiento del PIB real y potencial 116
3.2 Aporte al crecimiento total de la economía, según principales componentes 117
3.3 Evolución del PIB real, por régimen de producción, según valores absolutos y variación interanual 117
3.4 Inversión Directa de zonas francas, según ubicación territorial 118
3.5 Brecha entre el ingreso nacional disponible (IND) y el PIB real 119
3.6 Evolución del índice de expectativas empresariales (IEE) y el índice de confianza del consumidor (ICC) 119
3.7 Variación interanual del PIB y de las nuevas oportunidades de empleo 120
3.8 Evolución del ingreso real promedio del año de las personas ocupadas, según rama de actividad 120
3.9 Estructura productiva por grandes ramas de actividad, según década 121
3.10 Variación interanual promedio de la producción y el empleo, por década, según sector productivo 122
3.11 Participación de las principales actividades según sector y dinamismo. 2021 123
3.12 Evolución de la participación en la producción de los servicios de salud y enseñanza, por década, según tipo 124
3.13 Países con mayor coeficiente de Gini en América Latina, según década 125
3.14 Aporte de la estructura productiva en la desigualdad, según periodos 126
3.15 Coeficiente de Gini e ingreso promedio de las personas ocupadas del sector servicios, según actividad 125
3.16 Inversión promedio en infraestructura económica, según región 127
3.17 Gasto en infraestructura del sector público, según principal fuente de financiamiento 128
3.18 Composición del gasto real en infraestructura pública, según tipo de institución ejecutora. 2014-2023 129
3.19 Gasto en infraestructura física, según sector de la institución ejecutora 129
3.20 Aproximación de la cantidad de personas funcionarias colaborando en cada programa. 2024 135
3.21 Cantidad de oficinas de las instituciones en Costa Rica y en el extranjero, por institución en estudio. 2024 136
3.22 Inflación, expectativas y rango meta 139
3.23 Variación interanual en los subíndices de precios de bienes y servicio 140
3.24 Variación interanual en los precios de la canasta de consumo de los estratos de ingresos 141
3.25 Efecto de las variaciones en los precios de alimentos y bebidas no alcohólicas y el transporte sobre
la inflación, según estratos de ingresos 141
3.26 Tipo de cambio nominal promedio del Banco Central de Costa Rica 142
3.27 Operación es netas del BCCR en el mercado mayorista de divisas y requerimientos del sector público
no bancario 143
3.28 Tasa de política monetaria (TPM)y tasa básica pasiva (TBP) 144
3.29 Tasas activas y pasivas negociadas en colones 144
3.30 Cantidad mensual de noticias de política monetaria y discrepancias reportadas por agentes económicos
en medios de prensa escrita 149
3.31 Balance financiero del Gobierno Central, según principales componentes 150
3.32 Deuda pública total del Gobierno Central 151
3.33 Evolución de los ingresos y gastos totales del Gobierno Central y escenarios 152
3.34 Descomposición de los cambios en el balance fiscal, según factores principales 152
3.35 Evolución de los principales gastos del Gobierno, por año 153
3.36 Gasto funcional del sector público, según principales rubros 154
3.37 Cantidad de exoneraciones aprobadas en la primera legislatura, por administración en las que se aprobó 155
3.38 Tasa de accionamiento de armas 156
3.39 Promedio de la tasa de accionamiento de armas en los cantones más inseguros 157
4.1 Distribución de los impactos de desastres por eventos hidrometeorológicos, según tipo. 2023 173
4.2 Evolución de los desastres generados por fenómenos climáticos. 1994-2023 174
4.3 Porcentaje de la población que recibe agua en la vivienda, según característica 175
4.4 Porcentaje de solicitudes de disponibilidad de agua rechazadas por las Asada, según región. 2023 176
4.5 Cantidad de cortes del servicio de agua en sistemas de acueductos de la Gran Área Metropolitana 177
4.6 Evolución del área sembrada de granos básicos y frutas frescas 179
4.7 Evolución de la producción nacional y las importaciones de arroz pilado 180
4.8 Porcentaje del área terrestre no apta a raíz de condicionantes climáticos, por cantón, según cultivo. 2019 182
4.9 Evolución de uso del suelo, según tipo 183
4.10 Evolución del consumo de combustibles fósiles del sector transporte, por modalidad 186
4.11 Evolución en las emisiones de dióxido de carbono por uso de combustibles fósiles en el sector eléctrico 189
4.12 Cambio porcentual diario en la congestión vial. Enero 2019 – agosto 2024 189
4.13 Distribución porcentual de la congestión vial, por año, según provincia y cantón 190
4.14 Porcentaje de saturación de la red vial, por cantón, según región del país. Agosto 2024 191
4.15 Distribución porcentual de las especies de fauna amenazadas en la Lista Roja de la UICN,
por tipo de sistema. 2024 194
4.16 Comportamiento de la pérdida de cobertura arbórea en Costa Rica 195
4.17 Distribución de las acciones colectivas ambientales, según entidad a la que se dirigen. 2023 197
4.18 Extensión de las áreas silvestres protegidas, por sistema ecológico 200
4.19 Comportamiento de los desembarques de pesca, por tipo de especie 204
4.20 Evolución de los desembarques de aletas de tiburón 205
4.21 Evolución de los desembarques de pesca, por tipo de flota 206
4.22 Evolución de los desembarques de pesca de la flota de pequeña escala, por región 206
4.23 Evolución de los desembarques de flota atunera extranjera, por sitio de captura 207
4.24 Acciones colectivas en materia ambiental y marino-costera 211
4.25 Temas de trabajo de las organizaciones sociales consultadas 212
5.1 Cambio en la participación en elecciones municipales, según cantón. 2020 y 2024 237
5.2 Cantidad de elecciones municipales en que los partidos políticos han participado. 1953-2024 238
5.3 Distribución de los escaños municipales, por tipo, según partidos políticos seleccionados, 2024 238
5.4 Origen partidario de las personas candidatas tránsfugas que compitieron en las elecciones municipales de 2024 241
5.5 Cantidad de decretos de alto alcance en los dos primeros años de Gobierno. 1990-2024 248
5.6 Decretos de emergencia en los dos primeros años de Gobierno. 1990-2024 248
5.7 Cantidad de decretos de convocatoria a sesiones extraordinarias y proyectos de ley únicos incluidos
en esos decretos en el primer año de gobierno. 1990-2024 250
5.8 Cambios en la tasa de éxito del Ejecutivo según administración y legislatura. 1990-2024 250
5.9 Legislación aprobada en sesiones extraordinarias de iniciativa del Poder Ejecutivo, por administración,
según tipo.1986-2024 251
5.10 Salidas del gabinete en los primeros dos años de gobierno, según motivo. 1978-2024 252
5.11 Jerarcas de gobierno, según categorías de rotación y nivel de intervenciones. 2022-2024 253
5.12 Leyes sustantivas y otros tipos de ley. 1986-2024 254
5.13 Cantidad de proyectos de ley presentados por iniciativa del Poder Ejecutivo y aprobados por el Congreso.
2000-2023 256
5.14 Cantidad de proyectos de ley presentados y aprobados por la fracción oficialista. 2000-2023 257
5.15 Cantidad de proyectos presentados por iniciativa del Poder Legislativo, según legislatura. 2000-2024 257
5.16 Tasa de éxito de las iniciativas parlamentarias, según tipo de proponente. 2000-2023 258
5.17 Cantidad de leyes aprobadas promovidas con coaliciones de partidos políticos, por legislatura,
según tipo de alianzas. 2000-2024 259
5.18 Temas definidos como prioritarios por las jefaturas de fracción, según partidos políticos. 2022-2024 261
5.19 Cantidad total de Comisiones Especiales conformadas por periodo constitucional.1982-2024 264
5.20 Temas mencionados en los espacios de control político de las sesiones legislativas, según partido político.
2022-2024 266
5.21 Menciones a instituciones públicas en las Conferencias de Prensa del Consejo de Gobierno. 2022-2024 267
5.22 Cantidad de ataques del Poder Ejecutivo a otros poderes del Estado ya la Contraloría general de la República,
por mes. 2022-2024 268
5.23 Distribución porcentual de leyes sustantivas sometidas a control constitucional durante los primeros
dos años de gobierno, por administración. 270
5.24 Distribución porcentual de decretos ejecutivos de alto alcance sometidos a control constitucional durante
los dos primeros años de gobierno, por administración. 1990-2024 271
5.25 Confianza en la gestión del gobierno. 1995-2024 272
5.26 Categorías de apoyo al mandatario y sus políticas públicas
5.27 Calificación promedio a la labor de la institución y diferencia entre agosto2019 y septiembre 2024 273
5.28 Acciones colectivas por mes. Enero 1992 a abril 2024 276
5.29 Porcentaje de acciones colectivas dirigidas al Poder Ejecutivo. 1992-2023 276
5.30 Asuntos declarados con lugar por la Sala Constitucional con una orden concreta contra instituciones
del Poder Ejecutivo. 2015-2024 277
6.1 Tasas de homicidios de países seleccionados de Centroamérica 287
6.2 Distribución del número de homicidios por distrito, según rango de víctimas. 2023 287
6.3 Tasa de homicidios y diferencia en el periodo 2014-2023, según cantón. 2023 288
6.4 Casos entrados de delitos contra la vida en el Ministerio Público 289
6.5 Cantidad de expedientes de homicidio concluidos en Tribunales Penales ordinarios, según forma
de terminación. 2023 290
6.6 Distribución de víctimas de homicidios, según tipo 290
6.7 Denuncias ante el OIJ, según tipo de delito 292
6.8 Expedientes de femicidio y tentativa de femicidio ingresados y terminados en el Ministerio Público. 2019-2024 292
6.9 Percepción de la seguridad del país y del barrio de residencia, de acuerdo con la probabilidad percibida
de ser víctima de un delito, según sexo y edad. 2022 294
6.10 Porcentaje de personas que han sido víctimas de un crimen no violento en los últimos doce meses,
según año 294
6.11 Índice de confianza promedio en sistema judicial, según año 297
6.12 Reportes de Operaciones Sospechosas recibidos por el Instituto Costarricense sobre Drogas,
y trasladados al Ministerio Público 297
6.13 Leyes aprobadas en temas de seguridad ciudadana, por enfoque de seguridad, según tipo de legislación.
2019-2023 301
6.14 Cantidad de organizaciones criminales desarticuladas en Costa Rica, por tipo, según año de gobierno.
2010-2023 304
6.15 Cantidad de personal en instituciones relacionadas con el ámbito de seguridad ciudadana 304
6.16 Presupuesto aprobado para el sector de seguridad pública, según año 307
6.17 Presupuesto aprobado para las remuneraciones policiales, según año 307
6.18 Cantidad de municipalidades que cuentan con Policía Municipal, por año de creación 308
6.19 Municipalidades que cuentan con iniciativas relacionadas a la seguridad 308
6.20 Empresas de seguridad privadas vigentes y número de agentes inscritos. 2016-2024 309
6.21 Medidas más urgentes para combatir la inseguridad ciudadana, según las personas consultadas. 2022 310
6.22 Ranking de propuestas para reducir la violencia homicida según prioridad global, importancia,
viabilidad y apoyo político, emitidas en juicios grupales ponderados con la nota 311
Índice de mapas
1.1 Tipos de bosque y otros usos de la tierra. 2021 33
1.2 Conglomerados entre el número de aprehensiones y el número de homicidios por distritos. 2017-2023 52
2.1 Conglomerados espaciales en la tasa de homicidios, total y en la modalidad de ajuste de cuentas/venganza,
por cantón, según período 105
4.1 Precipitación y temperatura: promedios históricos y estimación de anomalías por cambio climático 171
4.2 Distribución de los impactos de desastres por eventos hidrometeorológicos, por cantón, según nivel.
1994-2023
4.3 Cambio de otras coberturas de suelo a cultivo en el cantón de San Carlos, por períodos 184
4.4 Cambio de otras coberturas de suelo a cultivo y exposición a inundaciones en el cantón de Sarapiquí.
2014-2023 185
4.5 Localización de los condominios residenciales privados y proyectos de vivienda social desarrollados
por el BANHVI. 2000-2022 214
5.1 Cantones según cambio partidario y rotación de las élites locales. 2020-2024 240
6.1 Conglomerados entre el número de aprehensiones y el número de homicidios 2017-2023 289
6.2 Zonas de cobertura de los principales grupos criminales identificados en la prensa durante los últimos
cinco años 291
Índice de figuras
2.1 Caracterización de las áreas de salud de la CCSS, por tipo de servicios 74
2.2 Perfiles de hogares con personas beneficiarias sociales. Sinirube 2020 91
2.3 Perfiles de hogares con personas beneficiarias sociales que se mantienen en el sistema entre el 2022 y el 2023.
Sinirube 2020 93
2.4 Composición del mercado laboral costarricense. 2023 95
2.5 Variables socioeconómicas que resultaron significativas en la asociación con la tasa cantonal de homicidios 106
Índice de diagramas
1.1 Hitos seleccionados con efectos sobre el desarrollo humano en Costa Rica. 1990-2024 31
1.2 Ejemplos seleccionados que evidencian cambios en la narrativa ambiental del país 44
1.3 Elementos de corto, mediano y largo plazo para abordar en materia de violencia homicida por crimen organizado 56
3.1 Línea de tiempo de creación de programas vigentes que atienden el desarrollo productivo,
según institución participante y tipo de origen. 2017-2024 132
3.2 Oferta vigente de programas según las actividades primarias de la cadena de valor de una empresa. 2024 134
4.1 Etapas de configuración del ecosistema institucional marino-costero. 2004-2024 209
4.2 Distribución de los entes que conforman el ecosistema institucional del mar, según ámbito. 2018 209
5.1 Línea de tiempo de reformas relevantes al cargo de alcaldía municipal. 1998-2024 235
5.2 Resumen de las candidaturas a la alcaldía municipal. 2002-2024 242
6.1 Niveles de estrategias de prevención de la violencia 285
6.2 Tipos de prevención de la violencia 286
6.3 Dinámica de la producción de cocaína en Colombia 298
6.4 Costa Rica: dinámicas de disputa en perspectiva histórica 299
6.5 Modelo de gobernanza de la política Costa Rica Segura Plus 2023-2030 303
6.6 Propuestas a corto plazo para enfrentar la violencia homicida 316
6.7 Propuestas a mediano plazo para enfrentar la violencia homicida
6.8 Propuestas a largo plazo para enfrentar la violencia homicida 317
6.9 Ejemplos de estrategias para reducir la violencia homicida en función de los factores asociados 323
6.10 Proceso de co-creación. Aplicación de la técnica del juicio grupal ponderado. 2024 326
Presentación
E
n 1994, el Consejo Nacional de hallazgos, aumentando así la plataforma
Rectores (CONARE) y las cua- de datos sobre la situación nacional y
tro universidades públicas exis- de instrumentos útiles para analizarla.
tentes en ese momento (UCR, ITCR, De este modo, el Informe se amplía y
UNA y UNED), conjuntamente con la se renueva cada año, de acuerdo con la
Defensoría de los Habitantes y con el permanencia y la renovación de las ten-
respaldo del Programa de las Naciones dencias que van marcando el devenir de
Unidas para el Desarrollo (PNUD), se la sociedad costarricense.
aventuraron a subsanar la gran deficien- El Estado de la Nación se ha adap-
cia que significaba no tener información tado a los cambios experimentados en
confiable y sistematizada que aportara el entorno, y ello se refleja tanto en
un conocimiento claro sobre la realidad su contenido y proyección, como en su
del país. Nació así el Informe Estado de estructura institucional. Sin embargo,
la Nación. mantiene su misión principal: aportar
En aquel tiempo, el mundo y nuestro información relevante sobre temas estra-
país se preparaban para dejar atrás el siglo tégicos y necesarios que debe atender el
XX y cruzar el umbral esperanzador del país en la coyuntura actual. El Informe
año 2000. En ese período de transición procura impulsar el conocimiento como
entre dos siglos, se esperaba que el Estado pilar e insumo en la toma de decisiones
de la Nación viniera a llenar ese vacío de estratégicas y garantizar la sostenibili-
información, lo que se consideraba esen- dad del desarrollo humano en todos los
cial para valorar el avance de Costa Rica sectores de la población. En el contexto
en la nueva era del conocimiento. actual del llamado “mundo de la posver-
Treinta años después, el Informe dad”, esta misión es más importante que
ocupa un lugar importante entre los nunca.
documentos más esperados, año con En el marco del CONARE, que
año, en nuestra sociedad. La información desde el 2015 incluye la UTN, y siem-
recogida, sistematizada y suministrada a pre en asocio con la Defensoría de los
la ciudadanía, constituye la mejor radio- Habitantes, el Informe se construye con
grafía de la situación del país en cada la participación de un numeroso grupo
período estudiado. Es un insumo básico de investigadores e investigadoras, en su
para orientar y evaluar los procesos deci- mayoría de las universidades estatales, y
sorios en los distintos campos del aconte- se financia, primariamente, por medio
cer nacional, no solo desde el diagnóstico de los recursos que el país otorga cada
mismo, sino de la generación de herra- año a las universidades públicas median-
mientas de conocimiento para apoyar el te el Fondo de Especial de Educación
debate y la toma de decisiones basadas en Superior (FEES).
evidencia. Esta edición presenta estudios que
En cada una de sus entregas, el refieren al comportamiento del país
Informe Estado de la Nación lleva el pulso durante el año 2023 y primer semestre
del país e incluye nuevas investigaciones y de 2024, hasta donde lo permitieron
las fuentes de información. Se organiza y talento en distintos campos del saber

en una Sinopsis, que este año presenta con el fin de elevar tanto la calidad de la
una visión histórica sobre la época que deliberación democrática como la cali-
ha tocado atestiguar al Informe; cuatro dad de las políticas públicas orientadas
capítulos regulares, comunes a todas las a la atención de los desafíos no resueltos
ediciones, y un capítulo especial dedica- del desarrollo humano en Costa Rica.
do, en esta ocasión, al estudio de la vio- Al presentar este nuevo Informe,
lencia homicida por crimen organizado queremos dejar constancia de nuestro
en Costa Rica, a partir de una amplia reconocimiento al equipo de investiga-
sistematización de datos cuantitativos ción, difusión y demás colaboradores que
y cualitativos, incluyendo ejercicios de han tenido la responsabilidad de realizar
consulta a lo largo del país para perfi- de manera ininterrumpida este trabajo
lar recomendaciones, desde las voces de durante treinta años; a los miembros del
los actores, que ayuden a enfrentar este Consejo Consultivo por su orientación
tema, de profunda relevancia para el país. y valiosos aportes a lo largo del proceso
El Informe Estado de la Nación es una de elaboración del Informe; al personal
iniciativa de las universidades públicas de la OPES; a todas las personas que por
que posee una singular capacidad de arti- distintos medios han nutrido este trabajo
culación e interlocución con la diversi- con comentarios y sugerencias, y al pue-
dad de actores académicos, sociales y eco- blo de Costa Rica, que espera con anhelo
nómicos del país. Es, en este sentido, otro y esperanza la entrega anual del Informe
ejemplo de cómo las universidades ponen Estado de la Nación.
al servicio del país su infraestructura
Gustavo Gutiérrez Espeleta María Estrada Sánchez Francisco José González Alvarado
Presidente del Conare Rectora Rector
Rector Instituto Tecnológico de Costa Rica Universidad Nacional
Universidad de Costa Rica
Rodrigo Arias Camacho William Rojas Meléndez Angie Cruickshank Lambert

Rector Rector Defensora de los Habitantes
Universidad Estatal a Distancia Universidad Técnica Nacional de la República
Gastón Baudrit Ruiz

Director a.i.
Oficina de Planificación
de la Educación Superior (OPES)
PRÓLOGO ESTADO DE LA NACIÓN 21
Prólogo al Informe
Estado de la Nación 2024
Una edición importante: visión principal: Equidad e integración social; En la sección “Debates para el desarro-
histórica y enfoque propositivo Oportunidades, Solvencia y Estabilidad llo” se sintetizan los aportes de diagnós-
Económicas; Armonía con la Naturaleza tico, se incorporan estudios académicos
El presente Informe Estado de la Nación y Fortalecimiento de la democracia. Cada sobre los múltiples factores asociados
2024 es la trigésima entrega de este repor- uno da una perspectiva especializada al aumento de la violencia homicida,
te, que estudia y valora el desempeño del sobre la evolución del país en dimensio- se analiza las respuestas públicas y se
país en desarrollo humano sostenible. Se nes claves del desarrollo humano y ofrece identifican buenas prácticas internacio-
trata de una de las tres iniciativas más nuevo conocimiento mediante el trata- nales. Una pieza central del capítulo es
antiguas del planeta y la única en publicar miento a profundidad de ciertos asuntos. la recopilación de los resultados de un
durante tres décadas una valoración de La tercera parte, “Debates para el desa- amplio proceso de consulta social orien-
este tipo. La entidad responsable ha sido, rrollo”, presenta, como es usual, un capí- tado a conocer las recomendaciones de
desde un inicio, el Programa Estado de la tulo dedicado a un tema especial que personas que están en la “primera línea”
Nación del Consejo Nacional de Rectores representa un desafío nacional de urgen- de atención: autoridades policiales, per-
y la Defensoría de los Habitantes de la te atención y sobre el cual se requiere sonas funcionarias de entidades públi-
República (PEN-CONARE). desarrollar nuevo conocimiento para la cas, participantes de la sociedad civil y
Por la significación simbólica que repre- discusión y toma de decisiones. En esta comunitaria. El resultado es un conjunto
senta alcanzar el hito de las treinta edicio- trigésima edición, el tema seleccionado de aportes para una discusión nacional
nes, el presente Informe hace un ejercicio es el la violencia homicida vinculada al informada y participativa sobre cómo
de comparación histórica entre el momen- crimen organizado, aspecto que muestra atacar este problema, desde una perspec-
to en que comenzó a seguir el pulso nacio- cambios drásticos y profundos en los tiva de Estado de derecho y de desarrollo
nal y la situación actual, para precisar los últimos años, al punto de alcanzar niveles humano, que esperamos ayude a enfren-
cambios sociales que le ha tocado ates- históricamente altos entre 2022 y 2024. tar de mejor manera la grave situación
tiguar durante este período. Además de En este caso, el mandato de Consejo actual que experimenta el páis.
un enfoque detallado sobre el 2023 y la Consultivo del Informe fue no solamente
primera mitad del 2024, este reporte, pues, identificar el diagnóstico de la situación, La misión del Informe
presenta una lectura de la época. sino profundizar en los factores explicati-
Al igual que en las últimas ediciones, vos del fenómeno y en la construcción de La misión del Informe Estado de la
el Informe Estado de la Nación se divide propuestas de solución, captadas direc- Nación es más relevante que nunca en
en tres grandes partes. La primera es tamente desde las voces de los actores. momentos en que la información de
el capítulo 1 “Sinopsis”, que efectúa un Por la complejidad de la tarea, esta edi- buena calidad es clave para abordar retos
análisis con visión de conjunto sobre los ción dedica no solo un capítulo especial nacionales de gran calado haciendo uso
principales hallazgos de esta edición y, en sino que, además, se abordó este tema de las libertades y mecanismos de la
este caso en particular, con una perspecti- en varios de los capítulos regulares: los democracia. En efecto, se trata de poner
va histórica. patrones territoriales de la inseguridad en manos de la ciudadanía los mejores
La segunda parte, sobre el “Seguimiento ciudadana se estudian en el capítulo 2 y, datos sobre la situación del país; enrique-
del desarrollo humano sostenible”, comen el capítulo 3, se analizan los vínculos cer el debate público y generar, con inves-
prende los cuatro capítulos regulares entre la inseguridad y la situación econó- tigaciones de punta, nuevas metodolo-
del Informe, que constituyen su cuerpo mica de los territorios. gías y fuentes de datos, herramientas para
22 ESTADO DE LA NACIÓN PRÓLOGO
la discusión y la elaboración de política Amartya Sen (1999, 2009). Según este que dieron lugar a esta iniciativa. En
pública basada en evidencia científica. enfoque, el desarrollo debe entenderse este momento histórico, hemos redobla-
Gracias al auspicio del Consejo como un proceso de generación de capa- do esfuerzos para cumplir con la misión
Nacional de Rectores (Conare) y cidades y oportunidades de y para la fundacional del Programa y hacer del
la Defensoría de los Habitantes de la gente, de manera que puedan acrecentar- conocimiento un bien público que apoye
República, el Informe es un emblema del se la libertad y la equidad que disfrutan la conversación y el necesario diálogo
Programa Estado de la Nación, un centro las presentes y las futuras generaciones político.
de investigación y formación sobre desa- (PNUD, 1994). Se trata de una visión La responsabilidad del Informe Estado
rrollo humano sostenible. La vocación alternativa y contrastante de las corrien- de la Nación está a cargo de un equipo de
del PEN-Conare es el servicio público y tes que predominaron hasta hace poco, trabajo que ha construido amplios meca-
todos sus productos son, eventualmente, que reducían el concepto de desarrollo al nismos y nexos de consulta, así como
de acceso libre y gratuito. Su principal mero crecimiento económico. una red de apoyo que participa en la
fuente presupuestaria es el Conare, ade- La preparación y la divulgación del investigación, el diseño gráfico, la edición
más de aportes de otras instituciones, Informe se basan en tres principios: el técnica y la difusión de los Informes con
nacionales e internacionales. rigor académico en el proceso de investi- gran dedicación y compromiso. Así se
En la actualidad el PEN-Conare tiene gación, que se consigue gracias al apoyo ha desarrollado el alto perfil público y
una amplia y diversa agenda de investi- en entidades y personas expertas, la minu- credibilidad del PEN-Conare: sobre la
gación que incluye, además del Estado de ciosa revisión de los datos y afirmaciones base del aporte autónomo y, a la vez, pro-
la Nación, la publicación periódica de los y la crítica a las fuentes. La legitimidad fundamente orgánico de instituciones
informes Estado de la Educación, Estado social, que se procura por medio de la públicas, organizaciones de la sociedad
de la Región (sobre Centroamérica) y identificación participativa de temas, los civil, empresas privadas y la comunidad
Estado de la Justicia. También elabo- mecanismos de consulta, y la integración de investigación científica del país.
ró el Informe Estado de la Ciencia, la de un Consejo Consultivo con personali- Expresamos nuestra sincera gratitud
Tecnología y la Innovación, que luego de dades de diversas filosofías y procedencia a todas las personas y entidades que lo
una primera y única edición impresa, se social. Y, finalmente, la amplitud en la hacen posible, que facilitan insumos y
convirtió en una plataforma informática, difusión, con esfuerzos para lograr la alimentan la base sobre la que se sustenta
de libre acceso, sobre el estado de las máxima divulgación de los hallazgos del este esfuerzo académico, para darle un
capacidades para la ciencia, la tecnología Informe y su adecuación a los cambios valor agregado que permita acercar la
y la innovación, denominada “Hipatia”. tecnológicos y culturales con el fin de información a la ciudadanía. Esperamos
Asimismo, mantiene convenios de cola- acercarse mejor a la ciudadanía. que este Informe Estado de la Nación
boración para desarrollar estudios espe- 2024 honre esa colaboración, y contribu-
cíficos con diversas entidades nacionales Palabras finales ya a mejorar la calidad del debate político
e internacionales. y la participación ciudadana.
El Informe Estado de la Nación 2024 se El PEN-Conare sigue comprometido Las responsabilidades de los errores
basa en el concepto de desarrollo huma- con la mejora continua de la calidad y la son, por supuesto, nuestras y, como es
no sostenible propuesto por el Programa trascendencia del Informe, con renovar nuestra norma, corregimos apreciacio-
de las Naciones Unidas para el Desarrollo las estrategias de investigación y difusión, nes y datos cuando la realidad así nos lo
(PNUD) y elaborado teóricamente por sin abandonar los principios y conceptos indique.
Jorge Vargas Cullell Leonardo Merino Trejos

Director Coordinador de investigación
CAPÍTULO
1 | SINOPSIS 2024 | ESTADO DE LA NACIÓN 23
1P A R T E
Sinopsis
24 ESTADO DE LA NACIÓN | SINOPSIS 2024 |CAPÍTULO 1
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 2024 | ESTADO DE LA NACIÓN 25
CAPÍ TULO I N F O R M E E S TA D O D E L A N A C I Ó N
1ÍNDICE
Sinopsis
Situación actual, visión de mediano plazo sobre
el desarrollo humano sostenible
Introducción 25
La plataforma de desarrollo humano que Costa Rica posee tiene for-
Los cambios de las últimas tres talezas innegables que permiten aspirar al mejor de los escenarios. En
décadas crearon progreso, los años ochenta el país aprendió una dura lección: las crisis tienen
pero también tensiones y desafíos consecuencias de largo plazo. Esta es una sociedad que históricamente
para cumplir con el contrato social
ha logrado salir de épocas complejas de mejor manera de como entró. El
costarricense 26
reto de las generaciones contemporáneas, las mejores preparadas en la
El crecimiento y la estabilidad historia nacional, es legar una nueva época de progreso humano acele-
macroeconómica se están logrando rado. Para ello se necesita voces tranquilas, serenas, capaces de buscar y
a costa de crecientes agrietamientos encontrar rumbo en tiempos inciertos.”
del contrato social 36
–Vigésimo Informe Estado de la Nación–

Un sistema político enfrascado en un
conflicto entre poderes institucionales
obstruye la atención de los desafíos Introducción las leyes. Sin embargo, en años recientes
en desarrollo humano 43 ha surgido una segunda razón: un abierto
Al cierre del primer cuarto del siglo cuestionamiento político a la validez de
El crimen organizado irrumpe como XXI, Costa Rica atraviesa por una peli- algunas de esas obligaciones en temas
grave amenaza al desarrollo humano grosa situación que, mal atendida, tiene el estratégicos. Ambos factores se anudan
y la democracia costarricense 50 potencial de desestabilizar logros históri- para alentar un clima político de incerti-
cos de su desarrollo humano sostenible y dumbre y polarización.
Cierre 55 de su democracia. Mucha agua ha corrido desde el vigési-
Esta peligrosa situación no se produ- mo Informe. Varios acontecimientos de
jo de la noche a la mañana. Hace diez gran calado golpearon con especial fuerza
años el Vigésimo Informe Estado de la el rumbo del país y crearon fuertes tensio-
Nación (2014) advirtió sobre un desgaste nes sociales y políticas. Cabe destacar el
en los fundamentos del estilo de desa- estallido de una grave crisis de las finanzas
rrollo nacional. Afirmó, además, que el públicas, el choque sanitario, productivo,
país empezaba a transitar por una época social y ambiental de la pandemia por
nueva e incierta. Con la perspectiva que covid-19 y una profunda crisis de repre-
da el tiempo, este nuevo contexto se sentación política de la ciudadanía.
caracteriza por el agrietamiento del con- Costa Rica no modificó su estilo de
trato social costarricense. desarrollo, y es importante reconocer que
Este fenómeno ha sido propiciado por este tiene innegables fortalezas y que,
una persistente omisión en el cumpli- en ciertos aspectos, se adaptó a nuevas
miento, por parte de los gobiernos y del circunstancias. Sin embargo, el proble-
Estado, de los mandatos y obligaciones ma actual no es, como hace una déca-
codificados en la Constitución Política y da, que el país progrese lento pese a las
herramientas que tiene a mano, sino que Se le recomienda a las personas consultar imposibles de obtener simultáneamente:
registra retrocesos palpables en su desa- directamente los temas de su interés. Los rápido crecimiento económico, acelera-
rrollo humano. cuatro mensajes son: do progreso social con equidad y una
Hoy Costa Rica tiene menos capacidad robusta democratización política, todo
para articular respuestas efectivas frente • Los cambios de las últimas tres déca- en el marco de un fuerte crecimiento
a problemas que poseen potencial para das crearon progreso, pero también demográfico (PEN, varios años). De esta
desestabilizar sus logros históricos, tales tensiones y desafíos para cumplir con manera, la producción creció mucho más
como el envejecimiento demográfico, el el contrato social costarricense. rápido que la población, la seguridad
accionar del crimen organizado y los social se extendió, así como la escolaridad
efectos de la crisis climática global. En • El crecimiento y la estabilidad macro- y la esperanza de vida, mientras bajó la
la actualidad, está repitiendo un error económica se están logrando a costa de mortalidad infantil. La pobreza se redujo
histórico cometido en los años ochenta crecientes agrietamientos del contrato a menos de la mitad y hubo una fuer-
del siglo XX, cuando sacrificó objeti- social. te expansión del acceso al agua potable
vos de desarrollo humano para obtener (gráficos 1.1). Sin embargo, este progreso
estabilidad fiscal sin visión estratégica; • Un sistema político enfrascado en un tenía bases vulnerables: una economía
error que, por cierto, tuvo implicaciones conflicto entre poderes institucionales agroexportadora simple, un lento creci-
a largo plazo para el progreso del país que obstruye la atención de los desafíos del miento de la productividad y un fuerte
aún hoy se sienten. desarrollo humano. endeudamiento público para financiar
El sistema político no ha sido capaz de buena parte de la expansión del Estado
reformar o redefinir el estilo de desarrollo • El crimen organizado irrumpe como de bienestar.
nacional, para conciliar los objetivos de grave amenaza al desarrollo humano y Visto con “luces largas”, el país llegó
progreso social y económico con los de la democracia costarricense. a la última década del siglo XX con un
la sostenibilidad fiscal y ambiental. En importante acervo de herramientas para
consecuencia, el país ha oscilado entre Los cambios de las últimas mejorar las condiciones de vida de la
ciclos que deberían ser complementarios tres décadas crearon progreso, población, pese a los fuertes efectos de
y no excluyentes: unos de expansión del pero también tensiones y la “década perdida”. Y, al mismo tiempo,
gasto público para mejorar el bienestar de desafíos para cumplir con el arrastraba el legado de problemas no
la población, pero que desatan fuertes pre- contrato social costarricense resueltos a lo largo del período histórico
siones fiscales; y otros de restricción fiscal, anterior.
pero que abonan el rezago social y la insos- A inicios de la década de los noventa Producto de las transformaciones de
tenibilidad ambiental de su desarrollo. del siglo XX, cuando el Programa Estado los últimos treinta años, la sociedad cos-
En los treinta años que atestigua este de la Nación publicó su primer Informe, tarricense actual es muy distinta. Pasó
Informe, ningún movimiento político el país apenas se recuperaba de la fuerte de ser un país de jóvenes, en su mayoría
ha logrado liderar y ejecutar un proyecto crisis de los años ochenta. Una crisis pro- rural, con una economía agroexporta-
capaz de resolver dicha tensión. Esta es la ducida por la insolvencia fiscal del Estado dora simple, a una sociedad que envejece
principal deuda de los actores políticos y las ramificaciones de los conflictos polí- rápido, altamente urbanizada y con una
en la democracia costarricense del siglo tico-militares centroamericanos. En los economía diversa y muy conectada con
XXI. Y, con ese marco, el país llega al siguientes tres decenios se experimenta- el resto del mundo. Una sociedad más
2024 en un período de austeridad fiscal, ron profundas transformaciones sociales, moderna y cosmopolita, pero más des-
pero que ha deteriorado la capacidad de demográficas, económicas, ambientales y igual y violenta. El sistema político tutela
invertir en las personas y garantizar el políticas que permitieron dejar atrás esa un régimen de libertades y derechos más
desarrollo humano presente y futuro, y “década perdida” y progresar en desarro- amplio que décadas atrás, pero experi-
ha cuestionado los alcances del contrato llo humano. Al cerrar el primer cuarto menta una fuerte crisis de representación
social. de siglo XXI, Costa Rica se clasifica política de su ciudadanía.
A partir de estas consideraciones, la como un país de renta media-alta y alto En la actualidad, los logros históricos
presente edición del Informe plantea cua- nivel en el índice de desarrollo humano, en desarrollo humano sostenible no son
tro mensajes clave, cada uno de los cuales una democracia estable y desmilitarizada suficientes para asegurar un futuro de
se desarrollan en una sección de esta con un fuerte liderazgo internacional en progreso y equidad, y para el cumpli-
Sinopsis. Resulta importante advertir materia de derechos humanos y ambiente. miento de los objetivos de la Agenda
que estos mensajes hilvanan conclusiones Estos logros no son exclusivos de dicho 2030, a la que Costa Rica se comprome-
centrales de los cerca de 40 estudios e período, pues se asentaron sobre una tió internacionalmente. Está pendiente
investigaciones realizadas. Sin embargo, positiva evolución histórica previa. Entre la adopción de decisiones fundamentales
no procuran sintetizar los hallazgos y 1950 y 1980, Costa Rica logró alcan- que corrijan las debilidades del estilo de
análisis específicos de los cinco capítulos zar tres objetivos que la literatura inter- desarrollo prevaleciente desde finales del
temáticos que comprende esta entrega. nacional de ese momento consideraba siglo pasado, con el fin de crear bienestar
40
30
50 20
10
CAPÍTULO 1 | SINOPSIS 2024 | 40 ESTADO DE LA
90 NACIÓN
0
27
80
1950 1960 1970 1980 80 1950 1960 1970 1980
70
70
60
50
Gráficos 1.1
90
80 2.500 30
60
80 40
Indicadores seleccionados de desarrollo humano. 1950-1980

70 2.000 a/ 25
30
70 50 20
60 20
1.500 10
a) Indicadores demográficos 50
b) Indicadores económicos 15
60 40 0
40
1.000 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980
Esperanza de vida al nacer 30 Mortalidad infantil PIB per cápita 10 PEA femenina
(años)
50 20 (por mil nacidos vivos) (dólares)
500
(porcentajes)
5
10
90
80
40 0 0
2.500 0
30
1950 1960 1970 1980 80 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980
70 25
2.000
70
60
20
50 1.500 80
7
60
2.500 30 15
40
70
6
1.000
30
25
2.000 10
60
50 20 5
20 500 50
5
1.500 10 4
40
40 150 0 0
3
1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980 30 1950 1960 1970 1980
1.000
10 2
20
500
a) Indicadores sociales 5 1 10
0 80
0
2.500
0 30
0 7
Escolaridad
1950 promedio
1960 1970 de
1980 Cobertura
1950 1960 contributiva
1970 1980 Población
1950 con agua
1960 1970 1980
70 Hogares
1950
en pobreza
1960 1970 1980
población
2.000
de 25 años y más 25 de la seguridad social domiciliaria
6
(porcentajes)
60
(años) (porcentajes) (por
5 mil habitantes)
20 50
1.500 4
80 900 60
7 15 40
70 3
1.000
6 30
10 800 50
60 2
20
5
500 40
50
5 1
700 10
4
40 300
0 0 0
3 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980 600 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980
30
20
2
20
500
1 10
10
80
7
0 0 900
400 0
60
1950 1960 1970 1980 70 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980
6
800 50
60
a/5 Se utiliza el dato disponible del año o alguno cercano al inicio de la década. La principal fuente de información empleada son los censos de población de cada
década y los registros administrativos. 50 40
4 700
Fuente:
900 Bogantes, J., 2024, con datos de Mideplan,
40
60
INEC, Minae, Ministerio de Salud, CCSS, MOPT, ICE, BCCR, Bureau of Economic Analysis.
30
3
30 600
800 50 20
2
20
para las mayorías y ampliar la capacidad do se agregaron casi dos millones de per- veinte años.
1 40 500
del
700 país para enfrentar los retos globales
10
sonas, cerca de dos terceras partes más a La economía
10
costarricense cambió pro-
como
0 la crisis climática y una geopolítica
0
30 la población de aquellos
400años. Una socie- fundamente.0 Su tamaño se multiplicó
1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980
cada vez más peligrosa para la democracia
600 dad joven, en pleno bono demográfico,
1950 1960 1970cuatro
1980 veces y, 1950
de estar
1960 centrada
1970 en
1980la
20
y los derechos humanos. con un fuerte peso de la ruralidad, pasó agroexportación simple de café, banano,
500
10 a estar altamente urbanizada, con una caña y ganado y productos manufac-
Un
900 período de múltiples y 60 Gran Área Metropolitana de más de tres turados de una maquila de textiles, se
400 0
complejas
1950 transformaciones
1960 1970 1980 1950 millones
1960 1970de habitantes.
1980 Debido al rápi- convirtió en una economía dominada por
históricas
800 50
do proceso de envejecimiento y la caída servicios, con especial auge de aquellos de
Las condiciones que prevalecían 40 en de la fecundidad a un nivel “ultrabajo” carácter especializado.
700
Costa Rica a inicios de los años noventa (Rosero, 2023) hay el doble de personas Al final del siglo pasado, Costa Rica
del siglo pasado han cambiado de 30manera adultas mayores que treinta años atrás era una de las sociedades más equitativas
600
significativa (gráficos 1.2). En este20 perío- y esa cifra se duplicará en los próximos de América Latina e iniciaba la déca-
500
10
400 0
1950 1960 1970 1980 1950 1960 1970 1980
Gráficos 1.2
Indicadores seleccionados de desarrollo humano. 1990-2023
a) Población total b) Porcentaje de población adulta c) Porcentaje de población urbana

mayor
72,4%
5.044.197 10,3
3.230.835 44,2%
4,9
1992 2022 1992 2022 1990 2023
d) Producto interno bruto real e) Coeficiente de Gini de f) Porcentaje de personas que

(miles de millones de colones desigualdad de ingresos ganan menos del salario mínimo
constantes)
0,505
40.938 34,7
0,456
30,4
10.805
1993 2023 1993 2023 1993 2023
g) Déficit ecológico h) Porcentaje de personas con i) Porcentaje de votos del partido

(hectáreas globales por persona) simpatía política por partidos ganador en primera ronda
98
0,98
39
0,51
16 10
1992 2022 1994 2022 1994 2022
j) Participación en la estructura productiva, por grandes ramas

(porcentajes)
40
30
20
10
0
Agro Manufactura Servicios Servicios Fuente: Elaboración propia con datos del INEC,
1991-1999 2011-2021 tradicionales especializados BCCR, TSE, Global Footprint Network.
da de los noventa con una importante

reducción de la pobreza. Hoy la des- Recuadro 1.1
igualdad de ingresos, medida por el coe- Costa Rica es hoy un país de más clases medias,
ficiente de Gini, oscila cerca del umbral pero más empobrecidas
internacional para sociedades altamente
inequitativas.
Es también una sociedad que amplió su
conservación de ecosistemas y sus áreas Costa Rica es hoy en día un país más de El empobrecimiento de las clases medias
silvestres protegidas y recuperó cobertura clases medias que treinta años atrás. El es absoluto y relativo a la vez. Entre los
forestal, pero que tiene un equilibrio peso de los grupos de medianos empresa- sectores medianos empresarios y profe-
ambiental de conjunto menos sosteni- rios y profesionales, las capas intermedias sionales, se trata de un empobrecimiento
ble, medido por una huella ecológica y pequeños productores se expandió relativo respecto a los ingresos promedio
por persona deficitaria. Esta brecha casi ampliamente durante este período (gráfico de las clases altas. En treinta años, sus
se duplicó durante este período (PEN, 1.3). La importancia de la población obrera ingresos pasaron de representar un 70% a
varios años). manufacturera y de servicios dentro de la un 60% de estos. Sin embargo, en números
La estabilidad de la democracia costa- estructura social se mantuvo relativamente absolutos, los sectores profesionales y
rricense a lo largo de estas tres décadas no estable, mientras que se redujo fuertemen- medianos empresarios ganan hoy más que
estuvo en duda. Sin embargo, sí estuvo te la presencia de grupos obreros agríco- antes, descontando la inflación.
acompañada por transformaciones polí- las, en consonancia con el cambio de la
ticas de gran calado. En los años noven- estructura productiva. En cambio, los pequeños productores y,
ta, Costa Rica se caracterizaba por un en especial, las capas intermedias, no solo
bipartidismo “consolidado” (Mainwaring La expansión de las clases medias se pierden proporcionalmente en relación con
y Scully, 1994), con amplia legitimidad acompañó de una mayor diferenciación la clase alta, sino que sus ingresos se acer-
entre la población y una alta participa- interna. Hubo una fuerte ampliación de las can cada vez más a los ingresos de las cla-
ción electoral ciudadana. Hoy, ese siste- capas intermedias (trabajadores adminis- ses obreras, las cuales están ubicadas en la
ma es fragmentado e inestable, con poco trativos y técnicos) y de las personas pro- parte más baja de la pirámide de ingresos
respaldo popular, y que los gobiernos se fesionales y grupos de medianos empre- del país. Esto es un indicador de un empo-
eligen con menor apoyo ciudadano. sarios. Quizás el rasgo más relevante, por brecimiento absoluto, en especial si se con-
Mientras que en 1993 más del 90% de sus implicaciones para la política, es el sidera que el período bajo análisis fue de
las personas expresaba alguna simpatía proceso de empobrecimiento que experi- estancamiento para las clases obreras.
partidaria, solo el 16% lo hacían en el mentaron las capas intermedias y peque- El cuadro real del empobrecimiento de las
2023. En 1994, el candidato ganador en ños productores. Los ingresos promedio de clases medias puede ser más agudo que el
las elecciones presidenciales de primera estos sectores están hoy más cerca de los aquí descrito debido a las limitaciones de la
ronda obtuvo cuatro veces más apoyo ingresos promedio de las clases obreras fuente de información empleada (las Enaho
que el ganador en las elecciones de pri- que hace tres décadas. A su vez, estas del INEC), para captar los ingresos de los
mera ronda en el 2022, medido como vivieron un relativo estancamiento de sus sectores más ricos del país.
proporción del electorado. El triunfador bajos ingresos promedio (gráfico 1.4).
obtuvo, además, menos votos absolutos
que en 1994, pese a que el electorado
creció en un millón de personas durante
el período. Las transformaciones demográficas, rrollo del país o modificaron condiciones
Estas transformaciones tuvieron un económicas, sociales, políticas y ambien- que impulsan o debilitan el desarrollo
fuerte impacto en la estructura social tales ocurrieron en medio de fuertes ten- humano (diagrama 1.1).
costarricense (recuadro 1.1). Basado en siones distributivas por posesiones y posi-
el enfoque de clases sociales propuesto ciones (PEN, 2014). En algunos casos, Se expandieron los alcances del
por el Informe hace quince años (PEN, fueron provocadas por factores externos, contrato social, pero sin resolver
2009), se nota una fuerte expansión de como las crisis económicas internacio- los puntos ciegos del estilo de
las clases medias. Esta fue acompañada nales y la pandemia del covid-19. Sin desarrollo
por una mayor diferenciación interna y embargo, la mayor parte respondieron En los últimos treinta años, Costa Rica
por procesos de empobrecimiento de la a factores internos, como los conflictos amplió su Estado de bienestar, los dere-
mayoría de los hogares pertenecientes sociopolíticos asociados a la aprobación y chos de la población, el alcance de sus
a ellas, una condición que la literatura ejecución de políticas públicas. A lo largo servicios sociales y de la conservación
especializada en ciencias políticas apunta de este período, algunos hitos marcaron ambiental. El sistema político codificó,
como negativa para la estabilidad, en el episodios de alta conflictividad social, en la Constitución Política y las leyes,
largo plazo, de la democracia. reafirmaron el rumbo del estilo de desa- un conjunto de mandatos al Estado que
configuran lo que el Informe Estado de la

Gráfico 1.3 Nación 2023 denominó el contrato social
Cambio en la estructura de las clases socialesa/. 1990-2023 costarricense, la promesa a la ciudadanía
de lo que la sociedad costarricense debe
1,8 ser. Ese informe sintetizó sus conteni-
Cambio en peso relativo respecto al período 1990-2023
Expansión dos como “una democracia, que busca el

1,6
bienestar para todas las personas, estimu-
1,4 lando la producción, pero con justa dis-
tribución de la riqueza, en armonía con
1,2 el ambiente y con derecho a la educación
y al trabajo para buscar una vida digna”
1 Estabilidad
(PEN, 2023).
Durante este período, sin embargo,
0,8
se acumularon deudas estratégicas para
0,6 un mejor cumplimiento de ese contrato
social. La primera es la falta de soste-
0,4 nibilidad financiera del Estado, la cual
Reducción impidió dar sustento económico a la
0,2 ampliación de los derechos ciudadanos
y obligaciones públicas. A esta situación
0
1990-1994 2005-2009 2020-2023 el Informe la denominó, desde el año
Medianos empresarios y profesionales Clases intermedias Obreros agrícolas 2010, la “promesa democrática sin sus-
Pequeños propietarios Obreros industriales Obreros en servicios tento económico”. La segunda es un con-
Otros Trabajadores junto de decisiones políticas y de falta de
a/ La definición metodológica de las clases sociales se puede consultar en PEN, 2009. adaptación, eficiencia y articulación entre
Fuente: Vargas Cullell y Segura, 2024 con datos del INEC.
entidades y agendas de política pública
que impidió conectar los beneficios del
Gráfico 1.4 crecimiento económico con las oportu-
1,8 nidades de mejora de los ingresos de la
Relación entre el ingreso promedio real de las clases socialesa/
Cambio en peso relativo respecto al período 1990-2023
respecto
1,6 a la clase alta mayoría y la protección a las poblaciones
Expansión más vulnerables.
(en colones reales)b/
1,4 Ambas deudas refieren a lo que este
1 Informe en su vigésima edición (PEN,
1,2
0,9
2014) llamó los “puntos ciegos” del estilo
de desarrollo del país que se implantó,
% del ingreso promedio con respecto a la clase alta
1,0 Estabilidad
0,8 discontinua pero firmemente, a lo largo
0,8 de la década de los noventa. Cabe subra-
0,7
yar que ese cambio no fue producto de
0,6
0,6 un plan maestro para definir de manera
Reducción ordenada una secuencia de acciones, sino
0,50,4
el resultado de años de tensos forcejeos
0,40,2 y negociaciones sociales y políticas, en
el cual ningún grupo tuvo el poder para
0,30,0
imponerse en todos los campos. Se con-
0,2 Medianos empresarios y profesionales Clases intermedias solidó porque, en momentos clave, se
Obreros agrícolas Pequeños propietarios lograron formar coaliciones con el poder
0,1 Obreros industriales Obreros en servicios
Otros Trabajadores necesario para impulsar decisiones de
0 amplio calado que definieron las apues-
1987-1991 1992-1995 1996-1999 2000-2003 2004-2007 2008-2010 2011-2014 2015-2018 2019-2021 2022-2023
tas de progreso o vectores del desarrollo
Clase alta Medianos empresarios y profesionales Clases intermedias nacional hasta el presente (PEN, 2014).
Pequeños propietarios Obreros agrícolas Obreros industriales Diez años después esta edición confirma
Obreros en servicios Otros Trabajadores y actualiza este diagnóstico.
El estilo de desarrollo de las últimas
a/ La definición metodológica de las clases sociales se puede consultar en PEN, 2009. tres décadas comprendió cuatro “apues-
b/ Ingresos promedio deflactados con el IPC, base diciembre del 2020. tas” de distinta naturaleza, que se articu-
Fuente: Vargas Cullell y Segura, 2024 con datos del INEC.
Diagrama 1.1
Hitos seleccionados con efectos sobre el desarrollo humano en Costa Rica. 1990-2024
Huelga Combo ICE II Ronda Escándalo Referéndum Invasión II Ronda electoral Reforma fiscal PPSD
del magisterio electoral ICE Alcatel TLC Isla Calero PAC gana Ejecutivo Huelga 90 días gana
Político Fin
Ejecutivo
bipartidismo
Huracán Anulación Huracán

Ambiental Mitch contrato Crucitas Otto
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Intel llega a Crisis económica Recuperación

Económico Costa Rica internacional Acuerdo con FMI Económica
Aumento desigualdad ingresos Pandemia Cae inversión

Social covid-19 social
Fuente: Elaboración propia con base en PEN, varios años.
laron para definir el rumbo de la sociedad

costarricense. En cada una de ellas hubo
Gráficos 1.5
puntos ciegos, problemas no anticipados, Crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios y brecha
que le restaron potencial para impulsar entre la producción y el empleo
la era de acelerado desarrollo humano
que se pensaba iban a propiciar. Hace a) Exportaciones de bienes b) Crecimiento de la producción
diez años, el Informe planteó que “hay y servicios y el empleo por caliﬁcación
suficiente evidencia de que el costo de (billones de colones reales)
seguir con el estilo de desarrollo actual es
superior a los beneficios que se derivan de 18
16,6
mantenerlo” (PEN, 2014). La presente 16
edición aporta evidencia de significativos 7%
14
retrocesos en varios de sus componentes. 6%
La apuesta económica, centrada en la 12
5%
promoción de exportaciones y la atrac- 10 4%
ción de inversión extranjera directa, fue 8 3%
exitosa como modelo de inserción en los 2%
6
mercados internacionales. Las exporta- 1%
ciones de bienes y servicios se multipli- 4
0%
2,3
caron casi ocho veces entre 1990 y 2023, 2 -1%
un logro significativo cuando se compara
0 -2%
con el resto de América Latina (gráfico 1991 2023 1991-1999 2000-2010 2011-2021 2022-2023
1.5a). El país logró constituir un sector Exportaciones de bienes PIB real Empleo calificado
exportador, basado en zonas francas, que Exportaciones de servicios Empleo no calificado
ha experimentado un robusto crecimien-
to de su productividad, ha logrado incor- Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos del BCCR y la ECE, del INEC.
porar en su oferta bienes y servicios de
mediana y alta complejidad tecnológica y
ha sido una fuente de creación de empleo
calificado. conjunto de la población. En particu- 1.5b).
Esta exitosa inserción internacional lar, no se vinculó con la generación de La apuesta social del estilo de desarrollo
no estuvo acompañada por la creación empleo, de manera que incluso en años se centró en la expansión de la inver-
de encadenamientos sociales, producti- con crecimiento económico moderado, sión social pública (ISP) como medio
vos y fiscales robustos entre la “nueva” y la creación de puestos de trabajo para para lograr un mayor bienestar y equidad
la “vieja economía” (PEN, varios años). la población ha sido poca o, incluso, social. Esta expansión fue notoria y hoy, a
Esta desconexión impidió generalizar las negativa, en especial para la población pesar del ajuste fiscal del último quinque-
mejoras en productividad e ingresos al con menor calificación educativa (gráfico nio, esta inversión es claramente superior
a la de tres décadas atrás. También lo es

en relación con el nivel de 1980, cuando Gráfico 1.6
concluyó el período de rápido progreso Evolución de la inversión social pública real por habitantea/
iniciado a mediados del siglo XX, aun-
(colones del año 2000)b/
que tomó tres décadas alcanzar y superar
ese nivel después de la “década perdida”
(gráfico 1.6). La disponibilidad de más 350.000
recursos para ISP estuvo acompañada por
una ampliación de las políticas sociales de 300.000
corte universal, especialmente en materia
educativa y de salud, así como un conjun- 250.000
to de políticas de corte selectivo, orienta-
das a la población de más bajos ingresos. 200.000
Los resultados, en términos del bienes-
tar social de la población, fueron positi- 150.000
vos. La expectativa de vida al nacer es más
100.000
de cuatro años mayor que hace treinta
años; la tasa de mortalidad infantil es
50.000
claramente menor y el logro educativo
promedio aumentó en más de dos años.
0
Un indicador de pobreza que mide las
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
privaciones, como la pobreza multidi-
mensional, registró un claro descenso
a/ La línea horizontal punteada representa la ISP por habitante en 1980.
en la última década (capítulo 2). En la
b/ Cifras deflactadas con el índice de precios implícito del gasto de consumo del Gobierno general.
actualidad más del 60% de los hogares en Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, Corec II, BCCR, CGR, INEC y las instituciones sociales.
condición de pobreza tienen acceso a una
vivienda propia, un dato destacado en chos laborales, lo cual impidió corregir La apuesta ambiental fue que una
América Latina, aunque en muchos casos las fallas y las crecientes desigualdades en mayor conservación del territorio y
esta no se encuentra en buena condición. los mercados de trabajo. recuperación de cobertura forestal era el
El principal problema, pero no único Por otra parte, la creciente inversión medio para mejorar la sostenibilidad eco-
punto ciego de la apuesta social, fue asu- social no estuvo asociada a mejoras en lógica del desarrollo humano costarricen-
mir que la ISP era condición necesaria los ingresos del Estado. Esta desconexión se. Además, pensado en términos de los
y suficiente para reducir la pobreza y la contribuyó a crear una aguda crisis fis- nuevos desafíos globales, se asumió que
desigualdad de ingresos. Más recursos y cal. Tampoco se realizaron reformas en las áreas protegidas y los bosques crea-
programas sociales no eran, sin embar- la organización de la institucionalidad rían la suficiente resiliencia económica y
go, lo único necesario como estrategia pública para mejorar la calidad de su ges- social para afrontar los efectos de la crisis
para lograr estos objetivos. La principal tión y resultados. climática. En consonancia con esta apues-
razón de ello reside en que el origen más Los principales efectos de estos puntos ta, el país consolidó un sistema de áreas
importante de esas desigualdades está en ciegos de la apuesta social fueron que, protegidas y en años recientes amplió esa
la economía real (véase capítulo 3 en este durante el período bajo análisis, la des- protección a zonas marinas, lo que per-
informe y PEN, varios años). La política igualdad de ingresos más bien aumentó, mitió un crecimiento extraordinario de la
social puede reducir las desigualdades de pese a la expansión de la inversión social superficie nacional bajo esquemas de res-
origen, como en efecto lo hace hoy con (gráficos 1.2 en la sección anterior). El guardo. Alentó también la participación
más fuerza que décadas atrás (OECD, logro educativo de las nuevas generacio- privada en el proceso mediante políticas
2023; PEN varios años), pero no puede nes es insuficiente, pues aún no alcanza novedosas de incentivos como el pago
anular la creciente disparidad en los para la secundaria completa, pese a que por servicios ambientales y las alianzas
ingresos derivada de las brechas de pro- el país dedicó importantes y crecientes públicas y privadas para preservar áreas
ductividad sectorial y de calificación de la recursos a la educación pública. Y, ade- protegidas. Un resultado sugerente del
mano de obra en el mercado de trabajo. más, el país registró una clara incapaci- éxito conseguido es que en la actualidad
El mayor esfuerzo social no fue acom- dad para reducir de manera sostenida la cobertura forestal alcanza el 57,1% de
pañado por políticas de fomento pro- la incidencia de la pobreza por ingresos la superficie del país (mapa 1.1).
ductivo y empleo, que incidieran sobre en el largo plazo (gráfico 1.7), salvo en El punto ciego de esta apuesta, iden-
las oportunidades de la población para momentos muy específicos, principal- tificado en el Vigésimo Informe y reite-
generar mayores ingresos. Tampoco se mente en 2007 y en el 2024, tema éste rado con creciente alarma en sucesivas
impulsaron políticas de tutela de dere- último que será tratado más adelante. ediciones, fue el descuido en el uso
sostenible de los recursos naturales y el

Gráfico 1.7 territorio, más allá de las áreas protegi-
Porcentaje de hogares en pobreza por ingresos, según tipoa/ das. No se pusieron en marcha políticas
robustas de ordenamiento territorial y
30%
se mantuvieron patrones de uso con un
26,2%
alto impacto ambiental, tales como una
Mayor
25% matriz energética cada vez más depen-

diente de los combustibles fósiles, una
Promedio 20% agricultura con alto uso de agroquímicos,
rezagos en el manejo de residuos sólidos y
Menor
18,5% 18,0%
15% 16,7%
líquidos, y construcción social de riesgos,
exacerbados por las amenazas climáticas
(capítulo 4). El análisis de la composición
10%
7,2% 7,0% de la huella ecológica evidencia que la
reducción en el aporte forestal no logra
5% compensar el aumento de la huella de car-
4,8% bono registrado en este mismo período
3,3%
0% (gráfico 1.8).
La apuesta política fue profundizar la
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
democracia como el medio para mejorar
Pobreza total Pobreza extrema
la capacidad del sistema político de res-
a/ La línea punteada representa el valor promedio de la pobreza en el período 2000-2019 y el área som- ponder a las demandas y necesidades de
breada los intervalos de confianza de las estimaciones. Si el valor de un año se ubica fuera de ese rango
indica que la pobreza se salió del promedio de mediano plazo.
las mayorías ciudadanas y así fortalecer
Fuente: Morales, 2024, con datos de las encuestas de hogares del INEC. su legitimidad entre la población. En con-
Mapa 1.1
Tipos de bosque y otros usos de la tierra. 2021
Fuente: Sinac-Minae, 2023.

Gráfico 1.8 Cuadro 1.1

Huellas forestal y de carbono Algunos nuevos derechos y obligaciones estatales en Costa Rica:
de Costa Rica un registro selectivo
(hectáreas globales por persona)
Nivel Derecho o deber Año
1,0
0,9 Político Expansión al derecho de elección de representantes locales 1998 / 2002
0,8 Cuotas para mujeres en las listas partidarias 1996
0,7
Derechos colectivos y de ciudadanía para todas las personas indígenas 1991 / 1992
0,6
0,5 Referendo 2002
0,4 Paridad horizontal 2008
0,3
0,2 Voto en el extranjero 2014
0,1 Paridad vertical 2023
0,0
1993 2022 Civil Acceso ciudadano directo a la justicia constitucional 1989
Huella de carbono Huella forestal Protección ciudadana contra la burocracia 2002
Fuente: Elaboración propia con datos de Global Social Ley de igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad 1996
Footprint Network. Ley de Protección al trabajador 2000
Ley de Paternidad Responsable 2003
secuencia, la democracia costarricense, que
Ley de penalización de la violencia contra las mujeres 2007
en 1990 estaba electoralmente consolida-
da y madura, experimentó una persistente Reforma Procesal Laboral 2015
ampliación del abanico de derechos y liber- Ley de relaciones impropias 2016
tades ciudadanas y de las obligaciones del Protocolo para la provisión pública de tratamiento hormonal a personas 2018
Estado para con la población (cuadro 1.1). trans
También, se registró la creación de nor- Matrimonio igualitario 2018
mas, entidades y mecanismos para tutelar la Ambiental Derecho constitucional a un ambiente sano 1994
protección de esos derechos y para ejercer
Acceso a la información ambiental 1995
un control de la acción pública abierto al
escrutinio ciudadano (PEN, 2001; Vargas Participación ciudadana en la evaluación de proyectos 1995
Cullell, 2005). Prohibición de minería a cielo abierto 2011
Los puntos ciegos de la “democrati- Moratoria a la exploración y explotación petrolera 2011 / 2019
zación de la democracia” fueron tanto Derecho humano al agua 2020
de carácter político como institucional.
Deberes Responsabilidad de servidores públicos y representantes 2000
La expansión normativa del abanico
de derechos ciudadanos y obligaciones Protección de la niñez y juventud 1990-2002
públicas no estuvo complementada por Protección de las personas adultas mayores 1990-2002
el fortalecimiento de los presupuestos Protección de las mujeres 1990-2020
públicos, la eficiencia institucional o los 10% de los ingresos corrientes del Gobierno Central a las municipali- 2001
mecanismos de rendición de cuentas. Se dades
generó así una “promesa democrática” Garantías ampliadas a la prensa libre de acuerdo con la Convención 2004
sistemáticamente incumplida, la cual dio Interamericana de Derechos Humanos
lugar a un creciente malestar ciudadano 8% del PIB para la educación pública 2009
(PEN, varios años). Además de norma-
tiva, la expansión fue institucional, pues Fuente: Vargas Cullell, 2005; PEN, varios años; Sinalevi y TSE.
desde finales de la década de los noventa
el Estado experimentó una ampliación de juntas de notables que las recomendaron trastantes, lo cual los desdibujó ante el
su aparato y un crecimiento en el empleo (PEN, varios años). electorado, un hecho que limitó cada vez
público (recuadro 1.2). Sin embargo, no Desde el punto de vista político, los más su capacidad de convocatoria. Y, entre
se implementaron reformas institucio- partidos descuidaron sus bases sociales y períodos electorales, su actividad se refu-
nales que mejoraran la articulación y sus estructuras organizativas, por lo que gió en la actividad parlamentaria, sin tra-
eficiencia de las entidades para la ejecu- se debilitaron profundamente. La com- bajo de base en comunidades y territorios.
ción de las políticas sectoriales, pese a la petencia electoral entre ellos no se carac- Estas tendencias han sido estudiadas en
conformación de múltiples comisiones y terizó por propuestas programáticas con- diversas ediciones de este Informe.
Recuadro 1.2
Estado se expande a inicios de siglo y se contrae dos décadas más tarde
Al comenzar el siglo XXI existían 306 nuevas plazas en dos décadas. Luego de una en el sector descentralizado, con pocas
instituciones públicas en el país (Alfaro reducción entre 2002 y 2006, cuando bajó excepciones. Además de una reducción en
Redondo y Ramírez, 2005) y a inicios de en 35 mil plazas, hubo una fuerte expansión los ingresos reales, en años recientes se
2024 eran 405. En este conteo se registra entre 2006 y 2010, durante la administra- experimentó un “aplanamiento” de las bre-
toda aquella entidad pública con algún ción Arias Sánchez (2006-2010), con peso chas salariales dentro del sector público.
tipo de personería jurídica y abarca a los particular en tres entidades: el Ministerio de
Poderes de la República, ministerios y sus Educación (9.443), la CCSS (9.102) y el ICE La fuente de información de este análisis
órganos desconcentrados, instituciones (7.561). Estas representaron el 75% de las proviene de una extracción de la base de
autónomas y municipalidades. Son casi un nuevas plazas en el sector público en ese datos SICERE que el Programa Estado de
centenar de nuevas entidades en lo que cuatrienio. En esa administración el énfasis la Nación del Consejo Nacional de Rectores
va del presente siglo. A diferencia de la fue el aumento del empleo público y no la (PEN-Conare) adquirió de la CCSS. La infor-
institucionalidad creada durante la segun- creación de nuevas entidades. mación fue anonimizada en la fuente por
da mitad del siglo XX, una buena parte de parte de la CCSS, de manera que el PEN-
las entidades establecidas en los últimos Por su parte, los ingresos reales de las per- Conare no tuvo acceso a datos singulares y
treinta años tienen mandatos acotados a la sonas en el empleo público crecieron entre sensibles. Los años incluidos fueron 2002,
ejecución de funciones o programas espe- 2002 y 2018: el salario promedio en térmi- 2006, 2010, 2014, 2016, 2018, 2020 y
cíficos y son órganos desconcentrados de nos reales pasó de 838.346 a 1.113.109 2022.
organismos previamente existentes. colones. Sin embargo, luego de la reforma
fiscal de 2018 esa tendencia se frena y cam-
El empleo público también creció durante bia de dirección. El salario promedio bajó a
este período. Pasó de 239.715 personas en 1.079.447 colones en el año 2022, patrón que Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con datos de
2002 a 306.382 en 2022, es decir 66.667 se muestra tanto en el Gobierno Central como Sicere CCSS y TSE.
Gráfico 1.9
Una “democratización de la democra-
Porcentaje de personas con simpatía política, según partidos
cia” con partidos colapsados e incapaces
para hacer cumplir los mandatos cons- Feb,93
titucionales y legales convive hoy con Ene,97
una profunda crisis de representación

política. Su signo más visible es el desa- Ene,01
lineamiento político de la ciudadanía: a Feb,04 Alineamiento alto

y bipartidismo
inicios de 2024, la inmensa mayoría de Abr,05
las personas no se declara simpatizante Feb,07
de ninguna agrupación política (gráfico

Ene,09
1.9). Aunado a lo anterior, la participa-
ción electoral se redujo en casi veinte Mar,11
puntos porcentuales entre 1994 y 2022,
Alineamiento
de más de 80% en el primer año a alrede- Feb,13
medio
dor del 60% en el segundo, en particular Ene,14

por una importante retirada de las urnas Abr,15
por parte de las clases medias (PEN,
2022). Esta crisis ha debilitado, a su vez, Mar,17 Alineamiento bajo
y multipartidismo
la capacidad del sistema político de rea- Ago,20
Nov,21
lizar entregas de bienestar y resolver los Set,24
grandes desafíos del desarrollo humano, 100% 75% 50% 25% 0 25% 50% 75% 100%
tema que se analizará adelante en este Simpatía partidaria PLN PUSC Otro Ninguno
capítulo. Fuente: Gómez Campos, 2024 con datos de Unimer y CIEP-UCR.

El crecimiento y la estabilidad a las poblaciones más vulnerables. Estos tariamente para el mercado interno tie-
macroeconómica se están resultados se encuentran en línea con nen un dinamismo mucho menor. Estas
logrando a costa de crecientes lo señalado en el Informe 2023, por lo actividades se encuentran agrupadas en
agrietamientos del contrato que, al mantenerse por un año más, se el régimen definitivo, el cual genera la
social acrecientan las dificultades del sistema mayor parte de la producción y el empleo
político para cumplir con los mandatos del país, con un entorno empresarial y
El segundo mensaje del Informe se constitucionales y legales del contrato productivo más adverso y que soporta la
enfoca en el desempeño reciente del país social costarricense, en especial en aspec- carga mayoritaria de las contribuciones
en materia de desarrollo humano. Plantea tos que son clave para garantiza las condi- fiscales. Esta dualidad afecta las oportu-
que, una vez pasada la pandemia del ciones futuras para el desarrollo humano. nidades de desarrollo de los territorios
covid-19, la economía de Costa Rica cre- fuera de la GAM.
ció por encima del sendero de expansión Mejora fiscal se logra por Actualmente, el país combina el creci-
de mediano plazo y logró mantener la recortes en la inversión social miento económico con la estabilización
estabilidad monetaria y fiscal. No obs- pública e infraestructura y de de sus cifras fiscales. En comparación con
tante, este crecimiento ha convergido los recursos para la gestión el 2018, el déficit fiscal se redujo de forma
con un proceso de austeridad fiscal que ambiental significativa y el endeudamiento públi-
ya cumple un quinquenio y cuya fase más En el 2023 y el 2024, el país volvió al co como porcentaje del PIB disminuyó
restrictiva no tiene una fecha de conclu- patrón de crecimiento económico exclu- de manera importante (gráficos 1.10).
sión cierta. yente característico de los años previos a Esto podría generar que hacia el período
La evidencia reunida por los distintos la pandemia. La expansión de la produc- 2025-2026 existan escenarios más flexi-
capítulos de esta edición documenta que ción no solo refleja la estructura dual del bles en la contención del gasto público,
esta austeridad se logra a costa del debi- aparato productivo sino que, a su vez, lo cual dependerá de las políticas del
litamiento de la inversión social pública la refuerza. La principal contribución al Gobierno al respecto.
y del gasto de capital en infraestructura, crecimiento del PIB la aporta el sector La mejora en la economía fiscal no se
el deterioro de la gestión ambiental, la externo alojado en el régimen especial ha logrado por ampliar la recaudación
profundización de una grave crisis edu- (zonas francas). En cambio, las activida- fiscal, sino, principalmente, por la con-
cativa y crecientes dificultades para asistir des económicas que producen mayori- tención del gasto público. Recuérdese
Gráficos 1.10
Indicadores económicos y fiscales seleccionados
a) Variación interanual del PIB, según régimen b) Balance fiscal y deuda total
de producción (porcentaje del PIB)
(porcentajes)
35
2% 70%
30 1%
60%
25 0%
20 -1% 50%
-2%
Déficit fiscal
15 40%
Deuda
-3%
10
30%
-4%
5
-5% 20%
0
-6%
-5 10%
-7%
-10 -8% 0%
II-14
IV-14
II-15
IV-15
II-16
IV-16
II-17
IV-17
II-18
IV-18
II-19
IV-19
II-20
IV-20
II-21
IV-21
II-22
IV-22
II-23
IV-23
II-24
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
PIB régimen definitivo PIB régimen especial Balance fiscal Deuda total
Fuente: Meneses y Córdova, 2024b y Monge, 2024 con datos del Ministerio de Hacienda y el BCCR.
que la reforma fiscal del 2018 introdu-

jo cambios limitados en la estructura Gráfico 1.11
tributaria, principalmente la creación Descomposición de los cambios en el balance fiscal,
del impuesto al valor agregado (IVA), según factores principales
pero sin modificaciones al impuesto de (puntos porcentuales)
renta, más allá de ciertos cambios pun-
5%
tuales. Además, la consolidación de los
recursos de órganos desconcentrados al 4%
presupuesto nacional, según lo estable-
ció en la Ley de Fortalecimiento del 3%
Control Presupuestario de los Órganos 2%
Desconcentrados del Gobierno Central
(ley n° 9524) y en el artículo 35 del 1%
DE-42712-H, allegó nuevos recursos
0%
no tributarios al Gobierno. Esta con-
solidación generó un aumento puntual -1%
en los ingresos fiscales en los años 2021
-2%
y 2022. Dichos factores permitieron
ampliar la base tributaria y los ingresos -3%
del Gobierno Central, pero no crearon 2018 2019 2020 2021 2022 2023
un sendero de expansión futura. Ingreso Gasto primario Intereses Inflación Crecimiento
En los últimos meses, la ausencia de
reformas al impuesto de renta y una nueva Fuente: Monge, 2024, con datos del Ministerio de Hacienda y el BCCR.
ralentización de la economía para el mer-
cado interno han causado una reducción los mandatos constitucionales y legales. del 2020. La inversión en infraestructura
en los ingresos del Gobierno Central, por Por tanto, el Estado es desprovisto cada económica, como porcentaje del PIB,
lo que su contribución al balance fiscal se vez más de recursos para cumplir con sus entre el 2008 y el 2021 pasó de más de
tornó negativa (gráfico 1.11). De hecho, obligaciones. El estrujamiento del gasto 3,5% a menos de 1,5% (gráfico 1.13a). Lo
en el 2023, solo el crecimiento econó- corriente se agrava debido al creciente anterior no significa una caída absoluta
mico contribuyó de forma positiva a ese peso del servicio de la deuda pública. en los recursos, sino que esta crece más
balance, aunque de manera muy tenue. Finalmente, como se indica en el capítulo lento que la producción. Además, en la
Al cierre de esta edición, el Ministerio 3 de este Informe, las políticas de auste- actualidad el país aplica un menor esfuer-
de Hacienda ha reconocido el deterioro ridad no han modificado una condición zo de inversión con recursos propios,
de la posición fiscal y señalado la necesi- estructural, pues el Estado costarricense pues depende cada vez más del endeuda-
dad de que el congreso tramite cambios al sigue gastando más de lo que recibe de miento externo (gráfico 1.13b).
impuesto de renta. Esta posición también ingreso. En los últimos años, las autoridades
se ha visto afectada por la apreciación En el escenario descrito, la posibili- impulsan una agenda específica centrada
cambiaria y el descalce entre la política dad de mantener el equilibrio fiscal ha en el orden fiscal, pero sin tener (ni el
monetaria y la inflación, que pueden recaído, principalmente, en la conten- Gobierno ni la oposición) una propuesta
afectar de manera negativa no solo las ción de las remuneraciones de las perso- de fondo sobre cómo resolver los aspec-
finanzas públicas sino las perspectivas de nas empleadas en el sector público y la tos estratégicos del desarrollo humano
crecimiento de largo plazo. La combina- reducción de gastos y transferencias en o la efectividad del gasto. Los niveles
ción de estos factores perjudica a sectores aspectos clave de la política social, tanto de inversión social y de infraestructura
productivos claves de la economía (más selectiva como universal. Temas relevan- dependen, básicamente, del Ministerio
detalle en el capítulo 3). tes para el desarrollo humano como la de Hacienda, pero están desligados de
A la situación descrita se suman dos salud y, en especial, la educación pública, los objetivos de la política sectorial de
condiciones negativas para el fisco. Por han mostrado los recortes más significati- los demás ministerios. Como resultado,
una parte, los sectores más dinámicos vos (gráfico 1.12). el ajuste fiscal produce menor inversión
de la economía (zonas francas) gozan La austeridad fiscal también se ha apli- pública y depende marcadamente del
de exención de ciertos tributos y, por cado a expensas de una reducción siste- endeudamiento, como sucede también
tanto, no agregan recursos acordes con mática en la inversión pública en infraes- con la infraestructura, lo cual condiciona
sus niveles de crecimiento productivo. tructura. Esto contrasta con la respuesta la capacidad del país de emplearla como
Por otra, la austeridad fiscal no ha sido de muchos otros países de la región, que una palanca para el desarrollo humano
acompañada de reformas institucionales realizaron importantes inversiones como sostenible.
en el aparato estatal ni por cambios en medida de estímulo fiscal ante la crisis El recorte del gasto público ha tenido
Gráfico 1.12 Recuadro 1.3

Evolución de la inversión social pública (ISP) por habitante, Ajuste sin visión estratégica:
según función social un nuevo error en condiciones
(colones reales del 2000)a/ muy distintas y más delicadas
ISP total Educación

En los años ochenta del siglo XX, Costa
Rica realizó un ajuste fiscal que incluyó
100.000
recortes masivos a la inversión social,
300.000 especialmente en educación y, en menor
90.000 medida, a la salud pública y la infraes-
tructura. Este ajuste fue una respuesta a
250.000 la grave crisis económica, que contrajo la
80.000
producción y empobreció a amplios sec-
tores de la población. Los efectos nega-
Colones reales por persona
200.000 70.000 tivos de largo plazo de estas acciones se

percibieron a lo largo de las siguientes
décadas y afectaron el sendero de desa-
Protección social Salud rrollo económico y social del país. El
125.000 ajuste fiscal se cerró por una negociación
90.000
internacional que redujo la deuda exter-
na del país. Además, no se realizaron
100.000 80.000 reformas estatales de amplio espectro.
70.000 Cuarenta años después, Costa Rica de

75.000
nuevo gestiona una crisis fiscal mediante
políticas de austeridad que recortan la
50.000 60.000 inversión social y de infraestructura, sin
procesos de reforma institucional asocia-
dos. Pese a la similitud de esa estrategia
de política pública, el contexto de su
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
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2023
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2020
2021
2022
2023
aplicación es muy distinto. Desde una

perspectiva positiva, la economía actual
a/ En colones del año 2000, según el deflactor implícito del gasto de consumo del Gobierno general de crece -aunque de forma moderada-,
Cuentas Nacionales. Es importante señalar que la escala del eje vertical es variable, es decir, se ajusta a
los montos de cada sector.
pero, a la vez, la sociedad costarricense
Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, BCCR, CGR, INEC y las instituciones sociales. cerró la etapa del bono demográfico y
no hay condiciones políticas para una
renegociación capaz de reducir el peso
de la deuda externa sobre las finanzas
como consecuencia un fuerte debilita- El presente Informe califica el ajuste públicas. Además, el mundo del trabajo
miento de las instituciones a cargo de la fiscal del quinquenio 2018-2024 como cambia rápidamente, y con menos pobla-
conservación ambiental. El personal y ortodoxo, pues repite errores cometidos ción joven y sin un logro educativo alto,
los recursos destinados a las áreas prote- en décadas anteriores; por ejemplo, sacri- se compromete más el futuro de las per-
gidas, que el Sinac administra, se redu- ficar objetivos de desarrollo para mejorar, sonas para tener oportunidades y capa-
jeron de forma drástica entre el 2022 y transitoriamente, las finanzas públicas. cidades que se adapten a ese cambio y
2024 (gráficos 1.14). Estos recortes se Este tipo de decisiones no solo está supe- permitan acceso a educación y empleo
dieron de forma paralela al aumento de rado sino que forma parte de narrativas como mecanismos de movilidad social.
más de cinco veces en la superficie bajo políticas que argumentan la existencia de
resguardo en el territorio marino, conso- una (falsa) dicotomía entre la necesidad
lidada en esos años. En términos simples, de equilibrio fiscal y la urgencia de mejores
hay más tareas y necesidades de proteger resultados para un desarrollo humano sos- un ajuste que marcó, para las décadas pos-
mucho más territorio con una significa- tenible; es decir, beneficiar a más personas teriores, el rezago educativo de toda una
tiva reducción de los recursos destinados y proteger a las más vulnerables. En la generación y golpeó el desarrollo humano
para este fin. década de los ochenta, el país apostó por en múltiples campos (recuadro 1.3).
Gráficos 1.13
Evolución de la inversión pública en infraestructura
a) Inversión promedio en infraestructura económica, b) Gasto en infraestructura del sector público según
según regióna/ principal fuente de financiamientob/
(porcentaje del PIB) (millones de colones del 2017)
5 300.000
250.000
4
200.000
3
150.000
2
100.000
1
50.000
0 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
2008
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2017
2018
2019
2020
2021
Costa Rica Centroamérica América Latina y el Caribe Endeudamiento Recursos propios
a/ Los datos comparativos están disponibles hasta el año 2021.

b/ La categoría “recursos propios” incluye el presupuesto nacional. El “endeudamiento” considera deuda interna, externa y con otros gobiernos.
Fuente: Madrigal y Vargas Montoya, 2024 con datos de Infralatam de la CAF, BID y Cepal.
El agrietamiento del contrato

social tiene consecuencias Gráficos 1.14
en las poblaciones más Evolución del presupuesto y de las personas funcionarias del Sinac
vulnerables
El agrietamiento del contrato social, a) Presupuesto b) Personas funcionarias
entendido como la acción o efecto de (millones de colones)
agrietar o agrietarse, ocurre por razo-
nes objetivas: el incumplimiento de las 50.000 1.160
normas y mandatos establecidos en la 45.000 1.140
Constitución Política y las leyes sobre 40.000 1.120
los medios y fines de la política pública. 35.000 1.100
Este agrietamiento puede ocurrir por 30.000 1.080
25.000
dos razones distintas: primero, por la 1.060
20.000
omisión de acciones para su adecuado 15.000
1.040
cumplimiento (tema del presente acá- 10.000 1.020
pite), o, segundo, por el cuestionamien- 5.000 1.000
to político a los principios o mandatos 0 980
establecidos, asunto que es tratado en
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
el próximo apartado. En cualquier caso,

la ausencia de medidas para resolver los Fuente: Sinac-Minae, varios años.
puntos ciegos del estilo de desarrollo y,
en años recientes, un ajuste fiscal orto- berada para debilitar el contrato social, otros o la falta de acuerdos políticos. Sin
doxo, lo promueven. sino que pueden explicarse por otros importar sus causas, tienen consecuencias
Las omisiones no necesariamente son factores como la inercia burocrática, la pues se incumplen mandatos sobre el
producto de una decisión política deli- priorización de ciertos objetivos sobre acceso y disfrute de las oportunidades y
capacidades de la sociedad costarricense

para promover el desarrollo humano. Los Gráfico 1.15
capítulos 2, 3, 4 y 6 de esta edición efec- Cantidad de cortes del servicio de agua en sistemas de acueductos
túan un recuento sistemático de los efec-
de la Gran Área Metropolitana
tos sobre las oportunidades laborales y
empresariales, la equidad y la integración 7.315
social, el disfrute del derecho al agua o al
de vivir en entornos seguros, entre otros.
En este acápite se presenta una selección
de esta evidencia.
El acceso al agua es un derecho huma-
no garantizado en la Constitución
Política; sin embargo, en la actualidad 3.424
3.292
está socialmente diferenciado. Aunque,
en comparación con el resto de América 2.428
Latina, Costa Rica presenta indicadores 2.151
altos, existen territorios en que es mucho
1.308
menor, especialmente en las zonas fronte- 918
744
rizas, costeras y los territorios indígenas. 398 409
Incluso en la GAM, aunque existe acceso,
la calidad y continuidad del servicio se
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024a/
ha debilitado en los últimos años al pre-
sentarse cortes, con un pico complicado a/Los datos corresponden al período que va entre enero y junio de 2024.
en la pandemia por covid-19, cuando las Fuente: Vargas, 2024 con datos de ICAA, 2024.
personas más la necesitaban en las zonas
residenciales (gráfico 1.15). Gráfico 1.16
El acceso de la población a las oportu-
nidades laborales es clave, en un país que Variación interanual del PIB y de las nuevas oportunidades
se planteó el derecho a la educación y el de empleo
trabajo como mecanismos para el ascenso (porcentajes)
social y la búsqueda de mejores condi- 20
ciones de vida. Sin embargo, en años
recientes, la creación de nuevas oportu- 15
nidades de empleo ha estado a la zaga del 10
comportamiento de la producción en 16
de los 22 últimos cuatrimestres. 5
Durante la pandemia, el golpe al 0
empleo fue superior al de la caída de
-5
la producción. No obstante, luego del
“rebote económico” del 2021 e inicios del -10
2022, la tendencia volvió a ser negativa -15
(gráfico 1.16). La situación resulta par-
ticularmente más dura para los sectores -20
más vulnerables, como las mujeres y las -25
personas jóvenes, quienes siguen siendo I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
más afectados tanto por el desempleo 2019 2020 2021 2022 2023 2024
como por el abandono del mercado labo-
Variación del PIB Variación del empleo
ral (capítulo 2).
Actualmente, el ingreso real promedio Las barras es la Variación del PIB y la línea es la Variación del empleo
de los hogares es casi una quinta parte Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos del BCCR y la Encuesta Continua de Empleo, del INEC.
inferior que en el 2014. La mejora obser-
vada en el 2023 no modificó la tenden- De hecho, la crisis económica producto desde antes y el aumento en el 2023 no
cia básica que las familias experimentan de la pandemia por covid-19 destruyó logra alcanzar el nivel del 2021 y se ubica
desde hace unos diez años: una clara miles de empleos. Sin embargo, la desme- por debajo de los valores vistos durante
tendencia a la reducción (gráfico 1.17). jora en los ingresos reales promedio venía la segunda década del siglo XX. El año
30%
20%
10%
0%
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
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2003
2013
2023
1993
2003
2013
1993
2023
Gráfico 1.17 Gráfico 1.18
Sin personas Con menores Jefatura Jefatura Todos los Jefatura
Ingreso promedio real Incidencia de la de
ocupadas pobreza,
12 años según
femeninacaracterísticas
adulta de las personas
hogares masculina
monoparental mayor monoparental
de los hogares (porcentaje de pobreza)
Características de los hogares
(colones reales al mes)a/
1.200.000
45%
1.100.000
40%
1.000.000
900.000 35%
800.000 30%
700.000
25%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
20%
a/ Ingreso neto con imputación de valores no de-
clarados y ajuste por subdeclaración. En valores 15%
reales, deflactados con el IPC, base diciembre
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
del 2020.
Fuente: Morales, 2024, con datos de las Enaho Menores de Menores de Menores de Población Total de
del INEC. 6 a 11 años 6 años 12 a 17 años adulta mayor personas
Fuente: Morales y Segura, 2024, con datos de las encuestas de hogares del INEC.
2023 se situaba apenas por encima del

2020, año de la crisis pandémica, y del
2022, cuando el país experimentó una
inflación del 10,1%.
En un contexto de rápido envejeci- en edad de asistir a la escuela primaria y aseguramiento para amplios sectores de
miento demográfico, la población infan- secundaria. Esto solo ha mejorado entere personas trabajadoras, especialmente de
til y adolescente constituye un grupo la población adulta mayor, pese a presen- quienes laboran en puestos informales.
cada vez más escaso y en el cual resulta tar cierto retroceso en la última década. Además, el acceso a los servicios prima-
indispensable invertir para desarrollar En materia de pobreza y vulnerabilidad, rios de salud muestra fuertes disparidades
las mejores capacidades productivas y al cierre de esta edición (el 22 de octubre territoriales. La relación entre la cantidad
habilitar las condiciones que les permita del 2024) el INEC publicó los primeros de habitantes por Ebais y las consultas
ejercer su ciudadanía. Este es un impera- resultados de la Encuesta Nacional de promedio muestra una relación inversa:
tivo demográfico para Costa Rica, pues el Hogares (Enaho), cuyo trabajo de campo por cada 1.000 personas adicionales que
vínculo de dependencia de la población se realizó a mediados del año. Mediante deba atender un área de salud, la tasa de
adulta mayor en relación con aquella en este instrumento estadístico, se obtiene consultas cae 0,22 puntos (gráfico 1.19).
edad de trabajar crecerá de forma acele- información de las condiciones de vida de Esta situación podría estar asociada a
rada. Sin asegurar una alta inversión en la población, a través de las características problemas de saturación de los servicios
capital humano, la sostenibilidad fiscal de las viviendas, los hogares y las personas y al poco personal en cada Equipo de
de la sociedad costarricense se verá seria- residentes. Esta es la fuente oficial para atención (esto se analiza con más profun-
mente amenazada en el futuro (Rosero, estimar la pobreza en el país. Aunque no didad en el capítulo 2 de esta edición).
2023; Rosero y Jiménez, 2012). fue posible incorporar en esta entrega un En resumen, la vigencia del contrato
Pese a esta necesidad estratégica del análisis de fondo sobre estos resultados, social costarricense se ve afectada por el
desarrollo, la pobreza infantil se encuen- el recuadro 1.4 sintetiza los principales y incumplimiento objetivo y sistemático
tra entre las más altas del siglo XXI algunas consideraciones al respecto. de los compromisos y mandatos, o por
(Gráfico 1.18). La pobreza entre niñas y Por otra parte, el acceso a la salud, el descuido de las condiciones. Aunque
niños menores de seis años es diez puntos un derecho que debe tutelar el Estado la concreción completa de un contrato
superior a la registrada hace veinte años, de bienestar costarricense, sigue experi- social no es fácil y enfrenta retos en cual-
y mayor a la de treinta años atrás. Una mentando importantes limitaciones. El quier sociedad, lo cierto es que entre más
situación similar ocurre entre las personas país no ha podido resolver la falta de se prolonguen estos incumplimientos,
Recuadro 1.4
Disminuye la pobreza por ingresos en el 2024
Los resultados de la Enaho del 2024 mues- b) Una segunda hipótesis es que la reducción sus ingresos. Es necesario examinar con
tran que un 18,0% de los hogares están en de la pobreza es resultado de una mejor métodos estadísticos rigurosos si ello es
condiciones de pobreza por insuficiencia focalización de la política social y los pro- cierto y si tiene un efecto discernible.
de ingresos. Es una disminución significati- gramas de combate a la pobreza. Cuando
va de 3,8 puntos porcentuales con respec- en 2007 empezó a regir el programa de f) Una sexta hipótesis es que la deflación
to al 2023, que equivale a 63.428 hogares transferencias monetarias "Avancemos" y de precios en 2023 y 2024 afectó la
menos. La pobreza extrema también se aumentaron las pensiones del régimen no estimación de la pobreza por ingresos.
redujo hasta colocarse en un 4,8%, 26.168 contributivo, el ingreso de los hogares del Esta metodología se basa en la compa-
hogares menos. Estos niveles de pobreza primer quintil creció rápidamente (38%). ración del ingreso familiar por persona
se salen del umbral de estancamiento pro- Sin embargo, en 2023 y 2024 no se crearon con el costo de los bienes y servicios
medio de la pobreza en el siglo XXI en alre- nuevos beneficios sociales a gran escala, ni incluidos dentro la línea de pobreza (LP)
dedor del 20%. Solo en 2003 y el trienio se han ajustado los montos de los benefi- y de la canasta básica alimentaria (para
2007-2009 se logró bajar de ese umbral cios sociales ya existentes. Por el contrario, la extrema pobreza). Debido a la dismi-
(gráfico 1.7 de la sección previa). este Informe demuestra que varios progra- nución de precios, el valor de la LP en
mas selectivos han sufrido recortes de sus el 2024 se redujo, lo que significa que
La información disponible no permite recursos en términos reales. Lo que sí se ha algunos hogares con ingresos cercanos
dar una explicación, basada en evidencia dado es una priorización en la asignación a los límites pudieron pasar de pobres
empírica robusta, sobre las causas de esta de los beneficios sociales en los hogares a no pobres solo por el efecto defla-
reducción. Para ello se requeriría analizar en pobreza, especialmente en la extrema, cionario, sin que sus ingresos nomi-
la base de datos de la Enaho que el INEC y tendrá que investigarse su efecto sobre la nales variaran. En otros casos, leves
aún no ha publicado. Lo que es posible hoy estimación de la pobreza. aumentos en los ingresos podrían haber
es formular hipótesis sobre estas causas, permitido a más hogares superar el
que serán investigadas en el próximo c) Una tercera hipótesis es que hubo un error umbral de la LP, cuando en situaciones
Informe, una vez que se tenga la información. de medición en la Enaho. El reporte del de baja inflación ello no habría ocurrido.
trabajo de campo del INEC no arroja pará- Es necesario determinar la magnitud de
a) Una primera hipótesis es que el ingreso metros sospechosos ni diferencias signifi- este efecto en la estimación de 2024.
de los hogares de menores ingresos cativas en la muestra, cantidad de hogares
mejoró debido al crecimiento económico visitados y tasas de respuestas entre el El estudio de la base de datos de la Enaho
y la generación de más empleos. No 2023 y el 2024. permitirá desagregar las fuentes de
pareciera, en principio, haber mucho ingreso de los hogares, los provenientes
apoyo a esta explicación. La última vez d) Una cuarta hipótesis sugeriría problemas del trabajo y de las transferencias, tanto
que la pobreza bajó fuertemente fue en en la estructura de la muestra que produ- públicas como privadas. Es especialmente
el año 2007. En esa ocasión el PIB real cen resultados erráticos debido al pequeño relevante examinar el rubro denominado
creció un 8,2% (y un 7,3% en el 2006), tamaño de las muestras en las regiones "otras transferencias", que incluye pensio-
impulsado tanto por el régimen especial costeras y fronterizas. En estas se procura nes contributivas, pensiones alimenticias,
como el definitivo, y los ingresos reales entrevistar a unos 1.100 hogares, pero remesas y ayudas privadas de otros hoga-
de los hogares subieron 13,7%. Además, apenas contestan entre 700 y 1.000 hogares u organizaciones (por ejemplo, perso-
se generaron 100.128 empleos nuevos y res. Por tal motivo, los resultados pueden nas que ayudan a sus progenitores u otras
la tasa neta de participación laboral fue ser muy variables de un año a otro y serían familias con ingresos, o a pagar algunos
de un 61,4% de la población. Las cifras menos confiables. Los “saltos” difíciles de servicios, o por ayudas en especie). Este
del 2023 y 2024 están muy por debajo explicar en las regiones han ocurrido con rubro ha crecido significativamente en los
de estos niveles: el PIB real creció un frecuencia en la última década y tendrá que últimos años y amerita un análisis más
4%, asociado principalmente al régi- verse si en esta ocasión afectaron la esti- exhaustivo. Entender el peso que tiene
men especial; se crearon 35 mil nuevos mación de la pobreza en esos territorios. cada una de las hipótesis aquí planteadas
empleos en el segundo trimestre 2024 (y otras que puedan formularse) es impor-
(luego de pérdidas de empleo en todos e) Una quinta hipótesis es que la metodolo- tante para tener una mejor idea sobre si la
los trimestres del 2023) y la tasa neta de gía empleada para la imputación de los reducción de la pobreza en 2024 estuvo
participación laboral es la menor desde “ingresos ignorados” de los hogares de anclada en bases firmes.
inicios de los noventa (54%). más pobres puede estar sobreestimando
Fuente: Elaboración propia con base en la Enaho del INEC, 2024.

Gráfico 1.19
Relación entre habitantes por Ebais y el promedio de consultas externas generales por habitante,
según áreas de saluda/. 2023
3,0
2,5
2,0
Consultas por habitante
1,5
1,0
0,5 a/ Se excluye el área de salud de San Rafael de

Puntarenas, debido a su valor extremo de consul-
tas externas generales por habitante (3,8).
0,0 Fuente: Pacheco, 2024 con datos de CCSS, 2023.
2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
Habitantes por Ebais
más aumentarán las probabilidades de la conservación ambiental. Este Informe Un sistema político enfrascado
que, en la práctica, la política pública no tratará en profundidad el caso del pri- en un conflicto entre poderes
se desentienda de su labor y abandone mer elemento, pues el próximo Informe institucionales obstruye la
algunas bases y logros ya consolidados. Estado de la Educación, a presentarse en atención de los desafíos en
Incluso, se corre el riesgo de que la ciuda- agosto del 2025, hará un recuento del desarrollo humano
danía pierda confianza en la política y las cuestionamiento a las altas jerarquías a,
instituciones. entre otros, la viabilidad y justificación El tercer mensaje del Informe se enfo-
de la norma constitucional que obliga ca en el ámbito de la política. El pro-
Emergen cuestionamientos a destinar no menos del 8% del PIB y a greso en desarrollo humano sostenible
políticos a la pertinencia del la que establece el financiamiento de la en una democracia, con un equilibrio
contrato social educación superior universitaria pública. fiscal que dé solvencia y estabilidad al
Entre el 2023 y el 2024 emergieron En cambio, esta y la anterior edición Estado, requiere de un sistema político
claras resistencias -o franca oposición- de del Informe han efectuado un recuento enfocado en crear acuerdos para cum-
altas autoridades gubernamentales a cier- minucioso de posiciones públicas direc- plir el contrato social. Sin embargo, en
tos compromisos y mandatos que forman tamente enfocadas en poner en duda o la actualidad este sistema atraviesa por
parte del contrato social costarricense. Son debilitar las políticas de gestión ambien- una fase de continuos choques entre los
compromisos que, en principio, se deben tal ejecutadas a lo largo de varias décadas. poderes institucionales, que inhiben esos
cumplir, pero que se han convertido en Estos cuestionamientos abarcan desde acuerdos. Su principal causa es una estra-
terreno de disputa sobre su legitimidad o el abandono del liderazgo internacional tegia de antagonismo que promueve el
pertinencia. Esta disputa no solo es discur- que el país había asumido en décadas Poder Ejecutivo como medio para lograr
siva o retórica, sino que ha tenido efectos previas, hasta el retorno de un discurso y ampliar sus competencias políticas y lega-
prácticos sobre las políticas públicas de acciones que apoyan el extractivismo; en les. Esto ha causado conflictos con los
larga data. Vistas en su conjunto se trata otras palabras, la exploración y eventual poderes Legislativo y Judicial, así como
de conflictos redistributivos. explotación de combustibles fósiles y la en el sistema institucional de control y
El Programa Estado de la Nación ha reanudación de la minería a cielo abier- vigilancia de la acción pública. Si bien el
registrado los cuestionamientos de las to en el país. El diagrama 1.2 sintetiza Ejecutivo es el principal promotor de ese
autoridades públicas a la pertinencia del algunos ejemplos, que se desarrollan con estilo antagónico, los partidos opositores
contrato social en dos de sus compo- mayor detalle en el capítulo 4 de este también hacen uso de diversos espacios y
nentes centrales: la educación pública y Informe. mecanismos para reproducir el conflicto.
Diagrama 1.2
Ejemplos seleccionados que evidencian cambios en la narrativa ambiental del paísa/
Abandono del rol Retorno de discurso Omisión o conflicto Debilitamiento

internacional extractivo con el criterio técnico institucional
• No se firma la iniciativa • El Gobierno plantea la posi- • Aumento de capacidad • Reducción de recursos y

BOGAb/, que el país promo- bilidad de la minería a cielo de carga en el Parque personal en el Sinac y otras
vió con otras naciones. abierto, prohibida por ley Nacional Manuel Antonio, entidades ambientales.
desde el 2011. contra orden de la Sala
• En el 2023 el Congreso Constitucional.
rechaza el Acuerdo de • El país solicita apoyo a
Escazú, suscrito en Costa Noruega para la explora- • Permisos irregulares de
Rica. ción petrolera, el cual fue tala en Refugio Natural de
rechazado. Vida Silvestre Gandoca-
Manzanillo.
a/ Una descripción más detallada del cambio en la narrativa ambiental del país se encuentra en el capítulo 4 de este Informe.
b/ BOGA significa Beyond Oil & Gas Alliance. En español: Alianza para ir más allá del petróleo y el gas natural.
Fuente: Faerron, 2024.
En un sistema político, los poderes de Ejecutivo, Legislativo y Judicial con el El presente Informe efectuó un primer
la República y las instituciones públi- fin de formular la política pública. En el examen del uso de los poderes formales
cas están dotadas de facultades formales régimen presidencialista costarricense, el en el 2023 y el 2024. Uno de ellos, de gran
e informales para cumplir sus funcio- Poder Ejecutivo es un actor clave, pero sin importancia en el caso del Ejecutivo, es su
nes. Sin embargo, estos poderes no están un poder dominante debido a los múlti- iniciativa de ley. La información disponi-
ejercitando su capacidad de crear rela- ples controles constitucionales y legales, ble sugiere que efectuó un uso acotado de
ciones políticas que ayuden a atender, a los que lo someten los otros Poderes este poder en su primer año de adminis-
mediante una gestión pública respaldada del Estado y a ciertas reglas como la no tración, pero logró, en su segundo año, la
en amplios acuerdos políticos, las nece- reelección simultánea y la no beligerancia aprobación varias leyes de su interés, un
sidades para un desarrollo humano sos- política (PEN, 2023). Por ser un régi- logro atípico en los últimos treinta años
tenible. Hoy, como fue mencionado, se men presidencialista con un Ejecutivo no dada la pequeña fracción oficialista que
prioriza la confrontación como estrategia dominante, se requiere establecer relacio- dispone en el congreso (gráfico 1.20a).
para lograr ventajas políticas. nes cooperativas entre esos poderes para Sin embargo, su iniciativa se limitó a un
En consecuencia, las respuestas de polí- lograr la resolución de los problemas. En ámbito reducido de temas como el pre-
tica pública que el sistema político da a los el caso de la Asamblea Legislativa y del supuestario y el endeudamiento externo.
problemas nacionales son muy limitadas. Ejecutivo, estas relaciones son indispen- Por otra parte, no hubo cambios en la
Más allá del manejo de la austeridad fiscal, sables porque ninguno de los dos tiene las tendencia característica de la época del
no es posible observar acuerdos que atien- atribuciones para imponerse ante el otro. multipartidismo, pues el Ejecutivo tiene
dan los grandes retos del desarrollo huma- La amplia trayectoria democrática de cada vez menos iniciativa en la produc-
no sostenible. Además, el enfrentamiento Costa Rica ha moldeado, además, una ción legislativa total.
entre los poderes del Estado propicia un serie de poderes “informales”, los cua- Otro poder formal del Gobierno es
deterioro de las políticas públicas y una les están anclados en las costumbres y el decreto ejecutivo como herramienta
creciente polarización política. convenciones, así como en los espacios para la gestión pública (Ramírez, 2016).
que abre el ejercicio de las competencias El segundo año de la presente adminis-
Conflicto de poderes de la formales a la acción política. Los actores tración muestra una importante desacti-
República “apaga” el uso de institucionales y los partidos políticos vación de este instrumento. Si el primer
poderes formales e informales los utilizan para reforzar sus posiciones año se caracterizó por una intensa pro-
indispensables para la política y tener una mejor capacidad negociadora ducción de decretos de alto alcance, el
pública, pero “enciende” otros en temas de interés compartido. No obs- más elevado desde 1990, en su segundo
que generan entrabamiento y tante, estos poderes también pueden ser año pasó al penúltimo lugar en la lista
antagonismo empleados de forma sistemática para blo- (capítulo 5). Un análisis pormenorizado
La Constitución Política otorga un con- quear iniciativas y para el ataque (cuadro permitió identificar a la administración
junto de poderes formales a los poderes 1.2; ver también capítulo 5). Chaves Robles como una de las que más
Cuadro 1.2
Poderes formales e informales relevantes para el funcionamiento del sistema político
Poder de la República Poderes Formales Poderes Informales

Poder Ejecutivo Iniciativa en la formación de la ley Poder del Megáfono
Ejecución de la política pública Incidencia en la designación jerarcas órganos de control
Conformación del gabinete Convocatoria a otros poderes del Estado
Poder de veto Convocatoria a actores sociales y políticos para armar coaliciones
Dirección administrativa
Poder moderador o de tutela
Poder del tesoro
Poder Legislativo Formación de la ley Poder del megáfono
Control político Construcción de coaliciones
Resello
Voto de censura
Comisiones Especiales
Poder del tesoro
Poder de nombramiento
Control sobre la Hacienda Pública
Poder Judicial Control Constitucional Poder del megáfono
Control sobre el derecho público vía contencioso-
administrativo
Fuente: Alfaro Redondo, 2024.
decretos de emergencia ha promulgado, la duración en días para sancionar una partidos opositores permitió una amplia
especialmente en su primer año (gráfico ley, después de haber sido aprobada por producción legislativa (PEN, 2022).
1.20b). Este activismo ocurre en el marco el congreso. En ese período, el promedio La Asamblea Legislativa se concen-
de una legislación y una jurisprudencia fue de 26 días. La mayor parte de los años tró en aprobar la legislación de alcance
mucho más restrictiva que las existen- analizados se ubican por debajo de ese acotado, como es el caso de los permisos
tes durante el gobierno del presidente promedio. Sin embargo, en algunas legis- municipales y la legislación no sustantiva.
Calderón Fournier, hace tres décadas, laturas ese plazo ha sido mayor y, además, Entre mayo del 2023 y abril del 2024 se
y en un período en el cual, debido al hay diferencias en los tiempos según el logró mejorar la cosecha de leyes sustan-
influjo del fenómeno atmosférico ENOS tipo de ley para las leyes sustantivas, que tivas en relación con el primer año de la
(El Niño), disminuyeron de forma sus- son mayores que en el resto de normas. presente legislatura (gráfico 1.22a). Sin
tantiva los eventos hidrometereológicos. Concretamente, en 7 legislaturas, los pla- embargo, no se aprobaron reformas que
Ello sugiere un cambio de estrategia en zos de sanción han claramente excedido procurasen cambios en temas estratégicos
el uso del decreto ejecutivo para impulsar el promedio y en 3 de ellas esos plazos de la política pública, la organización del
prioridades de política pública. son mayores que una desviación estándar. Estado o la ampliación del portafolio de
Otra de las potestades o atribuciones Las dos legislaturas de la Administración derechos y libertades ciudadanas.
del Presidente de la República es la firma Chaves Robles sobrepasan la media y la Por segundo año consecutivo, no se
de las nuevas leyes, o sanción de la ley legislatura 2022-2023 sobresale con el promovieron coaliciones o alianzas mul-
como también se le conoce. Si la persona promedio de mayor duración de toda la tipartidarias para avanzar en temas prio-
que ocupa este puesto no veta una ley, está serie, con 72 días en leyes sustantivas y ritarios de política pública. El Ejecutivo
obligada a firmarla en un plazo razonable, 74 días en el resto de legislación (gráfico no priorizó agendas multipartidistas, la
aunque las normas no especifican los 1.21). fracción parlamentaria oficialista tam-
tiempos para ello. La Sala Constitucional Por su parte, en el período 2022-2024, poco lo hizo y los partidos de oposición
ha señalado en una resolución recien- el congreso retornó a un nivel de baja pro- no promovieron coaliciones para for-
te (sentencia 2024-20398) que el Poder ductividad y mayores tiempos de aproba- jar mayorías. En consecuencia, las dos
Ejecutivo no goza de ninguna discrecio- ción característicos de las dos primeras legislaturas de la administración Chaves-
nalidad para sancionar y publicar una ley décadas de este siglo. Ello marca un fuerte Robles están entre las de menor presen-
que no ha sido vetada. contraste con lo ocurrido en el período cia de coaliciones para la aprobación de
Con información disponible para el 2018-2022, cuando un acuerdo políti- leyes, ya sea promovidas con el oficia-
período 1986-2024 es posible calcular co funcional entre el Ejecutivo y varios lismo o solo entre fuerzas de oposición.
En la última legislatura (2023-2024), la

Gráfico 1.20 presencia de coaliciones fue la más baja
Uso de poderes formales del Ejecutivo: legislación sustantiva del presente siglo (gráfico 1.22b). En un
parlamento fragmentado, este panorama
aprobada que es iniciativa del Ejecutivo y decretos de
es desfavorable para el funcionamiento
emergencia promulgados del sistema político.
a) Legislación aprobada en sesiones extraordinarias de iniciativa del Poder En contrapunto al ejercicio de pode-
res formales, el Informe registra un
Ejecutivo en los dos primeros años de administración, según tipo
importante activismo del Ejecutivo y del
100
Porcentaje Legislativo en el uso de los poderes infor-
males. Uno de estos es lo que el Informe
75
denomina el “poder del megáfono”, el
50 cual comprende las acciones para comu-
25 nicar y expresar intereses, opiniones y
0 preferencias a la ciudadanía. Se ejerce
Absolutos mediante diversos mecanismos, desde
50 declaraciones, discursos y conferencias de
40 prensa, hasta manifestaciones y respues-
30
tas a consultas de periodistas o medios de
20
comunicación (capítulo 5).
10
0
En el caso del Ejecutivo, el actual man-
datario ha ejercido su poder de hablar y
Arias 1 I
Arias 1 II
Calderón I
Calderón II
Figueres I
Figueres II
Rodríguez I
Rodríguez II
Pacheco I
Pacheco II
Arias 2 I
Arias 2 II
Chinchilla I
Chinchilla II
Solís I
Solís II
Alvarado I
Alvarado II
Chaves I
Chaves II
ser escuchado por amplias audiencias, de
manera intensa y, sobre todo, como un
recurso para mantener iniciativa política
Legislatura mediante un constante ataque a los otros
Tipo: Resto Sustantiva poderes de la República y a sus adver-
Fuente: Gómez Campos, 2024. sarios. A ellos les responsabiliza por la
falta de respuestas del sistema político
b) Decretos de emergencia en los dos primeros año de gobierno e institucional a los problemas urgentes
del país (gráfico 1.23). No hay evidencia
por el momento -en las encuestas de opi-
Administración Primer año Segundo año Total
nión- de que los ataques presidenciales a
Calderón Fournier 20 12 32 otros poderes del Estado e instituciones
públicas hayan afectado de manera sig-
Figueres Olsen 9 8 17 nificativa la confianza promedio de la
Rodríguez Echeverría
ciudadanía en las entidades que reciben
5 8 13
el ataque (capítulo 5).
Pacheco de la Espriella 3 2 5 Los partidos políticos en la Asamblea
Legislativa han utilizado los poderes for-
Arias Sánchez 4 5 9 males del congreso como tribuna para
Chinchilla Miranda 12 1 13
ejercer su poder del megáfono. Uno de
estos consiste en la potestad de ejercer
Solís Rivera 3 8 11 el control político en el plenario legisla-
tivo. Los diputados y las diputadas de la
Alvarado Quesada 2 4 6 fracción oficialista, que han tenido un
16 5 21
protagonismo muy bajo en el proceso de
Chaves Robles
formulación de la ley, han empleado esta
Fuente: Calderón y Soleibe, 2024. potestad para mantener un alto perfil en
la defensa del Gobierno y ataque a sus
adversarios.
Esta fracción concentra sus interven-
ciones en aspectos de gobernanza o de
reactivación económica, pero no dedica
mucho espacio a hablar de otros temas
relevantes para el desarrollo humano

Gráfico 1.21 como la seguridad ciudadana, la educa-
Duración promedio que tarda el Poder Ejecutivo en sancionar una ción o la salud. En los temas de su interés,
el activismo incluso ha sido superior al de
ley, según tipo de legislacióna/
los partidos opositores. Por su parte, las
(en días) oposiciones han estado activas en temas
80 como la gobernanza, la educación y la
70 seguridad ciudadana, asuntos en los que
el Gobierno ha recibido críticas o mostra-
60 do pocos logros. Incluso evitan el tema de
50 la reactivación económica, uno de los que
la presente administración puede exhibir
40
mejores resultados (gráfico 1.24a).
30 Otra de las potestades formales del
20
Poder Legislativo empleadas como pla-
taforma del “poder del megáfono” es
10 la conformación de comisiones especia-
0 les sobre la acción gubernamental. Este
mecanismo, que usualmente se activa
1986-1987
1988-1989
1990-1991
1992-1993
1994-1995
1996-1997
1998-1999
2000-2001
2002-2003
2004-2005
2006-2007
2008-2009
2010-2011
2012-2013
2014-2015
2016-2017
2018-2019
2020-2021
2022-2023
luego de las denuncias sobre irregula-
ridades en la gestión pública, permite
interrogar a jerarcas gubernamentales y
a/ La línea horizontal continua representa la duración promedio del período y la línea punteada es una desvia- aprobar informes que atacan o defienden
ción estándar por encima de ese promedio. Los años en barras grises superan ese promedio histórico. esa gestión (capítulo 5). Al respecto, la
Fuente: Alfaro Redondo y Romero, 2024 con información de la base de datos de legislación aprobada.
Gráfico 1.22
Indicadores seleccionados sobre la producción legislativa
a) Leyes sustantivas y otros tipos de ley aprobadas b) Cantidad de leyes aprobadas promovidas
por coaliciones de partidos políticosa/
2023-2024 5 2
300
159
280 2022-2023 14 11
260 2021-2022 30 16
240 2020-2021 35 10
220
2019-2020 35 10
200
2018-2019 46 19
Cantidad de leyes
180 125
160 59 2017-2018 20 5
140 72 2016-2017 31 5
84 90 81 130 61
120 8494
84 94 2015-2016 12 5
72 35
71 57 80 62
100 75 59 52 64 100
49 2014-2015 11 3
80
33
51 55 52 65 73
51 41 49 41 2013-2014 13 0
60 59 59
29 53 37 38
40 43 45 2012-2013 13 3
18 26 38 34 38
14 30 16 29 34 35
28 31 36 36
20 11 24 22 21 20 2011-2012 12 3
17 16 17 14 19
10 11 7 9 9 13 17
1413 9 12 9
0 2010-2011 15 0
2010-2011
2011-2012
1986-1987
1987-1988
1988-1989
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
1996-1997
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
2022-2023
2023-2024
2009-2010 7 0
2008-2009 14 2
Legislatura 2007-2008 13 1
2006-2007 15 3
2005-2006 13 0
2004-2005 15 1
2003-2004 13 3 Alianzas
que incluyen
a/ No incluye leyes que fueron iniciativa del Ejecutivo, ni de uno o varios 2002-2003 18 1 al oficialismo
diputados de un solo partido. 2001-2002 16 0 Alianzas

solo de
Fuente: Aguirre y Cortés, 2024. 2000-2001 14 1 oposición

Ataques del Poder Ejecutivo Uso de los poderes formales como plataforma del poder
a otros poderes del Estado y del megáfono en el Legislativo
la Contraloría General de la
República a) Temas mencionados en los espacios de control político de las sesiones
legislativas, según partido político. 2022-2024
Institución Gobernanza Reactivación económica

CGR
PLN PLN
AL
PJ
Mes 80 80
60 60
jun-22 4 PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD
20 20
jul-22 1 0 0
feb-23 1 PFA PUSC PFA PUSC
abr-23 1 PNR PNR
may-23 2 Educación Seguridad ciudadana

PLN PLN
80 80
jun-23 1
60 60
PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD
jul-23 1 20 20
0 0
ago-23 1
PFA PUSC PFA PUSC
oct-23 1 1
PNR PNR
nov-23 1 3 1
Fuente: Alpízar y Mena, 2024 con datos de la base de intervenciones de legisladores en control político,
dic-23 1 del PEN.
b) Cantidad de comisiones especiales conformadas por período

ene-24 2 constitucional
feb-24 1 1 Rompimiento del

bipartidismo
50
mar-24 1 1
abr-24 3 40
may-24 2 1 3
30
Media = 27,5
jun-24 3 3
20
jul-24 2 2
10
ago-24 1 10
sep-24 3
1982−1986
1986−1990
1990−1994
1994−1998
1998−2002
2002−2006
2006−2010
2010−2014
2014−2018
2018−2022
2022−2026
Fuente: elaboración propia con base en recuento

de noticias de los siguientes medios de comuni-
cación: La República, DelfinoCR, CRHoy. Fuente: Aguirre y Cortés, 2024, con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios.
Sala Constitucional ha indicado que las

comisiones legislativas son órganos de Gráfico 1.25
carácter político que no juzgan ni impo- Evolución de los recursos de amparo con lugar contra
nen sanciones desde el punto de vista
el Poder Ejecutivo y las acciones colectivas
jurídico, aun cuando sus dictámenes den
recomendaciones (no vinculantes). 700
En la última década se presentó una
importante reactivación en la conforma- 600
ción de comisiones especiales del Poder
Legislativo, lo cual alcanzó su “pico” 500
entre el 2018 y el 2022 durante la admi-
nistración Alvarado Quesada. No obs- 400
tante, en apenas los dos primeros años de
300
la presente administración, el congreso
creó tantas comisiones como el promedio
200
histórico de las últimas cuatro décadas
(gráfico 1.24b). En la actual legislatura,
100
dos de estas comisiones han tenido un
fuerte protagonismo en la agenda pública
0
y mediática: la que investiga el financia- 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
miento de la campaña electoral del 2022
y la que indaga sobre los contratos de Judicialización Acciones colectivas Año base
publicidad estatal administrados por el Fuente: Alfaro Redondo, 2023 con datos del Poder Judicial, 2023 y Moncada, 2023, a partir de la base de
Sinart. datos de acciones colectivas, del PEN.
Judicialización de la política en Además, en la actualidad, la judicia- crisis de representación ciudadana no se

un escenario de desarticulación lización de la política es el escenario limita solo a los partidos, sino también a
de la sociedad civil y de preferente del conflicto social. Las inter- la sociedad civil organizada.
polarización afectiva sobre la venciones de la Sala Constitucional en Los conflictos entre los Poderes de la
figura del presidente recursos declarados con lugar contra el República han sido un acicate para la
La relación antagónica entre los Ejecutivo son hoy casi seis veces más que popularidad del Gobierno actual. Este
Poderes del Estado y otros actores insti- hace una década (gráfico 1.25). Pero, nivel de popularidad es alto si se contrasta
tucionales tiene efectos perjudiciales en mientras que la judicialización aumenta con los registros de las siete administracio-
la convivencia democrática. En primer de forma exponencial, prosiguió la senda nes previas, pues, al promediar la mitad
lugar, se ha activado la judicialización de de un fuerte declive de la protesta social de la administración, se encuentra en una
la política, el traslado de conflictos polí- organizada, claramente observable a par- cota ligeramente superior al 50% de las
ticos a la sede judicial para que el sistema tir del período 2018-2020. valoraciones positivas. Este umbral solo
de justicia arbitre un resultado que los En esos años se encadenaron la falli- había sido alcanzado por los gobiernos
actores políticos no logran proporcionar. da huelga contra la reforma fiscal, la anteriores un corto tiempo, los cuales tran-
Se trata de una respuesta ciudadana al aprobación de legislación que restringió sitaron por un sendero de evaluación ciu-
atascamiento del sistema político que, el uso de la huelga como repertorio de dadana mayoritariamente negativo (capí-
según la literatura especializada, puede protesta (Ley 9808 de enero del 2020) y tulo 5). Cuando se compara con otros
crear riesgos de politización de la justicia, la pandemia. En resumen, la incapacidad gobiernos latinoamericanos, se trata de un
la percepción de que el Poder Judicial, del sistema político no ha encontrado nivel intermedio de apoyo ciudadano.
más que un árbitro de conflictos, es una una caja de resonancia en una activación El antagonismo político ha variado la
parte interesada. de la protesta social organizada por gru- manera en cómo las personas formulan
En los últimos dos años se registró un pos gremiales, sindicatos, movimientos sus evaluaciones (positivas o negativas)
incremento sin precedentes de la inter- ambientalistas y asociaciones vecinales, sobre la gestión gubernamental. Desde el
vención del Poder Judicial para enmendar entre otras. 2023, el Informe ha encontrado indicios
decisiones de política pública. Este es un En una situación en la cual prevalece de polarización afectiva en Costa Rica,
indicador de la falta de canales de comuni- un retroceso en el bienestar económico una característica propia de escenarios
cación efectiva entre la oferta de acciones y social de amplias capas de la población, de polarización política en otros países
públicas y las necesidades de la población, y en el que se recorta la entrega de ser- (Moraes y Béjar, 2023).
así como de la falta de respeto a la legali- vicios públicos y ayudas sociales, ambos Entre quienes apoyan al gobierno
dad en la elaboración de esas políticas. indicadores pueden ser reflejo de que la predomina el respaldo personalista. Las
mediciones del CIEP-UCR han deter- la sociedad costarricense. Uno de ellos, desarrollo humano. El capítulo 6 de este
minado que ese apoyo no depende de los nuevo en su magnitud y características, Informe realiza un análisis sobre este
resultados de la gestión gubernamental, marca el momento en el cual se presenta tema, y señala que esta interacción de
ni de su acuerdo con las políticas que la este Informe: el aumento de la violencia causas y efectos forma parte de un círculo
administración desarrolla, sino que se homicida asociada al crimen organizado, vicioso contrario al desarrollo humano.
concentra en un respaldo a la figura del con niveles históricos y consecuencias
presidente. En el otro extremo, una parte profundas para la convivencia democrá- El crimen organizado es el
importante de quienes evalúan de forma tica en el país. principal factor detrás del
negativa la gestión gubernamental recha- aumento de la violencia
zan la figura presidencial, a pesar de estar El crimen organizado irrumpe homicida
de acuerdo con las políticas; los llamados como grave amenaza al En los años pospandemia, la tasa
“evaluacionistas” (gráfico 1.26). desarrollo humano y la de homicidios experimentó un fuerte
En suma, el sistema político no está democracia costarricense e inédito aumento. Si bien este forma
contribuyendo a resolver una tensión parte de una tendencia iniciada en el
estructural: promover el desarrollo El reciente aumento de la violencia 2008 aproximadamente, es indudable la
humano y el cumplimiento del contrato homicida en Costa Rica ha alcanzado insólita magnitud de este salto, luego
social sin reproducir el movimiento pen- niveles inéditos. Ese aumento ha estado de una década de crecimiento leve y
dular entre fases históricas contrapuestas: vinculado principalmente a la actividad gradual (capítulo 2). Costa Rica dejó de
por una parte, aquellas durante las cuales del crimen organizado, la cual se nutre ser el país centroamericano con menor
se mejoran las condiciones de vida de la de una multiplicidad de factores que son violencia homicida, atributo que exhibió
población a costa de comprometer las “caldo de cultivo”, derivado de los incum- durante varias décadas, y se ajustó al pro-
finanzas públicas y, por otra, las fases en plimientos del contrato social, la falta de medio ístmico.
las que se sanean las finanzas públicas a oportunidades para amplios sectores de La ciudadanía percibe que se vive una
cambio de sacrificar objetivos estratégi- la población y una débil gestión pública crisis de inseguridad y la coloca como el
cos de desarrollo. A esta tensión estruc- en el ámbito de la seguridad ciudadana. problema más importante del país, muy
tural se suma una situación coyuntural: A su vez, también inciden los cambios por encima de otros que históricamente
una época de persistentes conflictos entre en la geopolítica del narcotráfico y la han ocupado ese sitial, como el desem-
los poderes de la República, en la cual se configuración de las dinámicas entre los pleo, el costo de la vida y la inflación. Sin
ahonda la crisis de representación polí- grupos criminales organizados. La vio- embargo, no todos los tipos de violencia
tica de la ciudadanía y que no permiten lencia homicida genera efectos negativos delictiva están creciendo, pues los robos,
abordar una agenda de soluciones para en las capacidades productivas y sociales hurtos y delitos contra la propiedad se
los desafíos más apremiantes que enfrenta en los territorios para impulsar el futuro mantienen en un nivel similar al de años
Gráfico 1.26
Categorías de apoyo al mandatario y a sus políticas públicasa/
(en porcentajes)
Agosto 2023 Noviembre 2023 Enero 2024 Abril 2024 Setiembre 2024
Personalistas 40 39 40 37 34
Opositores 24 24 24 21 24
Seguidores 23 18 18 25 25
Evaluacionistas 13 19 19 17 17
0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40
a/ Personalistas: personas que apoyan al mandatario, aunque no respaldan sus políticas. Opositores: personas que no respaldan la labor del mandatario ni las
políticas públicas en educación y seguridad. Seguidores: personas que aprueban la gestión del mandatario y sus iniciativas de política pública. Evaluacionistas:
personas que no apoyan al mandatario, pero sí a sus políticas.
Fuente: Encuesta de Opinión Pública, del CIEP-UCR.
anteriores. Tampoco todos los tipos de

violencia homicida aumentan. Los femi- Gráfico 1.27
cidios o las muertes por riñas no crecen
de igual manera. El tipo de delito que Distribución de víctimas, según tipo de homicios
mueve la reciente espiral de violencia son 100%
las muertes clasificadas como “ajuste de
cuentas” y “venganzas”, que en su mayoría 90%
se encuentran ligadas a la operación del 80%
crimen organizado (gráfico 1.27). 70%
La violencia homicida del crimen 60%

organizado forma parte de 50%
un círculo vicioso contrario al 40%
desarrollo humano
El crimen organizado tiene múltiples 30%
actores en Costa Rica, aunque se le vincu- 20%
la mayormente con el narcotráfico, debi- 10%
do a la función que cumple el territorio
0%
nacional como puente, bodega, centro
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
logístico y de legitimación de capitales
dentro de la “geopolítica del narco”. No Atribuible a delincuencia organizada No atribuible a delincuencia organizada
obstante, otros actores también operan en
Fuente: Infosegura-PNUD, 2023 con datos del OIJ.
el país, como los relacionados con el trá-
fico de personas, pues obtienen ganancias
del tránsito de los nuevos flujos migrato- regiones con ecosistemas de alta peli- relación con hace diez años e, incluso,
rios por el país ((Feldman y James, 2024) grosidad para la ciudadanía (mapa 1.2). con cierta disminución. Resaltan aquí los
y los relacionados con el tráfico de armas. Convergen allí altos niveles de violencia casos de Tibás, Turrubares y Dota.
No hay, en cambio, una presencia exten- homicida y un alto número de apre- Por otro lado, además de nutrirse de los
dida de pandillas o “maras” dedicadas a la hensiones o capturas de personas (las rezagos sociales y territoriales, la violencia
extorsión, como sí ha ocurrido en otros áreas de color rojo intenso en el mapa). homicida asociada al crimen organizado
países centroamericanos. Estos distritos están generalmente rodea- tiene impacto sobre el desarrollo huma-
La violencia homicida asociada al cri- dos por otros con alta violencia pero no. Por ejemplo, efectos depresivos en las
men organizado es parte de un círculo bajas aprehensiones, lo cual quizás refleje economías locales. Al respecto, un estu-
vicioso contrario al desarrollo humano. menor presencia policial. La mayor parte dio realizado para el presente Informe
Por un lado, se nutre de los rezagos del territorio nacional todavía no está muestra que el aumento de homicidios
económicos y sociales que afectan vas- afectada por esta negativa interacción de golpea a sectores críticos de los aparatos
tos territorios del país, especialmente las homicidios y aprehensiones, una consta- productivos locales, como el comercio
áreas fronterizas y costeras (capítulo 6 en tación de la importancia de impedir que (capítulo 3). Además, ha configurado
PEN, 2023). Estas son zonas con peque- la violencia delictiva se extienda. territorios con menor dinamismo econó-
ñas y economías locales poco dinámicas Al comparar la situación actual con la mico, pues en ellos la actividad comercial
(Durán Monge et al., 2021, González et prevaleciente una década atrás, es posible ofrece empleos menos remunerados, lo
al., 2022). En ellas el comercio tiene un constatar la existencia de distintas reali- cual beneficia a otras zonas que sí cuen-
fuerte peso en la actividad económica y dades dentro del territorio nacional (grá- tan con trabajos mejor pagados. Con ello
hay baja generación de oportunidades de fico 1.28). Más de 30 municipios experi- se crean condiciones propicias para un
empleo. Además, son áreas de bajo logro mentan una situación alarmante: tenían aumento de las brechas territoriales.
educativo, según se ha documentado en altos niveles de violencia homicida hace En las investigaciones se utilizó el
diversas ediciones de los Informe Estado diez años, por encima del promedio utili- accionamiento de armas como indicador
de la Educación (PEN, 2017, 2019 y zado internacionalmente para declararlo aproximado de los niveles de inseguridad
2023). como un grave (10 homicidios por cada en los cantones. Este delito consiste en
La presencia territorial de la violen- 100 mil habitantes), y, además, registra- activar un arma de fuego en un sitio
cia delictiva en zonas tradicionalmente ron un fuerte aumento de esa violencia. poblado, lo cual se asocia a intentos o
rezagadas es claramente discernible. La Estos son los puntos ubicados en la zona consumación de delitos contra la vida;
aplicación de técnicas estadísticas para roja del gráfico. La mayoría de los canto- además se asocia a mayores y más diver-
encontrar patrones territoriales en dicho nes se localizan en zonas con bajos niveles sas manifestaciones de violencia social.
comportamiento permitió identificar de homicidios, sin cambios relevantes en Independientemente de las motivaciones
de asuntos: desde factores estructurales

Mapa 1.2 relacionados a la generación de oportu-
nidades de empleo y de educación, hasta
Conglomerados entre el número de aprehensiones y el número
factores propios de la operación de los
de homicidios por distritos. 2017-2023 cuerpos policiales, incluyendo programas
de trabajo con las comunidades (Salazar
y Madrigal, 2024). Además, varios tie-
nen un carácter supranacional, más allá
del alcance de las políticas de un Estado
nacional, pues afectan a regiones y conti-
nentes enteros (cuadro 1.3).
La respuesta pública a la violencia del
crimen organizado requiere de una defi-
nición de políticas de seguridad ciudada-
na capaces de atender a esta diversidad de
factores. En una democracia, estas polí-
ticas deben ser consistentes con el régi-
men de libertades y derechos humanos
existente. En ese diseño, los mecanismos
de acción conjunta entre las políticas de
seguridad y las de desarrollo productivo
y las sociales, tienen una importancia
Clústers aprehensiones - homicidios especial para la prevención. A su vez, una
No significativo dimensión operativa es la cooperación
Alto-alto multinacional para atacar a los actores del
Bajo-bajo crimen transnacional.
Bajo-alto Durante la última década, las políticas
Alto-bajo en seguridad pública en Costa Rica han
tenido diseños comprehensivos y de alto
alcance en su formulación (cuadro 1.4).
Fuente: González, 2024 con datos del Ministerio de Seguridad. Sin embargo, han tenido graves proble-
mas para implementarse y ausencia de
mecanismos de evaluación que permi-
tan corregir debilidades. Asimismo, la
y consecuencias, este delito ocasiona inse- condiciones para invertir, lo cual genera organización institucional vigente crea
guridad en los hogares y las comunidades un efecto de desbordamiento conoci- dificultades crónicas de coordinación y
en donde ocurre. do como spillover sobre las zonas más ejecución. Pese al aumento gradual de
De acuerdo con Vargas Montoya et cercanas. Por cada punto porcentual de los presupuestos públicos en seguridad
al. (2024), los modelos econométricos aumento en el accionamiento de armas en años recientes, la manera de ejecutar
muestran la existencia de una relación en un cantón, hay un 1,36% de aumento la austeridad fiscal debilita la respuesta
negativa y significativa entre la tasa de en el salario pagado conforme más lejano pública al crimen organizado, pues los
accionamientos de armas y el salario pro- este otro municipio. A mayor distancia, presupuestos para los mecanismos espe-
medio en los cantones, en especial cuan- pues, mejores oportunidades laborales. cíficos con que se enfrenta al crimen
do se incluyen variables de control como organizado se han visto perjudicados
la escolaridad, la densidad poblacional, La política de seguridad pública (capítulo 6).
la tasa de ocupación y el valor de la cons- fue insuficiente para prevenir el La mayoría de estos esfuerzos carece
trucción. En general, el aumento de un auge del crimen organizado y es de una evaluación o incluso de una siste-
punto porcentual en la tasa de acciona- lenta para ajustarse a la nueva matización que permita registrar la inter-
miento de armas genera una caída de realidad vención y valorar sus resultados, al igual
0,13% en el salario del sector comercio. El crecimiento de la tasa de homicidios como sucede en el plano internacional.
Con el incremento de la violencia en en el país tiene múltiples explicaciones. Sin embargo, un estudio realizado para
los territorios más afectados, se podría Una revisión de la literatura interna- este Informe identificó tres iniciativas
propiciar el fenómeno de los “desier- cional sobre los factores que deben ser que cuentan con algún tipo de informa-
tos empresariales”, es decir, zonas con atendidos por las políticas de seguridad ción sobre resultados y efectos. La pri-
baja densidad de negocios por la falta de ciudadana, identifica un amplio espectro mera se trata de la estrategia “Sembremos
Seguridad”, liderada por el Ministerio de

Gráfico 1.28 Seguridad Pública; la segunda corres-
ponde a la estrategia interinstitucional
Tasa de homicidiosa/ y diferencia en el período 2014-2023, de los Centros Cívicos por la Paz y la
según cantón. 2023 tercera se refiere a los mega-operativos
(tasas por 100.000 habitantes) policiales. Estas experiencias configuran
un acervo de buenas prácticas que, con las
100
Matina
necesarias adaptaciones, pueden servir de
plataforma para la próxima generación de
Parrita políticas de seguridad en el país.
80
Alto nivel 2023
y alto aumento
Bajo nivel
Especialistas y sociedad civil
60 y alto coinciden en la prioridad
aumento de la prevención social y
Variación 2014-2023
Limón
2014-2023
Puntarenas
el fortalecimiento de las
40 Nicoya capacidades de respuesta
Garabito
policial
20
Entrevistas y grupos focales con espe-
cialistas, personas funcionarias públicas y
dirigentes de la sociedad civil, realizadas
SanJosé Alto nivel 2023 y bajo aumento 2014-2023
para esta edición del Informe, sugieren
0
un amplio acuerdo, en principio, sobre
Turrubares Corredores la necesidad de enfrentar la violencia
-20 Dota Tibás homicida asociada al crimen organizado
Alto nivel 2023
y disminución
mediante acciones que atiendan, de mane-
Bajo nivel 2023
y disminución 2014-2023 ra simultánea, los diversos factores de ries-
-40 2014-2023
go. Este acuerdo incluye acciones para for-
0 20 40 60 80 100 120 talecer la prevención social y las capacidades
Tasa de homicidios 2023 operativas de respuesta policial al crimen
organizado. Las soluciones de “mano dura”,
a/ La tasa de homicidios se calcula dividiendo la cantidad de homicidios entre la población del cantón y contrarias al régimen de libertades y dere-
se multiplica por 100.000. La diferencia es la resta de las tasas de homicidios en 2014 y en 2023. Para chos del país, no encontraron mayor apoyo
los datos de población se utilizó la estimación de población y vivienda 2022 del INEC.
Fuente: Vargas Cullell, 2024, con datos del OIJ.
Cuadro 1.3
Clasificación de factores de inseguridad ciudadana relacionados con la violencia homicida
identificados por la literatura especializada
Tipo de factores Condiciones
Estructurales Pobrezaa/ (no concluyente)
Desigualdad
Oportunidades laborales y calidad del empleo
Aspectos culturales: masculinidades hegemónicas y resignificación de la violencia
Institucionales Debilidad institucional de las fuerzas policiales y justicia
Gobernanza criminal
Impunidad en el sistema de justicia
Demográficos Grupos de hombres jóvenes
Nivel educativo
Procesos de urbanización a/ La literatura especializada difiere de la identi-
ficación de la pobreza como un factor estructural
Facilitadores Presencia de armas de fuego de la violencia homicida. No obstante, en el
Grupos de crimen organizado a nivel local cuadro se anota la advertencia de que todavía no
Crimen organizado trasnacional existe evidencia concluyente para incluir o excluir
Condiciones geográficas este factor.
Fuente: Salazar y Madrigal, 2024.
Cuadro 1.4
Resumen de respuestas de los poderes del Estado para enfrentar la inseguridad ciudadana
en la última década
Poder Intervención
Poder Ejecutivo Política integral y sostenible de seguridad ciudadana y promoción de la paz social (Polsepaz) 2012-2021.
Orientaciones políticas del Ministerio de Seguridad 2020.
Política Nacional de Seguridad Pública Costa Rica-Segura Plus 2023-2030.
Política Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres de Todas las Edades (Planovi 2017-2032).
Política Nacional contra la Trata de Personas 2020-2030.
Plan Estratégico de la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y la Trata de Personas, 2022-2027.
Modelo Preventivo de Gestión Policial de la Fuerza Pública (2022).
Estrategia Nacional de Lucha contra la Legitimación de Capitales y el Financiamiento al Terrorismo.
Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción (ENIPC 2018-2030).
Asamblea Quinquenio 2019-2023: 46 leyes específicas aprobadas en materia de seguridad ciudadana.

Legislativa
Poder Judicial Jurisdicción Especial de Delincuencia Organizada JEDO.

Propuestas de reformas legales.
Gobiernos locales Jurisdicción Especial de Delincuencia Organizada JEDO.

Propuestas de reformas legales.
Fuente: Bogantes, C., 2024.
entre las personas consultadas, así como de tecnologías, logística y patrullas; la drogas, apoyos económicos y empleabili-
tampoco en la opinión pública según los cercanía y prevención con la comunidad, dad de familias en riesgo. Muchas de estas
sondeos disponibles. un adecuado equipamiento y recursos, sugerencias tienen un enfoque específico
En un conjunto de grupos focales rea- en general, tanto financieros como la para la niñez y adolescencia, debido a su
lizados en Parrita, Golfito, Liberia, San profesionalización del recurso humano. mayor vulnerabilidad.
José y Limón, con el apoyo del proyecto Fue reiterado el señalamiento de que A su vez, se sugirieron aspectos rela-
Sembremos Seguridad (ver capítulo 6), la Fuerza Pública tiene serias limitacio- cionados con la educación, tanto en su
las personas participantes propusieron nes para una reacción oportuna, porque función social como para incorporar la
un amplio abanico de recomendaciones debe cubrir territorios muy extensos con enseñanza de una cultura de paz y de
para abordar el problema, desde elemen- patrullas deterioradas e insuficientes para valores en edades tempranas. Se trata de
tos sumamente generales hasta otros muy tareas regulares, y aun menos podrían promover la prevención de la violencia
específicos. El gráfico 1.29 sintetiza las realizar acciones preventivas. No hubo en población muy joven y de invertir en
principales áreas de intervención suge- apoyo para la idea de centralizar las fuer- su formación para mejorar su empleabili-
ridas en las consultas. Cabe agregar que zas de seguridad bajo una misma jerar- dad y crear oportunidades de mantenerse
las de mayor puntaje fueron priorizadas quía institucional. fuera del crimen organizado.
de manera consistente entre los grupos y También, mencionan soluciones pro- Aunque no todas las recomendaciones
sobresalieron dentro de amplio conjunto pias de la prevención social primaria, y medidas específicas suscitaran consenso
de 141 propuestas formuladas. que atienda factores de carácter estruc- entre las personas consultadas, sí hubo
Por una parte, las personas proponen tural como la pobreza, exclusión social, coincidencia en que la tarea más urgente
el fortalecimiento de las instituciones carencia de vivienda digna o desempleo. es pasar del plano de lo general y de los
dedicadas a seguridad y plantean la nece- Recomiendan, con especial énfasis, que enunciados a proyecto puntuales y la
sidad de una mayor coordinación del estas políticas se ejecuten con un foco creación de condiciones políticas que
trabajo entre ellas y la aplicación de un territorial que priorice Puntarenas y aseguren el financiamiento, la continui-
enfoque interinstitucional. Destacan las Limón. Además, se mencionó el aumen- dad de prioridades y políticas de seguri-
propuestas para robustecer las policías, to de los apoyos a la población joven dad para el futuro. Similar tendencia se
tema que incluye solicitudes variadas mediante las becas para estudio, mayor encontró en estudios académicos, en los
como la revisión de sus competencias, la promoción al deporte, espacios públicos cuales se identificó la necesidad de plan-
disponibilidad de datos y la inteligencia con propósito y acompañamiento de ins- tear políticas con enfoque temporal en el
para la toma de decisiones, la descentra- tituciones para su buen uso, programas de corto, mediano y largo plazo (diagramas
lización del manejo de recursos, el uso salud para evitar el consumo de alcohol y 1.3).
Gráfico 1.29
Propuestas para reducir la violencia homicida que obtuvieron mayor puntaje en los juicios grupales
ponderados, según su importancia, viabilidad y apoyo políticoa/
1 Seguridad como tema transversal en el Estado
2 Oportunidades laborales para jóvenes
3 Financiamiento Estrategia Sembremos Seguridad
4 Fortalecer cuerpos policiales y Ministerio Público
5 Cultura de paz
6 Recreación, deporte y espacios públicos
7 Capacitación técnica enfocada en economía local
8 Sistema unificado de control de armas y explosivos
9 Políticas de empleabilidad para Puntarenas y Limón
10 Aumentar inversión social con enfoque territorial a/ Las propuestas se presentan
11
tal cual fueron planteadas y
votadas en las sesiones reali-
12
zadas, no tienen una redacción
13
ni ediciones para respetar la
14
participación de las personas.
15
Por eso algunas pueden ser
16
similares o contener impreci-
17
siones.
18 Fuente: Gómez Campos y
19 Vargas Cullell, 2024 con base
20 en los resultados de los grupos
21 focales realizados para este
Prioridad global Importancia Viabilidad Apoyo político informe.
En el corto plazo, el énfasis se debería Cierre alimentando un ciclo histórico perjudi-

enfocar en el mejoramiento de las inter- cial: la secuencia reiterada de fases en las
venciones policiales en los territorios más En las últimas tres décadas, Costa Rica cuales la prioridad es la sostenibilidad fis-
afectados por la violencia homicida aso- fue incapaz de conciliar su sostenibili- cal con fuertes recortes en el bienestar de
ciada al crimen organizado. En el media- dad financiera, social y ambiental con la población seguida de fases de amplia-
no plazo, en la creación de mayores capa- la promoción del desarrollo humano. ción de derechos e inversión social, pero
cidades institucionales, desde reformas La principal consecuencia de esta des- sin responsabilidad fiscal.
al marco normativo y el fortalecimiento conexión es que, pese al progreso que En las últimas tres décadas hubo
de los cuerpos policiales (y su coordi- las profundas transformaciones sociales momentos de especial desequilibrio.
nación), hasta la revisión del modelo vividas en este período propiciaron, se Entre estos, el manejo de la profunda
carcelario, pues las prisiones son facto- han acumulado desafíos nacionales no crisis internacional del 2008-2009, pues
res que alimentan la violencia homicida. resueltos que agrietan el contrato social. privilegió la ampliación del gasto público
En el largo plazo, la prioridad es el diseño Además, la promesa de convertirse en el sin una estructura económica y fiscal
de intervenciones para reducir la des- año del bicentenario de la independencia capaz de sostener al país. Hoy, se experi-
igualdad social, fomentar una cultura de (2021) en el primer país desarrollado de menta un nuevo ciclo de profundo des-
paz y plantear políticas contra las drogas. América Latina no se cumplió. El país equilibrio debido a una austeridad fiscal
Tanto la literatura como las personas tampoco está en ruta para alcanzar todos que descuida la inversión en las capaci-
consultadas subrayaron que el “largo los objetivos de la Agenda de Desarrollo dades y oportunidades de la población y
plazo” refiere a la dimensión temporal 2030, los cuales suscribió como miembro que, objetivamente, debilita a Costa Rica
en la cual se harán visibles los efectos de de la Organización de Naciones Unidas. frente a nuevas amenazas como el crimen
las políticas públicas. Coincidieron en La posibilidad de resolver esta des- organizado y la crisis climática global.
afirmar que ese “largo plazo” se empieza conexión se encuentra en el ámbito de Ese ciclo histórico puede perpetuarse
a construir con acciones en el presente, la política democrática. Sin acuerdos si no se construye un rumbo colectivo
no que sea posible postergarlas. A las per- entre fuerzas políticas y sociales sobre capaz de darle sostenibilidad al desarrollo
sonas lectoras interesadas en el detalle de la manera de equilibrar sostenibili- humano. De hecho, en la actualidad, la
estas propuestas se recomienda consultar dad y desarrollo humano, se presenta austeridad fiscal repite el error estratégico
el capítulo 6 de este Informe. un riesgo elevado de que el país siga cometido en los años ochenta: sacrificar
el desarrollo humano, solo que en un con-

Diagramas 1.3 texto demográfico mucho más adverso.
Costa Rica tiene herramientas para
Elementos de corto, mediano y largo plazo para abordar construir acuerdos y una arquitectu-
en materia de violencia homicida por crimen organizado ra constitucional que, de hecho, obli-
ga a la cooperación entre poderes de
a) Propuestas de corto plazo para enfrentar la violencia homicida la República y fuerzas políticas, una
condición indispensable para contener
Recursos para policías Priorización territorial
amenazas contra el contrato social o
Equipamiento Monitoreo permanente la legalidad. Sin embargo, el país no
está viviendo una conversación sobre el
Tecnologías Foco en jóvenes en riesgo
rumbo nacional; por el contrario, la crisis
Evaluación de estrategias Control de consumo de representación política de la ciudada-
y venta de drogas
nía se ha profundizado y existen indicios
de polarización.
Cruces de bases de datos
Lograr acuerdos que concilien los dere-
Capacidades de análisis e investigación académica chos y el bienestar de la población con
sostenibilidad financiera y ambiental a
Información para inteligencia policial largo plazo, es la principal deuda del siste-
ma político. Las elecciones nacionales del
2026 representarán la última oportuni-
b) Propuestas de mediano plazo para enfrentar la violencia homicida dad en la presente década para reorientar
el rumbo actual del país, de crear políticas
Reforma penal Reforma a policías para atender, con urgencia, los efectos
Investigaciones complejas Revisión de modelo disperso que el envejecimiento demográfico, la
crisis climática global y la geopolítica
Política persecución Fiscalía Cercanía con comunidad
internacional están ocasionándole a la
Recuperación de activos Competencias sociedad costarricense.
Ley de Ejecución de la pena El futuro es hoy; mañana, el pasado.
La sociedad costarricense tiene amplia
información sobre el estado de la nación
Revisar rectoría y trabajo interinstitucional Educación formal y la agenda de los problemas por resol-
y vocacional ver está, en términos generales, perfilada.
Transferencia de información
Oportunidades laborales La búsqueda del cómo hacerlo implica,
Racionalizar comisiones durante y después en una democracia, una conversación
Gobernanza del sector seguridad Modelo carcelario pública honesta, pues, al fin y al cabo, la
democracia es conversación. Una socie-
dad polarizada y sin diálogo constructivo
c) Propuestas de largo plazo para enfrentar la violencia homicida no logrará enfrentar sus desafíos y pone
en riesgo su patrimonio y legado. Como
Reducir desigualdad Cultura de paz se ha señalado en ediciones previas, una
Investigar sobre los imaginarios
casa dividida no tiene capacidad para
Acceso a servicios prever y actuar concertadamente.
de la juventud
Calidad de la educación Ruptura normalización de la En una sociedad plural y pluralista, la
violencia
Empleabilidad
portada del presente Informe ilustra, pre-
Coproducción con las comunidades
cisamente, la urgente necesidad de anclar
esta conversación en la información veraz
Discusión despenalización y precisa. El conocimiento, que no es
Tratamiento desde la salud pública otra cosa que el saber basado en eviden-
cia, puede empoderar a una ciudadanía
Mejora de capacidades
política y socialmente diversa y retar las
Política de lucha contra las drogas
maquinaciones que procuran envolverla
en las apariencias, los prejuicios y la pos-
Fuente: Villarreal, 2024 con base en los resultados de los grupos focales ponderados realizados para verdad. En una palabra, en la oscuridad.
este informe.
Una adaptación de la obra “La ver- ciudadanía para que ella eleve la cali-
dad” del pintor decimonónico francés dad de su participación en los asuntos
Lefebvre permite aprovechar el hito públicos. Sin parámetros de verdad com-
simbólico de cumplir tres décadas de partidos, la democracia es imposible y
Informes Estado de la Nación para reafir- esa participación ciudadana -la razón de
mar la necesidad y vigencia de su misión existir del Programa Estado de la Nación-
fundamental: dar información a la se anula.
Este capítulo fue preparado por Jorge Vargas Las reuniones del Consejo Consultivo en que se Revisión y corrección de cifras:
Cullell, Leonardo Merino Trejos, Natalia Morales discutió y aprobó el abordaje general de investi- Natalia Morales Aguilar, Karen Chacón Araya,
Aguilar, Pamela Jiménez Fontana, Karen Chacón gación y este capítulo se realizaron el lunes 18 Ronald Alfaro Redondo, Stephanie Castro,
Araya, Ronald Alfaro Redondo, Steffan Gómez de marzo y jueves 10 de octubre del 2024, con Pamela Jiménez Fontana y Javier Bogantes
Campos y Evelyn Villareal Fernández. la participación de Adrián Portuguez Guzmán, Retana.
Alberto Mora, Andrés Valenciano, Arlene Mendez,
Las investigaciones, contribuciones especia- Camila Aguilar, Ciska Raventós, Eduardo Ulibarri, Corrección de estilo: Gabriela Fonseca.
les, procesamientos, gráficos y visualizaciones Fernando Zamora, Evelyn Villareal, Gabriel
que alimentan esta Sinopsis son tomadas de Macaya, Gabriela Monge, Inti Ardón Morera, Diagramación: Erick Valdelomar / Insignia | ng.
todos los capítulos que conforman esta edición, Javier Bogantes, Jorge Vargas, Karen Chacón,
y son consignados debidamente en los créditos Leonardo Garnier, Leonardo Merino, Manuel Colaboró con la preparación de gráficos y
de cada uno de ellos. Del mismo modo, todas Alfaro, Margarita Bolaños, Miguel Gutierrez Saxe, datos Javier Bogantes Retana.
las personas e instituciones que colaboraron Natalia Morales, Pamela Jiménez, Pablo Sauma,
con aportes específicos y revisiones en la elabo- Pascal Girot, Rafael Segura, Ronald Alfaro, Saúl
ración de dichos insumos están reconocidas de Weisleder, Steffan Gómez, Susan Rodríguez,
manera individual, tanto en la Parte 2 y 3 de este Suyen Miranda, Velia Govaere, Vera Brenes,
Informe como en los capítulos disponibles en el Vladimir González.
sitio www.estadonacion.or.cr
CAPÍTULO
2 | BALANCE 2023 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 59
2 P A R T E
Seguimiento
60 60 ESTADO
ESTADO
DE LA
DENACIÓN
LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 61
2
BALANCE
Equidad e integración
social
ÍNDICE HALLAZGOS RELEVANTES
Hallazgos relevantes 61 • En el 2023, la pobreza por ingresos se • La creación de empleos formales desde
Valoración general 63 situó en un 21,8% de los hogares y un el segundo trimestre del 2021 es positi-
6,3% la extrema, cada vez más cerca del va, pero errática y ha sido inferior a las
Valoración del Informe nivel promedio del período 1995-2019 pérdidas de trabajos informales.
Estado de la Nación 2023 64 (20,4%). En todos los trimestres del año 2023 se
Aspiraciones 64 registraron, en promedio, 55.0000 nue-
• Incidencia de la pobreza en la población vos empleos formales, pero la caída o
Introducción 65 menor de 18 años muestra una tenden- pérdida de los informales fue dos veces
cia creciente desde la segunda década mayor.
Deterioro del ingreso de los hogares del siglo XXI, con mayor magnitud en la
niñez. • Ante la disminución simultánea del
en la última década dificulta bajar la empleo y el desempleo, la población en
pobreza y la desigualdad por debajo • En el 2023 la inversión social pública edad de trabajar se acumula más en el
del promedio histórico 65 (ISP) real por habitante es similar a la grupo de personas fuera de la fuerza de
del año previo a la pandemia (2019). trabajo, principalmente las mujeres y las
En términos del PIB, pierde 3,5 puntos personas jóvenes.
Manejo político de la inversión social porcentuales en los últimos tres años, al
pública aplica recortes en servicios caer del 24,2% (2020) al 20,7% (2023). • En el año 2023, el país registró un récord
en la tasa de homicidios: 17,2 casos por
sociales fundamentales para el 100.000 habitantes. El cambio estruc-
desarrollo humano de la población 78 • La inversión pública en educación y salud tural durante y posterior a la pandemia
muestran los deterioros más significati- tiene como detonante la modalidad de
vos en el 2023. Por el contrario, aumenta ajuste de cuentas/venganza.
Deterioro en las oportunidades de en protección social y vivienda y territo-
empleo y salida del mercado laboral rio. Entre los programas selectivos, los • Existen conglomerados de cantones
afectan simultáneamente a poblaciones incentivos para estudiar y el bono de la con altas (o bajas) tasas de homicidios
vivienda tienen la mayor contracción en rodeados de vecinos similares. Los datos
vulnerables 94 los últimos cuatro años. del período 2018-2023 muestran que el
núcleo duro de altas tasas se localiza en
• La información del Sistema Nacional
Falta de acceso a derechos básicos el Caribe (Siquirres y Matina) y Garabito
de Información y Registro Único de (Puntarenas). En los últimos dos años, se
para la niñez, la población joven
Beneficiarios del Estado (Sinirube) les unió Limón y Turrialba.
y de las zonas costeras nutre la crisis
muestra que la mayoría de los beneficios
sociales otorgados tienen un enfoque
de seguridad ciudadana y empeora • La CCSS tiene 105 áreas de salud,
asistencialista. Pocos se enfocan en la organizadas en tres tipos de servicios
la integración social
101 generación de capacidades de desarrollo. de atención. La mayoría son de tipo 1
Aunque mucha población beneficiaria básico (69%). Hay amplias diferencias en
permanece en la pobreza, sin esas ayu- el presupuesto per cápita asignado, aun
das estos grupos tendrían condiciones entre áreas de salud de similar compleji-
de vida más adversas. Entre 2019 y 2023 dad.
la asignación prioriza, cada vez más, en
hogares en pobreza extrema. • Se registran 1.148 Ebais, muchos de
ellos atienden una población superior
• En todos los trimestres del año 2023, se al estándar adecuado definido en la
registraron pérdidas de empleo luego del reforma del sector salud de Costa Rica.
impacto de la pandemia (2020). La canti- Se estima un faltante de 189 aproxima-
dad de personas ocupadas no solamente damente para que cada uno cubra 4.000
fue menor a la reportada en el 2019, sino personas por equipo.
también al 2022.
62 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2
Cuadro 2.1
Resumen de indicadores sociales. 1990-2023
Indicador 1990 2000 2010 2020 2022 2023

Expansión de capacidades
Esperanza de vida al nacer (años) 77,0 77,7 79,1 79,7 79,2 80,8
Tasa de mortalidad infantil (por 1.000 nacidos con vida) 14,8 10,2 9,5 7,9 9,5 9,1
Cobertura de la PEA por seguro de saluda/ (%) 64,7 64,6 63,0 71,7 74,6 76,4
Cobertura de la PEA por seguro de pensionesa/ (%) 44,6 48,0 57,7 64,1 67,2 68,8
Escolaridad promedio de las personas de 18 a 64 añosb/ (años) 7,2 8,0 8,8 9,4 9,6 9,7
Población de 25 a 39 años con secundaria completa y másb/ (%) 31,2 32,8 40,3 53,2 53,8 55,6
Población de 15 a 24 años que no estudia ni trabajab/ 23,3 18,7 13,9 12 10,6 10,5
Población de 12 a 18 años que asiste a la educaciónb/ (%) 58,6 69,1 82,4 93 92,5 91,7
Tasa neta de escolaridad en educación regularc/ (%)
Primaria 96,5 98,0 95,1 94,5 93,6
Secundaria 51,6 67,7 76,1 81,7 81,7
Población de 18 a 24 años que asiste a educación superiorb/ (%) 22,1 25,2 29,6 35,5 34,3
Tasa neta de participación laboralb/ 57,3 58,0 59,1 53,1 54,0 53,7
Hombres 82,5 79,2 75,9 67,4 68,2 67,6
Mujeres 32,5 37,8 43,5 40,0 41,6 41,5
Tasa de desempleo abiertob/ (%) 4,5 5,1 7,3 17,4 8,4 7,2
Hombres 4,0 4,3 6,0 15,5 7,3 6,2
Mujeres 5,8 6,7 9,5 20,3 9,9 8,7
Índice de salarios mínimos reales, promedio del año (base 1984=100) 100,8 115,6 122,3 140,7 132,0 141,3
Variación real anual del ingreso per cápita de los hogaresd/ (diciembre 2020=100) -9,1 4,3 4,8 -13,5 -4,3 5,1
Gasto público social real en relación con el PIB (%) 14,9 17,4 21,7 24,2 21,0 20,7
Inversión social real per cápita (miles de colones del 2000) 172,5 207,4 250,1 290,4 295,3 299,7
Tasa de víctimas de homicidios (por cien mil habitantes) 4,6 6,1 11,5 11,2 12,6 17,2
Brechas de equidad
Coeficiente de Ginib/ 0,450 0,479 0,507 0,519 0,504 0,502
Relación del ingreso promedio del hogar del V quintil y I quintile/ (veces) 9,3 8,0 10,8 11,4 11,5 11,5
Relación de dependencia económica en los hogaresf/
Pobres 3,0 3,0 2,4 2,3 2,8 3,0
No pobres 1,5 1,3 1,0 1,1 1,0 1,0
Hogares pobresb/ (%) 27,4 20,6 21,3 26,2 23,0 21,8
Relación entre la incidencia de pobreza en la región más alta y en la más baja (veces) 2,09 2,29 2,04 1,46 1,88 1,85
a/ A partir del 2010 no se incluye como población ocupada asegurada a las personas que cotizan en el seguro voluntario.
b/ Estas variables tienen como fuente las encuestas de hogares del INEC, las cuales fueron objeto de cambios metodológicos en el 2010. Por lo tanto, a partir de esa
fecha los datos no son estrictamente comparables con los de años anteriores.
c/ El Departamento de Análisis Estadístico del MEP ajustó las estimaciones de las tasas netas de escolaridad con las proyecciones de población de marzo del 2013.
Sin embargo, la nueva serie está disponible a partir de 1999.
d/ Se toman como referencia el ingreso promedio per cápita de los hogares, según las encuestas de hogares. Se dividen entre el índice de precios al consumidor (base
diciembre del 2020). A partir del 2010 se consigna el ingreso neto per cápita de los hogares con imputación de valores no declarados. El dato consignado en el 2010
corresponde al 2011.
e/ Los quintiles se establecen con base en el ingreso promedio per cápita del hogar. Para estimarlos, a partir del 2010 se utiliza el ingreso neto con ajuste por subde-
claración. El I quintil es el de menor ingreso, el V quintil el mayor.
f/ Se refiere a la relación entre menores de 15 años y población que está fuera de la fuerza de trabajo, con respecto a la que está dentro de ella.
Valoración general
Durante el 2023 e inicios del 2024, Costa aumentó la población que dejó de trabajar o de como en la oferta clínica y en la cantidad de
Rica experimentó un deterioro en las condi- buscar un empleo (fuera de la fuerza laboral). personas atendidas. La evidencia recolec-
ciones para afirmar derechos de la pobla- El desempleo registró una disminución sig- tada no logra identificar criterios rigurosos
ción y generar capacidades significativas nificativa, al pasar de una tasa del 11,7% en para la asignación de recursos en función
de desarrollo humano sostenible (DHS). el cuarto trimestre del 2022, a un 7,3% un año del perfil epidemiológico o de la ubicación
En buena medida porque las decisiones de después. No obstante, también se redujo en territorial.
política pública sobre la inversión social pú- términos absolutos, la cantidad de personas Finalmente, las barreras de acceso a dere-
blica recortaron programas fundamentales con trabajo. Esto ocurrió durante todos los tri- chos básicos y oportunidades para la niñez, la
en el contexto actual de austeridad fiscal. mestres del 2023, tanto si se compara con el población joven y de las zonas costeras nutre
Por el lado del mercado laboral ocurrió un 2022, como con el 2019 (antes de la pandemia). la crisis de seguridad ciudadana y empeora la
fenómeno preocupante: “el país que traba- Esta caída se explica por la pérdida trabajos de integración social. Costa Rica ha experimen-
ja”, medido por la tasa neta de participación tipo informal, que no fueron compensados por tado un deterioro progresivo de la violencia
laboral, se encogió a los niveles más bajos el aumento que se dio en los formales. Estos homicida a lo largo del presente siglo, hasta
desde 1990. Además, la integración social movimientos no implican una transformación alcanzar una cifra inédita en el 2023: 17,2 ho-
se deteriora a un paso alarmante. La expre- de puestos informales por formales, debido a micidios por 100.000 habitantes. El principal
sión más fuerte es el aumento de la violencia que el perfil educativo es muy distinto. De ahí la detonante es el ajuste de cuentas/venganza,
homicida a las cifras más altas desde que se importancia de mejorar las capacidades educa- especialmente por el crimen organizado. Un
tienen registros, impulsada por el crimen tivas y laborales de la población, para promover análisis de los patrones territoriales de los ho-
organizado. su inserción en puestos de mejor calidad. micidios en el período 2018-2023 identifica
Este panorama social adverso ocurre en En consecuencia el país que trabaja se enco- que las “zonas calientes” con alta incidencia
la fase de agotamiento del bono demográfi- gió. De acuerdo con la tasa neta de participa- de violencia delictiva ameritan una atención
co e inicio de un acelerado proceso de enve- ción, del total de la población en edad de traba- prioritaria, sin descuidar esfuerzos preven-
jecimiento de la población costarricense. En jar, solamente el 54% participa en el mercado. tivos y de contención en otros cantones en
este contexto, el país requiere afirmar dere- Este es el valor más bajo desde inicios de los peligro de deterioro.
chos sociales y económicos en poblaciones años noventa. El restante 46% está desengan- En suma, los indicadores sociales que ana-
estratégicas. Por ejemplo, que sus niños, ni- chado de la economía, con mayores afectacio- liza este Capítulo ponen en evidencia las difi-
ñas y adolescentes tengan acceso a un con- nes en las personas jóvenes y mujeres. cultades de amplios sectores de la población
junto amplio de oportunidades y capacida- Un factor para promover la equidad y la in- para acceder a una vida digna y con pleno
des para asegurar calidad de vida y soporte tegración social es la oferta y el financiamiento ejercicio de sus derechos sociales y econó-
económico a la sociedad. Sin embargo, la de las políticas públicas, a través de los progra- micos. A pesar de que el país sí genera opor-
información analizada en este Capítulo da mas y servicios sociales. Este Capítulo advierte tunidades, estas son insuficientes y se dis-
cuenta de retrocesos preocupantes. sobre las implicaciones a futuro de los recortes tribuyen desigualmente, pues se concentran
En el 2023 la pobreza volvió a experimen- en marcha en servicios sociales fundamentales principalmente en el centro del país, en los
tar una mejora relativa. Luego del aumento para el DHS de la población, como parte de las hogares de ingresos medios-altos y en per-
en el año 2020 por el shock de la pandemia medidas de austeridad fiscal. Estos recortes sonas de mayor logro educativo, excluyendo
(26,2%), la cifra del 2023 (21,8%) se redujo afectan fuertemente la inversión en educación, a poblaciones que habitan en zonas costeras
y, con ello, se acerca nuevamente al prome- seguida por la de salud, así como en varios pro- y limítrofes, a los de menores ingresos o baja
dio histórico. No obstante, el análisis sobre gramas selectivos, tales como los incentivos calificación educativa, y, además, imponien-
la conformación de los ingresos de los hoga- para estudiar, el cuido infantil y el bono de vi- do barreras a otros grupos vulnerables como
res en la última década evidencia que el tra- vienda. No todos los rubros de la Inversión So- las mujeres y la juventud, entre otros.
bajo pesa cada vez menos en los ingresos de cial Pública (ISP) se redujeron. Hubo aumentos Este Capítulo advierte que, alcanzar el
los estratos más bajos. Esta es una impor- en los recursos para las pensiones contributi- balance fiscal a través de los recortes en
tante barrera para combatir la pobreza y la vas (IVM) y en el gasto de los gobiernos locales, la ISP podría profundizar, aún más, los pro-
desigualdad de manera sostenida. A ello se estos últimos excluidos de la regla fiscal. blemas de equidad e integración social. La
suma un resultado preocupante: sigue cre- Un análisis con la información del Sinirube, historia ha demostrado la efectividad del
ciendo el porcentaje de niñez y adolescencia actualizado a diciembre del 2023 muestra dos enfoque universal de educación pública y
que vive en hogares pobres. Un fenómeno hallazgos. El primero es la reducción de hoga- seguridad social para promover la movilidad
que lleva casi una década de agravamiento. res que recibieron beneficios sociales en el últi- social ascendente, complementado con los
El mercado de trabajo es un factor deter- mo año, producto de la disminución en la ISP. El beneficios selectivos dirigidos a los grupos
minante en el acceso de los hogares a ingre- segundo es que la asignación de beneficios está más pobres y excluidos. Se necesita una
sos estables. El comportamiento ideal, para priorizando en las poblaciones que se encuen- política social vinculada con la generación
lograr un crecimiento sostenido, sería que la tran en pobreza extrema. Vale recordar que, de empleos, el fomento de la producción y
economía empleara cada vez a más pobla- aunque estos beneficios con enfoque de tipo la creación de las habilidades que demanda
ción en condiciones laborales dignas. Para asistencialista no logran resolver la condición el mercado laboral (idiomas y tecnologías,
ello se requiere una combinación virtuosa: de pobreza de muchos hogares, sí previenen por ejemplo). Comprender que el problema
que una alta proporción de las personas en condiciones de vida aún más adversas. de la desigualdad social se origina, principal-
edad de laborar tenga empleo, y que la po- Otro derecho fundamental para promover el mente en la estructura productiva y laboral,
blación desempleada sea baja. Sin embargo, DHS y la equidad social es el acceso a la salud ayuda a combatir la pobreza con más efecti-
el 2023 reveló resultados disonantes: pese para toda la población. Sin embargo, los servi- vidad en un escenario de recursos escasos.
a que se redujo el desempleo, hubo menos cios ofrecidos por el primer nivel de atención Es imprescindible invertir hoy en las capa-
personas ocupadas y se encogió el país que de la CCSS muestran amplias diferencias en el cidades de desarrollo de las generaciones
trabaja. Esa combinación es posible porque territorio, tanto en los presupuestos per cápita, más jóvenes. Mañana sería muy tarde.
Valoración del Informe Estado de la Nación 2023
En el 2022 e inicios del 2023, Costa Rica contracción en el financiamiento de la inver- por mucho tiempo se están desgastando,
se alejó de la aspiración de tener una so- sión social pública, por la manera en que se ha algunas veces por acción y otras por omi-
ciedad más equitativa e integrada. El país implementado la política de austeridad fiscal, sión. La evidencia que aporta este capítulo
mantuvo altos niveles de pobreza y des- que está afectando áreas clave del desarro- da señales de alerta sobre el rumbo que ha
igualdad en la distribución del ingreso, llo humano sostenible. A estos retrocesos se tomado la sociedad costarricense, con un
junto con un mercado laboral que siguió agregó una erosión en el componente de la in- creciente rezago social para amplios secto-
sin generar suficientes empleos de calidad tegración social producto de un fuerte aumen- res de la población, muchos en desventaja
y con un deterioro de los ingresos labo- to de la violencia social. desde el momento de nacer.
rales. A esta incapacidad de la economía En resumen, los logros en desarrollo huma-
real para crear bienestar social se sumó la no sostenible (DHS) que caracterizaron al país
Aspiraciones
Equidad creciente Oportunidades ampliadas
Un entorno1 de creciente equidad y mejor distribución de la riqueza Servicios sociales de calidad que mejoran las condiciones de vida
que, mediante la generalización del acceso a las oportunidades, de la población, apoyan los procesos de movilidad y ascenso social
sin distingos de edad, sexo, orientación sexual, etnia, nacionalidad, y reducen las brechas entre los distintos sectores sociales y áreas
ideología y credo religioso, les permite a las personas desplegar sus geográficas.
capacidades y lograr bienestar.
Integración Seguridad humana
Acceso de todas las personas a un conjunto de derechos garanti- Un entorno de seguridad humana propicio para el aprovechamiento
zados que les permiten interactuar y participar de la vida en socie- de las oportunidades y el desarrollo de las capacidades creativas y
dad, sin exclusiones por motivos de sexo, etnia, edad, orientación participativas de toda la población2.
sexual, lugar de nacimiento o condición migratoria, ni bloqueos que
las condenen a la pobreza y la vulnerabilidad social.
2
BALANCE
Equidad e integración
social
Introducción y la integración social, entendidas como pública aplica recortes en servicios

responsabilidades que competen tanto al sociales fundamentales para el desa-
El Informe Estado de la Nación es un Estado como al mercado. rrollo humano de la población.
sistema de seguimiento y evaluación del Para esta edición se consideran varios
país en materia de desarrollo humano estudios novedosos. El primero carac- • Deterioro en las oportunidades de
sostenible (DHS). A este capítulo le teriza las desigualdades territoriales en empleo y abandono del mercado labo-
corresponde ofrecer un balance del des- el acceso y uso de los servicios de salud ral afectan simultáneamente a pobla-
empeño nacional en términos de equidad de la CCSS. El segundo contiene un ciones vulnerables
e integración social. análisis de conglomerados territoriales
El concepto de equidad se refiere a la de los homicidios a escala cantonal y, con • Falta de acceso a derechos básicos para
similitud de condiciones, capacidades3 modelos estadísticos espaciales, identifi- la niñez, la población joven y de las
y oportunidades que les permitan a las ca algunos factores asociados. zonas costeras nutre la crisis de segu-
personas desplegar un conjunto de cua- Además, se incluyen dos estudios ridad ciudadana y empeora la integra-
lidades básicas para tener la vida que realizados con el Sistema Nacional ción social.
desean y valoran. La noción de integra- de Información y Registro Único de
ción alude al acceso de la población a Beneficiarios del Estado (Sinirube), los Deterioro del ingreso de los
las oportunidades y a una convivencia cuales dan continuidad al proyecto de hogares en la última década
sin exclusiones por motivos de ubica- investigación iniciado el año anterior. dificulta bajar la pobreza y la
ción geográfica, sexo, edad, origen étni- Ambos aplican técnicas estadísticas y de desigualdad por debajo del
co, creencias y condición económica. La ciencia de datos. Uno de ellos identifica promedio histórico
pregunta básica que se trata de responder los perfiles de los hogares y de las perso-
es cuánto se alejó o se acercó Costa Rica nas de acuerdo con los beneficios sociales Desde la perspectiva del desarrollo
de la aspiración de tener una sociedad que reciben. El otro analiza la perma- humano sostenible, la pobreza, la exclu-
cada vez más equitativa y con mayores nencia de las personas beneficiarias en el sión social y la desigualdad son situa-
oportunidades para todas las personas, sistema durante el período 2019-2023. ciones que privan a las personas de las
sin exclusión, en un entorno favorable de Este capítulo se organiza en cuatro posibilidades de ‘‘ser y actuar’’; es decir,
seguridad humana. (PEN, 1994). secciones, además de esta introducción. afectan el aprovechamiento de las opor-
Este capítulo da cuenta de los avances y Cada una plantea un mensaje o idea tunidades y capacidades, dificultan el
retrocesos del país en cuanto a la genera- principal y presenta la evidencia que fun- crecimiento económico y debilitan la
ción de oportunidades y la acumulación damenta la afirmación. Las ideas son las democracia. Por ello, cada año el Informe
de capacidades básicas en DHS. Trata siguientes: da seguimiento al desempeño del país en
temas como la pobreza, la desigualdad, la materia de equidad y la integración social.
exclusión social y la inseguridad ciudada- • Deterioro del ingreso de los hogares No en todas las ediciones, sin embargo,
na, analizados como situaciones que limi- en la última década dificulta bajar la los diversos temas que componen este
tan el aprovechamiento de las oportuni- pobreza y la desigualdad por debajo del análisis se estudian con la misma pro-
dades y el despliegue de las capacidades. promedio histórico. fundidad. En realidad, se aprovechan las
También considera el acceso a empleos de distintas ediciones para variar el foco de
calidad, así como la gestión de la equidad • Manejo político de la inversión social interés y profundizar en nuevos asuntos,
pero sin descuidar el seguimiento de las ciones de la desigualdad social en Costa

tendencias generales. Rica, más allá de la distribución de ingre- Gráfico 2.1
Esta edición profundiza en dos temáti- sos e identificó asimetrías territoriales Ingreso promedio real
cas que no habían sido abordadas previa- en asuntos clave para la calidad de vida
de los hogares
mente con el detalle que se hace en esta de las personas y que se vinculan con
ocasión. La primera es una visión com- sus derechos fundamentales. El relieve
parada a largo plazo sobre la evolución que este año se da al acceso a la salud se
1.200.000
de los principales indicadores de pobreza justifica, precisamente, por su singular
y desigualdad por ingresos. El principal importancia para el desarrollo humano 1.100.000
hallazgo es que durante las dos primeras del país.
décadas del siglo XXI, el país no registró 1.000.000
avances sostenidos por varios años en Ingreso promedio de los hogares
la reducción de estas problemáticas. En en el 2023 es casi una quinta 900.000
los años 2020 y 2021, la pandemia gene- parte inferior al reportado hace 800.000
ró un fuerte golpe socioeconómico que diez años
acrecentó las brechas sociales por estratos Costa Rica cuenta con la informa- 700.000
de ingreso, género, territoriales, educa- ción de la Encuesta Nacional de Hogares
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
tivas, etarias, tecnológicas y aumentó la (Enaho), del INEC en julio de cada año,
pobreza de manera significativa. Desde para dar seguimiento a los temas de
entonces la recuperación a los niveles ingresos de los hogares, pobreza y des- a/ Ingreso neto con imputación de valores no de-
prepandémicos ha sido lenta, insuficiente igualdad. La medición disponible más clarados y ajuste por subdeclaración. En valores
reciente para el análisis de este capítulo4 reales, deflactados con el IPC, base diciembre
y desigual.
del 2020.
Los resultados al año 2023 indican es la del 2023.
Fuente: Morales, 2024, con datos de las Enaho
que muchos hogares del país tienen difi- En esa ocasión, el ingreso neto pro- del INEC.
cultades para acceder a ingresos que les medio por hogar se estimó en 1.049.142
permitan tener una vida digna, lo cual colones por mes. Ese ingreso experimen-
repercute en los niveles de pobreza y tó un aumento real del 3,6% cuando tancialmente mayores (39% más). Por
desigualdad. Aunque estos indicadores se le compara con el promedio del año regiones, los mayores aumentos se dieron
casi se acercan al promedio de mediano anterior. Este comportamiento ocurrió en la Huetar Norte y la Central, mien-
plazo, la pobreza sigue afectando a uno en un período en el cual Costa Rica vivió tras que la del Pacífico Central tuvo una
de cada cinco hogares, y si se les suman una reducción generalizada de los precios contracción del -7,7%. En el resto de las
los vulnerables a caer en ella, representan de los bienes y servicios, a esto se le deno- regiones, la situación se mantuvo sin
uno de cada tres. Uno de los factores mina inflación negativa. Varios de los cambios.
que más inciden en estas tendencias de rubros que componen el ingreso de los La mejora de los ingresos reales neto
ingresos insuficientes es la falta de opor- hogares también aumentaron: los ingre- promedio por hogar en el 2023 no cam-
tunidades de empleo para ciertos perfiles sos por trabajo (4,3%) y rentas de propie- bió la tendencia básica que las familias
de población, quienes no cuentan con las dad (8%), resultados que compensaron la experimentan en Costa Rica desde hace
habilidades que actualmente demanda significativa disminución de los subsidios unos diez años: una clara reducción de
el mercado de trabajo, como una alta estatales (-6,1%). En términos generales, ese ingreso (gráfico 2.1). Ciertamente,
escolaridad, el manejo de un segundo puede decirse que, como el indicador la crisis económica que produjo la pan-
idioma y de la tecnología. A pesar de mide el ingreso real, es decir, lo que las demia por covid-19 ocasionó un fuerte
que las desmejoras en los ingresos en la personas perciben tomando en cuenta impacto en este indicador, pues destruyó
última década han afectado a casi todos el efecto de la inflación, un componente miles de empleos. Sin embargo, la desme-
los estratos sociales, el golpe es más fuerte importante de esa mejora en los ingresos jora en los ingresos reales promedio venía
para aquellos que se ubican en los niveles fue debido al efecto de la disminución de desde antes y el aumento del 2023 ni
más bajos, pues los recursos recibidos no precios y no tanto por una subida genera- siquiera logró alcanzar al nivel del 2021
les permiten satisfacer sus necesidades lizada en el nivel de las remuneraciones y se ubicó muy por debajo de los valores
básicas y vivir dignamente. y otras fuentes de ingreso de los hogares. vistos durante la segunda década de este
El segundo tema abordado en esta sec- El aumento real de los ingresos netos siglo. Se sitúa apenas por encima del año
ción con cierta profundidad es el acceso resultó mayor en los hogares de las zonas de crisis pandémica (2020) y del 2022,
a los servicios de salud pública del primer rurales (4,3%) que en las urbanas (3,3%). cuando el país experimentó una infla-
nivel de atención. En este caso se con- Sin embargo, la mayor expansión en los ción del 10,1%. En resumen, en términos
tinua con la línea de investigación del ingresos rurales no redujo de manera reales el ingreso promedio actual de los
Informe Estado de la Nación (2023), el importante su rezago con respecto a los hogares es casi una quinta parte inferior
cual examinó las múltiples manifesta- urbanos, los cuales perciben ingresos sus- que la reportada en el 2014.
Analizar el ingreso promedio de todos

los hogares puede ocultar comporta- Gráfico 2.2
mientos distintos en los diferentes gru-
pos sociales. Por ello, es oportuno tener Variación real del ingreso promedio del hogara/, según decil
una mirada más detallada. Una manera de ingreso per cápitab/
de aproximarse a esos comportamientos (porcentajes)
es clasificar los hogares en diez grupos
10
(deciles) según su ingreso per cápita. Esto
permite identificar ganadores y perdedo-
9
res de esta época de empobrecimiento
8
general.
Deciles de ingreso
Un primer paso es determinar la situa-
7
ción detrás de la mejora coyuntural entre
el 2022 y el 2023. El gráfico 2.2 mues- 6
tra que casi todos los deciles registraron
5
aumentos en el ingreso neto total en

4
el 2023, sobre todo el primer y tercer

3
decil (con excepción del octavo decil,

que registró una leve caída de -0,1%).
2
En otras palabras, casi todos parecieron

1
clasificar como “ganadores”. −12 −10 −8 −6 −4 −2 0 2 4 6 8

Un segundo paso resulta necesario, sin Variación anual
embargo, a partir de una advertencia que 2023 2022
debe ser considerada en el análisis. Las
a/ Ingreso neto con imputación de valores no declarados y ajuste por subdeclaración. En valores reales,
variaciones en el ingreso no pueden ser
deflactados con el IPC, base diciembre del 2020.
vistas solo en términos de porcentajes b/ Los hogares se ordenan en diez grupos de igual tamaño (deciles), a partir de su ingreso neto per cápita.
de aumento en relación con el 2022: Fuente: Morales, 2024, con datos de las Enaho del INEC.
quedarse en las cifras relativas invisibi-
liza el monto en colones que cada decil,
efectivamente, recibió por el aumento más bajo ingreso, percibe en promedio el 1% de ingresos más altos del país. Estos
contabilizado. Por ejemplo, el crecimien- 167.000 colones, considerando todos los últimos, los de mayor riqueza e ingreso
to real del 6,4% del primer decil se tra- rubros que obtienen por alguna vía todos del país, raramente son captados por las
duce en 9.000 colones al mes, mientras sus miembros. En general, cada decil encuestas, por lo que estas probablemen-
que el 3,9% de aumento en el décimo aumenta en 1,4 veces el ingreso prote llegan hasta un nivel medio-alto en
decil equivale a 113.000 colones. Esto medio de su antecesor. Sin embargo, el la distribución de ingresos del país. Por
significa que, aunque porcentualmente ingreso del décimo decil, el cual agrupa ello, no puede afirmarse que los hogares
se benefició más a la población más pobre los hogares de alto ingreso, casi duplica del décimo decil sean los de ingresos
(más “ganadores”), la brecha absoluta de al del noveno decil, y en el 2023 se situó realmente más altos, sino simplemente
ingreso entre este grupo y los de mejor en 3.260.000 colones, unas veinte veces aquellos con mayores ingresos dentro de
posición económica, aumentó de manera mayor que los del primer decil. la población que pudo ser estudiada.
importante. Ninguno, por cierto, ha recuperado Para afinar las estimaciones sobre los
Para dimensionar las diferencias en los el poder adquisitivo que tenía en el año ingresos de los hogares es importante
ingresos percibidos por los estratos socia- prepandemia (2019). Aunque el primer utilizar otras fuentes de información que
les a lo largo del tiempo es especialmente decil está cerca, su nivel de ingresos es, complementen los datos de la Enaho.
útil, entonces, ir más allá al seguimiento como se ha mencionado, muy bajo. Los Los resultados de un estudio novedoso
a los montos promedio que los hogares hogares que más han experimentado una en esta línea se presentaron en el ante-
reciben de un año a otro. El gráfico 2.3 pérdida de ingresos han sido los deciles rior Informe Estado de la Nación (PEN,
muestra los promedios según deciles de nueve y diez, en los que se ubica una fuer- 2023b). Esa investigación sugiere que
ingreso para el período 2017-2023. Para te representación de personas empleadas la desigualdad de ingreso en el país es
facilidad de lectura, se divide los hogares del sector público. sustancialmente más amplia a la que
en dos grupos: los cinco deciles de menor Es importante reiterar los problemas reporta el INEC. En futuras ediciones
ingreso (gráfico 2.3.a) y los cinco deciles que tienen las encuestas de hogares para se actualizará esta línea de investigación
de mayor ingreso (gráfico 2.3.b), pues captar y medir los ingresos de los hoga- para determinar si hay cambios en rela-
permite observar mejor las diferencias. res, especialmente en las colas inferior y ción con la situación captada en ese año.
El primer decil, el de los hogares de superior de la distribución, sobre todo en
Gráficos 2.3
Ingreso promedio real del hogar, según decil de ingreso per cápitaa/
(colones reales al mes)b/
a) Mitad de hogares de menor ingreso b) Mitad de hogares de mayor ingreso

800.000 4.000.000
700.000 3.500.000
600.000 3.000.000
500.000 2.500.000
400.000 2.000.000
300.000 1.500.000
200.000 1.000.000
100.000 500.000
0 0
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
1° decil 2° decil 3° decil 4° decil 5° decil 6° decil 7° decil 8° decil 9° decil 10° decil
a/ Los hogares se ordenan en diez grupos de igual tamaño (deciles), a partir de su ingreso neto per cápita. El área sombreada representa la pandemia covid-19.
b/ Ingreso neto con imputación de valores no declarados y ajuste por subdeclaración. En valores reales, deflactados con el IPC, base diciembre del 2020.
Fuente: Morales, 2024, con datos de las Enaho del INEC.
El análisis de cómo se distribuyen los Un indicador muy utilizado en el estu- Los resultados de los ingresos reales
ingresos entre la población es un paso dio de la desigualdad de ingresos es el de los hogares permiten arribar a una
indispensable para el examen de la des- coeficiente de Gini5. En el 2023, este conclusión acerca de la leve reducción
igualdad social en una sociedad. Esta se estimó para Costa Rica en 0,502 sin en la desigualdad en la distribución del
desigualdad es causa y efecto de otras cambios con respecto al año anterior ingreso vista en los años posteriores a la
inequidades en los ámbitos de la produc- (gráfico 2.4). Esta cifra se ubica por deba- pandemia. Esta disminución no ha sido
ción, el trabajo, la educación, la salud, jo del promedio de los últimos veinte producto de una reducción en las bre-
la tecnología, entre otros. La anterior años y es el más bajo de la serie de la chas de ingresos debido a una época de
edición del Informe (2023) dedicó un Enaho que se mide desde el 2010, cuan- progreso económico que haya favorecido,
capítulo especial al estudio de estas otras do hubo un cambio metodológico en la también, a los hogares más pobres. La
desigualdades, con base en una amplia encuesta. Aunque el coeficiente de Gini situación detrás de esto tiene un perfil
recopilación de diversas fuentes de infor- disminuyó, su nivel sigue siendo com- muy diferente. El aplanamiento de las
mación. No se replica en este caso pues, parativamente alto, tanto en el contexto brechas de ingreso ha ocurrido debido
por tratarse de inequidades estructurales, histórico nacional como internacional. a una desmejora casi generalizada en los
la situación no muestra cambios abruptos Otro indicador usado para medir la ingresos de los hogares, excepto para el
de un año a otro. desigualdad es el porcentaje del ingreso primer decil, cuyos muy bajos ingresos
total que acumula cada decil. Los hoga- no variaron mucho. Por cierto, para estos
res se dividen en diez grupos iguales al hogares, una parte medular de las remu-
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE ordenarlos según su ingreso per cápita. neraciones que perciben son las transfe-
En julio del 2023, el primer decil (10% de rencias sociales de la política pública, la
PATRONES MULTIDIMENSIONALES menor ingreso) recibió apenas un 1,6% y cual siguen siendo muy relevantes para
DE LA DESIGUALDAD, el décimo concentró el 31,9% del total, mejorar la calidad de vida de las personas.
véase Capítulo 6, Informe Estado de la para una relación de 19,9 veces, la cifra Este tema se analiza en profundidad más
Nación, 2023b más baja desde el 2010. En la última adelante.
en www.estadonacion.or.cr década, el pico se alcanzó en el 2015
cuando fue de 27,2 veces.
Pobreza por ingresos se acerca

Gráfico 2.4 al promedio de mediano plazo,
Coeficiente de Ginia/ la mutidimensional sigue
bajando y alcanza el mínimo
0,540 La pobreza definida como insuficien-
0,522 0,524 cia de ingresos6 se situó en el 2023 en
0,519 un 21,8% de los hogares y un 6,3% la
0,520
extrema (gráfico 2.5), cada vez más cerca
del nivel promedio que mostró el país en
0,500 el período 1995-2019. En números abso-
0,502
lutos, se estima que en el 2023 aproxima-
0,480 damente 390.000 hogares y 1.281.000
personas vivían en pobreza total, de los
cuales 113.000 hogares y 394.000 perso-
0,460
nas estaban en extrema pobreza.
En un contexto de largo plazo, puede
0,440 decirse que, luego del leve aumento de
la pobreza a inicios de la década de los
0,420
noventa, a partir del año 1994 se inició
un período de estancamiento de este
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
indicador en alrededor del 20% de los
a/ Medida empleada para cuantificar la desigualdad en la distribución del ingreso. Las personas son
hogares, con algunos altibajos (2003,
ordenadas ascendentemente según el ingreso neto per cápita del hogar. Toma valores entre 0 y 1, donde 2007-2009 y 2014). En el año 2020, la
0 corresponde a la perfecta igualdad y 1 a la perfecta desigualdad. La línea horizontal representa el pobreza por ingresos experimentó un
promedio del período 2000-2022. salto asociado al shock económico y social
Fuente: Morales, 2024, con datos de las encuestas de hogares del INEC. provocado por la pandemia por covid-19.
En el 2023 el nivel de la pobreza por
ingresos se mantiene levemente superior
Gráfico 2.5 al promedio. Al cierre de la edición de
este capítulo no estaban disponibles los
Incidencia de la pobreza, según métodoa/ resultados de la Enaho 2024.
(porcentaje de hogares) La pobreza por ingresos entre el 2022
y el 2023 bajó tanto en las zonas rurales
40% como en las urbanas, ubicándose en un
26,4% entre las primeras y un 20,1%
35% 31,9% entre las segundas (gráfico 2.6). Es
30% importante señalar que la reducción de
26,2%
la pobreza rural implicó un cambio en la
25% tendencia que venía registrándose desde
21,8%
20%
el año 2020, aunque aún se ubica por
encima del 2019. Cuando se calcula la
15% 11,7% 16,7% distribución de los hogares pobres, dos de
11,9% cada tres residen en zonas urbanas, por lo
10%
7,0% que ambas son prioritarias de atender por
6,3% las políticas públicas en la materia, pero
5%
3,3% con programas específicos y diferencia-
0%
dos para cada una.
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
Por regiones, solo la Central mostró

Pobreza total Pobreza extrema Promedio total un cambio estadísticamente significativo
Promedio extema Pobreza multidimensional al disminuir el porcentaje de pobreza por
ingresos entre el 2022 y el 2023 (gráfico
2.6). Persisten como las más pobres la
a/ Las líneas punteadas indican el valor promedio del período 1995-2019. La zona gris representa el Huetar Caribe y la Brunca, seguidas
efecto de la pandemia por covid-19.
por la Huetar Norte, Pacífico Central
Fuente: Morales, 2024, con datos de las encuestas de hogares del INEC.
y Chorotega. Como es usual, la región
Gráficos 2.6
Incidencia de la pobreza por método, según región y zona
(porcentaje de hogares)
Región Huetar Caribe Región Brunca Región Huetar Norte Región Pacífico Central
34,0 34,7
33,0 33,5
32,4 31,9
30,5 31,4 30,6 30,5 30,9 31,0
30 29,2 29,8 30,3 30,0
28,6 29,3 29,8
27,6 28,1 28,4
26,5
23,9 24,6
21,6 21,8 21,4 22,2 22,1
20 19,7 20,0
18,6
17,6 17,3 17,3 16,5
12,9
10,5 11,3
10 8,9
10,4 10,4
9,2
10,2 10,2
8,9 9,8 9,5 10,3
9,1 9,9 9,7
8,2 8,4 8,4
5,9
Porcentajes
Región Chorotega Región Central Zonas urbanas Zonas rurales
31,7
30
27,6 28,3
26,2 26,4 26,4 26,2 25,5 26,3 26,4
23,7 24,2 23,7
21,8 21,1
20 20,3 19,8 20,1 20,6
18,8 18,8 19,6 19,0 18,1 18,1
16,6 17,0 17,0
12,9 12,2 12,7

11,6 11,7 11,3
10,5 10,7
10 9,0 9,9
8,7 8,6
8,5 7,9 8,1 8,3 8,3
6,9 6,9 7,3
5,4 6,0 5,4 5,5 5,6 5,4
4,3 3,9 4,4 4,1
2019
2020
2021
2022
2023
2019
2020
2021
2022
2023
2019
2020
2021
2022
2023
2019
2020
2021
2022
2023
Pobreza extrema (ingresos) Pobreza total (ingresos) Pobreza multidimensional
Fuente: Morales, 2024, con datos de las Enaho del INEC.
Central ostenta los niveles más bajos. La y no utiliza directamente el ingreso para pandemia y no en mejoras en la calidad
única región que aún no vuelve al nivel estimarla. De los indicadores incluidos, de la educación (PEN, 2023a).
prepandemia (2019) es la Chorotega, que los de mayor incidencia entre los hogares Un aspecto por señalar es que, en el
ahora se asemeja al resto de regiones en pobreza multidimensional no han 2023, todas las regiones tienen una inci-
fuera del Valle Central. Esta región, ade- variado en los últimos años: bajo desa- dencia de la pobreza por ingresos mayor a
más, tuvo un aumento estadísticamente rrollo de capital humano (71%), no tener la multidimensional, lo cual ocurrió en el
significativo en la pobreza extrema. seguro de salud (60%), el mal estado del período pospandemia (gráfico 2.6). Para
La pobreza por ingresos no es la única piso o el techo de la vivienda (51%) y el reducir la pobreza por ingresos es impor-
manera de medir esta condición. En incumplimiento de los derechos labora- tante mejorar el acceso a un empleo de
Costa Rica también se calcula la pobreza les (45%). La reducción en este indicador calidad, pues el efecto de la política social
multidimensional7, la cual se situó en un en los últimos cinco años está asociada, es más evidente en la pobreza multidi-
11,9% en el 2023. Este nivel implica una entonces, a la dimensión de educación, mensional en un mediano plazo.
reducción estadísticamente significativa pues disminuyen los hogares que tienen Cuando se combinan los resultados de
de 2,3 puntos porcentuales con respecto menores de edad con rezago y no asisten- las dos metodologías de pobreza, se obtie-
al año anterior. El valor del 2023 es el cia escolar, así como sin logro de bachille- ne que un 5,8% de los hogares del país
más bajo desde que este indicador se rato. El Informe Estado de la Educación son pobres por insuficiencia de ingresos
estima (2010). En casi todas las zonas y 2023 señalaba que las autoridades edu- y por privaciones multidimensionales;
regiones del país se registraron disminu- cativas habían adoptado un conjunto de el porcentaje más bajo desde que se cal-
ciones, excepto en la Brunca. medidas administrativas y de evaluación culan ambas mediciones. Ello equivale
Este método se enfoca en indicadores con el fin de “retener” a la población en el a 105.000 hogares y 430.000 personas.
que miden las privaciones de los hogares sistema de educativo público durante la El perfil de estos hogares se caracteriza
por tener altas tasas de personas depen-

dientes (menores de 15 años y mayores Gráficos 2.7
de 65), bajo nivel educativo de sus miem- Incidencia de la pobreza, según características de los hogares
bros (primaria completa o incompleta),
y las personas
alto rezago escolar entre la población
(porcentaje de pobreza)
infantil y adolescente, un alto porcentaje
de jefaturas femeninas monoparentales, a) Características de los hogares
importantes problemas de empleo como
60%
informalidad, desempleo y no participa-
ción laboral), viviendas en mal estado, 50%
con hacinamiento y sin acceso a Internet.
Tal y como se indicó en la edición 40%
anterior de este capítulo, es conveniente
efectuar una revisión de los indicadores 30%
incluidos en las cinco dimensiones de
este enfoque. Es indispensable que cap- 20%
turen con mayor precisión las privaciones
10%
que más afectan en la actualidad la cali-
dad de vida y el bienestar de los hogares. 0%
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
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2023
2003
2013
2023
1993
2003
2013
1993
2023
En treinta años el perfil de
pobreza cambió poco, pero Sin personas Con menores Jefatura Jefatura Todos los Jefatura
ocupadas de 12 años femenina adulta hogares masculina
sobresale su aumento en la niñez monoparental mayor monoparental
y adolescencia Características de los hogares
En esta trigésima edición del Informe
Estado de la Nación se analiza cuáles han b) Características de las personas
sido los principales cambios en el perfil
45%
de los hogares y las personas pobres entre
las décadas de los noventa y el 2023. De
40%
acuerdo con los resultados, en general, la
pobreza sigue afectando a los grupos con
menores oportunidades y capacidades, 35%
tales como los hogares numerosos, aque-
llos integrados por más menores de edad, 30%
sin personas ocupadas, población con
baja escolaridad, hogares con jefaturas 25%
femeninas o personas con vulnerabilida-
des, tales como la discapacidad o la vejez. 20%
La incidencia de la pobreza mostró
reducciones en todas las características 15%
desde inicios de los años noventa hasta
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
1993
2003
2013
2023
la primera década del siglo XXI (gráfico

2.7). Posteriormente, ha tenido compor- Menores de Menores de Menores de Población Total de
6 a 11 años 6 años 12 a 17 años adulta mayor personas
tamientos dispares, pues en los hogares
con jefatura adulta mayor siguió dismi- Fuente: Morales y Segura, 2024, con datos de las encuestas de hogares del INEC.
nuyendo, aunque aumentó en el contex-
to de la pandemia. Otras características refleja que las tasas de fecundidad son a lo largo de sus vidas. Además, por si
empezaron a aumentar a partir de la más altas entre los hogares de menores fuera poco, a este empobrecimiento de
segunda década del siglo XXI, por ejem- ingresos. Este resultado tiene implicacio- las generaciones más jóvenes se le suma
plo la pobreza en la niñez y adolescencia, nes estratégicas para el desarrollo futuro la grave crisis educativa documentada
en las jefaturas femeninas monoparenta- del país, pues pone en evidencia que se en los Informes Estado de la Educación
les y en los hogares sin inserción laboral acumulan rezagos y barreras persistentes (2021 y 2023), la cual se caracteriza por
o con problemas de calidad del empleo. para que las nuevas generaciones logren un sistema público con fuertes caren-
El aumento de la pobreza en los grupos desarrollar sus capacidades en esta etapa cias en aprendizajes básicos, respuestas
más jóvenes, desde hace más de una década, crucial, y así lograr un mayor bienestar institucionales insuficientes, recortes
presupuestarios e incumplimiento de de personas en dos años consecutivos, las personas pobres en el 2023 no lo era el
los acuerdos nacionales en esta materia. pues el INEC identifica a los hogares año anterior. Por su parte, de los hogares
Históricamente, la movilidad social en cuyas características coinciden en ambas pobres en el 2022, lograron salir el 41%
Costa Rica se ha basado en un régimen encuestas8. En esta oportunidad se logró en ese. Esto confirma la existencia de
de bienestar y políticas sociales de voca- “empatar” un 49% de los registros de una importante cantidad de hogares que
ción universal, las cuales están perdiendo la encuesta del 2023, una proporción viven sin poder escapar de la pobreza de
fuerza por el manejo fiscal y los proble- mayor que en años anteriores. Como manera permanente.
mas para su financiamiento, como se el semipanel reduce la muestra, podría Algunas regiones presentan diferen-
analiza más adelante en este capítulo. inducir a una subestimación o sobrees- cias en el porcentaje de hogares que se
Este empobrecimiento de las genera- timación de la incidencia de la pobreza mantienen en la pobreza entre el 2022
ciones más jóvenes ocurre en un período respecto a las cifras oficiales9. y el 2023, con respecto al promedio
de fin del bono demográfico e inicio de Los datos estimados en el 2023 por nacional. Las cifras son más altas para las
un acelerado proceso de envejecimien- este método apuntan que el 22,6% de Huetares Norte (72%) y Caribe (70%); es
to de la sociedad costarricense (Rosero, hogares se encuentra en pobreza total decir, en estas la pobreza es más estable,
2023). Estas tendencias han alterado pro- (+0,8pp que la cifra oficial del INEC) y mientras que la región Central tiene el
fundamente su estructura demográfica: el 6,7% en pobreza extrema (+0,4pp). En menor porcentaje (59%). En las demás
no solo las cohortes de niños, niñas y el 2022, las divergencias en relación con los niveles fueron similares al promedio
jóvenes son hoy más pequeñas que treinta las cifras oficiales fueron también muy nacional (63%).
años atrás, sino que lo serán en el futuro. bajas. Estos resultados permiten afirmar Al comparar los resultados del semipa-
En cambio, un 25% de las personas habi- que las estimaciones con el semipanel nel 2022-2023 con los datos publicados
tantes en el país tendrá 65 años o más siguen estando dentro de los márgenes en capítulos anteriores de este Informe,
dentro de un cuarto de siglo. Debido a de error de las encuestas de corte trans- se observa un patrón similar al perío-
estos imperativos demográficos adver- versal (es decir, de cada año con toda la do 2020-2021, solo que en magnitudes
sos, Costa Rica requiere que sus niños, muestra), pues se ubicaron dentro de los menores, con más cantidad de hogares
niñas y adolescentes tengan acceso a un intervalos de confianza10. saliendo de la pobreza y menos entrando
conjunto cada vez más amplio de oportu- Si el análisis enfatiza en los hogares en (gráfico 2.8). La cantidad de hogares que
nidades y capacidades, para dar soporte condición de pobreza, y no en el conjun- se mantienen pobres es relativamente
económico a la sociedad; sin embargo, en to de la población, la alta magnitud de la estable en todos los años, alrededor de un
la actualidad está ocurriendo una evolu- “circulación” hacia fuera y hacia adentro 14%, por esta razón el resto de la inciden-
ción totalmente en sentido contrario, lo de esta condición de la población social- cia lo determina el efecto neto en el flujo
que compromete el desarrollo humano mente vulnerable es evidente. Un 37% de de los hogares.
sostenible del país en el mediano y largo
plazo.
Un tema al que este capítulo le ha Gráfico 2.8
dado seguimiento por varios años es el
Flujo de hogares según la condición de pobreza por ingresos.
ciclo de “entrada y salida” de la pobreza
por ingreso de muchos hogares en el país Semipanel de la Enaho, del 2019 al 2023
(PEN, 2021). Importantes segmentos de (porcentaje de hogares)
14,7% 14,3%
la población se encuentran atrapados en 13,5% 14,0%
este ciclo, una condición de permanen- 12,5%
te vulnerabilidad social. La medición 11,7%
interanual del 2022 al 2023, en la que 10,0% 10,0%
se registró una reducción de la pobreza, 9,5% 9,5%
no cambió esta tendencia, la cual mostró 8,3%
7,6%
valores similares al período prepande-
mia: el 10,0% de los hogares del país
logró salir de la pobreza en el 2023, el
8,3% entró a ella, el 14,3% permaneció
como pobre en ambos años y el restante
67,4% como no pobre.
Para profundizar en el análisis de estos
resultados, se utilizó la base de datos del
semipanel (o empate) de la Enaho. A par- 2019-2020 2020-2021 2021-2022 2022-2023
tir de este semipanel es posible dar segui- Se mantienen pobres Entran a pobreza Salen de pobreza
miento a un mismo grupo de hogares y
Fuente: Morales y Segura, 2024, con datos del semipanel de las Enaho del INEC.
Disminuye el porcentaje de En cantidad de hogares, se estima que El panorama cambió en el 2022, cuan-
hogares en condición de 215.000 estaban en vulnerabilidad a caer do el aumento en el costo de la vida
vulnerabilidad a la pobreza en en la pobreza, cifra que aún se mantiene afectó con mayor intensidad a la CBA,
comparación con treinta años alta con respecto a años anteriores (solo la que marca la línea de pobreza extrema.
atrás, sin progresos en la última supera el 2020 y 2022). Para alejarlos de Esta línea subió un 16,4% con respecto
década la posibilidad de caer en la pobreza, el cre- al 2021. Dicho incremento fue superior
Una condición social a la que este cimiento en los ingresos debe ser mayor al al del índice general de precios al con-
Informe ha dado seguimiento es la promedio nacional y, además, sostenido en sumidor (IPC). En este caso, la inciden-
vulnerabilidad a la pobreza de ciertas el tiempo. Ambas condiciones se cumplen cia de la pobreza no varió por que los
capas de la población. En esta condición con alta probabilidad cuando ese creci- ingresos per cápita del primer decil cre-
se encuentran, en principio, los hoga- miento está asociado a empleos que cum- cieron aún más que el costo de la CBA,
res catalogados como “no pobres”, pero plen las garantías laborales. Sin embargo, un 18,4% en términos nominales (7,6%
cuyos ingresos per cápita apenas superan esto no es lo que ha ocurrido en Costa Rica real). Una situación similar, aunque de
el límite de clasificación. Los resultados durante la última década, época en que los mejor intensidad, ocurrió entre los hoga-
ya vistos de la “circulación” de los hogares ingresos reales se redujeron y se crearon res del segundo decil, cuyos ingresos rea-
hacia dentro y hacia fuera de la pobreza relativamente pocas oportunidades laborales aumentaron un 11,4%, ligeramente
sugieren que esta población es numerosa. les formales en relación con el crecimiento por encima del costo de la CBA.
En el 2023, un 12% de los hogares de de la población en edad de trabajar. En el año 2024, el costo de la CBA
Costa Rica se ubicaron en situación de La pobreza y la vulnerabilidad pueden se ha reducido con respecto al 2023:
vulnerabilidad por tener ingresos per variar no solo por el comportamiento del -3,1% la urbana y -2,0% la rural. Esto
cápita superiores a la línea de pobreza ingreso per cápita del hogar, sino tam- ocurre también en el caso de la línea de
(LP), pero inferior a 1,4 veces la LP (grá- bién por el costo de la canasta básica ali- pobreza total (-1,3% y -0,9%, respetiva-
fico 2.9). Esto muestra una disminución mentaria (CBA) y el monto estimado de mente). De este modo, solo vía líneas de
con respecto al año anterior, el cual se las LP. Por ejemplo, el incremento signi- pobreza se podría dar una reducción de
había ubicado entre los más altos desde ficativo de la incidencia de la pobreza del esta, aunque los ingresos de los hogares
el 2010. Una parte importante de estos año 2020 se explica principalmente por no hayan aumentado. Cabe recordar,
hogares son los que entran y salen de la contracción de los ingresos y el empleo, como se ha explicado, que en la medi-
dicha condición de un año a otro; tal pues el monto de las líneas de pobreza se ción de la pobreza inciden varios facto-
y como fue evidenciado en el acápite mantuvo casi invariable. Igual fenómeno res, tales como el empleo y las transfe-
anterior. ocurrió en el año 2021 (gráfico 2.10). rencias monetarias de la política social.

Porcentaje de hogares en Líneas de pobreza total y extremaa/
condición de vulnerabilidad (en colones corrientesb/)
a la pobrezaa/ 128.406 129.038 127.324
112.266 114.670
18%
99.140 99.537 98.673
16%
86.439 88.300
14%
12%
59.744 62.635 60.697
10%
50.245 51.307 49.913 51.930 50.905
8% 42.871
41.973
6%
4%
2%
0%
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
2020 2021 2022 2023 2024 2020 2021 2022 2023 2024
Zona urbana Zona rural
a/ Hogares cuyos ingresos per cápita superan la LP Extrema LP Total
línea de pobreza (LP), pero son menores a 1,4
veces la LP. a/ Los valores de las líneas de pobreza (LP) usados para la medición oficial son los referidos al mes de
Fuente: Morales y Segura, 2024, con datos de las junio de cada año. La LP de pobreza extrema es equivalente al costo de la canasta básica alimentaria.
encuestas de hogares del INEC. b/ Corresponde a los montos per cápita (o por persona).
Fuente: Morales, 2024, con datos del INEC.
La publicación en breve de la Enaho fundamentales, como el acceso a la salud. nivel de atención, pues existe un vínculo
2024 permitirá discernir lo ocurrido. Para darle continuidad a este enfoque, inverso entre la cantidad de habitantes
Pacheco (2024a) analiza las desigual- por Ebais y las consultas generales.
Aporte especial: las amplias dades territoriales en la asignación de Un primer paso en el análisis de la
disparidades en los recursos recursos, acceso y uso de los servicios capacidad de la gestión de salud pública
asignados y en el uso de los de salud pública. Los resultados mues- de la CCSS para proveer un acceso equi-
servicios en las áreas de salud tran amplias diferencias en el primer tativo entre la población del país es la
refuerzan las desigualdades en de atención, aproximado con las 105 distribución de los recursos financieros.
el territorio áreas de salud de la CCSS, tanto en los Esta muestra amplias diferencias entre
Conforme la sociedad costarricense presupuestos per cápita, como en los ser- las áreas de salud (AS) de la CCSS. En el
evoluciona y los procesos de envejeci- vicios ofrecidos y la cantidad de personas 2023, el presupuesto per cápita se estimó
miento, perfil epidemiológico crónico y atendidas, que no parecen responder a en 70.367 colones, con un rango que
transformación de los mercados laborales criterios rigurosos como el perfil epide- iba desde 48.696 (AS Pérez Zeledón)
se consolidan, la gestión del seguro social miológico de la población adscrita o a la a 430.974 colones (AS San Rafael de
se torna más compleja, tanto por el lado ubicación territorial. Puntarenas), una diferencia de 8,8 veces.
de su financiamiento como por el de los Además, se identifica que muchos La diversidad en el presupuesto per
servicios brindados. El Informe Estado de Ebais atienden a una población que supe- cápita podría asociarse a los distintos
la Nación (2023) examinó las múltiples ra el parámetro adecuado definido por la niveles de complejidad a los que perte-
manifestaciones de la desigualdad social CCSS (4.000 personas por equipo). Para necen las áreas de salud (figura 2.1). Por
en Costa Rica e identificó perfiles en las lograr el cumplimiento de esta norma, el ello es necesario incluir en el análisis
asimetrías territoriales en asuntos clave déficit se estima en 189 establecimientos. esta consideración. De las 105 áreas, la
para la calidad de vida de las personas, Se encontró que la sobrepoblación es un mayoría ofrece los servicios de atención
los cuales se vinculan con sus derechos factor que condiciona el acceso al primer básicos (69% son de tipo 1) y solo el 14%
Figura 2.1
Caracterización de las áreas de salud de la CCSS, por tipo de servicios
Tipo 1: servicios de
resolutividad básica 69% Tipo 2: tipo 1+ algunas
especialidades 17% Tipo 3: tipo 2 + otras
especialidades 14%
• Incluye 72 áreas de salud. • Incluye 18 áreas de salud. • Incluye 15 áreas de salud.
• Población adscrita promedio: 33.000 • Población adscrita promedio: 46.000 • Población adscrita promedio: 70.000
habitantes. habitantes. habitantes.
• Planta física: 1.400 m2 • Planta física: 2.700 m2 • Planta física: 7.800 m2
• Tiene 8 Ebais y 9 puestos de salud. • Tiene 10 Ebais y 17 puestos de salud. • Tiene 10 Ebais y 16 puestos de salud.
• Servicios básicos: consultas médicas • Ofrecen servicio de urgencias. • Horario extendido del servicio de
generales, atención prenatal y del urgencias.
recién nacido, atención odontológica, • Atienden poblaciones altamente
vigilancia epidemiológica, oferta de concentradas o de difícil acceso, que • Ofrecen mayor nivel resolutivo, con
cuidados paliativos y de salud mental, requieren más servicios para una amplitud de procedimientos diagnós-
enfermería y farmacia. atención integral y mayor nivel resolu- ticos y tratamientos.
tivo.
• Especialidades: Gastroenterología,
• Especialidades: Gineco-obstetricia, Dermatología, Geriatría, Fisiatría,
Pediatría, Medicina Interna, Cirugía Oftalmología, Cirugía General,
Menor, Odontología, Radiodiagnóstico, Urología, Otorrinolaringología,
Ultrasonido. Ortopedia.
Fuente: Pacheco, 2024a con base en CCSS, 2022.

tiene mayor complejidad. La asignación

per cápita de los tipos 1 y 2 es muy similar Gráficos 2.11
entre sí (112.000 colones); en cambio, el Distribución de los recursos presupuestarios per cápita
tipo 3 recibe en promedio de 188.000
en las áreas de salud, según provincia. 2023
colones, más del 50% de los recursos
(colones per cápita)
que los anteriores. Una característica que
quizás resulta aún más importante para
el análisis de esta distribución de recur-
400.000
sos es que, incluso dentro de las AS de
un mismo tipo, existen amplias diferen-
cias en el financiamiento asignado por
persona, sin que ello esté directamente
vinculado a diferencias en los patrones 300.000
epidemiológicos.
La amplia disparidad de recursos pre-
supuestados en el 2023 por AS es notoria
200.000
aún en un nivel territorial tan agregado

como lo son las provincias (gráfico 2.11).
Puntarenas y San José muestran la mayor
desigualdad interna en los recursos que
100.000
reciben las AS, mientras que en Cartago

y Heredia las brechas son menores. En
San José, las diferencias alcanzan 4,4
veces entre la asignación per cápita más
alta y la más baja; en Puntarenas la bre-
0
cha es 4,0 veces. En cambio, las diferen-

cias internas en Heredia y Cartago son Alajuela Cartago Guanacaste Heredia Limón Puntarenas San José
significativamente menores: 1,5 veces y
Fuente: Pacheco, 2024a con datos de la Gerencia Financiera de la CCSS.
1,7, respectivamente.
La diversidad en las asignaciones
presupuestarias sugiere la necesidad de
revisar las metodologías de estimación total de 1.334 Ebais). La cifra podría Estadísticas de Salud de la CCSS, en
actual para que sean más acordes a las variar según los criterios utilizados para el 2023 las Áreas de Salud generaron
dinámicas de cada área de salud, y que calcular ese “óptimo”, según sea el tipo un total de 8.234.949 consultas exter-
consideren aspectos como los requeri- de zona: rural o urbana. nas. De estas, 7.702.177 (93,5%) fueron
mientos sanitarios ante los distintos per- Los datos muestran la existencia de generales y 532.772 especializadas. Esto
files epidemiológicos y módulos de pago ocho AS en las cuales el total de Ebais es significa que, en promedio, las AS produ-
por desempeño (Pacheco, 2024a). superior al parámetro (Nicoya, Siquirres, jeron 1,56 consultas por habitante.
El acceso a los servicios de salud tam- Turrialba-Jiménez, Nandayure, Coto La producción, sin embargo, varía de
bién se ve afectado por la disponibilidad Brus, Osa, Talamanca y Abangares). forma considerable entre los distintos
de recursos humanos y de infraestructu- Estos son territorios mayormente rura- territorios, desde 0,88 consultas por
ra. En el caso de los Ebais, el país cuenta les, de población más dispersa -el por- habitante en Liberia a 4,12 en San Rafael
con 1.148 equipos de atención que pro- centaje de población urbana de apenas el de Puntarenas. De hecho, Liberia, Pérez
vee cada uno, en promedio, servicios para 37%-, condición que podría justificar esa Zeledón y Garabito poseen coeficientes
4.584 personas. El promedio de pobla- cantidad de Ebais. de una consulta o menos por habitan-
ción por atender es un tema de debate No obstante, se identificaron 71 áreas te, en tanto 13 AS mostraron valores
constante. El parámetro definido actual- de salud que ocuparían nuevos Ebais. En por encima de dos consultas (gráfico
mente por la CCSS es de 4.000 personas estas la necesidad oscila en un rango que 2.12). Cabe anotar que Garabito y Pérez
por Ebais (CCSS, 2022). De este modo, va desde uno establecimiento adicional Zeledón se ubican entre las 15 AS con
cada equipo debe atender, en promedio, (situación de 31 AS) hasta más de diez, mayor déficit de Ebais, lo cual sugiere
más población que el estimado conve- en el caso de un área de salud. Las tres que la ausencia de suficientes equipos
niente, una demanda en exceso, o sobre- áreas con mayores déficits son Cartago de atención es, en efecto, una barrera de
capacidad, del 15%. Para bajar este nivel (siete equipos), Coronado (nueve equi- acceso relevante para múltiples poblacio-
al parámetro institucional debería haber pos) y Pérez Zeledón (trece equipos). nes costarricenses.
alrededor de 189 centros adicionales (un De acuerdo con el Anuario de
por áreas de salud muestra una relación

Gráfico 2.12 inversa; es decir, por cada 1.000 personas
Promedio de consultas externas por habitante, según áreas de adicionales que deba atender un área
de salud, la tasa de consultas cae 0,22
salud seleccionadasa/. 2023
puntos (gráfico 2.14). Esto podría estar
San Rafael de Puntarenas asociado a problemas de saturación de
Mata Redonda los servicios y al poco personal en cada
Coronado
Acosta equipo de atención.
Zapote-Catedral En cuanto a la atención de los servi-
Jicaral-Islas
Más consultas
Colorado
cios de urgencias, la información de la
Goicoechea 2 CCSS muestra un promedio nacional
Tibás-Uruca-Merced de 1,26 consultas por habitante. Las AS
Paquera
Desamparados 1 con valores más bajos se encuentran prin-
Cariari cipalmente en la GAM. Por su parte,
Pavas
Puriscal-Turrubares las cinco con mayores tasas se locali-
Nandayure zan en las provincias de Guanacaste y
Atenas
Puntarenas. Por ejemplo, en promedio,
Promedio nacional una persona residente de Abangares y
Colorado acudirá 9 veces más a urgencias
Aserrí
Goicoechea 1 que una persona que habite en el área de
Alajuela Central cobertura de Escazú.
Menos consultas
Esparza
Pital Lo anterior podría vincularse a la
La Fortuna ausencia de servicios de urgencia en 72
Carrillo
Corredores
áreas de salud. Se estima que 3.116.425
Palmares personas (59,2% de la población) reside
Garabito en alguna AS que no cuenta con servi-
Perez Zeledón
Liberia cios de urgencia directos como parte de
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
su paquete de prestaciones, aspecto que
posiblemente obliga a estas personas a
Mayor al promedio Menor al promedio
buscar dichos servicios en los otros nive-
a/ De las 105 áreas de salud, el gráfico muestra solamente aquellas que tienen más consultas, o menos, les de atención y en hospitales regionales
con respecto al promedio nacional (1,56). El criterio de corte es una desviación estándar por encima o o nacionales.
por debajo de ese promedio. Otro indicador que genera la CCSS
Fuente: Pacheco, 2024a con datos del Anuario de Estadísticas en Salud (CCSS, 2023) y estimaciones es el porcentaje de consultas de urgen-
poblacionales des Departamento Actuarial de la CCSS. cias que no se califican como tales; es
decir, situaciones que debieron haber
sido resueltas en consultas generales.
El acceso a servicios estratégicos es otra amplias diferencias territoriales. En total, Posiblemente son personas que optan por
área de importancia en la atención de la las áreas de salud generaron 263.325 resolver su problema de salud por dicha
salud. Los procedimientos diagnósticos pruebas de este tipo en el 2023, pero en vía ante la imposibilidad de obtener una
sirven para detectar enfermedades en ninguna la tasa de cobertura de mujeres cita general o especializada en el Ebais.
las etapas iniciales y mejorar la espe- en el rango etario de 40 a 74 años supera A nivel nacional, el 52,3% de las consul-
ranza y calidad de vida de la persona. el 49% (gráfico 2.13). Individualmente, tas en urgencias se consideran “no urgen-
Por ejemplo, el cáncer de mama es una las brechas son tan amplias que mientras cias”; es decir, pudieron ser resueltas en el
de las principales causas de muerte en en Cóbano, Santa Ana y Puerto Viejo- primer nivel de atención. Sin embargo,
las mujeres costarricenses, por lo que Sarapiquí menos del 10% de la pobla- esos porcentajes por áreas de salud fluc-
resulta clave apuntar a la cobertura plena ción meta recibió una mamografía; en túan entre 0% en Ciudad Quesada y
de la población meta con diagnósticos Coronado, San Rafael de Puntarenas y 99% en Oreamuno, Turrialba-Jiménez,
como las mamografías. Esta cobertura, Acosta esos porcentajes fluctuaron entre Alajuela Central, Paraíso-Cervantes
sin embargo, dista mucho de la situación 45% y 50% del grupo de referencia. y San Juan-San Diego-Concepción.
actual en Costa Rica. Los indicadores de productividad Geográficamente, los mayores porcenta-
Según la información de la CCSS, las analizados condicionan el acceso de la jes de no urgencias se concentran en la
tasas de cobertura de mamografías no población al primer nivel de atención. La provincia de Cartago.
solo son bajas en relación con la pobla- relación entre la cantidad habitantes por Una segunda barrera de acceso es de
ción meta, sino que también muestran Ebais y las consultas generales promedio tipo geográfica. En el país, cerca de un
Gráfico 2.13
Porcentaje de mujeres de 40 a 74 años con una mamografía realizada, según áreas de salud
seleccionadasa/. 2023
Acosta
San Rafael de Puntarenas
Coronado
Pérez Zeledón
Los Santos
Mayor cobertura
Ciudad Quesada
Colorado
Tibás-Uruca-Merced
Zapote-Catedral
La Unión
Nandayure
Montes de Oro
Turrialba-Jiménez
Tilarán
La Cruz
Promedio de cobertura
San Francisco-San Antonio

Mora-Palmichal
Buenos Aires
Menor cobertura
Mata Redonda-Hospital
Desamparados 2
Paquera a/ De las 105 áreas de salud, el gráfico muestra
Alajuela Sur solamente aquellas que tienen más cobertura,
Los Chiles
Jicaral Islas o menos, con respecto al promedio nacional
Pavas (28,4%). El criterio de corte es una desviación
Horquetas-Río Frío estándar por encima o por debajo de ese
Escazú
Puerto Viejo-Sarapiquí promedio.
Santa Ana Fuente: Pacheco, 2024a con datos del Anuario
Cóbano
de Estadísticas en Salud (CCSS, 2023).
0% 10% 20% 30% 40% 50%
Mayor al promedio Menor al promedio
Gráfico 2.14
Relación entre habitantes por Ebais y el promedio de consultas externas generales por habitante,
según áreas de saluda/. 2023
3,0
2,5
2,0
Consultas por habitante
1,5
1,0
a/ Se excluye el área de salud de San Rafael de

0,5 Puntarenas, debido a su valor extremo de consul-
tas externas generales por habitante (3,8).
Fuente: Pacheco, 2024a con datos del Anuario de
0,0 Estadísticas en Salud (CCSS, 2023).
2.000 3.000 4.000 5.000 6.000
Habitantes por Ebais
55% de la población debe viajar menos paciente traslados innecesarios), así como La tijera no fue igual en todos los secto-
de 5 kilómetros para llegar a la sede del reducir los gastos por atenciones evitadas res que la ISP abarca. La tendencia obser-
área de salud. Esta distancia es razonable en las salas de urgencias. A ello se suma vada es que los recortes fueron mayores
y de acceso adecuado. Por el contrario, la ampliación de iniciativas en materia de en sectores financiados por el presupues-
un 16% de la población debe viajar 15 prevención de la enfermedad y promo- to nacional, a través del Ministerio de
kilómetros o más, lo cual se considera ción de la salud (Pacheco, 2024a). Hacienda. En contraste, el gasto en pen-
de acceso restringido a los servicios de siones del régimen de Invalidez, Vejez
salud. La mayoría de la población en esta y Muerte (IVM) aumentó, el cual es
situación se ubica en las zonas rurales del PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
administrado por la CCSS.
país, especialmente en el Pacífico Sur. Tanto en la anterior administración
No obstante, este factor tiene una débil DESIGUALDADES TERRITORIALES de gobierno como en la actual, la ISP
asociación con las tasas de consulta por EN SALUD ha tenido una mayor volatilidad, con
habitante. véase Pacheco, 2024a, en aumentos y disminuciones que, en con-
En conclusión, la evidencia muestra en www.estadonacion.or.cr junto, ha generado una pérdida de la
que las desigualdades territoriales en prioridad macroeconómica de esta inver-
materia de asignación de recursos, efi- sión. Los factores que explican este fenó-
ciencia y acceso a servicios de salud son Manejo político de la inversión meno son tanto los límites al crecimiento
significativas, producto de determinan- social pública aplica recortes del gasto impuestos por la regla fiscal, las
tes que operan desde la parte organiza- en servicios sociales funda- decisiones del Ministerio de Hacienda
cional, financiera y clínica. La posibili- mentales para el desarrollo sobre la distribución del gasto dentro del
dad de reducir esas brechas pasa, por lo humano de la población “techo” previsto por esa regla y la pérdida
tanto, por una multiplicidad de medidas de prioridad fiscal debido al creciente
en diversos ámbitos de la gestión médica Mantener y ampliar los logros en servicio de la deuda.
y administrativa (Pacheco, 2024a). desarrollo humano sostenible deman- El Fodesaf, principal fuente de finan-
En primer lugar, es importante mejo- da esfuerzos continuos en la oferta y el ciamiento de los programas sociales selec-
rar el alineamiento entre necesidades y financiamiento de las políticas públicas tivos, experimenta el incumplimiento del
presupuesto por medio de prácticas de orientadas a promover la equidad y la Ministerio de Hacienda en aportar la
planificación que tomen como base los integración social. Este capítulo valo- totalidad de los recursos establecidos por
perfiles epidemiológicos de las AS y redi- ra el desempeño en este ámbito, al dar la Ley. Además, la incorporación de los
reccionen recursos humanos, físicos y seguimiento a la inversión social pública órganos desconcentrados del Gobierno
financieros hacia zonas con perfiles más (ISP). Por esta inversión se entienden Central al Presupuesto Nacional ha com-
severos. El fortalecimiento de la relación los recursos que el Estado destina a las plicado el accionar del Fondo, el cual ha
entre presupuesto y resultados podría acciones para mejorar la calidad de vida perdido, en la práctica, la administra-
abrir una oportunidad para generar indi- de la población, ya sea al ofrecer de ción de sus fuentes de financiamiento,
cadores de cobertura y acceso en ámbitos manera directa una serie de servicios pues muchos recursos son girados por el
sensibles para la salud de la población, (por ejemplo, educación), al suministrar Ministerio de Hacienda directamente a
como tamizajes oncológicos y detec- transferencias monetarias que ayuden a las instituciones, sin pasar por el Fondo.
ción de condiciones crónicas (Pacheco, las familias a satisfacer sus necesidades La respuesta a esta estrechez de recursos
2024a). más elementales o al financiar institu- del Fodesaf ha sido la de priorizar el
Otra alternativa de política pública ciones, públicas o privadas, que proveen financiamiento de la red de protección
que podría ayudar a reducir las brechas bienes y servicios a bajo costo o en forma social con beneficios de tipo asistencialis-
territoriales incluye la implementación gratuita. ta, a costa de los programas más promo-
de un amplio plan de inversiones que per- Los resultados al año 2023 muestran cionales, que involucran la generación de
mita el establecimiento de los 189 Ebais que la administración Chaves Robles ha capacidades entre la población.
(edificaciones y equipos clínicos) en áreas aplicado recortes en la ISP, como parte Dentro de la inversión social selectiva,
de salud con más déficit. de las políticas de austeridad fiscal ana- los incentivos para estudiar y el bono
Finalmente, los Ebais constituyen esa lizadas en el capítulo 3 de este Informe. de la vivienda experimentan una mayor
puerta de ingreso del sistema, cuya capa- Los recortes han afectado fuertemen- contracción en su inversión real por habi-
cidad resolutiva debería ser superior al te algunas funciones sociales, como la tante en los últimos cuatro años e incluso
60% de los casos que demandan servicios inversión en educación, seguida por la de son los únicos que terminaron el 2023
de salud, según se planteaba en la refor- salud (pospandemia). En el 2023 destaca con una inversión real por habitante infe-
ma de los años noventa. Este parámetro el aumento en dos rubros: las pensiones rior a la realizada trece años atrás (2010).
no se ha alcanzado desde hace treinta contributivas (IVM) y el gasto de los Para darle seguimiento a la evolución
años. Lograrlo pasa por mejorar la aten- gobiernos locales, excluidos de la regla de la ISP, en esta edición del Informe se
ción oportuna (evitándole a la persona fiscal. presentan los resultados de un estudio
Recuadro 2.1
Aspectos metodológicos en las estimaciones de la inversión social pública
Para estimar la inversión social pública de Educación (MEP) por nivel educativo. Control Presupuestario de los Órganos
(ISP), tanto en el corto como en el largo También excluye del Instituto Mixto de Desconcentrados del Gobierno Central
plazo, Trejos (2024) utiliza exhaustivamen- Ayuda Social (IMAS) lo correspondiente a (Ley 9524) y su reglamento (Decreto
te la información generada y proporcionada las tiendas libres (empresa auxiliar) y de 42712-H), los presupuestos de los órga-
por la Secretaría Técnica de la Autoridad la Junta de Protección Social (JPS) el pago nos desconcentrados se incorporaron al
Presupuestaria (STAP) del Ministerio de de los premios de lotería (otra empresa Presupuesto Nacional para la discusión y
Hacienda, con su consolidación funcional y auxiliar). Además, realiza algunos cambios aprobación de la Asamblea Legislativa.
referida al sector público, en su conjunto, y en las conciliaciones, entre estos el pago Esto hace que algunos de ellos11 que for-
se complementa con los datos que proveen de las cargas sociales referidas al Banco man parte del sector social, se incorporen
las principales instituciones del sector Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC) y a ministerios no sociales, por lo que ya
público social. excluye las cargas sociales del Fodesaf y no se incluyen en la cuantificación de la
el pago de la cuota del Estado a la CCSS, inversión social de la STAP.
Se parte de una aproximación general del así como las transferencias del Fodesaf
gasto o inversión social, luego se precisa a la CCSS como parte de los programas La situación anterior aumenta la necesi-
la medición y se amplía la desagregación, financiados. dad de contar con liquidaciones del pre-
para tener una mejor aproximación sobre supuesto nacional por ministerio y progra-
el esfuerzo fiscal orientado a mejorar Por segundo año consecutivo, la Contraloría ma. Esta información no estuvo disponible
directamente la calidad de vida de la General de la República (CGR) indica que para el 2022 y el 2023 por la inexistencia
población. Además, se pone la atención en encontró problemas en el registro de algu- de la base de datos que ofrecía la CGR y
un componente central de la ISP como es nas transacciones del Gobierno Central, la negativa de algunos ministerios para
el relativo a las políticas sociales selectivas por ello no dio el aval a la liquidación entregar esa liquidación detallada. Esta
y al papel del Fondo de Desarrollo Social presupuestaria presentada (CGR, 2023 y omisión se trató de subsanar con informa-
y Asignaciones Familiares (Fodesaf), la 2024). Ambos problemas le impidieron a la ción presupuestaria solicitada y propor-
principal fuente de financiamiento de estos CGR presentar la consolidación del gasto cionada directamente por varios minis-
programas. del Gobierno General por función y poner terios. Asimismo, para el 2023 la STAP
a disposición de las personas usuarias las colaboró de manera muy oportuna con el
Para estimar con más precisión la ISP y bases de datos de las liquidaciones del PEN para tener acceso a esta información
desagregarla por funciones, Trejos (2024) presupuesto nacional y de las instituciones faltante con el detalle que se requería
recupera los órganos desconcentrados autónomas. A juicio de la CGR, ello implica para ajustar las estimaciones.
que la STAP deja afuera del sector social un debilitamiento de la transparencia y la
e identifica y separa otros que se encuen- rendición de cuentas y paralelamente difi- Para más detalles metodológicos, véase
tran dentro de los ministerios sociales. Se cultó el acceso a las liquidaciones detalla- el estudio completo de Trejos (2024) en el
incorporan a las funciones sociales del das de los ministerios del sector social para sitio www.estadonacion.or.cr
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la preparación del presente informe.
(MTSS) y del Instituto de Desarrollo Rural
(Inder), desagrega la ISP de la CCSS en Con la entrada en operación en el
salud por nivel de atención y del Ministerio 2021 de la Ley de Fortalecimiento del Fuente: Trejos, 2024.
realizado por Trejos (2024), el cual esti- Se estanca la inversión social largo período, el cual comprendió desde
ma, de manera muy detallada, los rubros, real por habitante por cuarto la década de los años noventa hasta la
los programas y los servicios sociales, año consecutivo segunda década del siglo XXI, aunque
según función y criterios de acceso. El La inversión social pública (ISP) que con algunos períodos contractivos, que
recuadro 2.1 sintetiza algunos aspectos financia a las políticas sociales en Costa fueron coyunturales y de limitada mag-
metodológicos relevantes sobre las esti- Rica experimentó una expansión real nitud. A partir de la implementación
maciones de Trejos (2024). relativamente sostenida durante un de la reforma fiscal del 2018 empezó
un períodode fuerte inestabilidad en la

ISP: se contrajo en el 2020, se recuperó Gráfico 2.15
de forma parcial en el 2021, volvió a
disminuir en el 2022 y creció en el 2023. Evolución de la inversión social pública real por habitantea/
Cuando se ajusta el nivel total por el cre- (colones del año 2000)b/
cimiento de la población, la ISP por habi-
350.000
tante se muestra prácticamente estanca-
da desde la pandemia (gráfico 2.15).
300.000
Si se analiza la evolución de la ISP
con una perspectiva histórica, resalta el 250.000
hecho de que, a lo largo de la crisis de la
deuda durante la década de los ochenta, 200.000
esta se redujo en casi una cuarta parte.
Salir de este bajo nivel fue particular- 150.000
mente difícil, pues no se registró un cre-
cimiento importante en los siguientes 100.000
veinte años. No fue sino hasta la primera
década del presente siglo cuando empezó 50.000
a crecer de manera más sostenida (2012-
2019). En términos generales, la ISP por 0
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
habitante en el 2023 es un 23% superior
al invertido 43 años atrás (Trejos, 2023).
La aplicación del escenario más estricto a/ La línea horizontal punteada representa la ISP por habitante en 1980.
de la regla fiscal aprobada en el 2018 (Ley b/ Cifras deflactadas con el índice de precios implícito del gasto de consumo del Gobierno general.
9635) establece que la ISP solo puede cre- Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, Corec II, BCCR, CGR, INEC y las instituciones sociales.
cer en una proporción menor al aumento
del PIB. En los últimos tres años, la ISP directamente por la Secretaría Técnica los niveles educativos (principalmente
total perdió 3,5 puntos porcentuales del de la Autoridad Presupuestaria (STAP- preescolar, primaria y universitaria). Los
PIB, al caer del 24,2% (2020) al 20,7% Ministerio de Hacienda). La ISP por incentivos para estudiar fueron los más
(2023). Otro indicador de esta caída es la habitante ajustada se estima en alrededor perjudicados (-11%), especialmente las
prioridad fiscal, la proporción que repre- de 1,78 millones de colones corrientes becas y transferencias monetarias con-
senta esta inversión dentro del gasto del al año (3.257 dólares); es decir, 148.000 dicionadas. Por su parte, la inversión en
Gobierno general. A partir del 2016 se colones al mes por persona (271 dólares). salud es la segunda que más se contrae:
da un lento deterioro, que se acentúa des- -1,4% por habitante. La reducción es
pués del 2019: en ese año era un 78,5% Servicios en educación y salud similar en los distintos niveles de aten-
del gasto público, pero en el 2023 repre- sufren los mayores recortes, ción y solo los programas de nutrición
sentó un monto equivalente al 72,5%. crecen los rubros de pensiones y Cen-Cinai presentaron un resultado más
Esta pérdida de seis puntos porcentuales servicios municipales negativo (-7%).
en los últimos cuatro años, evidencia que La inversión pública en educación y Al contrario del año anterior, los ser-
otros componentes del gasto público, en salud muestran el deterioro más signifi- vicios de protección social aumentaron
particular, el pago de intereses asociados cativo en el 2023, tanto en términos tota- un 4,7% por habitante, esta expansión
al creciente endeudamiento público, se les como por habitante. Por el contrario, se debe a la recuperación del crecimiento
están expandiendo a un ritmo superior. la inversión aumentó en las funciones de de los pagos de pensiones, principal-
Lo anterior refleja claramente la insos- protección social, vivienda y territorio y mente del régimen de IVM y, en menor
tenibilidad actual del financiamiento de servicios culturales y recreativos. Por su medida, de los programas de apoyo a los
la inversión social, la cual se estruja entre peso relativo y el ritmo de expansión, el grupos vulnerables. Como se ha indi-
un techo dado por la regla fiscal y un piso crecimiento de la ISP se explica funda- cado, debido a su peso dentro de la ISP,
que se levanta producto del pago del ser- mentalmente por el aumento del pago de las pensiones son la principal fuente de
vicio de la deuda (Trejos, 2024). las pensiones, gasto no discrecional para crecimiento de esta inversión en el 2023.
Para desagregar y analizar la ISP por el Gobierno, y por el gasto de los gobier- Si se excluyen, la ISP mostró un estanca-
funciones y programas, Trejos (2024) nos locales liberados de la regla fiscal por miento por habitante.
realizó varios ajustes a la estimación la Asamblea Legislativa (gráfico 2.16). Los servicios de vivienda y territorio
del largo plazo (véase el recuadro 2.1). La inversión educativa es la que mues- fueron la función que más creció en el
Estos cálculos dan como resultado una tra la mayor pérdida real en el 2023: -1,6% 2023 (5%). Dentro de estos, los servicios
ISP que es 3,9% menor a la reportada por persona, recorte que afectó a todos municipales mostraron el mayor aumento
y, finalmente, los años pospandémicos,

Gráfico 2.16 de comportamiento irregular. Ajustada
por la población, al 2023 la ISP acumula
Variación real de la inversión social pública por habitante (ISP), por un aumento real del 18% con respecto
programa social, según función social y peso relativoa/. 2022-2023 al 2010. Cuando se desglosa este perío-
(porcentajes) do es posible observar que no registró
crecimiento después del 2019 (0,8%). Si
Servicios municipales se excluyen los programas de pensiones
Pensiones IVM−CCSS contributivas, la evolución es menos favo-
Pensiones no contributivas rable, tanto en la década previa como en
Apoyo a grupos vulnerables los últimos cuatro años. En el 2023, la
Vivienda
inversión real por habitante es similar a
la que se tuvo en el 2017 (Trejos, 2024).
Servicios culturales y recreativos
Por función social, la inversión en edu-
Formación profesional cación ha sido la más perjudicada. Esta
Rubro social
Pensiones del Presupuesto Nacional alcanzó su máximo en el 2017, año a par-

Educación general tir del cual empezó a decrecer al punto
Educación postsecundaria que, en el 2023, la inversión per cápita
Salud pública
fue ligeramente menor que en el 2010
(gráfico 2.17).
Atención curativa
La pandemia obligó a aumentar la
Atención primaria inversión en salud, pero fue una subida
Suministro de agua temporal, pues se contrajo en los dos
Nutrición (CEN−Cinai) años posteriores. Visto con perspectiva
Incentivos para estudiar de mediano plazo, la salud pública acu-
mula una caída en su inversión real en
−12 −10 −8 −6 −4 −2 0 2 4 6 8 10
comparación con el 2010.
Variación anual
En cambio, la inversión en protección
Peso (%) Función social social aumentó junto con las pensiones
5
contributivas, pese a una contracción
Protección social
coyuntural en el 2022. Esta inversión
10 Educación
Salud
también creció durante la pandemia por
15 Vivienda y territorio
covid-19, por mayores recursos dirigidos a
Cultura y recreación
los programas de apoyo a grupos vulnera-
20 bles y, por las pensiones del régimen IVM.
Para el 2023 se registró una expansión real
bastante generalizada, excepto en las pen-
siones con cargo al presupuesto nacional.
a/ La línea horizontal punteada representa la ISP por habitante en 1980. La inversión en vivienda y territorio ha
b/ Cifras deflactadas con el índice de precios implícito del gasto de consumo del Gobierno general.
Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, Corec II, BCCR, CGR, INEC y las instituciones sociales.
tenido una tendencia expansiva desde el
año 2012, aunque resultó fuertemente
afectada durante la pandemia. Volvió a
(9%), seguidos por los de vivienda (casi les, radio y televisión enfrentaron reduc- crecer en el 2022 y el 2023, apoyada en
un 4%); mientras que los de suministro ciones en sus recursos reales. una ampliación del gasto de los servicios
de agua se redujeron (-5%). La fuerte Trejos (2024) también analiza la evo- municipales, desligados de la regla fiscal,
expansión de los servicios municipales, lución de la ISP por función social en como se ha mencionado. Finalmente, los
ámbito del Estado excluido de la regla los últimos catorce años. Se trata de un servicios de cultura, deportes y recrea-
fiscal, se convirtió en el otro motor del período de importantes contrastes, pues ción siguen siendo los relegados de la
crecimiento de la inversión social en el contempla varios años de amplia y gene- inversión social pública, con un compor-
2023. Finalmente, los servicios cultu- ralizada expansión de la ISP real; dos tamiento inestable durante los últimos
rales y recreativos, aunque tienen un años de pandemia en los que la respuesta 14 años, cuya inversión por persona en el
peso marginal en la inversión social total estatal ante la emergencia sanitaria sigue 2023 fue de un 11% menos a la del 2010.
(menos del 1%), también mostraron un creciendo, aunque a un ritmo menor, Esta limitadísima inversión, amenazada
crecimiento real centrado en los servicios impulsada de manera más selectiva por con más recortes en el 2024, sigue siendo
recreativos, pues los culturales y editoria- los servicios de salud y protección social; una deuda país.
Gráfico 2.17
Evolución de la inversión social pública (ISP) por habitante, según función social
(colones reales del 2000)a/
ISP total Educación Protección social

125.000
100.000
300.000 100.000
90.000
250.000 75.000
80.000
Colones reales por persona
50.000
200.000 70.000
Salud Vivienda y territorio Cultura y recreación

90.000 35.000
2.500
80.000 30.000
2.000
70.000 25.000
1.500
20.000
60.000
15.000 1.000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
a/ En colones del año 2000, según el deflactor implícito del gasto de consumo del gobierno general de Cuentas Nacionales. Es importante señalar que la escala
del eje vertical es variable, es decir, se ajusta a los montos de cada sector.
Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, BCCR, CGR, INEC y las instituciones sociales.
una de sus dos fuentes de financiamiento recuperaciones. Además, al incorporarse

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE y el aporte adicional del Gobierno, pro- como un programa del MTSS, se inclu-
veniente de la recaudación del impuesto yen en su presupuesto solo el 70% de los
sobre las ventas (ahora sobre el valor agre- recursos del Fondo aproximadamente,
INVERSIÓN SOCIAL PÚBLICA
gado, IVA), el cual se establece en el equi- que corresponden a los programas de
véase Trejos, 2024, en
valente a 593.000 salarios base utilizados las instituciones fuera del presupuesto
www.estadonacion.or.cr por el Poder Judicial. Con esta reforma nacional. El restante lo gira el Ministerio
también se admiten algunas institucio- de Hacienda directamente a los ministe-
nes y programas que no son selectivos ni rios correspondientes.
dirigidos a los hogares pobres. La transferencia del Gobierno al
La inversión social en programas Con la incorporación de los órganos Fodesaf tendió a cumplirse durante la
selectivos pierde prioridad desconcentrados dentro del presupuesto década prepandemia. Este factor explica
El Fodesaf es el principal instrumento nacional a partir del 2021, el rastro a la fuerte expansión real de los ingre-
de financiamiento para la política social los ingresos del Fondo por fuente se sos en dicho período (2,3% promedio
selectiva del país. Fue creado en el año pierde, más allá de lo que se presupuesta anual) (gráfico 2.18). Durante la pan-
1974 (Ley 5662) y en el 2009 sufrió una en el Ministerio de Trabajo y Seguridad demia (2020-2021), se experimentó una
importante reforma (Ley 8783), median- Social12 (MTSS) (Desaf, 2022a y 2022b). contracción real de los ingresos (-15%).
te la cual se consolidaron algunos pro- Con ello, el Fodesaf deja de percibir otros Esta caída se originó en la aplicación de
gramas dentro del Fondo, se mantuvo el ingresos como superávits o devolucio- la regla fiscal, la cual conduce a incum-
impuesto del 5% sobre las planillas como nes de períodos anteriores, intereses y plir con el financiamiento establecido
en la reforma del 2009 y en la Ley de

Gráfico 2.18
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas
(Ley 9635). Si bien esta ley flexibiliza, Composición de los ingresos efectivos reales del Fodesaf
por lo menos para períodos de restricción (en millones de colones del año 2000)a/
fiscal, el cumplimiento de destinos espe-
cíficos como el aporte proveniente del 120.000
IVA para el Fodesaf, por otra parte, esta-
blece que los recursos que el Ministerio 100.000
de Hacienda debe girar no pueden ser
menores al monto asignado en el presu- 80.000
puesto del 2019 (Trejos, 2023).
Para el 2023, los ingresos reales 60.000
aumentaron solo un 1,6% sustentado en
el impuesto a la planilla, pues la transfe- 40.000
rencia del Gobierno se contrajo un -11%.
De esta manera, el impuesto a la planilla 20.000
se convierte en la principal fuente de
financiamiento, al aportar el 71% de los 0
ingresos recibidos, lo cual contrasta con 2010 2019 2020 2021 2022 2023
el 52% que pesaba en el 2010. El incum- Década pre pandemia Pandemia Post pandemia
plimiento en el monto de la transferencia
del Gobierno Central viene desde el año Impuesto a las planillas Transferencia del Gobierno Otros
2020; esto significa que, en términos
nominales, el Fondo ha dejado de perci- a/ Según el deflactor implícito del gasto de consumo final del Gobierno Central.
bir ingresos durante los últimos cuatro Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, Fodesaf y MTSS.
años los cuales acumulan 213.000 millo-
nes de colones aproximadamente, si se
compara con los recursos recibidos en el
2019, y 270.000 millones si se confronta
con los salarios base que debía recibir13. Gráfico 2.19
El Fodesaf gira recursos a los distintos Evolución de la inversión social pública en programas selectivos y
programas sociales para complementar en Fodesaf
su financiamiento, lo cual no significa (en millones de colones del año 2000)a/
que todo lo gasta la unidad ejecutora ni
que esos sean los únicos recursos dispo-
225.000
nibles de cada programa selectivo. Este
Fondo financiaba al 67% de la inversión 200.000
social selectiva en el 2010, trece años más
tarde aporta el 64%, esto muestra una 175.000
pérdida de protagonismo (gráfico 2.19).
Para el 2023, el Fondo aportó recursos 150.000
para apoyar programas o proyectos en
125.000
quince instituciones, dos de la esfera
privada. 100.000
En los últimos tres años, la inversión
por persona en los programas sociales 75.000
selectivos muestra una reducción: -22%
acumulado, aunque en el 2023 fue del 50.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
-1%. Los incentivos para estudiar fueron
los más perjudicados (gráfico 2.20), prin- Pandemia por covid-19 Programas selectivos Fodesaf
cipalmente por los recortes en las becas
o las transferencias monetarias condi- a/ Según el deflactor implícito del gasto de consumo final del Gobierno Central.
cionadas (TMC), pero también por los Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, Fodesaf y de las instituciones involucradas.
comedores escolares. El otro programa
que ha perdido participación dentro de la
inversión social selectiva es el destinado a

ampliar el acceso a la vivienda, principal- Gráfico 2.20
mente por la vía del bono de la vivienda Variación interanual en la inversión social selectiva por habitante,
del Banhvi. Se trata de una tendencia
según programa. 2019 y 2023
negativa que venía desde la década antes
de la pandemia y que se intensificó poste- (porcentajes)
riormente. Ambos grupos terminaron el 9,0 8,5
2023 con una inversión real por habitan-
te inferior a la realizada trece años atrás
4,4
(2010). 3,5 3,4
La red de cuido infantil también mos- 1,8 1,5 1,7
tró una contracción en el 2023, luego
de que durante la segunda década del -0,4 -0,4
-1,3
presente siglo había casi duplicado su
peso dentro de la inversión selectiva. Pese
a esta expansión del gasto en el mediano
plazo, aún está muy lejos de un aumento
correlativo en sus coberturas y se requie-
-11,4
re encontrar otras fuentes de financia-
miento para lograr su universalidad. Las
Incentivos Red de cuido Pensiones no Acceso a Atención Apoyo grupos
pensiones no contributivas y la atención para estudiar infantil contributivas vivienda hogares pobres vulnerables
de los hogares pobres lograron sortear
la pandemia y los dos años siguientes 2019 2023
con aumentos en su inversión real por
habitante. Fuente: Trejos, 2024, con datos de la STAP, Fodesaf y de las instituciones involucradas.
Pacheco (2024b) estimó los posibles ción de escenarios futuros, la evolución

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE efectos que la aplicación del ajuste fiscal de los presupuestos de algunas institu-
vigente podría tener en los presupuestos ciones y programas sociales que financian
INVERSIÓN SOCIAL SELECTIVA de los próximos cinco años en algu- áreas clave del desarrollo: el Ministerio
Y FODESAF nas instituciones y programas sociales de Educación Pública (política de enfo-
véase Trejos, 2024, en relevantes para el desarrollo humano. que universal), las transferencias moneta-
De mantenerse esta política de ajuste, el rias para estudiar (Avancemos), la red de
resultado esperado llevaría a un estan- cuido infantil (IMAS y Cen-Cinai) y las
camiento (en el mejor de los casos) de pensiones del régimen no contributivo
la ISP o a mayores contracciones en los (RNC). Los últimos tres son programas
De mantenerse la política recursos, tanto en términos reales como sociales selectivos y absorben más de la
fiscal actual en el próximo con respecto al PIB. Se daría una fuerte mitad de los recursos del Fodesaf, los
quinquenio, los escenarios para afectación directa en la calidad de los cuales se dirigen a mejorar las condicio-
los programas sociales son poco servicios y en la cantidad de nuevas per- nes de vida en las etapas iniciales o finales
alentadores sonas beneficiarias por año que pueden del ciclo de vida.
La experiencia de la crisis de inicios de ser atendidas. El presupuesto del MEP aprobado en
los años ochenta demuestra que los recor- Las decisiones presupuestarias que la Asamblea Legislativa para el año 2024
tes presupuestarios en la inversión social afectan los programas sociales tienen, en fue de 2,59 billones de colones, el equiva-
pública (ISP) suelen tener implicaciones efecto, un impacto directo en la pobla- lente a un 5,27% del PIB (gráfico 2.21).
directas en el desarrollo humano de la ción, especialmente si aquella se encuen- El comportamiento del gasto educativo
población y su recuperación puede tardar tra en las etapas iniciales de la vida y está en la última década tuvo dos fases mar-
varias décadas, con consecuencias negati- creciendo en condiciones de pobreza y cadamente distintas: subió del 7,29% al
vas para varias generaciones. Y, como se vulnerabilidad social. Por esta razón, se 7,69% del PIB en el 2017, su máximo
explicó en la sección anterior, la ISP se torna relevante plantear estrategias alter- histórico y el más cercano al 8% esta-
encuentra entre los grandes perjudicados nativas de ajuste financiero, sin que nece- blecido por la Constitución Política14;
por la manera en la cual se ha implemen- sariamente recaiga todo sobre el gasto luego, inició una tendencia decreciente,
tado, en el último quinquenio, el ajuste estatal. en un contexto de restricciones fiscales
del gasto público a partir de la regla fiscal Con este fin, en esta sección se analiza, y de implementación de la regla fiscal.
de la Ley 9635. como punto de partida para la proyec- El decrecimiento presupuestario refleja
que los gobiernos de turno han aplicado

ajustes más severos de los que obligaba Gráficos 2.21
esta regla (Pacheco, 2024b). En términos Presupuestos aprobados para el Ministerio de Educación Pública
reales, el presupuesto del MEP se contra-
(MEP) y algunos programas sociales selectivos
jo en un 13,4% entre el 2018 y el 2024.
Por su parte, el presupuesto dirigido (colones corrientes y como porcentaje del PIB)
a la red de cuido infantil del IMAS
a) MEP b) Red de cuido infantil (IMAS)
aumentó de 12.871 millones de colo-
nes en el 2014, a 36.678 millones en el 3,0 8% 40.000 0,10%
Presupesto en millones de colones

2024. Durante la década tuvo dos años
Presupesto en billones de colones

2,5 7%
de crecimiento elevado: 2015 y 2016. 30.000 0,08%
Porcentaje del PIB
Porcentaje del PIB

2,0 6%
En términos reales, en los últimos dos
años (2023-2024), ha sido similar al que 1,5 5% 20.000 0,06%
asignado en el 2020 y un 5,3% menor al 1,0 4%
del 2019, año con el mayor presupuesto 10.000 0,04%
del periodo. La cantidad de personas 0,5 3%
menores de edad beneficiadas con estos 0,0 2% 0 0,02%

servicios ha crecido de 18.538 a 28.287
2014
2015
2016
2018
2019
2020
2021
2022
2024
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2017
2023
en los últimos diez años.
Presupuesto Porcentaje del PIB Presupuesto Porcentaje del PIB
El presupuesto asignado a los progra-
mas de becas (Avancemos en cualquiera
de sus formatos, Fonabe o Crecemos) ha c) Transferencias para estudiar d) Régimen No Contributivo
fluctuado entre 72.000 y 113.000 millo- (Avancemos y afines)
nes de colones corrientes. En términos
reales, cayó en un 40% entre el 2020 120.000 0,35% 200.000 0,5%

y el 2024, tal y como se analizó en la 100.000 0,30% 160.000 0,4%
sección anterior. El número de personas
Porcentaje del PIB

80.000 0,25%
beneficiarias también experimentó una
Porcentaje del PIB
120.000 0,3%
contracción muy importante. Al sumar 60.000 0,20%
Avancemos y Crecemos, 417.000 perso- 80.000 0,2%
40.000 0,15%
nas recibían alguna beca en el 2021, la
20.000 0,10% 40.000 0,1%
población se redujo a 388.00 en el 2022
y a 290.000, en el 2023. El monto de 0 0,05% 0 0,0%
esta reducción puede tener fuertes conse-
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
cuencias para los hogares, pues en aque-

Presupuesto Porcentaje del PIB Presupuesto Porcentaje del PIB
llos en extrema pobreza, con un ingreso
mediano de 150.000 colones por mes, los
montos de Avancemos podrían significar
entre un 12% y un 27% de su ingreso, Fuente: Pacheco, 2024b con datos del Ministerio de Hacienda, IMAS, Desaf y BCCR.
mientras que para hogares en pobreza no
extrema sería entre un 5,2% y un 11,5%. personas pensionadas, a pesar del bajo Las proyecciones calculadas para el
El presupuesto del régimen de pensio- crecimiento en los recursos. MEP evidencian un recorte significativo
nes no contributivo (RNC) es el más alto Tomando como base esta evolución en su presupuesto entre el 2025 y el 2029
de los programas analizados: 176.558 reciente de los presupuestos, Pacheco en los dos escenarios estimados (gráfico
millones de colones en el 2024. En tér- (2024b) calculó dos escenarios que pro- 2.22). En el caso de la aplicación guiada
minos reales, creció a un ritmo de un yectan rutas posibles que pudieran seguir por la regla fiscal, esta caída se produce
1,5% por año durante la última déca- el financiamiento de los programas socia- aun si el gasto corriente crezca el 100%
da. La población beneficiaria ha creci- les en los próximos cinco años, a partir del promedio del PIB en el 2027. La
do de manera constante hasta alcanzar de los lineamientos actuales de la política caída implicaría una reducción de 2,6
146.905 personas. De estas, una pequeña fiscal, así como los efectos que tendría en puntos porcentuales entre el 2018 y el
parte (5.205 personas) corresponde a la cantidad de personas potencialmente 2029, ubicándose en un nivel alrededor
población con parálisis y condiciones beneficiarias de los programas selectivos. del 4,9% del PIB. Para que el presupuesto
relacionadas. El monto otorgado se ha Los detalles metodológicos se explican estimado del 2029 fuera equivalente al
mantenido estable desde el año 2019, lo en el recuadro 2.2. del 2018, la asignación debería ser 1,74
cual ha permitido el incremento de las billones mayor.
Recuadro 2.2
Metodología aplicada para estimar los escenarios presupuestarios de algunos programas sociales
en los próximos cinco años
Con el fin de proyectar los presupuestos f) Cualquier cambio en la aplicación de la una mejora recaudatoria en su situación
esperados en los próximos cinco años regla se aplica dos años después de que base en los siguientes cinco años.
(2025-2029) para el MEP y los programas suceda (por ejemplo si la deuda baja del
sociales selectivos (red de cuido del IMAS, 60% en el 2025, entonces el ajuste se Se esperan cambios en la evolución del
Avancemos y RNC), Pacheco (2024b) simu- observará en el presupuesto del 2027). gasto público. El gasto total (con conce-
la dos escenarios alternativos. sión neta incluida) pasaría de un 18,6%
Escenario 2. Presupuestos formulados del PIB para el 2024 al 16,8% en el 2029,
Escenario 1. Evolución guiada por la según el Marco Fiscal 2025 del Ministerio una contracción de 1,8 puntos del PIB. La
Regla Fiscal (Ley 9635) de Hacienda caída en el gasto corriente, de 2,3 puntos
El primer escenario asume los siguientes El segundo escenario hace uso del Marco porcentuales, se convertiría en el principal
parámetros relacionados con la evolución Fiscal de Mediano Plazo que el Ministerio de determinante del recorte en el gasto total.
de la Regla Fiscal de la Ley 9635: Hacienda publica en conjunto con el Proyecto El gasto de capital, por su lado, crecería 0,7
a) El PIB nominal crecerá a un ritmo del de Presupuesto Nacional. Aprovechando que puntos del PIB (de 1,3% a 2,0%) entre el
6,34%, el promedio de la última década. el pasado 30 de agosto del 2024 el Ministerio 2024 y el 2029.
hizo entrega del proyecto de ley respectivo, este
b) La deuda del Gobierno Central bajará ejercicio toma en cuenta la evolución esperada Esto significaría que el gasto corriente cre-
al 60% en el 2026, según lo estima el de las finanzas públicas allí planteadas. cería a un ritmo promedio del 3,7% mien-
Ministerio de Hacienda. tras el gasto de capital lo haría al 16,3%.
Según lo detalla el Marco Fiscal, para el Vale destacar que, contrario al escenario
c) Para el 2025 se utilizan las cifras periodo 2025-2029 se proyecta un superávit anterior, bajo el enfoque de marco fiscal, el
del proyecto de Ley del Presupuesto primario creciente (del 1,6% al 2,0% del gasto corriente nunca cambiaría la tasa de
Nacional de ese año. PIB), lo cual reduce el déficit financiero (de ajuste conforme se reduzca la deuda, ni se
un 3,2% a un 2,0%). Es importante señalar alinearía a lo considerado en el Artículo 11a
d) El gasto corriente desciende por debajo que esa mejora en el superávit primario tiene de la Regla Fiscal.
del 17% del PIB en el 2025 (16,6% un origen fundamentalmente en ajustes del
según el Ministerio de Hacienda). De gasto público. El segundo escenario toma este comporta-
esta forma se activa lo establecido en miento del gasto como un todo como refe-
el Artículo 11a de la Ley 9635, según el Las proyecciones del Marco Fiscal 2025 seña- rencia para asumir que los presupuestos
cual este gasto podría crecer al mismo lan, en un primer término, un estancamiento de los programas analizados tendrían un
ritmo que el promedio del PIB. de los ingresos totales alrededor del 14,9% comportamiento igual al del gasto corriente,
del PIB, de forma que el volumen de recursos excepto en el caso del MEP, al cual sí se le
e) El gasto de capital y el corriente crece- crecería al mismo ritmo de la producción. pondera tanto el gasto corriente como el de
rán a la misma tasa. Después del 2027, Este patrón se explica por igual comporta- capital.
la inversión pública se encontraría libre miento de los ingresos tributarios. En pocas
de hacerlo a ritmos mayores. palabras, el Ministerio de Hacienda no espera Fuente: Pacheco, 2024b.
En el escenario regido por el Marco educativos en todo el país (PEN, 2023a). tarias condicionadas “Avancemos”. Esta
Fiscal 2025 del Ministerio de Hacienda, Las proyecciones para los programas fuerte contracción se explica por el recor-
el presupuesto del MEP bajaría del 5,28% sociales selectivos muestran el mismo te del año 2023, el cual condiciona la
en el 2024 al 4,47% en el 2029. El gasto patrón restrictivo, pero con diferencias futura evolución presupuestaria. El pro-
corriente, motor de este declive, pasaría significativas según el escenario que se grama del RNC es el segundo con mayor
del 5,16% al 4,34% del PIB; mientras el emplee, debido al comportamiento dife- afectación, pues el recorte observado en
gasto de capital aumentaría del 0,12% al renciado que mostraron entre el 2022 y el 2023 no fue tan sustancial como el
0,13%. Si la referencia fuese el 2025, el el 2024. Nuevamente, el escenario regido experimentado por Avancemos.
aumento sería de 0,09% a 0,13%. Esta por el Marco Fiscal 2025 del Ministerio Para analizar los efectos que la evolu-
contracción hace poco probable que el de Hacienda tendría mayores recortes ción presupuestaria estimada tendría en
sector educativo preuniversitario cuente que el guiado por la Regla Fiscal. la afiliación de nuevas personas benefi-
con los recursos necesarios para financiar La mayor caída esperada dentro de los ciarias, Pacheco (2024b) asume el monto
la brecha de infraestructura necesaria cuatro programas considerados se daría promedio que actualmente se recono-
para elevar la calidad de los servicios en el programa de transferencias mone- ce por prestación otorgada15 y con ello
Gráficos 2.22
Proyección de los presupuestos del Ministerio de Educación Pública (MEP) y algunos programas
sociales selectivos, según escenariosa/
(porcentaje del PIB)
a) MEP b) Programas sociales selectivos

6,0% 0,40%
0,35%
5,5%
0,30%
5,0%
0,25%
4,5% 0,20%
0,15%
4,0%
0,10%
3,5%
0,05%
3,0% 0,00%
2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029
2022
2029
2023
2024
2025
2026
2029
2027
2028
2024
2025
2026
2027
2028
Escenario 1 Escenario 2
Escenario 1 Escenario 2
Avancemos RNC Red de Cuido-IMAS Cen-Cinai
a/ El escenario 1 proyecta el efecto de la aplicación de la Regla Fiscal (Ley 9635). El escenario 2 se basa en los indicadores pronosticados en el Marco Fiscal
2025 del Ministerio de Hacienda.
Fuente: Pacheco, 2024b con datos del Ministerio de Hacienda, IMAS, Desaf y BCCR.
divide el gasto total. Se consideran dos

situaciones: que el subsidio se ajuste o no Gráfico 2.23
por inflación. La primera situación, “sin Estimaciones del aumento promedio anual de personas
ajuste”, podría ser poco factible si se con- beneficiarias por programa, según escenarios proyectados en los
sidera que los montos de varias asisten-
presupuestosa/. 2024-2029
cias no han recibido reconocimiento por
costo de vida desde el 2018. La otra situa- 18.000
ción asume que a partir del 2025 todos 16.000
los beneficios aumentan al ritmo de la
inflación proyectada (3% por año). Este 14.000
escenario también podría ser extremo, 12.000
por cuanto el control inflacionario per- 10.000
mite incrementar el número de personas
8.000
beneficiadas, si bien con una prestación
con menor capacidad de compra. 6.000
Los resultados obtenidos muestran que 4.000
en todos los casos se espera que la canti- 2.000
dad de personas receptoras del subsidio se
0
eleve, aún con ajuste por costo de vida. Si Avancemos RNC Redcudi
se considera la inflación y se aumentan los
montos promedio, la cantidad potencial de Escenario 1: Regla Fiscal Escenario 2: Marco Fiscal 2024
Escenario 1: Regla Fiscal con ajuste Escenario 2: Marco Fiscal 2024 con ajuste
nuevas personas beneficiarias se reduciría
en casi tres veces (gráfico 2.23). En ningún
caso, eso sí, se avanzaría a un ritmo tal que a/ El escenario 1 proyecta el efecto de la aplicación de la Regla Fiscal (Ley 9635). El escenario 2 se basa
en los indicadores pronosticados en el Marco Fiscal 2025 del Ministerio de Hacienda. Cuando se indica
permita cubrir al grupo meta contemplado “con ajuste” significa que al monto del subsidio actual otorgado en cada programa se le aplicó un ajuste
en cada caso o buscar la universalización, por inflación (del 3%).
como en la red de cuido. Fuente: Pacheco, 2024b con datos del Ministerio de Hacienda, IMAS, Desaf y BCCR.
Posteriormente, se hace un tercer análisis para la asignación, gestión, seguimiento

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE de conglomerado, con datos actualizados y planificación de la política social que
a diciembre del 2023, pero acotado a los se dirige a segmentos específicos de la
CONTRACCIÓN DE LOS hogares que se mantuvieron recibiendo población. Este Sistema integra micro-
PROGRAMAS SOCIALES beneficios de un año a otro, entre el 2019 datos de la población objetivo y de las
véase Pacheco, 2024b, en y el 2023. Estos se denominan “en per- personas beneficiarias de los programas
manencia de la política social” y repre- sociales con criterios homogéneos (PEN,
sentan el núcleo duro de priorización. 2020). Es el resultado de muchas décadas
La comparación de esos perfiles mues- de esfuerzos por mejorar la coordinación,
tra que hasta el 2020, la política social la gestión y la rendición de cuentas en la
enfocaba un alto porcentaje de los recur- ejecución de los recursos públicos admi-
Aporte especial: la prioridad de sos en mitigar la pobreza, dedicando un nistrados por las instituciones del sector
la política social de combate menor porcentaje a crear oportunidades social. El Sinirube posibilita innovar en
de la pobreza cambia hacia un de desarrollo para las personas vulne- el diseño de la política pública basada en
enfoque más asistencial rables. Se incluyen aquí programas con la evidencia, así como hacer un uso más
La política social del país se ha cons- criterios establecidos de asignación de eficiente de los fondos públicos.
truido sobre una sólida estructura insti- beneficios de acuerdo con las caracterís- El recuadro 2.3 sistematiza los princi-
tucional, en la cual intervienen múltiples ticas de las poblaciones objetivo (criterios pales aspectos metodológicos de las bases
entidades y programas para atender a la de entrada), pero que aún carecen de de datos del Sinirube, así como las herra-
población, mediante bienes y servicios mecanismos de seguimiento y evaluación mientas de ciencias de datos aplicadas
universales, contributivos o selectivos. para establecer condiciones de salida en para el análisis de esta información.
Una de las herramientas más importan- función del mejoramiento de las capaci-
tes con que se cuenta para dar seguimien- dades de esos hogares. Beneficios sociales hasta el 2020
to a esta atención es el Sistema Nacional La información disponible para el incluyen programas asistenciales
de Información y Registro Único de 2023 permite confirmar que la asig- y de formación de capital
Beneficiarios del Estado (Sinirube), que nación de beneficios prioriza, cada vez humano y productivo
reúne datos de más de cuatro millones más, en hogares con pobreza extrema, El Informe Estado de la Nación 2023
de personas. en medio de la reducción en la inversión presentó los hallazgos de una primera
El análisis con la información más social analizada en los acápites anterio- fase de la agenda de investigación con
reciente del Sinirube, actualizada a res. Se da una menor importancia relativa base en el Sinirube. A partir de una revi-
diciembre del 2023, muestra que, en de beneficios dirigidos a hogares que, sión detallada de 92 beneficios registra-
la actualidad, no solo la mayoría de los aunque no son pobres, se encuentran dos en este sistema de información al año
beneficios sociales tiene un enfoque asis- en condiciones de vulnerabilidad social. 2020, Cubero et al. (2023) confirman la
tencialista, de tipo económico, sino que Es decir, ante los recursos escasos, las existencia de una amplia lista de bienes
el peso del asistencialismo es todavía autoridades han optado por focalizar los y servicios sociales que otorga el Estado.
mayor que años atrás. Esta asistencia, beneficios en atender la pobreza. Una de las conclusiones más importantes
aunque no logra resolver la condición de En suma, este apartado llama la aten- fue que, aunque la política social selectiva
pobreza de amplios grupos de población, ción sobre un dilema que las políticas tiene como objetivo prioritario combatir
es, sin embargo, de gran importancia, de combate a la pobreza enfrentan desde la pobreza, en la realidad el entramado
pues sin esas ayudas estos grupos ten- la perspectiva del desarrollo humano institucional del país encargado de este
drían condiciones de vida más adversas. sostenible. Este desafío requiere de una ámbito maneja un enfoque más amplio.
Este Capítulo se da a la tarea de anali- combinación de políticas asistencialistas Incluye programas de atención cuyo
zar con detalle los perfiles de las pobla- junto con otras orientadas a la generación objetivo también es la integración social,
ciones que el Sinirube priorizó entre el de capacidades humanas. De lo contra- la afirmación de derechos y el mejora-
2019 y el 2023. La evaluación se da en rio, no será capaz de brindar condiciones miento de las condiciones de vida de
dos fases. La primera consiste en dos para disminuir la vulnerabilidad y pre- poblaciones de muy diversa naturaleza,
análisis de conglomerados con informa- valencia de la pobreza en las poblacio- aunque en la práctica son las áreas menos
ción al 2020 para identificar los grupos nes objetivo. Programas de movilidad impulsadas por los beneficios.
objetivo; primero con base en las carac- social vinculados al fomento educativo y El análisis de conglomerados de
terísticas sociodemográficas de las perso- productivo promueven la generación de Cubero (2024), con datos al 2020 previo
nas y luego de los hogares que recibieron capital humano sobre el cual construir a la pandemia, llega a tres grandes con-
un beneficio en algún momento. Esta una sociedad con más equidad e integra- clusiones. La primera es que los progra-
primera medición da insumos para esta- ción social. mas sociales tienen delimitación clara de
blecer la base de lo que estaba logrando La base empírica de esta sección es el la población objetivo (criterios de entra-
la política social antes de la pandemia. Sinirube. Esta es la herramienta diseñada da). En general, atienden vulnerabilida-
Recuadro 2.3
Aspectos metodológicos de los estudios realizados con la información del Sinirube
Un primer esfuerzo de análisis con el correspondencias múltiples (ACM) y la téc- prioritarios de la asignación de beneficios
Sinirube se publicó en el Informe Estado de nica de clústeres para variables cualitativas. de acuerdo con las características sociode-
la Nación 2020. En esa ocasión se identifi- Estos métodos tienen como objetivo clasificar mográficas del hogar y el perfil de perma-
caron factores asociados con la población o diseccionar un conjunto de N individuos en nencia en el Sinirube.
pobre y vulnerable con carácter explora- subgrupos que difieren entre sí y que están
torio. Dicho estudio corroboró que la cla- formados, cada uno, por individuos homogé- Entre los aspectos importantes a destacar
sificación de los hogares en condición de neos. están: i) algunos beneficios se entregaron
pobreza es robusta y la población no pobre de manera temporal, en el 2020 con el
presenta perfiles heterogéneos, lo cual Posteriormente, con el objetivo de compren- contexto de la pandemia por covid-19, por
demanda estudiar con más profundidad a der los perfiles de las personas beneficiarias ejemplo el Bono Proteger y el subsidio para
ambos grupos. activas de los principales programas sociales, personas vendedoras de lotería, ii) el subsi-
según la tipología de beneficios construidos, dio de transporte público del Programa de
En esta edición, el capítulo incluye dos nue- se realizó un análisis de clústeres. Los datos Equidad del MEP no se dio en el 2020, iii)
vos estudios que aplican técnicas de ciencia corresponden a 841.600 personas activas las becas de Fonabe se dejaron de otorgar
de datos a la información del Sinirube. Por registradas en Sinirube a julio del 2020. en el 2020, iv) las ayudas Fideimas empe-
primera vez se integran los datos anonimi- En el análisis a nivel de hogar se aplicaron las zaron en el 2022 y v) en el año 2022 se
zados de las personas, los hogares y los siguientes consideraciones: i) se seleccionaron incorporaron al sistema 184 beneficios aso-
beneficios sociales otorgados, con el fin de los que tienen al menos una persona beneficiados a la Junta de Protección Social (JPS).
establecer perfiles de asignación de bene- ciaria activa; ii) no se considera la posibilidad
ficios de acuerdo con las características de de que varios hogares compartan una misma Para calcular los perfiles de los hogares que
las personas y sus hogares. vivienda, por lo tanto se excluyeron 238 hoga- aún reciben beneficios, los que salieron y
res (0,05%). Se trabajó con 391.358 hogares. los que entraron en cada año calendario, se
El acceso a este Sistema se respalda en aplicó un análisis de conglomerados con el
un convenio de cooperación firmado en el Los perfiles de personas y hogares se cons- algoritmo “k-prototipos” y se caracterizaron
año 2019 entre el PEN-Conare y el Sinirube truyen mediante la implementación del algo- los grupos de acuerdo con las principales
cumpliendo con estrictos protocolos de ritmo de “k-prototipos”, al definir una medida variables explicativas.
anonimización, para resguardar la singu- de disimilitud combinada para agrupar
laridad de los datos, de conformidad con objetos descritos por variables numéricas y Por último, los resultados de los modelos
lo dispuesto en la Ley de Protección de la categóricas (Huang, 1998). Este algoritmo se multinomiales se presentan en términos
Persona Frente al Tratamiento de sus Datos puede escalar a gran cantidad de datos, como de odds ratios (OR), que mide el cambio de
Personales (n° 8968). es este caso, donde se tiene un alto volumen pertenecer a una categoría (en lugar de la
de personas beneficiarias, lo cual dificulta la categoría de referencia) por cada unidad de
El estudio de Cubero (2024) utiliza la base implementación de algoritmos tradicionales. cambio en una variable independiente. Si es
de datos del Sinirube, a julio del 2020 y Se divide el conjunto de datos en un 80% mayor que 1 aumenta la probabilidad rela-
registra un total de 31 programas sociales, para entrenamiento y un 20% para validación, tiva de pertenecer a esa categoría frente a
los cuales poseen 109 tipos de beneficios, con un muestreo simple al aza con la semilla la categoría de referencia. Si es igual que
que en su mayoría tienen como ente regen- aleatoria fijada (Cubero, 2024). 1 la variable independiente no tiene efecto
te a la Dirección de Desarrollo Social y sobre la probabilidad de pertenecer a esa
Asignaciones Familiares (Desaf). Por su parte, el estudio de Gómez et al. categoría en comparación con la referencia.
(2024) utiliza la base de datos del Sinirube Si es menor que 1 disminuye la probabilidad
En una primera fase se revisaron las fichas con información actualizada al 2023. La tabla relativa de pertenecer a esa categoría frente
técnicas y la normativa de los programas de beneficios cubre el período desde enero a la categoría de referencia.
y sus beneficios para caracterizarlos a del 2019 hasta diciembre del 2023, con 412
partir de tres ejes conceptuales, cada tipos de beneficios otorgados al menos una Para profundizar en las metodologías, se
uno integrado por varios componentes: i) vez. Además, se identificaron 62 beneficios recomienda consultar los estudios comple-
características de la política pública, ii) que se han brindado durante todo el período tos de Cubero, 2024 y Gómez et al., 2024.
características de ejecución y iii) carac- de análisis.
terísticas de priorización del beneficio. A
esta información se le aplicó un análisis de El objetivo es analizar cuáles son los grupos Fuente: Cubero, 2024 y Gómez et al., 2024.
des que van surgiendo a lo largo del ciclo integrado por niñez y adolescencia que y población adulta mayor en condiciones
de vida de una persona, desde la primera reciben becas o transferencias moneta- de pobreza.
infancia, luego en la etapa de la niñez y rias para estudiar. En promedio se les
adolescencia y culminando con las nece- otorgan dos beneficios de programas Ante la contracción de la
sidades en la vejez. Estos beneficios se diferentes. inversión social en el 2023, se
dirigen, especialmente, a los grupos más prioriza en la población pobre
pobres y excluidos de las oportunidades • Perfil 3. Cimientos firmes (8%). Es el con programas asistenciales
de desarrollo. El segundo hallazgo es que grupo de menor edad, principalmen- El estudio de Gómez et al. (2024)
no existen criterios de salida cuando se te infantes en condición vulnerable utilizó la base de datos del Sinirube, a
asignan beneficios a la población, debido que reciben beneficios en especie para diciembre del 2023, que integra los datos
a que los mecanismos de seguimiento y cubrir necesidades básicas como ali- anonimizados de las personas, los hoga-
evaluación son limitados. Tercero, aun- mentación. En promedio reciben tres res y los beneficios sociales otorgados en
que hay una oferta de programas para la programas distintos. algún mes durante el período 2019-2023.
inclusión social y laboral, son de pequeña La investigación permitió identificar un
escala para las necesidades actuales de un • Perfil 4. Envejecimiento pleno (2%). aumento en la cantidad de instituciones
importante grupo de personas en edad Está compuesto por las personas adul- que brindan programas de política social
adulta y en condiciones de vulnerabili- tas mayores, principalmente pensiona- entre el 2019 y el 2024, al pasar de 27 en
dad. Este es un componente estratégico das que reciben beneficios para atender el primer año, a 38 en el último. En total
porque fortalecerlos generaría oportuni- la pobreza y darles calidad de vida. En 46 instituciones fueron responsables de
dades de desarrollo autónomo que per- promedio reciben tres beneficios, aun- brindar ayudas sociales.
mitiría alejar a amplios sectores de la que es el grupo que tiene el rango más También se registró un aumento en la
población objetivo de la pobreza, a través alto (fluctúa entre 1 y 14). cantidad de beneficios. La base de datos
de una mejor inserción laboral, pues por contabiliza un total de 452 beneficios
su bajo logro educativo actual se les com- El segundo análisis de conglomera- diferentes, con un significativo aumen-
plica encontrar un buen trabajo. dos realizado con la información del to entre el 2021 (151) y el 2022 (311).
Estos hallazgos se desprenden de un Sinirube al 2020 tuvo por objetivo eva- Durante el 2023, en cambio, ocurrió una
ejercicio en el cual se efectuaron dos luar las características estructurales de reducción (235). Estos datos dan cuenta
análisis de conglomerados. El primero, los hogares a los que pertenecen esas de la consolidación del Sinirube como
realizado a nivel de personas con todos personas beneficiarias. Los resultados herramienta de gestión de la política
los beneficiarios en Sinirube al 2020, conformaron seis perfiles (figura 2.2). En social en el país.
confirma los criterios de asignación en estos se puede observar que el grupo más Los resultados muestran que, en el
poblaciones claves que cubren primera importante lo constituyen los hogares contexto de la pandemia, el año 2020 fue
infancia, niñez, adolescencia y población con participación laboral que reciben el que tuvo más cantidad de personas y
adulta mayor. Encontró cuatro perfiles programas de empleabilidad y beneficios hogares beneficiarios, con una reducción
de personas según los tipos de beneficios a población en edad escolar (24%). El en los años posteriores (gráfico 2.24).
sociales que reciben (Cubero, 2024). El perfil de beneficios de este grupo es clave Esta reducción ocurrió en dos niveles: en
perfil más más numeroso, denomina- para el enganche de esta política social la cantidad de hogares beneficiados y en
do, “Creación de condiciones en edades selectiva con la política social universal, la cantidad promedio de beneficios para
productivas” (62%) es, también, el más más orientada en la generación de capa- cada hogar. Con respecto al primero, se
difuso: está compuesto por la pobla- cidades de la ciudadanía. Su ampliación observa una disminución del 17% entre
ción adulta que necesita mejorar su perfil constituye uno de los principales retos el 2019 y el 2023.
para la inserción laboral, una población que identifica este estudio. Esto hogares Por condición de pobreza, se prioriza
socialmente heterogénea. tienen el potencial de romper el círculo en las poblaciones más pobres. Destaca el
de la pobreza porque su perfil socioeco- aumento de beneficios en los hogares con
• Perfil 1. Creación de condiciones en nómico es más favorable para la inserción pobreza extrema. Entre el 2019 y el 2023
edades productivas (62%). Es el grupo laboral y el desarrollo de capacidades este grupo aumentó un 12%. Todos los
más heterogéneo, aunque conformado que generen condiciones de vida digna, demás tuvieron una disminución en la
principalmente por personas mayores de acuerdo con el enfoque de desarro- cantidad de beneficios recibidos.
de edad en búsqueda de calidad de llo humano sostenible que analiza este Esta reducción también ocurrió en la
vida, a través de por ejemplo oportu- Informe. cantidad promedio de beneficios para
nidades de empleo o de beneficios del El resto de los hogares (76%) se agru- los hogares. Por condición de pobreza, la
IMAS. En promedio, reciben un único pan en torno a características que coin- disminución es menor entre el grupo de
beneficio. ciden con poblaciones meta de la política pobreza extrema, con un leve aumento
selectiva; es decir, se enfoca en juventud, entre el 2022 el 2023. La reducción en
• Perfil 2. Futuros brillantes (28%). Está jefaturas femeninas, hogares numerosos la cantidad de beneficios que reciben los
Figura 2.2
Perfiles de hogares con personas beneficiarias sociales. Sinirube 2020
Hogares jóvenes
Hogares urbanos con
problemas de vivienda 19% con menores 20% Hogares numerosos 6%
en vulnerabilidad
• Altos niveles de pobreza • Alto porcentaje de menores de 12 años • 8,4 beneficios en promedio
• Al menos una persona beneficiaria de • Altos niveles de pobreza • Hogares con 6 miembros
becas para estudiar y del IMAS • 50% tiene jefatura femenina • Alto porcentaje de menores de 12 años
• Más del 50% no posee vivienda propia • En promedio reciben cuatro beneficios • No poseen vivienda propia
• Jefatura joven y adulta joven (IMAS, CEN-Cinai, becas para estudiar) • 50% tienen jefatura femenina
• Más urbanos • Más rurales
Hogares con jefatura

Hogares con
participación laboral 24% femenina 16% Nido vacío 15%
• Más participación laboral, con 1,3 • 70% tiene jefatura femenina • Mayor dependencia de población
miembros asalariados y 1,4 desemplea- • Hogares urbanos adulta mayor y discapacidad
dos • Bajo porcentaje de viviendas propias • Hogares de dos personas,
• Programas de empleabilidad • Beneficios del IMAS generalmente con pensión
• Menor porcentaje de pobreza • Jefatura de mayor edad: 73 años
• Mejor clima educativo promedio
• 70% tiene vivienda propia • 75% tiene vivienda propia
Fuente: Cubero, 2024 con datos del Sinirube.
Gráficos 2.24
Hogares que recibieron al menos un beneficio social en el período 2019-2023,
total y según condición de pobreza. Sinirube 2023
a) Total de hogares b) Por condición de pobreza
700.000
250.000
600.000
200.000
500.000
400.000 150.000
300.000
100.000
200.000
50.000
100.000
0 0
2019 2020 2021 2022 2023 2019 2020 2021 2022 2023
Fuente: Gómez et al.,
Pobreza extrema Vulnerable 2024 con datos del
Pobreza no extrema No pobre Sinirube.
hogares pobres también es clara entre el pocos los nuevos hogares beneficiarios ral no son estadísticamente importantes
2019 y el 2023, aunque dejó de caer en los registrados en el Sinirube. y, además, su peso relativo dentro de
últimos dos años. En los otros dos grupos Especial atención requiere los hogares la política social ha perdido relevancia
(vulnerables y no pobres) se confirma el que se mantienen recibiendo beneficios en los últimos años. Acá vale la pena
menor peso relativo en los últimos años de un año a otro. Este es el “núcleo duro ahondar en las causas de este cambio. Se
(gráfico 2.25). Estos datos evidencian el de priorización de la política social selec- requiere información más detallada para
recorte de la inversión social, vía benefi- tiva”. Entre el 2019 y el 2020 un total de evaluar las necesidades de este grupo de
cios de Sinirube, en amplios segmentos 343.607 hogares se mantuvieron reci- población.
de población en general. biendo beneficios. Del 2022 al 2023, esta La figura 2.3 detalla las características
Los microdatos del Sinirube permiten población disminuye a 279.848 hogares. de los grupos prioritarios en la asignación
señalar que, el aumento de la pobreza Es decir, una reducción del 19%. de beneficios de acuerdo con el Sinirube.
por ingresos registrado por la Enaho del Para entender mejor el “núcleo duro de El primero, que representa el 41% de los
INEC durante la pandemia, se corres- priorización de la política social selecti- hogares, tiene jefaturas femeninas mono-
pondió con una ampliación de la política va”, es decir, la población que continúa parentales con presencia de menores en
social con enfoque de pobreza. El gráfico recibiendo beneficios sociales de un año a primera infancia. El tamaño promedio
2.26 muestra los movimientos de los otro, se realizó un nuevo análisis de con- del hogar es de 3,2 personas y reciben
hogares según tres condiciones: aquellos glomerados. Acá se presentan los resulta- la mayor cantidad de beneficios (1,8 en
que reciben beneficios de un año a otro, dos del período más actual: 2022-2023. promedio).
los nuevos hogares que entran al Sinirube Destacan dos hallazgos. El primero con- El segundo grupo en importancia
y los que dejan de recibir. Los resultados firma la priorización en hogares que pre- representa el 36% de los hogares. Se
revelan una entrada importante en el año sentan alta vulnerabilidad social y están caracterizan por estar integrados, en su
de la pandemia (2020), debido a pobla- en condición de pobreza. En particular mayoría, por personas adultas mayores
ción que hasta el 2019 no era pobre, pero aquellos con jefaturas femeninas, con o con discapacidad. Tienen el promedio
que cayó en esa condición y recibió bene- menores en primera infancia y con pobla- más bajo de miembros (1,9) y de benefi-
ficios temporales creados por el Estado ción adulta mayor o con discapacidad. A cios (1,4). Este grupo ha ganado impor-
para atender los efectos del shock eco- estos sectores se dirige con especial aten- tancia con respecto al análisis efectuado
nómico. Por esa razón, un año después, ción la política social selectiva actual. con los datos del 2020, posiblemente por
una cantidad importante de esos hogares El segundo hallazgo es que los benefi- la incorporación al Sinirube de nuevas
dejaron de recibir atención del Estado. A cios para la creación de capital humano instituciones y programas como la JPS
partir del 2021 han sido relativamente vía fomento educativo e inserción labo- y las municipalidades, así como por el
cambio de enfoque de la política selec-
tiva. Y, finalmente, el tercer grupo, que
Gráfico 2.25 Gráfico 2.26 representa el 23%, está conformado por
los hogares más numerosos con prevalen-
Cantidad promedio de Permanencia de los hogares cia de jefaturas masculinas. Integrados
beneficios monetarios por en el sistema de beneficios en promedio por 4,7 personas y reciben
hogar, según condición de sociales durante el período 1,6 beneficios.
pobreza. Sinirube 2023 2019-2023. Sinirube 2023 ¿Cuáles de esas características pesan
(hogares) más para permanecer o entrar como un
2,5 hogar beneficiario? Para atender esta
400.000 interrogante se estimaron varios modelos
2,0 multinomiales16 que revelan los factores
350.000
1,5 300.000 más importantes (Gómez et al., 2024).
250.000 Con base en ello, los atributos sociode-
1,0
200.000
mográficos que más elevan la probabili-
dad de permanecer en el “núcleo duro de
0,5 150.000
la priorización social” son los siguientes:
100.000
0,0 ser persona adulta mayor aumenta la
2019 2020 2021 2022 2023 50.000
probabilidad de recibir beneficios en casi
Pobreza extrema Pobreza no extrema 0 cuatro veces que alguien que no lo es. Un
2019 2020 2021 2022
Vulnerable No pobre a 2020 a 2021 a 2022 a 2023 hogar con menores en primera infancia
Entraron Salieron
triplica la probabilidad de permanecer
Se mantienen como beneficiario. Y una persona con
discapacidad también aumenta la proba-
Fuente: Gómez et al., 2024 con datos del Sinirube. Fuente: Gómez et al., 2024 con datos del Sinirube. bilidad (casi tres veces más). Finalmente,
Figura 2.3
Perfiles de hogares con personas beneficiarias sociales que se mantienen en el sistema entre el
2022 y el 2023. Sinirube 2020
Hogares con jefatura femenina Hogares con personas Hogares más numerosos
monoparental con primera infancia adultas mayores o con con jefatura masculina
discapacidad más rurales
• 113.580 hogares • 97.982 hogares • 63.177 hogares

• 3,2 miembros • 1,9 miembros • 4,7 miembros
• 2,1 beneficiarios • 1,2 beneficiarios • 2,1 beneficiarios
• 1,8 beneficios • 1,4 beneficios • 1,6 beneficios
Fuente: Gómez et al., 2024 con datos del Sinirube.
un hogar con jefatura femenina tiene dos

veces más probabilidad de permanecer Gráfico 2.27
en el núcleo duro. Por el contrario, hoga-
res con miembros que perciben ingresos Factores asociadosa/ a los hogares que permanecen o entran
reducen su probabilidad de permanen- en el sistema de beneficios en dos años consecutivos, según
cia entre los beneficiarios del Sinirube. período. Sinirube 2023
También destaca que el tamaño del
hogar ha perdido importancia como fac- De 2019 a 2020 De 2020 a 2021 De 2021 a 2022 De 2022 a 2023
tor prioritario (gráfico 2.27). Persona
Las variables de priorización para los adulta mayor
hogares que entran a recibir beneficios Niñez en
primera infancia
son similares a los hogares que se mantie- Personas
nen en el sistema. No obstante, las proba- con discapacidad
bilidades de asignación son menores en Jefatura femenina
prácticamente todas las características,
Hacinamiento
lo cual refleja el menor peso relativo,
durante los últimos años, de la asigna- Tamaño del hogar
ción de beneficios a los nuevos hogares
Zona rural
en Sinirube.
La caracterización detallada de los per- Interacción:
tamaño del hogar
fi les de beneficiarios facilita a las autori- y miembros
con ingresos
dades encargadas de formular las políti- Miembros con ingresos
cas sociales, la evaluación y seguimiento 0 1 2 3 4 0 1 2 3 4 0 1 2 3 4 0 1 2 3 4

sobre los criterios de elegibilidad. Esta Razón de probabilidades
información también permite diseñar
Hogares beneficiarios: Entran Se mantienen
intervenciones más precisas. Queda en
evidencia, por otro lado, que cada vez
son menos los recursos dirigidos a otor-
gar beneficios sociales para afirmar dere- a/ Se presenta la razón de probabilidades (odds ratio) de las variables que resultaron con significancia
chos y generar capacidades de desarrollo estadística en los modelos multinomiales.
humano. Fuente: Gómez et al., 2024 con datos del Sinirube.
Los modelos presentados en esta sec- la pobreza y la desigualdad, a financiar parte, una creación positiva de empleos
ción constituyen una primera aproxima- la seguridad social y esto le permite a formales desde el segundo trimestre del
ción a un tema complejo. La posibilidad la persona trabajadora cotizar para una 2021; y, por otra, una nueva caída en los
de seguir ahondando en las causas y, pensión contributiva, aspecto relevante empleos del sector informal. En términos
sobre todo, en los efectos que estos bene- en un país que experimenta un rápido generales, esa reducción representa dos
ficios registrados en el Sinirube tienen en envejecimiento de la población. veces más que el empleo formal generado
la población objetivo, requiere de análisis Este Informe ha señalado que desde la en el 2023. A esto se suma un agravante:
detallados de cada uno de los perfiles acá segunda mitad del siglo XXI ha habido el perfil de personas que demandan los
esbozados por cohortes. Es decir, la eva- una desconexión entre el crecimiento puestos formales no corresponde con
luación en el tiempo de esos grupos para de la economía y el del empleo, pues no el de quienes han perdido sus trabajos
determinar la eficacia de los programas se han generado las suficientes opor- informales, que son mayormente de bajo
sociales. tunidades de trabajo de calidad para nivel de calificación. Ante la falta de
No menos importante es señalar que importantes segmentos de la población oportunidades de empleo, esta población
el Sinirube se consolida, cada vez más, que participan en el mercado laboral. La ha optado por la salida del mercado labo-
como una herramienta valiosa en la ges- crisis económica y social de la pandemia ral, lo cual ha provocado el aumento de la
tión de la política social. Las recomen- por covid-19 generó una pérdida impor- población fuera de la fuerza de trabajo, es
daciones que este Informe identificó en tante de empleos e ingresos en el 2020 e decir, de quienes no buscan empleo.
el 2020 siguen siendo válidas para for- inicios del 2021, que parecía recuperarse Para dar seguimiento a dichos temas, este
talecerlo: actualizar frecuentemente la al cierre del 2022. Sin embargo, en todos capítulo se basó en el estudio de Meneses
información, monitorear la calidad de los trimestres del 2023 de nuevo se regis- et al. (2024), quienes analizan los princi-
los datos y el algoritmo de priorización, traron pérdidas de empleo, tanto si se pales indicadores de inserción y calidad
realizar pruebas con trabajo de campo compara con el año previo, como con el del empleo, según grupos de población.
para evaluar resultados y aplicar ajustes. 2019, antes del inicio de la pandemia. La principal fuente de información es la
Esto es clave para que la herramienta En el 2023 y la primera mitad del 2024, Encuesta Continua de Empleo (ECE) del
sea lo más precisa posible y minimizar este mal desempeño global del mercado INEC, con cortes por trimestres del año
los errores de asignación de los recursos de trabajo se convirtió en el resultado calendario. Los detalles metodológicos se
públicos, cada vez más escasos. de dos evoluciones opuestas. Por una sintetizan en el recuadro 2.4.
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE

Recuadro 2.4
Principales conceptos y definiciones de indicadores
PERFILES DE BENEFICIARIOS del mercado laboral
CON SINIRUBE
véase Cubero, 2024 y Gómez et al., La clasificación internacional, que aplica con frecuencia para dar seguimiento al
2024, en el INEC para Costa Rica, establece que mercado laboral; a continuación se deta-
www.estadonacion.or.cr la población en edad de trabajar (PET) es llan los principales:
aquella con 15 años o más. Este grupo se
divide en dos categorías: quienes trabajan • Tasa de participación: porcentaje de la
o desean hacerlo y quienes que no están FT en la PET; es decir, de la población
Deterioro en las oportunidades buscando empleo, ya sea porque no puede 15 años y más, cuántas personas
de empleo y salida del den, no les interesa o creen que no va a trabajan o están buscando empleo.
mercado laboral afectan ser posible conseguirlo. Al primer grupo
simultáneamente a se le denomina “fuerza de trabajo” (FT) o • Tasa de no participación: porcentaje de
poblaciones vulnerables población económicamente activa (PEA), la PET que está fuera de la FT. Puede
y esta, a su vez, tiene dos condiciones17: ser por razones de estudio, discapa-
Una aspiración del desarrollo humano personas que están trabajando (población cidad, jubilación, trabajo doméstico,
es que todas las personas tengan acceso ocupada) y las que lo están buscando pero se desalentaron al no conseguir un
a suficientes oportunidades que les per- no consiguen empleo (desempleada). Al empleo, entre otras.
mitan contar con los ingresos necesarios segundo grupo de la PET se le denomina
“población fuera de la fuerza de trabajo” • Tasa de desempleo: porcentaje de per-
para disfrutar de una vida digna. Desde
(FFT). La figura 2.4 muestra esta estructura sonas desempleadas en la FT; en otras
esa perspectiva, el mercado de trabajo
para Costa Rica en el 2023. palabras, qué porcentaje de las perso-
es un factor determinante para obtener nas que desean trabajar no encuentran
ese bienestar, así como para lograr el A partir de la información básica se estima empleo.
desarrollo económico y la equidad social. un conjunto de indicadores que se utilizan
Un buen empleo contribuye a reducir Continúa >
Recuadro 2.4 > Continuación Figura 2.4

Principales conceptos y Composición del mercado laboral costarricense. 2023
definiciones de indicadores
del mercado laboral Población total
• Tasa de ocupación: porcentaje de per- 5,3 millones

sonas ocupadas en la PET.
La estructura e indicadores detallados

son fundamentales para el análisis, dado Población menor de Población en edad de
15 años trabajar (PET)
que, por ejemplo, una reducción en la
tasa de desempleo puede obedecer a 1,1 millones 4,2 millones
distintos factores, tales como el aumento
en las oportunidades laborales o a la
reducción en la cantidad de personas
en el mercado laboral, que pasan a la Fuerza de trabajo Fuera de la fuerza de
población fuera de la fuerza de trabajo, (FT) trabajo (FFT)
ya sea porque están desmotivadas o por
razones que les imposibilita trabajar de 2,3 millones 1,9 millones
manera remunerada (responsabilidades
domésticas, por ejemplo).
Población ocupada Población

Fuente: Meneses et al., 2024. (PO) o nivel de empleo desempleada (PD)
2,1 millones 0,2 millones
Fuente: Meneses et al., 2024, con datos de las ECE, del INEC.
En el 2023 se contrajo
simultáneamente el empleo y el Gráfico 2.28
desempleo
Variación interanual de la población ocupada, fuerza de trabajo
En el año 2023, la ECE del INEC de
nuevo registró pérdidas de empleo, en
y población en edad de trabajar, por trimestresa/
un contexto en el cual el mercado laboral (personas)
apenas empezaba a retomar los niveles
300.000
previos a la pandemia. Así, en todos los
trimestres de ese año, el nivel de empleo 200.000
total no solo fue menor al reportado en 100.000
el año 2019, sino también en el 2022. En
el cuarto trimestre del 2023 se registra- 0
ron 2.081.900 personas ocupadas, apro- -100.000
ximadamente 101.000 empleos menos
que en el mismo trimestre del 2019 y -200.000
91.161 menos con respecto al 2022 (grá- -300.000
fico 2.28).
-400.000
La reducción en las personas ocupadas
revela la dificultad de la economía cos- -500.000
tarricense para captar a la población en I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
edad de trabajar. En el 2022 y el 2023, el 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
crecimiento de esta población se acumu- Población ocupada Fuerza de trabajo Población en edad de trabajar
ló más en el grupo de personas fuera de
la fuerza de trabajo que en el desempleo, a/ El área sombreada representa la pandemia por covid-19.
lo cual explica el aparentemente contra- Fuente: Meneses et al., 2024, con datos de las ECE, del INEC.
dictorio resultado visto en ese período: ción laboral. Cabe agregar que, con una registró la creación de puestos de trabajo
la destrucción de puestos de trabajo y la perspectiva de mediano plazo, estos son para esta población (gráfico 2.29). Pese
disminución del desempleo. Ante una los perfi les demográficos que, a lo largo a estos resultados positivos, los datos
reducida capacidad de generar empleo no de la segunda década del presente siglo, disponibles apuntan a que la capacidad
calificado y una errática recuperación de han presentado más dificultades para del mercado laboral para absorber a las
la crisis, un contingente importante de insertarse ventajosamente en el mercado personas de mayor escolaridad ha sido
personas dejó de buscar trabajo. de trabajo insuficiente, pues entre ellas se observa
En el primer semestre del 2024 se El empleo de las personas con nivel un incremento de la participación en el
registró un comportamiento distinto en de escolaridad de secundaria o menos desempleo y en la acumulación de pro-
el mercado laboral: ocurrió un aumento fue el más afectado en los años pos- fesionales fuera de la fuerza de trabajo.
de personas ocupadas, una leve caída de pandemia, pues este grupo ha mostrado Así, antes de la pandemia, la población
la tasa de no participación laboral y un un comportamiento más errático en su con educación superior representaba el
aumento en el desempleo. Todavía es recuperación. Este contexto tiene conse- 26% de las personas ocupadas, el 18% de
pronto para confirmar si estos resulta- cuencias sistémicas para la capacidad de la desempleada y el 14% de la población
dos son indicaciones de que el mercado la economía de promover el desarrollo fuera del mercado de trabajo. Después de
laboral empezará una nueva etapa de humano, pues dicho perfi l de escolaridad la pandemia, su participación aumentó
reactivación. En cualquier caso, tanto representa alrededor del 68% de quienes levemente (29%), pero también lo hizo
por la situación prevaleciente en el 2022 participan en el mercado laboral. En el desempleo (21%) y la tasa de no par-
y el 2023 como por lo visto en el 2024, la el año 2023, la pérdida acumulada de ticipación laboral (17%). Este escenario
generación de empleo no está alcanzando empleos para este grupo de población fue puede estar asociado a una insuficien-
para ocupar a quienes se encuentran en la de aproximadamente 257.000 personas. te recuperación del empleo formal para
búsqueda de un puesto de trabajo. Con esta nueva contracción, la cantidad absorber la oferta disponible.
La desaceleración en la población ocu- de personas ocupadas con secundaria o La población joven registró nuevas pér-
pada en los trimestres del 2023 se dio en menos está todavía por debajo de la que didas de empleo en todos los trimestres
casi todos los grupos (gráfico 2.29). Sin demandó la economía en el 2019. del 2023, lo cual pone fin a la dinámica
embargo, los principales grupos afecta- Por el contrario, el empleo para las observada en el 2022, cuando la recu-
dos fueron las personas de menor esco- personas ocupadas de mayor escolari- peración de este grupo parecía tener un
laridad, jóvenes y mujeres. Se trata de dad (quienes terminaron la secundaria mayor impulso (gráfico 2.29). La pérdida
segmentos de la población que se carac- y cuentan con educación superior) logró de empleos promedio por trimestre en el
terizan por un comportamiento laboral una recuperación más sostenida después 2023 fue de -71.000 jóvenes, por lo que
errático, que transitan entre empleos de del 2021. Con excepción del tercer tri- la cantidad ocupada sigue estando por
baja calidad, desempleo y la no participa- mestre del 2023, en todos los períodos se debajo de la que se registraba antes de
Gráficos 2.29
Variación interanual de las personas ocupadas, según perfilesa/
(personas)
a) Por sexo b) Por nivel educativo c) Por edades
200.000 200.000
200.000
150.000 150.000
100.000
100.000 100.000
50.000 0 50.000
0 0
-100.000
-50.000 -50.000
-100.000 -200.000 -100.000
-150.000 -150.000
-300.000
-200.000 -200.000
-250.000 -400.000 -250.000
I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Mujeres Hombres Secundaria o menos Universitaria Jóvenes Adultas
a/ El área sombreada representa la pandemia por covid-19.

la pandemia. Si bien el país experimenta

una transición demográfica avanzada, Gráfico 2.30
con poco crecimiento de la población
joven, la caída de los puestos de trabajo Variación interanual de las personas ocupadas,
supera la cifra en que se reduce la pobla- según formalidad del empleoa/
ción en edad de trabajar (PET) de este (personas)
grupo etario; trayectoria que se profun-
200.000
dizó con la pandemia. Entre el 2013 y
el 2019 la caída del empleo joven era 1,6
100.000
veces mayor a la caída de la PET joven,
posteriormente, entre el 2020 y el 2023
0
esta relación aumentó a dos veces.
Un patrón similar se reportó en la
-100.000
dinámica laboral de las mujeres. En el
año 2022 la creación de empleo, aunque
-200.000
mayor a la de los hombres, fue errática y
se revirtió con más fuerza durante todo
-300.000
el 2023, cuando tanto hombres como
mujeres experimentaron nuevas pérdidas
-400.000
de empleo (gráfico 2.29). El promedio
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
de empleos perdidos por trimestre en
ese año para las mujeres fue de -47.400 2019 2020 2021 2022 2023 2024
puestos, y para los hombres de -36.600. Formal Informal
Además, en ambos grupos, el nivel de
empleo sigue estando por debajo del que a/ El área sombreada representa la pandemia por covid-19.
se tenía antes de la pandemia, brecha aun Fuente: Meneses et al., 2024, con datos de las ECE, del INEC.
más fuerte para las mujeres.
Creación de empleos formales o menores tasas de informalidad es lo alta calificación, ambas con porcentajes
es insuficiente para cubrir la ideal. Sin embargo, en el caso costarri- similares (alrededor del 23%).
pérdida de los informales cense, la caída observada en los empleos Consistente con la dinámica de aco-
Desde el segundo trimestre del 2021, informales no obedeció a una causa posi- modo del mercado laboral, las ocupacio-
la tendencia de creación de empleos tiva, como lo podría ser un traslado de nes más afectadas y de recuperación errá-
formales ha sido positiva pero errática. puestos de trabajo del sector informal tica son las de calificación baja y media
También ha sido inferior a las pérdi- al formal de la economía, sino que fue (gráfico 2.31). Ambas fueron las más gol-
das de trabajos informales18, pues desde producto de un proceso de destrucción peadas en la crisis de la pandemia, las de
el cuarto trimestre del 2022 y hasta el de los empleos informales. Actualmente, mayor inestabilidad en la recuperación
primer trimestre del 2024 registró una el mercado laboral tiene mayor nivel de del 2022 y las que más perdieron empleos
secuencia ininterrumpida a la baja. En formalidad del empleo, pero con menos en el 2023. Esta trayectoria errática las
todos los trimestres del año 2023 se puestos de trabajo que cinco años atrás, ubica, al cierre del primer semestre del
reportan, en promedio, 55.0000 nue- al término del primer semestre del 2024. 2024, con menos empleo que antes de
vos puestos formales, pero la caída o Uno de los factores con más incidencia la pandemia. En el 2023, la pérdida acu-
pérdida de los informales fue dos veces en esta evolución reside en el hecho de mulada de las ocupaciones no calificadas
mayor (gráfico 2.30). En consecuencia, que el perfi l que demanda la economía a fue de alrededor de 121.000 puestos, los
la creación de puestos formales ha incre- través de los puestos formales no corres- cuales siguen reportando pérdidas en los
mentado su “peso” dentro del empleo ponde con el de quienes han perdido sus primeros meses del 2024. En los empleos
total. Durante el 2019 representaban, en trabajos. de calificación media las pérdidas del
promedio, un 54% del total y alcanzaron Las ocupaciones se pueden agrupar en 2023 se aproximan a 43.000 plazas, con
un 61% en el 2023. tres categorías de calificación19 según el una recuperación débil en el primer tri-
Cuando se examina el desempeño del nivel de complejidad que implica reali- mestre del 2024. Por el contrario, las
mercado laboral es deseable encontrar zarlas: alta, media y baja (no calificada). ocupaciones de alta calificación, aunque
que este no solo genera nuevos puestos En Costa Rica, la estructura del empleo no están exentas de contraerse, son las
de trabajo proporcionales a la evolución está dominada por los puestos de califica- que más empleo recuperaron en el primer
demográfica del país, sino que también ción media (alrededor del 53%), seguida semestre del 2024 (89.000 plazas).
sean de calidad. Por ello, tener bajas por las ocupaciones no calificadas y las de
Una fuente de información alternativa

a las ECE del INEC es el reporte men- Gráfico 2.31
sual de personas aseguradas a la CCSS, Variación interanual de las personas ocupadas,
pues captura una parte considerable del
según calificación del empleoa/
empleo en el país. Examinar la fuente de
la seguridad social es importante porque (personas)
las encuestas tienen un margen de error, 200.000
lo cual genera que el dato estimado cada
trimestre oscile en un rango de posibles 100.000
valores. Por tal motivo, es recomendable
complementar el análisis de las tenden- 0
cias de la ECE con otras fuentes de
información, como los registros admi- -100.000
nistrativos.
Los datos de la CCSS, a mayo del 2024, -200.000
registraron 1.960.677 personas contribu-
yentes directas al seguro de salud, de las -300.000
cuales el 7% cotiza al seguro voluntario.
Si se le resta esta población, que no nece- -400.000
sariamente está vinculada al mercado I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
laboral, se obtiene un total de 1.832.072, 2020 2021 2022 2023 2024
es decir, un 86% de la población ocupada
Calificación media No calificada Alta calificación
que reporta el ECE del INEC. Según los
registros de la CCSS, el 63% trabaja en
la empresa privada, el 18% en el sector a/ El INEC clasifica las ocupaciones en tres tipos: 1) alta, que incluye el nivel directivo, profesional y
público (8% en el Gobierno Central y técnico; 2) media, incluye apoyo administrativo, ventas, producción artesanal y artes gráficas, operación
de instalaciones y máquinas; y 3) baja o no calificada agrupa a quienes realizan actividades básicas o
10% en instituciones autónomas o des- elementales. El área sombreada representa la pandemia por covid-19.
centralizadas), el 15% tiene seguro inde- Fuente: Meneses et al., 2024, con datos de las ECE, del INEC.
pendiente y el restante 4% está asegurada
por convenios especiales o por servicio
doméstico (1%). Gráfico 2.32
Los resultados desde enero del 2018 a Variación interanual de las personas aseguradas directas a la
mayo del 2024 muestran la contracción
CCSS, según sector institucional. Enero del 2018 a mayo del 2024
de las personas trabajadoras al inicio de
(promedio del año)
la pandemia (año 2020), con un efecto
rebote en el 2021, explicado en su mayo-
ría por la empresa privada. Un sector 8%
muy afectado por la pandemia es el ser-
vicio doméstico, que en el 2024 registró 6%
menos personas aseguradas que en el
2019, a pesar del cambio en la legislación 4%
y las campañas para concientizar sobre el
aseguramiento20. 2%
El sector público se ha mantenido muy
estable dentro de la composición del sec- 0%
tor formal, mientras que las personas
trabajadoras independientes no mostra- -2%
ron afectación por la crisis, quizás gra-
cias a las medidas que adoptó la CCSS -4%
para favorecer el aseguramiento durante
ese período21. Finalmente, los convenios -6%
2019 2020 2021 2022 2023 2024
especiales, que se venían reduciendo
antes de la pandemia, tomaron fuerza en Total Empresa privada Empleo público
Servicio doméstico Independiente
el 2020 y el 2021.
El gráfico 2.32 resume la variación Fuente: Meneses et al., 2024, con datos de la Dirección Actuarial de la CCSS.
interanual promedio del empleo por sec-

tor. Para el período más reciente, entre Gráficos 2.33
enero del 2023 y mayo del 2024, el de Tasas de desempleoa/ y de no participación laboralb/,
mayor crecimiento ha sido el correspon-
según perfiles de personas
diente a las personas que trabajan para la
empresa privada (4,8%), seguido por el a) Tasa de desempleo total b) Tasa de no participación total
trabajo de tipo independiente o liberal
30% 50%
(3,2%). Por su parte, el empleo público,
en cifras absolutas, a mayo del 2024 25%
registra 323.658 personas en institucio- 45%
nes públicas, dato similar a la de dos años 20%
atrás (322.707) y apenas 5.585 personas
15% 40%
más que en mayo del 2019. Los datos
de la CCSS refutan el crecimiento en el 10%
empleo público registrado en las ECE en 35%
5%
los trimestres del 2023.
0% 30%
Continúa el aumento de las I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II III IV I II IIIIV I II
personas en edad de trabajar

2019 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024
fuera del mercado laboral c) Tasa de desempleo por sexo d) Tasa de no participación por sexo
En el año 2023, el comportamiento
del mercado laboral sigue acentuando la 35% 60%
vulnerabilidad de la población joven y de 30%
las mujeres. Ambos grupos se comportan 50%
25%
como una población de reserva o secun-
20% 40%
daria, cuya inserción en el mercado labo-
ral se ajusta a las necesidades del hogar, 15% 30%
especialmente cuando se enfrentan res- 10%
tricciones de ingresos. A su vez, las per- 20%
5%
sonas jóvenes y las mujeres resultan ser
siempre las más perjudicadas cuando la 0% 10%
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II I II III IV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II
economía pierde dinamismo y son quie- 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024
nes se recuperan más lento cuando la Mujeres Hombres Mujeres Hombres
economía empieza a crecer. Es decir, son Mujeres 2019 Hombres 2019 Mujeres 2019 Hombres 2019
la mano de obra más flexible de movilizar
para las empresas o son los grupos que c) Tasa de desempleo por edad d) Tasa de no participación por edad
entran al mercado laboral como meca- 40% 50%
nismo de compensación en momentos
económicos difíciles del hogar, pero que 40%
30%
luego se retiran; este patrón se repite a lo
largo del tiempo y el año 2023 no fue la 30%
excepción (Meneses et al., 2024). 20%
Las menores oportunidades laborales 20%
para jóvenes y mujeres se reflejan en 10%
10%
sus mayores tasas de no participación.
Aunque la tasa de desempleo reporta
0% 0%
reducciones en el período bajo análi- I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
sis, esta caída se acompaña de tasas de 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024
no participación laboral mayores a las Jóvenes Adultos Jóvenes Adultos

Jóvenes 2019 Adultos 2019 Jóvenes 2019 Adultos 2019
registradas antes de la pandemia (gráfico
2.33). Ante la disminución del empleo y
a/ Porcentaje de personas desempleadas en la fuerza de trabajo; en otras palabras, qué porcentaje de
el desempleo, el aumento en la no parti- las personas que desean trabajar no encuentran empleo.
cipación laboral de las mujeres y de las b/ Porcentaje de la población en edad de trabajar que está fuera de la fuerza de trabajo. Puede ser por
personas jóvenes fue más importante que razones de estudio, discapacidad, jubilación, trabajo doméstico, se desalentaron al no conseguir un
empleo, entre otras.
en el resto de la población. Fuente: Meneses et al., 2024, con datos de las ECE, del INEC.
La reducción de la tasa de desempleo Después de cuatro años, los entidades empleadoras acerca de la pobla-
de las mujeres, luego del fuerte impacto empleos de baja calificación ción asegurada directa a la CCSS. Los
en el segundo trimestre del 2020, se recuperan los ingresos laborales datos muestran que, en la mayoría de las
estancó en el segundo semestre del 2023 Pese al freno en la generación del categorías laborales (excepto en el sector
(9%). Aunque logró bajar del nivel repor- empleo, los ingresos de las personas ocu- público), se presentó una contracción de
tado en el 2019 (15%), se mantuvo por padas empezaron a aumentar en pro- los ingresos al inicio de la pandemia (año
encima del desempleo masculino. Si bien medio en el 2023. Esta mejora es una 2020), con un efecto rebote en el 2021.
el desempleo femenino bajó y la brecha respuesta rezagada a la fuerte contracción La situación cambió en el 2022, cuando
con respecto a los hombres es menor, esta que experimentaron los ingresos labora- los ingresos de casi todos los sectores
evolución positiva no es el resultado de les como resultado de la pandemia por disminuyeron, excepto -en promedio- en
una mayor creación de oportunidades covid-19. Durante todos los trimestres la empresa privada. La caída fue más
laborales, pues la tasa de no participa- del año 2023 se reportó un crecimiento pronunciada en el empleo público y en
ción de las mujeres está muy por encima real del ingreso de las personas ocupadas, los independientes. A partir del 2023 los
de la de los hombres y es mayor a la en un contexto de inflación negativa, ingresos en todos los sectores volvieron a
reportada antes de la pandemia (gráfico como se ha mencionado. Este crecimien- crecer en términos reales, con una recu-
2.33). La causa es distinta: el menor des- to permitió, para el último trimestre peración más lenta en el Gobierno y el
empleo femenino se explica por la salida del 2023 y los primeros meses del 2024, empleo independiente.
(o expulsión) de las mujeres del merca- alcanzar apenas el nivel de ingreso real Por último, se actualizó el modelo
do laboral. Habrá que esperar si ante que se tenía en el 2019. econométrico que utiliza el Programa
la mayor participación observada en el La mejora promedio se percibe prin- Estado de la Nación para medir la bre-
primer semestre del 2024 se generan más cipalmente en los empleos de baja califi- cha salarial entre hombres y mujeres
empleos, o si, por el contrario, aumentan cación. No obstante, resulta importante (Meneses et al., 2021). Los resultados
las tasas de desempleo femenino. remarcar que esta recuperación apenas para el año 2023 apuntan que la brecha
En la población joven la reducción logró retomar el nivel prepandemia; por continúa cerrándose, pues en ese año
sostenida de la tasa de desempleo desde el contrario, en los empleos más califi- las mujeres ganaron alrededor de un 6%
finales del año 2020 también se estancó cados el ingreso real sigue estando por menos que los hombres. El promedio de
a finales del 2023 (13%), ubicándose por debajo de lo reportado hace cinco años la segunda década del siglo XXI fue de
debajo de la reportada en el 2019 (19%). (gráfico 2.34). un 9%.
Sin embargo, la tasa de no participación El análisis de los ingresos laborales
para este grupo en el año 2023 (44%) también se puede complementar con
está por encima de registrada en el 2019 el reporte mensual que realizan las
(36%).
Gráfico 2.34
Ingreso promedio real de las personas en la ocupación principal, según calificación
a) Ocupaciones de baja calificación b) Ocupaciones de calificación media c) Ocupaciones de alta calificación
280.000 380.000 1.100.000
260.000 360.000 1.050.000
340.000 1.000.000
240.000
950.000
320.000
220.000 900.000
300.000
850.000
200.000
280.000
800.000
180.000 260.000 750.000
160.000 240.000 700.000
I II III IV I II IIIIV I II III IV I II III IV I II IIIIV I I II IIIIV I II III IV I II IIIIV I II III IV I II III IV I I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Ingresos Promedio 2019 Ingresos Promedio 2019 Ingresos Promedio 2019
a/ Deflactados con el IPC, base diciembre del 2020.

cias, especialmente en las zonas costeras territorio nacional. Un ejemplo de ello

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE del Caribe y del Pacífico Central. Esta son varios cantones de Heredia.
situación ha generado que, desde abril
SITUACIÓN DEL MERCADO del 2023, la percepción de la inseguri- Tasa de homicidios se disparó
LABORAL
dad y la delincuencia persista como la en el 2023 a 17,2 casos por
principal preocupación de la ciudadanía, 100.000 habitantes
véase Meneses et al., 2024, en
de acuerdo con las encuestas de opinión Internacionalmente, el principal indi-
www.estadonacion.or.cr del CIEP de la Universidad de Costa cador utilizado para monitorear el estado
Rica. A septiembre del 2024, el 32% de seguridad ciudadana en un país es la
de la población respalda esa afirmación tasa de homicidios, pues constituye la
Falta de acceso a derechos (CIEP-UCR, 2024). manifestación más extrema de violencia,
básicos para la niñez, la Este capítulo ha analizado varios fac- al quitarle de manera intencional la vida
población joven y de las tores estructurales que ayudan a enten- a una persona. Además, los registros se
zonas costeras nutre la crisis der el “combo de la inseguridad actual”: caracterizan por su confiabilidad y com-
de seguridad ciudadana y alta y creciente incidencia de la pobreza parabilidad temporal y territorial.
empeora la integración social en la niñez y la adolescencia, crisis del Las décadas de los años ochenta y
sistema educativo público, con recortes noventa del siglo XX fueron un período
Un aspecto de gran importancia para importantes en su financiamiento y en el de relativa estabilidad en la tasa de homi-
la integración social es la existencia de de los programas de equidad para estu- cidios en un bajo nivel, por debajo de 5
espacios públicos seguros, capaces de diar; problemas para acceder a empleos por cien mil habitantes. Este fue un logro
permitirle a la población tener puntos de calidad para amplios segmentos de la notable de la democracia costarricense
de encuentro y socialización cotidiana. población, incluidas las personas jóve- en una de las regiones más violencias del
La inseguridad, por el contrario, crea nes; la alta desigualdad social y la des- mundo. Los homicidios empezaron a
barreras a esa interacción y favorece la atención de la institucionalidad fuera incrementarse en el país durante la pri-
segregación socioespacial. Desde esta de la región Central, para generar más mera década del siglo XXI y fue en el año
perspectiva, durante la última década y mejores oportunidades de desarrollo 2008 cuando se superó el umbral de diez
se ha registrado un crecimiento en la humano. Estos factores colocan a las per- asesinatos por cien mil habitantes, núme-
violencia social, el cual es un factor que sonas jóvenes como “blanco fácil” para ro que la OMS establece como epidemia.
atenta contra la integración o cohesión ser reclutadas por el crimen organizado y La tasa se redujo en los primeros años de
de la sociedad costarricense. Esta edi- el narcotráfico. la segunda década, pero volvió a aumen-
ción del Informe seleccionó a la violencia Un análisis de los patrones territo- tar a partir del 2015. Al iniciar la tercera
homicida como el tema especial, tratado riales de los homicidios en el período década del presente siglo se experimentó
en cada uno de los capítulos regulares y, 2018-2023 identifica la presencia de con- un vertiginoso aumento. En el 2023, el
además, en el capítulo 6, cuyo énfasis es, glomerados de cantones caracterizados país registró la tasa de homicidios más
ante todo, propositivo. por tener altas (o bajas) tasas de homi- alta de la serie (desde 1980): 17,2 casos
La violencia social se manifiesta de dis- cidios rodeados de vecinos en condicio- por 100.000 habitantes (gráfico 2.35),
tintas maneras: delincuencia, asesinatos, nes similares. Algunas aglomeraciones para un total de 906 víctimas, 250 más
accidentes de tránsito, violencia contra desaparecieron durante la pandemia; que en el 2022.
la niñez y las mujeres, entre otros. No otras han surgido, especialmente por el El crimen organizado, asociado con el
obstante, su manifestación más “dura” aumento del ajuste de cuentas/venganza. narcotráfico, préstamos “gota a gota” y
son los homicidios, pues suponen una El núcleo duro de altas tasas se localiza otros delitos violentos se mantiene como
negación absoluta del derecho a la vida. en el Caribe (Siquirres y Matina) y en uno de los principales detonantes de esta
Lamentablemente, Costa Rica ha experi- Garabito (Puntarenas). En los últimos problemática, con mayor prevalencia en
mentado un deterioro progresivo en este años, al conglomerado del Caribe se les la población joven, en territorios de alto
tipo de violencia a lo largo del presente unió Limón y Turrialba. rezago social y en zonas costeras. Dos
siglo. Sin embargo, lo visto en el 2023 Las “zonas calientes” de alta incidencia tercios de los homicidios del 2023 se aso-
fue inédito en la historia del país, pues ameritan una atención prioritaria, pero ciaron con ajustes de cuentas/venganza,
no solo aumentó la tasa de homicidios de también es importante dirigir esfuerzos porcentaje que ha venido creciendo de
forma significativa sino que, por mucho, preventivos y de contención en los can- manera acelerada en los últimos años.
alcanzó el nivel más alto desde que se tones identificados como alto-bajo y El método más común para come-
tienen registros sistemáticos. bajo-alto, para evitar que se conviertan ter los asesinatos es el uso de armas de
El crimen organizado es el principal en “zonas calientes” en poco tiempo. fuego. Así sucedió en el 80% de los casos
detonante de ese incremento, el cual Además, las zonas bajas-bajas permiten reportados en el 2023; la proporción
afecta con más intensidad a las personas afirmar que el problema de la violencia más alta desde que se tienen registros. El
jóvenes y a las cabeceras de las provin- homicida no tiene presencia en todo el perfil de las personas fallecidas por esta
tificar patrones territoriales en los niveles

Gráfico 2.35 de violencia homicida y examinar facto-
Tasa de homicidios dolososa/ res socioeconómicos asociados.
El punto de partida del análisis fue la
(por 100.000 habitantes)
caracterización mensual de la violencia
20 homicida en el país. Esta mostró una
17,2
tendencia creciente desde el año 2020, se
intensificó en el período 2022-2023 y se
mantuvo oscilando en el nuevo umbral
15 durante la primera mitad del 2024 (grá-
12,6 fico 2.36). El ajuste de cuentas/venganza
11,8
es la única modalidad de asesinato con
10
un incremento significativo, el resto de
causas tiene un comportamiento relati-
6,4 vamente estable. El análisis estadístico
demuestra que el ajuste de cuentas/ven-
6,6 ganza, con víctimas de menor edad, entre
5
12 y 17 años, es, en efecto, la modalidad
dominante (Chou-Chen y Torres, 2024).
Para realizar el análisis espacial, Chou-
0 Chen y Torres (2024) calcularon para
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
tres períodos de interés las tasas de los
homicidios por cantón, la cantidad abso-
a/ La línea horizontal punteada indica el umbral que la OMS establece como epidemia (tasa de diez). luta de asesinatos y los relacionados con
Fuente: Morales, 2024, con datos del Poder Judicial. la modalidad de ajuste de cuentas/ven-
ganza. Los períodos fueron: antes de
causa equivale, mayormente, a hombres leyes de alternancia, paridad y otras dis- la pandemia por covid-19 (2018-2019),
(92%), costarricenses (85%) y jóvenes posiciones han posibilitado una mayor durante la pandemia (2020-2021) y pos-
(61% menores de 35 años). Los canto- presencia de mujeres electas como auto- terior (2022-2023). Los detalles meto-
nes de mayor prevalencia fueron: Limón, ridades, tanto nacional como localmente dológicos del estudio se explican en el
San José, Puntarenas, Matina y Alajuela. (Coria y Marín, 2024). Esa mayor parti- recuadro 2.6.
Varios de sus distritos se posicionan entre cipación femenina en los espacios polí-
los diez mayores. ticos también se ha traducido en mayor
Otra fuente que contribuye al creci- violencia22 hacia ellas. Con una visión
Gráfico 2.36
miento de los homicidios es la violencia más preventiva que represiva, en el año
contra las mujeres, expresada de forma 2022 entró en vigor la Ley 10.235, la cual Cantidad de víctimas de
más clara en los femicidios y tentativas proporciona competencias jurisdicciona- homicidios, por mes
de femicidios. Según el Observatorio les al Tribunal Supremo de Elecciones (personas)
de la Violencia de Género (2024), en el (TSE) y a otras instituciones públicas
país ocurren dos femicidios al mes. Para para la debida garantía y protección de 90
el 2023 reportó un total de 24 mujeres los derechos de las mujeres en política
víctimas, mientras que a agosto de 2024 (recuadro 2.5).
70
se habían contabilizado 14. Si a estos se le
suman otros homicidios violentos contra Aporte especial: creciente
mujeres, para el 2024 totalizan 40. En el violencia homicida es más 50
Informe Estado de la Justicia que se está intensa en zonas de alto
preparando para el 2025 se contará con rezago social y con importante 30
una investigación sobre la tutela efectiva presencia de menores de edad
de derecho para delitos relacionados con Chou-Chen y Torres (2024) realiza- 10
violencia contra las mujeres, con el obje- ron una investigación especial para este
Ene-2014
Jul-2014
Ene-2015
Jul-2015
Ene-2016
Jul-2016
Ene-2017
Jul-2017
Ene-2018
Jul-2018
Ene-2019
Jul-2019
Ene-2020
Jul-2020
Ene-2021
Jul-2021
Ene-2022
Jul-2022
Ene-2023
Jul-2023
Ene-2024
Jul-2024
tivo de profundizar en esta problemática Informe con el fin de identificar cuáles

social. factores ayudan a entender al cambio
La violencia contra las mujeres tam- estructural en las tasas de homicidios y
bién se manifiesta en el ámbito político. sus modalidades. Mediante la aplicación Fuente: Chou-Chen y Torres, 2024, con datos del
Las medidas de acciones afirmativas, las de técnicas estadísticas procuraron iden- Poder Judicial.
Recuadro 2.5
Desafíos para implementar las disposiciones legales de prevención y sanción de la violencia
política contra las mujeres
En el año 2012 el TSE reconoció por pri- de avance en el caso de los partidos cantona- de violencia verbal en los foros de discusión
mera vez en su jurisprudencia las condi- les; sin embargo, se identificó que algunas de de los gobiernos locales. Las principales
ciones de violencia a las que se enfrentan las agrupaciones que alcanzaron alcaldías en sentencias a favor de las mujeres víctimas
las mujeres cuando participan en política el proceso municipal del 2022 con una candi- fueron sobre abusos relacionados con las
electoral. Esta problemática se abordó data mujer, aún tienen pendiente la reforma funciones de Vicealcaldía.
de manera concreta en el 2023 con la de sus regulaciones internas.
promulgación de la Ley para Prevenir, Este proceso también sistematizó cuáles
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia En el estudio se encontró que en 52 de los son los estándares de derecho internacio-
Contra las Mujeres en la Política, la cual 125 estatutos de partidos inscritos se ha nal a los que debería aspirar el país para el
conceptualizó el fenómeno en dinámicas incluido a la violencia política contra las análisis y resolución de los casos de vio-
comiciales y también en los ámbitos admi- mujeres como una falta disciplinaria en el lencia política en contra de las mujeres que
nistrativo, electoral y ético-partidario. Con partido y que es susceptible de sanción; sin recibe el TSE como amparos, de tal forma
una visión más preventiva que represiva, embargo, en otras 29 de esas normas no que se recuperen las mejores prácticas en
la legislación previó varias vías por inter- existe ninguna disposición que lo tipifique de la jurisprudencia hacia futuro.
medio de las cuales se puede tutelar los ese modo y en 46 partidos solo se presenta
derechos de las mujeres en política. de modo genérico el incumplimiento por Existen retos pendientes para atender los
actos de violencia, sin ningún tipo de enfoque actos de violencia política que ocurren en
Un estudio conjunto del TSE y el PEN de género. A la fecha, más de la mitad de los espacios como las organizaciones sociales
investigó el nivel de implementación que partidos políticos activos incumple con el y comunales, cooperativas, asociaciones
ha tenido esta ley. Particularmente se dio mandato de la Ley 10.235 de modificar sus estudiantiles, procesos universitarios,
seguimiento a las funciones que se le atri- estatutos. juntas directivas, entre otros que quedaron
buyen a los partidos políticos para prevenir, fuera de la ley. Un hallazgo adicional es la
erradicar y sancionar este tipo de violencia. La investigación también señaló que, de los necesidad de mejorar las acciones de capa-
Se realizó un proceso de consulta virtual a siete expedientes electorales que ha tramita- citación; no solo para prevenir este tipo de
estas organizaciones y un exhaustivo aná- do el TSE en materia de violencia política, las violencia, sino también para informar a las
lisis de las reformas a sus estatutos para conductas más recurrentes son la supresión y víctimas sobre cuáles son los mecanismos
implementar la ley. variación injustificada de funciones, ubicarles y procedimientos que deben accionar.
distanciadamente de las oficinas o espacios
Los hallazgos presentaron un mejor nivel políticos de la municipalidad, así como actos Fuente: Coria y Marín, 2024.
Recuadro 2.6
Aspectos metodológicos para el análisis espacial de los homicidios
El estudio de Chou-Chen y Torres (2024) Segundo, se realiza un análisis comparativo herramienta para detectar la existencia de
utiliza una base de datos anonimizada de autocorrelación espacial de las tasas de conglomerados de cantones con valores
de homicidios mensuales ocurridos en el homicidios (por mil habitantes) durante tres altos o bajos con respecto a la variable
período 2014-2023, proporcionada por el períodos: antes de la pandemia por covid-19 de homicidios por cercanía. Por su parte,
Organismo de Investigación Judicial (OIJ). (2018 y 2019), durante la pandemia (2020 los índices locales de I de Moran, como
y 2021) y después de la pandemia (2022 y medida local de asociación espacial (local
Primero, se realiza un análisis descriptivo 2023). Es importante señalar que se mantiene indicators of spatial association, LISA, por
para identificar los patrones temporales de la cantidad de cantones en todo el período, su sigla en inglés) se calculan con el fin de
la violencia homicida en el país. Luego, se pero se unieron los nuevos: Río Cuarto (crea- caracterizar localmente los cantones que
agregan los datos por cantón con el fin de do en el 2017), Monteverde (2021) y Puerto conforman estos conglomerados.
encontrar patrones espaciales. Se calculan Jiménez (2022), a sus respectivos cantones
las tasas de homicidios totales y por ajuste originales: Grecia, Puntarenas y Golfito. En una tercera etapa, se procede a analizar
de cuentas/venganza por cantón, para un conjunto de 33 indicadores de posibles
controlar la población y evitar los sesgos El análisis de autocorrelación espacial se
que puedan generar las zonas con más realiza con el índice global de I de Moran, una Continúa ➜
habitantes.
Recuadro 2.6 > Continuación

Aspectos metodológicos para el análisis espacial de los homicidios
factores socioeconómicos asociados a la estimaron varios modelos de regresión con el generalizado que integra los conteos de
tasa de homicidios (con transformación fin de reducir el conjunto de factores asocia- homicidios cantonales como variable
logarítmica, debido a la asimetría de la dos, a partir de dos variables de interés: las dependiente. En este caso, se utilizan las
variable y para facilitar el análisis estadísti- tasas de homicidios totales y las tasas por distribuciones de Poisson y binomial nega-
co), a través de una exploración descriptiva ajuste de cuentas/venganza. tiva. Sin embargo, el modelo de Poisson no
de correlaciones. Estos indicadores han cumplió con el supuesto de equidispersión,
sido recopilados por el Programa Estado Primero, se considera un modelo de regresión mientras que la distribución binomial nega-
de la Nación, a través de un conjunto de lineal que integra las tasas de homicidios tiva permitió manejar la sobredispersión de
instituciones públicas que producen esta- como variables continuas. En este caso, es la variable.
dísticas oficiales. necesaria una transformación logarítmica
(debido a la asimetría de las tasas de homici- Para más detalles, véase el estudio com-
Una de las limitaciones es la presencia de dios) para cumplir con los supuestos estadís- pleto en el sitio www.estadonacion.or.cr
posibles factores de confusión; en otras ticos del modelo (normalidad, homocedastici-
palabras, algunas de las variables socioe- dad y linealidad).
conómicas están muy correlacionadas
entre sí. Para abordar este problema, se En segundo lugar, se estima un modelo lineal Fuente: Chou-Chen y Torres, 2024
Cantones vecinos con altas mapas 2.1 para el total de homicidios y • Garabito también se clasifica como
tasas de homicidios se ubican en la modalidad de ajuste de cuentas/ alto-alto en los períodos prepandemia
principalmente en zonas venganza, según períodos. Destacan los y pospandemia, aunque en la pande-
costeras del Caribe y del Pacífico siguientes aspectos relevantes: mia no resultó significativo.
Central
Las tasas de homicidios, total y en la • Antes de la pandemia no todos los • El cantón de Alajuela tiene una alta
modalidad de ajuste de cuentas/vengan- conglomerados coincidían al comparar incidencia de homicidios rodeado de
za, aumentan en muchos cantones del el total de homicidios con el ajuste vecinos bajos. Llama la atención que
país, pero principalmente en los ubicados de cuentas/venganza. Por ejemplo los durante la pandemia emergió Atenas
en las zonas costeras de Puntarenas (en cantones de San José, Desamparados, en la misma categoría.
el Pacífico) y Limón (en el Caribe). Para Goicoechea y Curridabat conforma-
identificar la existencia de patrones espa- ban un grupo alto-alto en el ajuste de • Posterior a la pandemia se han con-
ciales se aplicó la técnica denominada cuentas/venganza, pero no en el total formado más conglomerados del tipo
“índice I de Moran” (recuadro 2.6). de homicidios. Sin embargo, durante bajo-bajo. Entre ellos destacan el de
Los resultados obtenidos sugieren una y después de la pandemia sí se detecta Heredia, San Rafael y Barva. Además,
tendencia hacia la aglomeración de los una amplia coincidencia; esto demues- en la modalidad de ajuste de cuentas/
cantones cercanos con tasas de homici- tra que la problemática actual coincide venganza están Escazú y Naranjo.
dios similares; es decir, se forman “ecolo- con el aumento del crimen organizado.
gías territoriales” en donde los cantones • Posterior a la pandemia, el cantón de
con más homicidios se ubican más cerca • Se identifica un conglomerado alto- Santa Cruz resultó alto-alto en el total
entre sí, así como los cantones que tienen alto en la zona del Caribe, en los canto- de homicidios.
menos. Esa autocorrelación espacial es nes de Matina y Siquirres. Este grupo
más fuerte en el período 2022-2023. se ha mantenido durante todo el perío- Este tipo de análisis es relevante porque
El análisis permitió clasificar los canto- do. En la pandemia se les unió Pococí permite identificar esas “zonas calientes”
nes en cuatro grupos: alto-alto (valores y, en pospandemia, Limón. Un cantón de alta incidencia en los homicidios que
altos con vecinos también altos); alto- que merece atención es Turrialba, pues merecen atención prioritaria mediante
bajo (valores altos con vecinos bajos); en casi todo el período se había clasi- intervenciones urgentes. También es útil
bajo-alto (valores bajos con vecinos altos) ficado como bajo rodeado de vecinos para detectar zonas que requieren otro
y bajo-bajo (valores bajos con vecinos altos, pero luego de la pandemia, en tipo de políticas públicas, con esfuerzos
bajos). la modalidad de ajuste de cuentas/ preventivos y de contención, como los
Los cantones que integran conglome- venganza se une al conglomerado alto- cantones alto-bajo, bajo-alto y sus veci-
rados significativos se muestran en los alto. nos, para evitar que se conviertan en
conglomerados alto-alto en poco tiem-

Mapa 2.1 po. Por su parte, las zonas bajas-bajas
Conglomerados espacialesa/ en la tasa de homicidios, total y en permiten afirmar que el problema de la
violencia homicida no tiene presencia
la modalidad de ajuste de cuentas/venganza, por cantón, según
en todo el territorio nacional (el análisis
período sobre las políticas públicas para enfren-
(tasas por 100.000 habitantes) tar la inseguridad ciudadana por crimen
Tasa de Homicidio Ajuste de cuentas organizado se presenta con detalle en el
Antes de la pandemia (2018-2019) Antes de la pandemia (2018-2019) capítulo 6).
Indicadores socioeconómicos
desfavorables están asociados
a las zonas con mayores
problemas de violencia homicida
Ciertas variables socioeconómicas se
asocian con tasas más altas de homici-
dios, en especial los ajustes de cuentas.
Típicamente, un cantón con mayores
tasas se caracteriza por tener bajo desa-
rrollo humano y social, menor promedio
de personas aseguradas a la CCSS, mayor
proporción de hogares en asentamientos
informales, más cantidad de población
Durante la pandemia (2020-2021) Durante la pandemia (2020-2021)
entre 5 y 24 años, mayor porcentaje de
jefaturas femeninas, menor logro educa-
tivo, más hogares con bajo clima educati-
vo y más problemas de acceso a empleos
(figura 2.5).
Es importante señalar que un análisis
estadístico como el realizado para este
capítulo no permite establecer causalida-
des sino asociaciones empíricas entre dos
o más factores. Así, el hecho de que exista
una relación positiva entre un indicador
determinado y la tasa de homicidio no
quiere decir que el primero esté causando
el aumento de los asesinatos, sino que
los cantones con mayores problemas de
Después de la pandemia Después de la pandemia
violencia homicida presentan un perfil
socioeconómico que aumenta el riesgo de
mayor presencia del crimen organizado y
la violencia.
Una técnica estadística más sofisticada
que se puede utilizar para identificar
factores asociados a los homicidios son
los modelos de regresión que procuran
determinar cuáles son las variables can-
tonales con más incidencia en la vio-
lencia homicida. Chou-Chen y Torres
(2024) estimaron varios modelos para
los dos indicadores de homicidios: total
y ajuste de cuentas/venganza. Los que
Conglomerados Alto−Alto Bajo−Bajo Alto−Bajo Bajo−Alto mejor funcionaron, técnicamente deno-
a/ Calculados con el Índice de Moran local, con un nivel de significancia del 10%.
minados como los modelos “de mejor
Fuente: Chou-Chen y Torres, 2024, con datos del Poder Judicial. ajuste”, fueron un modelo lineal (con
Figura 2.5
Variables socioeconómicas que resultaron significativasa/ en la asociación con la tasa cantonal de
+
homicidios
Cantones con mayores tasas Cantones con menores tasas
• Más reportes de emergencias al sistema 9-1-1 y más delitos • Mayor logro educativo promedio.
en el OIJ. • Mayor porcentaje de personas con universidad.
• Mayores tasas de desempleo. • Más hogares con alto clima educativo.
• Mayor dependencia demográfica. • Más viviendas en buen estado.
• Mayor porcentaje de hogares con jefatura femenina. • Más personas aseguradas a la CCSS.
• Más cantidad de personas de 5 a 24 años, tanto por hogar • Menor promedio de miembros por hogar.
como por mil habitantes. • Mayor desarrollo humano y social.
• Mayor proporción de hogares en asentamientos informales
• Hogares con hacinamiento.
• Mayor porcentaje de pobreza (débil).
a/ En un análisis de correlación lineal entre el logaritmo de la tasa de homicidios y las variables socioeconómicas analizadas por cantón. No es un análisis de
causalidad de los homicidios.
Fuente: Chou-Chen y Torres, 2024, con datos del Poder Judicial, INEC, Sinirube, CCSS, Sistema de Emergencias 9-1-1.
tasas transformadas logarítmicamente) y tivos y significativos únicamente en los guridad percibida en Barcelona. Cabe
un modelo lineal generalizado (para con- modelos con la tasa de homicidios por mencionar que, aunque la literatura está
teos de homicidios). Los detalles técnicos ajuste de cuentas/venganza. Por último, de acuerdo en las áreas estructurales, las
pueden ser consultados en la ponencia la zona rural y el porcentaje de hogares variables orientadas a medirlas suelen
respectiva en el sitio web www.estado- con jefatura femenina se convirtieron en diferir entre sí, debido a las característi-
nacion.or.cr significativas en el modelo binomial para cas intrínsecas de cada población o a la
Los resultados muestran que los fac- el ajuste de cuentas/venganza. falta de medición de ciertos aspectos.
tores asociados para los dos modelos son Chou-Chen y Torres (2024) comprue- La evidencia empírica subraya la
similares, sin diferencias importantes ban con evidencia empírica y técnicas importancia de diseñar e implementar
entre el total de homicidios y la modali- estadísticas robustas la existencia de estrategias e intervenciones desde dis-
dad de ajuste de cuentas/venganza (gráfi- patrones cantonales en la violencia homi- tintos ámbitos con el fin de prevenir
co 2.37). Las variables que presentan una cida y factores asociados para el caso de un mayor deterioro de la seguridad ciu-
relación positiva con los homicidios son Costa Rica. Los resultados coinciden con dadana. Priorizar acciones que ayuden
la tasa de desempleo y la cantidad de per- la literatura internacional, la cual identi- a reducir las causas de la criminalidad
sonas en edades entre los 5 y los 24 años; fica como dimensiones relacionadas a los tendría más efectividad en el mediano
por el contrario, el promedio de asegura- patrones especiales: la pobreza, el nivel plazo que las acciones represivas en el
miento a la CCSS, las viviendas en buen educativo, la estructura familiar, entre ámbito policial y judicial, necesarias en el
estado y el promedio de migrantes por otros (Tcherni 2011). corto plazo para detener el crecimiento.
mil habitantes tienen una relación inver- Así, Franco-Galeano (2018) analiza la Los resultados de este análisis son una
sa con la violencia homicida. zona interurbana de Medellín y concluye prueba más de la importancia que tiene
La relación entre el nivel de reporte de que existe una relación negativa entre la sostenibilidad de la inversión social
emergencias al sistema 9-1-1 con la tasa el porcentaje de personas con estudios para ampliar las capacidades de desarro-
de homicidios totales resultó positiva y universitarios y los homicidios. De mane- llo humano y combatir la pobreza y la
significativa, no así en la modalidad de ra similar, Maldonado-Guzmán et al. desigualdad social, para, de este modo,
ajuste de cuentas/venganza. El porcenta- (2020) presentan resultados en los cuales reducir el riesgo del crimen organizado,
je de hogares que viven en asentamientos el desempleo y la cantidad de familias la violencia y la criminalidad.
informales también tuvo resultados posi- uniparentales son predictores de la inse-
Gráfico 2.37 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE

Variables que resultaron significativas en los modelos de
a/
regresión para la tasa de homicidios totales y para la modalidad PATRONES ESPACIALES DE LOS
de ajuste de cuentas/venganza. 2022-2023 HOMICIDIOS
(coeficientes estandarizados) véase Chou-Chen y Torres, 2024, en
a) Homicidios totales
Emergencias 911
Desempleo
Migrantes
Población 5−24 años
Aseguramiento CCSS
Viviendas buen estado
−0,50 −0,25 0,00 0,25 0,50
Coeficientes estandarizados
Modelos: Lineal Binomial negativo
b) Ajuste de cuentas/venganza
Desempleo
Migrantes
Población 5−24 años
Aseguramiento CCSS
Asentamientos
informales
Viviendas buen estado
Hogares
jefatura femenina
Zona rural
−0,50 −0,25 0,00 0,25 0,50 0,75
Coeficientes estandarizados
a/ Los nombres completos de las variables son: llamadas de emergencias al 9-1-1, tasa de desempleo por
mil habitantes, tasa de migrantes por mil habitantes, población de 5 a 24 años por mil habitantes, porcen-
taje de la población con aseguramiento a la CCSS, porcentaje de viviendas en buen estado, porcentaje de
hogares en asentamientos informales, porcentaje de hogares con jefaturas femeninas, zona rural.
Fuente: Chou-Chen y Torres, 2024, con datos del Poder Judicial, INEC, Sinirube, CCSS, Sistema de Emer-
gencias 9-1-1.
Investigadores principales: Natalia Morales Coordinación: Natalia Morales Aguilar. Por los aportes de información se agradece
Aguilar, Steffan Gómez Campos, Karla Meneses a: Pilar Ramos, Rocío Portilla, Judith Torres y
Buchelli (Universidad de Las Américas, Quito, Borrador del capítulo: Natalia Morales Aguilar. Angie García (INEC), Dalia Rojas (Desaf-MTSS),
Ecuador), Rafael Segura Carmona, Juan Diego Yuliana Mora (CCSS), Adrián Vega (Ministerio de
Trejos Solórzano, José Francisco Pacheco Edición técnica: Natalia Morales Aguilar, Steffan Salud), Ana Yancy Fallas (MTSS), Vivian Martínez
Jiménez, Shu Wei Chou Chen, Christopher Torres Gómez Campos, Jorge Vargas Cullell. y Leonel Rivera (STAP-Ministerio de Hacienda),
Rojas, Camila Aguilar Gómez, Mariana Cubero Adirman Miranda y Carlos Leiva (Sistema de
Corella. Visualización de datos complejos: Emergencias 9-1-1), Kryssia López (IMAS).
Natalia Morales Aguilar y Steffan Gómez Campos.
Insumos: Situación del mercado laboral de Costa Los talleres de consulta se realizaron los días
Rica en 2022 e inicios 2023, de Karla Meneses Actualización y procesamientos de datos: 14, 20 y 21 de agosto y 24 de septiembre del
Buchelli (Universidad de Las Américas, Quito, Natalia Morales Aguilar, Rafael Segura Carmona, 2024, en los cuales participaron las siguien-
Ecuador), Natalia Morales Aguilar y Rafael Segura Camila Aguilar Gómez. tes personas: Alejandro Abarca, Ana Miriam
Carmona; Evolución de la inversión social públi- Araya, Luis Alberto Ávalos, Vanessa Beltrán,
ca en el 2023, de Juan Diego Trejos Solórzano; Lectores críticos: Juan Luis Bermúdez, Noelia Brenes, Randall
Patrones territoriales de los homicidios en Costa Francisco Delgado, Leonardo Garnier, Leonardo Brenes, Dayane Calvo, Jason Calvo, Rodrigo
Rica y factores asociados, de Shu Wei Chou Chen Merino, Rafael Segura, Jorge Vargas Cullell. Campos, Fabián Carballo, José Ángel Castro,
y Christopher Torres Rojas; Población beneficia- Pablo Chaverri, Francisco Delgado, Sandra
ria y permanencia en el Sinirube en el período Revisión y corrección de cifras: Delgado, Fabio Durán, Laura Fernández, Andrés
2019-2023, de Steffan Gómez-Campos, Natalia Natalia Morales Aguilar. Fernández, Eugenia Gallardo, Leonardo Garnier,
Morales Aguilar y Camila Aguilar Gómez; Perfiles Isaías González, Miguel Gutiérrez, Damaris
de beneficiarios de Sinirube según tipología de Diseño y diagramación: Jiménez, Silvia Lara, Yorleny León, Miriam León,
las ayudas existentes: un análisis multivariado Erick Valdelomar/Insignia | ng Eddy Madrigal, Mariela Madrigal, Kania Mairena,
con Sinirube a julio 2020, de Mariana Cubero Johan Mena, Tatiana Mora, Paula Mora, Gerald
Corella; Desigualdades territoriales en el acce- Un agradecimiento especial al INEC, al Sistema Mora, Ericka Méndez, Amparo Pacheco, José
so a los servicios de salud pública (CCSS), de Nacional de Información y Registro Único de Francisco Pacheco, Andy Pearson, Viviana
José Francisco Pacheco Jiménez, Efectos de Beneficiarios del Estado (Sinirube) y al Poder Peraza, Adrián Portuguez, Ingrid Quesada, Pilar
la contracción de los presupuestos en algunos Judicial, por permitir el acceso a sus bases de Ramos, Lisseth Rodríguez, Manuel Rodríguez,
programas y servicios sociales seleccionados, de datos, las cuales posibilitaron la realización de Andrés Rodríguez, Dalia Rojas, Marcela Román,
José Francisco Pacheco Jiménez, Seguimiento los procesamientos estadísticos requeridos para Isabel Román, Roberto Salas, Sergio Salazar,
a la pobreza y desigualdad de ingresos con la los análisis. Pablo Sauma, María José Sauma, Jafeth Soto,
Enaho 2023, de Natalia Morales Aguilar y Rafael Luis Bernardo Sáenz, Juan Diego Trejos, Esteban
Segura Carmona. Vargas, Oscar Villegas, Yanira Xirinachs.
Notas
1 Para efectos operativos de esta aspiración, por 8 Según el INEC, se incluyen las siguientes considera- una norma que introdujeron las personas diputadas en
entorno se entiende la situación “macro” del país. ciones en el empate de encuestas: i) solo se toman en la ley de presupuesto de 2024 que obliga al Ministerio
cuenta los registros con entrevista completa en ambos de Hacienda a certificar el déficit programado para
2 Debido a que el concepto de seguridad humana es años; ii) se empatan los registros con la misma llave en este año (Trejos, 2024).
tan amplio como el de desarrollo humano, su trata- ambos años, pero no se valida que correspondan a la
miento en profundidad implicaría estudiar diversos misma persona; iii) no se empatan registros con dife- 14 El artículo 29 de la Ley de Fortalecimiento de la
temas que integran el Informe Estado de la Nación. rencia de edad mayor a tres años, sexo diferente entre Finanzas Públicas (n° 9635) establece que dentro de
Con el fin de hacerlo más manejable y relacionarlo con años o alguna inconsistencia en las variables llave la contabilidad del 8% del PIB debe incorporarse lo
la principal preocupación que anima a este capítulo utilizadas para el empate. asignado al MEP, Redcudi e INA, o cual genera un “rea-
(la igualdad de oportunidades para “ser y actuar”), comodo financiero” con respecto a la interpretación
la temática se aborda aquí desde una dimensión muy 9 El valor estimado de la pobreza que reporta el INEC previa en donde el 8% del PIB se entendía como el
específica: la seguridad frente al delito, en el entendido cada año es solo uno de los posibles. La Enaho es una destinado únicamente al presupuesto del Ministerio
de que sin esa seguridad se lesionan gravemente las muestra de la población, por lo cual resulta importante de Educación Pública (FEES incluido). En el 2018, los
posibilidades de “ser y actuar” de las personas. tomar en cuenta el error estándar de las estimaciones recursos dirigidos a educación se distribuyeron de la
para calcular los intervalos (al 95% de confianza) en siguiente forma: 7,4% del PIB para MEP; 0,37% para
3 Se entiende por capacidades al conjunto de habilida- que se ubicaría el verdadero valor poblacional (consi- el INA y 0,21% para la Red de Cuido, lo cual totaliza
des, conocimientos y destrezas adquiridas por las per- derado desconocido). 7,98% del PIB en ese año.
sonas, las cuales les permiten emprender proyectos de
vida que consideran valiosos. 10 Los coeficientes de variación para las estimaciones 15 Se asume un valor de 82.000 colones por mes para
del porcentaje de los hogares en pobreza por ingresos RNC, 25.000 colones para el programa Avancemos,
4 Cuando este Informe sea publicado ya se conocerán según el INEC son los siguientes: 2,1 en pobreza total 91.000 para los centros de cuido del IMAS y 108.500
los resultados de la Enaho 2024, cuyos principales y 4,1 en pobreza extrema para el 2022; 2,2 en pobreza para Cen-Cinai. Es importante señalar que en el caso
resultados pueden consultarse en el capítulo 1. total y 4,2 en pobreza extrema, para el 2023. de la red de cuido del IMAS, el subsidio tiene un costo
de 131.000 mensuales, pero en los últimos años se
5 El coeficiente de Gini es una medida empleada para 11 Este es el caso del Consejo Nacional de la Persona ha incrementado la matrícula sin el correspondiente
cuantificar la desigualdad en la distribución del ingre- Adulta Mayor (Conapam) y la Comisión Nacional de aumento del presupuesto, lo cual ha reducido al costo
so. Toma valores de entre 0 y 1, donde 0 corresponde Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias medio a 91.000 colones por mes (Pacheco, 2024b).
a la perfecta igualdad (todas las personas tienen los (CNE), que se integran al presupuesto de la Presidencia
mismos ingresos) y 1 a la perfecta desigualdad (una de la República, así como el Consejo Nacional de 16 Se toma como grupo de referencia a los hogares
persona cuenta con todos los ingresos y las demás nin- Personas con Discapacidad (Conapdis) y la mayor que dejan de recibir beneficios de un año a otro.
guno). La metodología usada para estimarlo en Costa parte del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones
Rica es la siguiente: a partir de la variable “ingreso Familiares (Fodesaf) que se incorporan al presupuesto 17 El INEC define a la población ocupada como “aque-
neto per cápita del hogar”, con ajustes para mantener del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). En lla que participaron en la producción de bienes y servi-
la consistencia con la pobreza, se ordenan las perso- otros casos, aunque los órganos desconcentrados se cios económicos (trabajaron) por lo menos una hora en
nas y se acumula el ingreso. consolidan en ministerios sociales, se hace necesario la semana de referencia”. La población desempleada
su separación para contar con información más des- “son las personas en la fuerza de trabajo que estaban
6 La línea de pobreza representa el monto mínimo agregada. Este es el caso de la Dirección Nacional de sin empleo en la semana de referencia de la encuesta,
requerido para que una persona pueda satisfacer sus Cen-Cinai del Ministerio de Salud (Trejos, 2024). disponibles a participar, buscaron trabajo, pero no lo
necesidades alimentarias y no alimentarias. Se con- encontraron, aunque realizaron medidas concretas
sidera que un hogar es pobre cuando su ingreso per 12 Para estimar los ingresos de los últimos tres años, de búsqueda durante las últimas cuatro semanas.
cápita es menor o igual a la línea de pobreza de la zona se han rescatado los ingresos del impuesto sobre Además, se consideran desempleadas las personas
respectiva (urbana o rural). La pobreza extrema com- la planilla a partir de los informes del Ministerio de que: i) no buscaron trabajo en el período de referencia
para el ingreso per cápita con el costo de la CBA. Hacienda (2023 y 2024), sobre los recursos ejecuta- porque ya consiguieron y esperan iniciarlo en los próxi-
dos y la transferencia del Gobierno se estima como mos días; ii) esperan el reinicio de operaciones de una
7 El método multidimensional se basa en la premisa el complemento necesario para cubrir el gasto total actividad temporalmente suspendida, cuyo período de
de que, además de la falta de ingresos, los hogares reportado por el Fondo, con déficit cero y superávit inactividad es menor a un mes; iii) esperan respuesta
pobres se ven afectados por otras carencias en áreas cero (Trejos, 2024). de gestiones anteriores” (INEC, 2023).
–o dimensiones– como educación, salud, vivienda,
trabajo y protección social. En el caso de Costa Rica se 13 Al cierre de edición, la Sala Constitucional emitió 18 El INEC calcula el empleo informal como la suma
utilizan esas cinco dimensiones y a cada una de ellas un fallo, a raíz de un recurso de amparo que obliga de las personas asalariadas que no están inscritas
se le asigna un peso del 20%. al Ministerio de Hacienda a girar los recursos que le en la seguridad social a través de sus patrones; ayu-
corresponden por Ley en este año (2024). Ello surge de dantes no remunerados, trabajadores por cuenta
propia y empleadores con empresas no constituidas económica del hogar o como auxiliar a una persona 21 A partir de marzo del 2020 y hasta mediados del
en sociedad (no inscritas en el Registro Nacional de la que, a su vez, es empleada (ayuda a un asalariado), 2021 se aplicó un ajuste en la base mínima contribu-
Propiedad y sin una contabilidad formal). esto sin recibir ningún tipo de pago, ni en dinero ni en tiva en el contexto de la pandemia por covid-19, para
especie (INEC, 2024). los convenios de personas que trabajan de manera
19 El INEC clasifica las ocupaciones en tres categorías independiente y el aseguramiento voluntario.
de calificación: 1) alta, incluye el nivel directivo, nivel 20 Se flexibiliza la base mínima contributiva para el
profesional, científico e intelectual, nivel técnico y pro- aseguramiento de una persona que realiza un ser- 22 La violencia contra las mujeres en política tiene la
fesional medio; 2) media, incluye apoyo administrati- vicio doméstico remunerado en los hogares (tareas motivación específica de buscar restringir su participa-
ción política, afectando no solo a la víctima individual,
vo, ventas en locales y prestación de servicios directos domésticas y cuidado no especializado de personas)
sino que comunica a las mujeres y a la sociedad que
a personas, agropecuario, agrícolas y pesqueras califi- y se autorizan las cuotas de varios patrones. Para más
las mujeres como grupo no deberían participar en polí-
cadas, producción artesanal, construcción, mecánica, detalles, véase el Reglamento para la Inscripción de tica (Krook y Restrepo, 2016).
artes gráficas y manufacturas calificadas y montaje y patronos y el aseguramiento contributivo de las tra-
operación de instalaciones y máquinas; y 3) no califica- bajadoras domésticas, en La Gaceta n° 179 y https://
da, incluye a las personas con trabajo, familiares o no www.ccss.sa.cr/web/trabajadora-domestica/
familiares, que participan de alguna actividad econó-
mica utilizando su propia fuerza de trabajo en la unidad
CAPÍTULO 3 | OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICA ESTADO DE LA NACIÓN 111
3
BALANCE
Oportunidades, estabilidad
y solvencia económica
Hallazgos relevantes 111 • En 2023, el dinamismo de la economía • Después del fuerte aumento de precios
Valoración general 113 costarricense fue de 5,1%, por encima registrado en 2022, en agosto del 2023
del promedio de largo plazo; sin embar- se experimentó una disminución histó-
Valoración del anterior Informe go, para el 2024 y 2025 se proyecta una rica en la inflación que llegó a -3,3%, lo
Estado de la Nación 2023 114 desaceleración de este crecimiento. cual ubicó al país en el nivel más bajo
Aspiraciones desde que adoptó el régimen de las
• Los principales motores de crecimiento metas de inflación.
Introducción 115 de la economía son el consumo de los
hogares y las exportaciones de bienes, • Después de un 2022 caracterizado por
Dinamismo económico sigue ampliando cada uno de los cuales aportó alrededor importantes fluctuaciones cambiarias,
de un 45% al aumento en la demanda el aumento en el excedente de divisas
la dualidad estructural y genera total en el 2023. generó que, en el 2023, el tipo de cam-
insuficientes oportunidades laborales 115 bio mantuviera una firme tendencia a la
• En el primer semestre del 2023, el régi- baja que llegó a 519 colones por dólar.
men especial creció un 16%, mientras
Débil respuesta de la política pública que para el resto del parque empresarial • Entre diciembre del 2021 y marzo del
para impulsar el desarrollo productivo este indicador fue de 4%. 2023, la autoridad monetaria incrementó
del país 126 la TPM de 0,75% a 9%, lo que significó la
• El crecimiento de la IED se ha concen- política monetaria más restrictiva en los
trado casi en su totalidad en inversión últimos años; sin embargo, el BCCR aún
Políticas monetarias con dificultades de zonas francas en la Gran Área tiene dificultades para lograr ubicar a la
para estimular la economía en un Metropolitana (GAM), representando un inflación dentro del rango meta.
94% del promedio 2019-2023.
entorno monetario adverso 138 • Entre el 2020 y 2023, el balance finan-
• Entre las décadas de los noventa y el ciero del Gobierno Central se redujo de
Política fiscal restrictiva en áreas 2011-2021, la economía costarricense -8% a -3,2% del PIB; sin embargo, el
pasó de tener un sector agrícola domi- país aún resuelve los desafíos estructu-
estratégicas para el desarrollo humano nante (13% a 5% del PIB) a una estruc- rales de las finanzas públicas.
con desafíos para mejorar tura centrada en servicios especializados
la sostenibilidad 150 que hoy representan un tercio de la pro- • El Gobierno ha implementado políticas
ducción. ortodoxas con recortes en áreas estraté-
gicas, lo cual se refleja en la disminución
Aumentos en la inseguridad ciudadana • Costa Rica ha reducido en los últimos el crecimiento anual del gasto total que
frenan el desarrollo en los territorios años la inversión que realiza en infraes- pasó de 9% a 3% entre el 2019 y 2023,
tructura física pública, especialmente en respectivamente.
más vulnerables 155 mantenimiento y reparación, al mismo
tiempo que una mayor parte se financia • La inseguridad ciudadana se refleja en
Anexo metodológico 161 con deuda (54%). una menor generación de oportunidades
para los territorios: un estudio especial
• A partir de una muestra de entidades realizado para este Informe muestra que
públicas, se identificó que el MEIC, un aumento de un punto porcentual en la
Comex y Procomer cuentan con trece tasa de accionamiento de armas genera
programas dedicados al desarrollo pro- una caída de 0,13% en el salario del sec-
ductivo, las cuales presentan capacida- tor comercio.
des asimétricas en recursos humanos y
capital. La mayoría de estos programas
muestran una baja focalización territorial,
además de limitaciones en transparencia
y escasos mecanismos de evaluación.
112 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICA | CAPÍTULO 3
Cuadro 3.1
Resumen de indicadores económicos. 2018-2023a/
Indicador 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Promedio 2013-2023

Oportunidades
Crecimiento del PIB real por persona (%) 1,6 1,6 -4,8 7,4 4,0 4,5 2,4
Crecimiento real del ingreso nacional disponible por persona (%) 0,9 1,3 -4,5 5,5 0,8 5,1 2,0
Formación bruta de capital/PIB (%) 18,0 16,1 16,3 16,7 16,1 16,5 17,5
Crédito al sector privado (% PIB) 45,9 41,9 44,5 42,2 39,2 37,6 42,5
Crecimiento de las exportaciones de bienes (dólares corrientes)b/ 6,1 0,8 2,1 23,7 9,4 15,5 7,1
Tasa de desempleo abierto (%)c/ 12,0 12,4 20,0 13,7 11,7 7,3 11,2
Índice de salarios mínimos reales (enero 1995=100)d/ 127,5 128,6 130,9 129,3 122,8 131,2 126,4
Ingreso promedio real mensual de las personas ocupadase/ 551 565 546 548 541 575 554
Índice de términos de intercambio (2017=100) 98,3 99 99,8 94,9 88,2 91,9 95,9
Estabilidad
Inflación (IPC 2020=100) (%) 2,03 1,52 0,89 3,3 7,88 -1,77 2,29
Déficit comercial/PIB (%)f/ 8,5 7,1 3,8 6,2 8,2 5,0 8,3
Déficit de cuenta corriente/PIB (%)g/ 3,0 1,3 1,0 3,2 3,2 1,4 2,9
Tipo de cambio efectivo real multilateral (1997=100)h/ 85,8 85,8 85,0 93,5 93,1 80,5 84,6
Resultado financiero del Gobierno Central/PIB (%) -5,7 -6,7 -8,0 -5,0 -2,5 -3,3 -5,3
Solvencia
Ahorro nacional neto/PIB (%) 8,9 9,0 9,5 9,2 8,4 9,3 9,1
Reservas internacionales netas como % del PIBi/ 12,01 13,84 11,58 10,65 12,35 15,28 12,96
Deuda interna del Gobierno Central/PIB (%)j/ 41,2 43,8 50,8 50,8 46,9 45,1 39,7
Deuda pública externa/PIB (%)k/ 10,7 12,6 16,2 16,8 16,1 16,0 12,2
Gasto público en educación/PIB (%)m/ 7,1 7,0 6,9 6,4 5,6 5,5 6,8
a/ Estimaciones con datos de Cuentas Nacionales, con fecha de corte Agosto 2024.
b/ Exportaciones FOB. Incluye el valor bruto de las exportaciones de los regímenes de zona franca y perfeccionamiento activo (admisión temporal). No incluye ajuste
de balanza de pagos.
c/ Cifra del cuarto trimestre de la Encuesta Continua de Empleo del INEC.
d/ Promedio del año.
e/ Deflactado con el IPC a diciembre, con año base 2023. Cifra en miles de colones.
f/ Este indicador se estima a partir de los datos de balance comercial acumulado. No incluye ajuste de balanza de pagos.
g/ Utiliza Manual de Balanza de Pagos 6.
h/ El año base es 1997. Para el cálculo de este indicador se utiliza el índice de ponderadores móviles que se ajustan conforme evoluciona el patrón de comercio bilateral
de la economía. Además, se utiliza el IPC para la medición de los precios de los socios comerciales.
i/ Reservas netas del BCCR a diciembre de cada año. Las importaciones excluyen las materias primas de los regímenes de perfeccionamiento activo y zonas francas.
j/ Incluye las amortizaciones de las obligaciones estipuladas en el artículo 175 de la Ley 7558.
k/ Denominada en moneda nacional. La información sobre deuda pública externa fue proporcionada por la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, por
lo que las cifras pueden diferir de las publicadas en informes anteriores.
m/ Los datos del 2023 son preliminares (STAP, Ministerio de Hacienda).
Valoración general
En 2023 y los primeros meses de 2024, desigualdades y rezagos en las oportunidades El país ha mantenido estabilidad macro-
la economía costarricense mantuvo estabi- laborales y empresariales. Desde hace varios económica; sin embargo, con la reducción
lidad macroeconómica y aplicó políticas de años, el Informe Estado de la Nación ha repor- de los precios internacionales y la fuerte
austeridad fiscal. Sin embargo, estos avan- tado la desconexión que existe entre el creci- política contractiva del BCCR, en 2023 se
ces no resuelven los problemas estructu- miento de la producción y oportunidades, lo experimentó una disminución histórica de
rales para generar mejoras significativas cual afecta principalmente a las personas con la inflación de -3,3%, el nivel más bajo des-
y sostenidas en las oportunidades para el menores calificaciones educativas. de que existen registros. Desde entonces,
desarrollo humano sostenible. El Estado La desigualdad en el mercado laboral ha la Autoridad Monetaria ha adoptado una
no ha logrado implementar políticas eco- sido, en parte, resultado de una transforma- política monetaria expansiva de manera
nómicas efectivas que puedan impulsar la ción productiva que ha llevado a una drástica gradual, reduciendo las tasas de interés,
producción y el empleo de forma sosteni- caída en la agricultura y un cambio interno en aunque con dificultades para estimular la
da. La oferta de programas diseñados para la manufactura y los servicios especializados. economía. Al cierre de esta edición, no se
fomentar el desarrollo productivo es insufi- Estos últimos sectores albergan las activida- había corregido la desviación sistemática
ciente, asimétrica y con limitaciones en las des más novedosas del país, tales como dis- del rango meta observada en los últimos
capacidades y transparencia. La respuesta positivos médicos y gestión financiera. Este cuatro años.
fiscal ha sido ortodoxa en áreas estratégi- posicionamiento de productos nuevos no se En materia de solvencia, el Gobierno
cas como las políticas sociales, educativas, refleja en el sector agropecuario, el cual ha mantiene una política de austeridad orto-
ambientales y en infraestructura. Además, mantenido en las últimas tres décadas una es- doxa similar a las implementadas en los
el Fisco enfrentará mayores desafíos en el tructura concentrada en los mismos cultivos. años ochenta, las cuales no cuentan con
corto plazo por la falta de ajustes estruc- Por otro lado, aunque los servicios tradiciona- objetivos explícitos de política sectorial,
turales que logren unas finanzas públicas les no tienen un dinamismo extraordinario, se social, desarrollo productivo y gestión am-
sostenibles capaces de responder a las mantienen como el principal sector económi- biental. Aunque la reforma fiscal aprobada
necesidades en desarrollo humano. En este co del país, especialmente el comercio, salud en el 2018 permitió al gobierno desacelerar
contexto, los elevados niveles de inseguri- y educación. el crecimiento de los egresos y aumentar
dad ciudadana no solo deterioran la convi- Un estudio especial realizado para este los ingresos fiscales, el país aún no ha re-
vencia social, sino que también limitan el Informe, basado en una muestra de entida- suelto su principal desafío estructural: la
crecimiento del sector comercial, pilar de des públicas, identificó que en el país existen insuficiencia de ingresos para financiar la
la producción y el empleo. En resumen, la trece programas para atender el desarrollo estructura de gastos. Es necesario discutir
estabilidad y la solvencia son necesarias, productivo del país. Por su parte, se encuen- los ajustes estructurales requeridos para
pero insuficientes para mejorar las opor- tra el MEIC que tiene una mayor presencia a lograr unas finanzas públicas sostenibles
tunidades. Este Informe plantea que las nivel territorial, utiliza más recursos políticos que puedan apoyar una política pública
perspectivas económicas siguen siendo y legales para su ejecución, sus programas son alineada con las necesidades de desarrollo
negativas, no solo por la profundización de carácter general y utiliza más personal en la humano.
de las brechas sociales y económicas, implementación. Las intervenciones de Proco- La respuesta de la política pública ha sido
sino también porque la respuesta de la mer tienen un mayor enfoque sectorial, cuen- insuficiente en un momento en que el país
política pública ha sido insuficiente y poco tan con más recursos tecnológicos y de inteli- enfrenta una crisis de inseguridad ciudada-
estratégica. gencia comercial, se ejecutan con equipos más na que deteriora aún más las expectativas
En 2023 y la primera mitad de 2024, la pequeños, tienen más mecanismos de evalua- de inversión y producción, especialmente
economía costarricense mostró un dina- ción, están más concentradas en la etapa de en el sector comercial. En esta materia, es
mismo superior a su tendencia de creci- operaciones de las empresas y cuentan con fundamental que el país implemente es-
miento a largo plazo, con una mejora en mayor presencia en el extranjero. En general, trategias de formación y educación en los
la producción del 5,1%, superior a la del los resultados de este estudio muestran que territorios más vulnerables, así como pro-
año anterior. Sin embargo, el país conti- existe una oferta institucional con asimetrías gramas que eviten la reincidencia.
núa generando insuficientes oportunida- en las capacidades, gestión y ejecución de los Los resultados que se muestran en este
des de empleo para la población del país. programas. Además, la falta de sistematiza- capítulo evidencian que el país continúa
Las estimaciones para los próximos años ción en el apoyo al crecimiento económico y experimentando retrocesos en materia de
proyectan que esta tendencia se manten- sus resultados plantea no solo un desafío en desarrollo humano y que la respuesta de
drá, por lo que, a menos que se produzcan términos de transparencia, sino también una la política pública, en algunos casos es es-
cambios económicos significativos, no se debilidad para resolver los problemas produc- casa, mientras que en otras áreas parece
esperan mayores avances en la capacidad tivos del país. estar generando mayor deterioro.
del aparato productivo para reducir las
La economía costarricense retornó a la de la deuda pasó de representar un 2,0% a un blación lo cual limita las posibilidades de
senda de crecimiento y obtuvo los mejores 4,6% del PIB. Estas presiones han inducido al ahorro para las familias de menores recur-
resultados fiscales en catorce años. Sin Estado a gastar más en este rubro que en capi- sos. El recrudecimiento de la desigualdad
embargo, se presentaron desigualdades tal, lo cual reduce el potencial de crecimiento económica ocurrió en un entorno de altas
en productividad, generación de empleo y deteriora la competitividad. Se encontró que tasas de interés y aumento en el costo de
y contribución fiscal. La mejora en las fi- no existen avances en el clima de negocios las materias primas. El BCCR en 2023 im-
nanzas estuvo ligada a recortes en política para microempresas y negocios de capital na- plementó una política monetaria contrac-
e inversión social, entre ellas educación cional. Las empresas orientadas al mercado tiva que permitió neutralizar los efectos
pública, lo cual no resuelve las brechas interno tienen menor expectativa de vida que inflacionarios de 2022. Pero, se evidenció
que afectan a sectores de la población y las vinculadas a nivel internacional y de mayor que las crisis que inciden en la producción
profundiza el desgaste de las bases para tamaño. A su vez, para lograr mejoras en las y empleo golpean a los grupos más vul-
el desarrollo humano. El dinamismo de la oportunidades laborales y empresariales se nerables sin la capacidad del Estado de
producción no es incluyente y genera es- requieren instrumentos que promuevan un implementar políticas anticíclicas. Dicha
casas oportunidades para los sectores más mejor desempeño de los negocios fuera del fragilidad se mantendrá mientras que no se
vulnerables, además, se mantiene una limi- régimen especial. fortalezcan los sectores rezagados por me-
tada generación de empleo. Gran parte del ingreso y de la renta se con- dio de acciones de desarrollo productivo e
Entre 2012 y 2022 el pago de intereses centra en una pequeña proporción de la po- inversión social.
Aspiraciones
Crecimiento económico sostenible Distribución equitativa de las libertades, oportunidades y

capacidades de todas y todos los ciudadanos
Crecimiento económico sostenible, con efectos favorables en la
generación de nuevos empleos “decentes”1, y en los ingresos y las Distribución más equitativa de las libertades, oportunidades
oportunidades de los distintos grupos sociales, con base en la for- y capacidades de todas y todos los ciudadanos, con especial
mación profesional y técnica de los recursos humanos, los niveles consideración de los ubicados en los quintiles más bajos de
crecientes de competitividad “auténtica”2 y el uso racional de los ingreso; crecientes remuneraciones reales del sector laboral, a
recursos naturales. fin de permitir un acceso y un uso más equitativos del ingreso y
de la propiedad de las fuentes de riqueza. Además, un proceso
económico que propicie menores desigualdades entre regiones,
Inflación reducida y menor de dos dígitos en el mediano plazo sin discriminaciones étnicas, de género, religión o edad.
Inflación reducida y menor de dos dígitos en el mediano plazo,

fundamentada, en parte, en un déficit fiscal controlado3, pero no Políticas económicas articuladas, sustentables y efectivas
por causa de inversiones básicas en servicios sociales y en infraes-
tructura. Un Estado con responsabilidades claramente definidas en cuanto a
la articulación de políticas económicas sectoriales, de protección
Estabilidad del sector externo social, ambientales y energéticas, que sean sustentables en el
tiempo; dispuesto a analizar y enfrentar las condiciones económicas
Estabilidad del sector externo sobre la base de un déficit “razo- externas, con una disciplina de manejo macroeconómico responsa-
nable” de la cuenta corriente, y de reservas internacionales que ble y con capacidad de ejercer controles efectivos sobre los servi-
financien, en forma satisfactoria, las necesidades de importación cios concesionados por el Estado.
del país.
Generación de ahorro nacional sostenido Estrategias de desarrollo incluyentes
Generación de ahorro nacional sostenido que contribuya, de mane- Estrategias de desarrollo y políticas económicas elaboradas de
ra importante, al financiamiento de un proceso sostenible de inver- manera incluyente y equitativa, de modo que representen los inte-
sión en el país4. reses y necesidades de todos los sectores sociales y regiones del
país, y que incluyan la prospección ex ante, realizada en procesos
Nivel prudente de deuda pública participativos ciudadanos, sobre los efectos distributivos de cada
una de las políticas.
Deudas externa e interna del Gobierno que no pongan en peligro las
inversiones del Estado en infraestructura y servicios básicos para la
población.
3
BALANCE
Oportunidades, estabilidad
y solvencia económica
Introducción con solvencia, es decir, con una socie- Dinamismo económico

dad capaz de atender adecuadamente sus sigue ampliando la dualidad
Este capítulo valora el desempeño de gastos y de realizar inversiones físicas y estructural y genera
la economía costarricense en relación sociales. insuficientes oportunidades
con las oportunidades, la estabilidad y la El dinamismo económico, la economía laborales
solvencia económica durante el año 2023 interna, el mercado laboral, el sector Durante el 2023, la economía costa-
y la primera parte del 2024. Este análisis externo (exportaciones e importaciones), rricense continuó con un dinamismo
se efectúa con una visión de mediano las finanzas públicas y las políticas mone- mayor que el crecimiento promedio de
y de largo plazo, fundamentada en la taria y cambiaria se utilizan como ejes de mediano plazo, producto de tres años de
perspectiva del desarrollo humano soste- análisis para valorar los aspectos antes positiva expansión. Las estimaciones más
nible. Para cumplir con ese propósito, se mencionados. Cabe destacar que este recientes muestran una desaceleración
analizan indicadores de tipo económico, capítulo no se enfoca en dar seguimien- en los primeros meses del 2024, que se
social e institucional que permiten deter- to a todos los indicadores coyunturales, espera se mantenga a lo largo del 2025.
minar si se ha avanzado o retrocedido en sino en cómo la evolución económica Aun así, se trata de niveles similares al
el logro de las aspiraciones definidas por y su estructura influyen en los avances de años previos. El país sigue generan-
el Informe Estado de la Nación en este y retrocesos en el desarrollo humano, do insuficientes oportunidades laborales
campo. particularmente en relación con las aspi- para la población en edad de trabajar
Las oportunidades son el resultado del raciones planteadas previamente. y, en particular, para la fuerza laboral
crecimiento económico sostenido que, Este capítulo se divide en cinco gran- menos calificada.
a su vez, se deriva de los procesos de des secciones. En la primera, se detalla el El crecimiento sigue dependiendo
inversión pública y privada, la formación balance de coyuntura del sector real de principalmente del comportamiento
de recursos humanos, el incremento en la economía y con perspectiva de largo del sector externo asociado al comercio
la productividad y el uso racional de los plazo la transformación productiva. La internacional y la inversión extranjera
recursos naturales. En ese sentido, las segunda incluye un estudio novedoso directa. En este sector comprende un
oportunidades reflejan el acceso de la sobre la oferta institucional de progra- conjunto de actividades con una pro-
población a bienes y servicios de cali- mas para atender el desarrollo producti- ductividad y dinamismo muy superiores
dad como resultado de la generación de vo. La tercera sección expone la forma en al resto del aparato productivo nacio-
empleo decente y de mayores ingresos la que la respuesta de la política mone- nal, una situación que este Informe ha
para los diferentes grupos sociales en las taria logra mantener estabilidad, pero caracterizado como “la nueva economía”.
distintas zonas del país, lo que también con dificultades para cumplir su objetivo El país sigue sin resolver la dualidad
denota equidad en su distribución. La de inflación. La cuarta sección analiza productiva entre estos dinámicos sec-
estabilidad se manifiesta en la reducción la respuesta de la política fiscal austera tores y los orientados principalmente al
de los desequilibrios internos —déficit y ortodoxa. Finalmente, en la última mercado interno (“la vieja economía”)
fiscal e inflación— y externos —balanza parte, se explora el vínculo territorial los cuales, aún hoy, siguen aportando la
de pagos—, de manera que se posibilite entre inseguridad ciudadana y el dina- mayoría de los empleos. Un factor que
el crecimiento sin comprometer el futuro mismo económico, mediante un estudio permitiría escapar de esta situación es
de las nuevas generaciones. Esto se logra del comportamiento del sector comercial el diseño e implementación de amplias
en los municipios del país. políticas públicas orientadas a promover
el desarrollo productivo y el empleo de reducir las desigualdades y rezagos en las económico es moderado y no muy distin-
los sectores que no han sido beneficiados oportunidades laborales y empresariales, to al experimentado en varios años de la
por la apertura comercial y de capital. especialmente las que afectan a los gru- década anterior, tal como se señaló en el
El propósito de tal propuesta no sería pos más vulnerables. Informe Estado de la Nación 2023 (PEN,
apagar el motor “externo”, sino encender Esta sección presenta con detalle el 2023b).
la otra parte de la economía. Un examen panorama de crecimiento reciente de la Los principales motores de crecimien-
de programas claves que la institucionali- producción del país, con una perspectiva to de la economía son el consumo de los
dad pública ofrece en este ámbito sugiere comparada de mediano plazo. La prime- hogares y las exportaciones de bienes,
pocas capacidades para atemperar la dua- ra parte analiza las fuentes y las brechas cada uno de los cuales aportó alrededor
lidad estructural. La fuerte reducción de según régimen de producción. La segun- de un 45% al aumento en la demanda
la inversión pública en infraestructura, da muestra como la insuficiente mejora total en el 2023 (gráfico 3.2). Este hallaz-
sumada a la creciente dependencia del en la producción se refleja en una falta de go se explica por dos factores: primera-
ahorro externo, también limita, al menos oportunidades laborales. mente, en el caso de los hogares, aunque
en el corto plazo, la posibilidad de utili- esta actividad mantiene tasas moderadas
zar este mecanismo para generar creci- Dinamismo moderado de la (3%), tiene un alto peso en la economía,
miento y empleo en la “vieja economía”. producción depende del impulso cercano al (49% del PIB). En cambio, las
Esta sección analiza con detalle el del sector exportador y peso ventas externas de bienes, que significa-
balance del sector real de la economía relativo del consumo ron un 16% del PIB entre el 2015-2019,
costarricense, a partir de los trabajos de En 2023 y la primera mitad del 2024, lograron altas tasas de crecimiento supe-
Meneses y Córdoba (2024a), Meneses el dinamismo de la economía costarri- riores al 7% y han aumentado de forma
y Córdoba (2024b) y Meneses et al. cense superó el de crecimiento promedio significativa su aporte a la economía total
(2024). La primera parte profundiza en de largo plazo. En el 2023, el incremento respecto al nivel que tenían antes de la
la coyuntura actual, específicamente en en la producción alcanzó un 5,1%, supe- pandemia.
el crecimiento y la generación de opor- rior al registrado el año anterior (gráfico Otro dato positivo es el comporta-
tunidades durante el 2023 en perspecti- 3.1). El Banco Central de Costa Rica miento de la inversión privada durante
va comparada con los últimos años. La (BCCR) proyecta que este impulso se 2023, la cual creció un 10% en relación
segunda parte analiza desde una óptica desacelerará para finales del 2024 y que con el año anterior, es decir, el triple
de largo plazo la transformación de la en el 2025 el indicador será cercano al 4% de lo registrado en el mediano plazo.
estructura económica durante los últi- (BCCR, 2024a). Es claro que el país logró Este crecimiento fue impulsado por nue-
mos treinta años. una reactivación económica tras la crisis vas construcciones, tales como vivienda,
de 2020. No obstante, ese dinamismo naves industriales, locales comerciales y
Crecimiento es insuficiente para edificios de apartamentos. Además, las
mejorar oportunidades laborales exportaciones de servicios también gene-
y reducir brechas productivas Gráfico 3.1 raron un aporte al dinamismo, particu-
Después del golpe que significó la Tasa de crecimiento del PIB larmente las actividades profesionales y
pandemia en 2020 y parte del 2021, la administrativas.
real y potenciala/
economía costarricense retomó la senda En contraste con estos factores dina-
de crecimiento que tenía en la déca-
(variación interanual) mizadores, el gasto del Gobierno se ha
da previa, una senda que es cercana al 10% reducido de forma sistemática, lo que
ritmo de expansión económica obser- 8% provocó que su aporte al dinamismo
vada en Costa Rica con perspectiva de 6% actual de la economía fuera cercano a
largo plazo. Tres años después, la pro- 4% cero en 2023. Estos resultados se deben
ducción ha superado el nivel prepandé- a las políticas de restricción del gasto
2%
mico, pero el empleo sigue rezagado; no que se intensificaron en las últimas dos
0%
fue sino hasta inicios de 2024 cuando administraciones de gobierno, un tema
-2%
logró el nivel alcanzado cinco años atrás. que será abordado con mayor detalle en
La evidencia disponible apunta a que la -4% la sección sobre política fiscal.
economía sigue generando insuficientes -6% Las brechas en el crecimiento de los
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
oportunidades de empleo para la pobla- distintos componentes de la demanda

ción del país. Las estimaciones para los se asocian con la asimetría existente de
PIB Promedio largo plazo
próximos años proyectan que esta ten- acuerdo con el régimen de producción
dencia se mantendrá, por lo que, a menos a/ Las líneas punteadas muestran la proyección al que están amparadas las actividades
que ocurran cambios económicos signifi- para el 2024. económicas. Por un lado, el régimen
cativos, no se esperan mayores avances en Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos del especial5, compuesto principalmente por
la capacidad del aparato productivo para BCCR. las zonas francas y el perfeccionamiento
activo, representó alrededor del 14% del

Gráfico 3.2 PIB en 2023 (gráfico 3.3), una proporción
Aporte al crecimiento total de la economía, según principales mayor que la de diez años atrás debido
a su notable dinamismo, que supera
componentesa/
ampliamente el promedio nacional. Este
(porcentajes)
régimen goza de una serie de beneficios
50 e incentivos tributarios. Por otro lado,
45 el resto de la producción se clasifica en
el grupo denominado régimen definitivo
40
que significa el 86% de la economía y
35 mantiene un impulso moderado. Estas
30 brechas se han mantenido en los últimos
años. En el primer semestre del 2023, el
25
régimen especial registró un crecimiento
20 cercano al 16% y, aunque se desaceleró
15 a finales del año, se mantuvo en niveles
10
altos. En contraste, el crecimiento del
resto del parque empresarial este indica-
5 dor se mantuvo alrededor del 4%.
0 La moderada desaceleración económi-
Hogares Exportaciones Exportaciones Inversion privada Gasto del ca registrada a finales del 2023 se prolon-
bienes servicios Gobierno
gó durante el primer semestre del 2024,
Promediob/ 2023 Peso relativo con un crecimiento de aproximadamente
un 4,4%. A pesar de esta disminución, el
a/ Se excluye la inversión física pública, dado que tiene un bajo peso relativo (2%) y su aporte al creci- crecimiento sigue estando por encima
miento es nulo. del promedio interanual de los primeros
b/ Corresponde al promedio entre el 2015 y 2019. trimestres de la década anterior (2010-
Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos del BCCR.
2019). Esta baja reciente en el crecimiento
Gráfico 3.3
Evolución del PIB real, por régimen de producción, según valores
absolutos y variación interanual
a) Absolutos b) Tasa de variación interanual
(en billones de colones) (porcentajes)
10 35
9 30
8 25
7
20
6
15
5
10
4
5
3
2 0
1 -5
0 -10
II-14
IV-14
II-15
IV-15
II-16
IV-16
II-17
IV-17
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IV-18
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IV-19
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IV-23
II-24
PIB régimen definitivo PIB régimen especial PIB régimen definitivo PIB régimen especial
Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos del BCCR.
se ha observado principalmente en las

exportaciones de las zonas francas; sin Recuadro 3.1 Gráfico 3.4
embargo, aunque sus tasas son meno-
La actividad económica Inversión Directa de zonas
res, siguen siendo elevadas. El Gobierno
mantuvo las políticas de restricción fis- mundial se mantiene resiliente francas, según ubicación
cal, lo que ha resultado en una disminu- sin amenazas para la inflación territoriala/
ción del gasto y de la inversión pública. (millones de dólares)
Como consecuencia, la contribución del
3.500
gobierno al crecimiento ha sido práctica- En 2023, la economía global mostró una
3.000
mente nula, según las últimas estimacio- mejora sin provocar presiones sustancia-
nes disponibles para 2024. les sobre la inflación o el desempleo. El 2.500
En términos generales, el dinamismo FMI estima un crecimiento mundial del 2.000

del país ocurre en un entorno mundial 3,3%, impulsado por factores como el 1.500
gasto público, el consumo de los hoga-
lleno de riesgos derivados de conflictos 1.000
res, una mayor participación laboral en
geopolíticos y amenazas proteccionistas países desarrollados y una disminución 500
que podrían afectar negativamente los de los precios de la energía (FMI, 2024c). 0
beneficios que el país ha obtenido a través Para los próximos años, el FMI proyecta 2018 2019 2020 2021 2022 2023
de la reubicación de empresas en Costa un crecimiento del 2,6% en 2024 y una Dentro de GAM Fuera de GAM
Rica, fenómeno conocido como nears- desaceleración al 1,9% en 2025, a medi-
horing (recuadro 3.1). Según el último da que el mercado laboral se estabiliza y a/ La inversión fuera de la GAM en el 2023 fue de
reporte de política monetaria de septiem- el crecimiento económico se modera. -5,4 millones de dólares.
bre del 2024 del Banco Central se estimó Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos
En América Latina y el Caribe, la acti- del BCCR.
que la economía pasará de crecer 5,1% en
el 2023 a 4% en el 2024, con expectativas vidad económica se desaceleró en 1,9
puntos porcentuales en 2023 debido a
de que este menor dinamismo persista El crecimiento de la IED se ha concen-
políticas monetarias contractivas, débil
en 2025. demanda externa y vulnerabilidades
trado casi en su totalidad en inversión
La dualidad del dinamismo econó- estructurales (Naciones Unidas, 2024). de zonas francas en la Gran Área
mico costarricense según el régimen de Esta tendencia continuó durante los Metropolitana (GAM), las cuales repre-
producción se refleja claramente en el últimos meses del 2024 como resultado sentaron un 94% del promedio de inver-
comportamiento de las exportaciones. de políticas de consolidación fiscal y del sión entre 2019 y 2023 (gráfico 3.4).
En 2023, el 88% del crecimiento de aumento de las tasas de interés para Aunque desde 2018 se han registrado
las exportaciones totales de bienes fue controlar la inflación. inversiones extranjeras fuera de la GAM,
impulsado por el dinamismo de las zonas los flujos han mostrado una alta vola-
francas. En contraste, las exportaciones El panorama mundial presenta riesgos tilidad e incluso una contracción en el
bajo el régimen definitivo crecieron a un equilibrados. Entre los factores que período analizado por este informe. Esta
podrían impulsar el crecimiento des-
ritmo mucho menor. Aunque el país ha inestabilidad se debe, en gran medida, a
tacan el desarrollo de la inteligencia
logrado exportar más de lo que importa artificial y la implementación anticipada
decisiones corporativas, tales como pagos
en bienes y servicios, esta expansión no de reformas estructurales. No obstante, a casa matriz, reinversión o inyecciones
se ha traducido en mejoras sustanciales los riesgos incluyen posibles aumentos de capital (BCCR, 2024a).
en las oportunidades laborales para la en los precios de materias primas debido Los crecientes flujos de la IED hacia las
mayor parte de la población. a conflictos regionales, una inflación per- zonas francas han significado un aumen-
En los últimos años, el impulso de las sistente y cambios en políticas económi- to de los recursos que salen del país, prin-
zonas francas se ha acompañado de una cas derivados de procesos electorales, lo cipalmente a las respectivas casas matriz.
fuerte entrada de inversión extranjera que podría aumentar el proteccionismo De acuerdo con Meneses y Córdova
directa (IED). En el 2023, la IED alcan- (FMI, 2024a; EIU, 2024).El Índice de (2024b), esta sostenida salida de ganan-
zó niveles históricos, superando los 4.000 Riesgo de Trump estima que México, cias se evidencia con un aumento en la
Costa Rica y Alemania son los socios
millones de dólares, lo que representa 3,7 brecha entre el producto interno bruto
comerciales de Estados Unidos más
veces el saldo de la cuenta corriente, el vulnerables ante posibles cambios de
(PIB) y lo que se queda en el territorio,
valor más alto reportado en el siglo XXI. las políticas comerciales, de seguridad que se mide por del ingreso nacional
Este flujo de capital también tiene impli- y migración6 ante una posible victoria de disponible (IND). En 2023 la diferen-
caciones sobre los agregados monetarios, Donald Trump (EIU, 2024). cia entre ambos indicadores representó
ya que el mayor ingreso masivo de dólares alrededor de 9% del PIB, similar al del
puede ejercer presión para una aprecia- Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con año pasado y el doble que una déca-
ción de la moneda local. Este tema se datos del FMI, 2024a y 2024c; EIU, 2024 y da atrás (gráfico 3.5). Estos resultados
profundizará más adelante. Naciones Unidas, 2024. evidencian que la fortaleza que tiene el
sector exportador y la IED como fuente

Gráfico 3.5 de estabilidad externa no es suficiente
para impulsar más las oportunidades
Brecha entre el ingreso nacional disponible (IND) y el PIB reala/ laborales y el desarrollo humano en el
(porcentaje del PIB) territorio, además de que aumenta la vul-
15 nerabilidad a la economía al depender del
contexto internacional y de decisiones
empresariales de multinacionales.
10
Finalmente, el dinamismo de la inver-
sión depende no solo de las expectativas
5 empresariales, sino también del consumo
de los hogares, que estimula la produc-
ción, y que está fuertemente influido
0
por la confianza que tengan las familias
en la situación actual y las perspectivas
-5 de la economía. Durante la pandemia se
registró una importante caída en esa con-
-10
fianza (gráfico 3.6), pero desde entonces
se ha observado una tendencia al alza
como parte de un proceso de recupera-
-15 ción. Sin embargo, a mediados del 2023
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
esta tendencia se estancó y en mayo de
este año la medición registró cierta invo-
a/ Si el indicador es negativo significa que el PIB es mayor que el IND. lución en la confianza de las familias. Los
Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos del BCCR. últimos datos registrados para el 2024
muestran una recuperación. En el caso
de los empresarios, la tendencia de las
expectativas económicas en los años pos-
tpandemia es al alza, pero varía signifi-
Gráfico 3.6 cativamente según sector. En los últimos
meses, el mayor desgaste se observa en la
Evolución del índice de expectativas empresariales (IEE) y el industria y agricultura.
índice de confianza del consumidor (ICC)a/
70 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
65
60 SEGUIMIENTO DEL CRECIMIENTO
55 ECONÓMICO DURANTE EL 2023 Y
PRIMEROS MESES DEL 2024
50
véase Meneses y Córdova, 2024b,
45
en www.estadonacion.or.cr
40
35
30
Brecha entre el crecimiento de
25 la producción y el empleo limita
20 generación de oportunidades
II-17
VI-17
II-18
IV-18
II-19
IV-19
II-20
IV-20
II-21
IV-21
II-22
IV-22
II-23
IV-23
II-24
Desde hace más de una década, el

Informe Estado de la Nación ha señalado
IEE ICC que la economía costarricense tiene una
baja capacidad para generar oportunida-
a/ El IEE corresponde a mediciones trimestrales, mientras que para el ICC considera febrero, mayo, des laborales y absorber el crecimiento
agosto y noviembre de cada año. El área marcada en gris corresponde a las mediciones durante la de la población en edad de trabajar, espe-
pandemia en el 2020. cialmente para atender las demandas de
Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos del IICE- UCR y la Escuela de Estadística de la UCR.
trabajo de la población poco calificada.
A lo anterior se suma el deterioro en la

calidad del empleo, pues cada vez son Gráfico 3.7
más personas que no encuentran trabajo Variación interanual del PIB y de las nuevas oportunidades
o que se mantienen en la inactividad.
de empleo
En el 2023, pese al crecimiento econó-
(porcentajes)
mico, nuevamente se registraron pérdi-
das de empleo (gráfico 3.7). Este deterio- 20
ro no se refleja en la tasa de desempleo, 15
un indicador que ha disminuido en los
últimos años, no debido a la creación 10
de empleo sino porque existe una mayor 5
cantidad de personas en edad laboral que
0
no están participando laboralmente en
el mercado (véase Capítulo 2) El resul- -5
tado es que a finales de 2023 aún no se -10
lograba alcanzar la cantidad de personas
ocupadas que se tenía en el 2019, un nivel -15
que se logró en el primer cuatrimestre del -20
2024. Tomó casi un quinquenio llegar
al nivel prepandémico. Nuevas medicio- -25
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II
nes permitirán saber si esta recuperación
continuará. En cualquier caso, cabe ano- 2019 2020 2021 2022 2023 2024
tar que el dinamismo en el empleo sigue Variación del PIB Variación del empleo
siendo inferior al de la producción. Fuente: Meneses y Córdova, 2024b, con datos del BCCR y la Encuesta Continua de Empleo, del INEC.
Los ingresos reales de la población han
crecido gradualmente en un contexto de
baja inflación (ver más adelante), como Gráfico 3.8
parte del proceso de recuperación de la
crisis de la pandemia. Así, entre el 2019 Evolución del ingreso real promedio del añoa/ de las personas
y 2020, este indicador disminuyó de ocupadas, según rama de actividad
475.000 a 435.000 colones, casi un 10%. (colones reales, deflactados con el IPC, diciembre 2020=100)
Para el 2023 se registra una mejora al
nivel de 467.000 colones por persona, un
hecho positivo, pero que aún no alcanza 500.000
el nivel prepandemia. La mejora se obser-
va en todas las ramas (gráfico 3.8), espe-
cialmente en el agro —la actividad con
los salarios más bajos— y los servicios. 400.000
El incremento de los ingresos de las
personas ocupadas se reporta principal-
mente en los empleos de menor calidad 300.000
y en los grupos vulnerables (mujeres y
jóvenes). En realidad, más que una mejo-
ra histórica, lo observado corresponde, 200.000
mayormente, a un retorno al nivel pre-
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2019
2020
2021
2022
2023
2024
pandemia, especialmente para las perso-

nas en ocupaciones de baja calificación, Agro Manufactura Servicios
las que están en el sector informal o
a/ El año 2024 incluye únicamente el valor del primer trimestre.
en empleos independientes. Aunque los Fuente: Meneses et al., 2024, con datos de la Encuesta Continua de Empleo, del INEC.
ingresos de los puestos con salarios más
altos no crecieron, especialmente debido con detalle en el capítulo de Equidad e este dinamismo sigue siendo insuficiente
al estancamiento salarial en la mayoría Integración Social. para mejorar las condiciones de vida de
de los empleados públicos, los niveles se El análisis presentado en esta sección la población. La desigualdad productiva
mantienen muy por encima del resto de evidencia que, a pesar de que la economía se refleja como una dificultad estructu-
ocupaciones. Dicho tema es analizado creció dinámicamente durante el 2023, ral para mejorar las oportunidades de
los grupos más vulnerables, los cuales

han sido los más afectados durante los Gráfico 3.9
episodios de crisis a lo largo del presente
Estructura productiva por grandes ramas de actividad,
siglo. Las perspectivas de una desacele-
según década
ración económica relativa para 2024 y
2025 probablemente complicarán aún (porcentaje del PIB)
más este panorama. 45
40
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE 35
30
SITUACIÓN DEL MERCADO
LABORAL DE COSTA RICA EN 2023 25
E INICIOS 2024 20
véase Meneses, et al., 2024,
15
10
5
Cambio en el estilo de desarrollo
generó una transformación 0
Agro Manufactura Servicios tradicionales Servicios especializados
estructural en la economía,
pero con mayores niveles de 1991-1999 2000-2010 2011-2021
desigualdad
Hace diez años, el Vigésimo Informe Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos del BCCR.
Estado de la Nación (PEN, 2014) plan-
teó que, después de la crisis de los años formaciones productivas y laborales que menor calificación educativa. Por otra
ochenta del siglo pasado, el país imple- han caracterizado al país durante las parte, la “nueva economía”, que incluye
mentó políticas de apertura comercial y tres últimas décadas y sus efectos sobre las exportaciones agrícolas no tradicio-
atracción de inversión extranjera directa la desigualdad de ingresos. El análisis se nales, nuevos servicios y zonas francas,
con el fin de potenciar el crecimiento basa en los datos del PIB a máxima des- presentaba desde entonces mayores tasas
económico y la generación de empleo. agregación del BCCR, el cual contiene de crecimiento, pero con baja capacidad
Para ello, desarrolló una nueva insti- registros de la evolución de 152 activida- de absorber mano de obra. Esta duali-
tucionalidad dedicada a desarrollar el des económicas entre 1991 y 2021. dad se afianzó y profundizó en los años
sector externo. Se esperaba que el auge siguientes.
económico derivado de la apertura Reconfiguración en la producción El resultado más evidente de la trans-
comercial e inversiones se tradujera en en los últimos treinta años formación productiva fue la caída en
más y mejores oportunidades de empleo acentuó las brechas entre el el peso relativo de la agricultura, que
para la mayoría de la población y no solo empleo y el crecimiento pasó de representar un 13% a un 5%
para sectores minoritarios. Sin embargo, El cambio en el estilo de desarrollo del PIB total entre la década de los
como lo señaló ese Informe, el país no económico del país a finales del siglo noventa y el 2011-2021 (gráfico 3.9). La
realizó reformas estructurales en las enti- significó una transformación estructural segunda rama con mayor disminución
dades dedicados a los sectores tradicio- de la economía en décadas siguientes. es la manufactura, la cual pasó de 21%
nales y al mercado local, ni implementó El país pasó de una producción tradi- a 14% del PIB en el periodo estudia-
una política de empleo de forma para- cional a una más concentrada en activi- do; sin embargo, como se detallará más
lela. El resultado fue un aumento de la dades especializadas. Este tránsito dejó adelante, esto obedece principalmente a
inversión y el auge del sector exportador, rezagada a una buena parte del aparato una reconfiguración interna por la caída
sin que esto se reflejara en una mejora productivo. Desde la primera década, de la industria tradicional y el auge de
generalizada de las oportunidades labo- el Decimoquinto Informe Estado de la productos con mayor contenido tecno-
rales y empresariales para la mayoría de Nación (2009) planteó que la “vieja eco- lógico.
la población. nomía”, compuesta por los sectores tradi- Los servicios más tradicionales (cons-
En esta edición del Informe se comi- cionales de la agricultura y la industria, trucción, electricidad, comercio, comida
sionó un estudio para analizar con deta- estaba siendo menos dinámica que la vin- y alojamiento) se mantienen como un
lle las implicaciones sociales del cambio culada al sector externo, aunque concen- pilar de la economía que representa un
estructural en la economía. Meneses y traba la mayor parte del mercado laboral 41% en promedio. La estabilidad en la
Córdova (2024a) analizaron las trans- con puestos de baja remuneración y de participación de este sector refleja la
importancia que tiene para el funciona- las empresas que venden sus productos al ro en la calidad del empleo, especialmen-
miento del país. En cambio, los servicios mercado internacional. Esto implica que te en periodos de recesión económica. En
más especializados (información y comu- algunas actividades agrícolas dependan ediciones anteriores, el Informe Estado de
nicaciones, servicios financieros, inmobi- más de la maquinaria y que sean inten- la Nación ha planteado que las personas
liarios y profesionales) que significaban sivas en capital, lo que reduce la necesi- más afectadas en momentos de crisis son
menos de una quinta parte de la econo- dad de mano de obra adicional, incluso aquellas con menor calificación educati-
mía en los años noventa, hoy representan cuando la producción aumenta. De esta va, quienes también son las últimas en
casi una tercera parte de la producción. manera, algunos productos crecen sin ser recontratadas en los años posteriores
Por ramas de actividad, este tipo de ser- que esto se traduzca en una creación sig- de recuperación. Las personas más jóve-
vicios muestran las tasas de crecimiento nificativa de empleo (Haider et al., 2023 nes, mujeres y con menor nivel educativo
más altas en los últimos años. y Sié, 2023). En el caso de la manufactura son las que históricamente han tenido
Meneses y Córdova (2024a) señalan y los servicios, la brecha entre la dinámica menores oportunidades en el mercado
que el cambio estructural tuvo fuertes de la producción y el empleo no se amplió laboral (ver más detalles en el capítulo 2:
implicaciones sobre la capacidad de la y se mantuvo similar en la última década. Equidad e Integración Social).
economía para generar nuevas oportu- En términos generales, la débil cone-
nidades laborales. Mientras que en la xión entre el empleo y la producción Nuevos productos se posicionan
década de los noventa el crecimiento eco- refuerza los hallazgos del Informe en la manufactura y servicios
nómico y el empleo crecían a un ritmo Estado de la Nación (2021) indicados especializados, mientras que el
similar, cercano al 3%, entre 2011-2021 por Meneses et al. (2021) que mues- agro se mantiene rezagado
la producción aumentó un 3,1% y el tran cómo los bajos multiplicadores de La transformación productiva de la
empleo un 0,4%. Este desfase se registró empleo del país limitan la capacidad economía muestra una clara tendencia
en todas las grandes ramas de actividad, de generar mayores oportunidades de por grandes ramas. Sin embargo, cuan-
pero es más pronunciado en el sector empleo con el crecimiento económico. do se efectúa un examen más detallado
agrícola, en el que se observa un deterio- Es importante considerar que parte de de las actividades que cada rama com-
ro más pronunciado del empleo (gráfico esta brecha se explica por las mejoras en prende, afloran importantes diferencias
3.10). En parte, esto podría explicarse la productividad total de los factores por internas. Algunas actividades han logra-
por una mejora en la productividad debi- mejoras en procesos de automatización; do posicionarse como productos nuevos
do la automatización o digitalización sin embargo, si esto no se acompaña de que no eran relevantes en la década de
de la producción (Meneses et al., 2022). aumentos en la escala de producción, el los noventa; otras, han perdido compe-
Vega y Jiménez (2023) afirman que en resultado es una menor generación en las titividad y dejaron de ser impulsoras de
la agricultura se registró un importante oportunidades de trabajo. la economía. Con el fin de analizar con
incremento en la productividad entre La menor capacidad de la economía detalle la dinámica productiva, Meneses
los periodos 2006-2010 al 2011-2015, para absorber a las personas dispuestas a y Córdova (2024a) clasificaron los diez
mejora que se observó especialmente en trabajar se ha acompañado de un deterio- productos principales de cada rama en
Gráfico 3.10
Variación interanual promedio de la producción y el empleo, por década, según sector productivo
(porcentajes)
a) Agro b) Manufactura c) Servicios
6 12 6
4 10 5
2
8 4
0
6 3
-2
-4 4 2
-6 2 1
-8 0 0
1991-1999 2000-2010 2011-2021 2022-2023 1991-1999 2000-2010 2011-2021 2022-2023 1991-1999 2000-2010 2011-2021 2022-2023
Empleo Producción
Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos del INEC y el BCCR.

tres grupos según su crecimiento a lo • Debilitados: estaban en la lista de noventa como en la actualidad, más del
largo del período 1990 a 2021 para ras- los diez principales en la década de los 75% de la producción se explica por los
trear cambios en su importancia relativa. noventa o 2000-2010, pero dejaron de mismos diez bienes y, específicamente,
Estos grupos son: estarlo en los últimos diez años. solo por tres de ellos: la piña, el banano y
la ganadería explican aproximadamente
• Alto crecimiento: aparecieron en los A partir de esta clasificación se pudo el 50% del declinante PIB de esta rama
cinco o seis primeros lugares del ran- identificar dos grandes tendencias en las de actividad (gráfico 3.11).
king en la década de 1990 y hasta en la últimas tres décadas. La primera es que Esta concentración se ha mantenido a
década 2011-2021 el sector agrícola y los servicios tradicio- pesar de la reciente pérdida de compe-
nales concentran la mayor parte de su titividad de las exportaciones de frutas
• Sostenido: productos que se mantu- producción en las mismas actividades en el mercado internacional, según fue
vieron, pese a oscilaciones, en la lista de durante el período analizado; es decir, su reportado en años anteriores por este
los diez principales en las tres décadas composición es más estable. En el caso Informe (PEN, 2022; Meneses et al.,
analizadas del sector agrícola, los principales pro- 2022). El banano sigue siendo el principal
ductos se han mantenido. Tanto en los producto del sector, aunque con un
Gráfico 3.11
Participación de las principales actividades según sector y dinamismo. 2021
Sector Alto crecimiento Sostenido Debilitado
Piña
Agrícola Banano
Palma Africana
Ganado vacuno
Lácteos
Instrumentos
Manufactura médicos
Servicios Consultoría,
especializados gestión
financiero y otros
Salud
humana
Servicios
tradicionales
Comercio
Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos del BCCR.

crecimiento inestable, y la piña aumentó que comprende no tienen tasas de creci- ponder a diferentes factores, como el
su participación del 11% al 16%, posi- miento extraordinarias, constituyen un incremento en la demanda, decisiones de
cionándose como el segundo producto soporte indispensable para el desarrollo política pública para restringir servicios o
más importante. En cambio, el café pasó del país, lo cual puede contribuir a expli- el precio que se cobra por la prestación del
de ocupar el segundo lugar en la década car esa estabilidad. Cabe agregar que servicio, entre otras posibles explicaciones.
de los noventa a ser el quinto entre 2011- estos servicios se prestan principalmente La segunda tendencia, contrastante
2021, por un deterioro sostenido de su para el mercado interno desde el régimen con la anterior, es que en la manufactura
dinamismo económico. Estos cambios definitivo. Las actividades dentro del sec- y, en particular, en los servicios espe-
tienen implicaciones sobre las oportu- tor que más crecen están vinculadas a cializados, se experimentó un auge de
nidades, dado que el café tiene una alta las demandas de instalaciones de zonas productos con alto crecimiento que han
capacidad de encadenar y multiplicar el francas, tales como construcción especia- ganado participación y que en la década
empleo, mientras que la piña no la tiene. lizada y edificios no residenciales. de los noventa no eran relevantes. Estos
Los productos agrícolas que más han Meneses y Córdova (2024a) destacan el resultados coinciden con lo expuesto en
crecido en las últimas décadas son la cambio interno en los servicios de educa- la sección anterior, ya que el dinamismo
cría de pollos, otras frutas, tubérculos y ción y salud7. En ambas, el sector público económico más alto se registra principal-
palma africana. El auge de este último ha disminuido su participación en estos mente de este último sector.
obedece a la demanda de aceite en el mer- servicios, al pasar de alrededor de 78%, En el caso de la manufactura, se obser-
cado internacional. Finalmente, entre los cada una, a 68%% y 71%, respectivamen- va una importante transformación inter-
que han perdido presencia se encuentran te, en 2011 y 2021 (gráfico 3.12). Esta na en los últimos treinta años. Se migró
el melón, los follajes y la caña y, en par- baja responde al mayor crecimiento de de una producción tradicional hacia una
ticular, los granos básicos, que son parte la participación de empresas privadas en de mayor contenido tecnológico, inserta-
fundamental de la dieta de la población relación con la registrada por las empresas da en importantes cadenas de valor, con
(capítulo 4 en esta edición). e instituciones públicas que los proveen. una fuerte participación de empresas en
Meneses y Córdoba (2024) plantean Por ejemplo, la tasa promedio anual de la el régimen especial (zonas francas y per-
que en la década de los noventa se dio enseñanza de mercado fue del 14,5% en feccionamiento activo). Esta rama tiene
el último auge del agro en Costa Rica. los noventa, frente al 2,4% de su similar la mayor cantidad de productos con cre-
A partir de esa época, se experimentó de "no mercado" (públicas). Es importante cimiento alto, tales como los instrumen-
una reducción del área dedicada a los considerar que se requieren más estudios tos y suministros médicos, la elaboración
principales cultivos, cambios en el uso a profundidad para analizar este tema, de comidas, platos preparados, cemento,
del suelo, el aumento de los costos de ya que el aumento en el valor de la pro- procesamiento y conservación de frutas
producción y la alta exposición a la varia- ducción del sector privado puede corres- y panadería.
bilidad y el cambio climáticos, factores
que contribuyeron a disminuir su impor-
tancia dentro de la economía costarricen- Gráfico 3.12
se (PEN, 2023b; véase capítulo 4 en esta Evolución de la participación en la producción de los servicios
edición). Esta evolución tiene implicacio- de salud y enseñanza, por década, según tipo
nes en materia de seguridad alimentaria,
(porcentajes)
dado que la drástica caída experimentada
en la producción de alimentos aumentó a) Salud b) Enseñanza
fuertemente la dependencia del país de
las importaciones para cubrir el consu- 22 22
mo interno, principalmente de granos 32 29
básicos (Chacón y Segura, 2021; véase
capítulo 4 en esta edición).
En el caso de los servicios tradicio-
nales, estos mantuvieron una posición
estable en los últimos treinta años como 78 78
68 71
el sector con mayor peso dentro del PIB,
con una participación alrededor del 40%
de la producción. Dentro de estos, el
comercio, la enseñanza y la atención de
la salud humana son las más representa- 1991-1999 2011-2021 1991-1999 2011-2021
tivas, pues representan pocos menos dos
No mercado Mercado
tercios (60%) de la producción del sector.
Aunque la mayoría de las actividades Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos del BCCR.
Existen otros bienes industriales que años, es posible concluir que el país no En los últimos años, esta desigualdad
han logrado mantener una importan- implementó estrategias para mejorar el se ha mantenido en niveles altos, pues
cia relativa tales como la elaboración de dinamismo y la diversificación de las el fuerte impulso de las actividades más
carne y embutidos, productos lácteos, actividades económicas más tradiciona- dinámicas en el régimen especial y el
equipo eléctrico y plásticos. En su mayo- les como la agricultura, que había sido estancamiento de las más tradicionales
ría (80%) se fabrican dentro del régimen una importante y tradicional empleadora provocó que las oportunidades labora-
definitivo. Esto parece corresponder, en de la población menos calificada. Este les no fueran inclusivas ni estuvieran al
parte, a una trasformación del sector cambio estructural en el aparato produc- alcance de la mayor parte de la población.
primario tradicional en el sentido de tivo tuvo fuertes implicaciones sobre el Los grupos más vulnerables, que son
desarrollar una agroindustria asociada empleo, pues contribuye a explicar tanto los que tienen mayores dificultades para
con el fin de incorporar mayor valor agre- el bajo dinamismo endémico del merca- conseguir trabajo, tienen una mayor par-
gado. En términos generales, la indus- do laboral como, en particular, las pocas ticipación en actividades de baja remune-
tria muestra una transformación hacia oportunidades de empleo con las que ración y en la informalidad.
bienes de mayor contenido tecnológico, sistemáticamente cuenta la población de Para aproximar los niveles de desigual-
impulsados y bien posicionados, con una baja calificación. dad, se utiliza el coeficiente de Gini.
activa participación de las zonas francas, Este indicador estima la dispersión de
aunque con bajas capacidades de enca- Asimetría en las oportunidades los ingresos, donde 0 se interpreta como
denar y multiplicar empleo (Meneses et laborales y empresariales la situación de perfecta igualdad y 1 la
al., 2021). aumentó niveles de desigualdad mayor concentración de los recursos. A
El estilo de desarrollo que implementó La transformación económica del país partir de esta medición, se identifica que
en el país desde los años noventa (PEN, en las últimas décadas se implementó Costa Rica es el único país de América
2014), sin embargo, no solo fomentó sin una política de empleo que lograra Latina8 (entre los 16 países analizados)
a la manufactura tecnológica, sino que conectar el mercado laboral con el dina- que presenta mayores brechas de ingreso
también impulsó nuevos servicios, espe- mismo productivo. Esta desconexión ha entre la década actual y la de los años
cialmente desde zonas francas. Ello dio sido un factor estructural que contribuyó noventa. En esta materia, el país pasó de
como resultado una transformación al aumento tendencial en la desigualdad ocupar la posición catorce en los noventa
interna de este sector. A finales de los de ingresos, un asunto tratado reitera- a la posición cinco en la década 2011-
noventa empezaron a crecer con fuer- damente en distintas ediciones de este 2021 (gráfico 3.13). Sumado a lo ante-
te dinamismo servicios como, por una Informe.
parte, la consultoría en gestión financie-
ra, recursos humanos y mercadeo y, por
otra, las actividades administrativas y Gráfico 3.13
de apoyo de oficinas, que representan un
30% y 13% del sector de nuevos servicios. Países con mayor coeficiente de Ginia/ en América Latina,
Esta transformación ha implicado que según década
actividades como contabilidad, alquiler
de vehículos y agencias de viajes hayan 0,60
perdido importancia. En el caso de la
última actividad, las ventas digitales han
reducido la demanda de operadores turís- 0,55
ticos.
En síntesis, la apuesta de crecimiento
económico implementada después de la
0,50
crisis de los años ochenta logró transfor-
mar la estructura productiva costarricen-
se. La manufactura y los servicios más
especializados fueron los sectores con 0,45
mayor dinamismo desde entonces. Se alo-
jaron dentro del régimen de zonas fran-
cas y perfeccionamiento activo y expe- 0,40
rimentaron importantes incrementos en Brasil Colombia Panamá Honduras Costa Rica Nicaragua Chile
la productividad, asociados a inversiones 1990-1999 2011-2021
intensivas en capital y al empleo selectivo
a/ Este indicador estima la dispersión de los ingresos, donde 0 se interpreta como la situación de perfec-
del personal con más calificación. Con la ta igualdad y 1 la mayor concentración de los recursos.
perspectiva que da una mirada de treinta Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos del Banco Mundial.
rior, el Informe Estado de la Nación 2023 desigualdad entre sectores productivos y de baja calificación. Además, tampoco
mostró que el 54% de las remuneraciones en los ingresos de las personas ocupadas. se implementaron políticas de empleo
se concentran en el quintil de hogares Este resultado era previsible, ya que desde alineadas con una transformación en la
de mayor ingreso Esta disparidad es aún el inicio no se desarrollaron programas oferta de servicios del sector educativo
mayor en las rentas de capital, de las que abordaran simultáneamente la mejo- que permitieran mejorar las oportuni-
cuales un 84% son absorbidas por las ra de la productividad y el crecimiento de dades y la calificación de los grupos más
familias de mayores recursos. los sectores más tradicionales, que son los vulnerables.
Con el fin de estudiar el tema de la principales empleadores de la población
disparidad de los ingresos, esta edición
del Informe realizó una actualización
del estudio efectuado por Meneses et al.
Gráfico 3.14 ANÁLISIS ESTRUCTURAL DE LA
(2018), en el que se realiza una descom-
EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA
posición del coeficiente de Gini por rama Aporte de la estructura
COSTARRICENSE EN LAS
de actividad para identificar cuánto de la productiva en la desigualdada/, ÚLTIMAS TRES DÉCADAS
desigualdad del ingreso de los ocupados según periodos
se explica por la estructura productiva. véase Meneses y Córdova, 2024a,
(porcentaje) www.estadonacion.or.cr
El análisis muestra que más de la mitad se 55,6 56,0
explica por las diferencias salariales exis-
tentes dentro y entre ramas de actividad,
lo que refuerza el hallazgo de que no exis- 51,7 Débil respuesta de la política
ten mejoras en la capacidad de la estruc- pública para impulsar el
tura productiva para reducir la desigual- desarrollo productivo del país
dad de los ingresos (Meneses y Córdova, 46,9
2024a). De hecho, los indicios apuntan Atender las brechas en las oportuni-
hacia el aumento de esta disparidad. En dades laborales y empresariales y forta-
la década de los noventa, el 47% de las lecer de manera sostenida la producción
diferencias en los ingresos se explicaba 1990-1999 2000-2010 2011-2021 2023-2023 requiere de una respuesta articulada de
por las brechas salariales existentes en la institucionalidad pública con compe-
las ramas de actividad; a partir de 2011, a/ Medida por el coeficiente de Gini a partir de los tencias en materia de políticas de desa-
ingresos de la ocupación principal.
esta proporción aumentó al 56% (el resto rrollo productivo. El Informe Estado de
Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos
de la desigualdad de ingresos se debe a la Nación 2023 mostró que las empre-
del INEC.
factores individuales) (gráfico 3.14). sas en el país tienen dificultades para
Los servicios constituyen la rama de
actividad con los niveles de desigualdad
Gráfico 3.15
más altos, aunque con marcadas dife-
rencias entre cada uno de sus subsecto- Coeficiente de Gini e ingreso promedio de las personas ocupadas
res. Las mayores brechas se observan en del sector servicios, según actividad
las actividades empresariales especiali-
zadas, profesionales, inmobiliarias y en 0,700
el comercio. En cambio, las diferencias
internas más bajas se registran en la ense- 0,600 Otros servicios
ñanza, las financieras y la administración
pública (gráfico 3.15). Es importante des-
Coeficiente de Gini
tacar que no necesariamente el alto nivel 0,500 Comercio Inmobiliarias Profesionales y técnicos
de desigualdad en cada rama se acompa-
ña de altos ingresos promedio. En sen- Alojamiento y comidas Transporte
Salud Información
0,400
tido contrario, puede observarse que las Enseñanza
tres actividades con menor inequidad Servicios administrativos
Financiera y seguros
tienen el mayor nivel de ingreso para las 0,300
Administración pública
personas trabajadoras.
La estrategia que implementó el país
0,200
hace treinta años, orientada hacia una 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 900.000 1.000.000
mayor apertura comercial y la atracción Ingreso promedio
de inversión extranjera directa, ha esta-
do acompañada de un aumento en la Fuente: Meneses y Córdova, 2024a, con datos del INEC.
crecer y sobrevivir a lo largo del tiempo, El Informe Estado de la Nación 2022 niveles observados antes del 2018. Debe
especialmente los negocios pequeños de analizó con detalle este tema. Identificó recordarse que entre el 2008 y 2020, la
capital nacional dedicados al mercado que la reducción en este tipo de gasto inversión en infraestructura como por-
local (Jiménez Fontana et al., 2023). La fue acompañada de un mayor endeuda- centaje del PIB fue de 2,8% en prome-
intervención no puede estar concentrada miento como fuente de financiamiento, dio, y desde entonces ha mantenido una
en un solo bien o servicio, dado que en la así como una concentración de la inver- tendencia a la baja (gráfico 3.16). Esta
actualidad no existe un sector que com- sión en el sector transporte. Para este reducción no implica una caída en térmi-
bine una serie de características ideales Informe, se presenta una actualización nos nominales del indicador, sino que el
como un crecimiento robusto y sosteni- de este estudio a partir del trabajo de crecimiento de dicho gasto ha sido más
do, un alto peso relativo en la estructu- Madrigal y Vargas Montoya (2024). Las lento que el de la economía en su con-
ra productiva, alta capacidad de gene- principales fuentes de información del junto. Este comportamiento contrasta
rar encadenamientos productivos, alta análisis son la Contraloría General de la con la respuesta de otros países latinoa-
multiplicación del empleo y que tenga República (CGR), el Banco de Proyectos mericanos, que realizaron importantes
importante incidencia fuera de la región del Ministerio de Planificación y Política inversiones como estímulo fiscal tras la
Central (Meneses y Córdova, 2017; Económica (Mideplan), el Colegio crisis de 2020, manteniendo una reduc-
Durán et al., 2021, Jiménez Fontana y Federado de Ingenieros y Arquitectos ción menos pronunciada posteriormente.
Segura, 2019). En ausencia de sectores (CFIA) y el Banco Central de Costa Rica El país no solo ha reducido la inver-
con un perfil ideal, la economía requiere (BCCR) (ver más detalles metodológicos sión en infraestructura, sino que también
un esfuerzo coordinado entre las políti- en Madrigal y Vargas Montoya, 2024). ha modificado la forma de financiarla.
cas educativas, de empleo y productivas, Desde 2018 se ha registrado una dis-
especialmente con enfoque en los secto- País reduce gasto público minución en el uso de recursos propios
res y grupos más vulnerables. en capital, pero aumenta la acompañada de un notable incremento
Esta sección analiza de forma detallada importancia del financiamiento en el uso de la deuda (gráfico 3.17). En
las políticas públicas para el desarrollo con endeudamiento el 2023, la proporción de los proyectos
productivo. Se alimenta de dos estudios La inversión en infraestructura pública financiados con presupuesto nacional fue
especiales elaborados para este Informe. de Costa Rica ha sido el factor de ajuste, de 38%, comparado con 52% en el 2014.
El primero examina la inversión en en los últimos quince años, para contener Durante este mismo periodo, el crédito
infraestructura física pública realizada el aumento del déficit fiscal y la deuda. externo aumentó del 28% a 60%. Si
en los últimos años, ya que esta es un En el 2023, esta inversión representó se considera el endeudamiento total, se
motor para el crecimiento y la competiti- un 1,3% del PIB, muy por debajo de los observa que representó más de la mitad
vidad. El segundo estudio aborda la ofer-
ta institucional pública de programas del
MEIC, Comex y Procomer enfocados en Gráfico 3.16
fomentar la economía. Inversión promedio en infraestructura económica, según regióna/
Insuficiente inversión en
5
infraestructura pública con
bajo potencial para impulsar la
economía 4
La inversión en infraestructura pública
es un motor clave de crecimiento y una
3
herramienta de estímulo de la política
fiscal (Aschauer, 1989; Farhadi, 2015;
Esfahani y Ramírez, 2003; Calderón y 2
Servén, 2003 y 2010; Xin et al., 2022).
Un mayor acervo de infraestructu- 1
ra dinamiza la economía al fomentar
la competitividad y la productividad
(Sánchez y Wilmsmeier, 2002). En Costa 0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Rica, después de la crisis económica del

año 2009, se observó un rápido deterioro
de las finanzas con un rápido aumento Costa Rica Centroamérica América Latina y el Caribe
de la deuda pública y el déficit fiscal, lo a/ Los datos comparativos están disponibles hasta el año 2021.
que generó un fuerte estrujamiento de la Fuente: Vargas Montoya y Madrigal, 2024, con datos de de la Plataforma de Datos de Inversión en
inversión física pública. Infraestructura Económica en América Latina y el Caribe, de CAF, BID y Cepal.
de la inversión pública registrada en el

Banco de Proyectos de Mideplan en el Gráfico 3.17
último año. Aunque en 2023 se eviden-
Gasto en infraestructura del sector público, según principal fuente
ció una disminución en el uso de prés-
tamos externos, será necesario esperar de financiamientoa/
futuros reportes para determinar si esta (millones de colones del 2017)
tendencia a la baja se consolida. 300.000
El predominio del financiamiento
externo en la inversión en infraestruc- 250.000
tura pública puede ser comprensible en
un país pequeño como Costa Rica, que
200.000
enfrenta una compleja situación fiscal.
Sin embargo, el aumento de esta moda-
lidad de financiamiento, combinado 150.000
con una caída de la inversión, sugiere
que, en este ámbito, el país es ahora 100.000
más dependiente del ahorro externo
que en el pasado, incluso cuando asigna 50.000
menos recursos. Además, la disminu-
ción de los recursos propios como fuente 0
de financiamiento refleja una caída en 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
la prioridad fiscal de la infraestructu-
Endeudamiento Recursos propios
ra. Actualmente, el Estado costarricense
invierte con recursos propios un nivel a/Los datos comparativos están disponibles hasta el 2021.
que es aproximadamente un 33% inferior Fuente: Madrigal y Vargas Montoya, 2024, con datos de la Plataforma de Datos de Inversión en
al registrado hace una década, a pesar de Infraestructura Económica en América Latina y el Caribe, de CAF, BID y Cepal.
que la economía ha crecido una quinta
parte en ese periodo. plazo sobre el fisco, así como valorar (2024), este incremento podría estar aso-
A marzo del 2024, la cartera de cré- mediante estudios técnicos que demues- ciado con la excepción de las municipali-
dito destinada a inversión en infraes- tren el beneficio social y el costo de los dades de la aplicación de la regla fiscal12.
tructura ascendió a los 4.493 millo- proyectos (Madrigal y Vargas Montoya, Por otro lado, el gasto de las instituciones
nes de dólares, distribuidos en 23 2024). descentralizadas por concepto de mante-
créditos. Los principales acreedores nimiento también ha experimentado una
son el Banco Centroamericano de Recortes en el mantenimiento recuperación desde el 2022, principal-
Integración Económica (BCIE) y el ponen en riesgo obra pública mente en carreteras.
Banco Interamericano de Desarrollo De acuerdo con los datos de la Vargas y Madrigal (2022) agrupan
(BID), que representan un 45% y 30% Contraloría General de la República los datos del gasto real en inversión en
del total, respectivamente. Las institu- (CGR), entre el 2020 y 2023, el gasto real infraestructura física, tomando el 2017
ciones públicas con mayor participación en construcciones, adiciones y mejoras9 como año base, en cinco sectores: social,
son el Ministerio de Obras Públicas y se redujo un 31% y, en mantenimiento transportes, servicios públicos y otros. El
Transportes (MOPT) con 944 millo- y reparación10, un 45%. La desatención análisis muestra que, desde el 2020, hay
nes de dólares, la Comisión Nacional de este último rubro podría tener gra- una caída en todas las áreas, con excep-
de Emergencias (CNE) con 700 millo- ves consecuencias para la seguridad y la ción de la social (gráfico 3.19). En este
nes de dólares, la Caja Costarricense de vida útil de los proyectos de inversión, y último rubro, el nivel de gasto se mantu-
Seguro Social (CCSS) con 690 millones derivar en mayores costos futuros para vo relativamente estable en alrededor de
de dólares, y el Instituto Costarricense de la rehabilitación de la infraestructura los 113.000 millones de colones anuales
Acueductos y Alcantarillados (AyA) con deteriorada. lo cual sigue siendo insuficiente para
568 millones de dólares (Ministerio de Un aspecto notable es el aumento en la atender el rezago del país en esta materia
Hacienda, 2024). participación de las municipalidades en (Esquivel y Loaiza, 2016).
El aumento del financiamiento con la ejecución de infraestructura. El gasto En cuanto a los servicios públicos, des-
deuda incrementa las presiones sobre la real en nuevas construcciones por parte pués de considerar el valor atípico del
sostenibilidad de las finanzas públicas. de los gobiernos locales se incrementó fideicomiso de la Planta Hidroeléctrica
Por ello, resulta esencial que el país plani- en cerca de 37.000 millones de colones11 Reventazón en el 2014, se registra
fique las presiones que este tipo de estra- entre el 2021 y el 2023 (gráfico 3.18). De una reducción gradual de la inversión
tegias pueden significar en el mediano acuerdo con Vargas Montoya y Madrigal de 73.000 a 36.000 millones colones
Gráfico 3.18
Composición del gasto real en infraestructura pública, según tipo de institución ejecutora.
2014-2023ª/
(millones de colones del 2017)
a) Construcciones, adiciones y mejoras b) Mantenimiento y reparación de infraestructura

250.000
160.000
200.000 140.000
120.000
150.000 100.000
80.000
100.000
60.000
40.000
50.000
20.000
0 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Gobierno Central Entes descentralizadas Gobierno Central Entes descentralizadas

y órganos desconcentrados y órganos desconcentrados
Gobiernos locales Empresas no financieras Gobiernos locales Empresas no financieras
a/ Se agrupa el Gobierno Central y los órganos desconcentrados, ya que a partir del 2021 se consolidan sus presupuestos.
Fuente: Vargas Montoya y Madrigal, 2024, con datos de la CGR.
constantes entre el 2020 y 2023, lo que

representa una reducción real del 50%. Gráfico 3.19
De forma similar, el sector transpor- Gasto en infraestructura física, según sector de la institución
tes experimentó una disminución real ejecutora
del 39% en las nuevas construcciones (millones de colones del 2017)
durante el mismo período, una caída
que se reflejó con mayor severidad en los 400.000
gastos de mantenimiento vial. Las caídas
de este último rubro se asocian con el 350.000
caso conocido como “Cochinilla” que
300.000
reveló hechos de supuesta corrupción
en la adjudicación de las licitaciones de 250.000
obras públicas y provocó la no amplia-
ción de los contratos de mantenimiento 200.000
vial vigentes13. 150.000
Madrigal y Vargas Montoya (2024)
analizaron la asociación entre el PIB 100.000
territorial y la construcción por tipo de
infraestructura con el fin de explorar el 50.000
vínculo entre esta y el dinamismo pro-
0
ductivo. La correlación entre la inversión 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
pública anual y la producción cantonal es
positiva pero baja, con un valor de 0,33. Transporte Social Servicios públicos Otros
De manera similar, las construcciones
sociales, de servicios públicos y transpor- Fuente: Vargas Montoya y Madrigal, 2024, con datos de la CGR.
tes, presentan correlaciones con valores
que oscilan entre 0,06 y 0,16. La categoría
“otros”, que incluye la construcción de entre el sector exportador y los nego- ticas de empleo específicas para abordar
edificios, locales y oficinas, muestra una cios dedicados al mercado local. Monge estas disparidades (PEN, 2022).
relación más fuerte con el PIB cantonal González y Rivera (2022) consideran Desde hace varios años, el Programa
(0,71), y generalmente es realizada por que en el país no existe una institucio- Estado de la Nación (PEN) ha mante-
las economías cantonales más grandes. nalidad apropiada para mejorar el clima nido una línea de investigación sobre la
Como señalan Banerjee et al. (2020), se de negocios y promover efectivamente el institucionalidad que atiende el desa-
espera que la correlación entre el acervo desarrollo de proveedores locales de capi- rrollo productivo. Alpízar et al. (2008)
de infraestructura pública y el crecimien- tal nacional. Cepal (2024) señala que la analizaron la oferta institucional vigente
to económico sea menor a nivel territo- ampliación de la desigualdad de riqueza del estado costarricense en los sectores
rial que nacional, ya que las inversiones e ingreso, las dificultades para lograr un social y productivo durante la admi-
se tienden a concentrar en los lugares con crecimiento sostenido y las debilidades nistración Arias Sánchez (2006-2010)
mayor desarrollo relativo14. en la institucionalidad limitan el desa- identificó un total de 373 tipos de oferta
El gasto público en capital puede fun- rrollo de los países de la región latinoa- del sector productivo con importantes
cionar como un instrumento de política mericana (recuadro 3.2). Las personas asimetrías según entidad. En esta misma
fiscal para estimular la economía. Sin jóvenes y con baja educación, mujeres línea, Alonso (2016) destacó que la falta
embargo, el país ha recortado sistemáti- y quienes viven fuera del Gran Área de políticas integradas y la colaboración
camente el aporte a este sector, lo que no Metropolitana se ven más afectados y entre actores ha limitado la competi-
solo ha reducido las construcciones estra- afectadas por las carencias del mercado tividad y la innovación en Costa Rica,
tégicas, sino que también ha implicado el laboral. Además, el país carece de polí- dificultando la absorción de tecnología
deterioro en el mantenimiento de la obra
que ya existe. Probablemente, además, ha Recuadro 3.2
debilitado su vínculo con el dinamismo
productivo local. Transformación de las políticas de desarrollo productivo
En el caso de la inversión privada, hay en América Latina y el Caribe
una correlación fuerte y positiva con
el PIB cantonal de 0,73. Este hallazgo
evidencia la importancia de este tipo de La Comisión Económica para América ciencia, tecnología e innovación, mejoras
inversión como motor del crecimiento Latina plantea que la mayor parte de países en la gobernanza y mayor posicionamiento
económico, mostrando un mayor víncu- de la región enfrentan tres trampas de de la producción en mercados interna-
lo con la producción que la infraestructu- desarrollo: dificultades para crecer, alta cionales. Los mecanismos de gobernanza
ra pública en los territorios15. desigualdad y bajas capacidades institucio- deben buscar evitar duplicidades y mejorar
nales y de gobernanza. Cepal (2024) evi- la efectividad de acciones, al igual que polí-
dencia una nueva “década perdida” por el ticas de descentralización.
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE problema estructural de bajo crecimiento.
Existe una brecha en inversión y producti- El papel de los gobiernos subnacionales es
EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN vidad estancada, que incluso ha decrecido, esencial, ya que sus estrategias suelen ser
INFRAESTRUCTURA PÚBLICA EN traduciéndose en menor generación de más precisas y adaptadas a los requeri-
empleo de calidad y mercados laborales mientos locales, además de que permiten
COSTA RICA ENTRE EL 2014 Y EL
dinámicos. la participación y contribución de distintos
2023
actores de los sectores. Algunos de los
véase Madrigal y Vargas Montoya, instrumentos que pueden utilizar para la
El estancamiento en la productividad
2024, en amplía la brecha respecto a los países más implementación de políticas son programas
www.estadonacion.or.cr avanzados. Esto se ve limitado por la esca- de fomento productivo, de innovación,
sa inversión en talento humano, baja cali- capacitación laboral, las iniciativas clúster,
dad del sistema educativo, poca formación de desarrollo turístico y apoyo a la investi-
de capital fijo y entornos sociales, políticos gación científica y tecnológica. Finalmente,
y económicos que no contribuyen a la acti- los espacios de diálogo regional sirven para
Oferta institucional dedicada
vidad empresarial. el intercambio de mejores prácticas en el
al desarrollo productivo con diseño e implementación de iniciativas.
limitaciones para lograr mejoras De acuerdo con la Cepal (2024), América Además, estos son vitales los esfuerzos de
en sectores con mayores Latina requiere mejorar y escalar las polí- mediano y largo plazo para garantizar la
necesidades ticas de desarrollo productivo. Una nueva continuidad de las políticas a lo largo del
El Informe Estado de la Nación ha visión requiere de políticas que aboguen tiempo.
subrayado la necesidad de que el país por la definición de prioridades productivas
implemente políticas enfocadas en redu- a partir de sectores impulsores, alianzas
cir las brechas en el desempeño dentro con diferentes sectores, mayor inversión en Fuente: Cepal. 2024.
del parque empresarial, especialmente
transferida por empresas extranjeras y la

creación de capacidades endógenas para Recuadro 3.3
desarrollar procesos innovadores a largo El caso del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)
plazo.
El Informe Estado de la Nación 2022
planteó que existen 37 entidades dedi- Al igual que con las otras tres institucio- posible que identificaran de forma precisa
cadas al desarrollo productivo en Costa nes en estudio, el Programa Estado de la la oferta de programas del Ministerio. Se
Rica, con distintos niveles de gobernan- Nación invitó al Ministerio de Agricultura acordó que enviarían la lista de programas
za. Sin embargo, al realizar un análisis a formar parte oficialmente16 del estudio y se agendaría una nueva fecha de entrevis-
más detallado de dicha institucionalidad sobre programas institucionales. Esta insti- ta para la cual hubieran podido recopilar la
para identificar los servicios que ofrece, tución aceptó, y al cierre de edición de este información necesaria, tal como realizaron
documento, se realizaron dos sesiones con las otras tres instituciones.
el principal hallazgo es que no existe
personas funcionarias del MAG con una
un registro público que sistematice y
duración de casi dos horas. No obstante, Posterior a estas dos sesiones, el MAG
detalle toda la oferta de servicios exis- no fue posible recolectar la información envió por correo electrónico la siguiente
tentes. Ante esa carencia, la presente requerida para incluir información de la lista de programas ejecutados por la ins-
edición comisionó un estudio realizado institución en el presente documento, por titución: Programa Servicio Fitosanitario
por Jarquín Solís y Castro (2024) para lo que la entidad no fue incluida. La infor- del Estado, Programa Servicio Nacional
profundizar en una muestra de institu- mación recolectada durante las entrevistas de Salud Animal, Programa Instituto
ciones que son, de acuerdo con el orde- no cumplía con los estándares requeridos Nacional de Innovación y Transferencia
namiento normativa, cuatro de las más ni con el contenido solicitado. Esta limita- en Tecnología Agropecuaria, Programa
importantes en la atención del desarrollo ción no fue experimentada por el resto de Dirección Nacional de Extensión
productivo: el Ministerio de Agricultura las entidades consultadas durante el traba- Agropecuaria y Programa Consejo Nacional
jo de campo. de Clubes.
(MAG), el Ministerio de Comercio
Exterior (Comex), el Ministerio de
En la primera sesión, las personas desig- No obstante, esta lista omitió un programa
Economía, Industria y Comercio nadas por el despacho ministerial fueron estratégico, “Descubre”, en el cual tanto
(MEIC) y la Promotora de Comercio funcionarias de la Secretaría Ejecutiva Comex como Procomer indicaron que el
Exterior (Procomer). Por limitaciones en de Planificación Sectorial Agropecuaria MAG participa activamente, incluso en su
la información brindada por el MAG, (Sepsa). A estas personas se les facilitó Consejo Ministerial, donde se toman las
este ministerio fue excluido del análisis con anticipación el instrumento de consul- decisiones clave. Además, el MAG no res-
(recuadro 3.3). En cada caso, se recopiló ta; sin embargo, durante la reunión indica- pondió en el mismo tiempo que el resto de
información para entender y caracterizar ron que preferían que esta entrevista fuera las entidades, por lo que la información no
los servicios que ofrece a las empresas y contestada por la Unidad de Planificación pudo ser validada por personas expertas,
los emprendimientos productivos. Estratégica de dicho Ministerio. Posterior a un requisito indispensable para este análi-
ello, se contactó nuevamente al despacho sis. Por estas razones, el estudio no pudo
En términos generales, las instituciones
ministerial para solicitar una reasignación completarse para el MAG.
analizadas desempeñan un rol importan-
de las personas participantes en el estudio.
te en la definición y ejecución de políticas En la segunda sesión con participantes de
públicas para el desarrollo productivo la Unidad de Planificación tampoco fue Fuente: Jarquín Solís y Castro, 2024.
y la regulación de mercados, con una
fuerte incidencia de la Presidencia de la
República, que tiene amplios poderes de to del sector exportador y la atracción objetivo es el apoyo al establecimiento
nombramiento y asignación de recursos. de inversión extranjera directa. En este de empresas extranjeras en el país y que
Aunque este análisis solo representa una contexto, Comex fue creado en 1986 recibía fondos públicos para sus opera-
parte de toda la oferta pública de servi- como el rector de la política comercial del ciones. Sin embargo, el año pasado, el
cios, se espera que en futuras ediciones se país. Posteriormente, en 1996 se fundó Gobierno anunció la recisión unilateral
amplíe a más entidades. Procomer, con el objetivo de promover del Convenio de Cinde con Procomer y
Las instituciones que formaron parte las ventas externas y apoyar técnicamente Comex, aduciendo inicialmente limita-
del estudio presentan diferencias tanto a Comex en la administración del régi- ciones presupuestarias y, posteriormen-
en las competencias asignadas como en la men especial (Solano, 2022). te, rezagos en las inversiones fuera del
época que fueron creadas. El MEIC fue Hasta 2023, Procomer y Comex man- GAM debido a una falta de atención por
creado en 1948 por la Junta Fundadora tuvieron una alianza con la Coalición parte de Cinde (PEN, 2023b). Además,
de la Segunda República de Costa Rica Costarricense de Iniciativas de el Poder Ejecutivo encargó a Procomer
para servir como ente rector de econo- Desarrollo (Cinde) para impulsar la pro- la labor de atracción de inversiones, una
mía, industria y comercio. Después de la ducción vinculada con el sector externo. función que no está alineada a su espe-
crisis de los años ochenta, se fundó una Cinde es una organización privada, apo- cialización. Hasta el momento, no se ha
nueva institucionalidad para el fomen- lítica y sin fines de lucro cuyo principal proporcionado una explicación clara y
completa sobre esta rescisión. Se requie- sobre las capacidades de la institucio- entrevistas semiestructuradas realizada
ren estudios más profundos para deter- nalidad pública encargada de atender a las personas funcionarias designadas
minar con precisión las implicaciones de las políticas de desarrollo productivo y por el despacho de cada entidad (Jarquín
la ruptura de esta alianza público-priva- proporciona una línea base para futuros Solís y Castro, 2024)
da, que fue notablemente exitosa en la trabajos. A julio de 2024, se identificaron, en el
atracción de inversión extranjera directa En el estudio, se llevó a cabo una conjunto de MEIC, Comex y Procomer,
y en el desarrollo de lo que este Informe primera ronda de entrevistas explora- trece programas vigentes que, a través
denomina "la nueva economía". torias que permitió constatar que no de sus servicios, atienden el desarrollo
todas las instituciones trabajan con la productivo de Costa Rica (diagrama 3.1).
Mayor parte de programas misma definición de lo que es un “pro- Su fundación obedece a una variedad
carecen de focalización y grama”, algo que ya había sido identi- de figuras legales y documentales, desde
tienen escasos mecanismos de ficado por Alpízar et al. (2008). Para un acto realizado por una Dirección
evaluación contar con un parámetro común que dentro de un Ministerio hasta una Ley
Jarquín Solís y Castro (2024) anali- permitiera el análisis, se adoptó una defi- de la República. Esta flexibilidad podría
zaron el perfil de los programas en rela- nición común de programa como un permitir una mayor agilidad en la gene-
ción con sus operaciones, capacidades, conjunto articulado de actividades que ración de iniciativas, pero también puede
objetivos y financiamiento. Al tratarse posee una serie de objetivos en común, tener implicaciones a nivel de transpa-
de una investigación inicial, cuyo princi- con recursos claramente asignados y res- rencia, pues no necesariamente todos
pal esfuerzo fue recopilar y sistematizar paldo documental (ver más detalles en los documentos son de consulta pública
información dispersa, parcial y fragmen- el anexo metodológico de este capítulo). como sí lo son las leyes, decretos o direc-
taria, el estudio no incluyó una evalua- La información sobre los programas fue trices que se publican en el diario oficial
ción de resultados. No obstante, esta recopilada mediante revisión documen- La Gaceta. Un aspecto crítico identifi-
investigación ofrece nuevo conocimiento tal y, en una segunda etapa, mediante cado en el estudio es que solo existe un
Diagrama 3.1
Línea de tiempo de creación de programas vigentes que atienden el desarrollo productivo,
según institución participante y tipo de origen. 2017-2024
Tipo de figura legal
o documental
Ley de la Programa de Programa

República Integración Fronteriza Nacional de Calidad
Decreto
Ejecutivo Programa Nacional de Clústeres
Directriz Le dejamos trabajar
Convenio
de cooperación Crecimiento verde Cultiva +
Acuerdo de
Junta Directiva Descubre K-Global Talento humano
GreenTech RampUp
Protocolo
(manual operativo) Aceleración
Propuesta a lo interno Programa de encadenamientos

del Ministerio de productivos y compras públicasa/
Mayo 2017 Marzo 2018 Set 2018 Nov 2019 Abr 2020 Oct 2020 Mayo 2021 Feb 2022 Ago 2022 Ene 2023 Dic 2023 Abr 2024
Administración Administración Administración

Solís Rivera Alvarado Quesada Chaves Robles
COMEX MEIC Procomer Comex y Procomer Comex, MEIC y Procomer
a/ Este programa inició como una propuesta de una Dirección del MEIC y posteriormente se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo 2023-2026.
Fuente: Jarquín Solís y Castro, 2024, con base en información proporcionada por instituciones.
programa que aborda el tema de enca- na del Ministerio en la administración esta continuidad puede ser producto,
denamientos productivos, asentado en Alvarado Quesada (2018-2022) poste- también, de la inercia administrativa.
el MEIC, un aspecto clave para mejorar riormente se incluye en el Plan Nacional Los factores que expliquen esta situación
el crecimiento y empleo en el parque de Desarrollo 2023–2026. En términos deben ser identificados caso por caso.
empresarial costarricense que ha sido rei- generales, buena parte de la oferta que Jarquín Solís y Castro (2024) identifi-
teradamente señalado por este Informe proviene de administraciones anteriores caron que el perfil de la mayor parte de
como una debilidad de la estructura pro- es ejecutada por Procomer, entidad en los programas es similar: i) alcance nacio-
ductiva nacional. la que el Poder Ejecutivo no nombra a nal con escasa focalización territorial, ii)
Nueve de los trece programas (69%) se la autoridad máxima (tiene un poder de las empresas, especialmente pymes, son el
originaron en administraciones guber- conducción más bajo) y cuyo financia- principal público meta y iii) enfoque en
namentales pasadas, lo que sugiere cierta miento tiene un importante componente atender la etapa de operaciones del pro-
sostenibilidad a lo largo del tiempo. Por privado (menor poder del tesoro). Es ceso productivo de los negocios (cuadro
ejemplo, el programa de encadenamien- necesario aclarar que la permanencia de 3.2). La escasa visión sectorial o terri-
tos productivos del MEIC que, inicial- un programa en el tiempo no implica torial limita atender las desigualdades
mente, se creó como una propuesta inter- necesariamente que sea exitoso, ya que productivas que tienen los cantones del
Cuadro 3.2
Objetivos y productos relevantes de los programas de desarrollo productivo del MEIC,
Comex y Procomer. 2024
Nombre del programa Objetivo
Programa de Integración Fortalecer la competitividad mediante la modernización de los puestos fronterizos terrestres y fortalecer el proceso de
Fronteriza integración regional a nivel centroamericano.
Crecimiento verde Promueve, impulsa y fomenta procesos de transformación productiva de micro, pequeñas y medianas empresas con el
fin de mejorar su desarrollo productivo de la mano con la sostenibilidad y con ello, su potencial exportador.
Descubre Revalorizar la agricultura y la pesca como actividades sostenibles, además de identificar nuevos productos con poten-
cial exportador,
K-Global Potenciar el desarrollo del sector exportador poniendo a disposición de emprendedores y pymes costarricenses una
plataforma que facilita la identificación y contacto con oportunidades de inversión directa.
Programa de encadenamientos Desarrollar el potencial del mercado interno mediante el impulso a encadenamientos y compras públicas para generar
productivos y compras diferentes canales de comercialización y buscar la reactivación económica de las regiones.
públicas
GreenTech Programa de incubación y aceleración que impulsa a startups costarricenses de tecnología verde que están buscando
herramientas, acompañamiento y financiamiento para lograr un crecimiento del negocio.
RampUp Fortalecer la gestión empresarial de pymes costarricenses con objetivos de exportación o encadenamientos, a través
de asesoría personalizada enfocada en el desarrollo integral de modelos de negocios basados en las siguientes áreas
de acción: finanzas, estrategia, gobierno corporativo, y sostenibilidad.
Aceleración Acelerar el proceso de inserción y consolidación a nuevos mercados internacionales de sectores específicos
Programa Nacional de Desarrollar proyectos estratégicos articulando diferentes actores del ecosistema productivo (público-privado-acade-
Clústeres mia y otros) para fomentar la competitividad mediante la formación de clústeres.
Le dejamos trabajar Eliminar cuellos de botella que representan una barrera para el crecimiento de las micro, pequeñas, medianas y gran-
des empresas.
Talento Humano Realizar estudios de prospección y crear programas de formación de talento humano, a través de alianzas estratégicas
con diversos centros de formación, organizaciones e instituciones, tanto públicas como privadas, para formar y capaci-
tar a profesionales altamente calificados que satisfagan la demanda de las empresas.
Cultiva + Fomentar la innovación y tecnificación del sector agropecuario y agroindustrial costarricense, para el aumento de la
productividad y la sostenibilidad de las empresas, los encadenamientos productivos y el acceso a mercados interna-
cionales, mediante un concurso público en el que el público meta puede acceder a capital semilla no reembolsable y
asistencia técnica.
Programa Nacional de Calidad Fortalecer capacidades en los sectores productivos en materia de metrología, por medio de actividades de disemina-
en los sectores productivos ción de programas de capacitación, asesoría técnica y otros para mejorar la eficiencia de sus procesos; así como en
especialmente pymes aumentar el uso de las herramientas del Sistema Nacional para la Calidad (SNC).
Fuente: Jarquín Solís y Castro Jiménez, 2024, con base en informes, memorias institucionales y entrevistas a personal de las entidades.
país, especialmente los más rezagados. El o con menor nivel educativo que vivan de las empresas y desarrollar sus capaci-
único que reportó un enfoque subnacio- fuera del GAM. En el futuro se estudia- dades para convertirse en suplidoras de
nal es el “Programa de encadenamientos rá el caso del Sistema de Banca para el las estructuras de abastecimiento y logís-
productivos y compras públicas”, que se Desarrollo, cuyo mandato incluye ofre- tica de clase mundial. Sin embargo, esta
ejecuta a través de seis oficinas que tiene cer servicios financieros y no financieros entidad tiene una menor participación
el MEIC a lo largo del territorio nacio- para estas poblaciones. en etapas como la “logística de entrada
nal. Respecto al sector económico, se Jarquín Solís y Castro (2024) clasifi- a mercados”, “venta final” y “logística de
identifica que “Descubre”, “Cultiva+”, caron la oferta institucional (diagrama salida” como el almacenamiento y dis-
“Aceleración” y “GreenTech”, se enfocan 3.2) de acuerdo con el énfasis de su inter- tribución del producto o servicio hacia
en actividades específicas como el agro o vención dentro de una cadena de valor mercados internacionales.
la tecnología. (Porter, 1985), con el fin de entender Jarquín Solís y Castro (2024) analiza-
El público meta de los programas es, los objetivos y productos de cada pro- ron, además, tres aspectos fundamentales
con sola una excepción, las empresas que grama. La mayoría se enfoca en la fase en la oferta institucional: i) la manera
producen en Costa Rica. El único que no de operaciones, entendida como el con- en la que los programas y sus resulta-
estaba enfocado en este público es el pro- junto de las actividades del proceso de dos se nutren con consultas externas
grama “Talento humano” de Procomer producción que convierten los insumos (comisiones asesoras), ii) la evaluación
que se enfoca en la formación de las en bienes o servicios. Esta situación se de resultados con la población benefi-
personas trabajadoras. De los programas observa especialmente en Procomer, con ciaria y la existencia de mecanismos de
reportados no se identificaron iniciativas esfuerzos como “Cultiva+”, “GreenTech” seguimiento; y iii) el reporte de sus avan-
para impulsar negocios de grupos vulne- y “RampUp” que buscan cerrar las bre- ces en el Plan Nacional de Desarrollo.
rables, como mujeres, personas jóvenes chas para acelerar el estado de madurez Identifican que, del total de la muestra,
Diagrama 3.2
Oferta vigente de programas según las actividades primarias de la cadena de valor de una empresa.
2024
Actividades
primarias
de la cadena Logística Operaciones Logística Marketing Servicio
de valor de entrada de salida y ventas
Programa Nacional de Clústeres
Le dejamos trabajar
Programa Nacional de Calidad
Descubre
K-Global Programa de
encadenamientos
Programa de productivos y
encadenamientos Crecimiento verde compras públicas
productivos y
compras públicas
Cultiva+ Aceleración
Green Tech
Programa
Programa
RampUp de Integración
de Integración
Fronteriza
Fronteriza
Talento humano
Comex MEIC Procomer Comex y Procomer Comex, MEIC y Procomer
a/ El Programa Nacional de Clústeres y Le Dejamos Trabajar podrían tener un potencial impacto en todas las fases de la cadena dependiendo de las acciones
que avancen durante su ejecución.
Fuente: Jarquín Solís y Castro, 2024, con base en Porter, 1985.
solo “Descubre” cumple con estos tres Instituciones con capacidades Los trece programas analizados tie-
criterios. De hecho, es la única iniciativa asimétricas para fomentar la nen, en conjunto, 82 personas asignadas.
que cuenta con una comisión asesora producción Existen diferencias importantes por ins-
externa en la que existen representantes La capacidad institucional es el con- titución (gráfico 3.20). En promedio, un
del sector privado (personal técnico de junto de recursos políticos, legales, finan- programa de Procomer es ejecutado por
empresas y de cámaras empresariales), cieros y humanos con los que cuenta un tres personas, mientras que en Comex
academia (universidades y centros de Estado para implementar decisiones y y el MEIC este indicador varía entre
investigación) y exministros y ministras. lograr los fines de política pública (Vargas seis y trece personas, respectivamente. Es
Los mecanismos de control y evalua- Cullell y Durán Monge, 2016; Luna importante aclarar que no necesariamen-
ción son esenciales para identificar már- y Soifer, 2015; Vargas Cullell, 2013). te todas las personas reportadas están
genes de mejora y validar los resultados Estos recursos son piezas esenciales en dedicadas tiempo completo. Si bien este
esperados. Sin embargo, de toda la oferta la implementación de los programas. Sin número por sí solo no es un indicador
analizada, Procomer es la única institu- embargo, en el país no existe información preciso, permite realizar una primera
ción que tiene mecanismos de seguimien- sistematizada que permita una cuantifi- aproximación sobre el tamaño del capital
to en todos sus programas, mediante cación de las capacidades institucionales humano asignado a estas intervenciones
encuestas de satisfacción, programas de de los diversos sectores del Estado. En los públicas. Es necesario realizar más estu-
seguimiento personalizado o plataformas programas analizados se identificaron dios a profundidad para comprender las
digitales que permiten observar los avan- tres recursos que permiten aproximarse áreas de especialidad y la dedicación de
ces. En el caso de Comex, el Programa a una medición de las capacidades insti- tiempo de este recurso humano.
Nacional de Clústeres no cuenta con este tucionales: el capital humano, los medios Algunos programas cuentan con el
tipo de mecanismos, pero los otros dos, financieros a disposición y la infraestruc- apoyo de personal especializado que dan
sí. El Programa de Integración Fronteriza tura y recursos políticos y legales con que soporte a su ejecución y que no necesa-
reportó el empleo de encuestas, grupos cuentan. riamente está contabilizado en el reporte
focales, censos e incluso se elaboró una
línea base en cuanto a tiempos que duran
pasajeros y transportistas en hacer sus Gráfico 3.20
trámites migratorios y aduaneros con el
fin de comparar el desempeño a lo largo Aproximación de la cantidad de personas funcionarias colaborando
del tiempo. en cada programaa/. 2024
En el MEIC, se reportó que el progra- Programa Nacional de Calidad 18
ma “Le Dejamos Trabajar” lleva a cabo
reuniones con las organizaciones a las Encadenamientos productivos y compras públicas 15
que presta servicios, lo que le permite Descubre 5
identificar cuellos de botella. Sin embar-
go, los otros tres programas ejecutados Integración Fronteriza 7
por esta institución (calidad, clústeres y Programa Nacional de Clústeres 6
encadenamientos productivos y compras
públicas) no cuentan con mecanismos de Talento Humano 5
seguimiento de control y evaluación, lo Le dejamos trabajar 3
cual limita la transparencia y la identifi-
Cultiva + 3
cación de áreas de mejora de la efectivi-
dad de los esfuerzos institucionales. Crecimiento verde 3
Un instrumento institucional para RampUp 2
articular los esfuerzos es, en teoría, el
Plan Nacional de Desarrollo (PND). El K-Global 2
estudio identificó que solo los progra- GreenTech 2
mas del MEIC, Descubre y el Programa
Nacional de Clústeres, se reportan en el Aceleración 2
PND. Ninguna de la oferta exclusiva de
Comex Comex y Procomer Comex, MEIC y Procomer MEIC Procomer
Procomer o Comex se reporta en este
instrumento de planificación, lo que evi-
a/ La cantidad de personas funcionarias es una aproximación indicada por las instituciones durante las
dencia las limitaciones de articulación y entrevistas, y no todas las personas están dedicadas a tiempo completo a estos programas. En el progra-
coordinación de los esfuerzos institucio- ma de encadenamientos del MEIC se incluyen personas de las sedes central y regionales.
nales desde el Gobierno Central. Fuente: Jarquín Solís y Castro, 2024, con base en información proporcionada por instituciones.
inicial. Este es el caso del Departamento

de Inteligencia Comercial de Procomer, Gráfico 3.21
que genera información estratégica para Cantidad de oficinas de las instituciones en Costa Rica
facilitar la toma de decisiones. Este equi-
y en el extranjeroa/, por institución en estudio. 2024
po identifica la demanda de los produc-
tos prioritarios del programa "Descubre", 28
realiza estudios de mercado y brinda
datos comerciales y estadísticas de expor-
taciones e importaciones (Solano, 2022).
Otro ejemplo de ello son los departa-
mentos legales que auxilian a las institu-
ciones en delimitar las potestades lega-
les para cumplir sus objetivos. Algunos 14
entes recurren a la contratación externa
de consultores o empresas que apoyan
la ejecución de los programas, este es el
6
caso de "Crecimiento verde", "RampUp", 5
"GreenTech", "Cultiva+" y Aceleración,
todos de Procomer. En el caso del MEIC 1
no se identificó un equipo similar al
Departamento de Inteligencia Comercial Comex MEIC Procomer
de Procomer que sirva como plataforma En Costa Rica En el extranjero
de apoyo para todos los programas.
Al examinar los recursos financieros a a/ Para el caso de Comex, las representaciones de Bruselas y Tokio constan de un solo delegado cada
disposición de los programas, se obser- una y utilizan un espacio físico en la embajada costarricense en el país respectivo. En el caso de Wash-
va una diversidad de tipos de financia- ington D.C., en la oficina solamente labora un funcionario.
miento. Cinco programas se financian Fuente: Jarquín-Solís y Castro Jiménez, 2024.
con presupuesto ordinario de las insti-
tuciones seleccionadas17, otros cinco se su parte, las cinco oficinas regionales ejecución. En el caso del MEIC no se
han financiado con fondos de coope- del MEIC fuera de la GAM se utilizan reportó el uso de plataformas digitales
ración internacional por parte de BID, para el "Programa de encadenamientos novedosas para el desarrollo de sus ini-
Fundación Crusa y SBD. Un hallazgo productivos y compras públicas", el único ciativas.
importante es que, en la mayoría de los con alcance territorial. Adicionalmente, Durante el trabajo de campo se iden-
programas (siete), el presupuesto dispo- la ejecución interinstitucional impulsa el tificó la existencia de recursos políticos
nible se utiliza para cubrir exclusivamen- préstamo de instalaciones en varias de las y legales que ayudan a la implemen-
te gasto en remuneraciones del personal intervenciones analizadas. tación de los programas. Por ejemplo,
y otros asuntos operativos. Solo en los Finalmente, en Procomer y Comex el programa "Le Dejamos Trabajar" del
programas financiados con recursos de se identificaron importantes desarrollos MEIC fue establecido como una prio-
cooperación internacional se identifica- informáticos para facilitar la ejecución de ridad gubernamental y se le da segui-
ron transferencias monetarias a la pobla- sus operaciones. El programa "K-Global” miento en el Consejo de Gobierno. De
ción beneficiaria. En el programa que tiene una plataforma donde las empresas acuerdo con las personas funcionarias
se financia por medio de un préstamo se registran para realizar el preanálisis que entrevistadas, esto ha permitido que el
internacional, los fondos se usan para les permitiría acceder a financiamiento. programa avance en coordinación con
cubrir gastos de capital (construcción En el programa de “Talento humano”, se otras instituciones públicas18 y no de
de infraestructura) y otros (desarrollos creó una plataforma en la que se encuen- forma aislada. Adicionalmente, men-
informáticos, financiamiento de contra- tra la lista de vacantes en empresas y las cionaron que estar incluido en el Plan
tistas y consultores). personas pueden subir su currículum Nacional de Desarrollo, como es el caso
En relación con la infraestructura para potenciar la coordinación entre la del "Programa Nacional de Calidad",
logística, las tres instituciones cuentan oferta y la demanda de recurso humano. señala su prioridad dentro de la estrategia
en total con una red de 54 oficinas a El "Programa de Integración Fronteriza" gubernamental. Sumado a lo anterior, el
nivel nacional e internacional (gráfico utiliza una herramienta digital que le MEIC reportó diferentes recursos legales
3.21). Destaca Procomer con la mayor permite planificar a partir de una visión como la Ley de fortalecimiento de las
cantidad de sedes en el exterior, que son de gestión de proyectos. Cabe destacar pequeñas y medianas empresas (8262).
esenciales para identificar oportunidades que estos desarrollos también requieren Además, el Decreto Ejecutivo 43580-MP
para programas como "Aceleración". Por personal especializado de planta para su le atribuye la rectoría al MEIC del sector
Este órgano facilita la coordinación

Recuadro 3.4 interna y la aplicación de compromisos
Retos y oportunidades de la coordinación interinstitucional en adquiridos por el país. Aunque el estudio
identificó programas que logran articular
los programas dedicados al desarrollo productivo
esfuerzos y maximizar recursos, aún exis-
ten desafíos importantes en términos de
comunicación (recuadro 3.4).
La coordinación interinstitucional es una En cuanto a los retos, las personas entre-
En términos generales, el estudio mues-
estrategia que permite optimizar el uso vistadas identificaron dos áreas con
tra diferencias importantes en el alcance
de recursos físicos y humanos, además oportunidades de mejora: las limitaciones
del diseño institucional y de los recursos
de la oferta institucional. Por ejemplo, el
de otorgar un capital político que respal-
da la implementación de programas. El disponibles. El estudio reporta que suele MEIC tiene una mayor presencia terri-
estudio de Jarquín Solís y Castro (2024) existir una heterogeneidad en las compe- torial, utiliza más recursos políticos y
reporta que las personas entrevistadas tencias y los recursos con los que cuentan legales para su ejecución, sus programas
señalaron que, en el “Programa Nacional las diferencias instituciones, especialmente son de carácter general y emplea más
de Clústeres”, se ha generado un enlace de porque trabajan a ritmos diferentes. Existe personal en su implementación. Por otra
comunicación y gestión entre la industria una necesidad por fomentar una cultura de parte, las intervenciones de Procomer tie-
y otras áreas del Estado a las que antes el trabajar en alianza con el sector privado. nen están más orientadas hacia un enfo-
sector privado no tenía acceso. Este tipo Además, hay dificultades para impulsar pro- que sectorial, cuentan con más recursos
de coordinaciones son valiosas para un cesos nuevos e innovadores en instituciones
tecnológicos y de inteligencia comercial,
aprovechamiento óptimo de los recursos, de gran tamaño que tienen dificultades para
se ejecutan con equipos pequeños, tie-
aunque su implementación no es sencilla. la priorización. Finalmente, los cambios de
gobierno pueden afectar la continuidad de
nen más mecanismos de evaluación, se
Estos esfuerzos generan economías de
escala y un mayor aprovechamiento de los las iniciativas al haber cambios de prioridad concentran en la fase operativa de las
recursos; sin embargo, no son una práctica a pesar del impacto que puedan estar gene- empresas y tienen mayor presencia en el
común. rando en la ciudadanía. extranjero. Finalmente, los programas
de Comex destacan por su uso de más
Se destacan como buenas prácticas los En lo que respecta a limitaciones de recur- programas informáticos y trabajar con
casos de “Descubre” y el “Programa sos, se señalaron obstáculos tecnológicos mayor coordinación interinstitucional.
Nacional de Clústeres”, que tienen un para acceder a la información de otras insti- La investigación de Jarquín Solís y
fuerte enfoque interinstitucional. Esto ha tuciones y poder reportar sobre un progra- Castro (2024) evidencia que en el país
permitido la maximización de recursos, el ma que comparten. También se mencionó
existe una institucionalidad con servi-
intercambio de conocimientos y el aumen- la dificultad para acceder a datos desagre-
cios de atención al sector productivo.
to del apoyo político a los programas. gados entre instituciones, los disponibles
están a nivel regional, pero no a nivel de
Sin embargo, aunque los resultados son
Sobresale el uso compartido de oficinas,
infraestructura y espacios de trabajo. distrito. Asimismo, se indicó que las capa- preliminares y acotados, se identifican
Además, el intercambio de conocimientos cidades del recurso humano son limitadas, importantes asimetrías en las capacida-
incrementa la presencia de equipos multi- lo que dificulta que todas las instituciones des, gestión y ejecución de los programas.
disciplinarios y favorece el intercambio de avancen al mismo ritmo. Por último, se men- A esto se suma la falta de sistematización
experiencias. Por ejemplo, en el “Programa cionaron restricciones presupuestarias que sobre las acciones del Estado para apoyar
Descubre”, el MAG realiza prospección de afectan la ejecución de los programas. el crecimiento económico y los resul-
productos y analiza la capacidad agronómi- tados obtenidos, lo que representa un
ca, mientras que Procomer identifica si es desafío en términos de transparencia y
viable el acceso a mercados. Fuente: Jarquín Solís y Castro, 2024.
una debilidad para resolver los problemas
productivos del país.
productivo y desarrollo regional com- coordinar esfuerzos. Este es el caso del

puesto por 19 instituciones. Las personas programa “Descubre”, coordinado por PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
funcionarias indicaron que esta nueva Comex. Una vez que en dicho Consejo
organización les ha permitido tener una Ministerial se determinan los productos OFERTA DE LOS PRINCIPALES
mejor coordinación y una comunicación agrícolas prioritarios, se espera que el PROGRAMAS INSTITUCIONALES
más clara y directa con otros entes. MAG concentre sus esfuerzos en apo- QUE ATIENDEN EL SECTOR
Los Consejos Ministeriales son otro yar esos productos. Otro ejemplo es el PRODUCTIVO
recurso político clave. En estos foros, Consejo Nacional de Facilitación del Jarquín Solís y Castro, 2024, en
se toman decisiones que priorizan los Comercio (Conafac), creado para pro- www.estadonacion.or.cr
enfoques de los programas y permiten mover el cumplimiento del acuerdo sobre
la articulación de varios jerarcas para facilitación del comercio de la OMC.
Políticas monetarias con política pública en este ámbito. Además tea mayores riesgos al alza en los precios
dificultades para estimular de gestionar la política monetaria del (recuadro 3.5), lo cual se empezó a mate-
la economía en un entorno país, tiene como objetivos subsidiarios rializar en el 2024.
monetario adverso promover el desarrollo económico y
La economía costarricense mantuvo fomentar un sistema financiero estable, Deflación en el 2023 alcanza
en 2023 y 2024 una estabilidad macro- eficiente y competitivo. Se realizó una el nivel más bajo desde que se
económica sin turbulencias críticas en comparación con buenas prácticas inter- tiene registros
los principales indicadores monetarios, nacionales de un grupo seleccionado de Después del fuerte aumento de precios
como la experimentada en 2022. En ese países que comparten con Costa Rica registrado en 2022, en el 2023 se expe-
año, coincidieron rápidos aumentos y haber adoptado un régimen de metas de rimentó una disminución histórica en la
caídas en la inflación y en el tipo de cam- inflación para su política monetaria, con inflación, que pasó del 12% a -3.3% entre
bio de la moneda estadounidense. Esta el fin de medir el grado en que el accionar agosto de 2022 y 2023 (gráfico 3.22).
estabilidad es, en principio, una noticia del BCCR se acerca o distancia con esas Este descenso situó al país en su nivel
positiva para la economía costarricense, prácticas. más bajo desde que adoptó el régimen
pues contribuye a crear un entorno más Esta sección analiza el panorama de las metas de inflación para orientar
predecible para la inversión y la produc- monetario del país. Se divide en dos la política monetaria y, más en general,
ción privadas, así como para las econo- acápites. El primero analiza los contor- desde que se tienen registros en 1977. La
mías de los hogares. nos de la actual estabilidad monetaria y caída en los precios no ocurrió por un
Esta estabilización no ha estado exenta se perfilan sus fortalezas y debilidades. comportamiento abrupto y efímero, sino
de importantes problemas. La respuesta El segundo se enfoca en el accionar del que se desplegó a lo largo de trece meses
del Banco Central al "pico inflacionario" Banco Central y su contraste con las seguidos que encadenaron
del 2022 fue la aplicación tardía de una mejores prácticas internacionales para García (2024a) plantea que una defla-
política de restricción monetaria fuer- esta gestión, a partir de los trabajos de ción prolongada puede tener un impacto
te. Posteriormente, cuando la inflación García (2024a) y García (2024b). La sec- negativo en la demanda de los hogares y
cedió, las tasas de interés disminuyeron ción cierra con un análisis de la conflicti- las empresas, ya que induce a posponer el
de manera parcial y lenta, y aún se man- vidad asociada a las políticas del BCCR, consumo y la inversión. Este aplazamien-
tienen elevadas. La fuerte apreciación de a partir de los resultados de una base de to propicia un deterioro de los ingresos
colón frente al dólar en 2023 creó tanto datos del PEN sobre las reacciones a las de los sectores empresariales, evolución
ganadores como perdedores. Entre estos decisiones que adopta. que, a su vez, tiene dos consecuencias:
últimos se encuentran sectores clave de por una parte, erosiona la capacidad de
la producción nacional como el agro y País alcanza la estabilidad pago de las empresas, lo que genera ries-
el turismo y, general, los sectores expor- macroeconómica pero el gos para su estabilidad financiera y, por
tadores, que son los más dinámicos de entorno actual no estimula el otra, reduce sus márgenes de ganancia,
la economía. Además, los hogares de crecimiento lo que podría resultar en recortes de
menores ingresos fueron especialmente Tras un periodo de fuertes aumentos empleos. Finalmente, una persistente
afectados, tanto por el aumento de la en los precios y en el tipo de cambio a deflación genera una caída en los ingre-
inflación, que los golpeó con más inten- finales del 2021 y principios del 2022, sos reales de los trabajadores en caso de
sidad, como por los limitados beneficios Costa Rica experimentó una notable despidos, reducción de salarios nomina-
durante los meses de inflación negativa. caída en estos indicadores, lo que llevó les y dificultades para acordar aumentos
En resumen, el país logró estabilizar al país a un escenario de deflación histó- salariales. En este sentido, la reciente
sus principales macroprecios después de rico a lo largo de 2023, lo que dificulta vuelta de la inflación a terreno positivo
2022, pero el entorno actual no favorece aún más el estímulo de la producción y (julio 2024), de mantenerse, aminora
el crecimiento ni la inversión. Además, el el consumo. Sin embargo, esta disminu- esos riesgos. Por lo pronto, es claro el des-
Banco Central no ha resuelto la tensión ción sistemática de precios no se reflejó ajuste, durante el período bajo análisis,
entre sus intervenciones en los merca- con la misma intensidad en el grupo de del comportamiento de la inflación con
dos cambiario y monetario, lo que es alimentos consumidos por los hogares el rango meta del Banco Central, como
examinado en esta edición del Informe. de menores ingresos. En términos gene- se analiza más adelante
A la fecha de cierre de este documento, rales, el Banco Central de Costa Rica La tendencia a la baja en los precios
la Autoridad Monetaria no ha logrado (BCCR) ha logrado mantener la estabi- fue impulsada principalmente por
corregir la desviación sistemática de la lidad macroeconómica interna y externa, la reducción en los costos internacio-
inflación respecto al rango meta que ha pero enfrenta mayores dificultades para nales de materias primas y transporte
caracterizado los últimos cuatro años. promover el desarrollo de la economía, de contenedores. En los últimos cinco
Este capítulo analiza el uso de las herra- uno de los objetivos subsidiarios que años, los cambios en los precios inter-
mientas de política monetaria por parte se establecen en su ley orgánica (7558). nacionales de las materias primas, espe-
del BCCR, una entidad crucial para la Además, el escenario internacional plan- cialmente debido a las decisiones de la
Recuadro 3.5
Contexto macroeconómico internacional con riesgos al alza en los precios
La economía mundial ha mostrado un cre- marítimo desde el principal puerto de Asia, centrales de las economías avanzadas han
cimiento mixto en relación con las expec- un hecho que puede afectar la producción. El insistido en la necesidad de proceder con
tativas a inicios de 2024. Europa y Estados Índice de Fletes de Carga Contenerizada de cautela y balancear sus decisiones, ya que
Unidos mantuvieron durante la primera Shanghái pasó de 953 a 3.370 puntos entre hay mensajes divergentes entre los indica-
mitad del año políticas monetarias restric- junio del 2023 y 202419. Los ataques a barcos dores. En este panorama internacional, y
tivas, con tasas de interés en sus máxi- en el Mar Rojo han obligado a utilizar otras aunque ya han iniciado los ajustes en sus
mos durante casi un año. Estas acciones rutas de transporte de mayor distancia y tam- políticas monetarias, los bancos centrales
prolongadas fomentaron el ahorro, pero bién ha implicado aumentos en los seguros de América han señalado algunos riesgos
también desincentivaron la producción y la de transporte. Pese a lo anterior, el Índice de inflacionarios al alza, entre ellos:
inversión a nivel mundial. Presión de la Cadena de Suministro Global de
la Reserva Federal de Nueva York20 no mues- • La posibilidad de que se deprecien sus
Las estimaciones del FMI indican que la tra desviaciones relevantes con respecto a su monedas a causa de los diferenciales de
inflación mundial del 2023 fue de 6,7%. promedio histórico, lo que indica que hasta tasas de interés.
De acuerdo con la OCDE, la reducción junio del 2024 no existían presiones signifi-
reciente del precio del petróleo en los cativas en las cadenas de suministro que se • Componentes de inflación con resisten-
mercados internacionales se reflejó en los estén transmitiendo a los precios al productor cia a bajar y expectativas superiores a la
precios locales de los países miembros y en ese país. meta de inflación.
estima que parte del ajuste a la baja podría •
completarse al término del 2024. Para El Banco Mundial proyecta una ligera dis- Traspaso de la política monetaria lento
los próximos años el FMI proyecta una minución en los precios de materias primas y desigual, reflejándose rápidamente en
disminución en la inflación en la medida en 2024 y 2025, con una reducción en los las tasas de depósitos y más lentamente
en que se materialice la moderación en el alimentos, al mismo tiempo que se estima en las de crédito.
crecimiento económico y se estabilicen las un aumento en los costos del petróleo, oro
presiones de oferta. No obstante, hay evi- y cobre. En términos generales, se esperan • Conflictos geopolíticos, tensiones
dencia de que persisten los costos de los resultados mixtos en los principales compo- comerciales y eventos climáticos que
alimentos, servicios y energía. nentes de la inflación, lo que complica la cali- distorsionen la oferta y el valor del
bración de la política monetaria y resalta la transporte de mercancías.
Un elemento para considerar es el aumen- importancia de los mensajes que se transmi-
to en 2023 de los costos de transporte ten a empresas y consumidores. Los bancos Fuente: García, 2024a.
Organización de Países Exportadores

Gráfico 3.22 de Petróleo (OPEP), han marcado las
Inflación, expectativasa/ y rango meta tendencias de la inflación costarricense
(porcentajes) (García, 2024a). Además, la apreciación
del colón contribuyó a la reducción de los
14 precios internos. Los consumidores en el
12 país continúan siendo pesimistas en este
10 aspecto, ya que una mayor proporción
de personas considera que sus ingresos
8
aumentarán menos que la inflación en los
6 próximos meses (Escuela de Estadística-
4 UCR, 2024).
2 Los resultados de los últimos años
evidencian la dificultad que ha tenido
0
la política monetaria para mantener a
-2 la inflación dentro del rango objetivo.
-4 En los 57 meses que van desde enero
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del 2021 a julio del 2024, este indicador

solo ha estado dentro de ese rango en seis
ocasiones, poco más de una de cada diez
Inflación Expectativas Rango meta
mediciones. Estos resultados contrastan
a/ Mide las expectativas a 12 meses. Entre diciembre 2020 y noviembre 2021 el BCCR suspendió la con los índices de expectativas que mide
medición del indicador.
Fuente: García, 2024a, con datos del BCCR.
el BCCR. De acuerdo con García (2023),
este parámetro se tiende a desviar cuando

los precios aumentan, pero cuando bajan, Gráfico 3.23
las expectativas se anclan al límite infe- Variación interanual en los subíndices de precios de bienes
rior del rango.
y servicios
Aunque el país adoptó formalmente
un régimen de metas de inflación para
20%
la política monetaria, los precios parecen
estar más determinados por lo que ocu-
rre en los mercados internacionales que 15%
por las acciones de política monetaria.
En el plano mundial, las variaciones de 10%
estos insumos se han moderado, lo que se
ha reflejado con claridad en una reduc- 5%
ción en los precios locales. La respuesta
de los principales bancos centrales del 0%
mundo ha sido una gradual flexibiliza-
ción de la política monetaria por medio
-5%
de la disminución de las tasas de interés;
sin embargo, persisten algunos riesgos
al alza debido a la resistencia de algunos -10%
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servicios a bajar sus precios, la vulnera-
bilidad a restricciones comerciales y la
permanencia de conflictos geopolíticos Bienes Servicios
que podrían inducir choques de oferta.
La inflación mide el promedio de las Fuente: García, 2024a, con datos del BCCR.
variaciones en el índice de precios al con-
sumidor (IPC) en el país; sin embargo,
existen diferencias importantes según y 2024 se dieron principalmente en los tornaron negativos para los hogares de
sector productivo, estrato socioeconó- bienes, mientras que la tendencia en los estrato alto.
mico y tipo de producto. Por ejemplo, servicios ha sido más estable. De acuerdo con el INEC, los hogares
en el caso de los granos básicos se ha de menores ingresos destinan más al
observado un comportamiento mixto en Familias de menores ingresos gasto en alimentación, por lo que este
los últimos 18 meses, con reducciones en son las menos beneficiadas por grupo es más sensible ante cambios en
el precio de las leguminosas secas, princi- reducciones de precios ese tipo de productos. En cambio, las
palmente frijoles, y aumentos moderados El Informe Estado de la Nación (2023) familias de mayores recursos destinan
en el arroz (García, 2024a). En térmi- señaló que las variaciones en los precios más al transporte, por lo que se ven más
nos generales, los costos de los bienes afectan a las familias según sus patrones afectados ante variaciones en este precio.
han aumentado más que los servicios en de consumo. El Instituto Nacional de Por dicha razón, los leves aumentos de
los últimos cinco años, debido al efecto Estadísticas y Censos (INEC) clasifica la inflación registrados desde finales del
directo que tienen los precios interna- a los hogares según su nivel de ingreso, 2023, hasta salir de la zona deflacionaria
cionales de las materias primas sobre y a partir de las estructuras de consumo a mediados del presente año, han afecta-
los bienes. Los servicios, por su parte, identifica las variaciones en los precios do más a los hogares de mayores ingresos:
dependen más de costos locales como la para cada grupo21 (INEC, 2023) En el se explican en gran medida por las varia-
mano de obra. El punto más alto de la 2022, el aumento en los precios afectó ciones en las materias primas que impac-
divergencia en el nivel de inflación de los más a los grupos de menores ingresos tan directamente el costo del transporte
bienes con respecto a los servicios ocurrió (deciles 1, 2 y 3). En cambio, la reducción como la gasolina (gráfico 3.25). Este tipo
en agosto del 2022, cuando la inflación de la inflación iniciada a finales del 2022 de producto está en su mayoría regulado,
de los bienes fue del 18%, mientras que y que continuó a lo largo de 2023 fue más por lo que los cambios en los precios
para los servicios fue del 5,3%. A partir beneficiosa para los hogares de mayores locales obedecen a ajustes automáticos
de esta fecha, y durante doce meses con- ingresos que experimentaron al cierre de según una fórmula oficial de cálculo.
secutivos, se registró una caída que llevó ese año una variación promedio de -2,1%, Los aumentos en el costo de la gasolina
a la deflación, explicada principalmente mientras que para los del estrato bajo este también presionan al alza el valor de los
por la fuerte reducción en el precio de indicador fue de -1,6% (gráfico 3.24). alimentos, lo cual se conoce como efec-
los bienes. El gráfico 3.23 muestra cómo No fue hasta bien avanzado el presente to de segunda ronda. Cuando eso ocu-
las variaciones observadas entre 2020 año que los diferenciales de inflación se rra, es esperable que generen una mayor
afectación a las familias de estratos más

Gráfico 3.24 bajos. Álvarez y Esquivel (2016) plantean
Variación interanual en los precios de la canasta de consumo que el traspaso del precio de las materias
primas hacia el consumidor tiene un
de los estratos de ingresoa/
rezago de aproximadamente tres meses y
16% con un impacto asimétrico: los aumentos
14% en los costos de las materias primas se
12% transfieren con mayor magnitud y rapi-
10% dez que cuando son reducciones.
Las variaciones en el tipo de cambio
8%
también inciden sobre la inflación. Los
6%
aumentos en el precio de la divisa esta-
4% dounidense generan un ajuste directo al
2% alza sobre algunos productos regulados
0% como la gasolina y el transporte público,
-2% porque en las fórmulas de fijación de pre-
-4%
cios se incluye explícitamente este efecto
-6%
cambiario. En otros casos, el impacto
es indirecto a través de los insumos de
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producción, tales como los aumentos en
la electricidad (cuándo se utiliza com-
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bustible fósil), la telefonía o el transporte
a/ El INEC estima las canastas de consumo según estratos de ingreso. Los hogares se ordenan según
en autobús y taxi (García, 2023). Orane
su ingreso per cápita –de menor a mayor ingreso– y se dividen en diez grupos (deciles). El estrato bajo (2015) plantea que existe un efecto tras-
está conformado por los deciles 1, 2 y 3, mientras que el alto está conformado por los deciles 9 y 10. La paso cuando aumenta el tipo de cambio,
información de la variación en los precios se obtiene de las desagregaciones del IPC. pues provoca un incremento en la infla-
Fuente: Jiménez Fontana, 2024, con datos del INEC. ción y mayores expectativas empresariales
Gráfico 3.25
Efecto de las variaciones en los precios de alimentos y bebidas no alcohólicas y el transporte sobre
la inflación según estratos de ingreso a/
(puntos porcentuales)
a) Transporte b) Alimentos y bebidas no alcohólicas
10 10
8 8
6 6
Precios del transporte
4 4
2 2
0 0
-2 -2
-4 -4
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Bajo Alto Bajo Alto
a/ El INEC estima las canastas de consumo según estratos de ingreso. Los hogares se ordenan según su ingreso per cápita –de menor a mayor ingreso– y se
dividen en diez grupos (deciles). El estrato bajo está conformado por los deciles 1, 2 y 3, mientras que el alto está conformado por los deciles 9 y 10. La informa-
ción de la variación en los precios se obtiene de las desagregaciones del IPC.
Fuente: Jiménez Fontana, 2024, con datos del INEC.
y de los hogares sobre incrementos futu-

ros de precios. Sin embargo, este efecto Gráfico 3.26
es menor cuando el precio de la divisa Tipo de cambio nominal promedio del Banco Central de Costa Ricaa/
disminuye, tal y como se observa con el (colones por dólar)
caso de los alimentos.
En la última década, ha crecido la 700
percepción de que el país es cada vez más
caro, tanto para hacer negocios como
para vivir. Coincide esta percepción con 650
un período en el que han predominado
niveles bajos de inflación. Hace diez años, 600
el Vigésimo Informe Estado de la Nación
(2014) planteaba que el país era un 20%
más caro que el promedio de América 550
Latina (PEN, 2014). Recientemente, el
BCCR analizó el costo de vida del país 500
en comparación con la OCDE y las prin-
cipales ciudades de Latinoamérica (Vega-
Monge, 2024) con datos de Eurostat 450
de la OCDE (2017-2020)22 y la Unidad
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de Inteligencia de The Economist (2007-
2020) . La principal conclusión es que,
en promedio, Costa Rica es caro si se
a/ Se utiliza el precio de compra de referencia del BCCR. El área sombreada distingue los años 2020,
compara con naciones de ingreso medio- 2022 y primeros meses del 2024.
alto de Latinoamérica, pero, cuando la Fuente: Jiménez Fontana, 2024, con datos del BCCR.
referencia es la OCDE, tiene un menor
costo de vida.
El encarecimiento relativo que se expe- en un rango que oscila mayormente entre 3.27). En el 2024, la participación de la
rimenta en Costa Rica no es uniforme en 520 y 530 colones por dólar (gráfico autoridad monetaria ha dominado las
todos los productos. Al desagregar por 3.26). En perspectiva comparada, en la operaciones en este mercado, que han sig-
grupos, el costo de artículos como pan y actualidad, el tipo de cambio está en los nificado entre un 60% y 81% del monto
cereales, bebidas alcohólicas, automóvi- niveles más bajos dentro de los últimos total negociado en el Monex. Estas inter-
les, leche, queso, huevos, bebidas no alco- cinco años. Esta situación se explica, en venciones han sido más altas en compara-
hólicas y pescado es más alto en Costa principio, por la fuerte entrada de capi- ción con los observado en el 2022 y 2023.
Rica que en la OCDE y Latinoamérica. tales de inversión directa, el ingreso de Cabe señalar que el BCCR tiene dos
En contraste, los servicios de educación, dólares por turismo y los flujos para el motivaciones adicionales para contener
salud, frutas y vegetales son caros en pago de salarios de zonas francas (García, depreciaciones del colón de gran magni-
comparación con Latinoamérica, pero 2024a; BCCR, 2024b). tud: mantener la estabilidad del sistema
más baratos respecto a la OCDE. En La intervención del Banco Central financiero y lograr el control de precios
términos generales, Vega Monge (2024) ha evitado una mayor apreciación de la (Cubero et al., 2019)23. En el primer
concluye que Costa Rica no es un país moneda y fluctuaciones abruptas en el caso, un alto grado de dolarización de la
caro en todos los productos y que el mercado cambiario luego de las turbu- economía expone al sistema financiero a
impacto sobre los hogares depende de la lencias del 2022. La autoridad monetaria un aumento en la moratoria de los crédi-
composición de sus canastas de consumo. justifica estas participaciones como un tos cuando el tipo de cambio aumenta.
medio para lograr atender sus propias En este sentido, la reducción reciente del
Excedentes de divisas presionan necesidades de divisas, suplir los reque- tipo de cambio mejora la capacidad de
a la baja el tipo de cambio rimientos del sector público no bancario pago de los deudores. En el caso del con-
Después de un 2022 caracterizado por (SPNB) a través del mercado de monedas trol de precios, el efecto traspaso del tipo
importantes fluctuaciones cambiarias, en extranjeras y, finalmente, evitar fluctua- de cambio a la economía interna tiene
el 2023 el tipo de cambio mantuvo una ciones violentas en el mercado. Entre el repercusiones tanto en la inflación como
firme tendencia a la baja. La moneda 2022 y 2024, en efecto, las intervencio- en las expectativas.
nacional pasó de 594 a 519 colones por nes del BCCR se dieron principalmente La participación del BCCR en Monex
dólar. Esta tendencia se prolongó hasta mediante compras para atender necesida- mediante la compra de dólares le ha per-
mayo del 2024, cuando mostró ligeras des propias, acumular reservas y suplir las mitido acumular reservas internacionales
presiones al alza para luego establecerse necesidades del SPNB (Monex; gráfico netas (RIN). A junio del 2024, el saldo
herramientas para mantener la estabili-

Gráfico 3.27 dad macroeconómica. De acuerdo con la
normativa de esta entidad, su principal
Operaciones netas del BCCR en el mercado mayorista de instrumento es la tasa de política mone-
divisas y requerimientos del sector público no bancario taria (TPM), la cual se espera que sirva
(millones de dólares) como señal del costo de los créditos para
1,2 el mercado. Cuando el BCCR aumenta
BCCR comprando divisas
este indicador, busca reducir la canti-
1,0
dad de dinero en la economía, lo que se
0,8 conoce como política contractiva, pues
0,6 desincentiva el consumo, la inversión y,
por ende, el crecimiento. En el caso con-
0,4
trario, cuando el instrumento se reduce
0,2 se espera que propicie una expansión
0,0 económica.
Después del impacto de la pande-
-0,2
mia, los principales bancos centrales del
-0,4 mundo implementaron políticas restric-
-0,6 tivas para evitar mayores presiones en los
-0,8
BCCR vendiendo divisas precios. Costa Rica empezó a registrar
desde abril del 2021 un aumento sis-
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temático en la inflación; sin embargo,
la respuesta del BCCR ocurrió más de
Estabilización Propias SPBN en BCCR SPBN en Monex seis meses después. Así, entre diciembre
del 2021 y marzo del 2023, la autoridad
Fuente: García, 2024a, con datos del BCCR. monetaria incrementó la TPM de 0,75%
a 9%, por lo que a partir de ese momen-
de las RIN ascendió a 13.743 millones de anuncio explícito de este tipo favorecería to el país vivió la política monetaria
dólares, lo que equivale al 15,2% del PIB. la formación de expectativas de los agen- más restrictiva desde que se mantiene
De esta manera, la Autoridad Monetaria tes económicos y podría reducir la incer- en régimen de metas de inflación. Fue la
mantiene el nivel de reservas dentro del tidumbre y especulación que existe en primera vez que se observó un aumento
rango óptimo según la metodología del relación con la intervención del BCCR tan fuerte en la TPM en un periodo
Fondo Monetario Internacional (FMI), en el mercado cambiario. tan corto (gráfico 3.28). García (2024)
lo que le permitiría enfrentar una even- La apreciación del colón tiene efectos plantea que la reacción de la política
tual corrección en el tipo de cambio en mixtos en la economía. Por un lado, monetaria costarricense fue tardía, espe-
caso de que esta ocurra de forma abrupta. beneficia de forma directa a deudores con cialmente cuando se compara con otros
El aumento de las reservas le permitió al créditos en dólares y las importaciones de países de América Latina que comenza-
BCCR cancelar en marzo anterior 825 bienes y servicios. Además, la apreciación ron el ajuste meses antes.
millones de dólares del crédito de apoyo ha contribuido a reducir gradualmente La reacción del BCCR no solo parece
a la balanza de pagos que había suscri- los precios de algunas materias primas haber sido fuerte y tardía, sino tam-
to el con el Fondo Latinoamericano de y costo de alimentos. Por otro lado, las bién prolongada. La autoridad monetaria
Reservas (FLAR) en febrero del 202224. empresas exportadoras y el sector turis- mantuvo la TPM elevada (9%) por varios
Costa Rica no es el único país de la mo han experimentado una disminución meses, aunque en esos meses la inflación
región que ha aumentado su nivel de en sus ingresos en términos relativos. No ya mostraba una clara tendencia a la baja.
reservas en el último año. Otros países de se cuenta con estimaciones para estable- Fue hasta mayo del 2023 que el BCCR
la región, como Uruguay, Brasil, Chile, cer el impacto neto de las variaciones comenzó lentamente a suavizar su polí-
Colombia y México han aprovechado la de tipo de cambio sobre los diferentes tica monetaria. Para ese momento la
abundancia de dólares para mejorar su grupos de la población y a nivel agregado inflación ya estaba por debajo del rango
posición internacional. Sin embargo, es la economía. meta, en territorio deflacionario.
importante subrayar que, en Costa Rica, La política monetaria tiene un impacto
la acumulación de estos fondos no ha Tras una estricta política directo sobre las oportunidades de inver-
sido anunciada como parte de un progra- monetaria contractiva, inicia un sión en el mercado, específicamente en
ma de compra de reservas que establezca lento proceso de expansión las tasas de interés. En los últimos meses,
previamente el monto y los plazos, la En un régimen de metas de inflación, el BCCR redujo la TPM, pero esta baja
práctica usual en años anteriores. Un el Banco Central cuenta con diversas se ha reflejado más rápidamente en el
Estos resultados evidencian que la políti-

Gráfico 3.28 ca expansiva que recientemente comenzó
Tasa de política monetaria (TPM)y tasa básica pasiva (TBP)a/ a implementar de manera lenta el BCCR
no se ha reflejado aún en mejoras en el
16% costo del financiamiento disponible para
14% todos los sectores.
En el primer semestre del 2024 se
12% observa un aumento del endeudamiento
10% del sector privado de un 7,5%, cifra supe-
rior a la registrada en el mismo periodo
8%
del año anterior (5,8%). De esta manera,
6% el país enfrenta un escenario monetario
4%
adverso con altas tasas reales de interés
activas, lo cual impacta negativamente
2% en la generación de oportunidades labo-
0% rales y empresariales. Esta situación se
combina con el estancamiento salarial de
Mar-06
Mar-07
Mar-08
Mar-09
Mar-10
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Mar-24
las personas trabajadoras y las elevadas
tasas de desempleo, como se analizó en la
Tasa de política monetaria Tasa básica pasiva primera sección del capítulo.
La combinación de estos factores no
a/ Considera el promedio ponderado de las tasas negociadas activa y pasiva neta en colones.
Fuente: Jiménez Fontana, 2024, con datos del BCCR.
solo dificulta el consumo, sino que tam-
bién encarece el crédito a los hogares,
incrementando el costo de los nuevos
Gráfico 3.29 préstamos. Ortiz (2024) estima que, en
promedio, un hogar costarricense tiene
Tasas activas y pasivas negociadas en colonesa/ una deuda de 13 millones de colones. En
18% el caso de los créditos no hipotecarios,
la cuota mensual oscila entre 450.000
16%
y 600.000 colones, superando el salario
14% mínimo. El estancamiento de los ingre-
sos y el aumento del consumo podrían
12% explicar la tendencia al alza en el peso que
10%
los préstamos tienen sobre las economías
familiares. En promedio, entre 2013 y
8% 2024, el tamaño de los créditos pasó de
representar 8,9 a 12,4 veces el ingreso
6%
mensual promedio, lo que implica una
4% transición de un endeudamiento mode-
rado a uno alto. Los factores que explican
2% este deterioro en las condiciones finan-
0%
cieras de los hogares serán analizados a
profundidad en próximos informes.
Ene-18
May-18
Sep-18
Ene-19
May-19
Sep-19
Ene-20
May-20
Sep-20
Ene-21
May-21
Sep-21
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May-22
Sep-22
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May-23
Sep-23
Ene-24
May-24
Tasa activa (préstamos) Tasa pasiva (ahorro)

a/ Considera el promedio ponderado de las tasas negociadas activa y pasiva neta en colones. PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Fuente: Jiménez Fontana, 2024, con datos del BCCR.
ANÁLISIS MONETARIO DE LA
premio que pagan los intermediarios tasas de los créditos por sector. Mientras ECONOMÍA COSTARRICENSE:
financieros a las personas por ahorrar que, en la industria, las actividades inmo- UN ENFOQUE DE DESARROLLO
(tasas pasivas25) que en las que cobran biliarias y el comercio se observan reduc- HUMANO
por los préstamos que otorgan (gráfico ciones en las tasas activas, no sucede lo véase Blanco, 2023, en
3.29). Es importante considerar que se mismo con las tarjetas de crédito, los www.estadonacion.or.cr
observan diferencias importantes en las créditos para consumo y la construcción.
Autoridad Monetaria enfrenta cercana a la de los socios comerciales

desafíos en la transmisión de Costa Rica; la estabilidad externa, Recuadro 3.6
efectiva de su política monetaria por su parte, implica asegurar una posi- Independencia, estrategia y
La política monetaria es una política ción sostenible en la balanza de pagos
comunicación como pilares de
pública cuyo mandato principal es man- mediante un nivel de reservas adecuadas
la política monetaria
tener la estabilidad de precios. Para ahon- que respalden la actividad económica
dar en el análisis de su gestión, el presente del país. Además, la ley asigna al Banco
capítulo efectúa un análisis sobre las Central una serie de objetivos subsidia- El primer pilar del índice IAPOC evalúa
la independencia y rendición de cuentas,
principales prácticas y recomendaciones rios que incluyen promover el desarrollo
fundamentales en el diseño de una políti-
internacionales en este ámbito, a partir económico ordenado para alcanzar el ca monetaria. Garantiza que las acciones
del trabajo de García (2024b). Se revisan pleno empleo, asegurar el uso adecuado se formulen y ejecuten sin influencias
los casos de Reino Unido y Canadá como de las reservas internacionales, mejorar externas, de forma continua y coherente
representativas de economías avanzadas la eficiencia de los sistemas de pago inter- con objetivos predefinidos, y que exis-
y los de México, Colombia y Chile de nos y externos, y fomentar un sistema tan mecanismos claros de rendición de
la región latinoamericana. Estos países financiero estable, eficiente y competiti- cuentas.
tienen un régimen de política monetaria vo. Aunque estos objetivos no tienen la
similar, son miembros de la OCDE, lo misma jerarquía que el objetivo princi- El segundo pilar, de estrategia de política
que supone que todos ellos aspiran a pal, siguen siendo importantes. y operativa, se refiere a la existencia de
adoptar buenas prácticas. También se En la literatura sobre la política mone- un plan que guía la ejecución de la polí-
tica, con herramientas e instrumentos
incluye a Estados Unidos, cuya política taria bajo un régimen de metas de infla-
adecuados y una estructura que permita
monetaria tiene gran relevancia en Costa ción, se identifican prácticas de gran hacer ajustes conforme el contexto cam-
Rica, aunque no opere bajo un régimen relevancia en relación con su diseño y bie. Las herramientas son los objetivos
de metas de inflación. ejecución efectiva. Unsal et al. (2023) operativos, como la tasa de política
Esta sección se divide en tres aparta- proponen un índice compuesto por tres monetaria, y los instrumentos son los
dos. El primero sintetiza las principales pilares para evaluar el desempeño de mecanismos que transmiten los cambios
recomendaciones en la literatura inter- este tipo de políticas. Estos pilares son: de esas herramientas, como las opera-
nacional en materia de buenas prácticas i) independencia y rendición de cuentas, ciones de mercado abierto o las inter-
para bancos centrales y su aplicación en ii) estrategia de política y operativa y venciones en el mercado de liquidez.
Costa Rica. El segundo analiza el vín- iii) comunicación (recuadro 3.6). Este
culo entre la política monetaria y cam- índice, que se conoce como IAPOC26 El tercer pilar, comunicación, se enfoca
en la manera en que la política monetaria
biaria. Finalmente, el último apartado (por las siglas en inglés de los compo-
se transmite al público. Una comunica-
examina el tema de la comunicación, un nentes), subraya la necesidad de que la ción clara y periódica permite un mejor
aspecto fundamental para la efectividad política se base en una estrategia ajena anclaje de las expectativas, lo cual
de las políticas del BCCR. a ciclos políticos, con herramientas e incrementa la efectividad de la política.
instrumentos articulados que se puedan Además, es esencial que la estrategia
Distorsiones en el mercado y ajustar de acuerdo con los cambios en el comunicativa esté alineada con las
elevada dolarización restringen contexto y con una comunicación efecti- acciones operativas para asegurar una
accionar del Banco Central va que haga converger las expectativas de transmisión eficiente de las políticas
Costa Rica ha tenido éxito en la adop- la población y de los actores económicos monetarias.
ción de algunas buenas prácticas en la con las metas de la autoridad monetaria.
formulación y ejecución de su política En este último ámbito, es importante
Fuente: García, 2024.
monetaria. Entre las fortalezas identifi- que la comunicación no solo se base en
cadas está la adopción de un marco legal los indicadores generales, sino que la
sólido que garantiza la toma de decisio- Autoridad Monetaria explique de forma
nes con independencia, la creación de transparente y oportuna los factores que constatan que, en los países con merca-
habilidades institucionales para el segui- afectan el logro del objetivo de inflación. dos financieros menos desarrollados, la
miento de la efectividad de la política Lo anterior permite evitar que las expec- transmisión de la política monetaria es
monetaria y el uso de herramientas de tativas se salgan del rango meta. menos efectiva.
política pública de manera con las metas Unsal et al. (2023) concluyen que las En Costa Rica, desde el 2020 el BCCR
perseguidas. autoridades monetarias en las economías comunica a la sociedad la formulación
El objetivo principal del Banco emergentes y de bajo ingreso se encuen- de la estrategia de política monetaria
Central, según la Ley Orgánica, es man- tran rezagadas en comparación con las mediante la publicación de los planes
tener la estabilidad interna y externa de de las economías avanzadas en cuanto a estratégicos y sus informes. Estos últi-
la moneda nacional. La estabilidad inter- la transparencia, consistencia y coheren- mos ofrecen un análisis trimestral de las
na se refiere a una inflación baja y estable, cia de sus políticas monetarias. Además, condiciones económicas, proyecciones y
el balance de riesgos que condicionan la la dificultad en la transmisión y efectivi- precios ha alcanzado dos récords históri-
política monetaria, así como las acciones dad de la política monetaria, así como en cos: el nivel más alto en agosto del 2022
que se ejecutarán a lo largo del año. La su comunicación. y el más bajo en el mismo mes del 2023.
publicación de este informe fue un paso La mejor práctica internacional para Estas situaciones sugieren que el BCCR
que acercó al país a las buenas prácticas la ejecución de la política monetaria es el ha tenido dificultades para lograr que su
en la formulación y seguimiento de la uso de operaciones de mercado abierto. política monetaria sea efectiva. En Reino
política monetaria27. Por ejemplo, el Banco de México utiliza Unido, una práctica en casos de incum-
El Banco Mundial (2022) plantea que esta estrategia para administrar la liqui- plimiento de la meta obliga al presidente
el sistema financiero costarricense tiene dez de corto plazo mediante subastas de del Banco de Inglaterra a emitir una
distorsiones y deficiencias que limitan crédito o la compra de valores. En países carta abierta al Poder Ejecutivo explican-
el grado de competencia, lo que a su vez como Reino Unido, Canadá y Estados do las razones del incumplimiento y las
complica la transmisión de la política Unidos, los bancos centrales no emiten futuras acciones de corrección. En el caso
monetaria. El BCCR ha encontrado que deuda, sino que gestionan la política de Costa Rica, no existe esta práctica u
la transmisión de la política no es simé- monetaria mediante recompras, lo que otras de carácter similar.
trica por cuatro razones: los cambios se facilita la transparencia, el seguimiento y
transmiten con más intensidad en las la rendición de cuentas. Conflicto entre las intervenciones
tasas de ahorro que en las de préstamos, En Costa Rica, una de las principales en los mercados monetarios
los aumentos en la TPM se transmiten herramientas de la Autoridad Monetaria y cambiario afecta logro de
más rápidamente que las reducciones, para ajustar los excedentes es su interven- objetivos de la política monetaria
las tasas de ahorro se ajustan más rápida- ción en el mercado integrado de liquidez En un contexto de economías abier-
mente en los bancos privados y los bancos (MIL). Entre 2023 y lo que va de 2024, tas con libre movilidad de capitales y
públicos se ajustan más rápidamente a los el BCCR ha representado más del 80% tipos de cambio flexible, la atención de
cambios en la política monetaria (BCCR, de las operaciones en este mercado. Otra la política monetaria debe considerar la
2020 y García, 2023). Entre los factores herramienta de política monetaria son intervención en mercados cambiarios.
que explican estas rigideces destacan el los Bonos de Estabilización Monetaria Canales et al. (2003) plantean que las
elevado nivel de dolarización y la estruc- (BEM) que se utilizan para controlar intervenciones de los bancos centrales se
tura oligopólica del sistema financiero, la cantidad de liquidez en la economía. justifican por cuatro motivos: i) moderar
dado que algunos participantes tienen Su aplicación ha generado un aumento variaciones cambiarias y corregir des-
un alto poder de mercado, lo cual actúa en el pago de intereses por emisiones de alineamientos, ii) corregir comporta-
como una barrera para la transmisión deuda de 136.750 millones colones acu- mientos desordenados del mercado, iii)
efectiva de la política monetaria (BCCR, mulados a junio del 2024. Finalmente, acumular reservas internacionales y iv)
2017). Aunque el nivel de competencia otra herramienta es el encaje mínimo proveer moneda extranjera al mercado.
ha aumentado en los últimos veinte años, legal (EML), la reserva que deben hacer Adicionalmente, el Fondo Monetario
el sistema financiero costarricense sigue las entidades en el Banco Central pro- Internacional, como parte del Integrated
teniendo un bajo nivel de competencia porcional al monto total de los depósitos Policy Framework, establece que estos
en comparación con países más desarro- y captaciones30. En los últimos 19 años, ajustes se deben pueden realizar ante la
llados (Cantillo et al., 2022, Salas et al., este indicador ha estado la mayor parte presencia de fricciones o cambios que
2015, Villamichel, 2015, Durán et al., del tiempo cercano a su límite máximo limiten la flexibilidad del tipo de cambio
2009)28. (15%). Sin embargo, la mayoría de los o que signifiquen riesgos para el cum-
Un elemento crucial para la formula- países lo utilizan como política temporal plimiento de los objetivos. A estas justi-
ción y ejecución de la política monetaria y no permanente. En el contexto costa- ficaciones se deben agregar una serie de
son las expectativas de los actores econó- rricense actual un menor encaje podría factores como el costo de la intervención
micos29. En el caso de Costa Rica, este acompañar las reducciones en la tasa de de la Autoridad Monetaria en términos
indicador se ha mantenido dentro del política monetaria, aunque existen exce- de pérdida de competitividad de la eco-
rango meta desde el 2015, incluso duran- dentes de liquidez que podrían agravarse nomía del país, la capacidad de pago,
te el periodo de alta inflación del 2022. si estos recursos no se canalizan hacia posición externa, liquidez, riesgo moral
Este comportamiento inusual puede actividades productivas. y transparencia. Además, el FMI plan-
deberse a problemas en la medición del El BCCR cuenta con sólidos recur- tea que estas intervenciones deben ser
indicador o a una falta de alineamien- sos legales para mantener la estabilidad parte del marco de política general y ser
to entre las expectativas y la inflación. macroeconómica y controlar los precios. complementadas con otras que permitan
Es indispensable realizar estudios que Sin embargo, como se mencionó atrás, mejorar el desarrollo de los mercados.
permitan discernir esta situación. En entre enero del 2020 y julio del 2024, la La efectividad de las intervenciones de
cualquier caso, la falta de convergencia inflación ha estado dentro del rango meta la Autoridad Monetaria debe evaluarse
entre expectativas y la inflación real es un solo en seis ocasiones. Además, durante tanto de manera previa y como poste-
desafío para el BCCR, ya que evidencia este periodo, la variación interanual de rior tomando en cuenta los canales de
transmisión y otros aspectos operativos relativos en la curva de rendimiento o incentivó el ahorro en dólares. Cambiar
en su ejecución. Canales et al. (2003) primas de riesgo e incorporar esta infor- esta mentalidad sigue siendo un reto para
mencionan que las intervenciones en el mación en la toma de decisiones de polí- la gestión de la política monetaria, debi-
precio de la divisa tienen mayor efectivi- tica monetaria. do a su interacción con el tipo de cambio
dad cuando son anunciadas con antela- En el caso de México, la política de y el mercado cambiario.
ción y debidamente justificadas y cuando intervención cambiaria indica que, por En el país existe normativa que auto-
la medida es asimilada por los agentes decisión fundamentada de la Comisión riza el uso de instrumentos financieros
económicos como una señal de la direc- de Cambios, el banco central puede para la protección contra la volatilidad
ción en la que se encamina la política intervenir mediante operaciones directas del cambio, conocidos como derivados
monetaria. En cambio, si el mercado y otros mecanismos sólo en condiciones cambiarios; sin embargo, son opciones
interpreta las intervenciones como una excepcionales con la finalidad de pro- poco utilizadas. Además, como los mer-
defensa del tipo de cambio sin funda- veer liquidez y atenuar la volatilidad del cados financieros en el país tienen poco
mento, esto podría generar ataques espe- precio de la divisa, pero sin pretender desarrollo, no hay suficientes instrumen-
culativos contra la moneda. algún nivel. Por ley, las dependencias tos para construir adecuadamente curvas
La recomendación general, sin embar- de la Administración Pública Federal, de rendimiento y para la estandarización
go, es que el grado de transparencia que no son intermediarios financieros, de productos; los volúmenes de negocia-
dependa del efecto que quiera causar el deben liquidar sus divisas con el Banco ción son bajos, el sistema de intermedia-
banco central. Si el banco central desea de México. Esta práctica ha garantizado ción financiero tiene poca competencia
modificar expectativas y acercarse a un la acumulación de reservas internaciona- y los márgenes cambiarios son amplios
tipo de cambio específico, es recomenda- les a partir de los excedentes del gobierno (García, 2024b). Aunque se espera que
ble que anuncie su participación. Aun así, federal y de Pemex. Cuando el propó- el mercado determine el valor del dólar,
no debe anunciar las tácticas de interven- sito es enfrentar situaciones de tensión el BCCR tiene la potestad de intervenir
ción para evitar especulación. Cuando y corregir distorsiones del mercado, el para satisfacer las necesidades del Sector
se trata de acumulación de reservas, es Banco de México dispone de mecanis- Público no Bancario (SPNB), en caso
recomendable que la intervención sea mos como subastas de coberturas cam- de variaciones cambiarias violentas o si
comunicada y en alguna medida prede- biarias, subasta de dólares, ventas direc- el precio tiene una tendencia que no es
finida. En cambio, cuando existen desa- tas de dólares, entre otros. En específico, acorde con las variables macroeconómi-
lineamientos y comportamientos desor- la política mexicana reconoce que el tipo cas. Esas compras y ventas de divisas
denados en los mercados es mejor que el de cambio es una variable de ajuste ante podrán hacerse mediante la negociación
banco central intervenga secretamente los choques que recibe la economía y que, directa o mediante los mecanismos o ins-
de manera que las operaciones del banco por tanto, puede afectar la volatilidad de trumentos que considere convenientes.
sean parte de la dinámica del mercado y la actividad económica. Además, recono- Por ejemplo, en el caso de las necesidades
corrijan más efectivamente las desviacio- ce que la flexibilidad cambiaria permite del SPNB, el BCCR utiliza sus reservas
nes (Sarno y Taylor, 2001). En general, utilizar la tasa de interés como un ins- y luego las restituye con intervenciones.
las intervenciones del banco central pue- trumento para el control de la inflación De esta manera, el BCCR ha intervenido
den provocar un cambio en la tendencia y para acercar el producto a sus valores activamente en el mercado cambiario en
del mercado, por lo que, dependiendo de deseados y, además, que la flexibilidad los últimos años, como fue visto en un
la interpretación de los agentes económi- reduce los incentivos a la toma excesiva acápite anterior, con el fin de contener
cos, podrían actuar en dirección opuesta de riesgos. parcialmente la apreciación del colón y
a lo deseado. En Costa Rica, desde 2015, se man- acumular reservas.
Los bancos centrales de Chile, tiene un régimen de flotación adminis- García (2024b) identifica algunas
Colombia, México y Costa Rica no tie- trada, en el que se espera que los agentes diferencias entre las acciones del BCCR
nen una meta específica de intervención económicos asuman los riesgos cambia- y las buenas prácticas internacionales.
porque operan en un régimen de flota- rios. Este régimen opera, no obstante, en Aprovechar el excedente de divisas para
ción libre, pero siempre tienen la facultad una economía parcialmente dolarizada acumular reservas es una medida ade-
para intervenir de manera discrecional. desde los años ochenta del siglo pasado, cuada, ya que mejora la capacidad para
En general, estos ajustes son incorpo- tanto por factores estructurales relacio- enfrentar eventuales reversiones des-
rados como una variable más entre las nados con el estilo de desarrollo como ordenadas en la tendencia del tipo de
tantas que influyen en los cambios de los coyunturales. Esta dolarización parcial cambio. Sin embargo, en años recientes,
precios. La recomendación del Banco de debilita la efectividad de las acciones del la acumulación de reservas no ha sido
Inglaterra es que resulta indispensable BCCR. Además, el prolongado período anunciada como parte de un progra-
entender el origen temporal o perma- de vigencia de un régimen de minideva- ma de compra, con montos y plazos
nente de los choques que una economía luaciones (desde la crisis de los ochenta definidos, como se hacía anteriormente.
enfrenta, si provienen de fuentes exter- hasta 2006) generó expectativas de deva- Esta falta de claridad ha generado incer-
nas o internas o si responden a cambios luación continua de la moneda local e tidumbre en los agentes económicos y
ha favorecido cierta especulación sobre transcripciones de las presentaciones de Además, el banco publica el informe de
las motivaciones de las intervenciones. las decisiones de política y de las inter- política monetaria, la memoria anual,
Enmarcar las intervenciones dentro de venciones públicas de los miembros de los informes de las operaciones cambia-
un programa de compra de reservas con la Junta de Gobernadores. En Estados rias, un resumen estadístico, el informe
características claras podría mejorar su Unidos, las decisiones que toma el semestral de la situación económica e
efectividad, ya que tendría un efecto Comité de Mercado Abierto se publican información diaria sobre tipo de cam-
persuasivo, como sugieren Canales et al. el mismo día de la reunión en conjunto bio. En línea con este mandato, desde el
(2003). con una nota de implementación, un 2020, se ha establecido un calendario fijo
La intervención del BCCR en el mer- video y la transcripción de la conferencia para las ocho reuniones anuales de polí-
cado cambiario tiene un efecto de expande prensa. En la nota se explica de qué tica, seguido de comunicados de prensa
sión monetaria, lo cual podría estar manera se ejecutarán las operaciones de que detallan las decisiones adoptadas en
contradiciendo su propia postura de polí- mercado abierto para responder a la deci- cada reunión.
tica monetaria. Al intervenir comprando sión tomada En Canadá, la publicación A partir de junio de 2011, el Banco
dólares, el BCCR inyecta colones en la del comunicado de decisión de política Central también enriqueció su comu-
economía, lo que aumenta la liquidez. se hace un día después de tomada la deci- nicación mediante la publicación men-
Ello, a su vez, lo obliga a intervenir más sión de política. sual del Comentario sobre la Economía
en el MIL y emitir deuda, lo que genera Uno de los elementos de comunica- Nacional, complementando el Informe
costos adicionales por los intereses de esa ción que posee especial importancia son Mensual de Coyuntura Económica. Estas
deuda y afecta negativamente la dinámi- las minutas de las reuniones de política publicaciones no solo mejoran la com-
ca del mercado de liquidez al limitar la monetaria, publicadas tres semanas des- prensión pública de las políticas y accio-
interacción entre los intermediarios. pués en Estados Unidos y dos semanas nes del Banco Central, sino que también
De acuerdo con los principios sugeri- después en Reino Unido y Canadá. Estas fortalecen la credibilidad y contribuyen a
dos por el FMI para la gestión de inter- minutas incluyen los principales aspectos la formación de expectativas económicas
venciones, las acciones cambiarias del evaluados sobre las condiciones finan- más informadas.
BCCR podrían no estar considerando cieras y económicas y las perspectivas García (2024b) identifica, sin embar-
adecuadamente el costo en términos futuras, la visión de los participantes, la go, áreas en que el accionar del BCCR no
de pérdida de competitividad, liquidez, discusión de las acciones de política, los se ajusta a las buenas prácticas interna-
riesgo moral y transparencia en los mer- acuerdos tomados y la manera en que cionales. En primera instancia, se obser-
cados. Si los excedentes de divisas han votaron los miembros del Comité. Este va poca consistencia en la publicación
surgido por las razones declaradas por estilo de publicación ofrece más infor- continua de los informes de estabilidad
el BCCR y la acumulación de reservas mación a los mercados para identificar financiera. Este documento está directa-
alcanza un límite programado, el tipo otros elementos que podrían dar pistas mente relacionado con uno de sus objeti-
de cambio debería funcionar libremente sobre las próximas decisiones de política vos subsidiarios y tiene gran importancia
como una variable de ajuste macroeco- y sobre las discrepancias entre los miem- en la evaluación de las relaciones entre la
nómico. En este sentido, los principios bros del Comité. En Reino Unido, el política monetaria y financiera, su efecto
del FMI indican que las intervenciones mandato de publicación de minutas está en tasas de interés y en calidad del crédi-
cambiarias no deben sustituir los ajus- establecido en el Bank of England Act por to, la dolarización del sistema financiero
tes macroeconómicos necesarios para la lo que no es opcional. Se establecen, sin y en las valoraciones sobre la transmisión
economía. embargo, algunas excepciones relacio- de la política monetaria mediante los
nadas con decisiones de intervención en canales de tasa de interés, crédito, precio
Estrategia de comunicación no mercados y algunas otras del Comité de de activos y tipo de cambio31. Por otro
ha reducido críticas al manejo de Política Financiera. lado, la Autoridad Monetaria no publica
la inflación y la tendencia del tipo México, Chile y Colombia también periódicamente las minutas de las reu-
de cambio siguen esta práctica, publicando las niones de política monetaria y no existe
El índice IAPOC plantea que la comu- minutas de sus reuniones de política una disposición legal en este sentido.
nicación efectiva mejora la credibilidad monetaria en dos idiomas (español e Se entiende que ellas pueden hacerse
de los bancos centrales, además de que inglés) y mostrando las divergencias en públicas por solicitud razonable, pero
permite anticipar las acciones ante las los votos de sus miembros. En Colombia, no forman parte del ciclo y estrategia
desviaciones en la inflación. La Reserva estas minutas son anónimas en cuanto a de comunicación. Las buenas prácticas
Federal de Estados Unidos, el Banco los votos. en los países analizados indican que los
de Inglaterra y el Banco de Canadá se En Costa Rica, la ley orgánica del registros de las minutas de las reuniones
basan en la publicación de comunicados BCCR indica que la entidad debe sumi- de política monetaria ofrecen más infor-
y detalles de las decisiones de política nistrar al público información sobre la mación al público sobre el razonamiento
monetaria, la estrategia y notas comple- situación económica del país y la publi- de las decisiones y son utilizados en la
mentarias, informes periódicos, videos y cación de acuerdos de la Junta Directiva. formación de expectativas.
Un tercer aspecto para considerar es la

anonimidad de las decisiones de política Gráfico 3.30
monetaria. En Costa Rica, los comuni- Cantidad mensual de noticias de política monetaria y
cados de política monetaria no revelan discrepanciasa/ reportadas por agentes económicos en medios de
la posición de quienes forman parte de prensa escrita
la Junta Directiva, como sí ocurre en
otros —pero no en todos— países estu-
diados para este análisis. En algunos de
ellos solo se revela la divergencia de las 90
posiciones, sin consignar los conteni- 80
dos específicos. Esta información podría 70
favorecer la formación de expectativas
al dar señales sobre la fortaleza de los 60
acuerdos tomados y sobre la dirección 50
que a futuro podría tomar la política 40
monetaria. En este sentido, sería valioso 30
para Costa Rica contar al menos con
minutas anonimizadas como parte de los 20
esfuerzos por fortalecer la comunicación 10
de la política monetaria como se plantea 0
en el Plan Estratégico.
Ago-21
Oct-21
Dec-21
Feb-22
Abr-22
Jun-22
Ago-22
Oct-22
Dec-22
Feb-23
Abr-23
Jun-23
Ago-23
Oct-23
Dec-23
Feb-24
Abr-24
Jun-24
Ago-24
Toda decisión de la Autoridad
Monetaria provoca reacciones en los
agentes económicos y, en particular, en Noticias Discrepancias
los formadores de opinión que inciden en
los temas y el tono de las deliberaciones a/ Se estima como diferencias o cuestionamientos explícitos que personas externas al BCCR tienen con
el manejo de la política monetaria. Incluye personas entrevistas y artículos de opinión. Una noticia puede
públicas. Estas reacciones son señales contener más de un agente económico que critique al BCCR.
relevantes para la autoridad monetaria, Fuente: Castro Jiménez, 2024, con datos de la base de Coyuntura de Política Monetaria, del PEN.
pues proporcionan información sobre la
manera cómo los agentes entienden sus ta apoyo o diferencias con la autoridad Autoridad Monetaria, que podría afectar
decisiones y valoran su efectividad. En monetaria. Este enfoque permite medir las expectativas y formación de precios.
una sociedad democrática de mercado, el nivel de cuestionamientos de las per- En resumen, Costa Rica ha tenido
además, la discrepancia con la orienta- sonas formadoras de opinión o actores éxito en la adopción de algunas prácticas
ción de las políticas públicas es inevitable económicos externos sobre las acciones clave en la formulación y ejecución de su
y el ámbito monetario no es la excepción. del BCCR, un dato relevante para medir política monetaria. Entre las fortalezas
Sin embargo, cuando las reacciones de “el sentimiento” o ambiente en el que se están la adopción de un marco legal
los agentes están influidas, al menos en implementa la política. sólido que garantiza la toma de decisio-
parte, por limitaciones en la comunica- Esta fuente de información registra, nes con independencia, la creación de
ción de la Autoridad Monetaria, la cre- desde mediados del 2022, importantes habilidades institucionales para el segui-
dibilidad, la confianza y las expectativas discrepancias con el Banco Central, espe- miento de la efectividad de la política
pueden afectarse innecesariamente. cialmente en el tema del tipo de cambio monetaria y la instrumentalización de las
Con el fin de analizar este tema en y el manejo de la política monetaria. Los herramientas de política en concordancia
detalle, en los últimos años el Programa picos más significativos se ubicaron en con los objetivos. No obstante, el BCCR
Estado de la Nación ha dado seguimien- agosto del 2023 y el primer trimestre del tiene pendiente la implementación de
to a las discusiones públicas sobre el 2024: el primero debido a críticas por el mecanismos más efectivos de comuni-
accionar de la política monetaria a partir rápido aumento del precio de la divisa, cación y cercanos a las buenas prácticas
de las noticias publicadas en los prin- y el segundo por la reducción del tipo internacionales, que podrían favorecer
cipales medios de comunicación escri- de cambio a casi 500 colones por dólar la comprensión de sus acciones y mejorar
ta (Gómez Campos et al., 2023). Estas (gráfico 3.30). Los actores más relevantes con ello la formación de expectativas
noticias se han consolidado en una base en los episodios más críticos han sido los y la efectividad de su estrategia. Por lo
de datos denominada “Coyuntura de gremios y los consultores financieros. pronto, pudo constatarse que las inter-
Política Monetaria” que no solo reporta En términos generales, el incremento de venciones del Banco Central en los mer-
lo publicado, sino que también identifica las discrepancias podría estar reflejando cados monetarios han estado asociados a
la posición de los actores, cuando las más resistencias y, probablemente, una importantes cuestionamientos por parte
personas manifiestan de forma explíci- menor credibilidad en el accionar con la de agentes económicos y consultores.
momento crítico que, a finales de 2018, han alcanzado su límite: no se prevé un

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE incluso configuró un escenario de insol- nuevo aumento significativo en los ingre-
vencia del gobierno para pagar sus com- sos fiscales, y no existe mayor margen
GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS promisos, como lo demostró el Informe para restringir aún más el gasto público
MONETARIA Y CAMBIARIA EN Estado de la Nación (PEN, 2019). sin implementar reformas profundas que
METAS DE INFLACIÓN Y SU APLI- No obstante, más allá de la mejora garanticen la sostenibilidad del funcio-
CACIÓN EN COSTA RICA en la posición fiscal del país, gracias a namiento del Estado sin comprometer el
véase García, 2024b, en las políticas implementadas, la reforma desarrollo humano sostenible.
www.estadonacion.or.cr fiscal, debido a sus limitaciones, no ha Esta sección analiza con detalle el
logrado resolver el problema estructu- balance fiscal del país. El primer aparta-
ral de las finanzas públicas: Costa Rica do profundiza en la evolución del déficit
Política fiscal restrictiva en continúa gastando mucho más de los fiscal y la deuda, mostrando que, a pesar
áreas estratégicas para el de- ingresos que recibe. Además, persisten de la evolución positiva de las finanzas
sarrollo humano con desafíos otras condiciones adversas que, por su públicas, tras de un quinquenio de auste-
para mejorar la sostenibilidad importancia para la economía fiscal, ridad fiscal, el país no ha logrado resolver
siguen generando una situación difícil: desafíos estructurales para la sostenibi-
Cinco años después que la Asamblea el esquema tributario del país no ha sido lidad de largo plazo. La segunda parte
Legislativa aprobara la Ley de modernizado, la estructura de gasto con- detalla cómo la austeridad ha sido más
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, tinúa siendo insostenible, y el sector pro- estricta y el conflicto que se ha creado
el país logró superar la aguda crisis de ductivo que contribuye con impuestos entre el cumplimiento de la sostenibili-
sostenibilidad fiscal. En este período, se enfrenta mayores dificultades para crecer dad fiscal y los objetivos y mandatos del
registró una clara mejora en el balance y mantenerse. En los próximos años, desarrollo humano del país.
financiero del Gobierno y una desacele- se anticipa una coyuntura económica
ración en el ritmo de crecimiento de la menos favorable, marcada por la des- Finanzas públicas mantienen
deuda pública. La implementación de aceleración en la producción y menores desafíos estructurales para
mecanismos de control del gasto y la reportes de ganancias en renta debido a la mejorar la sostenibilidad fiscal
aprobación de nuevos impuestos le die- apreciación cambiaria. Además, los ren- Entre el 2020 y 2023, el balance finan-
ron a Hacienda un respiro fiscal en un dimientos generados por la reforma fiscal ciero del Gobierno Central se redujo de
-8% a -3,2% del PIB, una disminución
histórica que no hubiera sido posible
Gráfico 3.31 sin la aprobación de la reforma fiscal
en noviembre de 2018 que se comenzó
Balance financieroa/ del Gobierno Central, según principales a implementar en los siguientes años
componentes (gráfico 3.31). Además, con la generación
(porcentaje del PIB) de nuevas fuentes de ingreso y herra-
mientas de control de gasto, el fisco logró
4 reducir el acelerado crecimiento de la
deuda. Estos resultados abrieron paso a
2
mejoras en las calificaciones de riesgo de
0 agencias internacionales como Moody’s
y Standard & Poor’s. No obstante, a
-2 esta mejoría, los niveles actuales aún se
mantienen por debajo de los niveles obte-
-4 nidos por el país en 2013.
Entre el 2008 y 2020, el tamaño del
-6
crédito del Gobierno Central creció rápi-
-8 damente de 24% a 67% del PIB, un
sendero insostenible para las finanzas
-10 públicas, que urgía detener. No fue sino
2008
2009
2010
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2020
2021
2022
2023
hasta el 2021, más de dos años después de

la reforma fiscal, que se comenzó a regis-
Balance primario Intereses Balance fiscal trar una desaceleración en este indicador.
a/ Se estima como la diferencia entre ingresos y gastos totales de Hacienda. Específicamente, el balance
En 2023, la carga de la deuda se redujo a
primario mide los ingresos totales menos los gastos sin incluir intereses. un 61% del PIB. Si el país hubiera man-
Fuente: Monge, 2024, con datos del Ministerio de Hacienda y el BCCR. tenido la tendencia que traía antes de la
Gráfico 3.32 Recuadro 3.6

Deuda pública total del Desafíos y mejoras en la implementación de la regla fiscal
Gobierno Central para garantizar la sostenibilidad financiera
70% • Garantizar el monitoreo y mecanismos

Con la aprobación de la reforma fiscal en
60% 2018, el país dio un paso importante con la de control: permite evitar distorsiones o
creación de una regla fiscal explícita en su desviaciones de los objetivos.
50%
legislación. Este instrumento busca limitar
40% que el gasto no se correlacione con el ciclo • Cumplimiento del límite del gasto agre-
económico, estabilizar la razón deuda gado del Gobierno y no a nivel individual
30%
sobre PIB y limitar el gasto público. para cada entidad. Lo anterior requiere la
20% definición de prioridades y planificación
Sin embargo, la mera existencia de una estratégica.
10%
regla fiscal no asegura la sostenibilidad de
0% las finanzas. Paradójicamente, Ardanaz • La evaluación del cumplimiento debe
et al. (2023) muestran que el crecimiento basarse en el gasto ejecutado y no en el
2008
2009
2010
2011
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2013
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2019
2020
2021
2022
2023
del crédito es peor en países que tienen presupuesto inicial.

una regla fiscal que en aquellos que no la
Fuente: Monge, 2024, con datos del Ministerio de tienen. De acuerdo con los investigadores, • Inclusión de un ancla fiscal de mediano
Hacienda y el BCCR.
lo anterior se debe a varios factores. Por plazo: están vinculadas al objetivo de
ejemplo, la implementación de reglas sostenibilidad y definido en términos
reforma, este indicador superaría actual- fiscales que no cumplen con estándares de una variable de stock (típicamente,
mente el 70% (gráfico 3.32). La mejora de alta calidad como una amplia cober- la deuda pública como porcentaje del
en el balance fiscal, un resultado impres- tura institucional, una base legal sólida y PIB). Esto implica identificar un umbral
cindible de la reforma ha permitido al unos buenos mecanismos de monitoreo y máximo de deuda para la sostenibilidad
Gobierno negociar plazos más favorables e cumplimiento. Además, las reglas fiscales y calibrar un nivel "prudente" que incluya
instrumentos más diversificados, como se no mejoran los resultados si se incumplen un margen de seguridad para mantener
sistemáticamente. Por otro lado, el exceso la deuda por debajo del límite, incluso
analizó en profundidad en ediciones ante-
de optimismo en las proyecciones socava frente a shocks adversos.
riores del Informe. Sin embargo, la deuda
la credibilidad de las políticas. Finalmente,
aún se mantiene elevada en el umbral más algunas reglas pueden llevar a recortes en • Funcionamiento del Consejo Fiscal:
crítico de la regla fiscal, lo cual restringe áreas como la inversión pública en áreas supervisan el cumplimiento de las reglas
las posibilidades de invertir. estratégicas. fiscales y formulan informes técnicos e
La reforma fiscal del 2018 introdujo independientes sobre las proyecciones
dos grandes cambios. El primero fue un Monge (2024) plantea que es importante y el desempeño fiscal de los gobiernos.
incremento en la recaudación por el cam- prestar atención al diseño, manejo y cali- Aunque en Costa Rica existe la figura de
bio del impuesto de ventas a uno de valor bración de la regla fiscal para garantizar su Consejo Fiscal, no ha operado desde su
agregado que amplió la base tributaria a efectividad y que existen cuatro áreas de creación.
servicios que antes no pagaban impues- mejora del instrumento actual en el país
que permitirían mejorar su funcionamiento,
tos. Además, se implementaron cambios
estas son: Fuente: Monge, 2024.
puntuales en el impuesto sobre la renta.
Esto generó un incremento en la carga
tributaria de 13,1% a 14,8% del PIB entre
el 2018 y 2022. El segundo fue el control son claros, pueden ser precisados por Monge (2024) realiza una descompo-
del gasto público con la regla fiscal, lo una calibración más fina del modelo. El sición de los cambios en el balance finan-
cual ha significado la implementación gráfico 3.33 muestra que, a excepción del ciero del Gobierno. Entre el 2021 y 2023,
de una estricta política de austeridad 2020, con la reforma, el Gobierno logró el componente que más ha contribuido a
(recuadro 3.6). desacelerar el crecimiento de los egresos la mejora en el balance fiscal es el aumen-
En este Informe, se estima un esce- y lo aumentó para los ingresos fiscales, to en los ingresos (gráfico 3.34); sin
nario hipotético32 que calcula el gasto lo cual resultó en una mejora en la sol- embargo, algunos factores son de carác-
público y los ingresos fiscales si entre el vencia. Sin embargo, es importante con- ter temporal. Primero, el efecto rebote
2019 y 2023 se hubiera mantenido la siderar que esto no resolvió los desafíos durante el 2021, posterior al golpe inicial
tendencia que se tenía en años previos. estructurales de las finanzas públicas, de la pandemia, generó un crecimiento
Se trata de un ejercicio de índole general pues el país aún sigue gastando más que extraordinario de la economía de 7,2%,
y exploratorio, cuyos resultados, si bien los ingresos que recibe. lo cual se reflejó en un fuerte aumento
en la recaudación que no se repitió en los

Gráfico 3.33 siguientes años.
Evolución de los ingresos y gastos totales del Gobierno Central Otros elementos de carácter contable
y escenariosa/ también mejoraron las finanzas duran-
(billones de colones) te el 2021 y 2022. La expansión de
los ingresos no tributarios registrada
10
en esos años fue producto, en buena
9 medida, de la consolidación de los
8 recursos de órganos desconcentrados al
presupuesto nacional, según se estable-
7
ció en la Ley de Fortalecimiento del
6 Control Presupuestario de los Órganos
5 Desconcentrados del Gobierno Central
(ley n° 9524) y en el artículo 35 del
4
DE-42712-H. Un ejemplo de ello fue
3 el aumento en las contribuciones socia-
2 les producto de la inclusión del Fondo
de Desarrollo Social y Asignaciones
1
Familiares (Fodesaf) en el presupuesto
0 del Gobierno Central. Específicamente,
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
el 5% equivalente al pago de planillas
Gastos Ingresos de los trabajadores y cualesquiera de las
a/Las líneas punteadas estiman el escenario hipotético si el país no hubiera aprobado la reforma fiscal.
otras fuentes de ingreso del fondo pasa-
Lo anterior se aproxima al calcular los gastos e ingresos entre el 2019 y 2023 a partir del crecimiento ron a la contabilidad del gobierno central
promedio que tuvieron durante el 2017 y 2018. (artículo 26, ley n° 9635). Los cambios
Fuente: Jiménez Fontana, 2024, con datos del Ministerio de Hacienda.
generaron un aumento, puntual en el
tiempo, en los ingresos fiscales durante el
2021 y 2022.
Hacienda estima que en el próximo
Gráfico 3.34 quinquenio las mejoras en el balance
fiscal serán menores (0,4% del PIB en
Descomposición de los cambios en el balance fiscal, 2024-2029) que lo experimentado en
según factores principales los últimos años (1,6% en 2021-2023).
(puntos porcentuales) Monge (2024) plantea que incluso estas
proyecciones son optimistas. Por un
5% lado, Hacienda proyecta un crecimiento
del 4,5% en los ingresos de 2024, pero
4%
las cifras muestran un crecimiento acu-
3% mulado del 1% al primer semestre del
año. Por otro lado, existen presiones por
2% la amortización de deuda adquirida en
1%
periodos previos. Los principales pagos
de deuda en colones se concentran en
0% 2026 y 2028, mientras que en dólares
hay pagos importantes de 2025 hacia
-1%
adelante. Monge (2024) estima que la
-2% deuda pública del Gobierno Central se
ubicará por debajo del 60% del PIB en el
-3% 2025 y alcanzaría el 50,8% del PIB hasta
2018 2019 2020 2021 2022 2023
en el 2030. Será hasta ese momento que
Ingreso Gasto primario Intereses Inflación Crecimiento
el gasto en inversión ya no estará sujeto a
las restricciones de la regla fiscal.
Fuente: Monge, 2024, con datos del Ministerio de Hacienda y el BCCR. En síntesis, los cambios que introdujo
la reforma fiscal detuvieron el acelerado
deterioro en las finanzas y modernizaron
algunos aspectos puntuales del esque- este capítulo. Una política de desarro- Políticas ortodoxas con recortes
ma tributario del país. Además, algunos llo productivo que logre impulsar a las en transferencias afectan gran
factores coyunturales aumentaron los empresas de capital nacional y dedicadas parte de oferta pública de
ingresos de forma temporal, los cuales no principalmente al mercado local cierta- bienes y servicios públicos
se espera se repitan en los próximos años. mente beneficiaría la recaudación. Sin El aumento en la base tributaria y los
Sin embargo, a pesar de que el país man- embargo, como ha sido analizado en las cambios contables que lograron mejorar
tiene una estricta política de austeridad, últimas tres ediciones del Informe, el los ingresos del Gobierno han estado
un quinquenio después de la reforma del país carece de políticas robustas en este acompañadas de fuertes medidas de aus-
2018, el déficit fiscal aumentó de 2,5% a campo y la mayoría de las empresas (PEN teridad fiscal. Entre el 2019 y 2023, el
3,2% del PIB entre el 2022 y 2023. 2021; 2022; 2023). crecimiento anual del gasto total pasó
El Informe Estado de la Nación 2017 Los elevados niveles de informalidad de 9% a 3%, respectivamente. Las prin-
señaló que el país requería una reforma también afectan la sostenibilidad de las cipales reducciones se registraron en las
que modernizara el esquema tributario, finanzas a través de la evasión fiscal. remuneraciones y transferencias, que hoy
diseñara una estructura de gasto soste- Esta informalidad no está solo asociada tienen pesos significativamente menores
nible, estableciera mecanismos de rendi- a los emprendimientos y microempresas, como porcentaje del PIB. Por su parte,
ción de cuentas y mejorara la gobernanza muchas ellas de iniciativas de sobreviven- el gasto de capital siguió en los cró-
fiscal. Las reformas aprobadas en el 2018 cia; también existe una informalidad de nicos niveles bajos característicos de la
en materia del impuesto de renta impli- “alta gama”, de contornos difíciles de pre- última década, como fue examinado en
caron cambios de limitado alcance, pues cisar, ligada especialmente la provisión de la primera sección del capítulo (gráfico
se mantuvo el carácter cedular y territo- servicios especializados en la economía 3.35). Aunque se redujo fuertemente aún
rial del impuesto (PEN, 2019). Además, internacional. Las diversas modalidades más en los últimos años, su escaso peso
persisten tasas impositivas diferenciadas, de la informalidad siguen planteando dentro del gasto público hace que esa
se siguen aprobando exoneraciones fisca- retos no resueltos para la política fiscal. disminución no tuviera mayor incidencia
les sin mecanismos de control, se permite Finalmente, ligado a lo anterior, el des- dentro de las cuentas globales del Estado.
el fraccionamiento de las empresas y no empeño del mercado laboral, que sigue El pago de intereses es lo que explica la
existen avances en la discusión sobre generando insuficientes oportunidades mayor parte del crecimiento de los gastos
el impuesto mínimo global planteado de empleo y propicia lento crecimiento en el último bienio.
por la OCDE. En síntesis, la Ley de en el ingreso real de la población, limita Durante el 2022 y 2023 el crecimiento
Fortalecimiento de las Finanzas Públicas las posibilidades de estimular el consumo del gasto total fue de 1,4% y 3%, res-
(n° 9635) permitió al país tener un res- y por ende el ingreso tributario. pectivamente, menor al límite estimado
piro de la crisis de solvencia que vivía el
Gobierno en ese momento y crear meca-
nismos para controlar el gasto público.
Sin embargo, cinco años después aún Gráfico 3.35
están pendientes de discusión y de apro- Evolución de los principales gastos del Gobierno, por añoa/
bación los ajustes estructurales adiciona- (porcentaje del PIB)
les requeridos para lograr unas finanzas
públicas sostenibles que puedan atender 9%
a una política pública acorde a las necesi-
8%
dades en desarrollo humano.
Finalmente, Hacienda debe considerar 7%
el vínculo entre el sector productivo y la 6%
recaudación. La mejora en la sostenibi-
lidad fiscal no solo depende de aspectos 5%
propios de la política fiscal, sino también 4%
de las estructuras de mercado y las opor-
3%
tunidades laborales y empresariales. El
régimen especial es el sector más diná- 2%
mico de la economía, pero está exento 1%
del pago de ciertos impuestos, por lo
que una gran parte del peso tributario 0%
2019 2020 2021 2022 2023
recae principalmente sobre el resto de la
producción del país, que es la que tiene Remuneraciones Transferencias Intereses Gasto de capital
mayores dificultades para crecer, como
fue analizado en la primera sección de Fuente: Jiménez Fontana, 2024, con datos del Ministerio de Hacienda.
con la regla fiscal (2,7% y 3,8%). Las

transferencias corrientes fueron el rubro Gráfico 3.36
presupuestario que experimentó el Gasto funcional del sector público, según principales rubros
mayor recorte respecto a 2019. Si bien (porcentaje del PIB)
el Ministerio de Hacienda no publica el
detalle de las partidas, de las cifras conso- 20%
lidadas del sector público se puede inferir 18%
que el recorte se ha dado principalmente
16%
en protección social, salud, educación,
14%
vivienda, y seguridad (gráfico 3.36). Las
personas interesadas en un análisis deta- 12%
llado de los recortes en estos rubros del 10%
gasto social, especialmente en educación 8%
y salud, pueden consultar el capítulo 2 de 6%
este Informe. 4%
Por lo expuesto previamente, este
2%
informe califica como “ortodoxo” el ajus-
te al gasto público que se ha venido apli- 0%
Servicios Protección social Salud Educación Vivienda Orden público
cando en Costa Rica durante el último económicos y seguridad
quinquenio. Existe una similitud impor- 2019 2021 2023
tante entre las políticas de este período
con los paquetes de “austeridad fiscal” del Fuente: Monge, 2024, con datos del Ministerio de Hacienda.
FMI implementados en muchos países
del mundo durante los años ochenta y crecional, aunque está sujeto al apoyo de con las declaraciones anteriores. En efec-
noventa del siglo pasado. Estas últimas una agenda contra el cambio climático. to, la aplicación de la regla fiscal a partir
consisten en reformas fiscales con ausen- El FMI subraya la importancia de no de 2019 ha logrado contener el ritmo de
cia de objetivos explícitos de política afectar la inversión social y de promover crecimiento del gasto público en com-
sectorial, social, desarrollo productivo el crecimiento económico “verde e inclu- paración con un escenario inercial en el
y gestión ambiental. Una estrategia que sivo”. Sin embargo, el Informe Estado de que esta disposición no hubiese existido,
contemple los temas mencionados pre- la Nación 2023 evidencia que la mayor pese a las excepciones aprobadas por la
viamente no solo permitiría manejar las parte de medidas de este acuerdo son de Asamblea Legislativa. Sin embargo, no
inevitables tensiones que emergen entre ámbito administrativo, como la publica- encuentra la evidencia para sostener que
el manejo de la austeridad y los objetivos ción de lineamientos, simplificación de la austeridad fiscal haya remodelado la
estratégicos de desarrollo humano sos- trámites, incentivos para vehículos priva- economía ni que haya promovido un
tenible, sino que evitaría que el cumpli- dos de baja contaminación y creación de crecimiento verde e inclusivo.
miento de los parámetros fiscales se logre indicadores. No consideran otros temas Como se demostró en la primera sec-
a costo del abandono de los objetivos de fondo como la transición de la matriz ción de este capítulo, el patrón de cre-
de la política sectorial. En ausencia de energética, transformación del sistema cimiento actual no está siendo inclusi-
esta previsión, los ajustes terminan recar- de transporte público o mejoras en el vo, especialmente en la generación de
gados en los territorios y poblaciones ordenamiento territorial (PEN, 2023b). oportunidades empresariales y laborales
más vulnerables de la sociedad por los En junio del 2024, en la sexta revisión para amplios territorios y poblaciones.
recortes de los servicios que la institu- del Servicio Ampliado (SAF) y tercera Diversos informes del Programa Estado
cionalidad pública brinda, como sucedió revisión del SRS, el FMI afirmó que de la Nación muestran que la conten-
hace varias décadas. Sin embargo, pese a el país había demostrado el compromi- ción del gasto ha estado asociada a un
las lecciones aprendidas por el país en el so con un amplio programa nacional debilitamiento de las capacidades insti-
siglo pasado sobre los negativos efectos de reformas, en el que estaba logrando tucionales para ejecutar políticas de con-
de la ortodoxia fiscal sobre el desarrollo, remodelar la economía costarricense y servación ambiental y a la restricción de
en términos generales, esta es la situa- avanzar en la agenda climática. Además, servicios prestados por políticas sociales
ción que actualmente está ocurriendo en planteó que el fisco había logrado sólidos (ver más detalles en el capítulo 2 y 4 de
Costa Rica. resultados fiscales que le permitirán al esta edición y PEN, 2023a). Más allá de
En noviembre del 2022, el FMI aprue- país reducir la carga de la deuda y los las leyes de empleo público y de contrata-
ba la facilidad de crédito del Servicio de intereses y crear espacio para la inversión ción administrativa, la actual Asamblea
Resiliencia y Sostenibilidad (SRS) por social y de capital (FMI, 2024b). No obs- Legislativa no ha aprobado reformas a
un monto de 725 millones de dólares, tante, la evidencia aportada en el presen- la organización de la institucionalidad
el cual el país puede gastar de forma dis- te Informe Estado de la Nación contrasta orientadas a mejorar la calidad de las
políticas públicas (véase capítulo 5 de

este Informe). Gráfico 3.37
En este complejo panorama de una Cantidad de exoneraciones aprobadas en la primera legislatura,
austeridad fiscal ortodoxa, el Programa por administración en las que se aprobó
Estado de la Nación, con la colabora- (porcentaje del PIB)
ción del Departamento de Servicios
Parlamentarios de la Asamblea
Figueres Olsen (1994-1995) 55
Legislativa, da seguimiento desde hace
casi una década al tema del “gasto tri-
Rodríguez Echeverría (1998-1999) 98
butario” que representan las exoneracio-
nes fiscales. Esto es un sacrificio que el Pacheco de la Espriella (2002-2003) 44
Estado realiza para crear un incentivo
para una actividad social o productiva Arias Sánchez (2006-2007) 37
que considera importante. Sin embargo,
este costo presiona las finanzas públicas, Chinchilla Miranda (2010-2011) 16
un efecto particularmente sensible en la
época actual. Solís Rivera (2014-2015) 29
La colaboración entre ambas institu-
ciones ha permitido levantar un inven- Alvarado Quesada (2018-2019) 49
tario de todas las exoneraciones fiscales
Chaves Robles (2022-2023) 47
vigentes desde el año 1953. Con corte
a agosto del 2024, se pudo identificar
1.231 beneficios de este tipo (Achoy, Fuente: Castro Jiménez, 2024, con datos de la base de exoneraciones fiscales del Programa Estado de la
2024a). Esta cifra es menor a reportada Nación y la Asamblea Legislativa.
el año anterior, pero esto obedece a una
actualización metodológica que permitió impuesto que se exonera, el 77% no esta- escenario y, en particular, las opciones
depurar del registro las exoneraciones blece un plazo de vigencia y el 58% carece de política pública disponibles, sino que
derogadas. Por esta razón, esta cifra no es de mecanismos de control, como lo exige los capítulos regulares aportan estudios
estrictamente comparable con lo reporta- la legislación. sobre el tema desde la perspectiva espe-
do en ediciones anteriores. cial de cada uno (véase PEN 2023a). En
Al analizar las exoneraciones aproba- este capítulo dedicado a la valoración
das en las dos primeras legislaturas se PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE del desempeño del país en el ámbito de
muestra que la Administración Chaves las oportunidades, estabilidad y solven-
Robles mantiene una tendencia muy ANÁLISIS DE LAS FINANZAS cia económicas, el enfoque fue aportar
similar al gobierno anterior (gráfico PÚBLICAS A 5 AÑOS DE LA elementos de juicio para empezar a dilu-
3.37). El periodo Chinchilla Miranda REFORMA FISCAL cidar la siguiente interrogante: ¿pueden
sigue siendo la administración que regis- véase Monge, 2024, documentarse efectos negativos de la
tra la menor aprobación de exoneracio- en www.estadonacion.or.cr violencia social sobre las oportunidades
nes. El Programa Estado de la Nación económicas a las que las poblaciones
también da seguimiento a los impuestos tienen acceso?
aprobados y vigentes en el país. De acuer- Aumentos en la inseguridad La documentación de los efectos de la
do con Achoy (2024b), en el último año ciudadana frenan el desarrollo violencia social sobre el desarrollo econó-
no se han aprobado nuevos cargos fiscales en los territorios más mico implica una línea de investigación
de este tipo. vulnerables multianual debido a la complejidad y
Las exoneraciones son una herramien- multidimensionalidad del tema. Se rea-
ta de política fiscal que puede utilizarse El fuerte aumento de la violencia lizó una primera investigación acerca de
para beneficiar sectores específicos, aun- delictiva, cuyos niveles actuales superan los efectos de la violencia social sobre las
que deben aplicarse con cautela debido ampliamente los de la historia reciente economías locales utilizando informa-
a la pérdida en recaudación que impli- del país, han provocado una crisis de ción territorialmente desagregada sobre
can. A pesar de que el país cuenta con seguridad ciudadana. En la presente edi- los niveles salariales en un sector eco-
un código de normas y procedimientos ción del Informe, se escogió esta crisis nómico clave en la mayoría de los can-
tributarios que establece los parámetros como tema especial debido a la gravedad tones: el comercio (Vargas Montoya et
que deben cumplir las exoneraciones, de la situación. No solo se dedica un capí- al., 2024a). La principal constatación es
la mayoría de ellas sigue incumpliendo tulo específico a entender la naturaleza, que, en efecto, hay efectos adversos para
estos mandatos: el 49% no especifica el profundidad e implicaciones del actual las poblaciones que habitan en las zonas
más golpeadas por la violencia. Además, Las fuentes de información sobre produce inseguridad en los hogares y
desde el punto espacial, pueden estar inseguridad tienen limitaciones e incon- comunidades donde ocurre.
creando ecosistemas con menores capaci- sistencias en los reportes y dificultades Los datos empleados como fuente de
dades para el desarrollo humano. en el proceso de actualización. Un caso información son las estadísticas policia-
Estos primeros hallazgos están en línea recurrente es el subregistro u omisión les del OIJ para el periodo 2010-2022,
con lo planteado por la literatura espe- de información. Algunos indicadores, las cuales se ajustan según población del
cializada. La inseguridad es un obstá- como la tasa de asaltos, dependen de la cantón para obtener la tasa de delito por
culo para el crecimiento y desarrollo información que se facilite en los repor- cada 100.000 habitantes.
económico de los territorios (Goulas y tes, pero, en muchas ocasiones, no se Una ventaja de este indicador es que es
Zervoyianni, 2012). La falta de opor- notifica a las instancias correspondientes. más sencillo denunciar este tipo de delito
tunidades económicas alimenta el ciclo En otros casos, como los homicidios, el de forma anónima y registrar el lugar con
de violencia, lo que establece un círculo lugar que se encuentra registrado en la mayor precisión, lo que potencialmente
vicioso entre inseguridad y crecimiento. base de datos no corresponde a la zona reduce el sub reporte.
La criminalidad se nutre de los elevados específica donde fue cometido el cri- La tasa de accionamiento de armas
niveles de desigualdad y de desempleo men. Por otra parte, aunque la tasa de tiene un comportamiento volátil. En las
(Anser et al., 2020). Los territorios con homicidio usualmente se emplea como administraciones Chinchilla Miranda
mayores niveles de criminalidad tie- un indicador “resumen” de la situación (2010-2014) y Solís Rivera (2014-2018)
nen mayores dificultades de beneficiar- de inseguridad ciudadana, no contem- se registró un aumento en el indicador
se del crecimiento económico nacional pla factores que también abonan a esta al inicio de ambos gobiernos, pero luego
(Detotto y Otranto, 2010; Detotto y inseguridad, como el uso de armas de cayó al cierre de la legislatura (gráfico
Pulina, 2013; Carboni y Detotto, 2016) fuego para resolver conflictos, aunque no 3.38). La crisis reciente de violencia que
y tienen mayores dificultades para tengan efectos letales. vive el país se disparó después de la pausa
generar oportunidades (Nurbasuni y Con el fin de evitar los sesgos descritos experimentada durante el primer año de
Khoirunurrofik, 2024). previamente, se utilizó el accionamiento la pandemia. Entre el 2020 y 2022, la tasa
En el caso de la región latinoamerica- de armas como un indicador aproxima- accionamiento de armas pasó de 4,2 a 7,2
na, Jaitman y Torre (2017) identifican do de los niveles de inseguridad en los por cada cien mil habitantes. Aunque al
que el costo promedio del crimen en cantones. Este delito33 consiste en activar cierre de edición de este informe no se
América Latina y el Caribe es más del un arma de fuego en un sitio poblado, cuenta con estadísticas más actualizadas,
doble que en algunos países desarrolla- lo cual está asociado a intentos o delitos se estima que esta tendencia se mantuvo
dos como Alemania y Canadá, donde contra la vida. Una amplia literatura durante el 2023 (Vargas Montoya et al.,
alcanza el 3,5% del PIB. Por otro lado, el especializada señala que el accionamien- 2024a).
Fondo Monetario Internacional advierte to de armas está asociado a mayores y
que la inseguridad de América Latina es más diversas manifestaciones de violen- Inseguridad ciudadana limita la
de la más alta del mundo, y que si se logra cia social. Independientemente de las generación de oportunidades de
cerrar la brecha de delincuencia respecto motivaciones y consecuencias, este delito las economías a nivel territorial
al promedio mundial permitiría impul- Los niveles que alcanza el indicador de
sar el crecimiento del PIB en 0,5 puntos accionamiento de armas no son territo-
porcentuales (FMI, 2023). Gráfico 3.38 rialmente homogéneos. Mientras que en
Tasa de accionamiento de armas el cantón de San José la tasa promedio
País alcanza segunda tasa más (por cada cien mil habitantes) de accionamiento de armas es de 23 por
alta de accionamiento de armas cada cien mil habitantes, en cantones
en los últimos trece años 10 más seguros como Grecia, Esparza, y San
El aumento en la violencia en Costa 9 Mateo este indicador es de 1 (gráfico
Rica se refleja en la mayor parte de esta- 8 3.39). Aunque la mayoría de las zonas
dísticas oficiales sobre inseguridad ciuda- 7 más violentas están en el GAM, destacan
dana. En el 2023, el país alcanzó una cifra 6 algunos fuera de este como Turrubares,
5
histórica de 17,5 homicidios por cada Limón, Buenos Aires y Quepos con una
4
100.000 habitantes. Los elevados niveles 3
tasa superior a 7 por cada cien mil per-
de inseguridad amenazan el impulso en 2
sonas.
el desempeño de la economía nacional, 1 Para aproximar el impacto de la inse-
especialmente en los territorios más vul- 0 guridad en las oportunidades económi-
nerables. Como se analiza en detalle en cas de las que gozan las poblaciones en
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
el capítulo 6, el factor que explica este los diversos territorios, Vargas Montoya
fuerte aumento es la violencia homicida et al. (2024) analizaron el vínculo entre
Fuente: Vargas Montoya et al., 2024a con datos
asociada al crimen organizado. del OIJ. el accionamiento de armas y el salario
cuando se incluyen variables de control

Gráfico 3.39 como la escolaridad, la densidad pobla-
Promedio de la tasa de accionamiento de armas en los cantones cional, la tasa de ocupación y el valor
más inseguros de la construcción. Un aumento de un
(por cada 100.000 habitantes) punto porcentual en la tasa de acciona-
miento de armas genera una caída de
San José
0,13%34 en el salario del sector comercio.
Goicoechea
Este resultado es consistente cuando se
Alajuelita utilizan distintas especificaciones eco-
Turrubares nométricas que consideran factores no
Desamparados observables, la correlación espacial entre
Tibás zonas y la endogeneidad entre el crimen
Moravia y el desempeño económico.
Vázquez de Coronado El aumento de la violencia en los
Curridabat territorios más afectados podría estar
Montes de Oca generando zonas con “desiertos empre-
Aserrí sariales” o baja densidad de negocios
Limón por la falta de condiciones para inver-
Buenos Aires tir pues genera un efecto de desborda-
Escazú miento conocido como spillover sobre
Quepos las zonas más cercanas a este tipo de
Oreamuno violencia Específicamente, un aumento
San Pablo de un punto porcentual en la tasa de
Garabito accionamiento de armas ponderada por
Liberia el inverso de la distancia al cantón donde
León Cortés ocurre el delito resulta en un incremento
Puntarenas
de 1,36% en el salario promedio de los
Acosta
ocupados del cantón colindante. Esto
Santa Ana
indica que las zonas más seguras pueden
Corredores
Mora
“absorber” las actividades de comercio de
los otros territorios vecinos que experi-
0 5 10 15 20 25mentan incrementos en la tasa de accio-
Fuente: Vargas Montoya et al., 2024a con datos del OIJ. namiento de armas. Desde esta perspec-
tiva, el aumento de la violencia refuerza
la desigualdad que enfrenta el país, dado
promedio de las personas ocupadas en (Revec) del Banco Central de Costa que aumenta la exclusión social de los
el comercio a nivel cantonal. La razón Rica (BCCR). El procesamiento de la lugares más inseguros, mientras mejora
principal de esta escogencia es que el información requerido para generar los las oportunidades en aquellos con mejo-
comercio es un sector que tiene un alto resultados que se presentan en este docu- res condiciones.
peso relativo en la economía del país, mento fue realizado bajo las condicio- Vargas Montoya, et al. (2024b) propo-
pues representa casi una cuarta parte del nes de seguridad tecnológica necesarias nen tres medidas concretas para comba-
parque empresarial (23%), registra una para garantizar la integridad y la confi- tir la violencia homicida y generar mayo-
alta participación de negocios peque- dencialidad de la información. Para las res oportunidades para poblaciones con
ños y sirve de puente productivo entre variables de control se utilizan estadísti- menores oportunidades y mayor exposi-
las diversas actividades económicas y, cas de la Caja Costarricense del Seguro ción a la criminalidad. La primera con-
territorialmente, entre las ciudades inter- Social (CCSS), Instituto Nacional de siste en la focalización en la población
medias y la Gran Área Metropolitana Estadística y Censos (INEC) y el Atlas joven en condición de vulnerabilidad,
(González et al., 2021). Además, dado de Desarrollo Humano Cantonal del destacando el acceso a educación for-
que es una actividad que usualmente PNUD. mal y vocacional, así como el desarrollo
implica atención al público, es especial- Los modelos econométricos estima- de habilidades para el trabajo. Además,
mente vulnerable a actividades delictivas. dos por Vargas Montoya, et al. (2024) sugieren establecer alianzas con empresas
Para establecer los niveles salariales muestran la existencia de una relación que les permitan tener un empleo digno
cantonales promedio en el comercio, negativa y significativa entre la tasa de que les aleje de la actividad criminal.
se utilizó como fuente de información accionamientos de armas y el salario La segunda medida consiste en dotar
el Registro de variables económicas promedio en los cantones, especialmente de educación formal y vocacional en las
cárceles y la formación para el traba- ñanza y otros actores de la sociedad para

jo. Esto reduciría la reincidencia en el que el modelo sea sostenible. Finalmente, PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
crimen y aumentaría la empleabilidad, es importante que los programas imple-
mejorando así la condición de vida de las mentados incluyan mecanismos de eva- ANÁLISIS DEL VÍNCULO
personas que salen de la cárcel. Es esen- luación que permitan medir su efectivi- ENTRE LA INSEGURIDAD Y EL
cial elaborar un plan estratégico, dotar dad y el cumplimiento de los objetivos DESEMPEÑO ECONÓMICO
de los recursos y capacidades necesarias planteados. A NIVEL TERRITORIAL
y establecer alianzas con centros de ense- EN COSTA RICA
véase Vargas Montoya et al., 2024a,
Investigadores principales: Pamela Jiménez Contribuciones especiales: Exoneraciones fis- Legislativa, el Departamento de Servicios
Fontana, Jorge Vargas Cullell, Karla Meneses, cales aprobadas por la Asamblea Legislativa Parlamentarios, el INEC, el BCCR, el Ministerio
Juan Carlos García, Mauricio Monge, María Estelí de diciembre del 2023 a agosto del 2024 e de Hacienda, a la Escuela de Estadística de la
Jarquín, Luis Vargas Montoya, Gabriel Madrigal Impuestos, tasas y contribuciones especiales en UCR y el Instituto de Investigaciones en Ciencias
Quesada, Gabriela Córdova, Natalia Morales, Costa Rica: diciembre 2023 a agosto 2024, de Económicas de la UCR, por la colaboración con
Rafael Segura y Darío Espinoza Torres. José Mario Achoy Sánchez. información estadística; el MEIC, la Procomer, el
Comex, al MAG, a Jacqueline Zamora del BCCR,
Insumos: Análisis estructural de la evolución Borrador del capítulo: Pamela Jiménez Fontana. por su apoyo en la construcción del capítulo.
de la economía costarricense en las últimas tres
décadas, de Karla Meneses (Universidad de Las Coordinación: Pamela Jiménez Fontana. Talleres de consulta: Se realizaron los días 3, 8,
Américas, Quito, Ecuador) y Gabriela Córdova 29 y 30 de julio, 13 de agosto y 18 de setiembre,
(Universidad de Las Américas, Quito, Ecuador); Edición técnica: con los asistentes: Adrián Portugués, Alberto
Evolución de la inversión en infraestructura públi- Pamela Jiménez Fontana y Jorge Vargas Cullell. Vindas, Alejandro Abarca, Alonso Alfaro, Ana
ca en Costa Rica entre el 2014 y el 2023, de Luis Laura Vega, Ana Luisa Redondo, Andrea Gutiérrez,
Vargas Montoya y Gabriel Madrigal Quesada; Asistentes de investigación: Stephanie Castro Andrés Valenciano, Arlene Méndez, Carlos C.,
Análisis monetario de la economía costarricense Jiménez y Javier Bogantes Retana. Cecilia Cortés, Chris Camacho, Ciska Raventós,
en el 2023 y primeros meses del 2024: un enfoque Daniel Ortiz, Daniela Córdoba, Darío Espinoza,
de desarrollo humano, de Juan Carlos García; Asesoría metodológica: Eduardo Alonso, Evelyn Muñoz, Gabriel Macaya,
Seguimiento del crecimiento económico durante Pamela Jiménez Fontana y Rafael Segura. Gabriel Madrigal, Gabriela Córdova, Geannina
el 2023 y primeros meses del 2024, de Karla Sojo Navarro, Geovanny Barboza, Gloriana
Meneses (Universidad de Las Américas, Quito, Actualización y procesamientos de datos: José Ivankovich, Hazel Villalobos, Hugo Vargas, Ileana
Ecuador) y Gabriela Córdova (Universidad de Las Mario Achoy, Pamela Jiménez Fontana, Stephanie Jiménez, Jacqueline Zamora, Javier Bogantes,
Américas, Quito, Ecuador); Análisis del vínculo Castro, Rafael Segura y Javier Bogantes Retana. Jennyfer León, Jonathan Garita, Jorge Vargas
entre la inseguridad y el desempeño económico Cullell, José Luis Arce, José Montero Flores,
a nivel territorial en Costa Rica, de Luis Vargas Visualización de datos y gráficos: Pamela Juan Carlos García, Juan Gabriel Ramírez, Juan
Montoya, Gabriel Madrigal Quesada y Darío Jiménez Fontana y Stephanie Castro Jiménez. Luis Bermúdez, Juan Robalino, Karen Chacón,
Espinoza Torres; Análisis de las finanzas públi- Karla Meneses, Karla Salazar, Karlissa Calderón,
cas a seis años de la reforma fiscal, de Mauricio Lectores críticos: Daniel Ortiz, Daniela Córdoba, Leonardo Garnier, Leonardo Merino Trejos, Luis
Monge; Revisión de prácticas y recomendaciones Geannina Sojo, Eduardo Alonso, Hazel Villalobos, Liberman, Luis Vargas Montoya, Magdalena
para la gestión de las políticas monetaria y Luis Liberman, Marcela Román, Melissa Vega, Madrigal, Manuel Alfaro, Marcela Román, Marco
cambiaria en metas de inflación y su aplicación Pablo Villamichel, Jorge Vargas Cullell, Pamela Hidalgo, Margarita Bolaños Arquín, María Estelí
en Costa Rica y América Latina, de Juan Carlos Jiménez Fontana, Susan Rodríguez, Leonardo Jarquín, María Santos, Mariela Madrigal, Melissa
García; “Oferta de los principales programas Merino, Dagoberto Murillo, Marco Hidalgo y María Vega, Miguel Gutiérrez, Miguel Loría, Milagro
institucionales que atienden al sector productivo Santos. Saborío, Mónica Núñez, Nahuel Oddone, Natalia
en Costa Rica: estudios de caso”, de María Estelí Morales, Norberto Zúñiga, Orlando Hernández
Jarquín y Stephanie Castro Jiménez; Análisis Revisión y corrección de cifras: Cruz, Pablo Acuña, Pablo Sauma, Pablo Slon,
del vínculo entre la inseguridad y el desempeño Stephanie Castro. Pablo Villamichel, Pamela Jiménez Fontana,
económico: Costa Rica y experiencias internacio- Peter Martínez, Priscilla Escoto, Roberto Vargas,
nales, de Luis Vargas Montoya, Gabriel Madrigal Corrección de estilo: Diego Ugalde. Rodrigo Cubero, Rolando Castillo, Rosendo Pujol,
Quesada y Darío Espinoza Torres y Situación Sandro Zolezzi, Shirley Benavides, Silvia Lara,
del mercado laboral de Costa Rica en 2023 e Diagramación: Erick Valdelomar / Insignia | ng Silvia Solano, Silvia Valentinuzzi, Steffan Gómez
inicios 2024, de Karla Meneses (Universidad de Campos, Stephanie Castro Jiménez, Suráyabi
Las Américas, Quito, Ecuador), Natalia Morales Un agradecimiento especial a: el Centro de Ramírez, Susan Rodríguez, Suyen Miranda,
y Rafael Segura. Investigación Legislativa de la Asamblea Valerie Lankester, Vera Brenes y Yanira Xirinachs.
Notas
1 Por empleo decente se entiende el que se da en 14 Como encontraron Vargas y Madrigal (2022), la un margen de 201 puntos básicos sobre la tasa SOFR
condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad correlación entre la inversión pública y el crecimiento (Secured Overnight Financing Rate) vigente en cada
(OIT, 1999). económico nacional es de 0,61; mientras que, como se período.
muestra en el presente análisis, a nivel cantonal es de
2 La competitividad auténtica se refiere a la presencia apenas 0,33. 25 Se estima la tasa negociada en el plazo de 360 días
de ventajas productivas adquiridas (competitivas y no en colones.
comparativas), unidas a la incorporación del progreso 15 La única categoría de inversión pública que mues-
técnico y el aumento de la productividad (Hernández, tra una correlación con el crecimiento cantonal similar 26 IAPOC se refiere a las siglas en inglés de los com-
2004). a la privada es “Otros”, que se asocia con inversiones ponentes del índice: Independence and Accountability,
de naturaleza económica. Policy and Operational Strategy, and Communications.
3 También debe estar fundamentada en la remoción de
los factores estructurales que causan inflación inercial. 16 Oficio CNR-PEN-391-2024 con fecha al 24 de junio 27 Antes del 2020, el BCCR publicaba el Informe de
del 2024. Inflación y el Programa Macroeconómico. Sin embargo,
4 Contar con un clima de negocios adecuado, tanto los informes de inflación presentaron inconsistencias
para la empresa local como para la extranjera, es 17 Algunos también son financiados por presupuesto en su periodicidad que fueron resueltas con el Informe
esencial para generar un proceso sostenible de inver- ordinario de otras instituciones co-ejecutoras de los de Política Monetaria.
sión, y constituye un círculo virtuoso de ahorro. programas, como es el caso del INA. No obstante, se
reporta en el gráfico, aunque la institución no forme 28 Algunos de los indicadores utilizados en estos
5 El régimen especial está compuesto por las zonas parte de la selección de instituciones en estudio ya que estudios para apoyar sus conclusiones son: Índice
francas, perfeccionamiento activo y devolutivo de se considera presupuesto público. de Lerner, Herfindahl Hirschman, concentración de
derechos. mercado en depósitos y créditos, Curva de Lorenz,
18 Entre el 2022 y 2023, las instituciones a las cuales Coeficiente de Gini, Indicador de Boone, modelo de
6 A nivel comercial se esperaría la aplicación de mayo- se les identificaron cuellos de botella se encuentran los Shaffer, modelo Panzar Rosse.
res aranceles y restricciones comerciales. En temas de Ministerios de la Presidencia, Hacienda, Gobernación
seguridad una menor cooperación en defensa y a nivel y Justicia, el Minae, Minsa, MAG, MOPT, CCSS, MEIC, 29 El cálculo de las expectativas de inflación y de tipo
migratorio, un enfoque más restrictivo. Mayor detalle AyA, DGME, Inder, Comex, Cuerpo de Bomberos, ICT, de cambio se realiza tomando como referencia las
en (EIU, 2024). INS, Senara, Procomer, Incofer, Incopesca, Recope, negociaciones de títulos de deuda interna del BCCR
Micitt, CNP, y el Sistema Banca para el Desarrollo. y del Ministerio de Hacienda en el mercado local.
7 Algunas actividades incluidas en los servicios tradi- Específicamente las emisiones de renta fija con ven-
cionales presentan una apertura por tipo de produc- 19 Shanghai Containerized Freight Index es un índice cimientos entre seis meses y cinco años y bonos cero
ción, de acuerdo con las recomendaciones del Sistema que compila Shanghai Shipping Exchange y que se cupón con vencimientos menores a cinco años. Para
de Cuentas Nacionales (SCN), que distingue a la pro- construye a partir del promedio ponderado de los pre- más información sobre la metodología, puede consul-
ducción de mercado, “no de mercado” y “para uso final cios efectivos del transporte en contenedores desde tar la nota metodológica en BCCR (s.f).
propio”. La producción de mercado es la que se vende el puerto de Singapur hacia 15 diferentes rutas a nivel
en el mercado a precios que son económicamente sig- mundial. 30 Las disposiciones regulatorias sobre en encaje
nificativos; mientras que la producción no de mercado
mínimo legal y la reserva de liquidez se encuentran
corresponde a los bienes y servicios producidos por el 20 Global Supply Chain Pressure Index es un indicador
gobierno o por instituciones sin fines de lucro, que se del Banco de la Reserva Federal de Nueva York que en los artículos 62 al 68, 80, 116 y 117 de la Ley 7558
suministran de forma gratuita o a precios económica- mide la intensidad de las interrupciones de la cadena Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, y en el
mente no significativos. Finalmente, la producción para de suministro global a partir de datos de diversas Título III de las Regulaciones de Política Monetaria. El
uso final propio corresponde a los bienes y servicios, fuentes, incluidos los costos de transporte, índices de EML es aplicable a bancos, empresas financieras no
que son retenidos por las empresas u hogares para su precios al productor en Estados Unidos, encuestas a bancarias y mutuales. El encaje tiene un límite máximo
propio uso final (que puede ser consumo final o forma- los gerentes de producción y los indicadores otros indi-
del 15% y en su aplicación solamente se puede hacer
ción de capital). cadores de producción. El indicador mide la desviación
con respecto al promedio histórico. diferencia por moneda y los aumentos que acuerde la
8 Brasil, Colombia, Panamá, Honduras, Costa Rica, Junta Directiva del BCCR deberán realizarse de mane-
Guatemala, Paraguay, México, Chile, Nicaragua, 21 El estrato bajo incluye los deciles 1, 2 y 3, y repre- ra gradual y progresiva.
Ecuador, Bolivia, Perú, Argentina, El Salvador, Uruguay. sentan un 30% de los hogares. El estrato medio incluye
los deciles 4,5, 6 y 7 y concentran un 50% de los hoga- 31 Por otra parte, es una práctica comúnmente
9 Incluye las subcuentas de ‘Edificios’, ‘Vías de res. Finalmente, los de estrato alto incluye los deciles 9
recomendada que los bancos centrales comuniquen
comunicación terrestre’, ‘Vías férreas’, ‘Obras marí- y 10 y representan un 20% de los hogares.
timas y fluviales’, ‘Aeropuertos’, ‘Obras urbanísticas’, resultados sobre las pruebas de tensión del sistema
‘Instalaciones’ y ‘Otras construcciones, adiciones y 22 Para más detalle consultar Vega (2024). financiero y su valoración sobre la efectividad de las
mejoras’, de la cuenta ‘Construcciones, adiciones y políticas financieras adoptadas en el país.
mejoras’, parte de los egresos en ‘Bienes duraderos’. 23 De acuerdo con Cubero et al. (2019), la regla de
intervención tiene parámetros por volatilidad intradía e 32 Este ejercicio no se debe interpretar como una
10 Incluye las subcuentas de ‘Mantenimiento de Inter día. La primera se refiere a variaciones violentas
estimación precisa del contrafactual, especialmente
edificios, locales y terrenos’, ‘Mantenimiento de vías dentro del mismo día de negociación con respecto a
de comunicación’ y ‘Mantenimiento de instalaciones un parámetro de referencia. Inter día se refiere a des- porque en ese periodo el país experimentó varios
y otras obras’ de la cuenta de ‘Mantenimiento y repa- viaciones acumuladas por varios días o semanas en el eventos que dificultan la estimación, específicamente:
ración’. tipo de cambio que pudieran estar desalineadas con lo el golpe de la pandemia en el 2020 y el efecto rebote
que indican las variables económicas fundamentales y de recuperación en 2021.
11 Estimación en términos reales de colones del 2017. que se reflejarían en desviaciones del tipo de cambio
real de equilibrio.
33 Artículo 257bis del Código Penal N°4573.
12 La exclusión de las municipalidades y otros gastos
o instituciones se puede consultar en el texto de la Ley 24 El préstamo con el FLAR fue aprobado en agosto
n° 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, . del 2022. La operación tiene un plazo de 3 años con 34 Aunque esta relación se podría considerar baja,
un año de gracia para el pago de principal. La amor- la significancia de la relación negativa demuestra el
13 Ver notas en prensa consultadas de Arrieta, 2024 tización se hará en ocho pagos trimestrales a partir impacto que tiene la inseguridad sobre el comercio
y May, 2021. de noviembre del 2023. Los intereses se calculan con del país.
160 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICA | BALANCE 2024 |CAPÍTULO 3
CAPÍ TULO 3
Anexo metodológico
Aportes metodológicos en des que van dirigidas a fomentar de respaldo el documento que posea
materia de oportunidades, forma directa el desarrollo productivo un rango jerárquico mayor.
estabilidad y solvencia eco- de Costa Rica. Se entiende como desa-
nómicas rrollo productivo las acciones que bus- Para llevar a cabo el estudio, se
can mejorar el crecimiento económico, implementó un proceso de investi-
Análisis de la oferta de la productividad, el valor agregado y/o gación en cuatro etapas. La primera
los principales programas la mejora de oportunidades laborales consistió en una revisión documen-
institucionales que atienden y empresariales de Costa Rica (PEN, tal. Específicamente se revisaron los
el sector productivo en Costa 2022). sitios web, memorias institucionales e
Rica informes anuales de las instituciones
• Alcance del programa: tiene un alcan- seleccionadas. Además, se consultó el
Jarquín Solís y Castro Jiménez ce territorial que puede ser nacional o Plan Nacional de Desarrollo 2023 –
(2024) analizaron la la oferta de pro- subnacional (es decir, el programa no 2026. La segunda etapa consistió en
gramas vigentes para una muestra de es únicamente interno a nivel institu- el diseño de instrumentos de recolec-
instituciones públicas que atienden el cional). ción y sistematización de la informa-
desarrollo productivo. Se realizó un ción que incluyó una entrevista semi-
énfasis en tres instituciones: Comex, • Público meta del programa: va diri- estructurada a personas funcionarias
MEIC y Procomer. Se analizaron las gido a una población objetivo deter- de las instituciones seleccionadas.
potestades legales, al igual que los minado fuera de la institución. Por Este formulario contiene 31 pregun-
resultados y servicios que ofrecen las ejemplo, empresas, personas trabajado- tas y se diseñó para ser contestado por
entidades. La unidad de análisis del ras, productores, población en general, personas funcionarias con alto nivel
estudio son los programas vigentes población específica (en desempleo, de conocimiento e involucramiento
de dichas instituciones (propios e personas deudoras, etc.), entre otros. en el diseño y ejecución de progra-
inter-institucionales) que atienden el mas institucionales que atienden el
fomento del crecimiento económico y • Recursos del programa: cuenta con sector productivo en Costa Rica (ver
la mejora de las oportunidades labora- personal asignado y con una clara más detalles en Jarquín Solís y Castro
les y empresariales. Se desarrolló una fuente de financiamiento. (2024)). Además, se construyó El
definición de lo que se considera como manual metodológico y la base de datos
un programa para de esta forma asegu- • Respaldo documental del programa: que registra la información relevante
rar comparabilidad. Específicamente, tiene un claro documento de respaldo. sobre la oferta de programas institu-
se estableció que para ser considerados Por ejemplo: leyes, decretos, directri- cionales que atienden el desarrollo
parte del estudio las iniciativas debían ces, convenios internacionales, acuer- productivo.
cumplir con los siguientes requisitos: dos, resoluciones, lineamientos, pro- La tercera etapa fue la realización
tocolos, informes, oficios, circulares del trabajo de campo. Para esto, el
• El objetivo del programa: es un y comunicados. Si una medida tiene Programa Estado de la Nación
conjunto de proyectos y/o activida- varios documentos, se tomará como envió oficios dirigidos a los dos
162 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICA | BALANCE 2024 |CAPÍTULO 3
despachos ministeriales (Comex y se excluyen servicios o proyectos. El estu- El análisis econométrico se basa en la
MEIC) y al despacho de la Gerencia dio no es longitudinal, lo que signifi- siguiente ecuación:
General de Procomer (oficios CNR- ca que la muestra de programas podría
PEN-390-2024, CNR-PEN-391-2024, cambiar en años futuros. Además, no yit = accit + Xit +εit (1)
CNR-PEN-392-2024, CNR- existe un sistema público consolidado
PEN-393-2024). Los dos ministros que centralice la oferta de programas de La unidad de observación son los
en ejercicio y la Gerente General de todas las entidades. Finalmente, no se cantones, especificada por i y obser-
Procomer (o sus despachos) designaron evalúa el rendimiento o éxito de los pro- vada en diferentes periodos anuales
a las personas funcionarias a cargo de gramas, sino que se caracteriza la oferta t; yit corresponde al salario promedio
participar en las entrevistas. Durante para entender el diseño institucional y las del sector comercio; accit a la tasa de
el mes de julio 2024, se realizaron seis dinámicas de coordinación. denuncias de accionamientos de armas
sesiones de trabajo de campo con cada por cada cien mil habitantes y X_it
una de las instituciones seleccionadas. Vínculo entre la inseguridad corresponde a un conjunto de variables
Dado el nivel de detalle requerido en el ciudadana y el dinamismo control. A partir de esta ecuación, se
instrumento (fechas de lanzamientos económico utilizan tres modelos econométricos
de los programas, respaldo documen- Vargas Montoya et al. (2024) realizan para contrastar y verificar los diferen-
tal, productos, entre otros), se requirió un análisis econométrico para robustecer tes resultados.
una importante preparación por parte el cálculo e interpretación del vínculo El primero es un modelo de efec-
de las personas funcionarias en cuanto entre la inseguridad y desempeño econó- tos fijos, según lo desarrollado por
a la información solicitada para cada mico a nivel cantonal. La investigación González (2014). Asumiendo que cada
programa. En algunos casos, cierta abarca el periodo 2010-2021 y consi- cantón tiene características específi-
información fue entregada posterior- dera 81 de los 84 cantones con los que cas no observables que pueden influir
mente por correo electrónico, dado cuenta actualmente el país. Los datos en la variable dependiente, se agregan
que las personas funcionarias debían del desempeño económico se obtuvie- efectos fijos por unidad para elimi-
realizar consultas internamente. ron del Registro de variables económicas nar este sesgo. Además se asume que
La quinta etapa fue la sistematización (Revec) del Banco Central de Costa Rica podrían existir efectos inobservables
y análisis de la información en la base (BCCR). Las variables relacionadas con que varían a través del tiempo y que
de datos, así como las visualizaciones inseguridad (criminalidad) provienen de afectan a todos los cantones, por lo
y el posterior análisis incluido en esta las Estadísticas policiales del Organismo que se utilizan entonces efectos fijos de
versión del documento. Finalmente, de Investigación Judicial (OIJ); se tomó tiempo. Para robustecer las estimacio-
en la última parte se realizó un taller la base que cuenta con una mayor can- nes, se incluye una especificación con
de consulta con personas expertas que tidad de períodos, que abarca el perio- errores estándar agrupados por clúster,
valoraron el primer borrador de esta do 2010-2022. Además, los controles y es decir, que agrupan a los cantones
investigación y aportaron comenta- determinantes del desempeño económi- en subconjuntos y que ajustan según
rios para robustecer sus hallazgos. En co se obtienen de las estadísticas actua- correlaciones en cada grupo. Esto per-
el taller, participaron representantes riales de la Caja Costarricense del Seguro mite obtener estimaciones más robus-
de Comex, MEIC y Procomer (ins- Social (CCSS), el Instituto Nacional de tas cuando las observaciones no son
tituciones en estudio), así como del Estadística y Censos (INEC) y el Atlas independientes entre sí.
Ministerio de Trabajo y Seguridad de Desarrollo Humano Cantonal del El segundo es un modelo autorre-
Social, Banco Central de Costa Rica, Programa de Naciones Unidas para el gresivo espacial que permite analizar
Universidad de Costa Rica, Cepal, Desarrollo (PNUD). efectos de derrame (spillover) sobre
Unfpa, consultores independientes, y La variable dependiente del análisis es otras regiones (Pan et al., 2012; Torres
del Consejo Consultivo y equipo de el salario promedio por cantón del sector Preciado et al., 2017; Carboni y
investigación del Programa Estado de de comercio. En relación con las variables Detotto, 2016). Este modelo incorpo-
la Nación. de control, se seleccionaron indicado- ra una matriz espacial W, que mide el
Cabe destacar algunas limitaciones res que podrían influir en el desempe- inverso de la distancia entre los centros
metodológicas: las instituciones selec- ño económico de los cantones desde un de cada par de cantones. De esta forma,
cionadas representan solo una parte de punto de vista productivo, tales como la la magnitud de la variable objetivo en
las que atienden el desarrollo producti- escolaridad esperada, el valor de la cons- los cantones más distantes tiene un
vo, por lo que futuros estudios podrían trucción privada, la ocupación formal menor efecto sobre la variable resulta-
incluir más entidades. Al considerar respecto a la población, los habitantes do de los cantones más cercanos. Esto
únicamente programas institucionales, por EBAIS y la densidad de la población. permite considerar la dependencia y la
CAPÍTULO 3 | BALANCE 2024 | OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICA ESTADO DE LA NACIÓN 163
correlación entre observaciones que dígitos de las actividades económicas del • Población no calificada: correspon-
están geográficamente cercanas. Banco Central de Costa Rica, el registro de a la población mayor de 18 años
Por último, como prueba de robus- de la Balanza de Pagos con el manual de que tiene secundaria incompleta o
tez se utiliza un modelo de variable la sexta edición y la Encuesta Nacional menos.
instrumental, que permite mitigar la de Hogares. Toda esta información se
endogeneidad entre la criminalidad utiliza para el periodo 1990-2023. • Calidad del empleo: Se aproxima
y el resultado económico. Se utilizan Para el estudio con estadística descrip- por el porcentaje de los ocupados
como instrumento las denuncias por tiva, se emplean un conjunto de indica- que ganan menos del salario míni-
robos, lo cual se fundamenta en las dores, definiciones y procesamiento de mo.
siguientes razones: datos detallados a continuación.
El estudio incluye una descomposi-
• Intuitivamente, las personas que • Participación de las ramas de activi- ción de la desigualdad. Este enfoque
cometen y son víctimas de robo dad en la producción: cifras de cuen- permite valorar el efecto que aportan
podrían hacer un mayor uso de tas nacionales corrientes. las diferencias entre grupos y las pre-
armas (accionamiento) para come- sentes a lo interno de cada uno sobre
ter el delito o para protegerse. • Crecimiento económico: cifras de la desigualdad. Se emplea el siguiente
cuentas nacionales encadenadas y se modelo:
• A nivel de estadística descriptiva, se estima el crecimiento geométrico pro-
presenta una relación relativamente medio para cada década.
( )
G
fuerte entre las denuncias por accio-
namiento de armas y las denuncias • Clasificación de los diez productos
I= ∑φ ϕ I
g=1
g g g
Between
+ Iwhitin + Roverlap
por robos, mientras que la relación principales: indicadores de participa-

entre el salario promedio del sector ción calculadas con las cifras de cuen-
comercio y las denuncias por accio- tas nacionales corrientes. Se calcula Donde:
namiento de armas es relativamente el peso de cada rama a cuatro dígitos
baja. sobre el valor agregado total de la rama φg: porcentaje de población del grupo g
a dos dígitos y se procede a jerarquizar (ramas económicas).
Es importante resaltar que las y seleccionar para cada década los diez
limitaciones del uso de variables ins- productos principales. Clasificados de ϕg: porcentaje de ingresos del grupo g;
trumentales son reconocidas: la lite- acuerdo con: posicionamiento sosteni-
ratura empírica resalta la dificultad do, nuevos productos/servicios y pro- Ig: desigualdad entre grupos al asignar
de encontrar instrumentos teórica y ductos/servicios que dejaron de estar el ingreso medio de su grupo a cada
empíricamente adecuados. No obs- en la lista de los principales. individuo.
tante, de acuerdo con lo sugerido por
la literatura, se opta por el uso de este • Multiplicadores de empleo: estima- Rg: residuo implícito por el traslape de
método para validar la consistencia de ciones basadas en Meneses y Córdova ingresos.
las estimaciones. (2021).
El componente R cuantifica cuál
Análisis de la estructura • Población joven: corresponde a la porción del Gini se debe a efectos aje-
económica en los entre 1990 población entre 18 y 34 años. nos a la misma conformación en gru-
y 2023 pos de la población, como por ejemplo
Meneses y Córdoba (2024) analizan • Población adulta: corresponde a la residencia geográfica, sexo, edad, des-
con una visión de largo plazo la trans- población entre 35 y 64 años. empleo, educación, crisis económica,
formación productiva en Costa Rica. política social, etc.
Las tres fuentes oficiales de infor- • Población calificada: corresponde a la
mación son estadísticas de cuentas población mayor de 18 años que tiene
nacionales y la desagregación a cuatro secundaria completa o más.
CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 165
4
BALANCE
Armonía con la naturaleza

Hallazgos relevantes 165 • La cantidad de vehículos eléctricos
Valoración general 167 • El 54,6% de los desastres por even- aumentó un 121% entre 2022 y 2023; no
Valoración del Informe tos naturales entre 1994 y el 2023 se obstante, solo representa un 1,1% del
concentró en 21 cantones, entre los total de la flota automotor del 2023.
Estado de la Nación 2023 168 que sobresalen Desamparados, Pérez
Aspiraciones 168 Zeledón, San José, Alajuela, Puntarenas • Entre 2022 y agosto del 2024, se expe-
Introducción 169 y Corredores. rimentó un aumento en la intensidad de
la congestión vial en Costa Rica. Solo en
• En 2023 se estimó un déficit hídrico en el último mes (agosto del 2024), el incre-
Costa Rica se enrumba hacia una el país de -556,3 litros por segundo. El mento relativo fue un 31% mayor que en
sociedad menos sostenible y más rezago en infraestructura, la variabilidad el 2019.
carbonizada 169 y cambio climáticos, la contaminación y
el bajo tratamiento de aguas residuales • Según la Lista Roja de la UICN, el 47%
son algunos de los factores que afectan de las especies de fauna bajo amenaza
País debilita su histórica apuesta la disponibilidad de este recurso. corresponden a sistemas ecológicos
ambiental y arriesga su liderazgo marinos.
internacional 190 • Los recortes del servicio de agua son
cada vez más frecuentes en la GAM. • De acuerdo con el Global Forest Watch,
Mientras en el 2015 se registraron única- en el período 2001-2023 el país perdió
mente 398 sucesos, en el 2020 esta cifra 278.693 hectáreas de cobertura arbórea.
Mirada a profundidad: aportes sobre alcanzó a 7.315. En el 2023, bajó a 3.424 Solo en el último año se registró una pér-
el estado de la conservación y uso casos, un nivel casi diez veces mayor que dida de 9.003 hectáreas, de las cuales el
de los recursos marino-costeros en el 2015. 86,2% correspondía a bosque natural.
en Costa Rica 197 • El área sembrada de granos básicos se • Un estudio sobre el estado del conoci-
redujo un 28,9% entre 2022 y 2023. El miento de la biodiversidad, los ecosiste-
Voces de los actores: el sector pesquero arroz fue el cultivo que experimentó la mas y las acciones para la conservación
su vínculo con el mar y la mayor contracción: -43,2%. marino-costera encontró que los datos
institucionalidad 215 disponibles son pocos, están dispersos y
• La importación de plaguicidas se redujo no son consistentes.
un 9,7% entre 2022 y 2023, pero su uso
aparente aumentó 3,5%. Los ingredientes • Un ejercicio de conversación y delibe-
activos más utilizados fueron: mancozeb, ración participativa con personas de
fenpropimorf, diazinón, diurón, glifosato, comunidades costeras, especialmente
etoprofós, paraquat, clorpirifós, ametrina involucradas en la pesca, demuestra la
y fosetil-Al. importancia del espacio marino-costero
para importantes grupos de esta pobla-
• El Laboratorio Nacional de Aguas del ción, pero también el conflicto y abando-
AyA reporta al menos 10 episodios de no de la institucionalidad pública.
contaminación de acueductos entre 2001
y 2022 por el uso de bromacil, diurón, • El “turismo residencial” ha aumentado la
nitratos, terbufos, clorpirifos, metabolitos desigualdad y la segregación social en el
de clorotalonil y otros plaguicidas. Pacífico Norte, principalmente entre los
distritos costeros y no costeros. Pese a
• La participación de las fuentes térmicas que las viviendas de mayores ingresos se
para generar electricidad pasó de repre- concentran fundamentalmente en las ciu-
sentar menos de un 1% en promedio dades, en los últimos años este fenómeno
en el último quinquenio, a un 5% en el empieza a desplazarlas hacia zonas cos-
2023. Este comportamiento se acentuó teras y a lo largo de las rutas nacionales
a inicios del 2024. En consecuencia, las que conectan a Nicoya con Santa Cruz,
emisiones del sistema eléctrico nacional Liberia y con la costa.
crecieron 7,5 veces entre 2022 y 2023.
166 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4
Cuadro 4.1
Resumen de indicadores ambientales. 2019-2023
Indicador 2019 2020 2021 2022 2023
Uso de la tierra
Área en permisos de nuevas construcciones en la GAM (m2) 1.773.131 1.245.210 1.254.978 1.248.884
Área en permisos de nuevas construcciones en cantones costeros (m2) 398.931 346.235 424.553 649.612
Área en permisos de nuevas construcciones en el resto del país (m2) 657.024 538.418 595.816 586.967
Volumen anual de explotación de agua por medio de pozos (m3) 12.999.848 6.087.481 12.285.095 14.061.880 18.909.124
Número de pozos legales perforados (acumulado) 16.748 16.812 16.918 17.128 17.398
Población que recibe agua de calidad potable (%) 93 94 96 90 92
Población que recibe agua sometida a control de calidad (%)a/ 78 84 77 72 76
Pago por servicios ambientales en reforestación (ha) 1.452 822 127 1.712 1.101
Área sembrada de productos agrícolas (ha)b/ 408.339 403.364 401.765 394.851 359.935
Área sembrada de productos orgánicos certificados (ha) 8.832 10.585 10.300 11.242 10.220
Importación de plaguicidas (kg) 18.091.755 20.886.461 16.364.857 16.769.905 15.134.924
Consumo de energía secundaria (TJ) 149.803 133.012 150.394 158.479 164.515
Hidrocarburos (%) 74,0 70,1 72,4 72,8 73,9
Electricidad (%) 24,0 26,8 24,8 24,3 24,5
Coque (%) 1,0 3,1 2,7 2,9 1,5
Crecimiento del consumo de energía secundaria (%) 1,0 -11,2 13,1 5,6 3,8
Crecimiento del consumo eléctrico (%) 2,0 -3,0 5,0 4,0 5,0
Intensidad energéticac/ 4,2 3,8 4,0 4,5 4,4
Promedio anual de concentración de PM10 en el aire de San Joséd/ 22 27 19 17
Producción de residuos sólidos en el cantón central de San José (gramos per cápita/día) 1.188 1.106 1.096 1.055 1.061
Playas galardonadas con la Bandera Azul Ecológica 135 138 140 136 151
Empresas con certificación para sostenibilidad turística 391 398 216 92 125
Conservación
Áreas silvestres protegidas (ha)e/ 1.303.055 1.303.055 1.303.055 1.303.095 1.303.187
Áreas marinas protegidas (ha)f/ 1.550.190 1.550.192 1.550.192 16.502.221 16.502.221
Áreas en la Red de Reservas Privadas (ha) 82.045 82.408 91.929
Pago por servicios ambientales en protección de bosque (ha) 46.062 31.954 5.870 46.857 61.030
Pago por servicios ambientales en protección del recurso hídrico (ha) 4.674 4.022 1.818 5.886 2.020
Riesgo
Número de desastres, según eventos hidrometeorológicos y geológicos 211 1.526 1.002 1.196 100
Número de emergencias químico-tecnológicas atendidas por el INS 3.454 3.009 2.446 2.669 7.279
Emergencias con materiales peligrosos 184 124 97 118 117
Emergencias con GLP 3.270 2.885 2.349 2.551 2.562
Gestión institucional
Presupuesto para la protección de la diversidad biológica y el paisaje como porcentaje del PIB (%) 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Número de denuncias ante el Tribunal Ambiental Administrativo 317 296 340 285 241
Número de denuncias ante el Sitada 5.234 5.722 6.977 6.318 6.158
Número de acciones colectivas sobre temas ambientales 31 15 23 17 28
a/ Considera las conexiones comerciales y domiciliarias.

b/ A partir del 2019 incluye únicamente información de estadísticas de área y producción oficializadas por las diferentes fuentes especializadas, según la actividad
productiva.
c/ Es la energía utilizada para la producción de cada unidad monetaria en un país. En este caso, se calculó con base en el consumo final de energía secundaria, medida
en gigajulios, y el PIB en colones (base 2017).
d/ Los datos se basan en la información que se obtiene en los puntos de muestreo de San José.
e/ Los valores reportados a partir del 2017 no corresponden a lo reportado en años anteriores, debido a un cambio metodológico en el Sinac.
f/ Los valores reportados a partir del 2017 no corresponden a lo reportado en años anteriores, debido a un cambio metodológico en el Sinac.

Valoración general
Costa Rica enfrenta un dilema estratégi- y de calidad, clave para impulsar el desarrollo Un campo que ejemplifica el dilema es-
co: garantizar la sostenibilidad ambiental, humano. Aun con indicadores positivos en la tratégico que enfrenta Costa Rica y las para-
mientras mejora el crecimiento económico, cobertura general, el servicio hace aguas para dojas entre su apuesta histórica en materia
la equidad social y las oportunidades para algunas comunidades, tanto en zonas costeras ambiental y la necesidad de avance en la sos-
las personas. Ante ese dilema, el país tiene y fronterizas, como en otras densamente pobla- tenibilidad, es la gestión de los recursos ma-
fortalezas que le llevaron a posicionarse en das de la Gran Área Metropolitana. La cantidad rino-costeros y pesqueros. En esta edición
el mundo como una nación ecológicamente de recortes del servicio en esta zona creció casi se presenta una mirada a profundidad sobre
responsable e innovadora. Pero esos logros diez veces entre 2015 y 2023. este tema. En términos generales, el capítulo
no alcanzan para un equilibro ambiental, si Por último, si bien todavía no se concretan encuentra que el país aumentó su apuesta
no se abordan las transformaciones que se riesgos para el uso de la energía (aunque la por la protección de los océanos, pero en un
requiere para cambiar sus patrones de ma- variabilidad climática ha puesto en evidencia marco con importantes debilidades de infor-
yor impacto y enfrentar múltiples amenazas su vulnerabilidad), los patrones de ese uso son mación y de gobernanza, así como una alta
que ponen en riesgo el principal factor del contrarios a las metas nacionales de descarbo- conflictividad. El Estado costarricense tiene
desarrollo: la naturaleza. Con esta urgencia, nización: aumentó el consumo de combustibles más de una veintena de instituciones con ta-
este capítulo encuentra que la respuesta pú- fósiles y las emisiones de dióxido de carbono, en reas en este ámbito; no obstante, su diseño
blica parece ir en otra dirección: un cambio detrimento de la salud humana, el ambiente y la no permite avanzar hacia una visión nacional
de narrativa y de prioridad en materia am- economía nacional; no solo por la persistente integrada entre la conservación y el uso de
biental, que aumenta la vulnerabilidad de insostenibilidad del transporte sino también por los bienes marinos-costeros y pesqueros,
los bienes naturales y la población, al tiempo la insuficiencia de las fuentes limpias de electri- vínculo que es necesario para la sostenibi-
que incrementa los costos inmediatos y futu- cidad para abordar la variabilidad climática. lidad y el desarrollo humano en paralelo. El
ros para el desarrollo humano. Con base en La segunda idea que deriva de los hallazgos criterio técnico y científico ha perdido peso
estos elementos, este capítulo plantea dos de este capítulo es que el país debilita su histó- en la toma de decisiones, y las comunidades
ideas centrales. rica apuesta ambiental y arriesga su lideraz- perciben las debilidades de la gestión públi-
En primer lugar, de no corregirse algunos go internacional. Si bien ya se había advertido ca, como bien indicaron personas de la pes-
patrones, Costa Rica se enrumba hacia una hace varios años un discurso que plantea el am- ca que participaron en un proceso de consul-
sociedad menos sostenible y más carbo- biente como “obstáculo para el desarrollo”, desta elaborado para este capítulo.
nizada. El país enfrenta amenazas conoci- de el 2022 se registra un cambio más claro en la Costa Rica requiere conectar la agenda de
das y complejas, que obligan a respuestas narrativa oficial, que se materializa en acciones desarrollo con la sostenibilidad, y para ello
con visión territorial, intersectorial, de largo contrarias al discurso histórico, y en una mayor es necesario, entre otras cosas, construir
plazo y basadas en evidencia. Sin embargo, vulneración del patrimonio natural del Estado. política pública con base en información y
prevalecen condiciones que vulneran a la Se redujeron y modificaron los límites de un visión de largo plazo; aprovechar el cuerpo
población y los medios de vida. Ante la varia- área de conservación y se retiró el apoyo a ini- de herramientas normativas vigentes; una
bilidad y el cambio climáticos, persiste una ciativas impulsadas por Costa Rica en el mundo. ciudadanía activa y crear vínculos entre los
construcción social de riesgos; al punto que, Revivió la discusión sobre explorar gas natural sectores económico, social e institucional
incluso con menos eventos de desastre, se y petróleo, reactivar la minería a cielo abierto y para actuar en correspondencia con las prio-
registran altas cifras de personas y viviendas la pesca de arrastre de camarón, y se debilita- ridades y desafíos en este campo. Lo que no
afectadas. Sin adaptación a este fenómeno y ron las capacidades institucionales, entre otros ayudaría en esta tarea es si, por el contrario,
sus consecuencias, el país pierde seguridad, aspectos. En algunas zonas de aptitud turística, la gestión y protección del ambiente se de-
sostenibilidad y resiliencia. comienzan a verse tendencias que generan más bilita (en el discurso y la acción) y cambia el
Pero además Costa Rica enfrenta riesgos desigualdad social. Todo lo anterior es caldo de lugar que el país ha dado históricamente al
para garantizar algunos usos vitales de los cultivo para una intensa conflictividad que, en el tema, con importantes beneficios en todos
recursos naturales. Por ejemplo, un sumi- año bajo estudio, se dirimió fundamentalmente los ámbitos.
nistro de agua que sea suficiente, continuo por la vía judicial.
Costa Rica ha logrado construir y conso- des disminuidas; la reaparición de narrativas necesita definir sus apuestas en lo concer-
lidar una agenda de conservación recono- y planteamientos “antiambientalistas”, una niente al desarrollo humano y discutir de
cida, que se ha fortalecido a lo largo de los sociedad civil menos articulada y amenazas forma amplia, transparente y participativa
años y ha tenido implicaciones positivas en globales, climáticas y geopolíticas para su te- la ruta a seguir en los próximos años. Para
su posición internacional. Sin embargo, la rritorio. La combinación de estos elementos ello cuenta con capacidades instituciona-
sostenibilidad ambiental presenta un con- aumenta la vulnerabilidad de la naturaleza, la les y humanas, con un cuerpo de herra-
junto de aristas que el país ha dejado sin población y el desarrollo humano. Como resul- mientas normativas y de políticas sólidas,
abordar preventiva y adecuadamente, por tado, el estancamiento y el abordaje de dichos y con información actualizada y rigurosa.
lo que hoy enfrenta el desafío de atender desafíos se trasladan a un retroceso en la cali- Aprovechar ese marco es clave para en-
las contradicciones y retos derivados de dad ambiental y la posibilidad de dar conteni- frentar las tensiones internas, las presio-
esto. La política ambiental acumula am- do político y económico a las soluciones. nes por factores externos como el cambio
bigüedades en un contexto de escenarios Para revertir los resultados negativos en el climático y las crisis geopolíticas, así como
complejos: una institucionalidad pública desempeño ambiental y minimizar los riesgos la pérdida de las ventajas internacionales y
débil, con metas ambiciosas y capacida- de retroceso en la sostenibilidad, Costa Rica logros del país en este campo.
Aspiraciones
Utilización de los recursos naturales según su capacidad de Minimización del impacto producido por los desastres
reposición
El impacto producido por los desastres como resultado de fenó-
La tasa de utilización de los recursos naturales es menor o igual menos de origen natural o humano es minimizado por medio de las
a la de reposición natural o controlada por la sociedad, siempre y capacidades de prevención, manejo y mitigación.
cuando esto no amenace la supervivencia de otros seres del eco-
sistema. Equidad en el uso y disfrute de los recursos naturales
Existe equidad en el uso y disfrute de los recursos naturales, de un

Nivel asimilable de producción de desechos y contaminantes ambiente saludable y de una calidad de vida aceptable para toda la
La tasa de producción de desechos y contaminantes es igual o población.
inferior a la capacidad del ambiente para asimilarlos, ya sea en
forma natural o asistida por la sociedad, antes de que puedan cau- Conciencia en la ciudadanía
sar daños a la población humana y a los demás seres vivos.
Existe conciencia acerca de la estrecha relación entre la sociedad,
Reducción del deterioro ambiental sus acciones y el ambiente; y la necesidad de realizar un esfuerzo
individual y colectivo para que esa relación sea armónica.
Existen medidas socioeconómicas, legales, políticas, educaciona-
les, de investigación y de generación de tecnologías limpias que Utilización del territorio nacional
contribuyen a evitar un mayor deterioro ambiental.
El uso del territorio es concordante con la capacidad de uso poten-
Participación de la sociedad civil cial de la tierra y de su ordenamiento según las políticas de desarro-
llo en los ámbitos nacional y local.
La sociedad civil participa en el diseño, ejecución y seguimiento de
medidas de protección y manejo responsable y sostenido de los Conocimiento e información ambiental
recursos naturales.
Las instituciones públicas y privadas generan, amplían y socializan
conocimiento e información que permite dar seguimiento al des-
empeño ambiental y a la sostenibilidad en el uso de los recursos
naturales.
4
BALANCE
Armonía con la naturaleza
Introducción actividad pesquera en las comunidades. innovador en conservación ambiental.

Este estudio se realizó gracias a la cola- Estas políticas abrieron paso a mejoras
Este capítulo da seguimiento al desem- boración de la Agencia Francesa para el significativas en asuntos clave como la
peño de Costa Rica en materia ambien- Desarrollo. conservación ambiental y crearon herra-
tal en el 2023 e inicios del 2024, desde El capítulo se organiza en tres seccio- mientas para abordar un mejor uso del
la perspectiva del desarrollo humano nes. La primera da seguimiento a los territorio y de los recursos naturales,
sostenible. Para ello evalúa cuánto se temas de riesgo y cambio climático, uso reducir el impacto ambiental de las
acercó o alejó el país de un conjunto de del agua, energía y suelo agrícola. Incluye actividades humanas y el riesgo para la
aspiraciones planteadas en este ámbito un análisis actualizado sobre los patro- población y los ecosistemas.
y asociadas, en general, con la armonía nes de la congestión vial. En la segun- Desde los años noventa, estas forta-
que las distintas actividades humanas y da sección se estudian las evidencias de lezas se combinaron con importantes
económicas desarrolladas en el territorio una ruptura en la narrativa ambiental debilidades en la gestión del patrimonio
nacional tengan (o no) con la naturaleza. del actual Gobierno en relación con las natural y el territorio que el Informe ha
El análisis se alimenta de investiga- posiciones favorables a la conservación estudiado con detalle en ediciones ante-
ciones comisionadas para este Informe ambiental y el uso sostenible de los recur- riores. Estas debilidades propiciaron una
y realizadas por universidades públicas, sos naturales que fueron características acumulación de problemas no resueltos,
entidades estatales, organizaciones no de las administraciones anteriores en las los cuales se combinan con el surgimien-
gubernamentales, sectores productivos últimas tres décadas. En la tercera y to de nuevas amenazas globales que, de
y sociedad civil. El capítulo también se última sección se presentan los hallazgos no ser abordadas, pueden comprometer
nutre de estudios propios orientados a de un conjunto de estudios sobre los aún más la sostenibilidad de la sociedad
generar nueva información, profundizar recursos marino-costeros y pesqueros. Se costarricense.
sobre los desafíos en este campo y generar enfatiza en el estado de la información y Una de estas amenazas es la acelerada
herramientas para el debate y la toma el conocimiento en este campo; el uso, evolución del calentamiento global, pues
de decisiones en áreas estratégicas que estado y presiones sobre estos bienes y el pone a Costa Rica, como a muchos otros
permitan la sostenibilidad del desarrollo espacio marino, así como la gobernanza e países, en una situación de alto riesgo. La
humano en general. institucionalidad para su manejo. Como mitigación y adaptación a la crisis climá-
En esta entrega se realiza una mirada a complemento, se resume los resultados de tica requiere acciones para, por un lado,
profundidad sobre la gestión de los recur- un ejercicio de campo que se desarrolló enfrentar la magnitud y velocidad de
sos marino-costeros y pesqueros, a partir para conocer la percepción de personas sus efectos y, por otro, “mover la aguja”
del análisis de tres grandes áreas: el esta- del sector en torno a los retos, conflictos en el cumplimiento de las metas con las
do del conocimiento, la caracterización y respuestas públicas en materia de pesca. que el país se ha comprometido interna-
de los distintos usos y sus implicaciones cionalmente. Sin embargo, la evidencia
ambientales, sociales y económicas; así Costa Rica se enrumba hacia demuestra que la sociedad costarricense
como el marco normativo, institucional una sociedad menos sostenible sigue sin resolver el problema de la “cons-
y de gobernanza en el cual confluyen y más carbonizada trucción social del riesgo”; es decir, las
estos elementos. Aunado a lo anterior, se En las últimas décadas, el país sentó causas subyacentes de los desastres por
realizó un trabajo de campo para enten- las bases para el desarrollo de políticas eventos climáticos, lo cual aumenta la
der la perspectiva de actores locales sobre ambientales que le permitieron lograr vulnerabilidad de la infraestructura, del
la conflictividad y los impactos de la renombre internacional; como un líder aparato productivo y, en general, de los
activos de la población. Este escenario 2008). Desde hace sesenta años, la región menes de precipitación que determinan,
crea nuevas presiones para proveer servi- ha registrado aumentos de temperatura a su vez, dos ecosistemas predominantes:
cios de amplio acceso (particularmente el cercanos a 1°C (Aguilar et al., 2005). el tropical seco y el tropical lluvioso
agua) e impulsar el desarrollo humano, Los datos de las estaciones meteoroló- (Castillo, 2021).
mediante la modificación de patrones de gicas muestran, en efecto, un incremento El ecosistema tropical seco se asocia
alto impacto negativo en la producción general en la frecuencia de noches y días a una distribución bimodal de precipi-
agrícola y en el uso de la energía, que cálidos (entre 1,7% y 2,5% por década) y tación en la vertiente del Pacífico, com-
en la actualidad evolucionan en sentido una disminución de días y noches frías puesta por una época seca de noviembre
contrario a la meta de descarbonización (2,2% y 2,4% por década) con extremos a abril y una lluviosa de mayo a octubre.
de la economía para el 2050. que exhiben un aumento significativo de La migración latitudinal de la zona de
entre 0,2°C y 0,3°C por década. El calen- convergencia intertropical (ITCZ), la
Cambio climático: un desafío tamiento es mayor durante la estación variación estacional de la radiación solar
de acción inmediata y en cuya húmeda, lo cual reduce los contrastes y los vientos de bajo nivel que interac-
atención el país va tarde estacionales de temperatura. Sin embar- túan con la geografía local, son algunos
Uno de los desafíos medulares que go, las tendencias de la precipitación total de los factores que contribuyen a la dis-
enfrenta la gestión ambiental y, en gene- anual no manifiestan un incremento sig- tribución bimodal (Alfaro et al., 2018).
ral, la gestión del desarrollo humano nificativo (8,7 mm por década), aunque Esta se manifiesta en dos máximos: uno
vista en su conjunto se refiere al cambio la intensidad de las precipitaciones sí de mayo a junio y otro, más pronunciado,
climático. Su abordaje obliga a construir resultan significativas en la intensidad de septiembre a octubre, intercalados por
un tipo de política pública y agenda de de los eventos extremos y muy extremos un mínimo relativo entre julio y agosto,
prioridades poco frecuentes en la histo- en la región (18,1 y 10,3 mm por década; conocido regionalmente como la sequía
ria reciente del país: con visión de largo Aguilar et al., 2005). de verano o “veranillo” (Magaña et al.,
plazo, ejecutada mediante una coordina- La región centroamericana ha vivi- 1999). Este fenómeno, también deno-
ción tanto interinstitucional como inter- do episodios de sequía y precipitacio- minado Midsummer Drought (MSD;
sectorial y con un enfoque geográfico; nes intensas que han impactado tanto a Karnauskas et al., 2013), es un aspecto
además, se basa en la evidencia científica los ecosistemas como a las comunidades crucial para entender la dinámica de los
más robusta y actualizada. Reducir la humanas. La variabilidad interanual y ecosistemas y la gestión de los recursos
exposición y el riesgo de la sociedad los recurrentes períodos multianuales de hídricos en la región (Castillo, 2021).
costarricense al cambio climático depen- precipitaciones extremas, que han sido La región del Caribe es el principal
de del tipo de intervenciones y de la características prominentes del clima en asiento (aunque no el único) del ecosiste-
construcción social de riesgos como la el istmo (Hastenrath y Polzin, 2013). ma tropical lluvioso. Presenta un régimen
pobreza, la exclusión social o el desorden Identificada como un “hot spot” de de lluvias casi continuo a lo largo del año
territorial, asimismo de la disminución cambio climático en futuros escenarios, en las áreas costeras, con precipitaciones
de las emisiones en sectores económicos Centroamérica se proyecta en los mode- que aumentan de sur a norte y alcanzan
con muchas décadas de ser focos de cre- los climáticos como una región particu- su máximo cerca de la frontera entre
ciente contaminación. larmente afectada por el aumento de la Costa Rica y Nicaragua (Amador, 2008).
Este fenómeno global, extensamente temperatura y la reducción de las preci- En las regiones interiores de esta vertien-
estudiado en décadas recientes, muestra pitaciones (Giorgi, 2006; Neelin et al., te, la actividad convectiva y la interacción
los impactos actuales y las preocupantes 2006; Imbach et al., 2012). Las proyec- del flujo con la cordillera modulan las
proyecciones en Costa Rica, país ubicado ciones señalan un crecimiento estadísti- precipitaciones, aunque a escala local,
en una región destacada por su suscepti- camente significativo en la temperatura algunos fenómenos, como la brisa mari-
bilidad a los fenómenos climáticos. De y las olas de calor en toda la región y na y las circulaciones entre valle y monta-
hecho, se trata de una zona en donde las estaciones para finales del siglo XXI ña, también juegan un papel importante
se anticipan significativas alteraciones (Biasutti et al., 2012). Además, se anti- (Sáenz y Amador, 2016).
climáticas (Giorgi 2006, Rauscher et al., cipa una disminución de las precipita- El agente impulsor climático más
2008) y que experimentó algunos de ciones en la mayor parte de la región dominante en Costa Rica es conoci-
estos cambios desde la segunda mitad del centroamericana desde marzo hasta do como el anticiclón subtropical del
siglo XX (Aguilar et al., 2005; Malhi y agosto (>75% de los modelos climáticos; Atlántico Norte (NASH; Amador et
Wright, 2004). En la actualidad, se prevé Biasutti et al., 2012). al., 2016). Su fortalecimiento o debili-
el ascenso del nivel del mar en ambas Costa Rica se caracteriza por una tamiento modula los vientos alisios del
costas, el incremento de las temperaturas diversidad climática que es tan rica y norte que se encuentran cerca del flanco
superficiales del océano en el Caribe y el variada como su biodiversidad. La mar- ecuatorial (Alfaro et al., 2018). Además
Pacífico, y modificaciones en los patrones cada influencia de los vientos alisios, del NASH, otros mecanismos atmosfé-
de precipitación y temperatura del aire los cuales interactúan con los relieves ricos, como la migración estacional de
(Aguilar et al., 2005; Rauscher et al., propios de la geografía local, genera regí- la ITCZ, la incursión de frentes fríos
y la propagación de las perturbaciones En cuanto a la evolución de los extre- anterior. Los factores socioeconómicos y
tropicales también influyen significativa- mos climáticos, las temperaturas medias territoriales que determinan la mayor o
mente en el clima costarricense (Castillo, máximas diarias en el período 1855- menor construcción social del riesgo son
2021). 2018, experimentaron una variación de los que tornan un evento climático en un
Este mosaico de influencias climáticas 29 ± 1,4°C en 1855 a 30,7 ± 0,2°C en desastre social, más que la cantidad de
y patrones de precipitación en el país el 2018, lo cual representa una variación estos fenómenos o su magnitud. El año
plantea desafíos para la gestión de los de +1,7°C en 163 años. Por otro lado, la 2023 ofreció un ejemplo ilustrativo de
recursos naturales, la conservación de temperatura media mínima diaria varió esta afirmación, pues pese a ser un año
la biodiversidad y el desarrollo sosteni- de 20 ± 1°C en 1855 a 21,2± 0,2°C en sin condiciones climáticas extremas y en
ble. Además, la comprensión detallada el 2018, una variación de 1,2°C en esos el que se registraron menos desastres, se
de estos patrones y sus efectos se torna años. En los mapas 4.1 se visualizan mantuvieron, sin embargo, las afectacio-
esencial para informar sobre las estrate- las anomalías de precipitación y tem- nes, principalmente en las viviendas y las
gias de adaptación al cambio climático peratura en los meses más húmedos o personas con mayor grado de exposición,
y garantizar que los ecosistemas únicos y secos y sus proyecciones en escenarios de debido a la pobreza y a la falta de una
las especies que los habitan puedan pros- cambio climático para el 2050, los cuales planificación territorial que reduzca ese
perar en el futuro. muestran el grado en que algunas zonas riesgo.
Una actualización de los estudios de del país verán alterados sus promedios y De los 100 desastres registrados en la
Aguilar et al. (2005), realizados a ini- patrones en ambos indicadores, uno de base de datos DesInventar en el 2023, 94
cios del presente siglo y citados al inicio los principales efectos de este proceso fueron de tipo hidrometeorológico, una
de este acápite, señala que, para el año sobre el clima en el territorio. proporción consistente con lo reportado
2020, Costa Rica había experimentado en años anteriores. Cabe recordar que
un incremento promedio de 1,4°C en la Crece la vulnerabilidad social a esta base contiene información sobre pér-
temperatura superficial terrestre desde desastres hidrometeorológicos, didas, daños o efectos ocasionados por
la era industrial. Este promedio engloba aun con menos eventos emergencias o desastres en tres escalas
el calentamiento acaecido tanto en la El clima golpea a las poblaciones y espaciales: nacional, cantonal y distrital.
superficie terrestre como en los océanos. especialmente a las más vulnerables En dicho año, el 32% de los desastres con
Se trata de un valor superior al promedio tanto por los efectos del cambio climá- este origen fueron inundaciones, segui-
global que para ese año fue de 1,3°C tico como por las condiciones normales do por lluvias y, en menor medida, por
(Berkeley Earth, 2022). de variabilidad descritas en el acápite avenidas torrenciales y deslizamientos.
Mapas 4.1
Precipitación y temperatura: promedios históricos y estimación de anomalías por cambio climático
(a) Precipitación media anual (b) Anomalía de precipitación (c) Anomalía de precipitación
histórica (1970-2000) del trimestre más seco del trimestre más húmedo
Fuente: Corrales, 2023 con datos de IPCC, 2023. Continúa ➜

Mapas 4.1 >> Continuación

Precipitación y temperatura: promedios históricos y estimación de anomalías por cambio climático
(d) Temperatura media anual (e) Anomalía de temperatura (f) Anomalía de temperatura del
histórica (1970-2000) del trimestre más seco trimestre más húmedo para el
2050, bajo el escenario de cambio
climático ssp245 del CMIP6.
Fuente: Corrales, 2023 con datos de IPCC, 2023.
En términos territoriales, estos aconte- fusión de glaciares y mantos de hielo de 84 cantones cuentan con un PRC
cimientos se concentraron —en orden (WMO, 2024). vigente, cerca de la mitad de estos fueron
de importancia— en cinco cantones Entre los impactos recurrentes por aprobados antes del año 2000 y solo
que, en conjunto, reunieron el 42% del desastres se destacan los que afectan a una cuarta parte presenta la viabilidad
total, a saber: San Carlos, El Guarco, la población y la infraestructura (gráfico ambiental aprobada por la Secretaría
Puntarenas, Desamparados y Esparza 4.1). En el primer caso, en el 2023 se con- Técnica Nacional Ambiental (Setena).
(UNDRR, 2024). En el centro del país tabilizaron 610 personas perjudicadas. La situación de los lugares más afectados
sobresalen El Guarco y Desamparados Todas las afectaciones tuvieron como por desastres en cuanto a este aspecto es
por las afectaciones debido a inundacio- origen las inundaciones y, por ende, las variable. En Desamparados, Puntarenas
nes y lluvias fuertes. Fuera de la Gran lluvias, las cuales se asociaron al nivel de y San Carlos el PRC solo cubre el dis-
Área Metropolitana (GAM) destaca vulnerabilidad al que estaban expuestas trito cabecera del cantón. El único caso
San Carlos por la cantidad de impactos tanto las personas como las edificaciones con un PRC completo es El Guarco.
reportados a raíz de las avenidas torren- (Orozco et al., 2024). Se contabiliza- Por su parte, Esparza no documenta
ciales en el río Aguas Zarcas como resul- ron 165 viviendas afectadas (UNDRR, este instrumento (INVU, 2024). Así las
tado de las fuertes lluvias y las ráfagas de 2024), la mayor proporción localizada en cosas, sin embargo, es preciso reconocer
viento (IMN, 2023). los cantones de San José (específicamente que la promulgación de un PRC no es,
Los distritos especialmente afectados en Barrio Luján) y Golfito (en La Mona). per se, garantía de un mejor manejo
por desastres fueron Tobosi de El Guarco, Las lluvias, inundaciones y deslizamien- de la gestión social del riesgo, pues ello
San Rafael Abajo de Desamparados y tos fueron las principales causas de los depende de la calidad y fundamento
Caldera de Esparza. En este último caso daños reportados a este tipo de infraes- científico con que haya sido formulado.
llama la atención que los impactos se tructura (UNDRR, 2024). Este Informe sugiere que la existencia de
dieron por marejadas, las cuales ocasio- De acuerdo con Orozco y Brenes un PRC mejora la probabilidad de que
naron inundaciones en viviendas y en (2023) el elevado número de viviendas se establezcan instrumentos territoriales
infraestructura pública. Esta situación afectadas y la frecuencia con que esta para mitigar riesgos, en comparación con
se asocia al hecho de que el nivel medio afectación sucede confirma la impor- situaciones en las que no existe ninguno.
del mar alcanzó un máximo histórico en tancia de avanzar en la adopción de Es importante señalar que la cantidad
los registros satelitales (disponibles desde herramientas de gestión territorial, como de impactos por desastres registrados en
1993), como consecuencia del calenta- el plan regulador cantonal (PRC). Sin el 2023 fue notablemente menor a los
miento de los océanos, así como por la embargo, para octubre de 2023 solo 42 documentados en el 2020 (1.526), 2021
Una mirada de largo plazo a la evolu-

Gráfico 4.1 ción de la gestión social del riesgo evi-
Distribución de los impactos de desastres por eventos dencia que, pese a los avances formales,
el país sigue siendo altamente vulnerable
hidrometeorológicos, según tipo. 2023
a los efectos de fenómenos climáticos.
Un estudio realizado para este Informe
Afectadas 165 da cuenta de un escenario en el cual se
Viviendas
mantienen las condiciones que favorecen

Destruidas
la construcción de ese riesgo (Orozco et
9
al., 2024). Las personas autoras analiza-
ron los patrones temporales y espaciales
Damnificadas 450 del comportamiento de los desastres por
eventos naturales para el período 1994-
Afectadas 131 2023. Para ello utilizaron la base de datos
DesInventar que, en su registro, incluye
Personas
Reubicadas 21 variables asociadas a cuatro grandes com-

ponentes: geografía, tipo de eventos, tipo
Fallecidas 7
de causas y efectos.
Desaparecidas 1 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Fuente: Chacón, 2024 con base en datos de UNDRR, 2024. GESTIÓN DEL RIESGO
véase Orozco et al., 2024, en
(1.002) y 2022 (1.198). Esta disminución (Ovsicori, 2024). Es pertinente mencio- www.estadonacion.or.cr
obedece a que el período 2020-2022 nar que en ningún caso se reportaron
estuvo marcado por el triple episodio de afectaciones importantes para las edi-
La Niña; es decir, más lluvias y vientos, ficaciones, las personas o los medios de
mientras que el 2023 se encontraba bajo vida de la población. Un elemento que Entre 1994 y 2023 se contabilizaron
la influencia climática de El Niño, el cual contribuye en la contención de impactos 19.782 impactos como resultado de
ocasionó menores precipitaciones, prin- por este tipo de eventos es el hecho de desastres por fenómenos climáticos. Casi
cipalmente en la vertiente del Pacífico adoptar instrumentos como el Código la mitad (49,1%) se generó en una sola
(Orozco-Montoya y Penalba, 2023). Lo Sísmico de Costa Rica, en el cual se década (2004-2013). En este lapso, el
anterior no significa que las sequías no determinan normas y prácticas a seguir promedio de eventos por año fue de 971,
generen impactos, sino que al ser un para el diseño de infraestructura sismo- casi tres veces la media para el período
evento “lento” y “silencioso” se manifies- resistente (CFIA, 2022). 1994-2003. Luego de este lapso, el núme-
tan a un ritmo distinto y solo se exacer- Además, se reportaron 2.679 emergen- ro de casos registrados se redujo. A partir
ban con el tiempo (Orozco et al., 2024). cias fisicoquímicas, el 95,6% asociadas del 2014 se presentó un 31,5% menos que
En el año bajo estudio se experimenta- con el uso de gas licuado de petróleo en el decenio anterior. No obstante, uno
ron 13.492 sismos en el territorio nacio- (GLP; Benemérito Cuerpo de Bomberos, de los tres “picos” de desastres ocurrie-
nal, con un intervalo de magnitud local 2024). Con el propósito de minimizar ron en este último decenio (gráfico 4.2).
(Ml) de entre 0,01 y 6,8. Los temblores los riesgos por este tipo de accidentes en Vistos con una perspectiva de treinta
de mayor dimensión ocurrieron en el el 2018 se determinó que, para mayo del años, estos “picos” sumaron el 45,5% de
Pacífico Sur (a lo largo de la zona de 2024, los entes concesionarios de GLP los desastres y fueron resultado de las
fracturas de Panamá); el Pacífico Central debían sustituir el 100% de las válvulas intensas lluvias generadas por el fenóme-
(frente a la costa de Dominical) y en la a rosca (decreto 4115-Minae). A junio no de La Niña en la vertiente del Pacífico.
región sur de la zona de subducción nica- del 2024 se reportó un nivel de avance El análisis espacial muestra patrones
ragüense (hacia el noroeste del Golfo de para esta meta del 60% de los cilindros de concentración territorial de los impac-
Papagayo). Por su parte, los sitios sísmi- muestreados para la GAM. En contraste, tos por desastres ocurridos a lo largo de
camente más activos fueron —en orden en cantones como Talamanca, Pococí, treinta años (mapa 4.2). Al clasificar los
de importancia— Santa María de Dota, San Carlos, Liberia, Bagaces, Limón, cantones según el nivel de afectación, se
San Marcos de Tarrazú, San Rafael y San Corredores, Santa Cruz y Golfito se identificó tres conglomerados. El primero
Isidro de Heredia en la Región Central; advierte un importante rezago en la tran- se denominó de “alta afectación” y está
las costas de Quepos, Uvita y Garabito sición a este modelo de válvulas (Aresep, integrado por 21 cantones que, en conjun-
de Puntarenas en el Pacífico Central 2024a). to, suman el 54,8% del total de impactos
reportados. Se trata de localidades que

Gráfico 4.2 registraron entre 332 y 1.004 afectaciones.
También presentan el mayor número de
Evolución de los desastres causados por fenómenos climáticos.
personas damnificadas, heridas y falle-
1994-2023ª/ cidas. En total, se contabilizó 1.141.650
1.800
que experimentaron alguna o todas estas
afectaciones y 41.633 viviendas afecta-
1.600
das o destruidas. Sobresalen los casos de
1.400
Desamparados, Pérez Zeledón, San José,
Alajuela, Puntarenas y Corredores.
1.200
Un segundo grupo, descrito como
300.000
de “media afectación”, reúne
400.000
al 47,6%
500.000 600.000
1.000 de los cantones entre los que destacan

La Unión, Nicoya, Siquirres, Garabito,
Nicaragua
800 Matina, Parrita, Alajuelita, Heredia y
Goicoechea. En este grupo, el número de
1.200.000
600 impactos es más bajo, pues ronda entre
Mar Ca
los 100 y los 320. A pesar de que registran
300.000 400.000 500.000 600.000
400 menos personas damnificadas, heridas
o fallecidas, presentan, sin embargo, la
200 Nicaragua mayor proporción de personas afectadas:
48,7% del total. En este caso se reportó
20001.200.000
1.200.000
1.100.000
0 26.626 viviendas afectadas o destruidas.

Mar Por
Caribe
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
último, está el conglomerado de
“baja afectación” conformado por el
a/ En color gris los años “pico”.
27,4% de los cantones. En estos muni-
Fuente: Orozco et al., 2024 con datos de UNDRR, 2024.
Mapa 4.2 Océano Pacífico

1.100.000
1.100.000
1.000.000
Distribución de los impactos de desastres por eventos hidrometeorológicos, por cantón, según nivel.
Área Metropolitana
1994-2023 500.000
300.000 400.000 500.000 600.000 Alajuela Heredia
Nicaragua
Océano Pacífico
1.000.000
1.000.000
1.200.000
1.200.000
Panamá
900.000
1.100.000
Mar Caribe
Área Metropolitana 500.000
San José Cartago

Alajuela Heredia
300.000 400.000 500.000 600.000

1.100.000
1.100.000
Simbología
900.000
900.000
1.100.000
Cantidad de fichas registradas (afectaciones): Escala: 1:2 20

0 12.5 25 50 75
Afectación baja: menor a 100 registros
San José Cartago
Afectación media: entre 101 y 332 registros
Océano Pacífico
300.000 400.000 500.000 600.000
1.000.000
1.000.000
Afectación alta: mayor a 332 registros

Panamá
Área Metropolitana Simbología

500.000
Cantidad de fichas registradas (afectaciones): Escala: 1:2 200 000

Alajuela Heredia
0 12.5 25 50 75 100
Afectación baja: menor a 100 registros Kilómetros
Afectación media: entre 101 y 332 registros

900.000
900.000
1.100.000
Afectación alta: mayor a 332 registros

San José Cartago
Fuente: Orozco et al., 2024 con datos de UNDRR, 2024.

300.000 400.000 500.000 600.000
Simbología
Cantidad de fichas registradas (afectaciones): Escala: 1:2 200 000
0 12.5 25 50 75 100
cipios, el número de impactos es menor

a 100 y, en conjunto, apenas reúnen Gráficos 4.3
el 8,1% de las afectaciones. Los regis-
tros muestran que, en ellos, la cantidad Porcentaje de la población que recibe agua en la vivienda,
de personas afectadas, damnificadas, según característica
heridas o fallecidas fue de 182.971 y se a) Con control de calidad b) Con tratamiento y/o desinfección
contabilizó menos de 5.000 viviendas
afectadas o destruidas. Se trata de niveles 100% 100% 94,1%
9,9 y 6,3 veces menores a lo reportado
para el primer y segundo conglomerado, 90% 90%
respectivamente. En esta situación sobre-
salen Puerto Jiménez, Santa Bárbara, 80% 76,3%
80%
Turrubares y Santo Domingo. Todos con
más de 90 impactos. 70% 70%
Debilidades en la gestión 60% 60%

del agua ponen en riesgo el
50% 50%
desarrollo humano del país
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
En el 2018 el Informe Estado de la
Nación planteó que Costa Rica ha sido
eficaz en aprovechar el agua para proveer Fuente: Chacón, 2024 con base en datos de Mora y Portuguez, 2024.
servicios de amplio acceso e impulsar
el desarrollo humano. La información ción de energía hidroeléctrica, lo que mo humano mantuvo un valor similar
actual evidencia, sin embargo, la exis- se denomina un uso no consuntivo1. a lo otorgado en el 2022: 774 Hm3
tencia de importantes debilidades en la Se trata de un nivel 1,2 puntos por- (Dirección de Agua-Minae, 2024).
gestión de ese recurso y de factores exter- centuales menor a lo concesionado para Sin embargo, la cifra es 3,2 veces mayor
nos, tanto naturales como antropogéni- este fin en el 2022 (Dirección de Agua- que el promedio reportado para el período
cos, que ponen en riesgo su uso y, por Minae, 2024). Dicho comportamiento 2016-2021. Este fuerte incremento de la
ende, el desarrollo humano sostenible: coincide con una menor producción de demanda llama la atención por dos razo-
sin agua, este no es posible. Esta combi- electricidad a partir del uso de agua en nes: primera, se presentó en un período
nación de elementos está generando con- 2023 e inicios de 2024, como resultado relativamente corto y, segunda, porque
diciones objetivas para una crisis hídrica. de la disminución de las precipitaciones. no es posible identificar los motivos de
Desde el lado de la demanda no hay La proporción restante del agua extraída esta alteración, pues los informes oficia-
cambios significativos recientes. El volu- se distribuyó entre siete usos consunti- les no presentan valoraciones al respecto.
men concesionado por la Dirección de vos2, a saber: riego, consumo humano, En este ámbito un hecho positivo fue
Agua del Minae se mantuvo en el inter- agropecuario, agroindustrial, industrial, el crecimiento de la cobertura de agua
valo reportado para los últimos años. turístico y comercial. En este indicador potable para consumo humano. Después
Así, pues, se otorgó 1.005 concesiones tampoco se reportó transformaciones de una atípica caída en el 2022, en el año
para extracción de agua dulce equiva- significativas acordes a lo estipulado para bajo estudio 4.864.284 personas reci-
lentes a un caudal de 33.473 hectóme- el mediano plazo. bieron agua gestionada de forma segura
tros cúbicos (Hm3). La mayor propor- Si se considera únicamente el agua (92,4% del total de la población), es decir,
ción se obtuvo de las cuencas del Río para usos consuntivos (3.391 Hm3), la agua procedente de una fuente mejorada
Bebedero y Río Grande de Tárcoles. En mayoría (6,2 de cada 10 Hm3) se empleó que se ubica dentro de una vivienda o
conjunto de estos dos sitios se extrajo el en actividades de riego. Un 22,8% se parcela, disponible en el momento nece-
92,4% del agua solicitada a nivel nacio- destinó a consumo humano, un 6,6% al sario, libre de contaminación fecal y sus-
nal en 2023 (Dirección de Agua-Minae, sector agropecuario y un 5,5% a la agro- tancias químicas prioritarias (Mora y
2024). El valor restante se recibió de industria (Dirección de Agua-Minae, Portuguez, 2024). Los entes comunales
las otras 28 cuencas con licencias, entre 2024). Con excepción de este último, en también registran una mejora en este
ellas: Tempisque, Zapote, San Carlos, todos los casos se reporta un incremento indicador, pues la población con agua
Reventazón y Abangares. La concentra- en el volumen concesionado, principal- potable pasó de 75% en el 2022, a 81,2%
ción del agua concesionada expone la mente en el agro y el riego. La tendencia en el 2023. Paralelamente, se reportó un
dependencia de pocas fuentes para cubrir al aumento en este indicador puede ser incremento en el porcentaje de personas
la demanda. una señal de mayores presiones sobre el que recibe agua sometida a programas
Los datos oficiales muestran que el recurso hídrico. de control de calidad y abastecida con
89,9% del agua se orientó a la produc- El volumen concesionado para consu- tratamiento o desinfección (gráficos 4.3).
No obstante, en la actualidad el Huetar Caribe la brecha es de -80,8 l/s,

país experimenta mayores dificulta- en la Central Oste y la Brunca es de Gráfico 4.4
des para garantizar un suministro de -21,2 l/s y -19,1 l/s, respectivamente. Si se
Porcentaje de solicitudes
agua suficiente, continuo y de cali- analiza esta información por acueducto
de disponibilidad de agua
dad. Los registros administrativos del sobresalen como problemáticos los casos
Instituto Costarricense de Acueductos de Limón, Barranca-El Roble-Chacarita, rechazadas por las Asada,
y Alcantarillados (AyA) confirman la Hone Creek-Puerto Viejo, El Pasito y según región. 2023
existencia de importantes brechas entre Siquirres, al presentar diferencias entre
la demanda y la oferta de agua en dis- la oferta y la demanda superiores a los Chorotega 20,8
tintos puntos del territorio nacional. Se 10 l/s. En un segundo grupo se ubi- Huetar 14,2
estima que en el inicio del 2023 el déficit can Colorado, Cariari-Anita Grande, Norte
hídrico para el abastecimiento de agua Esterrillos Parrita, Batán-28 Millas, el Central 7,4
potable en el país fue de -556,3 litros por Sistema Integrado de Corredores, Las
segundo (l/s). Tablas, El Gallo de Curubandé, Cóbano Pacífico 7,1
Central
En el caso de la GAM los datos mues- y Flamingo con déficits que van de 6,2 l/s
Huetar 3,1
tran un déficit de -356,4 l/s (ICAA, a 9 l/s (ICAA, 2024e). Caribe
2024d). De los 31 sistemas de acueductos En términos generales se puede afir-
Brunca 0,4
que conforman esta zona, 22 se encuen- mar que, aunque el comportamiento del
tran en condición deficitaria, siendo el déficit hídrico puede variar de un año
más amplio el sistema de abastecimiento a otro por distintos factores, hay casos Fuente: Vargas, 2024 con datos de Aresep, 2023.
de Tres Ríos: -298,7 l/s. De acuerdo con como el de Ticufres-Quebrada Honda,
el AyA se trata de un sistema catalogado Jericó, Tres Ríos, el Sistema Integrado de
como “deficitario con crecimiento máxi- Corredores, Hone Creek-Puerto Viejo que recibió entre 2019 y 2023. Por su
mo”, lo cual significa que ya alcanzó su y El Pasito donde esta situación es recu- parte, la Empresa de Servicios Públicos
capacidad para cubrir la demanda del ser- rrente. Por su parte, al analizar los repor- de Heredia se rehusó a otorgar el 11,8%
vicio, pero no es suficiente (E3: Angulo, tes de cortes y racionamientos del AyA, de las 1.464 solicitudes registradas en
2024). Aunque en menor intensidad Los se observa que algunos de los sistemas el período 2022-2023. En el caso de los
Cuadros, San Juan de Dios, San Rafael con déficit hídrico coinciden con los sistemas comunales, el porcentaje de no
de Coronado, Pizote, Guatuso Patarra y que registran mayor cantidad de cortes o aceptación fue, en promedio, de 9,7%
Chiverrales experimentan una situación racionamientos de agua (Vargas, 2024). (Aresep, 2023). Este varía notablemente
similar. En estos el déficit ronda entre Este Informe no logra reportar avances si se desagrega por región (gráfico 4.4).
-1,7 l/s y -12,4 l/s. en el manejo de las pérdidas de agua, un Los casos más graves ocurrieron en la
La situación más grave la enfrentan factor que agudiza las problemáticas para Chorotega (20,8%) y la Huetar Norte
los sistemas que abastecen Los Sitios, atender la demanda por agua, pues inter- (14,2%).
Quitirrisí (Ciudad Colón), Jericó, viene negativamente en la disponibilidad El alto nivel de rechazo de solicitu-
Matinilla, el Sur de Alajuelita y Ticufres- de este recurso. En el 2023, el prome- des de disponibilidad en la región
Quebrada Honda, dado que la brecha dio nacional de agua no facturada fue Chorotega contrasta con los índices
entre la oferta y la demanda es mayor de 52,5%. En la GAM aumenta a 56% de crecimiento inmobiliario de algu-
(ICAA, 2024d. Ello ha obligado a poner (ICAA, 2024a) y en los sistemas perifé- nos de los distritos costeros. Según
en funcionamiento acciones permanen- ricos se reduce a 49,1% (ICAA, 2024b). Hidrocec y OBTUR, actualmente
tes para el control hídrico del sistema, las Si se desagrega este valor por región 22 Asociaciones Administradoras de
cuales van desde el desabastecimiento, el de planificación, en todos los casos este Sistemas de Acueductos y Alcantari-
servicio discontinuo y el abastecimiento indicador es superior al 40%, siendo la llados Comunales (Asada) no cuentan
mediante camiones cisterna, hasta los Huetar Caribe la que contabiliza el índi- con la capacidad hídrica para otorgar
racionamientos. Además, en estas zonas ce más alto (60,3%). nuevas disponibilidades de agua en el
únicamente se aprueba nuevos servicios Las debilidades en la gestión del agua, litoral guanacasteco, donde se localiza
para unidades de vivienda o comercio sobre todo en escenarios de limitados nichos con fuerte oferta turística residen-
individual, resultantes de la aplicación recursos económicos, cambios en el clima cial y de alta demanda del recurso hídrico
del concepto “desarrollo máximo de cre- y presiones por el recurso hídrico, difi- (Silva, 2024).
cimiento” (Vargas, 2024). culta garantizar el acceso al agua en Otro de los frentes problemáticos es la
En lo concerniente a los sistemas peri- distintas partes del territorio. Los entes continuidad de los servicios de agua. La
féricos, la información sobre su capa- operadores han tomado medidas como información para analizar esta variable es
cidad hídrica para el 2023 muestra un el rechazo de nuevas solicitudes de dispo- limitada y presenta algunos vacíos en el
déficit hídrico promedio de -199,9 l/s, nibilidad. El AyA, por ejemplo, negó el registro (para más detalles véase Vargas,
con variaciones por región. En la región 21,9% de los 98.365 trámites de este tipo 2024). Sin embargo, los datos recopilados
permiten formular algunas valoraciones

de orden general. En primer lugar, visto Gráfico 4.5
con una perspectiva de mediano plazo, Cantidad de cortes del servicio de agua en sistemas de acueductos
los recortes del servicio de agua son cada
de la Gran Área Metropolitana
vez más frecuentes en la GAM. Mientras
en el 2015 se registró únicamente 398, 7.315
en el 2020 esta cifra llegó a 7.315, en el
marco de la pandemia por covid-19. Pese
a que bajó a 3.424 casos en el 2023, este
nivel es casi ocho veces superior al 2015
(ICAA, 2024c). A mediados del 2024 se
registró 2.428 episodios de este tipo, el
70,9% de lo reportado para el año previo 3.424
3.292
(gráfico 4.5).
Una conclusión del análisis preceden- 2.428
te es que, aunque con una intensidad 2.151
diferente, el tema del abastecimiento de
1.308
agua es un problema presente en todo el 918
744
territorio nacional. En el 2023 se conta- 398 409
bilizó 6.279 cortes del servicio de agua
fuera de la GAM, un 35,9% más que en
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024a/
el 2022. Más de la mitad de estos casos se
presentaron en la región Brunca (58,5%). a/Los datos corresponden al período que va entre enero y junio de 2024.
De acuerdo con Vargas (2024), entre las Fuente: Vargas, 2024 con datos de ICAA, 2024c.
razones que justifican la adopción de
este tipo de medidas se encuentran el que se carece de información para valo- aguas residuales. La opción más extendi-
estado de la infraestructura, la variabili- rar el estado real de los cuerpos de agua da sigue siendo el tanque séptico (71,1%),
dad y cambio climáticos, la disminución en el territorio nacional, desde inicios pues ofrece un tratamiento básico (Mora
en la producción del caudal, los focos del siglo XXI se registró distintos focos y Portuguez, 2024). Además, los esfuer-
de contaminación y el bajo tratamiento de contaminación en fuentes de agua y zos por ampliar la cobertura de alcantari-
de aguas residuales, así como rezagos acueductos (Mora y Portuguez, 2024). El llado con saneamiento se vieron afectados
en inversiones e infraestructura para caso más reciente se presentó en enero del por la deficiente gestión en el desarrollo
aumentar la cobertura. Una auditoría de 2024, cuando varios distritos de Tibás, de proyectos de infraestructura de este
la Contraloría General de la República Moravia y Goicoechea vieron afectado tipo (CGR, 2024a) y, recientemente, por
determinó que el 57% de los proyectos el suministro de agua potable por conta- la suspensión de empréstitos que estaban
más importantes del AyA debían con- minación con hidrocarburos, específica- aprobados para desarrollar el alcanta-
cluir en enero de 2024; no obstante, mente por la presencia de xilenos (meta- rillado y la respectiva planta de trata-
al cierre de este Informe continúan en xileno, el orto-xileno y el para-xileno) en miento de aguas residuales de Golfito,
ejecución. Esto retrasa las mejoras en la toma de agua de Quebrada Honda 2 Quepos, Jacó, Palmares y la segunda
calidad, cantidad y continuidad que que gestiona el AyA. Además de la con- etapa del proyecto de “Mejoramiento
beneficiarían a aproximadamente 2,8 taminación se produjo afectaciones en la Ambiental de la GAM” (E: Mora, 2024
millones de personas en todo el país salud de las personas. Según un reporte y E: Astorga, 2024). En suma, las nece-
(CGR, 2024a). de la Escuela de Química de la UCR, sidades en este ámbito han quedado
estas sustancias pueden provocar daños relegadas.
en la piel y las vías respiratorias, malesta- El bajo tratamiento que se da a las
res estomacales producto de irritaciones aguas residuales en Costa Rica es un
si es ingerido, incluso vómitos o dia- indicador de que una buena parte del
GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO
rreas si la proporción que se consumió es agua que se usa regresa a los distintos
véase Vargas, 2024, en
considerable (UCR, 2024a). Aunque el cuerpos receptores en condiciones que
origen de estos focos varía, en los últimos no son ambientalmente sostenibles. La
años se reporta esfuerzos puntuales para información disponible para analizar
gestionar los relacionados con contami- este aspecto es limitada. Los datos de la
Costa Rica mantiene importantes retos nantes emergentes (recuadro 4.1). Dirección de Agua del Minae muestran
en relación con la gestión para asegurar la Finalmente, Costa Rica tiene varios que a julio del 2024 estaban vigentes
calidad de los recursos hídricos. Pese a años sin avances en el saneamiento de las 3.033 permisos de vertidos de aguas resi-
Recuadro 4.1
Costa Rica no considera contaminantes emergentes en la gestión de los residuos
Distintos reportes nacional e interna- CEMEGRE-Contaminantes Emergentes del evitar que los residuos posconsumo se
cionalmente han venido señalando la CICA-UCR, el cual busca “determinar el nivel vayan con los ordinarios de forma que se
importancia de avanzar en la regulación de contaminación por contaminantes emer- minimicen los efectos sobre el ambiente
y gestión de los denominados “contami- gentes en Costa Rica, a través del monitoreo y la salud humana. De acuerdo con este
nantes emergentes”, entre los cuales se de zonas de alto riesgo y uso intensivo, y programa de las más de 10 toneladas de
cuentan fármacos, detergentes, productos proponer mecanismos para su mitigación por residuos por medicamentos contabilizados
de aseo personal, drogas ilícitas, entre medio del diseño de estrategias de degrada- entre 2019 y 2023, el 86% corresponde
otros. Pese a lo anterior, los avances en ción biológica y fisicoquímica y mediante la a medicamentos vencidos que no fueron
esta dirección son lentos. En Costa Rica implementación de buenas prácticas pecua- consumidos, principalmente medicinas
la Ley de Gestión Integral de Residuos rias” (Rodríguez, 2023). Para ello definieron para condiciones crónicas como el coles-
(nº 8839) no considera estas sustancias acciones en cinco fases que implicaron desa- terol, la hipertensión, el dolor, la depre-
entre el grupo de productos definidos rrollar y poner en funcionamiento un méto- sión, suplementos para mujeres embara-
como prioritarios. Lo anterior pese a do analítico multiresidual para la detectar zadas y antibióticos. Cabe destacar que el
diversos señalamientos de instituciones fármacos en matrices reales contaminadas; 65% de estos fueron otorgados por la Caja
nacionales como la Contraloría General monitorear la presencia y concentración de Costarricense de Seguro Social (E: Sáenz,
de la República, el Instituto Regional de contaminantes emergentes en diferentes 2024).
Estudios de Sustancias Tóxicas (IRET) efluentes contaminadas y zonas cercanas a
de la UNA y el Centro de Investigación en fuentes de contaminación; diseñar estrategias Si bien se trata de iniciativas relevantes es
Contaminación Ambiental (CICA) de la enfocadas a la eliminación de contaminantes necesario avanzar en acciones de política
UCR. Recientemente se ha planteado en emergentes, comunes en matrices contami- pública sistemáticas que apunten no solo
la corriente legislativa el proyecto de “Ley nadas; realizar evaluaciones ecotoxicológicas a una mejor gestión de estos residuos,
para combatir la contaminación por micro- para estimar el riesgo real de los efluentes sino también a la generación de datos
plásticos añadidos en productos cosmé- generados en el monitoreo y facilitar capaci- actualizados y rigurosos que posibiliten
ticos, de cuidado personal y de limpieza y taciones sobre buenas prácticas pecuarias. tomar decisiones informadas con respecto
reformas a la ley para la gestión integral de a esta problemática y avanzar en normas
residuos n° 8839” (expediente 23.694). También, el Programa Punto Seguro desarro- que permitan su regulación y, sobre todo,
lla esfuerzos en este campo. Específicamente la mitigación de sus efectos en recursos
En el país existen algunas iniciativas que trabajan en el descarte de medicamentos como el agua.
impulsan esfuerzos puntuales orientados vencidos, en desuso o sus materiales de
al monitoreo, gestión y planteamiento de empaque, así como en el tratamiento y dis-
alternativas para un manejo adecuado de posición final a través de la empresa Manejo Fuente: Elaboración propia a partir de E:
estos residuos. Un ejemplo es el Proyecto Profesional de Desechos. El propósito es Sáenz, 2024 y Rodríguez, 2023.
duales por un caudal de aproximada- sas camaroneras y un conjunto de ropa, etc. Casi tres cuartas partes de ese
mente 79.583 l/s. El 69,7% del volumen condominios. volumen fueron vertidas en un cuer-
autorizado correspondió a la cuenca del La legislación nacional estipula la obli- po receptor: manantial, río, quebrada,
Río Grande de Tárcoles (Dirección de gación de que los generadores de agua lago, laguna, embalse natural o artificial,
Agua-Minae, 2024). Además, cabe recor- residuales presenten periódicamente un estuario, manglar, etc. (Ministerio de
dar que se trata de una de las cuencas de reporte operacional ante el Ministerio de Salud, 2024).
donde se obtiene más agua concesionada Salud (decreto 33601-Presidencia de la
en el país. La mayor proporción de las República-Minae-Minsa). En el 2023, en Patrones agrícolas generan
solicitudes de vertido se originaron de el país se presentaron 7.749 reportes de riesgos al ambiente y a la
tres actividades: desarrollo inmobiliario este tipo por un volumen de 6.308.537 seguridad alimentaria y
(fundamentalmente de tipo residencial), l/s. El 80,7% correspondió a aguas resi- nutricional
comercio y producción. Entre los entes duales de tipo especial, es decir, aquellas Los patrones de uso del territorio agrí-
generadores con más autorizaciones de generadas a partir de actividades dife- cola y las dinámicas subyacentes a la
este tipo sobresalen la Caja Costarricense rentes a las domésticas: uso de inodoros, producción han generado impactos que,
de Seguro Social, un grupo de empre- duchas, lavatorios, fregaderos, lavado de pese a recientes esfuerzos, son mayori-
tariamente negativos para el ambiente y

para la resiliencia del propio sistema pro- Gráficos 4.6
ductivo y de otros ámbitos del entorno Evolución del área sembrada de granos básicos y frutas frescas
social. En el año bajo estudio se acentuó
(hectáreas)
dinámicas que profundizan los riesgos
ambientales y sociales que estos impactos
crean. a) Granos básicos
En el 2023 se utilizó 359.935 hectá-
reas de suelo para sembrar 13 cultivos 160.000
distribuidos en cuatro grandes grupos:
140.000
los agroindustriales, las frutas frescas,
los granos básicos y las hortalizas4. La
120.000
mayor proporción de este territorio
se orientó a la siembra de café, palma 100.000
aceitera, caña de azúcar, banano para
exportación5 y piña, que, en conjunto, 80.000
reunieron el 86,2% del área dedicada a la
agricultura (Sepsa-MAG, 2024). De este 60.000
modo, se mantuvo la estructura de los
últimos años, sin variaciones en cuanto al 40.000
peso global de los distintos componentes.
20.000
El café permanece como el producto con
mayor extensión agrícola (26% del total), 0
mientras que el maíz, la papa y la cebo-
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
lla entre los que menos espacio ocupan
(2,4%).
Pese a lo anterior, se registró una nueva b) Frutas frescas
reducción tanto en el área sembrada
como en la producción. En el primer 160.000
caso, el suelo agrícola disminuyó un 8,8%
140.000
con respecto al año anterior. Los culti-
vos más afectados fueron los orientados 120.000
principalmente a la alimentación y la
agroindustria como los granos básicos. 100.000
Este cambio no se presentó en todas las
actividades, pues, como se muestra en 80.000
los gráficos 4.6, hubo un leve incremento
en el área empleada en frutas frescas. Sin 60.000
embargo, aun en este caso, el área sigue
40.000
siendo menor a la extensión cultivada en
el quinquenio 2014-2019. 20.000
En cuanto a la producción, la reduc-
ción fue menor, en el orden del -4% 0
(Sepsa-MAG, 2024), pero siempre mar-
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
cada. Esta disminución puede obedecer a

distintos factores: un uso menos efectivo
de los recursos para cosechar, impactos Fuente: Chacón, 2024 con base en datos del Sepsa-MAG, 2024.
de la variabilidad y el cambio climáti-
co, la modificación de uso del suelo, las sistema agrícola residía en los cultivos cionaron claramente a la baja y en el 2023
prácticas de cultivo o el deterioro de la para la alimentación; en la actualidad, su alcanzaron su menor nivel en los últimos
tierra (E: Araya, 2024). La comproba- participación es marginal tanto en tér- tres decenios: 36.226 hectáreas y 96.256
ción de los factores específicos que están minos del área sembrada como de la pro- toneladas métricas, respectivamente. Al
impulsando esta contracción constituye ducción, pese a su relevancia en la dieta analizar la tasa de cambio por subpe-
un reto de investigación. alimentaria en el país. En el caso de los ríodos se encuentra que la situación se
En la década de los ochenta, el eje del granos básicos, ambos indicadores evolu- volvió más grave en los últimos años, en
particular en el período 2019-2023. En

ese lapso, la extensión cultivada se redujo Gráfico 4.7
un 32,1% y la producción un 43,2%. Evolución de la producción nacional y las importaciones de arroz
Si se desagregan estos datos por cul-
pilado
tivo, se tiene que, desde 1990, el área
que más se contrajo es la destinada a la (toneladas métricas)
siembra de maíz (-90,2%), seguida por
el frijol (-72.6%) y el arroz (-70.8%). Un 180.000
patrón similar se registra en la produc- 160.000
ción: -91,1% de maíz, -68,8% de arroz
y -62,6% de frijol (Sepsa-MAG, 1991; 140.000
Sepsa-MAG, 2023). Lo anterior es con- 120.000
sistente con el aumento en el grado de
dependencia de las importaciones para 100.000
cubrir la demanda nacional de estos pro- 80.000
ductos. En los tres casos se compra más
de la mitad de lo que se consume interna- 60.000
mente y la situación más extrema se da en 40.000
el caso del maíz. Según la Organización
20.000
para la Alimentación y la Agricultura de
las Naciones Unidas (FAO, por su sigla 0
en inglés) en el 2018 —último año en 1965 1975 1985 1995 2005 2015 2020 2022
el que se documentó información— el Producción Importación
99,4% de este grano se compró en el exte-
rior (CEPALSTAT, 2020). Fuente: Chacón, 2024 con datos de Sólorzano y Paniagua, 2022.
El Centro de Investigación de
Economía Agrícola y Desarrollo
Agroempresarial de la UCR determinó, estos diez ingredientes activos sumaron definir políticas públicas que favorezcan
a partir de un estudio sobre seguridad el 82,3% del total de sustancias utiliza- un uso más sostenible desde la perspec-
alimentaria en Costa Rica, que la baja das. Se trata de aquellas empleadas fun- tiva de la salud humana y el medioam-
producción nacional de granos básicos, damentalmente para el cultivo de horta- biente.
así como las altas importaciones de estos, lizas, banano, palma aceitera, café, arroz, Un estudio desarrollado por Chacón
colocan al país como uno de los más café y caña de azúcar (E: Ramírez, 2024). et al., (2024) para este Informe determi-
dependientes de las compras externas de Es importante señalar que los datos regis- nó que la permanencia en el tiempo de
arroz, frijol y maíz en el mundo. Así, por trados por el Servicio Fitosanitario del los patrones previamente comentados,
ejemplo, se pasó de adquirir menos de Estado (SFE) únicamente contabilizan junto con los cambios en los modelos
40.000 toneladas métricas de arroz pila- las compras realizadas por medio de los cultural y económico, crean riesgos en
do antes de mediados de los años noventa sistemas oficiales. Por lo tanto, no se varios frentes. Desde la perspectiva de
a casi 150.000 en el 2022 (gráfico 4.7). considera aquellas realizadas por perso- la seguridad alimentaria y nutricional
Una situación similar se registra para el nas agricultoras o productoras de forma (SAN), la concentración en pocos cul-
maíz y el frijol (Solorzano y Paniagua, individual desde países como Nicaragua tivos tanto del área sembrada como de
2022). o Panamá (E: Oviedo, 2024). la producción no promueve una oferta
Pese a la reducción del área sembrada La información disponible no permite suficiente y constante de alimentos (en
de cultivos, la producción de las principa- conocer cómo se distribuye el consumo especial de granos básicos) que garantice
les actividades agrícolas y la importación de estas sustancias en los diferentes terri- la satisfacción de las necesidades de la
de plaguicidas6 (-9,7%), el uso aparente7 torios o por actividad agrícola. Los pocos población, principalmente en caso de
de estos pasó de 9.127.861 kilogramos de reportes oficiales que existen abordan la perturbaciones temporales en las cadenas
ingrediente activo (k. i. a.) en el 2022, a concentración de residuos de plaguicidas de internacionales de suministro, ni una
9.450.736 k. i. a en el 2023 (SFE-MAG, en frutas, verduras y granos no procesa- mayor diversificación de la dieta de la
2024), lo cual equivale a un crecimiento dos (recuadro 4.2). No realizar análisis población. En el 2023, el país adquirió en
de un 3,5%. En ese año, los ingredientes similares para todos los cultivos dificulta el exterior 764.884 toneladas de produc-
activos de más consumo fueron: man- valorar los impactos reales del consumo tos alimentarios9, un 14,3% más que en el
cozeb, fenpropimorf, diazinón, diurón, de plaguicidas y, fundamentalmente, las año anterior (Procomer, 2024).
glifosato, etoprofós, paraquat, clorpiri- medidas a ejecutar con el objetivo de Además, el escenario actual, en donde
fós, ametrina y fosetil-Al. En conjunto, minimizar sus efectos socioambientales y convergen múltiples crisis (económicas,
madamente 5.110 kilómetros cuadrados

Recuadro 4.2 (Chacón, 2022). Por su parte, un estudio
Análisis sobre residuos de plaguicidas se concentran sobre la zonificación agroecológica reali-
en vegetales frescos zado en cuatro cantones del país deter-
minó que una proporción importante
El informe del SFE indica que las no con-
del espacio terrestre en estas localidades
El Servicio Fitosanitario del Estado (SFE)
implementa anualmente el Plan de formidades en las muestras nacionales se presenta limitantes de moderadas a gra-
Residuos de Plaguicidas, para el cual efec- deben a la falta de una cultura de manejo ves para el cultivo de tubérculos como la
túa muestreos en múltiples zonas del país integrado de cultivos y a la limitada educa- papa, vegetales como la cebolla y el repo-
y en diferentes puntos de entrada de los ción en este ámbito. Otros factores contribu- llo, frutas como el aguacate, maracuyá
productos agrícolas a ser importados. Este yentes incluyen el incumplimiento del perío-
do de carencia, el desconocimiento sobre la
y limón u hortalizas como la zanahoria.
trabajo lo realiza el Laboratorio de Análisis
de Residuos de Agroquímicos (LRE) junto vida media de los plaguicidas, la dosificación Sobresale la situación del aguacate y el
con la Unidad de Control de Residuos de inadecuada, la mala calibración del equipo café en Los Santos, pues de una superficie
Agroquímicos. Estas entidades coordinan de aplicación y la falta de información sobre potencial de 24.530 hectáreas, el 45%
el muestreo y el análisis de la información la degradación de plaguicidas o impurezas. presenta algún tipo de exclusión legal o
utilizando como referencia los Límites técnica (gráfico 4.8). Entre los mayores
Máximos de Residuos (LMR)8. Los resultados han subrayado la necesi-
dad de tomar medidas correctivas. El SFE condicionantes climáticos de la aptitud
En el 2023, el SFE recabó 1.540 muestras ha emitido 317 notificaciones a personas de estas tierras están el brillo solar, las
de vegetales frescos para el análisis de responsables de productos no conformes precipitaciones, la temperatura y la alti-
residuos de plaguicidas, de los cuales el con los LMR y 704 a quienes sí cumplieron. tud (INTA, 2019d).
66% era de origen nacional y el 34% de Además, ha organizado capacitaciones gra-
tuitas en buenas prácticas agrícolas (BPA)
Otros riesgos vienen junto con la varia-
productos con intención de importación.
Del total de la muestra, se encontró que el beneficiando a 1.262 personas, ha realizado bilidad y el cambio climáticos. A raíz de
83,2% cumplía con los LMR adoptados por seguimientos a muestras no conformes y ha la disminución en las precipitaciones, el
el país, y fueron observadas en productos coordinado la recolección, análisis y segui- aumento de las temperaturas y de una
como arroz, frijoles, maíz, café, tubércu- miento de muestras en colaboración con la mayor presencia de eventos climáticos
los y frutas. En total se documentó 258 certificación TICO-BPA, así como con cade-
nas de supermercados, hospitales y empaca-
extremos se registran menores rendi-
muestras que no cumplieron los LMR, de
las cuales 233 corresponden a muestras doras de vegetales. mientos en la producción de algunos cul-
nacionales, entre estas se destaca pro- tivos (Chacón et al., 2024). Este es el caso
ductos como culantro, chile dulce, perejil Fuente: González, 2024 con datos de SFE-MAG, de la actividad cafetera. La producción
o apio. 2024. de café fruta y café verde se contrajo un
42,8% al pasar de 3.296.241 fanegas en
la cosecha 1994-1995, a 1.886.694 en la
climáticas, geopolíticas o de salud), pone también están en riesgo por prácticas cosecha 2020-2021. En esta última cose-
en evidencia las amenazas que enfren- que favorecen el empleo de sustancias cha las regiones más perjudicadas por
ta el país en esta materia. Un análisis químicas. El Laboratorio Nacional de esta dinámica, en orden de importancia,
de la FAO y la Comunidad de Estados Aguas del AyA reporta al menos diez fueron el Valle Central, Coto Brus, Los
Latinoamericanos y Caribeños (Celac), episodios de contaminación de acueduc- Santos, Pérez Zeledón y Turrialba (Icafe,
sobre riesgos y vulnerabilidades de la pan- tos entre el 2001 y el 2022 por el uso 2021).
demia de covid-19 en los sistemas alimen- de bromacil, diurón, nitratos, terbufos,
tarios y la SAN, encontró que, en Costa clorpirifos, metabolitos de clorotalonil
Rica, el nivel de exposición a enfrentar y otros plaguicidas (Mora y Portuguez,
situaciones (como limitaciones al acce- 2024). Entre los casos registrados cabe PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
so de insumos para la producción de destacar los ocurridos en Santa Rita, La
alimentos) es alto y de percibir limita- Tabla y Santa Isabel de Río Cuarto y en AGRICULTURA Y SEGURIDAD
ciones en el acceso a capital fijo para la La Francia de El Cairo de Siquirres por ALIMENTARIA
producción de alimentos es medio-alto bromacil en el 2018 y el 2021, respectiva- véase Chacón et al., 2024, en
(FAO, 2020). La situación del país en mente, a pesar de prohibirse su uso en el www.estadonacion.or.cr
cuanto a estas variables resulta semejante 2017 (decreto nº 40423 MAG-Minae-S).
a la documentada para 16 naciones más A lo anterior se suman los riesgos por
en la región, entre ellas Brasil, Chile, la degradación de la tierra y la pérdida de
Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, aptitud de los suelos para la siembra de Los riesgos también pueden ser de
Panamá, República Dominicana, San cultivos. Así, la Comisión Asesora sobre carácter socioeconómico. El costo de los
Vicente y las Granadinas, Trinidad y Degradación de Tierras (Cadeti) estimó, alimentos se ha incrementado en térmi-
Tobago, y Uruguay. en el 2015, que un 10% de los suelos del nos reales a lo largo del tiempo. Entre
Los recursos naturales como el agua país se encontraban degradados, aproxi- 1995 y 2021, el precio real (sin inflación)
sostenible y segura desde el punto de vista

Gráfico 4.8 socioeconómico y ambiental (Chacón et
Porcentaje del área terrestre no apta a raíz de condicionantes al., 2024).
climáticos, por cantón, según cultivo. 2019
Aporte especial: cambios de
cobertura del suelo en cantones
Pasto kikuyo multiproductores y zonas
Repollo
expuestas a inundaciones
(1986-2023)
Alvarado
Zanahoria
El uso del suelo ha sufrido cambios
Cebolla relevantes a lo largo de la historia.
Papa
Desde 1950, Costa Rica experimenta
un proceso dinámico principalmente en
Aguacate tres áreas: pastos, cultivos y forestal. A
Santos
Los
Café mediados del siglo XX, la variación más

notable fue el canje de área forestal a cul-
Aguacate
Naranjo
tivos y pastos (De Camino et al., 2000),

Café como resultado de la presión económica
Pasta Cuba OM22 para alimentar un modelo agroexpor-
tador que favoreció la expansión de la
Puriscal
Maracuyá
agricultura y la ganadería. A partir de
Limón 1980 el país empezó a reducir las tasas de
conversión del suelo, lo cual se acompañó
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
con una disminución en la deforestación
(De Camino et al., 2000) y, más bien,
Fuente: Chacón et al., 2024 con datos de INTA, 2019a, 2019b, 2019c, 2019d.
entre 1980 y el primer decenio del 2000
hubo una recuperación neta de la cober-
del frijol aumentó un 42%, al pasar de Pacheco, 2024). El modelo de agricultura tura forestal10 (Sierra, 2016). Al mismo
1.251 colones a 1.778 colones. Por su intensiva también reduce la autosuficien- tiempo, se observó un aumento en la
parte, el importe del maíz creció un cia de estos grupos al perder el control de expansión de monocultivos producto de
115% al moverse de 749 colones a 1.616 sus tierras o su producción alimentaria la alteración de la cobertura forestal a
colones en el dicho período. Solo en el (E: Araya, 2024). Finalmente, se condi- cultivos o de pastos a cultivos (Jones,
caso del arroz se registró una baja de un ciona su cosmovisión (creencias, valores 2002; González et al., 2023a y 2022;
3% (Molina, 2022). Esto ha ocurrido y percepciones) y la forma de relacionarse León y Arroyo, 2017; León y Arroyo,
en un período en el cual, como lo han con los bienes naturales. 2019; Sierra, 2016).
reportado sistemáticamente las sucesivas Desde el enfoque de los sistemas ali- Con estos elementos como punto de
ediciones del Informe, la desigualdad mentarios sostenibles, el principal desafío partida, desde el 2017 el Programa Estado
de ingresos ha aumentado y la pobreza radica en transformar el sistema agrícola de la Nación/Conare y el Laboratorio
extrema no se ha reducido. En el 2023, vigente en uno sostenible más equitativo, PRIAS-CeNAT han desarrollado una
un 6,3% de los hogares (112.916) no resiliente y amigable con el ambiente. serie de investigaciones para estudiar
cuenta con los recursos económicos para Para lo anterior se requiere, entre otras la evolución temporal y espacial de los
comprar la canasta básica alimentaria cosas, avanzar al menos en tres áreas. cambios de cobertura del suelo en el
(INEC, 2023). Primero, priorizar la SAN en la agenda territorio nacional. Así, por ejemplo, en
Estas dinámicas en la agricultura nacional de desarrollo. Segundo, crear el 2020 se realizó una clasificación de la
ponen en riesgo las tradiciones de los o fortalecer —según corresponda— las cobertura histórica del suelo utilizando
pueblos originarios y campesinos. Ante capacidades técnicas, humanas, tecno- como base imágenes satelitales para los
la creciente dependencia nacional de las lógicas y financieras de la instituciona- años 1986, 1996, 2006, 2014 y 2019
importaciones de agroinsumos y granos lidad pública para poner en marcha las (González et al., 2022). Recientemente
básicos, se suma la dependencia de la políticas que apoyen la producción sos- se usó la información recopilada en los
compra de semillas para cultivar, como tenible y la SAN, incluyendo acceso a censos agropecuarios que se llevaron
resultado de la adopción de paquetes tec- financiamiento y seguros agrícolas, y el a cabo en el período 1905-2014 para
nológicos que favorecen el uso de semi- cumplimiento de las regulaciones vigen- determinar los cantones que conforman
llas transgénicas, la entrada en vigor de tes en este campo. Por último, se debe “zonas calientes de producción” y “zonas
tratados de libre comercio que limitan asegurar que el acceso y aprovechamiento multiproductoras”11 (González et al.,
su producción autónoma, entre otras (E: de los recursos naturales se haga de forma 2023a). De forma paralela, se construyó
una herramienta para identificar las

zonas y edificaciones con mayor exposi- Gráfico 4.9
ción a inundaciones12 entre 1986 y 2017
Evolución de uso del suelo, según tipo
(González et al., 2023b).
En esta edición se profundiza en el 60%
análisis de los cambios de cobertura del
suelo, concretamente en cantones “mul- 50%
tipoductores” y zonas expuestas a inun-
daciones en el período 1986-2023. Son
sitios especialmente importantes para la 40%
producción nacional y, al mismo tiempo,
vulnerables a los eventos hidrometereo- 30%
lógicos. Para ello se usó como insumos
los archivos espaciales obtenidas de las 20%
investigaciones mencionadas en el párra-
fo anterior y la información geoespa-
10%
cial generada en el marco del proyecto
“Monitoreo de cambio de uso y cober-
tura de la tierra en paisajes productivos” 0%
(MOCUPP). Para más detalles sobre 1986 1996 2006 2014 2019 2023
la metodología y los resultados de este Cobertura forestal Pasto Cultivo Infraestructura
estudio, véase: González et al., 2024 en
el sitio www.estadonacion.or.cr Fuente: González et al., 2024 con datos de González et al., 2022 y NASA, 2023.
Del análisis histórico temporal de los
cambios de cobertura del suelo en Costa
Rica sobresalen dos hallazgos. Por un mento en las áreas de cultivos y pastos. los cambios en los usos del suelo y los
lado, la cobertura forestal se mantiene Sin embargo, entre el 2014 y el 2023 esta valores netos de cada cobertura, destacan
como predominante. Entre 1986 y 1996 superficie disminuyó, mientras que la de varios aspectos. Primero, el cantón de
disminuyó de un 50,7% del territorio cultivos creció (González et al., 2024). San Carlos tiene una pérdida neta de
nacional a un mínimo de 37,5%; desde La transformación de coberturas cobertura forestal y una ganancia neta de
entonces inició una recuperación y en forestales a cultivos y pastos, y viceversa, pastos, cultivos e infraestructura. Ocupa
el 2023 aumentó a un 53,4%. Es impor- evidencia las dinámicas complejas en la así el primer lugar en las magnitudes de
tante señalar que este comportamiento gestión del suelo en los cantones “multi- ganancia y pérdidas entre los cantones
es resultado de una combinación de pér- productores”, influenciadas por la nece- “multiproductores”. Además, San Carlos,
didas y ganancias en el tiempo (gráfico sidad de equilibrio entre conservación Upala y Los Chiles figuran entre los tres
4.9). Por otro lado, la principal pérdida y producción agrícola, así como por la cantones con mayor pérdida de cobertu-
de cobertura se dio en el caso de los adaptación a las demandas económicas ra forestal entre 1986 y el 2023. Lo ante-
pastos, pues pasó de un 34,7% en 1986, y productivas, con una reorientación de rior indica que la expansión de los culti-
a un 23% en el 2023. Se trata de una tierras hacia actividades agrícolas más vos y la infraestructura se da a expensas
reducción de 11,7 puntos porcentuales. extensivas. En suma, los datos muestran de la reducción de cobertura forestal
Además, llama la atención que, en ese que en las zonas de alta importancia (González et al., 2024). Es importante
lapso, las coberturas de pastos y cultivos productiva sigue creciendo el sector agro- señalar que en San Carlos muchos de
—con variaciones en el tiempo— mues- pecuario, lo cual evidencia una tendencia estos cambios se dan en zonas no aptas
tran tendencias opuestas. No obstante, distinta al panorama general (descrito para construir o sembrar debido a su
en el 2023 cubren una proporción simi- en el acápite anterior), debido a la dis- nivel de exposición a las inundaciones.
lar (González et al., 2024). minución nacional del área sembrada y Cuando se analiza las zonas expuestas
En los cantones “multiproductores” la la producción agrícola. Por su parte, la a inundaciones, González et al. (2024)
cobertura del suelo presenta un com- cobertura de infraestructura crece en encontraron que entre 1986 y el 2023
portamiento semejante al observado en zonas cercanas a los centros urbanos, se registró —mayoritariamente— pér-
el ámbito nacional: un aumento de la donde se experimenta un desplazamien- dida de cobertura forestal y ganancia de
cobertura forestal, aunque más constante to de cultivos y cobertura forestal. En cobertura de cultivos. De forma simultá-
que el experimentado en todo el país, y esta dinámica, por la magnitud de las nea, la infraestructura, aunque en menor
de cultivos. Una alta proporción de estas transformaciones sobresale el cantón de magnitud, aumentó en forma constante,
ganancias se da por pérdida de pastos. San Carlos (mapas 4.3). mientras que el área de pastos se man-
De 1986 al 2014 hubo un notable incre- Si se considera la dinámica global de tuvo relativamente estable. Hubo, pues,
Mapas 4.3
Cambio de otras coberturas de suelo a cultivo en el cantón de San Carlos, por períodos
a) 1986-2014
b) 2014-2023
Fuente: González et al., 2024 con datos de González et al., 2023a y de la NASA, 2023.
un aumento de cobertura de cultivos e Las dinámicas de cambio de cobertura Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (nº
infraestructura en zonas de exposición del suelo en áreas propensas a inun- 6043); la Ley de Biodiversidad (nº 7778);
media y alta de inundaciones. Cabe mendaciones sugieren que se debe realizar la Ley de Uso Manejo y Conservación
cionar que en estos casos la cobertura una gestión integral del territorio, que de Suelo (nº 7779) y la Ley Nacional de
forestal cumpliría un papel importante considere el manejo de los cuerpos de Emergencias y Prevención del Riesgo (nº
para prevenir este tipo de eventos. agua y el uso del suelo en las partes altas; 8848).
En este análisis sobresale el cantón de así como la planificación del territorio,
Sarapiquí, pues muestra un comporta- medidas de ingeniería y preparación ante Patrones energéticos y
miento de cambios de cobertura del suelo inundaciones en las partes bajas. Estas de transporte acentúan
más dinámico. Además, registra mayo- acciones, junto con los progresos, per- carbonización de la economía
res ganancias netas de cobertura fores- miten la recuperación de la cobertura nacional
tal, cultivos, pastos e infraestructura. en las zonas más vulnerables y estraté- Otra fuente de vulnerabilidad ambien-
Amplió su cobertura en cultivos en zonas gicas (González et al., 2024). El país tal en el país es el mantenimiento de
de exposición a inundaciones, primero a cuenta con un marco legal para avanzar patrones insostenibles en materia ener-
expensas principalmente de pastos entre en este tipo de acciones, tales como la gética, a contrapelo de las metas de des-
1986 y 2014 y, luego, como resultado de Ley Forestal (nº 7575 de 1996); la Ley carbonización. En el 2015 Costa Rica
los cambios de cobertura forestal entre Orgánica del Ambiente (nº 7554); la Ley se comprometió —junto a 192 países
2014 y 2023 (mapa 4.4). de Planificación Urbana (nº 4240), la más y la Unión Europea— a reducir sus
Mapa 4.4
Cambio de otras coberturas de suelo a cultivo y exposición a inundaciones en el cantón
de Sarapiquí. 2014-2023
Fuente: González et al., 2024 con datos de González et al., 2023a y de la NASA, 2023.
emisiones de gases efecto invernadero descritas es el incremento en el uso de aceitera, cascarilla de arroz y cascarilla
(GEI) para limitar el aumento de la tem- productos derivados del petróleo para de café. Se estima que el potencial ener-
peratura global a 2°C. Para ello presentó generar electricidad. La participación de gético bruto de todas las biomasas es de
su contribución nacionalmente determi- las fuentes térmicas pasó de represen- hasta 9.800 terajulios al año (Chacón et
nada (NDC, por sus siglas en inglés) ante tar menos de un 1% en promedio en el al., 2017) y para la generación eléctrica de
la Convención Marco de las Naciones último quinquenio, a un 5% en el 2023. hasta 1.300 terajulios al año (Hernández
Unidas sobre Cambio Climático y adoptó Este comportamiento se acentuó a ini- et al., 2022).
el Plan Nacional de Descarbonización cios de 2024. Según las cifras oficiales, Aunque se discute sobre las alterna-
2018-2050. Aunque en ambos instru- entre mayo de 2023 y mayo del 2024, tivas para reducir la dependencia a los
mentos se definió objetivos y acciones la producción de electricidad a partir de hidrocarburos y modificar los factores
para alcanzar esta meta, la información este rubro creció un 389% (ICE, 2024). estructurales que limitan este cambio
muestra que la economía está cada vez Paralelamente, se observó una reducción (PEN, 2022; Blanco, 2023), no se obser-
más carbonizada, especialmente debido a en el peso de las fuentes biotérmica y va avances en esta dirección. El 72% del
los patrones energéticos y de transporte. eólica, y el aporte de la energía solar sigue consumo de combustibles fósiles sigue
Aun cuando el país usa menos energía siendo marginal (Bazán, 2024). asociado al sector transporte (gráfico
para generar riqueza13, el consumo sigue La proporción restante de energía con- 4.10). En conjunto, el transporte privado
creciendo y su composición mantiene la sumida en el país durante el 2023 (alre- y de carga utilizan el 65% del petróleo
misma estructura. En el 2023 se importó dedor de 1.900 terajulios) provino de importado en el país. Lo anterior se
23,8 millones de barriles de petróleo la bioenergía, principalmente biomasa explica por el incremento del parque
(un 12,8% más que en el 2022) y se usó (incluye biogás). Esta fuente se utiliza automotor, principalmente de vehículos
178.855 terajulios de energía (un 2,8% como biocombustible o energético para particulares y motocicletas. De acuer-
más que en el año anterior). La mayor el servicio de calor y vapor en los distin- do con las proyecciones realizadas por
proporción de esta energía se obtuvo de tos sectores económicos nacionales; así Bazán (2024), la cantidad de vehículos
los combustibles fósiles (69,4%), prin- como para la generación eléctrica, espe- particulares entre el 2022 y el 2023 se
cipalmente del diésel oil y las gasolinas cialmente en ingenios azucareros, plantas habría incrementado en 22.699 unida-
(super y regular). Mientras que la electri- procesadoras de palma de aceite y arroce- des, mientras que en ese lapso las moto-
cidad y la biomasa cubrieron menos de la ras. El aprovechamiento energético de la cicletas aumentaron en 31.399 unidades.
tercera parte del consumo final. bioenergía en el país se ha centrado en el En los últimos años se experimentó
Los datos muestran que en el año bajo uso de biomasa seca para su combustión, una caída en el número de personas
estudio el uso de la electricidad se incre- tal como leña, bagazo, residuos de palma que se movilizan en transporte público,
mentó al pasar de 38.540 terajulios en
el 2022, a 40.292 terajulios en el 2023.
No obstante, su generación se redujo un Gráfico 4.10
11,9% (Bazán, 2024). Si bien la produc-
ción se da mayoritariamente a partir de Evolución del consumo de combustibles fósiles del sector
fuentes renovables e internas, su estruc- transporte, por modalidad
tura mantiene una alta dependencia de (terajulios)
los recursos hídricos, lo cual la convierte
en altamente vulnerable a los efectos por 50.000
la variabilidad y eventos climáticos extre- 45.000
mos, que se acentúan como parte de los 40.000
efectos del calentamiento global. Así, la
35.000
presencia del fenómeno de El Niño afectó
las condiciones climáticas para generar 30.000
energía hidráulica y, como resultado, a 25.000
inicios del 2024 su aporte disminuyó un 20.000
12,8% (ICE, 2024) exponiendo al país
15.000
al riesgo de racionamientos de electri-
cidad. Por otro lado, fenómenos como 10.000
ondas tropicales o La Niña amenazan la 5.000
infraestructura. Esto se evidenció en el
0
2023 cuando una avalancha golpeó una 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
represa en Aguas Zarcas de San Carlos
Privado Carga Público Equipo especial Ferrocarril
(Bazán, 2024).
Una consecuencia de las dinámicas Fuente: Bazán, 2024 con datos de Sepse-Minae e ICE.
concretamente en autobús y tren. En Una de las consecuencias de las diná- Por un lado, las emisiones por el uso
el primer caso los datos muestran que micas descritas en el consumo energético de combustibles de este sector mantie-
entre el 1 de julio del 2022 y el 1 de julio es el aumento de las emisiones contami- nen una tendencia creciente. En el 2023
del 2024, la cantidad de pasajeros que nantes. En el 2023 se reportó un incre- se contabilizó 5.064 gigatoneladas de
utilizó este servicio pasó de 33,5 millo- mento del 8,6%, un valor superior al CO2, un 8,4% y un 9,6% más que las
nes a 20,3 millones, lo cual equivale a aumento promedio documentado para registradas en el 2019 (un año antes de
una reducción del 39,4%. Esta dinámica el período 2016-2022, que fue de 6,9% la pandemia por covid-19) y el 2022,
coincide con una baja del 38,2% en la (exceptuando el 2020 y el 2021, pues se respectivamente. Por otro lado, en el año
cantidad de operadores de esta modali- vieron afectados por la crisis de la pande- bajo estudio casi nueve de cada diez giga-
dad de transporte (Aresep, 2024b). En mia del covid-19). El diésel, las gasolinas toneladas de CO2 las generó el transpor-
el segundo, las cifras registradas por el y el jet fuel son los combustibles que más te de carga y el privado (Bazán, 2024).
Instituto Costarricense de Ferrocarriles peso tienen en esta tendencia alcista y En el primer caso, este comportamiento
(Incofer) reportan un aumentó en el también los que más han incrementado se explica por el uso de diésel que es el
número total de personas que usaron su participación en el mediano plazo. hidrocarburo más contaminante. En el
el tren en el 2023 con respecto al año Una situación similar se experimentó segundo, por el peso de los vehículos
anterior. Sin embargo, al desagregar los en el sector eléctrico, aunque con mayor particulares en la flota automotriz.
datos se observa que entre el 2019 (año intensidad (gráfico 4.11). En este caso Ambos resultados son consecuentes con
previo a la pandemia por covid-19) y el las emisiones del 2023 fueron 7,5 veces los reportados en el Informe Estado de la
2023 hubo una reducción en el número mayores que las reportadas en el 2022. Nación 2020.
de personas que se movilizan en 4 de las 5 Así pues, pasaron de 60,8 gigatoneladas Un aspecto a destacar es que en ese
rutas (Incofer, 2024). Las más afectadas de CO2, a 454 gigatoneladas de CO2 lapso hubo un crecimiento en el parque de
por este cambio fueron –en orden de (Bazán, 2024). Sin embargo, debido a vehículos eléctricos en el país. De acuerdo
importancia– San Antonio de Belén-San la importancia de las fuentes limpias en con los registros administrativos de la
José (-48,3%), Pavas-Curridabat-CFIA la matriz eléctrica, estas siguen siendo Dirección de Energía del Ministerio de
(-26,8%) y Alajuela-Heredia (-20,9%). notablemente menores que las reporta- Ambiente y Energía, la cantidad de unida-
das para todo el sistema energético. des de este tipo aumentó un 121% entre el
En lo concerniente al sector transporte, 2022 y el 2023, la mayoría de estos corres-
las estimaciones realizadas para este capí- ponde a vehículos particulares, seguidos
tulo muestran dos hallazgos principales. por motocicletas y equipo especial.
USO Y GESTIÓN DE LA ENERGÍA
véase Bazán, 2024, en
Gráfico 4.11
Evolución en las emisiones de dióxido de carbono por uso
Un sector que mantiene un consumo de combustibles fósiles en el sector eléctrico
intenso de hidrocarburos es el industrial. (gigatoneladas)
Sin embargo, en este caso se observa una
mayor diversidad en las fuentes ener- 500
géticas que en el sector transporte y la 450
brecha en el uso de combustibles fósiles y
biomasa para las distintas actividades es 400
menor y existe la posibilidad de diversifi- 350
car más, con la electrificación de algunos
procesos. Aun así, en el 2023 el uso de 300
derivados del petróleo para la producción 250
industrial alcanzó el mayor nivel en años
recientes (38,7%), con lo que se continuó 200
con el patrón al alza reportado para los 150
años 2021 y 2022 (Bazán, 2024). Cabe
100
mencionar que, aunque los servicios
residencial y comercial también cuentan 50
entre sus fuentes con el petróleo, su par-
0
ticipación en el consumo y las emisiones 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
contaminantes es minoritaria (para más
detalles véase Bazán, 2024). Fuente: Bazán, 2024.
Lo anterior es consecuente con el del modelo energético vigente (para un tual diario de acuerdo con la aplicación
patrón reportado desde el 2016. No recuento sobre este tema véase Bazán, Waze. La línea base promedio del 2019 se
obstante, este grupo tan solo representa 2024). Actuar en estos y otros estancos identifica en el cero de la escala. Todo lo
un 1,1% del total de la flota vehicular no solo permitiría avanzar en la transi- que esté por encima de esa línea implica
del 2023 (Dirección de Energía-Minae, ción energética, sino que también con- un aumento de la congestión vial con
2024). De acuerdo con Bazán (2024), tribuiría a mejor la calidad de vida de la respecto a la media del 2019, y lo que
en el 2044 este valor pueda alcanzar un población, aumentar el grado de resilien- esté por debajo representa la reducción
25% de esta flota. Cabe destacar que cia del país ante los fenómenos climáticos porcentual correspondiente.
se trata de una cifra inferior a la meta y a cumplir con los compromisos que El promedio agregado de cada año
establecida (30%) en el Plan Nacional de Costa Rica adquirió internacionalmente refleja que durante todo el 2020 hubo
Descarbonización 2018-2050 (Gobierno en materia de descarbonización. una reducción general de un 36% en
de Costa Rica, 2019). la congestión vehicular con respecto al
El incremento de la flota vehicular Aumenta la intensidad de la 2019. En el 2021, con restricciones sani-
eléctrica es una meta que se estableció en congestión vial, con cambios en tarias, aunque más leves, se redujo un
la política pública. Implica, sin embargo, los patrones temporales 2,4%. En el 2022 se reportó un leve
una serie de retos a mediano y largo pla- Un efecto de los patrones de trans- aumento (de un 2,7%). En el año 2023,
zos para el Sistema Eléctrico Nacional. porte y movilidad, que ha impactado la congestión vial tuvo un incremento
Entre ellos cabe mencionar el incremento múltiples áreas del desarrollo humano, importante: 16%. Finalmente, para agos-
en el consumo de electricidad, así como es el congestionamiento vial, pues genera to del 2024 se registró el mayor aumento
el nivel de capacidad de los circuitos loca- contaminación, tiempo perdido, costos relativo: 31% más en el año prepandemia.
les y transformadores de la red eléctrica, económicos y golpes en la salud huma- El aumento sostenido en los niveles
tanto en términos de estabilidad de la red na y ambiental. Ediciones anteriores del de tránsito en todo el país muestra dife-
como de los picos de carga ocasionados Informe comprobaron que la pandemia rencias cuando se observa por cantón y
por el uso simultáneo de cargadores de por covid-19 produjo un cambio sig- provincia. Las dos provincias con más
baterías y la conexión de electrodomés- nificativo en el comportamiento de la congestión son San José y Alajuela, en
ticos a escala (Agencia Internacional de movilidad de las personas, en parte por gran medida por el alto flujo que regis-
Energía 2024; Bazán, 2024). el miedo de la población a salir de sus tran sus respectivos cantones centrales.
Otros impactos de las tendencias casas ante la incertidumbre de los efectos Esto no ha variado en el tiempo pues
reportadas en el ámbito energético son del virus y, también, por las restricciones antes, durante y después de la pande-
el alto costo de la factura petrolera y sanitarias y a la movilidad impuestas por mia, ambas localidades se han manteni-
las afectaciones a la salud humana. En los gobiernos en muchos países del orbe. do como las zonas más complicadas en
el 2023, el país pagó 2.383 millones de Costa Rica no fue la excepción. términos de flujo vehicular y pérdidas de
dólares por la importación de derivados Las medidas más drásticas, como se tiempo asociadas a estas dificultades. Lo
del petróleo. A pesar de que se trata de reportó en el Informe Estado de la Nación que sí cambió fue la intensidad de esos
una cifra menor a la alcanzada en el 2020, ocurrieron a partir de abril del flujos en el tiempo.
2022 (2.515 millones de dólares), está 2020. Con el uso de la base de datos En el cantón central de San José ocurrió
muy por encima del monto promedio de la aplicación Waze, se “constató que una reducción relativa de la congestión
para el período 2016-2021: 1.569 millo- las restricciones sobre el tránsito y el entre el 2019 y el 2024. Por su papel
nes de dólares (Recope, 2024). Según cierre de comercios en el país ocasio- como el principal nudo logístico del país,
la Comisión Económica para América naron reducciones considerables en los este cantón registró un 17% de todos los
Latina y el Caribe, Costa Rica presenta la flujos de personas en todo el territorio, reportes de atascos en carretera ocurridos
menor relación costo de la factura petro- junto a otros aspectos, como la posible en el 2019. Para el 2024 se documentó un
lera-producto interno bruto (PIB) de la autocontención individual a salir de las 10%, aunque con datos hasta agosto. Ese
región (3,6% versus 7,4%); sin embargo, casas de habitación. Estas reducciones no nivel es prácticamente igual que en todo el
registra el tercer mayor importe per cápi- fueron constantes en el tiempo.” (PEN, 2023. En este caso hay una mejora relativa
ta (485 dólares por habitante) y supera el 2020). Los datos actualizados muestran en los flujos vehiculares en este cantón.
promedio de toda el área (379 dólares por que la congestión vial durante el 2021
habitante; Torijano, 2024). y el 2022 estuvo en niveles similares a
En síntesis, en materia energética el lo ocurrido durante el 2019, previo a la PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
país enfrenta retos importantes que van pandemia: el país retornó a su situación
desde la diversificación de la matriz, la anterior. En cambio, en el 2023 y el 2024 CONGESTIÓN VIAL Y MOVILIDAD
reducción de la vulnerabilidad a factores se observa un aumento considerable de véase Gómez Campos et al., 2024, en
externos, como el cambio climático o los la congestión en relación con la época www.estadonacion.or.cr
conflictos geopolíticos; hasta la sosteni- prepandémica. El gráfico 4.12 presenta
bilidad ambiental, social y económica la serie de tiempo con el cambio porcen-
Gráfico 4.12
Cambio porcentual diario en la congestión vial. Enero 2019 – agosto 2024
(promedio móvil de siete días)
2019 2020 2021 2022 2023 2024
50%
25%
0
Cambio porcentual
-25%
-50%
-75%
-100%
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Fecha
Fuente: Gómez Campos et al., 2024 con datos de Waze-Mopt.
Lo contrario ocurre con Alajuela, los cantones del país. Se resalta las cabe- nacional (línea roja del gráfico), los demás
donde se ha presentado un aumento rela- ceras de provincia. presentan muy altos grados de uso poten-
tivo de la aglomeración vehicular. En el Para ahondar en el comportamiento de cial de su red vial, con casos extremos
2019 este cantón, cabecera de provincia, los patrones viales que son altamente emi- como Tibás, cantón central de San José,
fue responsable del 8% de los reportes de sores de partículas contaminantes se eva- Flores y San Pablo de Heredia, Montes
todo el país. A partir del 2021 registró, luó la saturación de la red vial disponible de Oca, Goicoechea y Curridabat con
con leves altibajos, niveles más altos que de cada cantón con base en la congestión niveles de saturación entre el 80 y el 90%
oscilan alrededor del 10%. Por su parte, registrada por Waze entre lunes y viernes de sus carreteras en horas pico. Fuera de
las cabeceras de cantón en Cartago y en horas pico de la mañana (6 a. m. a 9 a. la GAM hay seis cantones con niveles
Heredia reportaron niveles por debajo m.) y de la tarde (4 p. m. a 7 p. m.). Los muy superiores al promedio nacional y,
del 5% entre el 2019 y el 2024. Liberia hallazgos de este procedimiento mues- que se asemejan más a la situación de
en Guanacaste y el cantón central de tran que el porcentaje promedio de satu- las zonas dentro de la GAM. Se trata de
Puntarenas denotan un leve aumento ración para todo el país fue de un 46% en San Mateo, Naranjo, Orotina, Grecia,
relativo de la congestión por año, aun- horas pico entre semana durante el 2024; Sarchí y Palmares, todos localizados al
que siempre por debajo del umbral (5% es decir, la mitad de todas las carreteras oeste del Valle Central, donde se registra
anual). Finalmente, el cantón central de presentan congestión vial a esas horas. un aumento de los parques industriales y
Limón presentó una reducción relativa Los resultados exponen las diferencias zonas residenciales. En estos territorios
con respecto al 2019. El gráfico 4.13 sustantivas por cantón (gráfico 4.14). la saturación en horas pico ronda entre el
muestra el porcentaje del total de repor- De los 31 cantones dentro de la GAM, 55% y el 66% de su red vial disponible en
tes de congestión vial, por año, en todos solo Aserrí está por debajo del promedio la franja horaria analizada.
Gráfico 4.13
Distribución porcentual de la congestión vial, por año, según provincia y cantón
(promedio móvil de siete días)
San José Alajuela Cartago Heredia
20
15
10
0
Porcentaje
2019 2020 2021 2022 2023 2024
Guanacaste Puntarenas Limón

20
15
10
0
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Año
Cantones: Cabecera Otros
Para profundizar en estos hallazgos, el contrario, la provincia de Guanacaste País debilita su histórica
se realizó una evaluación territorial por- es la de menor incidencia. Solo apare- apuesta ambiental y arriesga
menorizada; es decir, los distritos fueron cen Palmira de Carillo y Nacascolo de su liderazgo internacional
el objeto de estudio (para más detalles Liberia en el 2024. Las provincias de
véase Gómez Campos et al., 2024). Los Cartago, Puntarenas y Limón muestran En la década de los noventa, las polí-
resultados muestran que, después del distritos con alta congestión en cuatro de ticas públicas en Costa Rica impulsaron
2020, los puntos de mayor problemática los seis años en estudio. el fortalecimiento de la conservación,
vial se trasladaron a unidades geográficas Las zonas de mayor congestión se con- como método para lograr la sostenibili-
mucho más acotadas. Existen conglome- centran en 26 distritos del país, que dad ambiental y el posicionamiento de
rados de alta congestión en los distritos, en el análisis de conglomerado pre- una “marca” distintiva para el país (PEN,
pero más inestables porque presentan sentan resultados significativos en los 2013). Estas políticas generaron impor-
importantes variaciones anuales. Otro seis años de estudio. Se trata en con- tantes réditos como la mejora en la cali-
descubrimiento es que esos conglomera- creto de Catedral, El Carmen, Hatillo, dad ambiental de sus áreas protegidas, la
dos son significativos en todos los años Hospital, Mata Redonda, Merced, Pavas, captación de recursos de cooperación y
de la serie histórica, incluido el año de la San Francisco de Dos Ríos, Uruca y los premios internacionales. La amplia-
pandemia; aunque se destaca una reduc- Zapote (cantón central de San José); San ción de servicios ecológicos por el res-
ción en la cantidad de distritos en el Felipe (Alajuelita); San Rafael (Escazú); guardo de ecosistemas, la expansión de la
grupo de alta congestión, de mayor efec- Mercedes y San Pedro (Montes de Oca); producción eléctrica limpia, la recupera-
to de la pandemia por covid-19. San Vicente (Moravia); Pozos (Santa ción de la cobertura forestal, la atracción
En general, el país tiene entre 35 y Ana) en San José; Alajuela, Garita, de turismo y la imagen de nación ecoló-
41 distritos catalogados como de alta Guácima, Río Segundo, San Antonio, gicamente responsable. En fin, la “marca”
congestión, entre el 2019 y el 2024. El San José y San Rafael (cantón central de ha traído amplios beneficios comerciales
foco de mayor incidencia se concentra Alajuela) en Alajuela; San Francisco y y políticos. Sin embargo, además, le han
en distritos de la GAM, en específico Ulloa (cantón central de Heredia) y La permitido tener una voz internacional
de San José, Alajuela y Heredia, que Ribera (Belén) en Heredia. de un peso mucho mayor que la reducida
aparecen en los seis años evaluados. Por escala del país, que le ha convertido en
Gráfico 4.14
Porcentaje de saturación de la red vial, por cantón, según región del país. Agosto 2024
GAM Fuera GAM
Tibás Palmares
Valverde Vega
San José Grecia
Orotina
Flores Naranjo
San Pablo San Mateo
Esparza
Montes de Oca San Ramón
Goicoechea Tilarán
Río Cuarto
Curridabat Pococí
Dota
Escazú Pérez Zeledón
Belén Sarapiquí
Siquirres
Moravia Carrillo
San Carlos
San Rafael Nandayure
Atenas Jiménez
Santa Cruz
Santa Bárbara Matina
León Cortés Castro
Barva Parrita
Alajuela Montes de Oro
Osa
Santo Domingo Nicoya
Garabito
Santa Ana Abangares
La Unión Limón
Puriscal
Alajuelita Upala
Desamparados Puntarenas
Guácimo
Heredia Acosta
Quepos
Cartago Tarrazú
San Isidro Turrialba
Cañas
Alvarado Zarcero
Talamanca
Vázquez de Coronado Corredores
Poás La Cruz
Coto Brus
Oreamuno Turrubares
Hojancha
El Guarco Liberia
Paraíso Guatuso
Bagaces
Mora Los Chiles
Aserrí Buenos Aires
Golfito
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje
Promedio
Nota: La línea negra marca el promedio a nivel nacional.
líder mundial en importantes iniciativas había asumido. Lo anterior vulnera los el retorno de un discurso “antiambiental”
de profundo calado. logros históricos, incrementa las tensio- en la esfera pública, tanto por parte de
Esta orientación en favor de la con- nes sociales y puede crear un escenario actores políticos e institucionales, como
servación se mantuvo en casi diez admi- que aumente la desigualdad en el acceso a de organizaciones gremiales y sociales,
nistraciones de gobierno de distintos los bienes naturales y el riesgo de sosteni- que plantea al ambiente como un “obstá-
partidos políticos, pese a los desafíos bilidad en la base material del desarrollo culo para el desarrollo”.
pendientes y las importantes tensiones humano del país. Este discurso crea una incoherencia
y conflictos asociados a su implementa- entre la narrativa oficial y las políticas
ción. Recientemente, sin embargo, este Creciente ruptura en la narrativa públicas a impulsar (o, en caso contrario,
Informe observa en posiciones guberna- sobre el ambiente como factor se omite impulsar) y, además, favorece
mentales, una narrativa a favor de apues- de desarrollo humano la adopción de prácticas productivas y
tas regresivas de uso de los recursos natu- Desde finales del siglo XX, Costa Rica del uso del territorio que amenazan con
rales como la exploración de combustibles implementó acciones de conservación y en provocar regresiones en los logros histó-
fósiles y la autorización de minería a cielo la gestión ambiental con fuerte eco inter- ricos de conservación ambiental y de uso
abierto, y la renuncia o retracción de nacional y le han generado importantes sostenible de los recursos naturales. Este
metas y aspiraciones ambientales en los réditos. En años recientes, sin embar- discurso se ha analizado en ediciones
compromisos internacionales que el país go, este Informe ha podido constatar previas y en otras publicaciones (Merino
y Chacón, 2022), así como en el estudio frente a acciones en contra del ambiente. de pequeños y medianos productores de
detallado de las evidencias de estanca- Esta comisión atendió 2.355 casos por bienes y servicios forestales en modalida-
miento o regresión en la política pública delitos ambientales en el 2023, prin- des como el fomento productivo forestal,
ambiental (PEN, 2023). Con el cambio cipalmente vinculados a la invasión y la industria forestal, el fomento del desa-
de autoridades en el 2022, las posiciones aprovechamiento en áreas de protección, rrollo, etc. Al 2023 se contabiliza 65 ope-
oficiales que riñen con la sostenibilidad infracciones a la ley forestal y explota- raciones de este tipo por una inversión
se han vuelto más explícitas y se torna ción ilegal de material minero (CNSA, de 768 millones de colones (Rodríguez,
claro un cambio en la narrativa en favor 2024). Cabe destacar que en ese año 2024). De igual forma, el Programa de
del ambiente que ha caracterizado al se conformó la Comisión Regional de Reducción de Emisiones (PRE), el cual
país, incluso a escala internacional. El Seguridad Ambiental de la Zona Caribe reconoció 924 millones de colones a las
cuadro 4.2 sistematiza algunos ejemplos (Minae, 2024). Por su parte, el OIJ, a tra- personas dueñas de tierras forestales que
de temas en los cuales se puede registrar vés de la sección especializada en delitos redujeron emisiones entre 2018 y 2019
ese cambio. ambientales y bienestar animal, contabi- (E: Quirós, 2024).
lizó 320 casos y realizó diversas acciones Por último, se reporta avances pun-
Conservación ambiental operativas, incluyendo allanamientos y tuales en el ámbito del conocimiento
muestra logros, pero enfrenta detenciones. de la biodiversidad en el país, con-
riesgos nuevos que la Asimismo, se mantiene los esfuerzos en cretamente en lo concerniente al
comprometen protección y mejoramiento del medioam- número de especies en Costa Rica.
La conservación de ecosistemas y bio- biente. En el 2023 el área bajo el programa De acuerdo con los registros del proyecto
diversidad es la gran fortaleza del país y de pago por servicios ambientales (PSA) “Biodiversidad en cifras” que actualiza
en los últimos años Costa Rica no deja fue de 65.382 hectáreas, un 26,8% más la Escuela de Ciencias Biológicas de la
de mostrar áreas de avance y aumento que en el año previo (Fonafifo, 2024). Si UNA, con apoyo del Sinac, la Comisión
en la protección formal de territorios y bien se trata de una extensión notable- Nacional de Gestión de la Biodiversidad
ecosistemas. No obstante, las capacida- mente mayor que el promedio reporta- (Conagebio) y el Museo Nacional, en el
des institucionales para la gestión han do para el período 2016-2022, tan solo país se conoce 221.492 especies equiva-
sido sistemáticamente mermadas y se ha corresponde al 37,4% de lo solicitado, lentes a un 24,3% del total esperadas. La
abierto nuevos frentes de presión (pro- lo cual evidencia la necesidad de que mayoría corresponde a insectos, plantas
ductiva, social, económica y política) que el Fondo Nacional de Financiamiento vasculares, otros invertebrados y hongos
debilitan y amenazan esos logros. Forestal (Fonafifo) reciba la totalidad de (Obando y Bermúdez, 2024). Además,
La gestión de la biodiversidad mues- los recursos correspondientes al impues- se gestionó 333 permisos para reali-
tra —en algunas áreas— avances. La to único a los combustibles para este zar investigación ante el Sinac-Minae
Estrategia Nacional de Biodiversidad programa (Corrales, 2024b), así como de (Sinac-Minae, 2024a). Mientras que la
2016-2025 y su Plan de Acción, que defi- ampliar sus fuentes de financiamiento. Conagebio otorgó 56 licencias de las cua-
ne medidas para alcanzar la conservación Por otro lado, a mediados del 2024, la les 47 correspondieron a investigación
y el uso sostenible (Minae et al., 2016) Asamblea Legislativa aprobó el expedien- básica, 5 de bioprospección y 4 de apro-
registró al 2023 un nivel de cumplimien- te 23.555 “Incentivo para la protección vechamiento económico (E: González-
to superior al 70% en 21 de las metas de la biodiversidad marino-costera”, el Grau, 2024).
definidas y de 100% en 48 (de un total de cual crea el Fondo de Pago por Servicios Pese a estos avances, la evidencia
100). Entre las metas alcanzadas destaca Ecosistémicos Marino-Costeros e inclu- recopilada para este capítulo muestra
la adopción de planes de manejo por el ye labores de conservación marino-cos- la elevación de riesgos para la integri-
70% de las áreas silvestres protegidas tera en la asistencia socioeconómica para dad de los ecosistemas. Según la Lista
(ASP), la extensión de protección a un las personas pescadoras. Los avances en la Roja de la Unión Internacional para la
4% de los ecosistemas marino-costeros implementación de esta ley se analizarán Conservación de la Naturaleza (UICN),
presentes en la zona económica exclusiva en futuras ediciones de este Informe. el número de especies catalogadas como
y el incremento de un 25% en el número Durante el período bajo análisis se amenazadas en Costa Rica experimentó
de kilómetros de obras de mitigación adoptó una serie de instrumentos finan- un incremento de 20,2%, al pasar de 650
construidas dentro de ASP (Minae et cieros relacionados con el manejo de la en el 2022, a 781 en el 2023 (UICN,
al., 2024). biodiversidad y sus efectos. Uno de ellos 2024). Con respecto al 2011 —primer
La Comisión Nacional de Seguridad es el Fondo de Biodiversidad Sostenible año del que se tiene información—, el
Ambiental (CNSA), integrada por que en el 2023 otorgó 386 millones de cambio fue 2,7 veces mayor. Las plantas
el Ministerio Público, el Organismo colones distribuidos entre 139 beneficia- no solo figuran como el taxón con más
de Investigación Judicial (OIJ), el rios por conservación de la biodiversidad especies bajo amenaza, también como el
Ministerio de Ambiente y Energía en terrenos privados (Rodríguez, 2024). que más creció entre el 2022 y el 2023
(Minae) y el Ministerio de Seguridad Otra herramienta es el Programa de (39,2%). En cuanto a la fauna, la UICN
Pública tuvieron capacidad de respuesta Crédito Forestal orientado a proyectos reporta que casi la mitad de las especies
Cuadro 4.2
Evidencias de cambio en la narrativa ambiental en autoridades nacionales
Tema Situación general Evidencias de cambio
Capacidad de • El artículo 3 del Reglamento de uso público para el Parque Nacional • Según la resolución de la Sala Constitucional la capacidad de
carga en Parque Manuel Antonio establece que la capacidad de carga será aumen- carga debía reducirse en el 2024 a 1.800 personas. No obs-
Nacional Manuel tada, disminuida o regulada según herramientas técnicas definidas tante, en mayo de 2024 el Gobierno de la República y Minae
Antonio por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) y la anunciaron un aumento del aforo diario del Parque Nacional
Dirección Regional del Área de Conservación Pacífico Central (nº Manuel Antonio de 1.800 a 2.501 personas.
22482-Mirenem).
• Hasta febrero de 2023 la capacidad máxima de carga establecida fue
de 1.120 personas al día, pero se recibían hasta 2.000.
• En 2023 Sinac-Minae autorizó un aforo de 3.000 personas.
• En mayo de 2023 la Sala Constitucional condenó al Estado (voto
2023-11233) por permitir que la visitación diaria al parque superara
la capacidad instalada en un 267,9%.
Definición de lími- • En 2019 la Sala Constitucional determinó que el Sinac-Minae debía • En junio de 2024, organizaciones ambientales y locales del
tes, reducción y delimitar 188 hectáreas del Refugio Nacional de Vida Silvestre Caribe Sur denuncian la tala de 120 árboles dentro de las 188
daño ambiental en Gandoca-Manzanillo (resolución nº 12745 – 2019). hectáreas delimitadas, así como violencia contra los recursos
Refugio Nacional • En 2019 se creó el Plan Regulador Costero de Talamanca. naturales del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-
de Vida Silvestre • En setiembre de 2023, mediante el acuerdo n° 2 del Concejo Manzanillo.
Gandoca- Municipal de Talamanca, se adoptó formalmente el Plan Regulador • En agosto del mismo año, se realizaron 26 allanamientos por
Manzanillo Costero de Talamanca. irregularidades en el Plan Regulador Costero de Talamanca
que presuntamente beneficiaron a empresarios privados y
funcionarios públicos (Municipalidad, Sinac-Minae, INVU, ICT,
ACLAC y COLAC) para explotar de manera irregular zonas
cercanas al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-
Manzanillo.
Situación del • En julio de 2022 el Gobierno de la República descartó el proyecto • Tras un nuevo análisis del comportamiento de la demanda
transporte público para desarrollar el Tren Eléctrico Metropolitano (TREM), al señalar del servicio y del costo aproximado de su desarrollo, Incofer
(tren eléctrico) altos costos (1.550 millones de dólares) y ausencia de criterios determinó avanzar en la fase de preinversión y financiamiento
técnicos sólidos (demanda diaria de 200.000 pasajeros) sobre su a partir del 2025, acumulando un atraso de varios años pero
viabilidad sin fecha cierta de conclusión de esta fase.
Minería de oro en • En 2010 se reforma el Código de minería y sus reformas a la ley para • En 2024 el Gobierno de la República planteó la posibilidad de
Crucitas declarar a Costa Rica país libre de minería metálica a cielo abierto (nº explotar de manera “responsable” la minería de oro a cielo
8904) abierto en Cutris de San Carlos
Exploración de • En 2011 el Gobierno de la República y Minae declaran moratoria • En la Asamblea Legislativa se debate un proyecto de ley para
hidrocarburos nacional hasta 2050 para la exploración petrolera (nº 36693-Minaet) declarar al país libre de exploración y explotación de estos
recursos. Sin embargo, en un comunicado oficial en agosto de
2024 el Minae informó que Noruega rechazó la solicitud del
Gobierno de Costa Rica para realizar estudios de exploración
petrolera en el país
Iniciativa • En la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático • Costa Rica no firmó la declaración BOGA que se promovió en
Internacional (COP26) Costa Rica y Dinamarca presentaron el plan mundial Beyond la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático
BOGA Oil and Gas Alliance (BOGA por su sigla en inglés) para detener la (COP28)
exploración y explotación del petróleo y gas natural.
Reformas institu- • En febrero del 2023 la Comisión Especial de Modernización y de • La propuesta de ley disminuiría el grado de desconcentra-
cionales al Sinac- Reforma del Estado de la Asamblea Legislativa dictaminó afirma- ción de máximo a mínimo de la Secretaría Técnica Nacional
Minae tivamente el proyecto de Ley fortalecimiento de competencias del Ambiental, Comisión Nacional de Gestión de la Biodiversidad
Ministerio de Ambiente y Energía (expediente 23213) y Sinac, al mismo tiempo excluiría la obligación constitucional
de justificar técnicamente las decisiones jerárquicas
Relevancia de la • Costa Rica fue reconocida internacionalmente por su liderazgo • El Gobierno de la República se ausentó del evento en el que se
conservación para en conservación ambiental, destacando la obtención del Premio promovió la firma de la Iniciativa BOGA en la COP28, solicitó
el desarrollo sos- Earthshot 2021 por su modelo de reforestación y expansión de áreas apoyo a Noruega para realizar estudios para explorar petróleo
tenible protegidas, así como su participación activa en la COP26 para pro- y gas, recortó 2.350 millones al presupuesto del Sinac-Minae
mover la descarbonización y la conservación global en el marco del y omitió el eje ambiental en el Informe de Labores 2024
desarrollo sostenible.
Continúa ➜
Cuadro 4.2 > Continuación

Evidencias de cambio en la narrativa ambiental en autoridades nacionales
Acuerdo regional • En 2018, Costa Rica y Chile lideran el desarrollo del Acuerdo regional • En mayo de 2023 la Asamblea legislativa archivó el proyec-
sobre el acceso sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso to de Ley para ratificar el Acuerdo de Escazú (expediente
a la información, a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe 21245)
la participación (Acuerdo de Escazú)
pública y el acce-
so a la justicia en
asuntos ambién-
tales en América
Latina y el Caribe
Capacidades insti- • La superficie legalmente protegida aumentó un 524% al pasar de • En 2022 el presupuesto del Sinac-Minae se redujo cerca de
tucionales y recur- 2.853.247 hectáreas en 2020, a 17.802.330 hectáreas en 2021. una cuarta parte y la cantidad de personas funcionarias pasó
sos financieros • El incremento en la superficie bajo protección hizo que la extensión a de 1.055 en 2022, a 1.047 en 2023
para conservación resguardar por persona funcionaria creciera seis veces en un año, al
pasar de 5.330 a 32.700 hectáreas.
Protección de • El manejo de especies de interés pesquero y acuícola incluidas en • Se designa al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura
especies marinas los apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de (INCOPESCA) como la Autoridad Administrativa CITES para
en convenios Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (Cites) recae sobre especies de interés pesquero y acuícola (decreto 42842
internacionales el Ministerio de Agricultura y Ganadería (Decreto 42842-MINAE- Minae-MAG)
MAG) • En 2023 Incopesca aprobó la inclusión de más de 200 espe-
• Según Cites para autorizar el comercio de especies de interés pes- cies nuevas como recursos de interés pesquero y acuícolas,
quero y acuícola se requiere previamente la emisión de un dictamen entre estas corales, tortugas, iguanas silvestres, erizos de
por parte de la autoridad competente mar, esponjas, pepinos de mar, algas, entre otras (Acuerdo
AJDIP/057-2023).
Pesca de arrastre • El Gobierno de la República vetó en 2020 la Ley de pesca de arrastre • En 2022 el Gobierno de la República e Incopesca proponen
de camarón (expediente 21.478) “alternativas” para reactivar la pesca de arrastre de camarón
Fuente: Faerron, 2024.
amenazadas pertenecen a sistemas eco-

lógicos marinos (gráfico 4.15). Se trata Gráfico 4.15
fundamentalmente de condrictios, acti-
nopterigios y antozoarios. Distribución porcentual de las especies de fauna amenazadas
Según Botanic Gardens Conservation en la Lista Roja de la UICN, por tipo de sistema. 2024
International, 2.549 especies arbóreas
nativas, 402 especies arbóreas amena-
zadas globalmente y 326 endémicas
están en riesgo en el país (BGCI, 2024).
Aunque las últimas son menos en canti-
dad, enfrentan la situación más grave: 26
se catalogan como “en peligro crítico”,
69 como vulnerables y 131 “en peligro”
(UICN, 2024).
De acuerdo con Corrales (2024b), el Terrestre-
Terrestre agua dulce
crecimiento del número de especies en
26 13
amenaza podría obedecer a un deterio-
ro de los hábitats y mayores presiones
sobre los recursos naturales, así como a
mejoras en la identificación y registro Marino Agua dulce Estuarino
47 12 2
de la biodiversidad que enfrenta ries-
gos. Indistintamente de las razones, se Fuente: Corrales, 2024b con datos de la UICN, 2024.
demuestra la vulnerabilidad de los eco-
sistemas en Costa Rica y la necesidad
de determinar sus causas y poner en de las áreas silvestres protegidas (ASP) campo de la conservación de la biodi-
funcionamiento medidas para revertir la y, en particular, por el debilitamiento versidad es, quizás, la principal amenaza
situación actual. financiero y técnico de la instituciona- que enfrenta el país. Por tercer año con-
Los espacios en conservación también lidad pública a cargo de velar por su secutivo se registró una reducción en el
enfrentan riesgos. La CNSA determinó resguardo. Así, aunque la recuperación presupuesto designado al Sinac, Minae
que en el 2023 se registra 555 delitos por de cobertura forestal se mantiene como y Fonafifo. El primero experimentó una
invasión en áreas protegidas, 462 por uno de los grandes logros de la agen- nueva disminución del 4,1%, equivalente
aprovechamiento de árboles en áreas de da de conservación ambiental, es posi- a 1.217 millones de colones. Si bien en
protección hídrica, 177 por infracciones ble identificar importantes frentes de términos relativos la baja en el Minae fue
a la Ley Forestal (nº 7575) y 123 por deforestación. El Sistema Interactivo de menor (1,9%), en absolutos representó
explotación ilegal de material minero. Alerta y Monitoreo Forestal muestra que 1.115 millones de colones. Por su parte, el
Por su parte, el OIJ decomisó 855 sub- en el período 2001-2023 el país perdió Fonafifo recibió 52.300 millones menos
productos de vida silvestre, 77 animales 278.693 hectáreas de cobertura arbórea que en el 2022. La situación fue diferente
silvestres y 20 plantas silvestres. También (gráfico 4.16). Solo en el último año se para el caso de Incopesca, que percibió
se contabilizó 505 episodios de altera- registró una disminución de 9.003 hec- 4.531 millones de colones más que en el
ción de humedales y 134 de tala de man- táreas (un 5,5% más que en el 2022). De año anterior. Se trata de una variación
glares (CNSA, 2024). estas, 7.760 hectáreas correspondían a del 128,5% (Ministerio de Hacienda,
bosque natural (GFW, 2024). 2024). Todo esto sucedió en un escenario
La pérdida de cobertura arbórea varía en el que los recursos económicos otorga-
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE por provincia. Puntarenas concentró el dos para la gestión de la biodiversidad en
26,8% del área afectada entre 2001 y el 2023 correspondieron a un 0,2% del
GESTIÓN DE LA BIODIVERSIDAD 2023. Le siguieron Alajuela con el 24,1% presupuesto gubernamental.
véase Corrales, 2024b, en y Limón con el 20%. San José, Heredia y Los cambios en el financiamiento para
www.estadonacion.or.cr Cartago reportan la menor proporción la gestión de la biodiversidad limitan
de esta pérdida (menos de 10%), posi- la posibilidad de cumplir con las accio-
blemente debido a su mayor grado de nes de política pública definidas en este
urbanización y menor extensión de áreas ámbito. Es el caso, por ejemplo, de la
Existen constantes y cada vez más forestales (Corrales, 2024b). Estrategia Nacional de la Biodiversidad
claras amenazas a la conservación de La desmejora de las capacidades téc- 2016-2025. Se estima que la brecha finan-
la biodiversidad debido a las presiones nicas y financieras de la institucionali- ciera para su implementación es de entre
para modificar el uso y delimitación dad pública con responsabilidades en el 0,17% y 0,20% del PIB anual (Minae et
al., 2016). Esta sistemática brecha reduce
las capacidades para llevar a cabo tareas
Gráfico 4.16 de fiscalización y control, así como de un
Comportamiento de la pérdida de cobertura arbórea en Costa Rica monitoreo frecuente de la salud ecológica
de los ecosistemas.
(hectáreas)
El número de personas funcionarias
25.000
del Sinac sigue decreciendo. Entre 2016
y 2023 pasó de 1.143 a 1.047. La mayor
reducción se presentó en las Oficinas
20.000 Subregionales (-22,9%). La cantidad de
horas por persona dedicadas a activi-
dades de prevención, protección y con-
15.000 trol (concretamente patrullaje) aumentó
a 59.506 en el 2023; sin embargo, se
10.000
mantuvo por debajo del promedio regis-
trado para el período 2011-2020: 79.787
(Sinac-Minae, 2024a).
5.000 A los elementos comentados se suma
la propensión a imponer el criterio polí-
tico al criterio técnico. Esto se eviden-
0 ció tras la decisión, a inicios del 2024,
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
del Ministerio de Ambiente y Energía

de aumentar a 2.501 la cantidad de
Fuente: Corrales, 2024b con datos de GFW, 2024. visitas diarias al Parque Nacional Manuel
Antonio, lo anterior pese a no contar con judiciales por encima de la organización se presentan predominan los asociados
un estudio técnico que sustente este cam- de protestas colectivas y movimientos de al patrimonio natural del Estado, espe-
bio y a la sentencia emitida por la Sala resistencia. Al igual que en otros temas, cíficamente los relativos a la tala en zona
Constitucional en mayo del 2023 en la el litigio judicial y administrativo preva- de protección, la invasión a un área de
cual ordena al Sinac reducir el ingreso lece sobre “la calle” durante el período conservación o protección e infracción
de personas visitantes a la capacidad de de análisis. a la ley forestal. En conjunto suman el
carga calculada en el modelo de flujo Para atender las disputas por el uso de 40,6% del total.
aplicado a diciembre del 2022 (sentencia los bienes naturales los actores sociales Las denuncias no solo surgen por las
nº 2023-011233). Cabe mencionar que pueden recurrir a distintos canales. Uno afectaciones al ambiente, sino, también,
en este fallo el Tribunal Constitucional de estos son las plataformas de denun- para reclamar el cumplimiento de los
consideró que esta actuación violó el cias. Los datos muestran que la mayor derechos fundamentales. Al debilitar las
derecho humano a un ambiente ecológi- parte de los casos registrados en estas capacidades institucionales u omitir lo
camente sano y equilibrado (artículo 50 plataformas se asocian a áreas clave de establecido en la legislación nacional se
de la Constitución Política). la apuesta ambiental, aun en años que atenta contra el derecho a un ambiente
Una situación similar se presentó con exhiben avances en la agenda de con- sano y ecológicamente equilibrado (artí-
el Refugio Natural de Vida Silvestre servación. Así, por ejemplo, de las 6.158 culo 50 de la Constitución Política). En
Gandoca-Manzanillo. En este caso se denuncias presentadas en el 2023 ante el este plano, la Sala Constitucional en el
modificó los límites del refugio en con- Sistema Integrado de Trámite y Atención 2023 votó 183 asuntos relacionados con
traposición con lo establecido en la legis- de Denuncias (Sitada) de la Contraloría el tema ambiental. La mayoría (94,5%)
lación nacional, el pronunciamiento de Ambiental, el 43,4% se originó en infrac- correspondieron a asuntos de garantía y
la Procuraduría General de la República ciones en materia forestal; le siguieron los restantes a control de constituciona-
y el fallo de la Sala Constitucional (sen- las relacionados con la biodiversidad y lidad (Sala Constitucional, 2024). Estos
tencia n° 2019-12745 del 10 de julio la vida silvestre y el agua. Se trata de un casos estaban relacionados con áreas pro-
del 2019). El primero concluyó que “la comportamiento similar al reportado en tegidas, producción agropecuaria, pla-
zona marítimo terrestre y el Patrimonio años anteriores (Contraloría Ambiental- guicidas, pesca, PRC y minería.
Natural del Estado ubicados en la franja Minae, 2024). En momentos de alta tensión por temas
que fue excluida del Refugio Nacional de En el caso del Tribunal Ambiental ambientales específicos, la movilización
Vida Silvestre Gandoca Manzanillo por Administrativo, el 86% de las acciones social ha sido determinante. Este es el caso
una ley aprobada hace diez años, deben que ingresaron en el 2023 se relaciona de la minería a cielo abierto en Cutris de
seguir siendo protegidos por el régimen con áreas de protección, como movi- San Carlos (Crucitas). Sin embargo, debe
de dominio público”. Por su parte, la mientos de tierra, desarrollos de infraes- reconocerse que Costa Rica atraviesa por
Sala determinó que el Sinac debe “deli- tructura no permitida, quemas, entre un ciclo de baja intensidad de la protesta
mitar el área antes mencionada y, en otros, así como desviación, uso o dragado social organizada. La base de datos de
conjunto con la Procuraduría General de ilegal de cauces o nacientes, tala y conta- acciones colectivas del PEN registra 28
la República, ejercer las acciones legales minación residual, sónica, atmosférica protestas socioambientales en el 2023.
correspondientes en defensa del patri- (TAA-Minae, 2024). Por su parte, 8,2 Una cifra superior al promedio para el
monio público". A la fecha de cierre del de cada 10 hechos violatorios reportados período 1992-2022 (24,7), pero por deba-
informe, el Minae y el Sinac se han resis- ante la Defensoría de los Habitantes por jo de la media (38,4) reportada para el
tido a avanzar en el cumplimiento de la el tema ambiental estuvieron vinculados lapso de mayor conflictividad socioam-
orden de la Sala Constitucional. a afectaciones que experimentan las per- biental en el país: 2010-2016.
sonas por el estado y uso de los bienes Las disputas siguen estando mediadas
Conflictividad ambiental es baja naturales, principalmente por limitacio- —fundamentalmente— por una explici-
en las calles, pero activamente nes en el acceso al agua potable, conta conciencia ambiental que busca la sus-
institucionalizada taminación ambiental e irregularidades tentabilidad de los recursos naturales y
La creciente disonancia de las accio- en el cobro del servicio de agua potable del territorio. Del total de acciones colec-
nes públicas recientes con la trayectoria (Defensoría de los Habitantes, 2024). tivas registradas, en siete la demanda
histórica de Costa Rica, como país que Otra de las vías a las que acuden los central fue la defensa del medioambien-
favorece la conservación ambiental y el grupos sociales para dirimir los intereses te, a raíz de la destrucción o afectación
uso sostenible de los recursos natura- en disputa por asuntos ambientales es a ecosistemas como los humedales y el
les, genera tensiones entre los distintos la sede judicial. El Ministerio Público bosque; la acción u omisión de la insti-
actores sociales. En la actualidad —en es una de las instancias que gestiona tucionalidad pública en el resguardo del
consonancia con lo que reporta el capí- causas asociadas a estos elementos. En patrimonio natural o la regulación del
tulo 5 de este Informe—, estos conflictos el año bajo estudio atendió 2.821 casos uso del suelo; así como el desarrollo cons-
se han desplazado mayoritariamente al (Ministerio Público, 2024). Al agrupar tructivo. También se suscitaron mani-
uso de mecanismos institucionalizados y los delitos según la frecuencia con que festaciones por falta de agua, desalojos,
asentamientos campesinos y producción

agropecuaria. Se trata de casos en los que Gráfico 4.17
privan asuntos vinculados al acceso y Distribución de las acciones colectivas ambientales, según
calidad de los servicios que la población
entidad a la que se dirigen. 2023
recibe a partir del uso de recursos, más
que una retórica estrictamente “ecolo-
gista”. La implementación u oposición a Instituciones descentralizadas 6
leyes, reglamentos, planes o decretos se
mantiene como una de las principales Gobierno en general 5
causales de estas manifestaciones. En
este año sobresalen las relacionadas con
Ministerios 4
el plan regulador costero que propuso
la Municipalidad de Talamanca, actual-
mente bajo investigación por parte del Presidente de la República 4
Ministerio Público.
Un aspecto que llama la atención es Asamblea Legislativa 4
que los conflictos sociales fueron inicia-
dos por cuatro actores de dieciséis que, Municipalidad en general 4
a largo plazo, han empleado esta vía
para protestar, a saber: personas locales,
los grupos productores agropecuarios y Entidad internacional 1
pesqueros, los grupos ambientalistas y las
personas trabajadoras. Otros se han “apa- Fuente: Chacón, 2024 a partir de la base de datos de acciones colectivas del PEN.
gado” en años recientes. Esta situación
coincide con una mayor propensión de
los sectores sociales a usar otros mecanis- va algún conflicto o, por el contrario, con la conservación ambiental, aunque
mos para presionar o realizar incidencia a raíz de sus acciones u omisiones. Al su atención a los mares ha sido tardía.
política, pero también con la disposición tomar el total de registros se observa Alberga alrededor del 3,5% de las espe-
de menos recursos para mantenerse acti- que las protestas se dirigieron hacia la cies marinas registradas en todo el pla-
vos y con cambios en su grado de parti- institucionalidad pública (gráfico 4.17), neta en un área de aproximadamente
cipación y organización (Aguilar, 2023; principalmente contra entes descentrali- 590.000 kilómetros cuadrados (UCR,
PEN, 2023). zados (Instituto Costarricense de Pesca y 2019). Se han realizado esfuerzos impor-
La escala territorial en la que se ori- Acuicultura, Instituto Costarricense de tantes para proteger los recursos marinos
ginan las protestas socioambientales es Acueductos y Alcantarillados, Instituto y puesto en marcha acciones para ampliar
distinta cuando se compara con la ten- de Desarrollo Rural), el gobierno en gene- la superficie bajo protección y mejorar la
dencia de largo plazo. Entre 1992 y el ral, las municipalidades (Municipalidad gobernanza de estos territorios. Pese a
2022, la mayor parte de los conflictos de Talamanca, Municipalidad de Belén estos avances, persisten problemas como
se desarrolló en los niveles local, canto- y Municipalidad de Puntarenas) y los la falta de herramientas para el ordena-
nal o distrital (59,3%). En cambio, en ministerios (Ministerio de Ambiente miento espacial marino, la contamina-
el 2023 ganó peso los de una cobertura y Energía, Ministerio de Agricultura y ción ambiental, la informalidad en la
nacional, es decir, fueron discernibles Ganadería y Ministerio de Salud). Cabe actividad pesquera y las presiones de la
en el país o en la mayor parte de él. En mencionar que este rasgo no es exclu- actividad económica y productiva, las
estos casos las manifestaciones fueron sivo del campo ambiental; en todos los cuales, junto con una descoordinación
organizadas sobre todo por los grupos ámbitos las acciones contra el Estado institucional y las limitadas opciones
productores agropecuarios y pesqueros, representan el 88% de los casos. Aunque de desarrollo en zonas costeras, añaden
grupos ambientalistas y de personas tra- el orden en que figuran varía en función complejidad a la gestión de estos bienes
bajadoras. Sin embargo, en el 60,7% de de su peso. naturales. Además, la información dis-
las acciones predominaron los intereses ponible sobre el estado de los ecosistemas
particulares y, aunque el escenario fue Mirada a profundidad: aportes y la biodiversidad marina es limitada, y
nacional, no trascendieron los intereses sobre el estado de la conser- los datos sobre el uso de recursos pesque-
específicos de un grupo. vación y uso de los recursos ros carecen de fundamento para la toma
Al igual que en los años previos, la marino-costeros en Costa Rica de decisiones. Ello dificulta una eva-
mayor proporción de las acciones colecti- luación precisa de los ecosistemas mari-
vas se enfocó hacia entidades del Estado, Costa Rica es reconocida en el mundo nos y la efectividad de las políticas de
con el fin de que este dirima o resuel- por su rica biodiversidad y su compromiso conservación.
Estado de la información: no
existe un sistema articulado y Recuadro 4.3
consistente Aportes sobre el estado del conocimiento de los ecosistemas
Al volver la mirada al mar, Costa Rica y recursos marino-costeros en Costa Rica
avanzó en el compromiso formal de pro-
tección y uso sostenible de sus recur-
sos. Como se indicó anteriormente, sin El ejercicio de búsqueda e identificación • Matriz de bases de datos: se centra en
embargo, afronta retos importantes para de datos sobre el conocimiento de los identificar y clasificar plataformas y sitios
abordar dicho desafío y, en ello, el cono- ecosistemas y recursos marino-costeros web que ofrecen conjuntos de datos
cimiento y la información son elementos en Costa Rica, desarrollado por Faerron y pertinentes para la conservación marino-
centrales para el diagnóstico y la toma Mora (2024), permitió identificar un impor- costera. Posee un énfasis en la disponi-
bilidad de paquetes de datos específicos.
de decisiones en esta nueva gran área de tante acervo de fuentes de información de
Cada entrada incluye información sobre
la política ambiental. Sin embargo, los distinto tipo que se sistematizaron en tres
la entidad investigadora, el enfoque prin-
datos disponibles sobre el estado de los matrices:
cipal y los subenfoques temáticos, así
ecosistemas y la biodiversidad marina como detalles sobre los tipos de datos
son insuficientes, dispersos y desintegra- • Matriz general: recopila y categoriza un
disponibles. Permite realizar análisis
dos. Existe un amplio acervo de investi- conjunto de indicadores relacionados
profundos y específicos sobre aspectos
gación científica que se debe reconocer, con la conservación de los recursos
particulares de la conservación marino-
marino-costeros en Costa Rica. Incluye
pero no un marco sistemático e integrado costera. Disponible en
información sobre cada indicador: el
capaz de dar seguimiento a la situación o https://estadonacion.or.cr/
nombre, su tipo, la institución res-
brindar un análisis de la efectividad de ponsable, la metodología de medición
las políticas de conservación o uso de los • Matriz de literatura: agrupa fuentes
utilizada, la periodicidad de la recolec-
documentales, incluyendo literatura cien-
recursos. ción de datos y el alcance geográfico.
tífica seleccionada y literatura gris (como
Este primer apartado sintetiza un Adicionalmente, se proporcionan enla-
políticas públicas nacionales e interna-
esfuerzo realizado en el Programa Estado ces útiles y notas para contextualizar y
cionales). Esta matriz está diseñada para
de la Nación, con apoyo de la Agencia facilitar el uso de los datos. Las variables
reunir referencias que apoyen la investi-
Francesa para el Desarrollo. La inves- se agrupan en categorías y subcatego-
gación, al ofrecer contexto teórico, meto-
tigación mapeó el estado del conoci- rías específicas que reflejan diferentes
dológico, político, práctico y mediático
miento sobre la biodiversidad, los eco- áreas de interés dentro de la conserva-
sobre los temas estudiados. Disponible
ción marino-costera, lo cual permite un
sistemas y las acciones de conservación en https://estadonacion.or.cr/
análisis segmentado de la información.
del ambiente marino-costero en Costa Disponible en https://estadonacion.or.cr/
Rica, para establecer una línea base y Fuente: Elaboración propia con base en Faerron
entender cómo se recopila, gestiona y uti- y Mora, 2024.
liza está información (Faerron y Mora,
2024). Como parte de este ejercicio se
construyeron bases de datos que estarán
disponibles para el uso de las entidades y del medioambiente; vi) implementación biodiversidad y conservación, notas des-
personas interesadas en el tema (recua- de plataformas de datos y conocimientos; criptivas en línea, archivos de política
dro 4.3). El estudio incluyó repositorios vii) seguridad y privacidad de los datos; pública, dashboards derivados de datos
gubernamentales y académicos, y bases viii) gobernanza de la información; ix) satelitales y documentos de derecho
de datos internacionales (sin llegar a ser gestión del ciclo de vida de los datos; x) internacional. La mayoría de las referen-
exhaustivo), identificó brechas y enu- evaluación y mejora continua ( Faerron y cias centrales identificadas (tanto nacio-
meró recomendaciones para mejorar la Mora, 2024). nales como internacionales) se alimen-
gestión y uso de los datos para la toma de En términos generales, la información ta de reportes estadísticos mensuales,
decisiones. sobre biodiversidad y conservación mari- anuales o con temporalidad indefinida
A grandes rasgos y según las buenas no-costera en Costa Rica está segregada, (debido a las características o el enfoque)
prácticas (Bartlett y Celliers, 2019; es difícil de identificar y proviene de y versan sobre determinados indicadores
United Nations Statistics Division, diversas fuentes. Además, se observa una de interés organizacional.
2024; PNUMA, 2019), se deberían marcada dependencia de instituciones Entre las entidades clave en el tema
considerar, al menos, los siguientes ámbi- gubernamentales (ministerios, entida- de interés destaca el Minae, que posee,
tos: i) acceso a tecnologías; ii) integración des anexas a ministerios y universidades mantiene y actualiza su página web, y
y disponibilidad de sistemas de datos; públicas) y extranjeras de tipo académico el Sistema Nacional de Información
iii) recopilación, validación y calidad de y de cooperación internacional. Estas Ambiental (Sinia), alimentado por el
datos; iv) modelización de patrones y fuentes se alojan en páginas web, sets nodo Biodatacr. El Sinia agrupa datos
tendencias; v) comunicación del estado de datos, paquetes de indicadores sobre relacionados con el océano (entre otros
ámbitos ambientales), aunque la mayoría Puntarenas, también cuentan con infor- sobre recursos marino-costeros, bastante
de los indicadores no siguen una línea mación de carácter divulgativo. actualizados y derivados de metodolo-
temporal consistente ni trazable y no Otros centros académicos nacionales gías científicas claras y visibles para el
están actualizados. como la UNA y la UCR aportan infor- público. No obstante, predomina el uso
El Incopesca también mantiene una mación a través de estudios, unidades de de métodos para la proyección y modela-
sección de datos abiertos en su página investigación y proyectos colaborativos do, en lugar del empleo de información
web, con algunas estadísticas pesqueras con organizaciones internacionales; por recolectada en tiempo real y en el campo
y de licencias otorgadas. Se alimenta de ejemplo, el Oceanographic Information (Faerron y Mora, 2024).
reportes internos analizados por subde- Module entre el Copernicus Marine En suma, a partir de este mapeo se
partamentos, como el de Información Service y el Centro de Investigación concluye que la integración y disponi-
Pesquera y Acuícola (Incopesca, 2024). en Ciencias del Mar y Limnología bilidad de sistemas de datos se da de
No obstante, los datos disponibles usual- (Cimar) de la UCR (Copernicus Marine forma limitada y aislada. No existe un
mente están desactualizados y se desco- Service, 2024). El Cimar está trabajan- procedimiento unificado que facilite la
nocen las metodologías para su recopi- do en la construcción de un Sistema interoperabilidad entre plataformas, y
lación, lo cual disminuye su fiabilidad de Información Geográfica Marina hay metodologías diversas que complican
y validez científico-técnica. Un ejemplo (SIGMAR; Cimar, 2024). Estas colabo- la comparación y análisis de conjunto.
puntual es la evaluación del stock pes- raciones enriquecen el acervo de datos, En términos de recopilación, validación
quero, un elemento clave para conser- aunque pueden mostrar dificultades en y calidad de los datos se observa una gran
var y gestionar de forma adecuada los el financiamiento y adquisición de tec- variabilidad e inconsistencia. Aunque
recursos marino-costeros. Las licencias se nologías. las instituciones gubernamentales (tales
reportan, pero no de manera segregada, Paralelamente, se identifica la contri- como Minae e Incopesca) se esfuerzan
únicamente corresponden a embarcacio- bución de ONG nacionales e interna- por mantener la precisión y validez, la
nes nacionales o internacionales y no cionales como MarViva, Costa Rica por ausencia de un marco conceptual y meto-
es posible determinar cómo se distribu- Siempre, Conservación Internacional dológico claro, común y con trazabilidad
yen según el tipo de pesca: deportiva, Costa Rica, Ocean First Institute, las afecta la fiabilidad de la información.
ornamental y, en particular, artesanal. cuales realizan estudios independien- Asimismo, los datos sobre conservación
A ello se suma la ausencia de indicado- tes y campañas de sensibilización en en biodiversidad marina se actualizan
res para profundizar en temas como la temáticas marino-costeras (Rojas, 2021; de forma irregular y de estudios aislados.
pesca fantasma (The Global Ghost Gear MarViva, 2021 y 2024; Costa Rica por La mayoría de la comunicación en este
Initiative, 2023). Este es un fenómeno Siempre, 2024a; 2024b; Conservación campo se da a través de informes acadé-
poco estudiado en el país, en el cual tra- Internacional Costa Rica, 2024; Ocean micos, lo cual limita la democratización
baja la organización no gubernamental First Institute, 2024). Este tipo de fuente del conocimiento. Además, las platafor-
(ONG) Acepesa (Acepesa, 2024). se alimenta de esfuerzos puntuales de mas de datos nacionales carecen de una
investigación, usualmente aislados en el coordinación interinstitucional eficiente
tiempo, específicos para ciertas regio- y visible, que dificulta el acceso a datos
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE nes, desarrollados por equipos interdis- integrados para conducir análisis com-
ciplinarios, con enfoque de participación plejos. Biodatacr, por ejemplo, propor-
ESTADO DEL CONOCIMIENTO, comunitaria y financiados por coopera- ciona una gran cantidad de estadísticas
BIODIVERSIDAD Y RECURSOS ción extranjera y alianzas público-pri- en su portal, pero no se visualiza diálogo
MARINO-COSTEROS vadas. evidente entre las múltiples vinculadas
véase Faerron y Mora, 2024, en Por último, existen plataformas nacio- al tema. Además, la infraestructura tec-
www.estadonacion.or.cr nales e internacionales que permiten nológica y la gestión del ciclo de vida
identificar información sobre la zona de los datos muestran debilidades, espe-
marina y su biodiversidad. Biodatacr es cialmente en la fiabilidad metodológi-
Algunas entidades públicas tienen de índole biológico-taxonómico y agrupa ca, actualización y mantenimiento. La
datos puntuales. El Museo de Zoología varios indicadores, entre ellos especies diversidad en métodos y la ausencia de un
de la UCR ha contribuido al campo marinas. Fuera del país, el Integrated marco conceptual claro sugieren la nece-
de la taxonomía y, consecuentemente, Digitalized Biocollections (iDigBio) con- sidad de procedimientos estandarizados
al entendimiento de la biodiversidad tiene registros taxonómicos de museos para la evaluación y mejora del estado
marina del país. Posee más de 24 colec- nacionales, incluyendo también especies de la información sobre biodiversidad y
ciones científicas, incluyendo una sobre marinas. Además, reúne fotografías de conservación marino-costera.
invertebrados acuáticos (como corales, los especímenes. El Ocean Health Index Una de las principales conclusiones es
moluscos, crustáceos e insectos; Museo (OHI) y algunos de los indicadores que el acervo disponible está compuesto,
de Zoología, 2024). El Museo Histórico del Environmental Performance Index principalmente por datos biológico-taxo-
Marino y el Parque Marino, ambos de (EPI) ofrecen datos accesibles en línea nómicos, no así por modelos integrados
que incluyan variables ambientales, un marco poco regulado, con herramien- transición del MAG al Minae para abri-
sociales, económicas o de gobernanza tas limitadas de ordenamiento territo- gar las ASP.
más amplias, que incluyan a más actores rial, construcción ilegal en zonas maríti- Se debe resaltar que en Costa Rica
y permitan la toma de decisiones. En su mo-terrestres, bajo control de la pesca e la zona marítimo-terrestre se encuen-
mayoría, se trata de información des- importantes impactos ambientales. tra protegida casi desde su inicio como
centralizada, lo cual permite el apoyo nación independiente. En 1828, se esta-
de múltiples entidades, reduce el riesgo El resguardo formal de los bleció la reserva de una milla marítima
de pérdida de información y facilita el ecosistemas marinos da un salto en la costa de ambos mares (Ley n° 162).
acceso por las comunidades y actores extraordinario Tal disposición se mantuvo a lo largo de
con intereses específicos. Sin embargo, la Las ASP, con un componente marino- los años en otros cuerpos legales y tras
fragmentación disminuye la coherencia costero importante, aparecen en 1965 modificaciones en la legislación nacio-
en la recopilación, gestión y presenta- con la creación de la Reserva Natural nal se redujo su extensión a doscientos
ción de datos, dificulta la comparación Absoluta Cabo Blanco y luego con el metros (leyes nº 19 de 1942 y nº 201 de
y el análisis en el país, impidiendo una Parque Nacional Tortuguero en 1970. 1943). La franja de doscientos metros
visión integrada y coordinada. Además, Además, se crearon ONG con el pro- inalienables se mantuvo en subsiguientes
los datos pueden ser difíciles de localizar pósito de apoyar a este tipo de áreas, normativas (Bulgarelli, 1997).
y acceder, especialmente para las perso- tales como la Fundación Corcovado en La superficie total de ASP en el país
nas usuarias no especializadas. Por tanto, 1991 para las áreas protegidas de Osa, la mantuvo un crecimiento sostenido desde
es necesaria una estrategia coordinada y Fundación Amigos de la Isla del Coco 1955, con tasas modestas y constantes
unificada que promueva la interoperabi- en 1994 para el Parque Nacional Isla del en la superficie terrestre y en menor
lidad y el intercambio de datos entre dife- Coco y el Leatherback Trust en el 2001 proporción y ritmo en la zona marina.
rentes entidades (Faerron y Mora, 2024). para el Parque Nacional Marino Las Sin embargo, entre el 2021 y el 2022
En el recuadro 4.4 se ofrece una sín- Baulas (Evans, 1999; Boza, 2015). Así, la se registró un marcado aumento en las
tesis sobre la información existente para institucionalidad se vincula con el sector ASP marinas, el cual alcanzó cerca de
algunos temas clave, quién la genera o marino-costero por vía del Sistema de 165.000 kilómetros cuadrados, más que
resguarda. Parques Nacionales en 1977 y, posterior- en cualquier período anterior y superan-
mente, del Sinac. Además, con la aprobado en área al territorio resguardado en
Más protección formal ción de la Ley de Biodiversidad (n° 7788) cualquier modalidad (gráfico 4.18). Ello
pero limitados criterios de a partir de 1994 se integraron al sistema respondió a la ampliación por decreto
sostenibilidad en el uso regionalizado de áreas de conservación. en el 2021 del Parque Nacional Isla del
El territorio marino y costero, así como Paralelamente, en 1990 se presentó una Coco y a la creación del Área Marina de
los bienes naturales que alberga, han
sido objeto de una limitada y fluctuante
preocupación desde la perspectiva de la Gráfico 4.18
sostenibilidad ambiental y su vínculo Extensión de las áreas silvestres protegidas, por sistema ecológico
con el desarrollo humano en Costa Rica,
(kilómetros cuadrados)
al menos desde hace poco tiempo, cuan-
do las ASP mostraron un crecimiento
180.000
extraordinario, se establecieron esfuerzos
de restauración de ecosistemas y moda- 160.000
lidades de uso sostenible de los recursos 140.000
pesqueros. El análisis de las dinámicas
que caracterizan la gestión y uso de los 120.000
ecosistemas, la biodiversidad y los recur- 100.000
sos marino-costeros permiten identificar
80.000
que el turismo desarrollado en las costas
ha tenido un notable crecimiento (como 60.000
lo analiza el capítulo económico de este 40.000
Informe en ediciones anteriores) y es
clave para su actividad económica; así 20.000
como la pesca, en una escala menor en 0
términos de su impacto económico, pero 1955-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2010 2011-2021 2021-2022
como actividad relevante para varios sec-
Área protegida terrestre Área protegida marina
tores sociales. No obstante, en gran parte
de las actividades, ambas se han dado en Fuente: Corrales, 2024a con datos de Sinac-Minae, 2024a.
Recuadro 4.4
¿Cuáles datos existen sobre conservación y uso de recursos marino-costeros y quién los genera?
Sobre los esquemas de protección de centrada en la población involucrada) por el dad pesquera (OHI, 2022a). La Global
los ecosistemas y la biodiversidad. INEC; no obstante, prima la desactualización Biodiversity Information Facility (GBIF)
El Minae y el Sinac registran las áreas de los datos. De forma paralela, Incopesca ofrece datos de biodiversidad que apoyan
marino-costeras y especies de biodiver- aporta estadísticas de captura y supervisa las el monitoreo de cambios e impactos en
sidad protegidas, en sus portales web y regulaciones. La Cuenta Satélite de Turismo los ecosistemas marinos. El PNUMA, a
Biodatacr. La Convención sobre Humedales del Banco Central de Costa Rica (BCCR) apor- través del Convenio sobre la Diversidad
RAMSAR identifica aquellos vinculados ta datos sobre turismo, relacionados indirec- Biológica, suministra directrices y recur-
con humedales y la Convención de las tamente con recursos marino-costeros. sos para la implementación de políticas
Especies Migratorias de la ONU sobre de conservación marina en todo el mundo.
dichas especies y sus hábitats. Otros Sobre algunas presiones naturales y El Sistema de Observación de la Tierra de
convenios internacionales registran la antropogénicas. El Ocean Health Index Copernicus utiliza tecnología satelital para
protección de especies específicas, tales (OHI, 2022b), la UCR y la UNA (Durán, 2023; brindar datos cruciales sobre el estado
como el Convenio sobre la Diversidad Cubero, 2024; UCR, 2022) tienen datos de los de los océanos y la biodiversidad marina.
Biológica y la Convención Internacional residuos y de otros elementos relacionados El World Database on Protected Areas, el
para la Conservación del Atún Atlántico. La con la contaminación marina y las presiones Marine Data Archive y la National Oceanic
Red Costarricense de Reservas Privadas antropogénicas. Los reportes anuales del and Atmospheric Administration (NOAA)
reporta datos sobre la conservación de PEN han documentado el intento de integra- reúnen recursos para el monitoreo de
hábitats marinos específicos. Algunas ción de datos al respecto (Camacho et al., áreas protegidas y la gestión de datos
iniciativas puntuales con financiamiento 2017; Corrales, 2016; Faerron y Mora, 2023). marinos.
privado e internacional realizan investiga- Algunas revistas científicas analizan regu-
ción sobre algunas especies; por ejemplo, larmente el tema (Aguilar, 2016; Alvarado Sobre el acceso y la transparencia
los tiburones, desarrollada por el Ocean et al., 2010, 2012; Chávez et al., 2020; UCR, en materia de datos. Se han realizado
First Institute en Guanacaste. Los planes 2024b). La base de datos DesInventar genera esfuerzos importantes, aunque se contra-
reguladores en áreas costeras establecen datos de eventos que derivan en desastres y pone con medidas regresivas como la no
directrices sobre la interacción humana la Comisión Nacional de Emergencias posee ratificación del Acuerdo de Escazú, que
con estos recursos. mapas de las amenazas. afecta en este campo. El Sinia juega un
papel relevante como repositorio centrado
Sobre el uso del territorio costero, Sobre la interrelación entre actividades de información ambiental, incluyendo
regulaciones y actividades principa- agropecuarias y marino-costeras. Existen datos sobre la biodiversidad marina y cos-
les. El Colegio Federado de Ingenieros datos sobre uso de agroquímicos y presencia tera. La Estrategia Nacional de Carbono
y Arquitectos (CFIA) ofrece estadísticas de estos en aguas superficiales, aunque no Azul ha formalizado varios acuerdos de
sobre la construcción en zonas costeras, se encuentran sistemas de información sobre investigación, al fomentar la colaboración
con información clave y de amplio margen agroquímicos en aguas marinas. El Centro de entre entidades nacionales e interna-
temporal. El PEN ha realizado diversos Recursos Hídricos para Centroamérica y el cionales. Otro aspecto importante es la
estudios sobre el tema, incluyendo esta Caribe (Hidrocec) de la UNA y el Cimar de la inclusión de indicadores específicos en
edición. Los planes reguladores cantona- UCR poseen las capacidades y los estudios los Protocolos Nacionales de Monitoreo
les también acuñan datos para analizar el (aunque aislados). Ecológico (Pronamec). Además, existen
estado del uso del territorio costero; cuan- esfuerzos globales para evaluar aspec-
do están disponibles aportan evidencia Sobre fuentes para el monitoreo del estado tos de transparencia y acceso a datos,
sobre las regulaciones y actividades prin- de la biodiversidad y los ecosistemas mari- como el Open Data Barometer y el Global
cipales, pero esta herramienta no existe nos. Además de las fuentes mencionadas Biodiversity Information Facility (GBIF),
en la mayoría de los municipios. A su vez, en esta sección, el Atlas of Living Australia que presenta métricas sobre la accesibili-
los planes reguladores costeros permiten proporciona datos taxonómicos marinos, con dad y utilidad de los datos publicados.
más detalle, pero para territorios muy cobertura nacional y global. El Ocean Health
pequeños. Las actividades costeras, inclu- Index evalúa anualmente la salud oceánica
yendo construcción, pesca y turismo, son y la conservación de especies, destacando Fuente: Faerron y Mora, 2024 con base en
cuantificadas indirectamente (información factores como biodiversidad y sostenibili- diversas fuentes.
Manejo del Bicentenario, ambos en el con cambios de uso, pérdida de cobertura Esta modalidad fue reconocida
Pacífico. y degradación. Por ejemplo, en el Golfo por el Incopesca en el 2009 (decreto
De esta forma, la extensión marina de Nicoya se han identificado 27 formas 35502-Presidencia de la República-
nacional bajo protección pasó de un de presión sobre estos ecosistemas, prin- MAG) y establece un modelo de gober-
2,7% a un 30,3%, con lo cual alcanzó cipalmente sedimentación, expansión nanza compartida de los territorios mari-
la meta global que impulsó la Coalición de viviendas, residuos sólidos, efluen- nos, con lineamientos que deben trabajar
de Alta Ambición por la Naturaleza y tes agrícolas, pesca y expansión agríco- en conjunto con las comunidades orga-
las Personas, liderada por Costa Rica, la (Sinac-Minae, 2019). Para abordar nizadas de pescadores y el Sinac-Minae.
Francia y Reino Unido, adelantándose estos problemas se estableció la Política Entre los lineamientos se incluyen: i)
además al acuerdo internacional que se Nacional de Humedales, la Estrategia limitaciones en las técnicas de pesca, para
tomó en el marco de la Conferencia de Nacional de Biodiversidad, la Estrategia lo cual se promueve aquellas que reduz-
las Naciones Unidas sobre Diversidad Regional para el Manejo y Conservación can el impacto en los ecosistemas mari-
Biológica (COP15), mediante la sus- de los Manglares en el Golfo de Nicoya y nos y las especies no objetivo; ii) cuotas
cripción del Marco Mundial Kunming- la Estrategia de Carbono Azul. y temporadas de pesca, para proteger las
Montreal de la Diversidad Biológica. Entre estos instrumentos, la Estrategia especies durante sus períodos críticos de
Con este cambio, el área marina resguar- Nacional de Biodiversidad establece que reproducción y crecimiento; iii) zonas
dada pasó a representar el 92,7% de todo para el 2020 los manglares se recupera- de exclusión de pesca, para resguardar
el sistema de ASP del país, en 23 de las rán dos puntos porcentuales por encima hábitats críticos o facilitar la recupera-
152 ASP declaradas como oficiales. De de la cobertura actual (725 hectáreas), ción de poblaciones; iv) participación
estas, la modalidad del área marina de basándose en estudios previos que han comunitaria con visión de responsabili-
manejo resguarda la mayor proporción medido el potencial de rehabilitación. dad compartida; v) implementación de
con un 19,8% del 30,3% total; los par- Para el 2024, se estima que en Costa sistemas de monitoreo y cumplimien-
ques nacionales representan el 10,4% y el Rica habrá 458 hectáreas de manglar to de las normativas (Corrales, 2024a).
porcentaje restante corresponde a hume- bajo acciones de restauración, distribui- Hasta el 2022, Costa Rica declaró trece
dales, refugios de vida silvestre, reservas das en 50 puntos diferentes del territorio áreas marinas de pesca responsable, para
biológica y natural absoluta. nacional (Corrales, 2024a). La mayoría un área aproximada de 2.942 kilómetros
La gestión de las áreas protegidas mari- de estos proyectos abarca áreas pequeñas cuadrados (cuadro 4.3).
no-costeras enfrenta importantes dificul- (menores a cinco hectáreas) y no se pre- Más allá de los esfuerzos en conserva-
tades. Como se analiza en este capítulo, cisa el costo de la restauración, algunos ción aquí reseñados, la zona marino-cos-
los recursos del Sinac se han reducido de proyectos reportan valores que rondan tera del país es objeto de acciones combi-
forma paralela al crecimiento marcado hasta los 19.023 dólares por hectárea nadas entre la conservación y la presión
de esta superficie. Del limitado presu- rehabilitada (Corrales, 2024a). humana. Se trata de territorios clave en
puesto, solo el 3,6% en el 2023 se destinó materia económica, pero usualmente
al Área de Conservación Marina Cocos, rezagados en los indicadores nacionales
la más grande de todas las ASP del país. de desarrollo humano, oportunidades
Al mismo tiempo, los resultados de la PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE laborales o políticas públicas para el desa-
efectividad del manejo son preocupantes. rrollo local (capítulo 6 en PEN, 2023).
Para el año 2022, un 22% de las ASP se USO Y ESTADO DE LOS RECURSOS En general, la actividad productiva no
catalogaron como “poco aceptables” y MARINO-COSTEROS se ha acompañado con herramientas de
otro 22% como “no aceptables”, lo cual véase Corrales, 2024a, en planificación u ordenamiento territorial,
indica serios problemas en el manejo por www.estadonacion.or.cr criterio técnico-científico y suficientes
lo que requieren atención urgente. El datos para la toma de decisiones, lo cual
28% de las áreas no se ha valorado, lo cual termina generando patrones ilegales y
puede indicar falta de recursos, datos En la interfaz entre conservación y conflictos. En el siguiente apartado se
insuficientes o retrasos en este ejercicio uso se han generado modalidades de desarrollan algunos ejemplos y sus ten-
(Sinac-Minae, 2024b). participación de las comunidades locales dencias más significativas.
Además de los esfuerzos formales de en la gestión y toma de decisiones sobre El resultado conjunto parece mostrar,
resguardo de los ecosistemas, el país ha los recursos marino-costeros. Entre ellas todavía, un balance positivo, aunque con
puesto en marcha acciones de restaura- resalta la creación de las áreas marinas de espacios de mejora. En la evaluación del
ción y modalidades de uso de recursos pesca responsable, un modelo de gestión índice de salud de los océanos del 2023,
con énfasis en conservación. En el primer pesquera, diseñado para buscar el equi- Costa Rica obtuvo una puntuación de 75
ámbito se identifican políticas dirigidas a librio entre las necesidades económicas en una escala de 1 a 100, lo cual significa
los manglares, un tipo de sistema mari- de las zonas costeras, la conservación de que muestra un cambio positivo con res-
no-costero que ha sufrido importantes la biodiversidad marina y su aprovecha- pecto a lo reportado en el 2015 cuando
presiones antropogénicas en el tiempo, miento sostenible. tuvo una calificación de 68.
taciones de servicios, muy por encima del

Cuadro 4.3 promedio de la OCDE (20,5%; OCDE,
2023). Según el BCCR, para el perío-
Ubicación y extensión de las áreas marinas de pesca
do 2012-2019 las diversas actividades
responsable. 2022 económicas relacionadas con el turismo
Área de pesca Extensión aportaron entre el 4% y el 5% del PIB y
responsable Ubicación (Km2) muestran una tendencia general de creci-
Papagayo Pacífico Norte 794 miento, con excepciones como la genera-
da por la pandemia de covid-19. A partir
Golfo Dulce Pacífico Sur 750
del 2021 hay un repunte que supera los
Barra de Colorado Caribe Norte 695 niveles reportados previo a la pandemia.
Paquera-Tambor Golfo de Nicoya 209 Las zonas costeras han sido objeto de
Zona 201 Golfo de Nicoya 204 importantes presiones constructivas de
Tárcoles Pacífico Medio 129 obras habitacionales y comerciales. En
Dominicalito Pacífico Sur 90
el 2023, las provincias de Guanacaste y
Puntarenas ocuparon el segundo y cuarto
San Juanillo Pacífico Norte 43
lugar en metros construidos. En la costa
Costa de Pájaros Golfo de Nicoya 11 guanacasteca se han impulsado este tipo
Palito Montero Golfo de Nicoya 7 de proyectos, especialmente en los distri-
Isla Venado Golfo de Nicoya 6 tos costeros de los cantones de Nicoya,
Isla Caballo Golfo de Nicoya 3
Santa Cruz, Carrillo y Liberia. Según las
estadísticas del CFIA, se pasó de 244.000
Níspero Golfo de Nicoya 2
metros cuadrados en el 2014, a 895.000
en el 2023, lo cual representa un aumento
Fuente: Incopesca, 2022. del 266% en proyectos habitacionales.
En el sector comercial, el incremento
Para el año bajo estudio, las áreas mejor llegan para realizar actividades costeras fue menos marcado pero significativo
evaluadas fueron biodiversidad, calidad tales como paseos en bote, moto y sky (de 85.158 a 184.860 metros cuadrados
del agua, sustento y economía, y el sen- acuático, snorkel, surf, observación de entre el 2014 y el 2023). Cabe mencio-
tido de pertenencia de las comunidades cetáceos, pesca deportiva, buceo y otros nar que estos procesos en Guanacaste,
hacia su entorno marino. En todos los (ICT, s.f). En el 2019, el 69% de turistas especialmente los enfocados en segundas
casos la nota obtenida fue superior a 70. residentes también tenía como principal residencias cercanas al litoral para per-
En otros ámbitos la evidencia muestra destino las playas. sonas de otros países o con cierto nivel
que el país mantiene retos importantes, En el 2023, el 53% de las visitas turís- de ingresos, generan impactos sociales
concretamente en lo relativo a la provi- ticas se asociaron a ASP, en las cuales y económicos relevantes, tal como se
sión de alimentos, turismo y recreación, los ecosistemas marino-costeros son el analiza en la sección sobre turismo resi-
y productos naturales. En suma, aunque principal atractivo. Como se verá más dencial en este mismo capítulo. Aunque
los océanos exhiben, en términos genera- adelante, esto genera un motor econó- en menor medida se presentan tenden-
les, una buena salud es necesario poner mico importante y contribuye a la con- cias similares en Puntarenas (Jacó, Bahía
en marcha acciones en las áreas críticas. servación de la biodiversidad, pues los Ballena, Quepos y Cóbano) e incluso en
ingresos de las entradas a las ASP y de la costa caribe, por ejemplo, en Cahuita
Turismo aprovecha la riqueza las concesiones para servicios turísticos se registró un aumento del 269% de área
marino-costera, aunque con se destinan al presupuesto del Sinac. construida en ese período.
riesgos para la sostenibilidad Alrededor del 78% de la contribución Este tipo de desarrollo, con poten-
Los sistemas marino-costeros y las económica de las ASP está relacionada cial para el crecimiento económico y la
ASP tienen un papel crucial en la atrac- con el turismo (OECD, 2024). Según generación de oportunidades, también
ción turística y el desarrollo económico Biofin (s.f.) el capital natural del país se muestra desafíos. El 85% de los planes
de Costa Rica. Con sus largas costas y estima en 14.500 millones de dólares reguladores costeros existentes carecen
rica biodiversidad, el país se ha conver- por año, equivalente a un 23% del PIB de viabilidad ambiental (PEN, 2021).
tido en un destino para quienes buscan en el 2019. Más del 40% de este valor En muchos tramos de la zona marítimo-
la naturaleza. Según las encuestas del proviene de servicios culturales como la terrestre (ZMT) se han experimentado
Instituto Costarricense de Turismo, el recreación y el turismo. En ese año, antes desarrollos y construcciones ilegales, lo
72% de turistas que disfrutaron el país de la pandemia por covid-19, el turismo que amenazan los ecosistemas marino-
entre 2017 y 2019 lo hicieron para dis- representaba el 4,8% del PIB, casi el 8% costeros y la calidad de las atracciones
frutar de sol y playa, además de quienes del empleo formal y el 37% de las expor- turísticas (OCDE, 2023).
La capacidad administrativa en los Flamingo. Esta actividad también tiene

municipios costeros es aún más débil que vínculos con servicios de apoyo, como el Cuadro 4.4
en el resto del país, pues estas áreas están alojamiento, la alimentación y la venta Ingresos generados por la
escasamente pobladas y presentan niveles de insumos. En términos generales, se pesca deportiva y chárter a
de desempleo y pobreza superiores a la estima que en 2015 esta actividad generó nivel nacional. 2015
media. Un marco regulatorio fragmenta- ingresos entre 499 y 520 millones de
(millones de dólares)
do, la débil cooperación interinstitucio- dólares (cuadro 4.4).
nal, la escasa participación de las comu- Rubro Promedio
nidades locales y las fuertes presiones de Pesca comercial: mayor presión
Salarios de las personas 12,7
los grupos de interés han impedido el sin criterios de sostenibilidad tripulantes de las
desarrollo y uso efectivo de los planes en Además de su valor extraordinario embarcaciones
la ZMT (Moreno Díaz et al., 2019). La desde la perspectiva ambiental y eco- Ingresos generados en el sector 460,4
no aplicación de estas regulaciones, a su lógica, y de su aprovechamiento como turístico
vez, genera presiones ambientales: inva- atractivo turístico, uno de los servicios Mano de obra derivada 36,5
sión de zonas protegidas, generación de derivados de la zona marino-costera es la del mantenimiento de
residuos sólidos y líquidos, alteración del pesca. Como se mencionó previamente, embarcaciones
hábitat de muchas especies, alteraciones esta es una actividad cuya información Total 509,6
derivadas del cambio climático, etc. tiene limitaciones, no solo en cuanto a
Aunque no es el centro de este análi- la precisión de las estadísticas existentes, Fuente: Corrales, 2024a con datos de IICE-UCR,
sis, se debe anotar que la generación de sino en particular por el desconocimien- TBF y Fecop.
divisas por el turismo no se traduce nece- to sobre la biomasa disponible y los posi-
sariamente en mejores condiciones para bles impactos del ritmo al que se realiza. aumento. Entre el 2010 y el 2017, se man-
el desarrollo humano de las poblaciones Por tanto, los datos sobre la frecuencia tuvieron relativamente estables, pero con
costeras. De acuerdo con el Índice de de la pesca deben tomarse siempre bajo algunas fluctuaciones menores, a par-
Desarrollo Social (IDS), en Guanacaste14 el entendido de esa escasa capacidad de tir del 2017 muestran un crecimiento
el 5% de los distritos costeros tiene un conocer y gestionar de forma adecuada pronunciado y constante, alcanzando su
IDS muy bajo y un 58%, un IDS bajo. las garantías de sostenibilidad para la punto más alto en el 2022 con cerca de
Puntarenas presenta un panorama simi- biodiversidad y la actividad misma. 35.000 toneladas métricas. Este patrón
lar, con el 17% de sus distritos costeros En el período 2010-2022, los desem- obedece, principalmente, al incremento
en IDS muy bajo y 46% de IDS bajo. barques totales de la actividad pesquera en el desembarque de especies pelágicas
Por su parte, en Limón un 55% de los en el país muestran una tendencia al a partir del 2017 (gráfico 4.19). Según
distritos costeros reportan un IDS muy
bajo y un 27% un IDS bajo. En suma, el
desarrollo social de los distritos costeros Gráfico 4.19
es dispar, pero, además, las oportunida-
Comportamiento de los desembarques de pesca, por tipo de especie
des de las personas son limitadas, pese a
la presencia de importantes actividades
(toneladas métricas)
económicas turísticas, vinculadas con la 25.000
riqueza natural marino-costera de estas
localidades.
Un punto de encuentro entre el turis- 20.000
mo y la economía local es la pesca depor-
tiva. Se trata de una actividad que genera 15.000
ganancias, empleos (directos e indirec-
tos) y que está regulada (un ejemplo es
10.000
la práctica de “captura y liberación”), lo
cual busca la conservación de las especies
de interés y garantizar su continuidad 5.000
a largo plazo como un atractivo turísti-
co. Según la Federación Costarricense 0
de Pesca (Fecop), 249 personas estaban
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
empleadas en embarcaciones de pesca

deportiva y chárter en el 2018, especial- Peces esvicerados Pelágicos Tiburón
mente en Herradura, El Coco, Golfito,
Tamarindo, Puerto Jiménez, Quepos y Fuente: Corrales, 2024a con datos de Incopesca, 2024.
Corrales (2024a), lo anterior podría obe-

decer a cambios en las políticas pesque- Gráfico 4.20
ras, mejores técnicas de pesca, aumentos
Evolución de los desembarques de aletas de tiburón
en la demanda y también en el esfuerzo
de pesca, esto último como consecuencia (toneladas métricas)
de la ausencia de medidas de manejo 450
espacial marino.
400
En el caso del camarón, los datos
muestran un comportamiento fluctuan- 350
te desde el año 2010. Entre el 2010 y el
300
2013 aumentaron de forma considerable,
con su punto más alto en el 2013 con 250
aproximadamente 2.500 toneladas y una
200
caída posterior a partir del 2014, tenden-
cia que continúa hasta el 2017 en valores 150
cercanos a las 500 toneladas métricas.
100
La reducción puede estar relacionada
con la sobreexplotación, los cambios en 50
las políticas pesqueras (como la prohibi-
0
ción provisional de la pesca de arrastre)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
o problemas ambientales que afectaron
a las poblaciones de esta especie. Desde
Fuente: Corrales, 2024a con datos de Incopesca 2024.
el 2018, los desembarques de camarón
se mantienen en niveles bajos y estables
(alrededor de 500 toneladas métricas o
menos). Otra forma de producción pesquera na del Golfo de Nicoya, especialmente
En cuanto a las aletas de tiburón, estas que se ha venido desarrollando en el en los distritos de Colorado, Lepanto,
se registran cuando se ha desembarcado país es la maricultura, fundamentalmen- Chomes, Puerto Jesús y Abangaritos
el tiburón completo y se desprenden poste en el Golfo de Nicoya. Las principales (Ramírez, 2023).
teriormente. Se observa una disminución especies cultivadas son el camarón blan- Por último, con respecto a la produc-
notable entre el 2000 y el 2004 (gráfico co, el pargo mancha y la ostra japonesa ción acuícola, la tilapia es la especie más
4.20), que podría deberse a la imple- (Ramírez, 2023). En el 2022, la produc- significativa, con 13.949 toneladas en
mentación de políticas de conservación ción total asociada a la maricultura fue de el 2022, lo que equivale al 83,2% del
más estrictas, regulaciones pesqueras 2.185 toneladas métricas, principalmen- total. Pese a una notable disminución
o una disminución en las poblaciones te de las dos primeras especies menciona- en el 2020, para el período 2020-2022
(Corrales, 2024a). Del 2005 al 2014, los das. La mayoría de los organismos acuáti- se registró una recuperación. La trucha
desembarques se estabilizaron, aunque cos cultivados en Costa Rica pertenecen se redujo al pasar de 692 toneladas en el
con algunas fluctuaciones, y se mantuvie- al agua dulce, entre los que se destaca la 2020, a 554 toneladas en el 2022. Por su
ron entre 50.000 y 200.000 kilogramos; tilapia (Oreochromis spp.) con un 83,2%, la parte, el pangasius aumentó a 84,3 tone-
entre 2020 y 2022 se registra un nuevo trucha arcoíris (Oncorhynchus spp.) con un ladas en ese año, aunque su participación
“pico”, que supera los 200.000 kilogra- 3,3%, el pangasius con un 0,5% y los lan- es apenas de un 0,5%. En términos del
mos por año. gostinos (Macrobrachium spp.) con menos área de producción, el camarón es la espe-
Según la Lista Roja de la UICN, el del 0,1% (Incopesca, 2024). cie con mayor tamaño, cubre el 75,8% del
77% de los desembarques corresponden En el país también se cultivan camaro- total (Incopesca, 2024).
a especies de tiburones clasificadas como nes, la mayor proporción corresponde a
vulnerables; es decir, que enfrentan un Litopenaeus vannamei con aproximada- Flota de mediana escala domina
alto riesgo de extinción si continúan las mente 1.435 hectáreas de espejo de agua el desembarco de pesca
tendencias actuales. Lo anterior sugiere dedicadas a esta actividad. Predomina el La actividad pesquera en el país se
que las prácticas de pesca vigentes ejercen cultivo semintensivo, con densidades de desarrolla en categorías y dimensiones
una presión considerable en estas varie- siembra promedio de ocho individuos muy distintas. Con base en las licencias
dades y reiteran la necesidad de poner en por m2 y una media de producción de 800 de pesca que otorga Incopesca se puede
marcha medidas de gestión y conserva- kilogramos por hectárea, lo cual lo con- clasificar en pequeña escala, mediana
ción en las poblaciones de tiburones para vierte en uno de los sistemas menos efi- escala, avanzada y semiindustrial; tam-
evitar que entren en categorías de mayor cientes de la región latinoamericana. Esta bién se desarrolla la pesca turística,
amenaza (Corrales, 2024a). actividad se concentra en la parte inter- deportiva o de investigación. De acuerdo
con Incopesca (2024), el 83,5% de las

licencias otorgadas a febrero del 2024 Gráfico 4.21
correspondió a pesca de pequeña escala, Evolución de los desembarques de pesca, por tipo de flota
pero los desembarques son mayoritaria-
mente de la flota de mediana escala (73%;
gráfico 4.21). 14.000
La pesca con flota de pequeña escala se
define por su naturaleza artesanal y por- 12.000
que la realizan personas físicas sin el uso
en aguas continentales o en la zona cos- 10.000
tera. También incluye la pesca en flotas 8.000
con autonomía para faenar a máximo de
tres millas náuticas del mar territorial15. 6.000
Permite la captura de peces de escama,
crustáceos, calamares, langostas, pulpos, 4.000
tiburones y dorados. Las licencias se otor-
2.000
gan según las características y artes de
pesca empleados, usualmente cuerdas de 0
mano, trasmallos con diferentes luces de 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
malla y líneas con longitudes máximas Pequeña escala Mediana escala Semiindustrial
y determinado número de anzuelos. En
general, los desembarques de esta flota Fuente: Corrales, 2024a con datos de Incopesca, 2024.
en todas las regiones son fluctuantes y se
registran mayoritariamente en el Golfo
de Nicoya (gráfico 4.22). Gráfico 4.22
Guanacaste es la segunda región con
mayor volumen de descargas. La fluc- Evolución de los desembarques de pesca de la flota de pequeña
tuación en este caso se asocia a condicio- escala, por región
nes climáticas, cambios en las políticas (toneladas métricas)
de pesca, fluctuaciones en la población
de peces y eventos socioeconómicos que 2.500
afectan la actividad (Corrales, 2024a).
Ahora bien, la pesca de mediana esca-
2.000
la se caracteriza por involucrar tanto
a personas físicas como jurídicas que
operan a bordo de embarcaciones con 1.500
capacidad para faenar hasta un máximo
de cuarenta millas náuticas. Los tipos de 1.000
pesca autorizados para esta flota incluyen
combinaciones de especies como esca-
ma, tiburón, calamar, atún y dorado, 500
así como pelágicos, peces demersales y
pez espada. Las artes de pesca permiti- 0
das comprenden una amplia gama de 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
técnicas, incluyendo el uso de líneas sin
Golfo de Nicoya Guanacaste Quepos Golfito Limón
límite de longitud, trasmallo con una
luz de malla mínima de 8,9 cm, cuerdas Fuente: Corrales, 2024a con datos de Incopesca, 2024.
de mano, poteras (cuerdas de mano con
varios anzuelos) y línea vertical o palo caballos de fuerza. Los desembarques de una embarcación con autonomía para
verde (green stick) con una vara de entre de este tipo de pesca se dan principal- faenar superior a las cuarenta millas náu-
7,3 y 14,6 metros de altura. Además, mente en el Golfo de Nicoya, seguido de ticas, orientada a la captura de especies
las embarcaciones tienen un rango de Guanacaste y Quepos. pelágicas con palangre y otras de impor-
eslora que varía entre 7,7 y 27,9 metros, y Por su parte, la flota de escala avanza- tancia comercial. Se realiza por medios
están equipadas con motores estaciona- da se caracteriza por involucrar tanto a mecánicos, con una variedad de tipos
rios cuya potencia oscila entre 80 y 850 personas físicas como jurídicas, a bordo de pesca autorizada que incluye especies
como escama, tiburón, calamar, dora- en la década de 1980, período en el que y los principales retos para la gestión del
do, grandes pelágicos, demersales, pez se consolidó el atún aleta amarilla y el territorio, la conservación y el uso de los
espada, atún y sardina para carnada. Las barrilete como las principales especies recursos marino-costeros. La perspectiva
artes de pesca permitidas incluyen el capturadas (Ramírez, 2017). A partir conceptual se plantea desde los rasgos
trasmallo con una luz de malla mínima del 2019 se exhibió una tendencia al alza comunes y característicos de las comu-
de 8,9 cm, cuerdas de mano, líneas con en el desembarque total de esta especie. nidades, la institucionalidad, la gober-
una longitud máxima de entre 5.000 y Como se observa en el gráfico 4.23 el nanza y la gobernabilidad para el “buen
15.000 metros hasta 600 anzuelos por desembarque en aguas internacionales gobierno” de los espacios marino-cos-
cada 1.000 metros, y el palo verde (green muestra un aumento constante y soste- teros; a saber: participación, legalidad,
stick) con con una vara de entre 7,3 y 14,6 nido, representando la mayor parte del transparencia, responsabilidad, consen-
metros de altura. También se permite el volumen total, lo cual sugiere una posi- so, equidad, eficacia, eficiencia y sensibi-
uso de poteras, las cuales son cuerdas de ble expansión de la zona de captura, lidad (Ostrom, 1990; UN-Escap, 2009).
mano con varios anzuelos. Las embarca- mientras que el desembarque en aguas Esta sección desarrolla elementos sobre
ciones utilizadas en esta pesca tienen una nacionales registró un incremento más la evolución y características de dicha
eslora de entre 7,9 y 18,0 metros, y un moderado, aunque posteriormente se gobernanza, así como sus capacidades y
tonelaje neto que oscila entre 1,1 y 13,2 estabilizó. perspectivas. Dentro de los hallazgos, se
toneladas. Además, estas embarcaciones encontró que el ecosistema institucional
están equipadas con motores estaciona- Evolución, tensiones y cambios no solo ha variado de forma muy mar-
rios cuya potencia varía entre 60 y 450 en el enfoque de la gobernanza cada en el tiempo, sino que su avance y
caballos de fuerza. marino-costera complejidad han respondido a diversas
Por último, la flota de pesca semiin- La gestión de la zona marino-costera prioridades políticas enfocadas en la con-
dustrial está conformada por personas depende de un ecosistema institucional servación de ecosistemas y biodiversidad,
físicas o jurídicas que utilizan embarca- y una gobernanza relativamente nuevos así como el uso y aprovechamiento de los
ciones diseñadas específicamente para la y cambiantes, con importantes fluctua- recursos (sosteniblemente o no). En la
captura de camarón con red de arrastre, ciones en su enfoque, esquema formal y actualidad, las capacidades y las tensio-
así como sardina y atún con redes de logros. Para este capítulo se preparó una nes por intereses y prioridades marcan
cerco. Los artes de pesca permitidos son investigación (Aguilar, 2024) que descri- parte de la discusión y conflicto en este
las redes de cerco de multifilamento, con be esta institucionalidad, caracteriza a la sector.
una longitud máxima de 450 metros y gobernanza e identifica las capacidades
utilizadas en profundidades menores a
44 metros. Las embarcaciones de esta
flota tienen una eslora que varía entre
19,8 y 22,6 metros, con un tonelaje neto Gráfico 4.23
que oscila entre 18,0 y 28,9 toneladas. Evolución de los desembarques de flota atunera extranjera,
Están equipadas con motores estaciona-
por sitio de captura
rios con una potencia entre 360 y 425
caballos de fuerza. En este caso, los des-
embarques siguen una tendencia a la baja 18.000
entre 2015 y 2022, en especial a partir
del período 2015-2016, cuando disminu- 16.000
yó de aproximadamente 1.500 toneladas 14.000
métricas a cerca de 700 toneladas métri-
12.000
cas. Esta reducción puede atribuirse a
la prohibición de la pesca de arrastre de 10.000
camarón impuesta en el 2013, la cual
8.000
parece tener un impacto significativo en
la flota semiindustrial (Corrales, 2024a). 6.000
En lo concerniente a la pesca de atún 4.000
cabe mencionar que desde la década de
1960 ha estado dominada por la flota 2.000
internacional cerquera. Durante el perío- 0
do 1970-1974 se registró una caza de 2019 2020 2021 2022
6.600 toneladas en promedio al año, Aguas internacionales Aguas nacionales
cifra que aumentó significativamente de
entre 30.000 y 36.000 toneladas anuales Fuente: Corrales, 2024a con datos de Incopesca, 2024.
La evolución del ecosistema recursos, a finales de esa década se emite, desarticulado y obsoleto (Comisión
institucional ha sido variable y tieron normativas en el Golfo de Nicoya: Nacional del Mar, 2013).
con prioridades fluctuantes vedas periódicas, límites de tamaños y
Uno de los primeros análisis especí- capturas, regulación de luz de malla y
ficos sobre el ecosistema institucional el anzuelo y una zonificación (Obando- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
marino y costero costarricense lo reali- Campos, 2021; Obando-Campos y
zó la Comisión Interinstitucional de la Latorre, 2023). Para 1994 se incorporó la GOBERNANZA E
Zona Económica Exclusiva en el 200816. provisión de subsidios a los combustibles INSTITUCIONALIDAD DE LOS
En ese momento se valoró como una para la flota pesquera y el otorgamiento RECURSOS MARINO-COSTEROS
administración con múltiples institu- de un aporte económico durante la veda. véase Aguilar (2024), en
ciones, con poca coordinación y trasla- Las debilidades en el control de estos www.estadonacion.or.cr
pes, y sin un accionar vinculado a una subsidios y aportes han favorecido su uso
estrategia general. Además, se señaló la en situaciones de pesca ilegal, invasión de
ausencia de metas y una visión nacional áreas protegidas y apoyo al narcotráfico En la segunda etapa se creó el
en el tema, debilidades de rectoría y poca (Jiménez, R., 2023). Viceministerio de Aguas y Mares (en
articulación entre iniciativas y agendas Además, en ese año se creó el Incopesca, el 2012) con el objetivo de implemen-
como la pesca, el turismo y la conser- una entidad con importantes funciones, tar la agenda azul del país mediante
vación (Comisión Interinstitucional de pero escasos recursos humanos y financie- una serie de políticas públicas (Salas,
la Zona Económica Exclusiva de Costa ros, y con la participación del sector que le 2012). Se determinó que tendría bajo
Rica, 2008). corresponde regular en su esquema direc- su rectoría a la Dirección de Agua, la
Históricamente, la respuesta institu- tivo. Pese a su especialidad en el tema, no Dirección Marino Costera, el Programa
cional en este sector ha mostrado grandes logra un manejo adecuado del recurso, Nacional de Humedales y el Comité
debilidades. Jiménez (2023) señala que, carece de una base científica fuerte y de de Humedales (responsable de la
desde la época colonial y hasta mediados estudios sobre biomasa y estado de las Convención Ramsar), asimismo las
del siglo XX, el Estado fue permisivo poblaciones (Jiménez, R., 2023). Áreas de Conservación Marino Costeras,
con el extractivismo en el uso de los Durante el siglo XXI, se pueden iden- Parque Marino del Pacífico (Puntarenas),
recursos hasta su agotamiento en algu- tificar cuatro grandes etapas del desa- el Tribunal Ambiental Administrativo,
nos casos. Se crearon entidades ‒que no rrollo del ecosistema institucional (dia- la Contraloría Ambiental y el Instituto
permanecieron‒ como el Departamento grama 4.1). Las primeras tres buscan un Meteorológico Nacional (TAA, 2012).
de Vida Silvestre y el Departamento de modelo de institucionalidad y gobernan- En la administración 2014-2018 se con-
Conservación y Pesca, ambos adscritos za integrado y eficiente, ante los retos que virtió en el Viceministerio de Aguas,
al MAG. Entre las décadas de 1960 y generan las políticas productivas hacia Mares, Costas y Humedales y en la
1990 aumentó la participación estatal, el sector pesquero y los esfuerzos de de 2018-2022 volvió a la denomina-
enfocada en el apoyo a los esquemas conservación de las costas y mares. Los ción anterior, con el mismo mandato.
productivos y de mercadeo de produc- cambios en las políticas públicas detecta- Desapareció en la administración 2022-
tos pesqueros, bajo diferentes modelos dos en el último período dan señales en 2026.
asociativos (cooperativas, cámaras, aso- la dirección contraria y generan descon- En general, en las dos primeras eta-
ciaciones, sindicatos) y apoyo financiero tento social. Este fenómeno se presenta pas y hasta el 2018, se fueron creando
gubernamental y de agencias de coope- de forma paralela al liderazgo que generó comisiones y consejos presidenciales des-
ración internacional (Jiménez, R., 2023). la participación del país en la preparación tinados a organizar a las instituciones y
Con la llegada de la Ley de la Zona de la Conferencia de los Mares 2025. a actores de la sociedad civil para aten-
Marítimo Terrestre (n° 6043 de 1977), En la primera etapa se presentan varios der los desafíos y retos de esta agenda.
se introdujo en el país un modelo de ges- hitos clave. La creación del Consejo Estas comisiones se han centrado en la
tión interinstitucional que vincula a las Nacional del Mar en el 2010 y de la generación de datos para la toma de
municipalidades, el ICT, el INVU y el Comisión Nacional del Mar (Conamar) decisiones (Comisión Interdisciplinaria
Sinac en la administración y la toma de en el 2012, así como la publicación de la de la ZEE, Comisión Presidencial para la
decisiones técnicas con respecto al mane- Política Nacional del Mar 2013-2028, Gobernanza Marina) y la constitución de
jo de esta parte del Patrimonio Natural la cual, entre otros aspectos, plantea la un Consejo Nacional, cuya meta es inte-
del Estado. necesidad de considerar en la gestión de grar a las instituciones desde una visión
La crisis del sector agropecuario en los los recursos marino-costeros el enfoque política del mar y de atención de su desa-
años ochenta estimuló la actividad pes- institucional integrado, el reconocimien- rrollo de manera integral (Presidencia de
quera como opción productiva, lo cual to de que los ecosistemas marinos gene- la República de Costa Rica, 2018). En el
se combinó con una mayor demanda ran múltiples servicios y la importancia 2018, el ecosistema institucional estaba
de los Estados Unidos. En el marco de de mejorar la coordinación interinsti- compuesto por un grupo de instituciones
las presiones que esto generó sobre los tucional en un marco legal insuficien- con una agenda marina y de incidencia
Diagrama 4.1
Etapas de configuración del ecosistema institucional marino-costero. 2004-2024
2004-2013 2013-2018 2018-2022 2022-2024
Institucionalidad Inicio de proceso de rectorías Examen crítico de avances. Cambios en las líneas de
desarticulada adquiere especializadas integradas: Adopción del complejo política e interrupción del
conciencia de la necesidad VAM, VAMCH, CONAMAR. regionalizado modelo CGM proceso de la CGM y UGM,
de integración: CNM, CPGM. y UGM. vuelve la discusión pública de
las necesidades relacionadas
al modelo de gobernanza.
Fuente: Aguilar, 2024.
directa en la conservación, pesca, turis- Diagrama 4.2

mo, puertos y navegación. Se describió
como una red entre las instituciones vin- Distribución de los entes que conforman el ecosistema institucional
culadas entre sí (diagrama 4.2). del mar, según ámbito. 2018
Algunas entidades son de incidencia
indirecta y, si bien no tiene una agenda
marina definida, sus políticas y progra- Recursos
mas presentan un carácter transversal Conocimiento naturales y
y educación gestión ambiental
y pueden utilizarse en el desarrollo de
MEP INA Minae Minsa
las actividades asociadas al mar. En este Micitt Sinac Setena
momento sobresale la constitución del
Consejo Nacional de Desarrollo del Mar Seguridad Ordenamiento
(decreto 40473-MP-RE-MEIC-Minae- MSP Mivah CNE
M AG -SP-MOP T-M TS S -M DH I S - Guardacostas IFAM
TUR) como un ente conformado por un
órgano de carácter político (integrado
por jerarcas ministeriales) y uno de carác-
ter técnico (que implementa las decisio- Gobernabilidad
y gobernanza
nes y políticas derivadas del primero;
Presidencia de la República de Costa
Economía azul
Rica, 2018).
En el 2019, el Gobierno central plan- Navegación Bienestar humano
y puertos y productividad Planificación
teó un modelo de gobernanza similar al Mideplan
MOPT IMAS Inder
del Sinac. Así, mediante decreto, se creó Incop MAG MTSS
un mecanismo de gobernanza para los Japdeva MEIC ICT
espacios marinos sometidos a la juris- Incopesca
dicción del Estado costarricense. Para Política exterior
ello se establecieron dos niveles. Una Cancillería
Comisión para la Gobernanza Marina
(CGM) como órgano interministerial de
coordinación y con carácter permanente
para la articulación y gestión integrada Fuente: Presidencia de la República de Costa Rica, 2018.
de las diferentes instancias del sector
público que forman la institucionalidad ble como de conservación y restauración En la administración 2022-2026 se
marino-costera. Asimismo, se crearon para la conservación de los recursos mari- plasmaron cambios en el marco insti-
unidades de gobernanza marina (UGM) nos. Como parte de este esfuerzo, en el tucional. Se eliminó el Viceministerio
como modelo de gestión y gobernanza, 2021 se publicó la Guía Metodológica de Agua y Mares delegando sus funcio-
en las cuales coexisten diferentes regí- para el Ordenamiento Espacial Marino. nes al Viceministerio de Ambiente, y se
menes jurídicos y actividades económi- Sin embargo, las UGM aún no están detuvo la implementación de la CGM.
cas, tanto de aprovechamiento sosteni- establecidas. No obstante, el Minae mantiene la
Secretaría Ejecutiva de conformidad con las dificultades para implementarlo en necen (Hernández y Quirós, 2023).
lo establecido en el artículo 7 del decreto función de la estructura definida y por Desde la perspectiva de las organi-
41775- MP-MSP-MAG-Minae-MOPT- la cantidad y diversidad de participantes zaciones de sociedad civil, se reconoce
TUR (E: Asch, 2024; E: Tattenbach, (E: Asch, 2024; E: Tattenbach, 2024). que la gobernanza marino-costera está
2024). También se otorgó el cargo de A lo anterior se suma los pocos recursos conformada por una multiplicidad de
ministro sin cartera al presidente eje- económicos con que cuentan las institu- instituciones, entre las que sobresalen
cutivo de Incopesca con el propósito de ciones del sector para realizar sus tareas, el Servicio Nacional de Guardacostas,
fortalecer su rectoría (Acuerdo 019-P principalmente aquellas vinculadas al Minae, Sinac e Incopesca. Con respec-
del 10 de mayo del 2022). Sin embar- control, vigilancia e investigación. En to a su funcionamiento en el marco de
go, el Reglamento Orgánico del Poder el 2023, los fondos asignados al Minae la gobernanza vigente, se valoró que la
Ejecutivo ubicó al Incopesca como parte representaron un 0,5% del presupuesto Presidencia de la República y los sectores
del Sector Agropecuario bajo la recto- nacional y un 0,1% del PIB (Ministerio sociales, con intereses empresariales y de
ría del MAG y en el Consejo Nacional de Hacienda, 2023). Las limitaciones en cooperación, desempeñan un papel fun-
Ambiental bajo la coordinación del este ámbito también dificultan el avan- damental, pues tienen un alto nivel de
Minae (decreto 43580-MP-PLAN). En ce en la consolidación de un modelo influencia en la formulación y ejecución
el 2024 no se renovó ese rango para de ordenamiento espacial marino que de las políticas públicas. Por el contra-
la presidencia de dicha entidad (E: responda a las necesidades y prioridades rio, se determinó que aquellos entes con
Tattenbach, 2024) y además durante un para la sostenibilidad de los ecosistemas tareas focalizadas, como la Comisión de
año no se nombró la persona para el vice- marinos-costeros (Aguilar, 2024). Gobernanza Marina, no tienen poder de
ministerio de ambiente. Al mismo tiempo, se percibe retos aso- influencia; mientras que el sector pesque-
ciados a la descoordinación institucional y ro funge principalmente como un ente
Percepción de los actores al marco legal. En el primer caso, se debe asesor en temas productivos y sociales
da cuenta de retos en la mencionar el “aislamiento” institucional, (para más detalles sobre este ejercicio y la
institucionalidad las visiones divergentes y la poca disposi- metodología empleada para su desarrollo
La evolución de la institucionalidad ción para asumir la gestión del mar como véase Aguilar, 2024).
marino-costera en Costa Rica ha posicio- una responsabilidad colectiva (Comisión Por último, desde las organizaciones
nado en la agenda nacional ‒con distinta Nacional del Mar, 2013; Samper-Villareal sociales se percibe que la desintegración,
intensidad‒ la importancia de atender los et al., 2020; Presidencia de la República, la priorización de intereses sectoriales y
desafíos, las tensiones y presiones que se 2018; E: Asch, 2024). En el segundo, se los poderes fácticos condicionan el ejerci-
ciernen sobre los ecosistemas, las pobla- señala que resulta insuficiente, desarticu- cio eficaz, efectivo, participativo y trans-
ciones y las comunidades costeras. Para lado y obsoleto con vistas a la magnitud parente del ecosistema institucional del
ello se reconoce que, entre otros aspec- de retos que se enfrentan en este campo. sector marino-costero (Aguilar, 2024).
tos, es preciso que los entes vinculados Por otra parte, se estima que los meca- Asimismo, la falta de compromiso políti-
a la gestión de este espacio cuenten con nismos de participación de la sociedad co del Estado con el sector, la corrupción,
recursos y capacidades técnicas, huma- civil (para la gestión efectiva y respon- el faltante de recursos (técnicos, huma-
nas, financieras y tecnológicas. Con el sable de los espacios marinos y costeros) nos y financieros), la dispersión de tareas,
objetivo de ahondar en este último aspec- no solo son insuficientes, sino que tam- la ausencia de una rectoría política uni-
to y conocer la valoración de distintos poco permiten alcanzar un nivel real ficada y la penetración del narcotráfico
sectores sociales, Aguilar (2024) realizó de incidencia en la toma de decisiones están entre los problemas que alimentan
una revisión documental y una consulta y en los distintos procesos de la gestión. las tensiones y conflictos entre los distin-
a distintos actores. En esta sección se Paralelamente, se señala que no se reali- tos actores sociales.
presenta un resumen de los principales zan ejercicios de rendición de cuentas a las Sobre la rectoría unificada se plan-
hallazgos de este ejercicio. comunidades, lo cual genera dudas sobre tean diversas alternativas. No obstante,
En términos generales, se señala que, si la representatividad y la legitimación de la mayoría de las personas consultadas
bien se ha logrado avanzar en la construc- estos espacios (Comisión Nacional del se inclina por un modelo con un alto
ción de elementos que apuntan a una ges- Mar, 2013; Samper Villareal et al., 2020; nivel de supervisión del Poder Ejecutivo
tión marino-costera integrada, persisten Presidencia de la República, 2018; E: (alta capacidad de conducción). Lo ante-
retos importantes. Uno de los principales Asch, 2024). Al respecto, cabe mencio- rior coincide con algunas de las percep-
es la ausencia de una rectoría fuerte y nar que para el 67,9% de las personas ciones institucionales (E: Asch, 2024).
capaz de coordinar el sector marino cos- consultadas en la encuesta “Percepción La centralización de competencias en el
tero. La propuesta de la Comisión para sobre las islas en Costa Rica y las condi- Minae por transversalidad y el delegar
la Gobernanza Marina de establecer una ciones de vida de sus pobladores”, a cargo acciones en entes como la Comisión de
coordinación rotativa se vio limitada por del Idespo-UNA en el 2023, el Estado Gobernanza Marina o un Viceministerio
las asimetrías en la institucionalidad y costarricense no administra de manera de Aguas y Mares son otras de las opcio-
los cuestionamientos al modelo, así como adecuada los mares y costas que le perte- nes que se formularon (Aguilar, 2024).
Confictividad social y
participación de la sociedad civil Gráfico 4.24
son incipientes, pero intensas Acciones colectivas en materia ambiental y marino-costera
Para implementar modelos exitosos de
gobernanza marino-costera es esencial 60
contar con actores sociales comprometi-
dos con la agenda que se promueve con 50
y desde la institucionalidad, y también
con la que se impulsa desde la perspec-
40
tiva crítica y el contrapeso de la sociedad
civil en favor de la conservación y el uso
30
sostenible de los recursos de esa zona.
En el mismo sentido, resalta la participa-
20
ción en el desarrollo de políticas públicas
para los mares y costas. Este tipo de
colaboración empodera a las comuni- 10
dades y fomenta una responsabilidad
compartida en el uso y protección de 0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
los ecosistemas marinos, al alinear los
intereses comunitarios con los objetivos
de sostenibilidad a largo plazo (Cornier, Ambiental Marino-costero
2014; Unesco-IOC, 2021). Este apartado
analiza el comportamiento de la conflic- Fuente: Aguilar, 2024 a partir de la base de datos de acciones colectivas del PEN.
tividad en el mediano plazo, así como la
participación de las organizaciones en
la discusión, promoción, defensa, ela- dades. Ello contrasta con lo reportado Ambiental. En esta plataforma se docu-
boración e implementación de políticas en materia ambiental, donde una alta mentan 22 protestas ecológico-distribu-
públicas en la materia (Aguilar, 2024). proporción de las protestas son encabe- tivos en Costa Rica. Las relacionadas con
zadas por la población (41%). A su vez, la los ecosistemas marino-costeros repre-
Acciones colectivas permeadas mayoría de las demandas están dirigidas sentan la mitad y cobraron más relevan-
por los conflictos pesqueros contra las instituciones descentraliza- cia entre el 2010 y el 2014. Lo anterior
Este capítulo da seguimiento cada año das (Incopesca, Sinac17), ministerios, la concuerda con el último ciclo de alta
a la conflictividad, a partir de la base de Asamblea Legislativa y la Presidencia de conflictividad ambiental en el país. Cabe
datos de acciones colectivas del PEN. la República. Se valida la noción de que la mencionar que la mayoría de los conflic-
Se enfoca en aquellas protestas vincu- mayor parte de estas medidas se dirigen tos reportados en ese período se presenta-
ladas con los temas marino-costeros contra el Estado, en diferentes niveles o ron en las provincias costeras, sobre todo
entre 1992-2023. El protagonismo de las conglomerados. en Guanacaste, y en la década anterior
acciones colectivas en este tema, aunque En lo concerniente al repertorio, es en Puntarenas (Aguilar, 2023). Según
fluctuante, ha ido en aumento. Como se decir, a los hechos y actos específicos el Atlas de Justicia Ambiental (2024) la
observa en el gráfico 4.24, del total de que se registran en las distintas acciones pesca de arrastre, el aleteo de tiburones,
acciones en materia ambiental en el 2017 colectivas, dominan los casos de decla- la pesca con artes inadecuados, la pesca
casi una tercera parte estaba vinculada al raciones públicas y ante entidades (47 y extracción de recursos sin permisos y
sector y en el 2020 cuatro de cada diez de 83). Las acciones de calle (marchas, la pesca fantasma figuran entre los temas
lo estaban. Aunque en períodos prece- mitines o concentraciones, caravanas y que generan mayor conflictividad.
dentes (1992-1999), su peso fue menor, bloqueos) suman 26 del total. Esta ten-
mantuvo la presencia y entre 2010 y 2016 dencia es también diferente al sector Sociedad civil se vincula
estuvo entre los principales asuntos de ambiental, donde las acciones de calle activamente con la
protesta. suman el 41%. Esto indica que el sec- institucionalidad
Los actores dominantes en la ejecución tor concentra más en influir en la opi- Sea para realizar acciones en defen-
de las acciones colectivas en el sector nión pública y las decisiones de política sa del ambiente marino-costero o para
marino-costero y de pesca entre 1992 mediante la presión del lobby, que en la formar parte de las decisiones, debates
y el 2023 fueron las personas produc- acción directa (Aguilar, 2024). y políticas públicas que acompañan su
toras, concretamente el sector pesque- Para ampliar el análisis sobre la conflic- gestión, una sociedad civil organizada es
ro; le siguen los grupos ambientalistas tividad, se estudian los datos reportados un elemento clave. En materia ambiental
y las personas de las diferentes comuni- para este tema en el Atlas de Justicia se han identificado como organizaciones
informadas, proactivas, que conocen los

canales de denuncia y utilizan la ins- Gráfico 4.25
titucionalidad, ya sea para colaborar o
generar contrapesos. Obando (2021) y Temas de trabajo de las organizaciones sociales consultadas
Obando y Latorre (2023) caracterizaron (cantidad de menciones)
dos grandes grupos en temas marino-cos-
teros: uno enfocado en la conservación y Gobernanza marino-costera
otro en el aprovechamiento sostenible. Conservación
Para este capítulo se realizó una consulta
Biodiversidad
con varios grupos sobre sus temas de
Áreas protegidas
interés (Aguilar, 2024). De diecinueve
Participación pública
que respondieron la consulta (gráfico
Educación y capacitación
4.25), trece se identificaron como parte
Justicia ambiental/conflictos
de la coalición conservacionista, tres de
Humedales
la de aprovechamiento sostenible y tres
con un enfoque intermedio y permeado Derechos humanos
por la participación. Turismo
Impactos y gestión de riesgos
De estas entidades, 15 señalaron haber por cambio climático
colaborado o desarrollado algún tipo de Gestión integral de residuos/economía circular
trabajo junto con instituciones públi- Derechos
cas del sector marino-costero y de pesca Gestión integral de cuencas y mares
(proyectos, consultorías, asesorías, parti- Pesca, acuicultura y otras actividades
cipación en validación de políticas, entre Economía verde/azul
otros). Estas colaboraciones se han esta- Ordenamiento territorial
blecido principalmente con el Sinac y Energía marina
con otras entidades bajo la rectoría del Otros
Minae o con gobiernos municipales, y Pago por servicios ecosistémicos
todas se orientaron fundamentalmente Certificaciones azules
a la definición o validación de políti- Minería marina
cas y, en menor medida, a la política,
0 5 10 15
gobernanza. En cuanto a los argumentos
de trabajo se determinaron dos gran- Fuente: Aguilar, 2024 a partir del sondeo con organizaciones de la sociedad civil.
des vetas (Aguilar, 2024): la primera se
relaciona con la gobernanza y la con-
servación marino-costera; en este grupo de que este tipo de desarrollo inmobilia- regional de Guanacaste y los distritos de
se ubican 14 de estos entes. La segunda rio, en zonas vinculadas con el patrimo- Lepanto, Paquera y Cóbano, y los patro-
estudia la biodiversidad marino-costera, nio natural, genera tendencias que no nes de desigualdad y segregación. Dado
las ASP como la participación pública en favorecen el desarrollo amplio y soste- que no se pudo concretar con detalle el
el tema (al menos 12). nible de la población, sino una marcada Censo 2022 y utilizarlo para este ejerci-
desigualdad social. Desde el 2002, con cio, los resultados de ese análisis para el
Aporte especial: turismo la apertura a vuelos internacionales del período intercensal 2000-2011 se pueden
residencial en Guanacaste Aeropuerto Daniel Oduber Quirós en consultar en Pérez y Agüero (2024). Allí
y su potencial impacto en la Liberia, se experimentó un incremento se plantea que la distribución territo-
desigualdad del turismo residencial asociado a flujos rial de las viviendas muestra importantes
de capital extranjero en un contexto de niveles de segregación socioeconómica
Este capítulo incorporó un estudio pocas reglas de ordenamiento territorial y aumentó la concentración de hogares
en un área poco explorada entre sus y una débil institucionalidad para gestio- de altos ingresos en áreas específicas que,
esfuerzos previos sobre ordenamiento narlas (Román, 2011). si bien se mantienen mayoritariamente
territorial: el turismo residencial. Por su Con el fin de profundizar en este tema en las ciudades, empiezan a desplazarse
vínculo con el uso del suelo costero, en se toma como caso de estudio el Pacífico hacia las zonas costeras (donde se espe-
gran medida, y su impacto potencial en Norte de Costa Rica, concretamente la ran los mayores efectos del turismo resi-
la vida de las personas de zonas marino- costa de la provincia de Guanacaste. La dencial), así como a lo largo de las rutas
costeras, se incorpora como un primer investigación base analiza la transfor- nacionales que conectan Nicoya con
aporte exploratorio en esta Mirada a pro- mación espacial de la estructura social Santa Cruz, con Liberia y con la costa.
fundidad. El estudio parte de la hipótesis asociada al cambio en la base económica El análisis de las dinámicas territoria-
les en Guanacaste, concretamente del mantenerse alrededor de los 60 metros 13 distritos que se consideran costeros19 y
surgimiento de estructuras espaciales cuadrados (m2), lo cual sugiere que la varias cabeceras cantonales (Tamarindo
de segregación residencial en el 2011, construcción residencial predominante y Cabo Velas en Santa Cruz, así como
sugiere como causa al turismo residen- es la vivienda social, cuyo tamaño estan- Cóbano y Paquera, que también incluyen
cial; en otras palabras, la llegada de per- darizado ronda entre 42 y 56 m2. Liberia áreas protegidas importantes).
sonas inmigrantes de altos ingresos de antes del 2003 mostraba un comporta- Si se excluye a Liberia, todos los con-
forma permanente o temporal. En tanto miento similar, sin embargo, a partir de glomerados muestran tendencias simila-
adquieren bienes inmuebles que, a su vez, ese momento el tamaño aumentó a cerca res. Antes del 2002, se registraron osci-
aumentan la demanda por uso residen- de 80 m2. En el caso de los distritos coste- laciones importantes en el área promedio
cial en la región, generado, entre otros ros, la tendencia creciente que se observó de las viviendas. A partir del 2003 y hasta
aspectos, un nuevo segmento de merca- desde antes del 2003 se aceleró rápida- el 2009, el comportamiento de esta varia-
do en los lugares donde se establecen: mente hasta alcanzar un pico alrededor ble sigue tendencias crecientes. Desde ese
viviendas más lujosas, caras y grandes. de los 180 m2 entre el 2006 y el 2008; momento, el tamaño de las edificaciones
Por lo tanto, en estas localidades (donde aunque a partir de ese año el tamaño habitacionales tiende a estabilizarse en
las transformaciones sociales son más medio de la construcción fue menor, se un valor menor al pico para el período
profundas), la construcción de viviendas mantuvo con oscilaciones alrededor de 2009-201020 y, cuando se observa un
y apartamentos muestra patrones distin- 140 metros cuadros: más de tres veces el patrón creciente, se da muy por debajo
tos de los que se observan en otras áreas valor correspondiente a los distritos no de la media. La principal diferencia entre
de esta zona. costeros durante ese período. los tres conglomerados se presenta en el
Visto a el largo plazo, la intensidad de Para comprobar si las tendencias de valor de la mediana. Para el conglomera-
estos cambios no ha sido constante en construcción residencial en los distri- do 2 (territorial) esta oscila entre 10 y 50
el tiempo. Mientras en el período 2002- tos costeros son diferentes de las que viviendas; en el 3 (ciudades secundarias)
2007 se experimentó un crecimiento ace- se presentan en los no costeros, Pérez y está por encima de las 100 viviendas y
lerado en la construcción de viviendas Agüero (2024) aplicaron un algoritmo en el cuarto (turismo residencial) varía
para este tipo de uso (asociado a su auge), de agrupamiento jerárquico a las series entre 50 y 100 viviendas (Pérez y Agüero,
entre el 2008 y el 201218 se dio una drás- temporales de cantidad de obras resi- 2024).
tica caída de la demanda y, por tanto, de denciales construidas a nivel distrital Este análisis permite concluir que
la construcción asociada a ella. A partir para el período 1997-2021. Para ello, se aquellos distritos costeros donde se con-
del 2013 si bien se reporta una tendencia tomó como base la división territorial centran los atractivos asociados al turis-
creciente, se da a un ritmo más lento en administrativa de 1997, es decir, con el mo masivo y residencial se diferencian ‒
relación con lo reportado para el primer cantón de Hojancha como único distrito desde el punto de vista de la construcción
momento (Pérez y Agüero, 2024). El com- y agregando los distritos de Quebrada de viviendas‒ de otros distritos por las
portamiento de la cantidad de unidades Grande y Cabeceras de Tilarán. Como tendencias crecientes y mayor cantidad
habitacionales (viviendas y apartamentos) resultado de este ejercicio se obtuvieron y tamaño de las nuevas construcciones
y del área promedio de construcción coin- cuatro conglomerados. residenciales. Estos distritos coinciden,
cide con el auge del turismo residencial El primero lo conforma Liberia y en gran medida, con los asentamientos
que se experimentó antes de 2012 en muestra tendencias de cantidad de obras humanos donde se había detectado para
todos los distritos de Guanacaste (aunque residenciales construidas particulares. el período intercensal un aumento de la
la reducción en la cantidad de residencias En tanto se trata de una ciudad distin- desigualdad local explicado por el turis-
alcanza los valores mínimos en torno a ta del resto de asentamientos humanos mo residencial (Pérez y Agüero, 2024).
2010 para los distritos costeros y Liberia). de la región. El segundo, denomina- La dinámica descrita para nuevas cons-
do “territorial”, está integrado por 30 trucciones residenciales se acentúa en el
distritos no costeros y cinco costeros, a caso de los condominios y proyectos de
saber: Santa Elena de La Cruz (la mayor vivienda social. Según Pérez y Agüero
parte designada como área protegida), (2024), con datos del Registro Nacional,
TURISMO RESIDENCIAL Y
Cuajiniquil (Santa Cruz), Nacascolo entre el 2000 y el 2010 en el Pacífico
SEGREGACIÓN SOCIAL,
(Liberia), Zapotal y Bejuco (Nandayure), Norte se construyeron 248 condominios
véase Pérez y Agüero, 2024, en
todos con una parte de la costa designada residenciales para un total de 7.753 fincas
como área protegida. El tercer grupo ha filiales. Para el período 2011-2022, los
sido designado como “ciudades secunda- datos del Registro Nacional muestran
rias” y está formado por Nicoya, Santa una caída en ambos indicadores: 133
Si se analiza solo la evolución del área Cruz (ciudades relativamente grandes en y 5.443, respectivamente. Lo anterior
media construida entre 1993 y 2021 se la región, aunque menos que Liberia) y significa que la cantidad de fincas filiales
observa que, en los distritos no costeros, Sardinal en Carrillo. El último, llamado orientadas a desarrollos inmobiliarios de
con fluctuaciones importantes, tiende a “turismo residencial”, está integrado por este tipo se redujo un 30%, mientras la
cantidad de condominios disminuyó a Por el contrario, los condominios resi- distritos que conforman el conglome-
casi la mitad; esto implica un aumento en denciales se localizan fundamentalmente rado de “turismo residencial” y que, en
el tamaño promedio de cada desarrollo y, a lo largo de la costa, siendo este elemento un primer momento, se concentraron
por tanto, un aumento de su potencial el principal atractivo del turismo residen- en los focos de desarrollo de este tipo en
efecto segregador. En cuanto a su impor- cial (mapas 4.5). Uno de los efectos de Tamarindo y Playas del Coco (Román,
tancia relativa en el mercado inmobilia- esta última dinámica es la demanda de 2011). Aunque para el segundo período
rio, los datos muestran que en la zona de servicios e infraestructura que no necesa- (2011-2022), el patrón se organiza casi
estudio entre 2000 y 2021, se constru- riamente está planificada o desarrollada. de forma exclusiva a lo largo de la costa,
yeron 55.150 viviendas y la cantidad de En tal sentido, se genera la necesidad de los focos de concentración se desplaza-
filiales fue apenas un 24% del total21. Por realizar inversiones que, desde el punto ron hacia el sur, específicamente hacia
su parte, los proyectos de vivienda social de vista del interés público, tienen impli- Cuajiniquil, cerca de Ostional.
alcanzaron 5.106 unidades, un 39% de la caciones sobre los recursos económicos y Dado que este tipo de desarrollo urba-
cantidad de fincas filiales y alrededor de el desarrollo urbano. no, a diferencia de lo que ocurre en la
una décima parte del total de viviendas En suma, al estudiar el patrón cons- GAM, genera nueva segregación residen-
construidas. tructivo de los condominios residencia- cial, llama la atención sobre la importan-
Al analizar los patrones de estos dos les, en el período bajo análisis, desde la cia de llevar a cabo una mejor gestión de
tipos de desarrollo urbano se encuentra perspectiva espacio-temporal y al asu- las herramientas de ordenamiento terri-
que los proyectos de vivienda social se mir el supuesto de que estos se orientan torial (Pérez y Agüero, 2024).
concentran en las principales ciudades de principalmente al turismo residencial,
la región, como respuesta a la demanda se confirma que su desarrollo se da en
por vivienda generada en este sector. su mayoría a lo largo de la costa en los
Mapas 4.5
Localización de los condominios residenciales privados y proyectos de vivienda social desarrollados
por el BANHVI. 2000-2022
a) 2000-2010 b) 2011-2022
Fuente: Pérez y Agüero, 2024 con datos del Registro Nacional, 2024.
CAPÍTULO 4 | BALANCE 2024 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 215
APORTE ESPECIAL
Voces de los actores: el sector pesquero,

su vínculo con el mar y la institucionalidad
Recuadro 4.5
Entonces, aparte que está sobrepoblado [de
Resumen de la metodología de los grupos
pescadores] ya el producto no está dando, los focales con la población costera
cambios climáticos no nos están ayudando
mucho tampoco. Entonces yo digo, poniéndole Para este estudio se utilizó la técnica conocida como grupos
así cinco o seis años, ¿qué va a pasar con la focales, un método cualitativo que fomenta la discusión entre
las personas participantes bajo la dirección de una persona
gente del mar? (…). Digo yo, para el futuro, qué
investigadora. El objetivo de los grupos es generar un diálogo
hay?” sobre un tema específico para recoger diversas opiniones y
percepciones. La discusión estuvo guiada por una serie de pre-
PARTICIPANTE GRUPO 2 guntas o temas, los cuales se adaptaron a las dinámicas del
grupo. Esta técnica permite capturar las voces y perspectivas
de los actores involucrados de manera más profunda que en el
caso de las metodologías cuantitativas, ofreciendo una visión
P
ara este capítulo se realizó un ejercicio de conver- más humana y contextualizada del tema en estudio.
sación y deliberación participativa con personas de
comunidades costeras, especialmente aquellas invo- Los grupos focales se realizaron entre el 16 y el 30 de julio
lucradas en la pesca. Su objetivo fue analizar la pers- del 2024 en varias localidades costeras: Tárcoles, Judas de
pectiva de los actores sobre la conflictividad y los impactos Chomes y Puerto Jiménez; además se desarrolló uno en San
ambientales, sociales y económicos de la actividad pesquera José con actores institucionales, no gubernamentales y aca-
en estas localidades, así como su relación con la institucio- démicos enfocados en temas marino-costeros y de pesca.
nalidad. Se construyó a partir de grupos focales (recuadro Aunque se planificó un grupo en Barra del Colorado, no fue
4.5) que permitieron captar una dimensión cualitativa de posible llevarlo a cabo debido a condiciones climáticas. Las
las percepciones y de sus propuestas. Para esto, se visitó las personas participantes fueron convocadas a través de listas
regiones de Tárcoles, Judas de Chomes y Puerto Jiménez; elaboradas con la ayuda de informantes clave y organizaciones
además se realizó uno con sectores institucionales, no guber- no gubernamentales que trabajan temas marino-costeros. Los
namentales y académicos en San José. Esta sección recopila grupos incluyeron personas dedicadas a la pesca, el turismo y
y analiza los resultados de estas conversaciones guiadas, y la conservación, con un total de 44 participantes de diversas
pretende dar voz a las inquietudes, necesidades y demandas comunidades. La participación fue voluntaria y se formalizó
de las personas participantes, con especial protagonismo en mediante un consentimiento informado.
el análisis de sus principales problemáticas (para más detalles
véase Salas, 2024). Fuente: Elaboración propia con base en Salas, 2024.
216 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | BALANCE 2024 |CAPÍTULO 4
El quehacer de las comunidades costeras Las personas pescadoras artesanales de la zona de Tárcoles
y las tendencias recientes señalan que posterior a la prohibición de la pesca de arras-
tre, se ha recuperado la fauna marina y esto ha beneficiado
tanto a quienes se dedican a esta actividad como a quienes
se desempeñan en el sector turismo porque se incrementa el
atractivo de la zona. Han retornado o aparecido por primera
… no es que muere [la pesca], sino que ha tenido vez, a partir del cambio de legislación, las tortugas carey,
que cambiar el ángulo” las ballenas y nuevas especies de mantarrayas. También hay
recuperación del atún a partir de la normativa que les impide
a los barcos atuneros pescar antes de las 80 millas marítimas
de la costa.
PARTICIPANTE GRUPO 1
Estas poblaciones reconocen que la sobreexplotación del
mar, especialmente en el Golfo de Nicoya, ha tenido un
La supervivencia de comunidades como las que albergan a impacto importante porque no permite una reproducción
las personas consultadas guarda una estrecha relación con natural de las especies y trunca su desarrollo, al extraer peces
el mar, ya que es la única fuente de trabajo y de ingresos. La pequeños que no han completado su crecimiento y tampoco
pesca artesanal se ha convertido en una de sus principales son comercializables, deben ser desechados. En el caso de
actividades, con extracción de cabrilla, pargo y corvina agria los moluscos, cuando se extraen crías pequeñas estas no son
en la zona de Tárcoles; corvina, bagre, camarón, robalo, devueltas a la arena y al entrar en contacto con las corrientes
macarena y moluscos (mejillón, pianguas, almejas, choras) más cálidas mueren, lo cual genera una escasez cada vez
en el Golfo de Nicoya; y pez gallo y piangua en el Golfo mayor de especies como pianguas o mejillón.
Dulce. Además, tanto en Puerto Jiménez como en Tárcoles,
el turismo tiene un papel preponderante y creciente, espe-
cialmente el de pesca recreativa y el turismo educativo. En
la primera se emplea la técnica de “pesca y liberación” de pez
gallo, pez vela, pez marlin, dorado y atún. Yo soy pescador artesanal desde que tenía seis
Las personas reconocen la persistencia de algunas artes de
pesca dañinas. Resalta la pesca de arrastre, la cual se dio sin
años, yo iba con mi papá a pescar y salíamos
grandes regulaciones hasta su prohibición. No era sostenible a pescar y en ese tiempo nosotros íbamos y
en términos ambientales y golpeaba económicamente: tirábamos el trasmallo, si lo tirábamos 2 horas
no lo podíamos levantar de producto que había,
demasiado producto, ahora hay demasiada
escasez”
… tuvimos mucho problema con los barcos de
arrastre, porque tuvimos que pelear y pelear
por tres millas que, a última hora, diay son PARTICIPANTE GRUPO 2
embarcaciones muy grandes lo que es de Esta realidad y la normativa han empujado a las comunida-
arrastre, y ganamos una [milla]… des costeras a adoptar prácticas de pesca más sostenibles, en la
escala en que lo realizan las personas participantes (este no es
el caso de otras flotas, como se analizó en algunas secciones
PARTICIPANTE GRUPO 1 de este capítulo). En la actualidad trabajan principalmente
la línea o cuerda de pesca; mientras que las redes o trasma-
En Puerto Jiménez se señala un impacto similar debido llos pequeños ya no se utilizan; en caso de ser necesario, se
a los barcos atuneros que pescaban muy cerca de la costa o emplean redes más grandes para capturar solo los peces que
a las embarcaciones de pesca comercial con carnada viva, la cumplen con las regulaciones de talla. Lo anterior se enmarca
cual atrae a especies como el pez vela y el marlin. En algún en un cambio de cultura hacia una pesca responsable, la cual
momento esto también tuvo repercusiones para la pobla- implica hacer las actividades de manera distinta a lo que
ción de tortugas verdes, que quedaban atrapadas en los tradicionalmente conocían. Esta modificación ha implicado
anzuelos y eran desmembradas y desechadas para no perder beneficios adicionales por este tipo de prácticas, como un
tiempo retirando los anzuelos. precio diferenciado por su producto.
Otro aspecto relevante señalado es la valoración del cono-

cimiento de quienes desarrollan actividades productivas
vinculadas al mar. Esto genera en la comunidad un sentido
Cuando capturamos especies que cumplen con de pertenencia y validación de sus saberes y enriquece su
una talla de madurez, podemos tener muy claro identidad como “gente del mar”.
que vamos a tener especies que van a generar
alevines para futuras generaciones, entonces
eso es la diferencia de una pesca sostenible”
… hemos sido guardianes, hemos sido
biólogos, hemos apuntado especies, hemos…
bueno, ustedes no tienen idea el montón de
información…
Las personas pescadoras refieren que la concientización y
educación en este ámbito ha provenido principalmente de
organizaciones no gubernamentales (ONG), lo cual coincide PARTICIPANTE GRUPO 1
con lo expresado por personas representantes de este tipo de
entidad que participaron en uno de los grupos focales, quie-
nes señalan tener programas de promoción y educación de
pesca responsable en las comunidades costeras. Esto incluye
capacitación en pesca recreativa como una actividad econó- Retos vinculados con la sostenibilidad
mica alternativa a la pesca comercial. económica de las comunidades
Este giro ha permitido el desarrollo del turismo pesquero
como una acción económica en las zonas costeras. Por ejem-
plo, en Tárcoles las primeras incursiones en el campo ocu-
rrieron posterior a la creación del Área Marina Protegida,
con el retiro de los barcos de pesca comercial y de arrastre.
entiendo que cuando hay hambre cuesta mucho
Esto abrió un mercado de trabajo importante para las perso-
nas pescadoras de mayor edad, pues se considera que la pesca ver con claridad”
comercial es una actividad que requiere un enorme esfuerzo
físico. Las actividades turísticas han significado otro sostén
económico para las poblaciones costeras, especialmente en PARTICIPANTE GRUPO 1
Tárcoles y Puerto Jiménez.
El sector pesquero en las áreas estudiadas enfrenta desafíos
importantes debido a la falta de atención de las autoridades
nacionales. Aunque los cambios y la modernización tec-
nológica en las artes de pesca han beneficiado a los ecosis-
temas y a las comunidades costeras, también han afectado
En la comunidad de Tárcoles [el turismo] mueve negativamente a ciertos sectores sociales; por ejemplo, a las
mujeres, pues la mayoría de ellas quedaron en situaciones
mucho la economía, la pesca, el mar, más que
de vulnerabilidad al perder sus roles tradicionales en labores
todo los fines de semana (…) Y salen más de 20 esenciales como la preparación de redes y líneas de pesca para
embarcaciones los fines de semana, que el que las personas pescadoras, quienes en su mayoría eran hombres.
A pesar de que algunas mujeres han incursionado en roles
menos lleva, lleva 4 o 5 personas. Imagínese
activos en la pesca y el turismo, estas actividades limitan su
qué cantidad de plata se mueve aquí los fines de participación. Aunado a esto, la prohibición de la pesca de
semana y queda aquí, local” arrastre, que benefició al ambiente, también afectó en casos
concretos a las mujeres, en especial a quienes trabajaban en
la limpieza y pelado del camarón en la zona de Puntarenas.
Otro aspecto que resaltan las personas participantes del

estudio con respecto a la sostenibilidad económica de las
Es que aquí ya no hay opciones. En Puntarenas comunidades pesqueras se relaciona con la falta de regulación
de los precios de los productos. Cuando las embarcaciones
no hay empresas, no hay nada y a estas edades vuelven a tierra con el producto de la faena de pesca, sus
ya no nos dan trabajo, aparte de eso que entre productos son vendidos a un centro de acopio, una persona
peladoras y peladores de camarón hay una intermediaria, o una de pescadería. Los precios se estable-
cen por especie, pero estos no se mantienen estables ni se
escolaridad sumamente baja, algunos ni siquiera encuentran regulados, sino que pueden cambiar en cuestión
saben leer y escribir, entonces al menos yo de horas según el criterio de las instancias receptoras. De la
solicité capacitaciones en el INA, porque como misma forma, se fijan los productos de venta al público, sin
que medien criterios técnicos para ello.
presidenta yo la solicité para que me capacitara
a las mujeres. ¿Y qué hicieron? En el INA fue
que hicieron, bueno me capacitaron una, pero
las demás me las eliminaron porque ya son
… ahorita para vender, digamos, un 100 de
adultas mayores, porque ya para que se iban a
pianguas está a 3.000 colones, o sea, está
capacitar. Esa es la respuesta”
regalado. Entonces es más lo que usted se va a
meter a matar a sacar un 100 de pianguas para
PARTICIPANTE GRUPO 2 que a usted se la paguen a 3.000 y el que la
compra la da a 5.000, se gana 2.000 colores,
Inicialmente, el Estado ofreció apoyos y subsidios, pero entonces yo ahora lo que hago es, si tengo que ir
después estos han ido restringiéndose y disminuyendo, en
especial al estar vinculados con requisitos que no correspon- a sacar un 100 para poder sostener el día, pues
den a la realidad de estas mujeres, y las excluye de nuevo. yo voy, pero ya casi no se encuentran, porque
digamos, son demasiados molusqueros que hay.
Van a la playa, a veces se va y se saca 1 kilo de
almejas, vale 600 colones el kilo, entonces no
… el único que quedó fue IMAS y después vino
IMAS e implementó lo de Sinirube y ahí nos paga ir a sacar las almejas, almejillón vale 700
hizo aplastadititicos a la mayoría, porque ahora colones el kilo, o sea, no es rentable. Pero ¡diay!
son poquitas, poquitas las peladoras y los uno para sobrevivir hay que hacerlo…”
peladores de camarón que reciben la ayuda; la
mayoría quedamos sin ayuda. Al menos cuando
yo pedí una explicación por qué me quitaban la PARTICIPANTE GRUPO 2
ayuda de peladora de camarón si yo estaba sin
trabajo, me dijeron: una porque es casada y dos La problemática se reproduce también en el Golfo Dulce,
porque tiene casa de bono, y le digo yo sí, pero en donde las pescaderías establecen los precios de compra de
es por bono que me dieron la casa, no porque los productos a las personas pescadores artesanales según la
yo tuviera plata y la construyera, y me quitaron demanda, perjudicándolas u obligándolas a pescar grandes
la ayuda por eso, por esas dos razones, porque cantidades para poder sobrevivir. Esto tiene una repercusión
soy casada, mi esposo me asegura y porque directa en los ecosistemas marinos, pues se ven afectados por
yo tengo casa de bono, por eso me quitaron la la sobreexplotación. En Puerto Jiménez, incluso, se mencio-
ayuda, tengo dos años de que a mí el IMAS me nó la necesidad de venta “casa por casa”, lo que no les resulta
dio la espalda” rentable.
lizar su trabajo. Eso hace que las personas pescadoras deban

cumplir con los requisitos para recibir este tipo de ayuda, con
Y entonces si hay una situación socioeconómica lo cual se excluye a una parte importante de la población que
¡eh! crítica, nunca vamos a lograr un manejo debería ser beneficiada.
adecuado de los ecosistemas porque hay una
necesidad de alimentación y de supervivencia”
… hay una falacia, un error en el decreto

(inaudible). Eso no es por extrema pobreza, eso
Frente a las dificultades de vivir de la pesca por los motivos es por daño colateral. ¿Por qué? Porque se sale
antes señalados, las comunidades pesqueras intentan buscar o se deja de hacer un trabajo para estar tres
otro tipo de oportunidades laborales fuera del mar, pero
tampoco las encuentran, pues no existe un desarrollo en la meses recibiendo un subsidio y se ha rogado y
zona que les permita insertarse en actividades productivas se le ha pedido a Incopesca que se cambie el
distintas, lo cual crea una dependencia absoluta al mar. Tal decreto, que no diga por extrema pobreza, que
y como señala un participante del grupo 2, “la única fuente
que tenemos es pescar, no tenemos otra fuente”. Esto empuja diga que es porque el pescador deja de trabajar”
a dicha población a incurrir en actividades ilegales, utilizar
artes no aprobadas, incursionar en zonas protegidas o pescar
durante las temporadas de veda. PARTICIPANTE GRUPO 2
El subsidio económico que entrega el IMAS por época
de veda a las personas vinculadas a la pesca en el Golfo de
Nicoya representa un claro ejemplo de cómo las necesidades Otra restricción importante que señalan las personas
económicas de estas poblaciones tienden a estimular la participantes con respecto a este subsidio es que solo es
ilegalidad. El período de veda se extiende por tres meses y otorgado a quienes se encuentran en la formalidad; es decir,
durante ese tiempo quienes tienen permisos de pesca reciben cuentan con algún tipo de licencia vigente para la actividad
145.000 colones mensuales. Este monto se reduce a 80.000 pesquera y se encuentran al día con sus obligaciones con la
colones para los peones de la pesca y a 50.000 colones para Caja Costarricense del Seguro Social. Eso resulta sumamen-
quienes se dedican a la captura de moluscos. Estos montos te difícil para estas poblaciones, en donde la informalidad
son insuficientes para suplir sus necesidades básicas y las de es una constante. Las limitaciones en el acceso al subsidio,
sus familias. la insuficiencia de este para cubrir las necesidades básicas de
sus familias, así como la imposibilidad de obtener trabajo
durante este período en otras actividades no ligadas a la
pesca, empuja a pescadoras y pescadores a romper la veda y
trabajar de manera ilegal, arriesgándose a perder sus permi-
… como que nos menosprecian a los sos y a que les confisquen sus equipos.
pescadores, porque realmente ¿quién vive con
Retos vinculados con la seguridad
145.000 colones al mes?, paga luz, tiene que de las comunidades
pagar seguro, que pagar agua; eso no alcanza
El narcotráfico se ha identificado como un problema grave
para nada”
para el sector pesquero, pues afecta tanto la seguridad de las
personas pescadoras como de los ecosistemas marinos. En
áreas como Tárcoles y Puerto Jiménez, el tráfico de drogas
PARTICIPANTE GRUPO 1 ha proliferado. Las personas de las comunidades costeras se
sienten desprotegidas, pues las denuncias no parecen tener
Se señala en los grupos focales que actualmente el efecto debido a la indiferencia o corrupción de las autorida-
IMAS ubica el subsidio de veda en la categoría de subsi- des locales, lo cual permite que las redes criminales dominen
dios por extrema pobreza, y no por la prohibición de rea- los espacios marinos y generen temor en la población.
… cuando usted escucha que cuáles son los ¿Cuál es el miedo mío? El miedo mío es que yo
riesgos, siempre sale el tema [del] narcotráfico tengo un hijo que ya tiene 14 años y la verdad no
como el riesgo de que básicamente el quiero que sea pescador, ni capitán. Quiero que
narcotráfico en el Golfo de Nicoya o en Pacífico él estudie, porque no sabe todo lo que uno tiene
Norte es quien a veces regula eso. O sea que que a veces pasar. Pero si el día [de] mañana
les dicen ustedes no pueden ir a pescar esta le tocara llegar a hacer eso de aquí, si esto
semana porque vamos, va a haber lucecitas toda continúa así, y yo he hablado con (…), en dos o
la noche, entonces ellos quieren que digamos, tres años esto ya no va a existir. No tenemos,
que haya presencia de guardacostas, que haya o sea, que darle este estudio [el de pesca con
presencia de Incopesca” carnada viva] mucho o no tenemos que dejar
que esto pase mucho tiempo, porque en poco
tiempo ya esto va a dejar de existir”
PARTICIPANTE GRUPO 3 PARTICIPANTE GRUPO 3
Esta percepción de inacción, ineficiencia o corrupción es lancia se ejerce primordialmente en la zona marino-costera,
una problemática constante que señalan quienes participaron pero no en aguas profundas, y por ello hay afectaciones a los
en los grupos focales. Existe desconfianza con respecto al de ecosistemas que no son detectadas ni abordadas. Ni siquiera
la institucionalidad y se enfatiza en su inactividad frente a el control y vigilancia que se llevan a cabo en las áreas pro-
la violación de los espacios de pesca responsable o la veda, tegidas cercanas a la costa parecen ser suficientes y existe
así como la complicidad con redes criminales a las que no una preocupación compartida por el estado del ecosistema
capturan ni requisan. Tal y como se verá más adelante, la marino en el corto y mediano plazos si no se toman acciones
desconfianza hacia el trabajo del servicio nacional de guarda- drásticas.
costas se extiende también a otras instituciones del Estado, Claramente, al existir una estrecha relación entre la con-
las cuales son vistas como obstaculizadoras del quehacer de servación de los recursos naturales marítimos y la economía
la comunidad pesquera. de estas zonas, hay temor de que las fuentes de trabajo aso-
ciadas al mar y al turismo puedan desaparecer. Esta inquie-
Retos vinculados con la sostenibilidad de la tud no parece ser infundada, pues a diario hay evidencia en
actividad pesquera ese sentido. La desesperanza invade a las personas habitan-
tes de la zona frente a la amenaza, pues consideran que las
Las personas consideran que Costa Rica no tiene un verda- instituciones públicas no brindan la atención debida a las
dero control y protección sobre su territorio marino. La vigi- distintas problemáticas que enfrentan.
La relación de los sectores pesqueros y turísticos con la

institucionalidad pública es conflictiva, pues la percepción
P1: ¿Qué pasa con las marinas? Si no hay que tienen de ella es de ineficiencia y obstaculización de su
desarrollo como comunidades. El primer gran obstáculo
pescado, no hay botes. Entonces todo el
es la falta de información veraz y precisa sobre la actividad
proyecto, todo el trabajo que ellos han hecho, pesquera. No se sabe cuántas personas están involucradas
no hay pescado, la gente no va a venir a pescar, en el sector marino pesquero, cuáles son las especies funda-
mentales para su seguridad alimentaria y su existencia actual
no van a haber viajes, no van a haber este, no
en el ecosistema, cuáles son las principales especies que se
más marina, no más bote, no más hotel, no más comercializan y sus cambios a lo largo de la historia (en tallas,
turismo. calidad, reproducción, etc.).
Resulta contradictorio que, frente a esa falta de informa-
ción precisa sobre los recursos marino-costeros y los sectores
P2: Yo lo veo del lado de, no solo de ese lado, yo sociales y económicos asociados a estos, el país cuente con un
lo veo del lado, sino que ya no va a haber trabajo cuerpo normativo robusto. Existe una gran cantidad de legis-
lación importante sobre los recursos marinos, la cual incluye
para las familias, los capitanes no van a tener
medidas como la veda para la recuperación de los mares, la
trabajo, no van a existir los marineros. prohibición de artes de pesca dañinos para los ecosistemas
marinos, el establecimiento de franjas para la extracción de
ciertas especies, la declaración de áreas de pesca responsable
P3: Tienen que migrar.
o áreas marinas protegidas, entre otras. No obstante, no
existe capacidad para hacer cumplir la legislación en una
P4: Exacto, hay que buscar qué se hace” zona marítima tan grande como la de Costa Rica y, por ello,
la legislación se vuelve ineficaz para lograr la protección
esperada.
PARTICIPANTES GRUPO 3
Percepción sobre la atención

de la institucionalidad pública
Las reglas sí existen, pero nadie las está
regulando, entonces pues a la hora de la verdad,
yo nada más veo a mi alrededor, nadie me está
viendo, ¡pum! vámonos, me entiende, entonces
Que vuelvan los ojos al mar, a las comunidades ese es el problema número uno que tenemos en
costeras, que vengan y escuchen a las personas la zona”
de la comunidad. Hay mucho problema. Si nos
ponemos a decir cuál es el más importante, PARTICIPANTE GRUPO 3
todos son importantes
PARTICIPANTE GRUPO 1 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
PERSPECTIVA DE ACTORES SOBRE LA

CONFLICTIVIDAD POR RECURSOS MARINO
COSTEROS
véase Salas, 2024, en
Entre los factores que afectan de manera negativa el con-

trol y vigilancia del espacio marítimo se identifica la falta de
coordinación interinstitucional. Las personas participantes Tenemos una comisión de gobernanza marina,
de los grupos focales perciben que las instituciones estatales donde se supone que están los cinco ministerios
no logran trabajar en conjunto ni saben establecer alianzas
que tienen competencias por ley, pero no se
estratégicas con otro tipo de organizaciones para llevar a cabo
acciones que podrían resultar en un beneficio para todas las está hablando de las competencias que debería
partes. tener el Ministerio de Salud, que deberían
tener las municipalidades, que debería tener
el Ministerio de Educación, verdad, porque
entonces ya se vuelve a partir de la línea de
marea alta, es territorio del que sea verdad,
Y entonces yo sí creo que hay que poner como
entonces ahí hay un conflicto”
los puntos sobre las íes, verdad, ya todos estos
temas han sido considerados, lo que pasa es
que hay que ejecutarlo. Está el decreto ejecutivo
que dice las instituciones públicas tienen que Esta ausencia de un enfoque intersectorial de atención a las
trabajar juntas para abordar los temas de pesca, necesidades de las zonas marino-costeras y de sus habitantes
genera que, para las comunidades, la institucionalidad estatal
ahí está el decreto ejecutivo, pero todo el mundo se convierta en un espacio de trabas y contradicciones que
se pasa el decreto ejecutivo por arriba, nadie lo les impide salir adelante y preservar su principal medio de
cumple. Entonces es un problema muy grande vida: el mar. La tramitología anual para obtener los permisos
es muy extensa, engorrosa y cara. Cada año se solicitan más
porque ya todos lo sabemos de verdad, el requisitos y los costos aumentan para las personas pescadoras.
asunto es quién lo va a intentar, que es lo que Por ejemplo, refieren que Incopesca otorga licencias distintas
dice él al final, ¿quién lo va a hacer?” para cada tipo de pesca y para cada actividad económica que
se desarrolle en el mar; entonces, quienes realizan la actividad
con cuerda y con caña requieren de dos licencias diferentes,
además del permiso para pesca artesanal. Adicionalmente, las
embarcaciones deben contar con el permiso de navegabilidad
emitido por el MOPT, el cual requiere el pago de una revisión
anual de las lanchas y los equipos. El incumplimiento de algu-
Esta ausencia de coordinación, incluso, provoca posi- no de estos requisitos legales puede tener como resultado la
ciones contradictorias de las autoridades con respecto a la confiscación de su equipo de trabajo.
conservación de los recursos marinos, lo cual genera en los Por su parte, se señala que las instituciones estatales en
sectores de pesca y turismo preocupaciones con respecto a ocasiones solicitan requisitos contradictorios, lo cual las
la sostenibilidad del ecosistema y las actividades producti- hace parecer ineficientes e incapaces de articular acciones
vas que dependen de él. Además, otra de las problemáticas entre ellas.
es la concentración de las acciones estatales en pocas insti-
tuciones, excluyendo a las que deberían asumir responsa-
bilidades en cuanto a las actividades marino-costeras, pero
no son tomadas en cuenta, como el ICT, el Ministerio de
…siempre voy a pelear a la Caja, siempre vengo
Salud o el Ministerio de Educación.
al IMAS, vamos a Incopesca, y ¿qué es lo que
pasa?, Incopesca le tira la bolita al IMAS, el
IMAS le tira la bolita a la Caja, la Caja le tira y
están en ese y el pescador, estamos aquí, dando
vuelta, dando vuelta”
En este escenario, hay una gran cantidad de personas traba- Es importante señalar que las personas participantes de
jadoras del mar que no poseen la documentación legal reque- los grupos focales no abogan por una liberación de las activi-
rida para el ejercicio de la actividad pesquera, pero no porque dades ni por una ausencia de regulaciones. Por el contrario,
así lo hayan elegido, sino porque es el resultado de la falta de señalan la importancia de un ordenamiento que les permita
apoyo gubernamental y la gran cantidad de obstáculos que se trabajar de manera sostenible para no perder su fuente de
les presentan en el camino de la formalización. ingresos. No obstante, perciben a las instituciones públicas
como ineficientes y generadoras de trabas que les empujan a
la informalidad y la ilegalidad, criminalizando sus estilos de
vida al no responder con celeridad y permitirles cumplir con
los requisitos de ley para desarrollar actividades económicas
que son, además, constitutivas de su identidad comunitaria.
Los pescadores tienen que andar en el mar Tampoco existen oportunidades de financiamiento, asisten-
como delincuentes, escondiéndose, huyéndole cia técnica y capacitación para el sector generadas a partir de
a guardacostas, están haciendo un trabajo esfuerzos estatales.
honradamente (…) y el Gobierno no ha podido
hacer cómo estos pescadores vayan a trabajar
tranquilos”
PARTICIPANTE GRUPO 1 … yo estoy de acuerdo que es importante el
control, pero es que, si todos los pescadores
artesanales son no formales, usted lo que está
El grupo focal de Puerto Jiménez identificaron dificultades
haciendo es eliminar la posibilidad de que estas
debido a las trabas de la institucionalidad para poder realizar
su trabajo en apego a la legislación vigente. Esto incluye la personas lo hagan”
emisión de permisos de navegación e investigación, o incluso
el reconocimiento de derechos sobre la zona marítimo- PARTICIPANTE GRUPO 4
terrestre.
Las personas participantes del sector pesquero artesanal
indican que los yates y barcos recreativos cometen infraccio-
nes que perjudican el ecosistema marino, como botar aceite o
descargar el tanque séptico en el mar. Tampoco cumplen con
requisitos legales como tener el nombre de la embarcación,
matrícula y bandera visibles. No obstante, la aplicación de
… hemos trabajado en los últimos tres o la ley con estos navíos es más laxa que la que se hace con las
cuatro años tratando de ayudar a los grupos lanchas pequeñas de pesca artesanal.
organizados de pesca artesanal a que tengan
sus centros de acopio, y eso ha sido casi
imposible. Ha sido imposible literalmente,
… yo trabajo con ellos [turismo de pesca
porque en el caso de los de las asociaciones artesanal] como en el sector privado (…) solo a
que están legalmente inscritas del lado del golfo las embarcaciones pequeñas nos paran, pero
de allá, digamos, la municipalidad de Golfito, a los grandes no. Cuando yo saqué mi curso de
¡diay! Básicamente ha sido imposible que les capitán y de marinero, hago yo ‘seguro me van a
haga el cumplimiento de la ley de zona marítimo pedir un montón de cosas’. Mientras a mí en una
terrestre, que es el derecho a tener su espacio, embarcación de ellos me paran 10 o 15 veces al
día es poco, en diferentes embarcaciones. En un
poder tener su centro de acopio”
yate a mí nunca me han parado. Nunca”
PARTICIPANTE GRUPO 3 PARTICIPANTE GRUPO 1

Por su parte, el sector de pesca turística y deportiva

considera que se encuentra invisibilizado y que no se le da
prioridad a sus necesidades ni iniciativas, pese al aporte que … realmente debe haber una política de Estado,
representan para la economía del país. no de gobierno, el gobierno es pasajero. Una
política de Estado que realmente afronte la
situación afronte el problema, y haga uso de
todo lo que tiene el Estado, de su recurso
humano, de su recurso institucional, profesional,
… a pesar de que es un sector productivo y que
y que realmente podamos disminuir la brecha en
está bajo las regulaciones de Incopesca, no hay
desarrollo humano que tienen las comunidades
ningún programa destinado al desarrollo de la
costeras”
pesca turística y deportiva, no hay iniciativas
destinadas a promover, hay como un estereotipo
que se ha instalado, que es una actividad PARTICIPANTE GRUPO 4
de ricos ¡eh! y que todo tiene que ir para el
Un eje esencial de estas políticas debe ser el ordenamiento
desarrollo de los pescadores comerciales. Y del espacio marítimo, pero tomando en cuenta la opinión de
hay estudios de impacto socioeconómico que las comunidades involucradas a partir de procesos participa-
muestran que la pesca deportiva sostiene tivos y respetuosos de sus derechos.
13.000 empleos directos, 30.000 empleos
indirectos, genera 520 millones de dólares al
año, obtiene el 13% de los ingresos del turismo
en el país, y que es un sector muy importante” Han hecho parques, áreas marinas de pesca
responsables, santuarios de tiburones, áreas
PARTICIPANTE GRUPO 3 marinas de manejo, ya los pescadores no saben
de qué se está hablando, porque nunca se les
consultó nada de lo que iban a hacer”
Un elemento importante que se plantea en el grupo focal
de las organizaciones no gubernamentales es la necesidad
de restituir los derechos fundamentales de las poblaciones
costeras, incluyendo su derecho a la tenencia de la tierra, el PARTICIPANTE GRUPO 4
respeto a su modo de vida y el acceso a los recursos que cons-
tituyen su principal fuente de ingresos. Se plantea que esto Acompañando a una toma de decisiones participativa, se
debe prevalecer sobre los intereses económicos de las gran- señala la necesidad de que Incopesca ponga en funciona-
des industrias pesqueras o turísticas, pues de lo contrario no miento regulaciones justas, transparentes, equilibradas y
será posible romper el ciclo de pobreza y sobreexplotación eficientes, no diseñadas para favorecer a sectores o personas
de recursos que vienen enfrentando. particulares. Existe una conciencia clara entre las personas
Atender las necesidades de estas poblaciones por parte del entrevistadas de la importancia de hacer un uso sostenible de
Estado implica el diseño y aplicación de políticas públicas los recursos marinos, que respete la normativa emitida para
basadas en evidencia que beneficien a todos los sectores tal fin. Sin embargo, también existe certeza del vínculo entre
involucrados, brindándoles igualdad de oportunidades. pobreza, ilegalidad y sobreexplotación del mar. Por ello se
Desde el punto de vista de las personas participantes en espera que la institucionalidad pública responda a las comu-
los grupos focales, esta es una debilidad de la atención que nidades pesqueras, especialmente a las artesanales, al brindar-
actualmente se brinda a la comunidad pesquera. Se espera les igualdad de oportunidades para su subsistencia, indepen-
también que la aplicación de la ley sea igual para todos los dientemente de su condición de formalización. Además, se
grupos, sin beneficiar a unos u otros, y haciendo hincapié sugiere que el Estado invierta esfuerzos en capacitar al sector
en la contribución que todas las actividades marino-costeras pesquero para la protección de los recursos marítimos sin
tienen a la economía nacional. dejar de aprovecharlos.
Entonces yo digo, que hay que ser consciente

también de la parte humanitaria del pescador y
ponerse en los zapatos verdad y este y darnos
una educación, que es lo que necesitamos, creo
que el aprendizaje es lo más bello que existe y
es lo más ideal”
En el ámbito laboral, se planteó la necesidad de que

la institucionalidad pública sea más activa en el apoyo
para el desarrollo de proyectos productivos en las zonas
costeras, tanto a nivel comunal como personal. Señalan
que la comunidad pesquera no debería ser únicamente
competencia del IMAS e Incopesca, sino también de otras
instituciones del Estado que podrían involucrarse en el
mejoramiento de sus condiciones, como el Ministerio de
Trabajo, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Seguridad,
el Instituto Costarricense de Turismo o el Ministerio de
Educación. Esto requiere ampliar la capacidad de articula-
ción entre instituciones, pero también con organizaciones
no gubernamentales y comunidades, para buscar soluciones
conjuntas que impulsen el desarrollo humano de “la gente
del mar”.
Investigadores principales: Karen Chacón Perspectiva de los actores sobre la conflictividad Diseño y diagramación:
Araya, Leonardo Merino Trejos, Bernardo Aguilar y los impactos ambientales, sociales y económi- Erick Valdelomar / Insignia | ng.
González, Camila Aguilar Gómez, Jonathan cos de la actividad pesquera en las comunidades,
Agüero Valverde, Víctor Bazán Salazar, Alice de Saskia Salas Calderón (consultora) y Uso y El PEN agradece de manera particular la cola-
Brenes Maykall, Lenin Corrales Chaves, Steffan gestión de los recursos hídricos en Costa Rica: boración de la Agencia Francesa de Desarrollo
Gómez Campos, Carlos Faerron Guzmán, tendencias e impactos para el ambiente y el por su colaboración material y técnica para el
Vladimir González Gamboa, Cornelia Miller desarrollo humano sostenible, de María Fernanda desarrollo de los estudios sobre la zona marino-
Granados, Erick Rojas Zúñiga, Wendel Mora Vargas González (consultora). costera y pesquera. Especialmente a Matthieu
Rivera, Rudy Muñoz Jiménez, Ricardo Orozco Robin y Julián García.
Montoya, Eduardo Pérez Molina, Saskia Salas Borrador del capítulo:
Calderón, Diana Segura Román, José Umaña Karen Chacón Araya y Leonardo Merino Trejos. Un agradecimiento especial a Yesenia Calderón
Ortiz, María Fernanda Vargas González. (Insuma), Juan Manuel Quesada, Lenin Martínez,
Coordinación: Sergio Romero, James Phillips, Arcelio Chávez,
Insumos: Gobernanza e institucionalidad para Karen Chacón Araya y Leonardo Merino Trejos. Darner Mora y Felipe Portuguez (AyA), Osvaldo
la gestión del territorio, la conservación y el uso Quirós, Roberto Ramírez (Senara), Marco Cordero
de los recursos marino-costeros en Costa Rica, de Edición técnica: (Aresep), Katia Vega (Minae), Francisco Angulo y
Bernardo Aguilar González (UCR); Uso y gestión Karen Chacón Araya y Leonardo Merino Trejos, Diego Oviedo (ESPH), Mariela Marín (Ministerio
de la energía en Costa Rica: patrones y desafíos con el apoyo de Jorge Vargas Cullell. de Salud), Laura Brenes (CICA-UCR), Federico
para la sostenibilidad ambiental, de Víctor Bazán Masís (ITCR), José Félix Rojas, Andrea Suárez,
Salazar (consultor); Evolución, comportamiento Asistentes de investigación: Sebastián González José Millán y Leiner Vargas (UNA), Álvaro
y causas subyacentes del riesgo de desastres en Rosales y Javier Bogantes Retana. Bermúdez (Incofer), Sidney Viales (INS), Bárbara
Costa Rica: una mirada de largo plazo, de Alice Marín (Recope), Pablo Carazo (Asociación Red
Brenes Maykall, Ricardo Orozco Moya y Diana Asesoría metodológica: Leonardo Merino Trejos, Costarricense de Reservas Naturales), Zoila
Segura Román (UNA); Aproximación explora- Karen Chacón Araya, Rafael Segura Carmona, Rodríguez Tencio (Fonafifo), Carlos Alvarado
toria sobre las implicaciones productivas, eco- Jorge Vargas Cullell. y Heiner Méndez (Incopesca), José Alvarado
nómicas y socio-culturales en la seguridad ali- (Procomer), Erick Jara Tenorio (Sepsa-MAG),
mentaria y nutricional de Costa Rica, de Karen Actualización y procesamientos de datos: Nelson Morera (SFE-MAG), Karen Rodríguez
Chacón Araya, Vladimir González Gamboa, Guido Sebastián González Rosales, Javier Bogantes (MAG), Luis Diego Obando (Corfoga), Gustavo
Barrientos, Roldan Aguirre Murillo, Diego Amey Retana y Karen Chacón Araya. Jimenez (Icafe), Héctor Chaves, Miriam Monge
Fonseca (PEN-Conare); Tendencias, riesgos e y Yendry Oviedo (Bomberos de Costa Rica),
implicaciones de la gestión de la biodiversidad en Visualización de datos: Karen Chacón Araya, Alejandro Picado, Carlos Picado (CNE), Adriana
Costa Rica y Caracterización de los usos, estado Sebastián González Rosales, Vladimir González Bejarano, Montserrat Gómez de la Fuente (TAA-
y presiones de los recursos marino costeros y Gamboa y Manuel Alfaro Alfaro. Minae), Roldan Aguirre (UNED), Diego Amey (OIM),
pesqueros, implicaciones ambientales, sociales Nicole González (UCR), Nancy Campos (Ministerio
y económicas, de Lenin Corrales Chaves (Catie); Elaboración de mapas: Eduardo Pérez Molina, Público), Marlen Vargas (Poder Judicial), Agustín
Estado del conocimiento sobre la biodiversidad, Jonathan Agüero Valverde, Vladimir González Meléndez y Mauricio Soley (Registro Nacional),
los ecosistemas y las acciones existentes para Gamboa y Ricardo Orozco Montoya. Mario Alvarado (Acope), Guillermo Carazo y
la conservación del ambiente marino costero, y Marcial Rivera (CFIA), Carolina Retana (CGR),
posibles herramientas para un sistema de infor- Lectores críticos: Pía Carazo Ortiz, quien fungió Vivienne Solís (Coopesolidar R. L.), Katy de la
mación, de Carlos Faerron Guzmán y Wendel como lectora crítica del borrador, así como a Garza (CRxS), Lizandro Brenes (CICR), Álvaro
Mora Rivera (Centro Interamericano para la Salud Yamileth Astorga, Lenin Corrales, Víctor Bazán, Morales y Juan José Alvarado (CIMAR-UCR),
Global, Costa Rica); Patrones de la congestión Carlos Faerron, Wendel Mora, Ricardo Orozco, Wálter Zavala (Contraloría Ambiental-Minae),
vial en Costa Rica 2019-2024, de Steffan Gómez Alice Brenes, Bernardo Aguilar, María Fernanda Vivian González y José Miguel Zeledón (Dirección
Campos, Camila Aguilar Gómez y Erick Rojas Vargas, Ana Guzmán, Paola Apestegui, Eduardo de Agua-Minae), Laura López (DHR), Ana Lucrecia
Zúñiga (PEN/Conare); Implicaciones de cambios Pérez, Katherine Arroyo, Tatiana Vásquez, José Guillén y Zoila Rodríguez (Fonafifo-Minae),
de cobertura del suelo para el caso de infraes- María Blanco, Mario Alvarado, Cristina Sánchez, Katherine Arroyo y Jorge Jiménez (Fundación
tructura, pastos, cultivos y cobertura forestal Federico Cartín, Gustavo Induni, Karla Borbón, MarViva), Kenneth Lobo y María Gabriela Alfaro
en cantones multi-productores y zonas expues- Jorge Arturo Jiménez, José Manuel Valverde, (ICE), Mariana Garita y Ricardo Caravaca (ICT),
tas a inundaciones: 1986-2023, de Vladimir Miriam Miranda Quirós, Natalia Gamboa, Pedro Keily Calderón (IMN), Álvaro Bermúdez (Incofer),
González, Cornelia Miller Granados, Jose Umaña León Azofeifa, Vivienne Solís Rivera, Ronald Eugenio Androvetto (Ministerio de Salud), Karla
Ortiz (Conare) y Rudy Muñoz Jiménez (consultor); Alfaro, Manuel Alfaro, Esteban Durán, Vladimir Calderón (Municipalidad de San José), Esteban
Ordenamiento territorial: desigualdad y riesgos González, Javier Bogantes y Jorge Vargas Cullell Barboza (Obtur-UNA), Luis Felipe Vega (ONF),
para la población y el desarrollo humano soste- (PEN). Marino Protti (Ovsicori-UNA), José Pablo
nible de Costa Rica. El caso de las interacciones González, Nancy Campos y Shirley Ramírez
entre transformaciones sociales, desigualdad y Revisión y corrección de cifras: Karen Chacón (Poder Judicial), Fabián Pérez (Procomer),
ambiente producidas por el turismo residencial Araya y Sebastián González Rosales. Agustín Meléndez (Registro Nacional), Sonia
en el Pacífico Norte, de Eduardo Pérez Molina Villegas (Sala Constitucional), Roberto Ramírez
y Jonathan Agüero Valverde (ProDUS-UCR); Corrección filológica: Gabriela Fonseca. y Clara Luz Agudelo (Senara), Erick Jara (Sepsa),
Leda Madrigal y Tatina Vásquez (SFE-MAG), Albin Badilla, Alejandro Barahona, Andrés Miranda Quirós, Johan Molina, Mariam Monge,
Benjamín Pavlotzky y Óscar Mora (Sinac-Minae), Beita, Allan Benavides, Nury Benavides, Óscar William Montero, Wendel Mora, Óscar Mora,
Adriana Bejarano y Montserrat Gómez (TAA- Bonilla, Karla Borbón, Laura Brenes, Lizandro Manuel Morales, Patricio Morera, Alejandra
Minae), David Chacón (CoopeTarcoles R.L), Jesús Brenes, Guillermo Carazo, Pia Carazo, Federico Muñoz, Rudy Muñoz, Irene Murillo, Lidia Orias,
Chavez, Yendel Miranda y Guiselle Campos Cartín, Mónica Castillo, Didhier Chacón, Nuria Ricardo Orozco, Andrea Padilla, José Pereira,
(Pescadores), Gisella Quirós (REDD+), Saskia Chavarría, José Pablo Cob, Lenin Corrales, Sofía Eduardo Pérez, Carlos Picado, Jorge Polimeni,
Salas, María Fernanda Vargas, Robin Matthieu Cortés, Mario Coto, Tatiana Espinoza, Carlos Alejandra Porras, Rosendo Pujol, José Quirós,
y Julián García (AFD) por sus comentarios y Faerron, Marianella Feoli, Claudia Fernández, Olman Quirós, Shirley Ramírez, Roberto Ramírez,
contribuciones. Jimmy Fernández, Mónica Gamboa, Marcelo Steffanie Rodríguez, Nazareth Rojas, José Félix
Gamboa, Natalia Gamboa, Julián García, Ana Rojas, Rodrigo Rojas, César Roque, José Carlos
Los talleres de consulta se realizaron los días 17, Victoria Giusti, Mariano Gómez, Pedro González, Ruiz, Fernando Sáenz, Cristina Sánchez, Astrid
18, 19 y 25 de junio; 3 y 10 de julio y 10 de sep- Vivian González, Manuel Guerrero, Mauricio Sánchez, Henry Sánchez, Geisel Sánchez, Carlos
tiembre con la participación de Dionisio Alfaro, Gutiérrez, Ana Gloria Guzmán, Martín Hidalgo, Sandi, Jorge Serendero, Vivienne Solís Rivera,
Bernardo Aguilar, Mario Alvarado, Ulises Álvarez, Ana Hine, Gustavo Induni, Jorge Jiménez, Lil Soto, José Umaña, Fabricio Umaña, Silvia
Gadi Amit, Romit Amit, Alberto Antillón, Paola Eilyn Jiménez, Felipe Korreales, Allan Lavell, Valentinuzzi, José Manuel Valverde, Olman
Apestegui, Randall Arauz, Ramón Araya, Eugenia Catherine Lecouffe, Jorge León, Pedro León Vargas, Guido Vargas, María Fernanda Vargas,
Arguedas, Pilar Arguedas, Óscar Arias, Katherine Azofeifa, Nelly López, Luis Losilla, Maritza Luis Felipe Vega, Kattya Vega, Roger Villalobos,
Arroyo, Nelson Arroyo, Catalina Artavia, Jenny Marín, Rolan Marín, Damián Martínez, Ángela Diana Vindas, Ingo Wehrtmann.
Asch, Yamileth Astorga, Ivannia Ayales Cruz, Mata, Gustavo Meneses, Cornelia Miller, Miriam
Notas
1Los usos no consuntivos del agua son aquellos que 9 Costa Rica importa 234 productos que incluyen 16 Compuesta en aquel momento por represen-
no producen una disminución en su cantidad y calidad, aceite, arroz, azúcar, cebollas, chiles, frutas, frijoles, tantes de SINAC-MINAE, el Servicio Nacional de
pues el volumen de agua que se extrae es reincorpora- jugos, embutidos, bebidas, palmito, preparaciones y Guardacostas del Ministerio de Seguridad Pública, la
do tras su utilización (Vargas, 2024). conservas de pescado, etc.; así como bebidas alcohóli- División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras
cas (Procomer, 2024). Públicas y Transportes (MOPT), el ICT, Incopesca,
2 Los usos consuntivos son aquellos en los que el agua la UCR, la UNA, TNC, CI, la Fundación MarViva y la
se transporta a su lugar y la totalidad o parte de ella no 10 Es importante recalcar que la ganancia de cober- Federación Nacional del Sector Pesquero.
vuelve al cuerpo de agua (Vargas, 2024). tura forestal ha sido un foco de discusión, pues las
diferentes metodologías para definir cobertura forestal 17 Posiblemente entran dentro de esta clasificación
3 Las referencias antecedidas por la letra “E” corres- pueden dar lugar a variaciones en los valores estima- por la posible confusión con el término “desconcen-
ponden a entrevistas o comunicaciones personales dos (Jones, 2002; Kleinn et al., 2002). tración”.
realizadas durante el proceso de elaboración de este
Informe. La información respectiva se presenta en el 11 Las zonas “multiproductoras” son áreas que han 18 Se define el 2012 como final de la crisis económica
apartado “Entrevistas”, de las referencias bibliográfi- sido importantes en la producción de varios productos por ser el período en que el índice Dow Jones Industrial
cas de este capítulo. de forma simultánea por la cantidad de superficie recuperó el nivel máximo de 2007. Aunque imperfecta,
o animales presentes (PEN, 2023; González et al., esta periodización busca reflejar el carácter netamente
4 A partir del 2020 los reportes de la Secretaría 2023a). extranjero del fenómeno y, en este sentido, evaluar
Ejecutiva de Planificación Sectorial Agropecuaria consecuencias locales de este evento externo (Pérez y
(Sepsa) del MAG solo contemplan información sobre el 12 Las áreas potencialmente inundables fueron cata- Agüero, 2024).
área y la producción oficializada por las fuentes espe- logadas como tal a partir de los datos de la Comisión
cializadas. Por tanto, los datos consignados en este Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de 19 Hay 22 distritos a lo largo de la costa de la zona de
capítulo hacen referencia a un conjunto reducido de Emergencias (CNE, 2023) y el índice de exposición a estudio, pero tres de ellos Quebrada Honda de Nicoya,
actividades agrícolas. inundaciones desarrollado por González-Gamboa et Porozal de Cañas y Colorado de Abangares son hume-
al., 2023b. dales en la desembocadura de los ríos Tempisque y
5 Las estadísticas de Sepsa-MAG presentan informa- Bebedero, que no responden a la lógica ambiental de
ción desagregada para el banano de exportación y el 13 Esta tendencia se explica, en su mayor parte, por el atractivos para el turismo residencial (Pérez y Agüero,
banano criollo. En este caso únicamente se consideran crecimiento de sectores productivos que no requieren 2024).
las cifras para el primero. un uso intensivo de energía, como los servicios al turis-
mo, manufactura de dispositivos, entre otros (Bazán, 20 Los valores promedios fueron de 1.709 obras por
6 Los datos sobre plaguicidas solo consideran la canti- 2024). año para el conglomerado “territorial”, 18 obras por
dad de ingredientes activo grado técnico sintéticos. Por año para el conglomerado “ciudades secundarias” y 80
tanto, no contemplan lo relativo a sustancias afines, 14 Distritos costeros de Guanacaste: La Cruz, Santa obras por año para el conglomerado “turismo residen-
coadyuvantes, plaguicidas botánicos, inorgánicos, Elena, Nacascolo, Sardinal, Tempate, Cabo Velas, cial” (Pérez y Agüero, 2024).
fertilizantes, muestras de experimentación y patrones Tamarindo, Veintisiete de Abril, Cuajiniquil, Nosara,
analíticos. Tampoco se toman en cuenta los saldos Sámara, Quebrada Honda, Mansión, Puerto Carrillo, 21 Este porcentaje es una representación imperfecta,
anuales en bodegas (SFE-MAG, 2024). Zapotal, Bejuco, San Pablo, Porozal, Colorado. dado que no a toda finca filial le corresponde un per-
Distritos costeros de Puntarenas: Cóbano, Lepanto, miso de construcción (puede que se construyan dos
7 El uso aparente se calcula restando a los kilogramos Paquera, Manzanillo, Chomes, Pitahaya, Puntarenas, viviendas en un lote de condominio, por ejemplo, o
de ingredientes activos (k. i. a.) importados los k. i. a. Barranca, El Roble, Chacarita, Espíritu Santo, San Juan que se posponga la construcción de la vivienda). Las
exportados (SFE-MAG, 2024). Grande, Tárcoles, Jacó, Parrita, Quepos, Savegre, fincas filiales en general son apartamentos (si el con-
Bahía Ballena, Puerto Cortés, Palmar, Sierpe, Puerto dominio es vertical) o lotes (si es horizontal) en tanto
8 Límites máximos de residuos de plaguicidas: se Jiménez, Golfito, Pavón. Distritos costeros de Limón: que los permisos de construcción (a) son permisos, no
refiere a la concentración máxima de residuos de pla- Colorado, Siquirres, Pacuarito, Batán, Carrandí, Río construcciones físicas, y (b) corresponden a viviendas
guicidas expresada en miligramo kilogramo (mg/kg), Blanco, Limón, Matama, Valle de la Estrella, Cahuita, y apartamentos.
cuyo uso se permite de forma legal, en la superficie o Sixaola.
la parte interna de los productos de alimentación para
consumo humano y de animales. Los LMR tienen por 15 Con la reforma de la Ley de pesca y acuicultura (no
objetivo lograr que los alimentos derivados de pro- 8436) en 2022, se eliminó la referencia a la autonomía
ductos básicos ajustados a los respectivos LMR sean de las flotas. No obstante, en la práctica se usa de esa
toxicológicamente aceptables (SFE-MAG, 2024). forma.
CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 229
5
BALANCE
Fortalecimiento
de la democracia
Hallazgos relevantes 229 • En el municipio de mayor participación • La evidencia disponible señala que las
Valoración general 231 votó el 64% de los empadronados dos legislaturas de la Administración
(Jiménez), mientras en el de menor Chaves están entre las de menor pre-
Valoración del Informe concurrencia, Desamparados, sufragó sencia de coaliciones, ya sea promovi-
Estado de la Nación 2023 232 únicamente uno de cada cinco electores das con el oficialismo o solo entre fuer-
Aspiraciones 232 (22%). zas de oposición. En la última legislatura
(2023-2024) el uso de coaliciones fue el
Introducción 233 • De los 226 partidos que ha competido más bajo de toda la serie.
en todas las elecciones locales de algún
Democratización incompleta tipo que se han celebrado en Costa Rica • Entre 1956 y 2024 ha habido doce
durante el largo período de 1953 a 2024, mociones de censura a ministros de
a nivel local 234 176 (78%) lo han hecho apenas en una o gobierno. Tres de los doce casos men-
dos ocasiones. cionados ocurrieron durante la presente
administración (25%) y uno de ellos fue
• En 2006 y 2010, el partido político con aprobado, el segundo en la historia.
Reiterados ataques y contraataques más alcaldías controlaba hasta el 70%
merman la capacidad del sistema de éstas. En 2024, la agrupación con más • El mandatario Chaves ha hecho del
político de dar respuestas a los alcaldías apenas ganó 29 de las 84 en megáfono su arma política por excelen-
disputa. cia en la aplicación de su estrategia de
desafíos del desarrollo humano 243 antagonizar con sus adversarios y oposi-
• Mujeres en el cargo de la alcaldía aumen- tores.
Batalla entre el poder del megáfono taron de un 9% del total en 2002 al 27%
en 2024. • El Poder Ejecutivo no ha mostrado una
y el control político de la oposición actitud proactiva sino predominante-
tiene fuertes repercusiones 271 • En los 24 meses entre 2022 y 2024, la mente reactiva, en la convocatoria a
Administración Chaves Robles sobresale los otros Poderes de la República. De
por promulgar 21 decretos de emergen- las seis reuniones celebradas durante
cia, casi uno por mes el período analizado, dos fueron con-
vocadas por el Ejecutivo, dos por el
• A pesar de afrontar obstáculos impor- Legislativo y dos por el Judicial.
tantes para la concreción de sus ini-
ciativas (de una agenda reducida), la • Los ataques presidenciales no han
Administración Chaves supera el prome- afectado la percepción de la ciudadanía
dio de aprobación de leyes sustantivas, sobre las instituciones involucradas en
de su iniciativa y ratificadas en sesiones esta dinámica. Incluso, algunas de ellas
extraordinarias. han mejorado su valoración en medio de
las críticas y ataques.
• Durante el segundo año de gobierno, la
administración Chaves Robles registró 44 • En el segundo año de la actual admi-
salidas en total. Cinco de estas salidas nistración de gobierno, la cantidad de
fueron de jerarcas de ministerios, 19 recursos de amparo con lugar contra
salidas en viceministerios y 20 en Juntas el Poder Ejecutivo alcanzó, por mucho
Directivas. el nivel más alto de la serie: casi tres
veces más que en 2021 (2.9), casi seis
• Fracción del Partido Progreso Social veces más que en 2015 y superior en un
Democrático (PPSD) es la menos exitosa 60% al nivel registrado en 2022.
en las dos primeras legislaturas de su
gobierno, con la aprobación de tres pro-
yectos de un total de 70 presentados.
230 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA |CAPÍTULO 5
Cuadro 5.1
Resumen de indicadores políticosa/. 2010-2023
Indicador 2010 2015 2019 2020 2021 2022 2023

Gestión del Ejecutivo
Cantidad de leyes aprobadas en sesiones extraordinarias 58 16 56 45 79 50 27
Cantidad de leyes sustantivas aprobadas en sesiones extraordinarias 10 9 35 23 28 15 10
Salidas de ministros y ministras del Gabinete 3 5 9 11 4 5 5
Leyes aprobadas por iniciativa (año legislativo)a/

Poder Ejecutivo 47 26 50 21 40 27 24
Poder Legislativo 66 35 109 101 249 71 96
Proporción de leyes sustantivas aprobadas (%) 17 33 63 60 45 37 59
Proporción de leyes que no indican fuentes para su financiamiento (%) 75 25 14 11 9 18 8
Leyes aprobadas heredadas por administraciones anteriores (%) 88 62 28 11 2 11 23
Tasa de éxito del Ejecutivo 31 8 16 13 20 13 25
Convivencia ciudadana
Cantidad de acciones colectivas 340 341 275 317 365 227 225
a/ La legislatura del año i comprende el período del 1 de mayo del año i al 30 de abril del año i + 1.
Valoración general
En 2023-2024 la democracia costarricense En esta edición se aborda el análisis de esta situa- control político, personas, medios de comunica-
reeditó la fortaleza política de su sistema elec- ción política a partir de una distinción analítica entre ción y periodistas.
toral. Los comicios para la escogencia de los los poderes formales e informales de los actores Por su parte, los partidos de oposición con-
nuevos gobiernos municipales fueron pacíficas, (ver segunda sección del capítulo), que pueden ser trarrestan ese hecho contraatacando, mediante
limpias, libres y decisivas. En términos gene- empleados para crear entendimientos para resolver el ejercicio de su poder de control político. Esta
rales, se respetó la voluntad de la ciudadanía y problemas de la sociedad o, por el contrario, para respuesta política ha estado concentrada en
de las personas que compitieron por los cargos antagonizar y polarizar. En el caso costarricense, varios frentes. Uno de estos ha sido accionar el
públicos y los partidos aceptaron los resultados el régimen de presidencialismo no dominante (PEN mecanismo de moción de censura contra jerarcas
que el Tribunal Supremo de Elecciones emitió. 2023) impone la cooperación entre distintos pode- del gabinete, un mecanismo históricamente poco
No solo se cumplieron los estándares básicos de res de la República para la gestión de los asuntos pú- empleado: de doce intentos desde 1956 por cen-
una democracia electoral, sino que, se aplicaron blicos. La principal constatación del análisis es que, surar a un ministro, tres tuvieron lugar durante la
nuevas reglas que limitan la reelección de auto- luego de un cuatrienio (2018-2022) de un acuerdo presente administración y uno de ellos contra la
ridades locales y obligan a la paridad horizontal funcional multipartidario (PEN 2021, 2022), el sis- Ministra de Educación fructificó, apenas el segun-
de género en las listas partidarias. tema político retorna a una época de entrabamiento do en la historia. Otro frente ha sido la activación
No obstante, aún esta fortaleza se vio afecta- entre el Ejecutivo y el Legislativo, característico de de comisiones legislativas de investigación.
da por la profunda crisis de representación polí- las dos primeras décadas del presente siglo. No En este “fuego cruzado” o conflicto de pode-
tica que vive el país hace años, una situación en obstante, el impasse actual es de una naturaleza res, la capacidad del sistema político para dar
la que que existe una desconexión -de dos vías- diferente a anteriores. respuestas a desafíos del desarrollo humano
entre ciudadanía y partidos: ni la ciudadanía cree Un examen más detallado de la gestión política del país y a las demandas de la ciudadanía se ve
en los partidos ni estos logran ser representati- permite señalar que la administración Chaves Ro- seriamente disminuida. El énfasis de la batalla
vos de la sociedad. En efecto, los cambios en las bles ha intensificado el empleo de algunos de sus política no pasa, como en otras ocasiones, por
reglas electorales arriba indicados procuraban poderes informales (ver más adelante), mientras diferencias ideológicas o programáticas sino por
democratizar la gobernanza local mediante la que direcciona competencias formales para promo- una lucha entre el impulso del Ejecutivo para am-
renovación y fortalecimiento de los partidos po- ver una agenda fuertemente concentrada en temas pliar sus competencias formales y la resistencia
líticos y, de esa manera, el estímulo de la parti- fiscales, que desatiende otras áreas estratégicas del en el Legislativo, pero también del Judicial y del
cipación ciudadana en las urnas. Los resultados desarrollo humano, y procurar “escapar” de los con- sistema de controles horizontales por evitarlo.
obtenidos fueron, sin embargo, otros: la renova- troles de legalidad sobre su acción. La crisis de representación política, finalmen-
ción de las élites de gobierno local no fortaleció En 2023 el Ejecutivo hizo un amplio uso de su te, también ha afectado profundamente la con-
a los partidos locales, pues buena parte de la facultad para conducir la política pública mediante vivencia ciudadana, una de las dimensiones del
nueva dirigencia se desmarcó de las agrupacio- decretos ejecutivos. Promulgó un amplio número de desempeño de la democracia que este Informe
nes existentes. Además, la asistencia ciudadana decretos de alto alcance, pero puso poco énfasis en da seguimiento. El intenso uso del megáfono y
a las urnas volvió a disminuir, frenando los avan- el avance de sus iniciativas en la Asamblea Legisla- sus diferentes formas ha generado réditos para
ces logrados en la última década. tiva. Llama la atención el amplio uso de los decretos el gobierno, pues sus niveles de aprobación, tras
Estos resultados podrían atribuirse, en par- de emergencia, 21 en los primeros dos años, pese dos años de mandato, son más altos que los de
te, a que esta mayor democratización dejó por a ser una época de baja incidencia de eventos hi- sus predecesores. Se trata, sin embargo, de un
fuera reformas en el nivel y modalidad del finan- drometeorológicos. En el segundo año, el gobierno apoyo a la figura de presidente de la República,
ciamiento político público a los partidos, lo cual "enfrió" la producción de decretos, aunque logró no a un partido político en particular, y, cierta-
limitó su acceso y mantuvo los riesgos debido la mejores resultados en sesiones extraordinarias para mente, no a las políticas públicas que el gobierno
falta de transparencia analizado en anteriores las iniciativas de su cosecha, en las que obtuvo ma- impulsa. Esto es un indicio de polarización políti-
ediciones. Sin embargo, el que la reforma electo- yores tasas de éxito que el primer año, aunque con ca alrededor de un liderazgo personalista según
ral municipal no cumpliera con las expectativas una agenda temáticamente acotada. De las 11 leyes la literatura académica. Además, este capítulo
también se explica por los límites para, desde la aprobadas iniciativa del gobierno, 7 se refieren a te- no encontró evidencia que los ataques del Ejecu-
ingeniería de las normas, resolver el problema mas económicos. tivo a las instituciones públicas hayan mermado,
medular de la crisis estructural de representa- Por su parte, el Poder Legislativo empleó de ma- al menos por ahora, su legitimidad.
ción política del sistema costarricense: el colap- nera intensa su potestad formal para aprobar leyes. Un segundo efecto es un cambio significativo
so organizativo de los partidos políticos, la extre- Pese a poco uso de coaliciones legislativas, el perío- en los modos de participación ciudadana en los
ma y generalizada debilidad de sus estructuras. do de mayo de 2023 a abril de 2024 se caracteriza asuntos públicos. Puede afirmarse que, en la
En consecuencia, pese a la entrada en vigencia por ser la cuarta legislatura con más leyes sustan- actualidad, la conflictividad se ha desplazado de
de nuevas reglas, la crisis entre representantes tivas aprobadas desde 1986 (59 de las 120 leyes). las calles a los estrados judiciales como meca-
y representados se agudizó en el ámbito local. Sin embargo, este Informe no encontró evidencia de nismo de conflicto. Esto puede estar reflejando
En 2023 y 2024 el efecto más directo de la cri- que haya aprobado una agenda legislativa de peso una pérdida de capacidad de representación y
sis estructural de representación política pudo y, más bien, hubo una especial concentración en te- movilización de las demandas ciudadanas por
constatarse en la capacidad de la democracia mas municipales. parte de la sociedad civil organizada.
costarricense para cumplir el cometido de lograr Al tiempo que los actores del sistema político En síntesis, la democracia costarricense ha
una gestión política responsable. La evidencia reducen el uso de algunos de sus poderes, avivan entrado en una nueva, y más peligrosa fase, de
empírica reunida en este capítulo demuestra otros. La evidencia de 2023 y primer semestre de su crisis de representación política, en la cual los
que, en la actualidad, el país experimenta un 2024 indica que hay dos poderes que han sido in- actores políticos están enfrascados en una bata-
conflicto entre los poderes institucionales. En tensamente utilizados. En el caso del Ejecutivo, el lla entre los ataques originados en el uso del po-
la actualidad, los actores institucionales y los que este Informe denomina “poder del megáfono”: der del megáfono y el control político. En el siste-
partidos políticos están enfrascados en ciclos la capacidad de utilizar la figura presidencial para ma costarricense, por sus pesos y contra pesos,
de ataque, defensa y contraataque, que están comunicar narrativas sobre el estado del país, ca- una estrategia de ataque y contraataque provoca
relegando la construcción de acuerdos políticos racterizar a sus adversarios y el estado del ejerci- que la democracia se concentre en las disputas
para atender los desafíos sociales, económicos, cio gubernamental. En esta administración es em- sobre la distribución de las cuotas de poder des-
ambientales y de seguridad ciudadana del desa- pleado recurrentemente como arma para atacar a cuidando el uso del poder político para producir
rrollo humano. los otros poderes de la República, instituciones de resultados y promover el progreso social.
En el 2022 e inicios del 2023 Costa Rica Los efectos de este deterioro de corto pla- las organizaciones de la sociedad civil, de
profundiza una tendencia que se venía zo de la gobernanza política se agravan por la diversa naturaleza, tienen importantes
desplegando a lo largo del siglo XXI: el presencia de un factor estructural y de largo problemas para canalizar y representar los
deterioro en el uso de los mecanismos de plazo en el funcionamiento de la democracia intereses particulares de los diversos gru-
cooperación entre poderes y actores. La costarricense: la crisis de representación po- pos de la población.
consecuencia es una pérdida aun mayor de lítica que está minando sus bases, como lo
las capacidades del sistema político para refleja el “retiro” de los estratos medios de
generar resultados en favor del desarrollo las urnas. El Informe encuentra, además, in-
humano. dicios de una crisis de representación social:
Aspiraciones
Sistema electoral y de partidos políticos
El sistema electoral garantiza el ejercicio de un voto libre, infor- nuevas oportunidades para mejorar las condiciones de habilitación
mado y respetuoso de los derechos civiles y políticos de todas las ciudadana de la población. En particular, el Poder Ejecutivo organiza
personas. Crea las más amplias oportunidades de participación y conduce la administración del Estado y ejerce la iniciativa ante
ciudadana en los procesos de deliberación y escogencia de los el Poder Legislativo, para impulsar sus prioridades con apego a la
representantes políticos, y garantiza resultados electorales que Constitución Política. El Poder Legislativo ejerce un control político
responden fielmente a las preferencias ciudadanas. Existen y se oportuno y eficaz, rinde cuentas a sus electores, aprueba leyes que
aplican mecanismos eficaces de control sobre el financiamiento promueven el desarrollo humano, y su organización interna respeta
político de los partidos, que fomentan la honestidad y la indepen- los derechos de mayorías y minorías.
dencia de los líderes políticos y sancionan los hechos delictivos.
También se cuenta con mecanismos eficaces de control relativos al Participación y rendición de cuentas
cumplimiento de las normas democráticas internas de los partidos
para la elección de sus candidatos y candidatas. Las instituciones públicas ofrecen, a la ciudadanía, amplias y cada
vez más eficaces oportunidades de participar en la discusión,
formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Los
Democracia participativa representantes políticos y los funcionarios públicos rinden cuentas
La Constitución Política y la legislación garantizan, como comple- de manera veraz, completa, oportuna y responsable, y respetan la
mento de la democracia representativa, mecanismos de democra- dignidad de las personas en un marco legal y administrativo garante
cia directa y semidirecta en los ámbitos nacional y local. La ciuda- de la máxima transparencia de la gestión pública y la efectiva pro-
danía participa activamente en consultas populares que promueven tección de los derechos y libertades civiles y políticos de la
espacios plurales de deliberación pública, y sus resultados reflejan población.
la voluntad de las mayorías.
Convivencia ciudadana
Administración de la justicia
La convivencia ciudadana respeta los derechos y la dignidad de las
Un sistema de administración de la justicia autónomo y abierto al personas (nacionales y extranjeras). La ciudadanía tiene una fuerte
escrutinio público protege los derechos de la población, en especial creencia en la democracia y participa activamente en la formación
el derecho a la debida defensa, y combate eficazmente cualquier de una opinión pública pluralista, que realiza un escrutinio efectivo y
forma de discriminación contraria a la Constitución; garantiza la permanente de los asuntos públicos. La ciudadanía ejerce de modo
aplicación de una justicia pronta, cumplida e igual para todas las eficaz su derecho a la libre organización, mediante la creación de
personas, impone las sanciones correspondientes y repara los múltiples y dinámicas organizaciones de la sociedad civil, y utilizan
daños. las oportunidades para participar en la gestión pública.
Gestión y representación política responsables Política exterior
La aprobación y ejecución de leyes y políticas públicas, nacionales La política exterior promueve valores y temas acordes con la viven-
y locales se realiza mediante la aplicación de las normas democrá- cia democrática del país. Es un instrumento activo y eficaz para el
ticas y el ejercicio de la representación política responsable de los impulso de los derechos humanos el desarrollo sostenible y la paz
intereses ciudadanos. Estas leyes y políticas garantizan la separa- en el plano internacional, así como para la protección y tutela de los
ción y control recíproco entre los poderes del Estado, amplían las intereses nacionales, expresados en la necesidad de supervivencia
oportunidades de la ciudadanía para proteger sus derechos y crean económica y progreso material.
5
BALANCE
Fortalecimiento
de la democracia
Introducción evolución a largo plazo del sistema polí- y el Judicial; el ejercicio de las libertades
tico costarricense con el fin de responder y derechos por medio de la movilización
El capítulo Fortalecimiento de la la pregunta arriba indicada. Las perspec- social, las actitudes ciudadanas sobre el
Democracia estudia a través de distin- tivas de corto y largo plazo se basan en poder y la democracia.
tas investigaciones el desempeño de la la sistematización y procesamiento de El capítulo se nutre de dos tipos de
democracia costarricense y lo contrasta datos e indicadores propios del Estado de aportes: por un lado, los indicadores que
con las tendencias de mediano plazo la Nación y de otras fuentes. Cuando es son objeto de seguimiento y actualiza-
reportadas en ediciones anteriores. La necesario y posible se efectúa una com- ción anual y brindan la base empírica
pregunta básica que procura responder paración con otros sistemas políticos de para los análisis y, por otro lado, estudios
es la siguiente: ¿cuál es la contribución la región y del mundo. especiales que son comisionados para
del sistema político al desarrollo humano El Informe parte de un concepto estudiar temas particulares a profun-
del país en sus dimensiones sociales, eco- amplio de democracia que, aunque se didad. En términos generales, algunos
nómicas y ambientales? En cada edición encuentra anclada en el ámbito de lo aportes son aproximaciones iniciales
se evalúa de manera periódica y sistemá- político, trasciende el plano electoral. a asuntos complejos poco estudiados,
tica si el sistema político costarricense Se le entiende como: mientras que otros son el resultado de
fue un catalizador o bien un obstáculo investigaciones exhaustivas, realizadas
para resolver las demandas de la ciuda- • Un régimen político en el cual los con nuevas herramientas metodológicas
danía por mejores condiciones de vida. gobernantes son escogidos mediante sobre temas que este Informe ha desarro-
El informe también valora los desafíos de elecciones libres, limpias, competitivas llado tradicionalmente.
ese desarrollo humano. y reiteradas, por una ciudadanía que El capítulo se organiza en tres seccio-
La respuesta a esta interrogante general ejerce libremente sus derechos civiles y nes. La primera se dedica al análisis de los
se fundamenta en el análisis comparativo políticos. resultados de las elecciones municipales
entre el desempeño del sistema político y desde la perspectiva del sistema electoral
un conjunto de aspiraciones que estable- • Un Estado de derecho en el cual las representativo, según la cual la democra-
cen los parámetros normativos de lo que autoridades están sujetas al imperio de cia crea las más amplias oportunidades
se espera que una democracia contribuya la ley y donde las instituciones prote- de participación ciudadana en los pro-
al desarrollo humano para determinar gen y promueven los derechos civiles, cesos de deliberación y escogencia de los
la medida en que, en la práctica, lo hace. políticos y sociales de las personas. representantes políticos. Este apartado
Estas aspiraciones fueron definidas por estudia las repercusiones políticas de dos
el Consejo Consultivo del Informe desde • Una convivencia ciudadana que sus- reformas al marco legal que establece
el inicio del Programa, hace ya tres déca- tenta las instituciones del régimen y el las normas para el funcionamiento de
das, y han sido adaptadas a lo largo del Estado democrático. la democracia local. La primera reforma
tiempo. introdujo límites a la reelección de las
Asimismo, el Informe analiza los A partir de este concepto, se analizan autoridades locales y la segunda profun-
acontecimientos políticos de un período ejes relacionados con la democracia elec- dizó la paridad de género en los munici-
específico: en esta edición se examina el toral, la gestión de los poderes Ejecutivo pios al crear la obligación de la “paridad
año 2023 y la primera parte del 2024 y Legislativo1 y sus interacciones. Se exa- horizontal” en las candidaturas a los
y se los compara con las tendencias de mina el equilibrio entre dichos poderes distintos cargos2.
La segunda sección, por su parte, ana- municipales) locales. Esta situación con- y déficits que limiten u obstaculicen el
liza el grado en que el desempeño del figura un régimen presidencialista en el involucramiento de la ciudadanía y, en
sistema político costarricense se acerca (o plano municipal, cuya vigencia es muy especial, su participación electoral. Los
no) a la aspiración de contar con una ges- reciente, pues la elección directa de las hallazgos de este apartado indican que,
tión política responsable que represente alcaldías se aprobó en 1998 y entró a sin duda, las dos reformas recientes en
los intereses de la ciudadanía. Este año regir en 2002. Por su parte, la unifica- el sistema electoral (la eliminación de la
se introduce una distinción conceptual, ción completa de los comicios de todas reelección indefinida municipal y la pari-
anclada en la literatura comparada de las autoridades municipales se aprobó dad horizontal de género) han profundi-
ciencias políticas, entre los poderes forma- en 2009 y ha estado en vigencia desde zado la democracia local. No obstante,
les e informales que los poderes del Estado el 2016. también señalan que la postergación de
poseen para cumplir con los mandatos La profundización de la democracia decisiones en materia de financiamiento
de una democracia constitucional. Esta a nivel local fue mucho más tardía que de los partidos políticos es un factor que
perspectiva resulta de gran importancia la democratización del sistema político contribuye a la inestabilidad del sistema
para entender los choques de poderes nacional, pues mientras que la primera partidario, fomenta las candidaturas per-
entre el Legislativo, el Ejecutivo y el ocurrió fundamentalmente en el pre- sonalistas y no logra revertir la disminu-
Judicial que en la actualidad la sociedad sente siglo (2002), la segunda fue el pro- ción de la participación ciudadana en las
costarricense está atestiguando. ducto de un largo proceso cuyo origen elecciones locales.
La tercera y última sección reporta se remonta a finales del siglo XIX y La participación electoral de la ciu-
las implicaciones y efectos derivados de concluye alrededor de 1975, cuando la dadanía nuevamente mostró en 2024
este entrabamiento a partir de dos aspi- Asamblea Legislativa elimina la última grandes disparidades territoriales asocia-
raciones que plantean una convivencia cláusula abiertamente inconstitucional das a factores urbano-rural, lo cual coin-
ciudadana en la que las personas y orga- de la Constitución Política, que restrin- cide con lo reportado por este Informe
nizaciones participan activamente en la gía la participación de partidos políticos en relación con comicios anteriores.
gestión de los asuntos públicos. comunistas. No obstante, ambos pro- Algunas zonas del país siguen mostrando
Este año no se realizaron investigacio- cesos coinciden en un aspecto clave: en un activismo electoral local comparable
nes para dar cuenta de los resultados en la actualidad, sus sistemas electorales con el exhibido en los comicios naciona-
el ámbito de la aspiración sobre política son capaces de organizar elecciones que les; sin embargo, al mismo tiempo, otras
exterior. Es un tema que queda pendiente son limpias, libres, periódicas y en las regiones continúan destacándose por su
para un tratamiento sistemático en la que sus resultados reflejan con precisión bajísimo nivel de asistencia a las urnas.
próxima edición del Informe. Cabe indi- la voluntad popular. En la conducción Por otra parte, el sistema de partidos
car que, en lo que concierne a la materia de estos procesos, el Tribunal Supremo a nivel municipal se encuentra clara-
ambiental, el capítulo 4 trabaja parcial- de Elecciones (TSE), que cuenta con mente desestructurado y en un estado
mente la cuestión de las relaciones inter- rango constitucional como Poder de la de fluidez permanente. Un análisis a
nacionales del país para entender el grado República, desempeña varias funciones largo plazo reveló que muchas agrupacio-
en que Costa Rica reforzó (o debilitó) su fundamentales entre las que se encuen- nes compiten en pocas ocasiones, y muy
liderazgo internacional como sociedad tran las siguientes: administra las elec- pocas lo hacen en múltiples elecciones.
promotora de una gestión sostenible del ciones, actúa como juez electoral y emite Aunque esta situación podría favorecer
patrimonio natural. jurisprudencia que influye en las reglas la circulación de élites, en la práctica se
de la contienda, todo ello dentro del ha concretado mediante un constante
Democratización incompleta marco constitucional vigente. surgimiento y desaparición de lideraz-
a nivel local En este texto se analiza la medida en gos personalistas, desvinculados de las
que, en las elecciones celebradas a inicios estructuras permanentes de los partidos
Cambios recientes en el sistema de 2024, la democracia electoral local nacionales e, incluso, locales.
electoral procuraron profundizar costarricense contribuyó a la aspiración La presente sección se divide en tres
la democracia local de garantizar y propiciar las más amplias apartados. El primer apartado analiza la
En la democracia local costarricense oportunidades para la libre participación participación ciudadana en las elecciones
contemporánea, las elecciones munici- electoral de la ciudadanía. Estas oportu- municipales recientes con el fin de deter-
pales son unificadas (todos los cargos se nidades resultan decisivas para la toma minar si se logró el objetivo de ampliarla.
eligen simultáneamente) y se realizan de decisiones locales, así como para la La segunda sección analiza la inestabili-
cada cuatro años en una fecha no con- conformación del gobierno municipal dad de los sistemas de partidos políticos
currente con los comicios nacionales. En y de la representación política comuna- en el ámbito local. En la tercera y última
estos procesos se nombra, por medio de les. Además, el documento estudia si parte del texto, se estudian los cambios
elecciones populares simultáneas e inde- tanto las reglas del juego actuales como en las élites municipales producto de las
pendientes, a los poderes Ejecutivo (alcal- las autoridades locales crean y promue- reformas recién adoptadas.
días municipales) y Legislativo (concejos ven iniciativas para atender los rezagos
Reconfiguración de las ción del sistema electoral y de las reglas ciones poco transparentes, independien-
reglas de la representación que rigen la selección de los gobiernos temente de su vinculación o trayectoria
política local no incluyen locales. Las aspiraciones de este proceso con los partidos. Además, es un flanco
regulaciones efectivas sobre el para el año 2024 eran motivar a la ciuda- débil para el sistema político en el sentido
financiamiento político danía a participar en las decisiones de la de que abre la posibilidad de que fuen-
La principal novedad de la elección comunidad, favorecer el surgimiento de tes ligadas a actividades criminales se
municipal 2024 es la entrada en vigor partidos políticos más estables y repre- infiltren en las campañas electorales. En
de dos cambios de gran envergadura en sentativos y propiciar una nueva genera- resumen, el país apostó por democratizar
materia de los liderazgos locales. Por un ción de liderazgos locales. Los hallazgos las reglas para el acceso al poder y de la
lado, la ley n° 10.183 limitó la reelección de este apartado concluyen que, si bien organización partidaria, pero sin alterar
indefinida y consecutiva de todos los car- es cierto que el régimen político munici- el componente del financiamiento.
gos de elección popular en las comunida- pal es más democrático que hace treinta
des. La legislación aprobada permite una años —e incluso que hace cuatro años—, En 2024 cayó la participación
sola reelección y, además, exige períodos estos objetivos no se cumplieron: la con- ciudadana luego de cuatro
de espera. La segunda novedad es una currencia ciudadana a las urnas no solo elecciones de modestos
resolución de la Sala Constitucional del siguió siendo baja, sino que se redujo, el incrementos
2023 en la que exige a los partidos polí- sistema de partidos siguió volátil y fluido El domingo 4 de febrero de 2024 se
ticos cumplir con el principio de paridad y, aunque la circulación de élites es una realizaron en Costa Rica los sextos comi-
horizontal de género en la conformación realidad, ocurre al margen de los partidos cios para elegir autoridades municipales
de las papeletas (resolución n° 2023- políticos establecidos y en torno a lide- en los 84 municipios y 491 distritos del
002951). Cada uno de estos cambios razgos personalistas. país. Por primera vez, los recién crea-
es, por sí solo, de gran trascendencia. El flanco débil pendiente de avances y dos cantones de Monteverde y Puerto
El primero bloquea la entronización de reformas de este proceso democratizador Jiménez eligieron a sus autoridades loca-
liderazgos “permanentes” y obliga a la es el del financiamiento de los partidos les. En esta oportunidad, compitieron
renovación de los partidos; el segundo, políticos, que nuevamente fue relegado 29.914 personas y se designaron en total
mejora las oportunidades prácticas de la por parte de la Asamblea Legislativa. 6.212 representaciones (cuadro 5.2). Los
representación femenina en los gobiernos El Poder Legislativo es el encargado de comicios se desarrollaron en un marco
locales, Si, además, entran en vigencia en aprobar reformas en esta área que subsa- de respeto de los derechos civiles y polí-
simultáneo, como ocurrió en 2024, se nen las deficiencias analizadas en edicio- ticos, bajo la administración del TSE.
está ante dos de las reformas de mayor nes anteriores del Informe (PEN, 2021 y No se presentaron denuncias de fraude
calado en el sistema electoral de la demo- 2022) y, en particular, el poco y desigual electoral (OEA, 2024); sin embargo, es
cracia presidencialista local desde que acceso de los partidos al financiamiento importante destacar que se registraron
esta se instauró a principios de siglo (dia- político para las elecciones locales. La casos aislados de intimidación a candi-
grama 5.1). Por ello, la elección 2024 es ausencia de cambios en esta materia por datos por parte de actores criminales, lo
un buen laboratorio para evaluar los efec- parte de las autoridades atenta contra cual reviste especial gravedad (Astorga,
tos de estos avances democratizadores. la aspiración de contar con agrupacio- 2024). Además, los resultados reflejaron
Con base en una perspectiva temporal nes políticas estables. En la actualidad, fielmente la voluntad popular y no hubo
más amplia, puede afirmarse que las dos dichas agrupaciones se encuentran a mer- cuestionamientos por parte de las fuerzas
reformas mencionadas forman parte de ced de políticos que obtienen el respaldo y figuras contendientes.
un proceso sostenido de democratiza- de financistas privados mediante transac-
Diagrama 5.1
Línea de tiempo de reformas relevantes al cargo de alcaldía municipal. 1998-2024
Primera elección Elección 2006 Elección 2010 Elección 2016 Elección 2024
alcaldías 2002
Financiamiento
electoral
Código Municipal Paridad de género Código Electoral (2009) Límites reelección Paridad de género
(1998) municipal
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con base en Jarquín, 2024.

Cuadro 5.2
Principales indicadores de las elecciones municipales. 2002-2024
Aspecto 2002 2006 2010 2016 2020 2024
Padrón electoral a/
2.331.459 2.603.770 2.866.217 3.178.364 3.398.338 3.570.807
Juntas receptoras de votos 6.819 4.852 5.250 5.630 5.755 6.469
Partidos políticos participantes 34 45 46 59 87 71
Coalicionesb/ 7 4 7 4
Cargos a elegir 4.900 4.941 4.971 6.069 6.138 6.212
Candidaturas inscritas 16.243 15.919 15.862 31.877 33.873 29.914
Alcaldes 81 81 81 81 82 84
Vicealcaldes c/
162 162 162 162 164 168
Regidoresd/ 1.002 1.006 990 1.010 1.016 1.036
Síndicos 928 938 944 960 972 982
Concejales de distrito 3.648 3.688 3.712 3.776 3.824 3.872
Intendentes 8 8 8 8 8 7
Concejales municipales de distrito 64 64 64 64 64 56
Viceintendentes 8 8 8 14
a/ Por tratarse de elecciones locales, la cifra no incluye electores en el extranjero.

b/ La figura existió a partir de las elecciones de 2010. Solo incluye uniones de dos o más partidos.
c/ En las elecciones de 2002 y 2006 este cargo correspondía a alcaldías suplentes.
d/ En las elecciones de 2002, 2006 y 2010, las regidurías no se elegían de forma simultánea al resto de cargos. Por este motivo, no se incluyen en el total de
cargos por elegir.
Fuente: Alfaro Redondo et al., 2024, con datos del TSE.
La participación electoral en las elec- Paraíso (gráfico 5.1). Se requieren estu- agrupaciones competidoras en el ámbito
ciones municipales del 2024 fue de un dios especiales para entender los factores municipal, que ha estado asociado en
32% del padrón, lo cual representa la específicos que están detrás de estas dife- gran medida al aumento de partidos
cifra más baja desde el año 2010. En la rencias locales en la participación. cantonales, no ha implicado una mayor
mayoría de los cantones, la participación movilización de votantes en la mayoría
se redujo en relación con los comicios Continúa la fuerte inestabilidad de las localidades.
previos; sobresalen cantones como Río del sistema de partidos locales Durante cuatro décadas y media (entre
Cuarto y Orotina por la magnitud de y la erosión de los partidos 1953 y 1994) el sistema de partidos
esta reducción (más de veinte puntos tradicionales nacional y local fue estable y dominado
porcentuales). Este resultado frenó una Uno de los objetivos de los cambios por dos fuerzas partidarias: el PLN y
tendencia moderada de incremento de la normativos realizados en el sistema elec- la oposición al liberacionismo, represen-
asistencia a las urnas que se había experi- toral municipal en 2022 y 2023 era crear tada por varias fuerzas que, posterior-
mentado a lo largo del presente siglo. La condiciones más favorables para la estabi- mente, se agruparon en el PUSC. Es
baja concurrencia promedio en todo el lización de los sistemas de partidos loca- decir, en los ámbitos nacional y local
país contrasta con importantes dispari- les. Dicho resultado no se logró obtener existía, con pocas excepciones, el mismo
dades de la participación entre los muni- en estos comicios. En términos generales, sistema de partidos políticos. Durante
cipios del país. Por ejemplo, en el muni- los bajos niveles de asistencia promedio este período, los dos partidos concentra-
cipio de mayor participación votó el 64% a las elecciones municipales convergió, ban una gran mayoría de representantes
de las personas empadronadas (Jiménez), una vez más, con sistemas de partidos populares locales y así se aseguraban la
mientras en el de menor concurrencia frágiles y volátiles, reflejando lo que ocu- elección de sus partidarios como ejecu-
sufragó únicamente uno de cada cuatro rre con el sistema de partidos a escala tivos municipales. A finales de la década
electores (22%, Desamparados). Hubo nacional. Si bien sería esperable que una de los años noventa, el bipartidismo local
algunos cantones (pocos) que experi- mayor oferta de partidos estimulara la empezó a dar señales de debilitamiento,
mentaron fuertes incrementos de asisten- afluencia de personas electoras, los datos con lo cual se anticipó a lo ocurrido
cia a las urnas, como Jiménez, Puriscal y disponibles indican que el incremento de en el nivel nacional unos años después
(Alfaro Redondo, 2002). Desde enton-

Gráfico 5.1 ces, los partidos tradicionales han venido
Cambio en la participación en elecciones municipales, perdiendo terreno en el plano municipal,
un fenómeno que coincide en el tiempo
según cantón. 2020 y 2024
con la elección directa de las alcaldías.
(porcentajes)
Sin duda, las bases partidarias locales de
Jiménez estas agrupaciones se han erosionado y
Montes de Oro
San Mateo hoy enfrentan una mayor competencia
Turrubares
Hojancha por el surgimiento de una gran cantidad
Monteverde
Nandayure de partidos de escala cantonal.
Atenas
Guatuso Los partidos cantonales encontra-
Puriscal
Abangares ron en el debilitamiento de los parti-
Dota
Sarchí dos nacionales una oportunidad para
Zarcero
Parrita su expansión, lo que ha sido uno de los
Río Cuarto
Talamanca factores que han provocado la ruptura
Puerto Jiménez
Palmares de la hegemonía de dichos partidos en
Alvarado
Osa el ámbito local. No obstante, las nuevas
Belén
Paraíso agrupaciones han tenido una vida fugaz.
Esparza
León Cortés Nacen, compiten pocas veces y desapare-
Tilarán
Santa Cruz cen, al tiempo que otras inician el ciclo.
Nicoya
Los Chiles Son, por decirlo así, partidos "mariposa":
Quepos
Garabito con ciclos de vida muy cortos (gráfico
Matina 5.2). De los 226 partidos que han com-
Guácimo
Coto Brus petido en todas las elecciones de algún
Turrialba
Escazú tipo que se han celebrado en Costa Rica
Naranjo
San Ramón durante el período de 1953 a 2024, 176
Acosta
La Cruz (78%) lo han hecho apenas en una o dos
San Isidro
Barva ocasiones. En síntesis, los cambios men-
Limón
Puntarenas cionados en las reglas del juego no han
Cartago
Carrillo traído consigo el surgimiento de partidos
Tarrazú
Poás políticos estables en el plano local: los
San Carlos
Grecia sistemas partidarios en el plano munici-
Santa Ana
El Guarco pal son volátiles, desestructurados y con
Siquirres
Sarapiquí apoyos frágiles.
Cañas
Golfito En este contexto de alta inestabilidad
Upala
Flores partidaria, cabe destacar el fuerte predo-
Bagaces
Oreamuno minio que el PLN tuvo en los comicios
Orotina
Mora municipales por muchas décadas. Entre
Pérez Zeledón 1953 y 1994 el liberacionismo elegía una
Santo Domingo
San Rafael amplia mayoría de regidurías (54% en
Pococí
Buenos Aires promedio) y sindicaturas (75%). A partir
Alajuela
Liberia de 1998, el PLN y el PUSC se repartie-
Corredores
Aserrí ron estos cargos de elección popular. Sin
Santa Bárbara
San Pablo embargo, en el presente siglo, y con más
Montes de Oca
Tibás fuerza en la última década, estas agrupa-
Moravia
La Unión ciones han perdido protagonismo a nivel
Goicoechea
Curridabat municipal. En este contexto, la compe-
Heredia
San José tencia por llenar este vacío se ha inten-
Coronado
Alajuelita sificado, lo que ha favorecido el estable-
Desamparados
cimiento de un sistema pluripartidista
sin mayorías. En el cargo de alcaldías,
20 30 40 50 60 70
hubo un breve repunte entre en 2006 y
Participación
2010, cuando el PLN llegó a controlar
2024 2020 hasta el 70% del total. Sin embargo, en
Fuente: Alfaro Redondo et al., 2024, con datos del TSE. 2024 el PLN apenas ganó 29 de las 84 en
disputa (en comparación con 43 cuatro

Gráfico 5.2 años antes), lo cual representa un 34% de
Cantidad de elecciones municipales en que los partidos políticos los gobiernos locales. Le sigue el PUSC,
con 20 alcaldías, lo cual representa un
han participado. 1953-2024
aumento frente a las 15 obtenidas en
10+ elecciones 2020 (gráfico 5.3).
10
Por otra parte, debido al conflicto
9 2
entre el mandatario Rodrigo Chaves y
7y8 la dirigencia del partido que lo llevó
8
a Gobierno (PPSD), el oficialismo no
7 compitió en las elecciones de alcaldías,
Cantidad de elecciones
6 un hecho inédito en la historia política

6 6
reciente. Dos agrupaciones afines al pre-
5 sidente no lograron inscribir sus nóminas
5
3y4 de candidaturas a puestos de alcaldías y
4 8 sindicaturas (Aquí Costa Rica Manda
5 y Pueblo Soberano), aunque sí partici-
3
paron en la disputa por las regidurías y
2 elecciones 29
2 concejalías, con poco impacto electoral.
1 elección El PPSD obtuvo 2 alcaldías y el 5% de
1 63 los votos: el porcentaje más bajo en unas
113 partidos políticos
0
elecciones locales para un partido triun-
fador de unas elecciones presidenciales,
Cantidad de partidos políticos
sin que, además, pueda ser calificado
Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con datos del TSE. como oficialismo.
Gráfico 5.3
Distribución de los escaños municipales, por tipo, según partidos políticos seleccionados, 2024
Partido
político Diputaciones Alcaldías Regidurías Sindicaturas Intendencias Concejalías
PLN 19 29 146 177 2 175
PPSD 10 2 20 12 16
PUSC 9 20 116 118 1 115
PLP 6 3 30 28 34
PFA 6 1 8 5 18
NR 7 2 20 10 2
Aquí
Costa
7 7
Rica
Manda
Pueblo
Soberano 4
Unidos
9 39 34 2 13
Podemos
Total
57 84 518 491 7 1.936
escaños
Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con datos del TSE.

La distribución de las regidurías muni- planteó que la evolución histórica de los 2002 obtuvieron 13 regidurías (3%) de
cipales en 2024 revela, además, la fuerte partidos cantonales ha atravesado cuatro las 501 electas. Cuatro años más tarde
erosión de los apoyos a los partidos políti- grandes períodos: (2006) alcanzaron 22 curules munici-
cos que tradicionalmente han dominado pales (4% del total). En 2010, 2016 y
estos puestos. El PLN conquistó el 44% • Aparición de los partidos regionales 2020 esa cantidad ascendió a 28, 31 y
de todas las regidurías nombradas a lo (1897-1948) 52 respectivamente. En 2024 fueron 60
largo de 67 años (1953-2020). No obs- regidurías, equivalentes al 12% de las 518
tante, en 2024 solamente se adueñó de • Surgimiento de los partidos cantonales disponibles. En cuanto a las alcaldías,
146 de los 518 escaños (28%); es decir, (1949-1978) por un extendido periodo de tiempo
apenas tres de cada diez regidurías son las agrupaciones cantonales tuvieron un
liberacionistas. • Estabilidad de los partidos cantonales escaso éxito: controlaron apenas dos en
El PUSC, el otro partido con una (1982-1998) 2002-2006, incrementaron a cuatro en
mayor presencia en las municipalidades 2006-2010, volvieron a dos en 2010-
también ha experimentado un debilita- • Expansión de los partidos cantonales 2016 y subieron de nuevo a cuatro en
miento de su presencia, lo que ha con- en la dinámica electoral y la gobernan- 2016-2020. En las últimas dos eleccio-
tribuido al surgimiento del pluriparti- za municipal (2002-actualidad) nes, su importancia política se dupli-
dismo. En 1990, la mitad de todas las có: lograron conquistar nueve alcaldías
regidurías del país quedaron en manos No se identificó un patrón geográfico durante el período 2020-2024 y en el
del PUSC. Sin embargo, en 2020, esa en la expansión de los partidos cantona- 2024-2028 alcanzaron la cifra más alta,
cifra correspondía solo a dos de cada les. Se ubican en cantones urbanos, rura- con diez alcaldías en cantones de cinco
diez. Los concejos municipales del país les, grandes o pequeños, con altos o bajos provincias del país.
se han tornado más diversos y fragmenta- niveles de desarrollo, del centro o de la El éxito de ciertos partidos cantonales
dos debido a la aparición y competencia periferia. En otras palabras, se han exten- en diversas localidades ha llevado a que
de más partidos políticos que han arre- dido geográficamente cubriendo cada vez otras fuerzas busquen replicarlo, lo que
batado apoyos de agrupaciones otrora más territorios en el país, sin que exista ha provocado un aumento considerable
dominantes o hegemónicas. una tendencia espacial. Con lo que sí ha en el número de partidos locales que
El surgimiento de nuevas agrupaciones estado relacionada la creciente presencia compiten en las elecciones. La cantidad
políticas se ha asociado, como se mencio- cantonal es con una fuerte fluidez en ha pasado de 19 en 2002 a 54 en 2024.
nó al inicio de este acápite, a la expansión la oferta partidaria: más de la mitad de Ahora bien, el hecho de que existan
de los partidos cantonales. Estos encon- los 205 partidos que han competido en muchos partidos políticos no es sinóni-
traron en el debilitamiento de los parti- las municipales desde 1953 solo lo han mo, como ya ha sido señalado, de que
dos nacionales una oportunidad para su hecho en una elección, mientras que solo estas fuerzas sean duraderas.
expansión; el aprovechamiento de esta 19 partidos han participado en cinco o En términos geográficos, la presen-
oportunidad ha sido uno de los factores más elecciones. Es decir, la mortalidad cia de partidos cantonales muestra
que ha provocado la ruptura de la hege- temprana es un fenómeno frecuente en concentraciones en ciertas localidades
monía de dichos partidos en el ámbito este tipo de agrupaciones (cuadro 5.3). del país. Por ejemplo, en San José han
local. En un estudio previo sobre este Los partidos cantonales han ganado competido 11 agrupaciones distintas, en
tema (Alfaro Redondo et al., 2020) se terreno en las regidurías municipales. En Desamparados han sido 10 y en Escazú 6.
Cuadro 5.3
Escaños municipales según partidos políticos seleccionados. 2024
Cantidad de elecciones Cantidad de partidos Lista de partidos
1 70 Alma Floreña; Recicladores y Visionarios; Gente Pro-Curri; Juntos por San José;
2 39 Unión Poaseña; Unión Palmareña; Auténtico Sarapiqueño; Tarrazú Primero; La Gran Nicoya
3 12 Goicoechea en Acción; Unión Guarqueño; Auténtico Siquirreño
4 7 Independiente Belemita; Movimiento Avance Santo Domingo
5 1 Alianza por San José
6 2 Alajuelita Nueva; Acción Cantonal Siquirres Independiente
7 3 Curridabat Siglo XXI; Del Sol; Yunta Progresista Escazuceña
Total 134

Por su parte, en cada vez menos comu-

nidades nunca ha competido un partido Mapa 5.1
cantonal: en 2024 fueron 18 cantones en Cantones según cambio partidario y rotación de las élites locales.
esta situación, entre los que se encuentran
2020-2024
Acosta, Dota, León Cortés y Zarcero.
El repliegue del PLN y del PUSC a
nivel local ha abierto la opción para que
en algunos cantones otras agrupaciones
políticas llenen el vacío que han dejado.
Por ejemplo, en los últimos dos comi-
cios han surgido nuevos bipartidismos
en ciertas localidades, cuya característica
principal es la ausencia de liberacionis-
mo o socialcristianismo. En Escazú, en
2020, las curules municipales se dis-
tribuyeron entre Nueva Generación y
la Yunta Progresista Escazuceña, mien-
tras que, en Barva, en 2024, el concejo
municipal está conformado por Justicia
Social Costarricense y el Republicano
Social Cristiano. Ninguno de estos par-
tidos está representado en la Asamblea
Mismo Partido, mismo/a alcalde/sa
Legislativa. Finalmente, en localidades Mismo Partido, otro/a alcalde/sa
como Coto Brus, el bipartidismo PLN Otro Partido, mismo/a alcalde/sa
y PUSC sigue vigente, al tiempo que en Otro Partido, otro/a alcalde/sa
León Cortés también hay bipartidismo,
solo que en este caso lo conforman el
PLN y el Frente Amplio.

La conformación y la permanencia en como lo demuestra una amplia variación
ELECCIONES MUNICIPALES 2024, el tiempo de estas élites depende, entre cantonal en materia de permanencia y
véase Alfaro Redondo et al., 2024, en otros aspectos, de si las reglas electorales rotación de las élites entre 2020 y 2024
www.estadonacion.or.cr generan mayores o menores oportuni- (mapa 5.1). La mayoría de los casos (35)
dades para el mantenimiento de las perse encuentran en la categoría de cantones
sonas electas en sus cargos a lo largo del donde, en 2024, tanto el partido como la
tiempo. El papel de las élites, como ya se persona en la alcaldía cambiaron (color
Élites locales se renovaron y mencionó, reviste una importancia vital naranja). Sobresalen en este grupo locali-
desmarcaron de los partidos en la supervivencia de los partidos políti- dades del Pacífico norte, central y sur, y el
Un principio fundamental en las cos; sin embargo, también “la circulación Caribe. A continuación, están los casos
democracias representativas es que la de las élites y la capacidad de renovación en los que el partido político se mantuvo,
ciudadanía delega el poder a un conjun- de los que trabajan y dirigen el parti- pero la alcaldía pasó a manos de otra
to de representantes políticos. Quienes do son elementos importantes para que persona (27). Le siguen los cantones en
ocupan estos puestos constituyen lo que haya democracia interna” (Freidenberg, los que no hubo rotación, ya que se man-
se denomina una élite política. En un 2006). tuvieron tanto el mismo partido como la
sentido más amplio, las élites “están for- Este apartado examina en qué medida misma persona en la alcaldía (17).
madas por todos los que, en varias acti- la implementación de una regla destina- Finalmente, en 3 localidades hubo
vidades, ocupan altos cargos en la jerar- da a evitar la oligarquización local, que alcaldías tránsfugas que migraron a otro
quía” (Stone, 1976). Las élites políticas entró en vigor en los comicios munici- partido. Estos resultados indican que
están fuertemente ligadas a los puestos pales de 2024 (la prohibición de la ree- la reforma que prohibió la reelección
de decisión en los diferentes niveles de lección indefinida), produjo efectos en la indefinida, además de introducir límites
las estructuras estatales (Stone, 1976; distribución del poder municipal. Para para la reelección sucesiva y fijar tiempos
Wright, 1998; Schmitter, 2018; Doglan empezar, la nueva regla eliminó un obstá- de espera como estrategia para evitar la
y Higley, 1998). culo para la renovación de los liderazgos, concentración y perpetuación en el poder
local, generó una reconfiguración de las

élites municipales. Gráfico 5.4
Para analizar las implicaciones de esta Origen partidario de las personas candidatas tránsfugasa/
reconfiguración, se utilizaron dos enfo-
que compitieron en las elecciones municipales de 2024
ques. El primero de ellos fue un análi-
sis longitudinal de las candidaturas a
PNP
las alcaldías municipales con una visión
UP
de largo plazo (2002-2024). Estos datos
permiten dar seguimiento a la trayec-
PL
N
PL
P
toria política de las personas a partir de
su número de cédula, lo cual permite
PN
saber si han aspirado por el mismo par- R
tido político, si hay evidencia de trans-

fuguismo y la experiencia acumulada.
El segundo enfoque corresponde a la
composición por género de las instancias PRSC
de poder local. Ambas permiten estudiar
los efectos de las reformas adoptadas en
términos de la reconfiguración de los
liderazgos cantonales (Jarquín, 2024). PN
G
En las seis elecciones municipales cele- C
PA
bradas entre 2002 y 2024, se presen-
taron un total de 2.940 candidaturas
para competir al cargo de la alcaldía
municipal. Este aumento coincide con
el incremento en el número de partidos PUSC
políticos participantes. a/ en el gráfico se muestran los partidos políticos involucrados en el transfuguismo con dos o más casos,
La investigación sobre esta materia para un total de 186 personas.
identificó que en las 2.940 candidaturas
a la alcaldía participaron 2.341 personas. Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con base en información de las candidaturas inscritas ante el TSE.
El 82% solo participó una vez (1.913), y
el 18% restante (428 personas) compitie- personas que compitieron en más de una en ninguna de las elecciones resultó gana-
ron más de una vez. Como hay un grupo elección lo hicieron con diferentes par- dor a pesar de intentarlo desde diferentes
apreciable de personas que participó en tidos políticos: 213 de las 428 personas vehículos políticos.
más de una elección, resulta de interés que repiten; es decir, un 49%. Entre los tránsfugas sobresalen aque-
entender sus trayectorias. De los 428 que Por su parte, un total de 186 personas llas personas que el pasado compitieron
repitieron, la mayor proporción compi- candidatas cambiaron al menos una vez por el PLN o el PUSC, lo cual, desde el
tió dos veces (312 personas o un 13%), de partido político (43%), mientras que punto de vista numérico tiene sentido,
seguido de 75 personas que lo intentaron un 5% lo hizo dos veces. Un peque- pues se trata de los partidos con mayor
tres veces (3%). El caso extremo es el de ño grupo del 1% de personas candi- cantidad de representantes políticos en
Carlos Luis Murillo Rodríguez, quien datas representa un caso extremo, ya las municipalidades. En otras palabras: si
compitió en seis elecciones: fue el primer que cambiaron tres veces. A todos estos hay tránsfugas a nivel local, lo más proba-
alcalde electo en el cantón de Goicoechea casos se les denomina tránsfugas. Por ble es que provengan del liberacionismo
en el 2002, en representación del PUSC, ejemplo, Johnny Araya Monge en la o del socialcristianismo. No obstante,
y luego lo intentó cinco veces más (cam- Municipalidad de San José, que salió también hay transfuguismo del PAC,
biándose a Renovación Costarricense y del PLN (2014), compitió y ganó con Nueva República, Nueva Generación y
regresando al PUSC), pero no volvió a una agrupación cantonal (2016) y luego del Republicano Social Cristiano. Por
ocupar ese cargo. regresó al PLN y conservó la alcaldía su parte, las agrupaciones que adoptan a
¿Fue común la experiencia del caso (2020). Wenceslao Bejarano Rodríguez en los tránsfugas son sobre todo el Partido
antes relatado entre las personas que Sarapiquí es otro caso relevante, pues com- Liberal Progresista, Unidos Podemos y
insistieron en presentarse como candida- pitió cuatro veces y cambió tres veces de Nuestro Pueblo, siendo los flujos PLN-
tas a la alcaldía? Y en caso de que lo fuese, partido político: pasó del PUSC (2002) al PLP, PUSC-PLP, PAC-Unidos Podemos
¿cuántas veces cambiaron y a cuántos y PAC (2006), luego regresó al PUSC (2016) y PUSC-Unidos Podemos los más fre-
cuáles partidos políticos representaron? y finalmente fue candidato por el Partido cuentes (gráfico 5.4).
Los datos revelan que la mitad de las Nueva Generación en 2024. No obstante,
Al observar en detalle los 26 movi-

mientos de partidos nacionales a can- Diagrama 5.2
tonales se observa que poco más de la Resumen de las candidaturas a la alcaldía municipal. 2002-2024
mitad de ellos se dieron desde el PLN
(5), el PUSC (4), Integración Nacional Cantidad
(3) y el PAC (3). Si se observa el flujo de personas 2.341 personas
candidatas candidatas
contrario (de cantonales a nacionales),
fue el PUSC el que recibió la mayoría de
Cantidad
estas personas candidatas (3), seguido del 1.913 personas compiten solo una vez
de elecciones
(82%)
PAC (2) y Unidos Podemos (2). La otra por persona
mitad de movimientos están distribuidos 428 personas compiten más de una vez
(18%)
entre ocho partidos nacionales y ningu-
no suma más de dos. Otro fenómeno de 215 personas no cambian de partido político
Cantidad (51%)
interés es el retorno a un partido político de cambios
después de haberlo dejado para competir de partidos 213 personas sí cambian de partido político
políticos (49%)
por otro. Esta investigación identificó
207 personas no regresan al partido original
que, durante el período analizado, dicha (97%) y 6 personas sí regresan (3%)
situación ocurrió en seis ocasiones, todas
Cantidad 145 personas no cambian de tipo
relacionadas con salidas y regresos al de partido político (68%)
de cambios
PUSC, excepto el caso previamente men- en tipos de partidos
cionado del regreso de Araya Monge al políticos 68 personas sí cambian de tipo
de partido político (32%)
PLN.
Una interrogante adicional es si cam- Fuente: Romero, 2024, con base en Jarquín, 2024.
biar de partido político favorece el éxito
en una elección. De las 215 personas que
no cambiaron de partido, un 60% logró
ganar al menos una elección con una tasa Cuadro 5.4
de éxito promedio del 48%, entendida
como la proporción de victorias en rela- Efecto de la reforma al Código Municipal en cantones con
ción con el número de elecciones dispu- alcaldes que tenían más de veinte años en el cargo. 2002-2024
tadas. En el caso contrario, cuando hubo
un cambio de partido (213 personas), se Último partido político Partido político
observó una menor proporción de perso- Alcalde (2002 - 2024) Cantón por el cual fue electo ganador en 2024 Cambio
nas que ganó al menos una vez (46%) y Gerardo Fuentes González Guácimo Liberación Nacional Justicia Social Sí
la tasa de éxito promedio fue claramente Costarricense
más baja (16%). Johnny Francisco Araya Monge San José Liberación Nacional Juntos San José Sí
En la reforma electoral que limitó la Wilberth Martín Aguilar Gatjens Atenas Unidad Social Cristiana Progreso Social Sí
reelección indefinida y sucesiva en el Democrático
mismo cargo de las autoridades locales, Alfredo Córdoba Soro San Carlos Liberación Nacional Liberación No
se estipuló también que, quienes ejercen Nacional
la alcaldía durante dos períodos conse- Pedro Rojas Guzmán Sarapiquí Liberación Nacional Liberación No
cutivos no pueden volver a postular su Nacional
candidatura en el gobierno local. La base
de datos permitió analizar los efectos que Fuente: Romero, 2024, con base en Jarquín, 2024.
esto tuvo tanto en las candidaturas como
en los resultados de las elecciones. cambió la persona a cargo de la alcaldía si consecutivos en el cargo, es decir, per-
Esta reforma puso fin a 22 años de no también el partido político gobernante. sonas electas desde 2016. La mayoría de
gobierno de una misma persona en cinco Además, en esos cantones, el número ellas pertenecían al PLN –treinta–. Con
cantones de Costa Rica (cuadro 5.4). de candidaturas se redujo en 2024 (con la nueva normativa, todas estas munici-
Estas cinco personas ganaron todas las excepción de Atenas, donde la cifra se palidades debían cambiar de jerarca, pero
elecciones posibles entre 2002 y 2020 mantiene). Otro cambio significativo fue ¿logró el partido político mantenerse al
y, por lo tanto, cuando se aprobó la que en Guácimo y Sarapiquí por primera poder? La respuesta es, mayoritariamen-
reforma, ya no pudieron competir en vez ganó una mujer alcaldesa. te, negativa: de estos 48 cantones, un
las elecciones de 2024. Se observa que De cara a las elecciones de 2024, había 56% cambió de partido político en 2024
en tres de esas municipalidades no solo 48 alcaldes y alcaldesas con dos períodos (27 de las 48).
En esta reconfiguración de poder, el el dominio masculino en el puesto de la arquitectura constitucional, basada en

PLN perdió 15 alcaldías y logró mante- alcaldía municipal. Por ejemplo, todos un diseño descentralizado del poder esta-
ner otras 15 en las cuales acumulaba al los alcaldes que ocuparon el cargo duran- tal y en un sistema en el que el Ejecutivo
menos ocho años de gobierno desde el te 22 años eran hombres y ninguna de las es un actor clave, pero no dominante,
2016. Además, en 13 de esas 30 muni- trece personas que ha participado cinco o requiere de un grado sustantivo de coo-
cipalidades, el PLN tenía alcaldes con más veces por el puesto de la alcaldía ha peración entre poderes de la República y
14 años en el poder (es decir, que fueron sido una mujer. Solo una mujer ha com- entre las distintas fuerzas políticas.
electos desde el 2010) y siete alcaldes petido cuatro veces (la alcaldesa de San El funcionamiento de un régimen de
con 18 años consecutivos. Sin duda, la Pablo de Heredia entre el 2002 y 2016); presidencialismo no dominante depen-
reforma tuvo un impacto significativo en y solo 9 mujeres han competido tres veces de primordialmente de la capacidad de
la gestión gubernamental a nivel local, ya en comparación con 66 hombres. En los actores políticos e institucionales
que provocó una reconfiguración de los cambio, la presencia de mujeres candi- para, a pesar de conflictos normales pro-
liderazgos cantonales vigentes, algunos datas en puestos de regidurías y síndicas pios de la gestión, utilizar los poderes
de ellos profundamente arraigados. es mucho más generalizado desde hace que la Constitución Política les otorga
Finalmente, la exigencia de paridad años, como lo han reportado ediciones para construir soluciones que permitan
horizontal en la postulación de cargos previas de este informe. enfrentar los retos del desarrollo nacio-
uninominales fue establecida por medio nal. La razón principal de ello reside
de la Resolución 2023–002951 de la en que ningún poder del Estado puede
Sala Constitucional. La base de datos PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE imponerse sobre los demás a la hora de
elaborada por el PEN brinda evidencia establecer el rumbo del país; todos cuen-
sobre los efectos de dicho fallo en la CANDIDATURAS MUNICIPALES tan con mecanismos de control cruzado y
política local. Así, entre 2002 y 2020 2002-2024 con protecciones legales y constituciona-
solo el 22% de las candidaturas tota- véase Jarquín, 2024, en les para preservar su independencia. Esta
les fueron de mujeres, lo que representa www.estadonacion.or.cr premisa define el objeto de análisis de
apenas una de cada cinco candidaturas. esta sección: la valoración de la capacidad
Este estudio confirma que la exigencia de de los Poderes del Estado y demás acto-
paridad horizontal marca un hito en las res institucionales para crear relaciones
elecciones costarricenses, pues eliminó Reiterados ataques y contraa- de cooperación orientadas a atender los
portillos mediante los cuales los partidos taques merman la capacidad desafíos del desarrollo humano.
políticos lograban evitarla. Cuando el del sistema político de dar El enfoque para el estudio de la repre-
Código Electoral introdujo el Principio respuestas a los desafíos del sentación política responsable se basa en
de Paridad de Género en 2009, con la desarrollo humano una distinción analítica entre poderes for-
llamada "paridad vertical" (la exigencia Esta sección del capítulo evalúa en qué males e informales al valorar los recursos
de que las listas de candidatos hombres medida el sistema político costarricense con que cuentan los poderes del Estado
y mujeres fueran paritarias), los partidos cumple con la aspiración de efectuar y los actores que lo integran. El Informe
tendían a poner a hombres como candi- una gestión política responsable (véase plantea que los resultados del sistema
datos a alcaldes y a mujeres como candi- el inicio del capítulo). El punto de par- político dependen de cómo estos actores
datas a vicealcaldesas. tida de este análisis es el reconocimiento combinan y hacen uso de estos pode-
No es sino hasta en las elecciones de que, aunque la democracia costarri- res para definir y gestionar la dinámica
de 2024, con la implementación de la cense es presidencialista, a diferencia de política. Es importante subrayar que no
paridad horizontal, que ocurre un salto la mayoría de los países del hemisferio se efectúa un análisis desde una perspec-
importante: las candidatas mujeres americano con este tipo de régimen, el tiva ideológica o estrategia política en
aumentaron en 20 puntos porcentuales presidencialismo en Costa Rica no otor- particular; tampoco interesa un examen
con respecto a la elección de 2020. Visto ga al Ejecutivo un papel dominante. De aislado de cada uno de los poderes. El
de otra forma, durante veinte años el hecho, el accionar del Ejecutivo está ente- objetivo es realizar un balance de los
crecimiento de estas candidaturas fue ramente subordinado a las leyes aproba- resultados relacionados con el desarrollo
apenas del 10% en relación con el 2002, das por el Poder Legislativo y sometida humano obtenidos en conjunto a partir
mientras que el fallo constitucional per- a estrictos controles constitucionales, de las decisiones sobre cómo los actores
mitió que en solo cuatro años ese porcen- legales y administrativos ejercidos por priorizan, combinan o relegan los pode-
taje se duplicara. los otros poderes del Estado y agencias res a su disposición.
La presentación de candidaturas no de control horizontal. Asimismo, coha- La sección se divide en cuatro acápites.
garantiza, sin embargo, la paridad de bita con un amplio sector de institucio- En el primero, se desarrolla la distinción
género en los resultados. Si bien ha habi- nes descentralizadas y empresas públicas analítica entre poder formal e informal.
do un avance entre el 9% de mujeres elec- dotadas de diversos grados de autonomía En el segundo acápite, se examina el
tas en 2002 y el 27% en 2024, es evidente en su gobernanza (recuadro 5.1). Esta uso de estos poderes por parte del Poder
las fuerzas políticas de la democracia

Recuadro 5.1 costarricense fueron capaces de superar
Los fundamentos del régimen de presidencialismo no dominante dicho entrabamiento a la hora de aprobar
en Costa Rica prioridades de gestión política, y está en
línea con la conclusión que arribó la ante-
rior edición del informe: “el deterioro en
El diseño del sistema político costarricense cos en los procesos electorales. Pocos años el uso de los mecanismos de cooperación
fue definido en la Constitución Política de después, además, se crearon diversos regí- entre poderes y actores. La consecuencia
1949 a partir de un principio básico: la des- menes de empleo público que brindaron es una pérdida aun mayor de las capaci-
centralización del poder dentro del aparato garantías laborales a los funcionarios con- dades del sistema político para generar
estatal. Esta descentralización no es terri- tra los despidos por razones políticas. resultados en favor del desarrollo huma-
torial, como sucede en los países federales no.” (PEN, 2023).
o en los que existen fuertes autonomías Distintos autores han estudiado los poderes No obstante, la disminución del uso
regionales, sino de una descentralización constitucionales de la figura presidencial de ciertos poderes en el sistema polí-
del poder entre la institucionalidad pública. en América Latina apuntan en una misma tico ha avivado otros. La evidencia de
conclusión: el Ejecutivo costarricense tiene 2023 y del primer semestre de 2024
Entre los cambios más significativos en menos potestades y competencias que las indica que hay dos poderes que han sido
relación con la Constitución de 1871 se de la mayoría de los países del continente. particularmente utilizados por los acto-
encuentran el fortalecimiento de los poderes políticos. En el caso del Ejecutivo,
res de la Asamblea Legislativa y la reduc- En resumen, el espíritu de quienes integra- se trata de un tipo específico de poder
ción de las facultades del Poder Ejecutivo, ron la Asamblea Constituyente, plasmado informal que este Informe denomina
entre otras: se limitaron sus poderes en la Carta Magna de 1949, fue diseñar “poder del megáfono”: la capacidad de
legislativos, subordinándolos enteramente un presidencialismo controlado como utilizar la figura presidencial para comu-
a la legislación que aprueba la Asamblea mecanismo para evitar una concentración nicar narrativas sobre el estado del país,
Legislativa; se eliminaron sus poderes elec- excesiva del poder. Desde una perspectiva caracterizar a sus adversarios y definir el
torales; se abolió el Ejército, un recurso comparada, el diseño del sistema político estado del ejercicio gubernamental. En
que históricamente estuvo al servicio del costarricense es uno de facultades deli- el caso del Legislativo, el control político
Ejecutivo; se creó un sector descentrali- beradamente recortadas, o lo que este ejercido por la oposición se manifiesta en
zado de instituciones con diversos grados Informe denomina “presidencialismo no constantes denuncias y establecimiento
de gobernanza funcional y administrativa; dominante”. de comisiones investigadoras para poner
se prohibió la reelección inmediata y se coto a lo que las oposiciones políticas
instauró la prohibición de la beligerancia en el congreso consideran intentos del
política del Ejecutivo y funcionarios públi- Fuente: PEN, 2023. Ejecutivo para apartarse del marco legal
existente y ampliar la esfera de sus com-
petencias.
La interacción entre el "poder del
Ejecutivo. En el tercero, el análisis se tras- mación de leyes, y no es particularmente megáfono" del Ejecutivo y el poder de
lada al Poder Legislativo. Finalmente, activo en la promulgación de decretos. control del Legislativo en el marco de un
en el cuarto acápite, se hace referencia al Más bien, ha mostrado poca capacidad "enfriamiento" de los otros poderes ha
Poder Judicial en que respecta a los con- para funcionar colegiadamente como resultado en una prolongación del entra-
troles que ejerce sobre la acción pública Poder de la República, aunque ha tenido bamiento señalado anteriormente por la
del Legislativo y Ejecutivo, específica- éxito en impulsar su acotada agenda en falta de diálogo y cooperación política.
mente su función de control constitu- la Asamblea Legislativa. Por su parte, el Sin embargo, esta parálisis no es un sim-
cional. Legislativo tiene una producción legisla- ple retorno a la situación prevaleciente
La conclusión más importante de este tiva baja y, aunque registra una cantidad en la década anterior. Aunque persiste
Informe es que, en la actualidad, los acto- importante de leyes sustantivas, en su el estancamiento, está acompañado de
res políticos intensifican o atenúan el uso conjunto no constituye una agenda legis- constantes enfrentamientos y choques
de ciertos poderes formales e informales lativa de peso. que han creado una atmósfera de perma-
que el Legislativo y el Ejecutivo poseen El resultado de este uso selectivo de la nente crispación política. Mientras que
para establecer relaciones de cooperación mayoría de los poderes formales e infor- el “poder para” resolver problemas de
en la resolución de los problemas del males analizados es el retorno a una la sociedad queda abandonado por esta
desarrollo humano y la democracia en situación de entrabamiento como la que disputa y crispación, se acrecientan las
Costa Rica. El Ejecutivo promueve una caracterizó al país durante la mayor parte disputas por el “poder sobre”, es decir las
agenda reducida y concentrada en asun- de la década anterior. Esta situación con- luchas por quién o quiénes son dueños
tos económicos en su iniciativa de for- trasta con el período 2018-2022, cuando del poder (Lukes, 1974).
La distinción entre poderes Los poderes formales del Ejecutivo, Por lo general, los estudios sobre ges-
formales e informales de Legislativo y Judicial son aquellos que tión política se han concentrado en estu-
las autoridades: punto de están establecidos en el ordenamiento diar la vertiente formal de los poderes,
partida para la valoración del jurídico de la sociedad. Típicamente, un dejando por fuera a las potestades infor-
cumplimiento de la aspiración poder formal de una autoridad, como males. Como resultado, la visión de la
sobre gestión política la persona que ejerce el rol de presi- política es parcial e incompleta. Como
responsable dente o bien las diputaciones, es aquel lo señala Grimaldi (2023) la inobser-
Las autoridades electas popularmen- que se encuentra especificado en la vancia de los poderes informales limita
te cuentan con determinadas compe- Constitución Política, las leyes u otras la plena comprensión de la forma en la
tencias —poderes y atribuciones— para normas de rango inferior. Estos poderes que actúan y se comportan las personas
el cumplimiento de las funciones de son fácilmente identificables, al igual que mandatarias o quienes ocupan una curul
gestión política. La mayoría de ellas, sus límites y alcances. Por el contrario, legislativa.
pero no todas, están establecidos en la los poderes informales son más difusos La presente edición de este capítulo
Constitución Política y las leyes, que y difíciles de reconocer ya que su uso propone incorporar la dimensión infor-
las estipulan taxativamente. Otras, sin depende de factores idiosincráticos o cir- mal de las atribuciones de las autoridades
embargo, se originan en el uso de recur- cunstanciales. Estos instrumentos de la políticas al estudio de los poderes forma-
sos que los actores tienen a su disposición política no se encuentran codificados en les. Para este propósito, se construyó un
debido la costumbre, las estrategias o tác- las normas jurídicas, sino que surgen de listado de poderes formales e informales
ticas que ellos decidan emplear. Ambos la política real y su uso lo definen y mol- en el sistema político costarricense que
tipos de poderes y atribuciones varían dean quienes los ejercen. Por esta razón, será el punto de partida para exami-
según el contexto, los actores y la dinámi- los poderes informales no están sujetos nar los modos en que se utilizan dichas
ca política. De esta manera, la literatura a controles y límites claros, y dependen potestades, así como los resultados de su
sobre este tema ha reconocido la existen- de lo que vagamente se considera como uso (cuadro 5.5).
cia de dos grandes categorías de poderes: bueno, correcto o moral (Grimaldi, Aunque el listado no es exhaustivo,
formales e informales. La distinción entre 2023). No obstante, en una democracia, incluye un conjunto de atribuciones
estos dos tipos, simple en su formulación, se espera que este tipo de poderes cumpla especialmente importantes para el estu-
encierra, sin embargo, una gran comple- con normas legales y estén bajo el escru- dio de la gestión política de la sociedad,
jidad y será el punto de partida para el tinio público. en particular en cuanto al grado en que
análisis que realiza este capítulo. los actores institucionales cooperan para
Cuadro 5.5
Poderes formales e informales relevantes para el funcionamiento del sistema político
Poder de la República Poderes Formales Poderes Informales

Poder Ejecutivo Iniciativa en la formación de la ley Poder del Megáfono
Ejecución de la política pública Incidencia en la designación jerarcas órganos de control
Conformación del gabinete Convocatoria a otros poderes del Estado
Poder de veto Convocatoria a actores sociales y políticos para armar coaliciones
Dirección administrativa
Poder moderador o de tutela
Poder del tesoro
Poder Legislativo Formación de la ley Poder del megáfono
Control político Construcción de coaliciones
Resello
Voto de censura
Comisiones Especiales
Poder del tesoro
Control sobre la Hacienda Pública
Poder Judicial Control Constitucional Poder del megáfono
Control sobre el derecho público vía contencioso-
administrativo
resolver los problemas del país. Existen • El poder del tesoro, que es la capaci- realiza el Legislativo mediante dos órga-
otras competencias que un análisis del dad del Ejecutivo para, por medio del nos auxiliares: la Contraloría General
marco normativo constitucional y legal Ministerio de Hacienda, influir en el de la República y la Defensoría de los
permitirá ciertamente identificar; sin nivel y prioridades de los presupuestos Habitantes. Ambos asuntos serán reto-
embargo, este listado provee un núcleo públicos, incluyendo el de las institu- mados en futuras ediciones. Finalmente,
relevante de poderes se han utilizado en ciones del sector descentralizado de no se incluyó un estudio específico sobre
el pasado y en el presente para configurar gobierno. Este último tema se analiza el uso del poder de nombramiento que,
la dinámica política de la democracia. en el capítulo 3 de este Informe, por lo en lo concerniente a la elección de magis-
Son un buen punto de partida que podrá que no se aborda aquí. traturas, ha sido analizado en distin-
complementarse y actualizarse en futuras tas ediciones del Informe Estado de la
ediciones. La ventaja de este marco de Por su parte, el Ejecutivo tiene amplios Justicia.
análisis es que puede aplicarse a adminis- poderes informales para persuadir a otros El Poder Legislativo tiene también
traciones de gobierno anteriores y servirá actores políticos: poderes informales. Al igual que el
para otras investigaciones a partir de Ejecutivo, tiene un poder de megáfono
ahora. • Convocar a poderes del Estado para mediante las declaraciones de diputados
El presente Informe centra su atención definir e impulsar iniciativas de interés y diputadas sobre los distintos asuntos
en tres poderes formales del Ejecutivo, nacional, de interés público. Un poder informal
por su importancia para la gestión de los de especial interés es la construcción de
asuntos públicos. Estos son: • Colocar jerarcas en otros Poderes del mayorías para la aprobación de leyes,
Estado e instituciones que requieren de habida cuenta de que en la Asamblea
• La iniciativa en la formación de la ley una labor de cabildeo en la Asamblea Legislativa cuenta con un sistema de
mediante el uso de sus potestades para Legislativa y, en general, partidos multipartidista fragmentado
conformar la agenda legislativa duran- (PEN, 2022).
te los períodos de las sesiones extraor- • Efectuar acciones de convencimiento Finalmente, aunque el Poder Judicial
dinarias (seis meses al año). Esta potes- que le permitan crear mayorías para no se examina en profundidad en esta
tad es crucial para impulsar la agenda impulsar sus prioridades políticas. Un edición, sí se aborda el control de cons-
de prioridades de política pública de poder de especial interés para el aná- titucionalidad sobre los actos de los
un gobierno. lisis es lo que este Informe denomina Poderes Ejecutivo y Legislativo, un indi-
el “poder del megáfono”, que incluye cador clave para evaluar en qué medida
• El poder para ejecutar la política las acciones comunicativas impulsadas estos se sujetan a las normas del Estado
pública mediante la promulgación de por el Ejecutivo en medios de comuni- democrático de derecho.
decretos ejecutivos que ordenan y fijan cación colectiva y redes sociales para
los medios por los cuales deben imple- dar a conocer su gestión y accionar Ejecutivo intensifica o atenúa el
mentarse las acciones del Ejecutivo. político. uso de ciertos poderes formales
para promover una agenda que
• La conformación del gabinete, que En el caso del legislativo, este Informe desatiende los problemas a
refiere a la constitución de un equipo presta especial atención en el uso que resolver
de gobierno estable, capaz de orientar, el Congreso da a su potestad de apro- En Costa Rica, el Poder Ejecutivo está
sin perturbaciones excesivas, la con- bar legislación que atienda los problemas subordinado a las leyes que aprueba el
ducción política de la administración del desarrollo humano y la democracia; Poder Legislativo para la formación e
de gobierno. el ejercicio del control político, como implementación de la política pública.
parte de los pesos y contrapesos impli- Su principal herramienta para la eje-
Otros poderes formales del Ejecutivo cados en la arquitectura constitucional cución dicha política son los decretos
incluyen: de una democracia representativa; la ejecutivos, y para asegurar la dirección
competencia de crear comisiones espe- funcional de la administración pública
• El veto de las leyes aprobadas por la ciales para investigar asuntos de interés tiene a su mano la herramienta de las
Asamblea Legislativa, un tema que fue público o aprobar legislación y, en par- directrices. Por otra parte, de acuerdo
estudiado en la edición anterior sobre ticular, el empleo de voto de censura a con la Constitución Política, El Poder
el que no hay novedades que reportar; miembros del Ejecutivo. Otros poderes Ejecutivo es un órgano colegiado, con-
formales, como el resello a leyes vetadas formado por el presidente y su gabinete,
• La dirección administrativa del apa- por el Ejecutivo, no son reportadas en por lo que resulta de vital importancia la
rato público mediante la emisión de la presente edición, pues no hubo mayo- capacidad de formar un equipo de traba-
directrices que establecen las prioridades res novedades. Tampoco se realizaron jo estable para implementar su agenda de
de los ministerios rectores de cada sec- estudios específicos que permitan valorar política pública. Finalmente, el Ejecutivo
tor; y, el control sobre la Hacienda Pública que tiene una amplia facultad para impul-
sar iniciativas en el Congreso, pues seis la Nación realiza un análisis de los decre- la afectación social, la normatividad y
meses al año tiene la potestad de definir tos ejecutivos emitidos por los gobiernos la discrecionalidad. Aquellos que tienen
la agenda legislativa. desde 19903. Se busca analizar la can- amplia relevancia en las tres dimensiones
La principal conclusión del estudio tidad y el tipo de los decretos emitidos. se denominan decretos de alto alcance.
acerca del uso de estos poderes formales En particular, se examina si por medio Este es el indicador que el Informe utiliza
por parte de la Administración Chaves de ellos el Ejecutivo ha mostrado una para medir la proactividad de un gobier-
Robles en los dos primeros años de su estrategia proactiva en la ejecución de no a la hora de implementar su agenda de
gobierno señala que el gobierno intensifi- política pública, procurando modificar, políticas públicas, ya que estos decretos
ca o atenúa el uso de ciertos poderes para precisar o impulsar determinadas accio- generan un impacto significativo en la
promover una agenda que se concentra nes políticas. población al regular temas de gran tras-
en asuntos económicos, desatendiendo El primer aspecto examinado es la can- cendencia o al modificar y crear nuevas
otras áreas estratégicas. Por ejemplo, en el tidad de decretos que se promulgan por normas jurídicas.
primer año la apuesta estuvo concentrada administración. Un uso más extensivo Desde esta perspectiva, los dos prime-
en una mayor promulgación de decretos de esta herramienta denota, en principio, ros años de la presente administración de
de alto alcance y menos énfasis en el un mayor interés por ejecutar política gobierno muestran un comportamiento
avance de sus iniciativas en la Asamblea pública por esta vía. El repaso histórico contradictorio. Su primer año se carac-
Legislativa. En el segundo año, por su de la producción de decretos muestra que terizó por una intensa producción de
parte, el gobierno "enfría" la producción los gobiernos entre 1990 y 2006 sobresa- decretos de alto alcance, la más alta desde
de decretos, pero logra mejores resulta- len por registrar más decretos ejecutivos, 1990. En cambio, en su segundo año, el
dos en sesiones extraordinarias en inicia- siendo el gobierno Figueres Olsen el que gobierno actual pasó al último lugar en
tivas de su cosecha. concentra la mayor cantidad con 978 la lista al registrar la segunda cifra más
decretos. A partir de 2010, se evidencia baja de decretos relevantes (92), solo por
El gobierno cambia su estrategia una disminución en la productividad de encima del primer año de la administra-
en el uso del decreto ejecutivo los segundos años de gobierno, con un ción Figueres Olsen. En principio, este
para impulsar la política pública leve repunte durante la administración comportamiento sugiere que el gobierno
y emite una inusual cantidad de Solís Rivera y una caída evidente duran- perdió impulso al atenuar el uso de este
decretos de emergencia te la administración Chaves Robles. poder (gráfico 5.5).
El presidente de la República y su gabi- Durante el segundo año de gobierno, No obstante, esta conclusión no dibu-
nete conducen el gobierno y las institu- la administración Chaves Robles emitió ja el panorama completo. Un análisis
ciones en lo que se denomina como Poder un total de 343 decretos, 20% menos detallado de la tipología de decretos per-
Ejecutivo. En esta tarea fundamental de que durante su primer año de gobierno, mitió identificar que la administración
los sistemas políticos democráticos, las lo que lo convierte en el segundo año de Chaves Robles se destacó por la pro-
personas mandatarias disponen de un gobierno con la menor producción de mulgación de una elevada cantidad de
mecanismo clave para encauzar su ges- decretos ejecutivos desde 1990. decretos de emergencia, una cifra que no
tión: el decreto ejecutivo. El decreto es por Sin embargo, no todos los decretos se había registrado en los últimos treinta
excelencia un “instrumento de gestión tienen la misma importancia para la ges- años. El único gobierno que lo supera es
política” (Ramírez, 2016). Constituye tión política de un país. Por ello, un el de Calderón Fournier, con 32 en los
un acto administrativo ejercido por la análisis basado únicamente en la cifra primeros dos años de su gestión. Entre
persona que ocupa la Presidencia, en de decretos promulgados por adminis- 2022 y 2024 se emitieron 21 decretos
conjunto con uno o varios ministerios, tración se queda corto y debe comple- de esta naturaleza, es decir, casi uno por
para efectuar funciones administrativas, mentarse con el estudio de la tipología mes (gráfico 5.6). Entre estos decretos se
económicas, políticas y reglamentarias. de estos. Algunos decretos tienen un destacan la emergencia fitosanitaria para
A diferencia de otros países, en Costa alcance estrictamente administrativo, la prevención y control del caracol gigante
Rica el decreto ejecutivo siempre tiene un pues procuran ordenar la acción públi- africano, los flujos migratorios y la contro-
rango inferior a una ley aprobada por el ca sin modificar o desarrollar alcances versial reparación de la pista del aeropuer-
Congreso y las personas mandatarias no de una ley. Otros, en cambio, pueden to de Liberia en Guanacaste, que condujo
tienen las atribuciones para hacer un uso considerarse lo más cercano a una ley en a la destitución del ministro de Obras
ilimitado de esta herramienta. A pesar términos de sus alcances y efectos, pues Públicas y Transporte Luis Amador.
de sus limitaciones, el poder formal vía procuran reglamentar leyes o desarrollar Debe considerarse que el inusitado
decreto es un mecanismo estratégico de nuevas políticas públicas. activismo de la actual administración
la política. Para analizar las diferencias tipoló- de gobierno en materia de los decretos
Una interrogante clave es si el Poder gicas en los decretos emitidos, desde de emergencia ocurre en un contexto
Ejecutivo efectúa un uso extensivo de hace varios años el Informe efectúa una que lo hace aún más llamativo. Por una
una de las herramientas estratégicas de clasificación del alcance político de los parte, se desarrolla en el marco de una
las que dispone. El Programa Estado de decretos a partir de tres dimensiones: legislación y jurisprudencia mucho más
restrictivas que la existente en la época

Gráfico 5.5 del gobierno del presidente Calderón
Cantidad de decretos de alto alcancea/ en los dos primeros años Fournier (recuadro 5.2). Por otra parte,
de Gobierno. 1990-2024 sucede en años en que, por el influjo
del fenómeno atmosférico ENOS (EL
Niño), disminuyeron sustantivamente
180
164 los eventos hidrometeorológicos, según
160 lo reporta el capítulo 4 de esta edición.
140 Desde la perspectiva del uso de recursos,
120
las compras de la CNE se dispararon
más de un 200% en 2023, y en el primer
100 92 trimestre de 2024 las cifras se asemejan
80 (Bermúdez, 2024). En futuras ediciones
60 se dará seguimiento a las razones de este
comportamiento atípico y si el uso de los
40
decretos de emergencia se empleó (o no),
20 en estos dos años, para resolver bloqueos
0 o dificultades impuestos por el marco
Calderón Figueres Rodríguez Pacheco de Arias Chinchilla Solís Alvarado Chaves normativo vigente a determinadas prio-
Fournier Olsen Echeverría la Espriella Sánchez Miranda Rivera Quesada Robles
ridades de gobierno.
Primer año Segundo año Promedio
a/ Un decreto de alto alcance es aquél que tiene una alta afectación social, tiene efectos normativos Ejecutivo prioriza, con éxito,
y una alta discrecionalidad. agenda legislativa reducida
Fuente: Calderón y Soleibe, 2024. y más ligera en sesiones
extraordinarias
Si la Administración Chaves Robles, en
su segundo año, no hace un uso intensivo
de los decretos ejecutivos de alto alcance,
Gráfico 5.6 es posible que sus esfuerzos estén enfoca-
dos en el otro poder formal que también
Decretos de emergencia en los dos primeros años de Gobierno.
se realiza vía decreto: el ejercicio de la
1990-2024 iniciativa que la Constitución Política
le otorga para impulsar la agenda legis-
Administración Primer año Segundo año Total lativa de su interés en el Congreso. Este
Calderón Fournier 20 12 32 poder consiste en utilizar los decretos
de convocatoria a proyectos de ley en las
Figueres Olsen 9 8 17 sesiones extraordinarias de la Asamblea
Legislativa. La diferencia de este poder
Rodríguez Echeverría 5 8 13
de iniciativa de ley con respecto al poder
Pacheco de la Espriella 3 2 5 para ejecutar política pública es que, para
que las iniciativas convocadas avancen,
Arias Sánchez 4 5 9 es imprescindible una buena relación con
los partidos de oposición en la Asamblea
Chinchilla Miranda 12 1 13
Legislativa en la medida que, al igual que
Solís Rivera 3 8 11 todas las administraciones de gobierno
durante el presente siglo, la bancada ofi-
Alvarado Quesada 2 4 6 cialista es minoritaria.
Un análisis exhaustivo de los decretos
Chaves Robles 16 5 21
de convocatoria y desconvocatoria de
proyectos de ley en sesiones extraordina-
Fuente: Calderón y Soleibe, 2024.
rias durante los años 2022 a 2024 arroja
que la administración Chaves Robles
ha impulsado un conjunto limitado de
iniciativas con pocas modificaciones en
su lista de prioridades (gráfico 5.7). Su
estrategia ha sido ceñirse a una agenda

estable, pequeña y rígida, privilegian- Recuadro 5.2
do sus iniciativas sobre la posibilidad El marco normativo para las emergencias en Costa Rica
de negociar con las otras fuerzas polí-
ticas un espectro más amplio de pro-
yectos. Este tipo de estrategia asume La emisión de los decretos de emergen- el Presidente de la República emite el
que la administración cuenta con un cia está regulada por la Ley Nacional de decreto correspondiente, en el cual espe-
potente músculo legislativo para hacer- Emergencias y Prevención de Riesgo (nº cifica las zonas afectadas, las medidas a
8488), Ley de Emergencias en sus artículos tomar y los recursos a asignar. Entre las
lo. Este músculo puede ser propio, por
29, 31, 33, 34, 35 y 36. Dicha legislación particularidades que tiene un decreto de
ejemplo, como ocurre cuando la bancada
establece que estos decretos son instru- emergencia se encuentran:
oficialista es mayoritaria o, al menos, es mentos legales que solo pueden aplicar-
la primera minoría; o puede derivarse se en situaciones de crisis o calamidad • Excepción presupuestaria: permite un
de amplias alianzas con otros partidos, pública. Entre las razones que justifican su tratamiento de excepción ante la rigidez
que le permite construir una coalición emisión se encuentran eventos naturales presupuestaria, en virtud del artículo
legislativa mayoritaria. Ninguna de estas (terremotos, huracanes, inundaciones, 180 de la Constitución Política, para que
condiciones existe en la actualidad, lo entre otros), circunstancias de guerra, con- el Gobierno pueda obtener ágilmente
que sugiere una disonancia entre la estra- moción interna y cualquier otra situación recursos económicos y materiales para
tegia parlamentaria del Ejecutivo y las que pueda poner en riesgo la seguridad o atender la emergencia.
condiciones políticas prevalecientes en el orden público. Además, el voto 3410-92
del año 1992 de la Sala Constitucional res- • Coordinación interinstitucional obliga-
estos dos primeros años de gobierno.
tringió los alcances de las situaciones bajo toria: bajo declaratoria de emergencia,
Las únicas dos veces que un gobier-
las cuales podía aplicarse este régimen todas las dependencias, instituciones y
no aplicó esta estrategia fue durante el extraordinario. gobiernos locales están obligados a coor-
gobierno de Chinchilla Miranda (2010- dinar con la CNE, quién tiene en mando
2014) y Calderón Fournier (1990-1994). Esta legislación restringió las amplias único sobre las actividades a realizar
En ambos casos, sin embargo, las condi- potestades que, hasta entonces, el Poder durante una emergencia.
ciones políticas eran muy distintas. En Ejecutivo se arrogaba para, en la práctica,
el primero, la fracción verdiblanca era de declarar situaciones de emergencia. Llegó • Potestad de imponer restricciones tem-
24 diputados y diputadas y le faltaban a emplearse para declarar en esta condi- porales: el Poder Ejecutivo puede decre-
solo cinco votos para lograr una mayoría ción a sectores enteros de actividad de la tar restricciones temporales en el uso de
simple; en el segundo caso, la fracción administración pública con el fin de aplicar la tierra, habitabilidad de zonas, tránsito
mecanismos de excepción para la ejecu- e intercambio de bienes y servicios.
socialcristiana era mayoría en el parla-
ción de la política pública. El caso más Estas disposiciones no pueden exceder
mento. Es decir, la estrategia del manda-
claro fue la declaratoria de emergencia del el plazo de cinco días naturales.
tario Chaves Robles en su relación con el sector vivienda por parte de la administra-
Congreso, aunque válida, no parece ajus- ción Arias Sánchez (1986-1990). • Expropiación sin previa indemnización.
tarse a la realidad de sus limitados apoyos
legislativos. Sin embargo, como se verá Bajo la legislación vigente, los decretos de • Demolición de toda edificación pública
más adelante en esta sección el gobierno emergencia son promulgados por el Poder o privada, ubicada en áreas geográficas
sobresale por un buen desempeño. Ejecutivo a solicitud de la Junta Directiva incluidas en la declaración de emergencia.
Otros gobiernos, a sabiendas de sus de la Comisión Nacional de Emergencias
limitadas capacidades de éxito frente al (CNE), que es el organismo encargado de
Congreso, optaron por listas más amplias evaluar la magnitud y alcance de las emer- Fuente: Vargas Cullell, 2024 con base en la ley
gencias. Una vez analizada la información, n° 8488.
de proyectos y además, movieron más sus
convocatorias. Esta otra estrategia con-
templa un papel más protagónico de las
fuerzas de oposición y una mayor dispo- Otro indicador útil para comprender éxito refleja la capacidad del Ejecutivo
sición del Ejecutivo por ceder y negociar la gestión del Ejecutivo en su relación para construir acuerdos en torno a inicia-
iniciativas, manteniendo relativamente con el Congreso es la tasa de éxito de las tivas de ley de su interés.
estable una amplia composición temáti- iniciativas incluidas en sus convocato- Durante el segundo año de gobierno
ca. Este es el caso de las administraciones rias durante los períodos extraordinarios. de la administración Chaves Robles, se
Figueres Olsen (1994-1998) y Alvarado Como su nombre lo sugiere, este mide la convocaron un total de 118 proyectos
Quesada (2018-2022). Otros gobier- proporción de proyectos aprobados en legislativos que quedaron inconclusos,
nos como el de Rodríguez Echeverría comparación con los convocados. Un mientras que 43 fueron aprobados, 8 no
(1998-2002) y Solís Rivera (2014-2018) mayor valor en esta tasa indica que se ha aprobados y 4 archivados. Estos datos
se caracterizaron, más bien, por agendas logrado aprobar una mayor cantidad de permiten destacar dos puntos importan-
muy fluidas, diversas y cambiantes. proyectos de ley convocados. La tasa de tes: en primer lugar, hubo una mejora s
es destacable, especialmente porque

Gráfico 5.7 otros gobiernos que obtuvieron resulta-
Cantidad de decretos de convocatoria a sesiones extraordinarias dos similares lo hicieron a través de una
y proyectos de ley únicos incluidos en esos decretos en el primer coalición funcional (Alvarado) o lo hicie-
año de gobiernoa/. 1990-2024 ron con fracciones legislativas numero-
Rodríguez sas, aunque no mayoritarias (Figueres y
150 Rodríguez).
En este sentido, al analizar la agenda
Solís impulsada por el gobierno, se distingue
Proyectos de ley desconvocados
una fuerte concentración en temas eco-

nómicos y tributarios. De las 11 leyes
100 aprobadas, 7 se refieren a estos temas. En
otras palabras, la estrategia del gobierno
Pacheco
le da réditos, aunque con una agenda
acotada temáticamente, y que desatiende
50 Arias otros temas prioritarios (gráfico 5.9).
Alvarado
Como se planteó al inicio de esta sec-
Figueres ción, este resultado positivo es un buen
Chinchilla
Calderón ejemplo de cómo el Ejecutivo intensifica
Chaves el uso de uno de sus poderes formales
con buenos réditos, aunque no necesa-
0 50 100 150 200 250 300 350 riamente acompañado de un desempeño
Proyectos de ley convocados favorable en el uso de otros poderes que
a/ Las líneas continuas representan el valor promedio del período 1990-2024 para cada indicador. utiliza de manera atenuada. Es decir,
Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con base en Calderón y Soleibe, 2024 este resultado constituye una excepción
con respecto a otros indicadores, parti-
Gráfico 5.8 cularmente cuando se examina la pro-
Cambios en la tasa de éxito del Ejecutivo según administración ductividad total del Congreso, y no sólo
el rendimiento de las sesiones extraordi-
y legislatura. 1990-2024
narias que tiende a ser menor, o el de las
(porcentajes) iniciativas de la fracción del gobierno,
Administración
cuyos resultados son limitados.
Calderón 56 69
Figueres 53 61
Importantes dificultades en
la conducción y ejecución
Rodríguez 59 67 de políticas públicas por alta
Pacheco 37 40 rotación del gabinete
70 75 En Costa Rica, la Constitución
Arias
Política establece que el Ejecutivo es un
Chinchilla 69 69 órgano colegiado que incluye al presi-
6 16
Solís
dente de la República y a sus ministras
y ministros. Por lo tanto, uno de los
Alvarado 20 31 poderes formales más importantes del
Chaves 13 25 Ejecutivo en una democracia es la con-
formación de su gabinete, el equipo que
10 20 30 40 50 60 70
Tasa de éxito
rodea al presidente para la conducción
de los asuntos del país. Numéricamente,
Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con base en Calderón y Soleibe, 2024.
se trata de alrededor de una veintena
significativa en la tasa de éxito, que como la ausencia de un partido políti- de jerarcas institucionales con respon-
aumentó 12 puntos entre el primer y co o una fracción legislativa reducida, sabilidades en temas como ambien-
segundo año de esta administración la Administración Chaves Robles logró te, salud, educación e infraestructura.
(gráfico 5.8). estar por encima del promedio de apro- El nombramiento, destitución y susti-
El segundo hallazgo relevante es que, bación de leyes sustantivas, de su inicia- tución de ministros y ministras es una
a pesar de afrontar obstáculos importan- tiva, ratificadas en sesiones extraordina- potestad exclusiva de quien ejerce la
tes para la concreción de sus iniciativas, rias. Desde esta perspectiva, el resultado Presidencia de la República.
rablemente en comparación con admi-

Gráfico 5.9 nistraciones previas. Esta alta rotación ha
Legislación aprobada en sesiones extraordinarias de iniciativa mermado la capacidad de los gobiernos
de la última década y media en la con-
del Poder Ejecutivo, por administración, según tipo. 1986-2024
ducción y ejecución de políticas, como se
Porcentaje verá más adelante. Además, los partidos
100 nuevos han tenido que forjar coaliciones
75 de gobierno y reclutar cuadros de otras
50 agrupaciones políticas. Esto coincide con
25 la debilidad de los partidos políticos en
0
el sistema: sin mayorías en la Asamblea
Legislativa, sin mandatos electorales, la
Absolutos
50 prevalencia de segundas rondas, factores
40 que han obligado a repensar las formas
30 de conformar los gabinetes.
20 Un análisis de las razones de las salidas
10 de las personas jerarcas ayuda a compren-
0 der la naturaleza de estos cambios. Este
Arias 1 I
Arias 1 II
Calderón I
Calderón II
Figueres I
Figueres II
Rodríguez I
Rodríguez II
Pacheco I
Pacheco II
Arias 2 I
Arias 2 II
Chinchilla I
Chinchilla II
Solís I
Solís II
Alvarado I
Alvarado II
Chaves I
Chaves II
Informe recopila información sobre las
salidas a partir de tres categorías: desgas-
te político, razones personales o traslados
Legislatura dentro del gobierno (recuadro 5.3). Los
Tipo: Resto Sustantiva datos muestran que, en todos los gobier-
nos desde 1998, el motivo más frecuente
Fuente: Gómez Campos, 2024.
es el desgaste político (gráfico 5.10).
El actual gobierno no es la excepción:
En ediciones anteriores de este Informe doce administraciones del período 1978- la administración Chaves Robles es la
se ha señalado que la formulación y conti- 2024. Esta base de datos fue construi- que más piezas ha perdido de su gabi-
nuidad de las políticas públicas demanda da mediante una revisión de medios de nete por este motivo en las últimas cua-
algún grado razonable de unidad y esta- comunicación impresos y digitales en los tro décadas y medio. Cabe agregar que,
bilidad de los gabinetes ministeriales. A que se reportan los cambios en las car- durante el segundo año de gobierno la
pesar de que no existe entre las personas teras. En esta oportunidad, se amplió a actual administración registró 44 salidas
expertas un umbral consensuado sobre viceministerios y presidencias ejecutivas en total, cinco de ellas de jerarcas de
la rotación del gabinete, lo cierto es que para el período 2006-2024 y se espe- ministerios. Sin embargo, al ampliar el
se considera que un gabinete inestable ra poder extenderla al mismo período análisis, se registran 19 salidas en vicemi-
dificulta la conducción del gobierno. A para el cual existe información sobre los nisterios y 20 en Juntas Directivas, lo que
mayor rotación, más difícil se torna la ministerios. representa 4 salidas más en comparación
consecución de metas y objetivos, pues Un primer aspecto clave es la cantidad con el primer año de gobierno. Estas
los constantes cambios en la cúpula de de salidas ministeriales. Todas las admi- cifras son, comparativamente, más altas
las carteras ministeriales implican un nistraciones conforman un equipo de que administraciones anteriores.
“volver a empezar” frecuente y eventuales gobierno que procuran mantener unido Un factor que podría estar incidiendo
cambios de prioridades. Aunque todos y estable. No obstante, este objetivo se en esta alta rotación es la forma en la que
los gabinetes experimentan cierto des- puede ver truncado producto de crisis fueron seleccionados los jerarcas. Debido
gaste, una dinámica de salidas y entra- gubernamentales, escándalos o renun- a que el partido político con el que triun-
das constantes interrumpe los procesos cias. Los datos disponibles muestran que, fó el actual presidente carecía de organi-
institucionales de toma de decisiones, en los gobiernos entre 1978 y 1994, los zación y cuadros, el presidente Chaves
obliga a rearmar equipos de trabajo y se dos primeros dos años eran por lo general Robles optó por llenar las vacantes a
convierte en un obstáculo para una ges- de pocas salidas en el gabinete. Por su través de un mecanismo paralelo: recibió
tión eficiente. parte, los gobiernos de 1998, 2002 y 2006 los atestados de personas interesadas en
Para examinar el uso que, en la prác- (aunque este último en menor medida) formar parte del gabinete, se realizaron
tica, los Ejecutivos dan a su poder para exhiben niveles más altos de rotación, entrevistas y se seleccionó a los designa-
formar el gabinete, se empleó como prin- pero intermedios cuando se considera dos. Desde el punto de vista práctico, y
cipal insumo de esta investigación la base toda la serie temporal. Sin embargo, de a modo de hipótesis, las personas nom-
de datos sobre rotación en el Gabinete, 2010 en adelante, la inestabilidad en las bradas carecían de unidad y de un factor
elaborada por el PEN, que incluye las carteras ministeriales aumentó conside- común como la pertenencia a un mismo
autónomas y sus intervenciones en las

Gráfico 5.10 conferencias de prensa del Consejo de
Salidas del gabinete en los primeros dos años de gobierno, Gobierno, permite concluir que, en efec-
to, existe un grupo de jerarcas que se
según motivo. 1978-2024
han mantenido en sus cargos pese a la
12 inestabilidad del gabinete en su conjun-
4 5 2 to. También fue posible constatar que,
2 entre las múltiples salidas, resaltan las
10 pérdidas en sectores claves de gobierno
2 2 como el Ministerio de la Presidencia,
5 1 Comunicación, el Ministerio de Salud
8 Pública y el Ministerio de Seguridad
1 1 3 8 Pública (gráfico 5.11).
3 7 7 7
Las salidas de un gabinete pueden
6 tener, como se indicó anteriormente,
consecuencias en dos sentidos: la con-
1 2 5
ducción de las instituciones y la ejecución
1
4 de sus políticas. Por ello, es importante
2 1 4 2 identificar los sectores gubernamenta-
1 les más afectados por la rotación. Una
3
2 manera de hacerlo es partir de la premi-
1 2 2 sa que las carteras ministeriales son un
2
equipo compuesto por la persona jerarca
1 1
0 y quienes le acompañan en los puestos
Carazo Monge Arias I Calderón Figueres Rodríguez Pacheco Arias II Chinchilla Solís Alvarado Chaves de viceministerios. La persona ministra
Desgaste político Razones personales Traslado Gobierno tiene un rol de conducción de la política
pública en sus respectivos ámbitos, mien-
Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con base en Soleibe, 2024.
tras que los viceministerios se centran en
la ejecución de las decisiones.
Recuadro 5.3 Una cartera ministerial unida y estable
es aquella en la que no ocurren cambios,
Razones de las salidas de jerarcas de gobierno
lo que en principio indica un equipo
cohesionado a cargo de la gestión públi-
Las categorías con las que se registra la
ca. Por otro lado, ministerios en los que
• Razones personales: Incluye casos
información de las salidas de las personas en que el ministro o ministra deja su
se produce al menos un cambio, ya sea
jerarcas de gobierno son las siguientes: cargo por razones ajenas a su labor en de jerarca o en los viceministerios, se
el Gabinete. Por ejemplo, por una nueva consideran inestables. Las combinacio-
• Desgaste político: Incluye casos en que opción laboral o integrarse a la siguiente nes pueden ser diversas: dificultades en
el ministro o ministra deja su cargo por campaña electoral, entre otras. la conducción o en la ejecución, pero
escándalos o fracasos durante la gestión no necesariamente en ambas de manera
gubernamental, o cuando estos no ejer- • Traslado dentro del gabinete: Incluye simultánea. Por último, una cartera que
cen de manera satisfactoria su rol como casos en que el ministro o ministra deja experimenta dos o más cambios puede
intermediarios ante las distintas fuerzas su cargo para ocupar un vacío dentro del ser considerada altamente inestable, y si
sociales y políticas. Por ejemplo, pérdida Gabinete. Por ejemplo, cuando cambia
los movimientos se producen en ambos
de confianza, cuestionamientos en mane- de rol en el gabinete al reemplazar a otro
jo de fondos, casos de corrupción, entre
cargos, puede inferirse se enfrentan a
ministro que renuncie o sea despedido.
otros. serias dificultades para la continuidad y
Fuente: Soleibe, 2024. rumbo de la gestión pública.
El análisis de la rotación del gabi-
nete a partir de estos criterios permite
partido político y, por lo tanto, es más Robles ha logrado mantener a un círculo localizar áreas gubernamentales críticas.
probable que abandonen sus puestos. reducido de jerarcas, ya sea mantenién- En el actual gobierno, no existe nin-
Esta hipótesis será investigada en futuras dolos en el cargo en cual iniciaron o tras- guna cartera que se mantuviera esta-
ediciones del informe. ladándolos a otros puestos de gobierno. ble al mismo tiempo en el puesto de
A pesar de una alta inestabilidad del Un análisis de las carteras ministeriales ministro(a) y viceministros(as). En todas
gabinete, la administración Chaves y presidencias ejecutivas de instituciones ellas hay algún grado de rotación, lo que
tiene impactos diferenciados según la

Gráfico 5.11 cartera. En algunas de ellas, la rotación
Jerarcas de gobierno, según categorías de rotación y nivel de ha impedido formar equipos de trabajo
estables y mantenerlos unidos, lo que
intervencionesa/. 2022-2024
dificulta la conducción y ejecución de
políticas públicas que respondan a las
Paula
Bogantes necesidades de la ciudadanía.
Asamblea Legislativa concentra

Marco Natalia parte de sus esfuerzos en
Acuña
Arnoldo Díaz
Nogui André
contener al Ejecutivo y
defenderse por medio de una
Acosta Joselyn
Jessica
Martínez
Juan
Alfaro
activación del control político
Leonardo Susy
Chacón William
Sánchez Wing
Rodríguez
En un régimen democrático el Poder
Francisco Legislativo cumple dos funciones clave:
Manuel
Jiménez
Gloriana Exleine
López Sánchez
Marta
Esquivel Alexei
Carrillo
Andrés
Romero
Esmeralda
Britton Gamboa por una parte, asegura la representación
Jorge Mauricio ciudadana en el proceso de formación
Rodríguez Marlen Batalla de las leyes y, por otra, ejerce el control
Fernando
Vargas
Luna
Royner Randall
Ángela
político principalmente sobre el Poder
Vega
Mora Carlos
Franz Mata
Laura
Alvarado Álvaro
Bermúdez
Cindy
Jorge
Quesada Alejandro
Tattenbach Christian
Rafael
Gutiérrez
Guillén
Fernández Ejecutivo. El ejercicio de ambas fun-
Laura Mauricio Rucavado
Torres
Jose
Sergio
López Barrantes
Manuel
Álvaro
ciones es indispensable para que, en un
Sevilla Quesada Luis
Cindy Widman
Paulino
Mora
Ramos
Mónica Indiana
Quesada
Cruz
Heiner Orlando
Araya
Juan
Trejos
Karla
Méndez
Laura
Fernando
Naranjo
Vega
ambiente de libertad, las fuerzas polí-
Gerald
Montero
Manuel Bonilla
ticas representadas en el parlamento
Quesada
Campos
Braulio
Venegas
logren acordar políticas públicas que

Mario
Arce
Mario Manuel
Luis procuren el desarrollo humano soste-
Erick
Tovar
Lacayo
Zamora
Priscilla Martín
Nayuribe Arias
Amador
Zamora
nible en el país. Por esa razón, las suce-

Guadamuz
Stephan Roy
Jiménez
Brunner Osvaldo
sivas ediciones del Informe han dado

Carballo
Adolfo
Mary
Ramírez
Munive atención especial al desempeño de la

Katherina Asamblea Legislativa y a sus relaciones
Müller
Yorleny
León Marta con el Ejecutivo.
Esquivel En esta edición, el Informe concluye
Víctor que, en el período 2022-2024 el par-
Alejandro
Picado Carvajal lamento retorna a una nueva etapa de
entrabamiento y parálisis, característico
de la mayor parte de las primeras dos
décadas de este siglo. Sin embargo, la
Salida Llegada Se mantiene Traslado
razón de fondo este impasse es de índole
distinta. Frente a un Poder Ejecutivo
que intensifica o "enfría" sus poderes
Nota: el tamaño de los círculos se refiere a la cantidad de intervenciones en las conferencias de prensa formales y enfatiza, en el uso de sus
del Consejo de Gobierno. facultades informales, una estrategia de
Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con datos de Alpízar y Mena, 2024. ataque, el Congreso responde contra-
atacando, a su vez, mediante el ejerci-
implica algún grado de dificultad, ya sea los viceministerios y mayores dificultades cio de su poder de control político. En
en materia de conducción o ejecución de para la ejecución. Por otro lado, en los este “fuego cruzado”, la capacidad del
la política. casos del MEP y Mideplan, la persona sistema político para dar respuestas a
El caso del ministerio de Vivienda jerarca se mantuvo sin cambios en los dos desafíos del desarrollo humano del país
destaca por ser muy inestable en los dos primeros años, pero ha habido una alta y a las demandas de la ciudadanía se ve
cargos a la vez, lo que afecta sensiblemen- inestabilidad en las personas que ocupan seriamente mermada.
te su accionar en las dos dimensiones, la los viceministerios. En estos casos, la Además de la respuesta por la vía del
de conducción y la de ejecución. Otros rotación también afecta la ejecución de control político, el Congreso ha recu-
casos, como el MSP, el MOPT, el Minsa iniciativas y políticas (cuadro 5.6). rrido a otras facultades que posee como
o el Micitt han tenido únicamente un En resumen, la alta rotación del gabi- resellar leyes vetadas por el presidente
cambio de jerarca, baja afectación de la nete, tradicionalmente vista a través del de la República, aprobar mociones de
conducción, pero múltiples cambios en simple conteo de salidas del gobierno, censura contra las personas ministras y
convocar a sus pares para abordar temas

Cuadro 5.6 de fondo. Todo lo anterior, sin embargo,
Estabilidad e inestabilidad en las carteras ministerialesa/. 2022-2024 lleva a un segundo hallazgo de fondo
en relación con el desempeño del Poder
Ejecución Legislativo en el período bajo análisis:
Conducción Estable Inestable el ejercicio del poder de formación de
Estable MEP la ley, asociado a la primera función del
Mideplan Congreso arriba mencionada, ha sido
MCJD poco sustantivo. Este apartado, pre-
Comex cisamente, recorre el uso de los pode-
MJyP
res formales por parte de la Asamblea
MREE
Legislativa, sus características, límites y
Inestable Ministerio de la Mujer MSP
los resultados asociados a sus usos.
Ministerio de Niñez y Adolescencia MOPT
Ministerio de Comunicación Minsa
MTSS A pesar de ser numerosa,
MAG legislación es de poca relevancia
Micitt para desarrollo humano
Mivah El poder formal por excelencia de los
diputados y diputadas es el de forma-
Carteras estables sin cambios Carteras inestables en el puesto de jerarca pero ción de la ley. En este primer acápite se
estables en el de los viceministerios
aporta información relevante para estu-
Carteras estables en el cargo ministerial, Carteras inestables en ambos puestos diar las capacidades de conducción de
pero inestables en el de los viceministerios
la Asamblea Legislativa, la contribución
Cartera más inestable tanto en el puesto de este poder de la República al cumpli-
ministerial como en sus viceministerios miento del principio de representación
política responsable y sus aportes a la
Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con base en Soleibe, 2024
consecución de resultados en materia
de desarrollo humano. También exami-
na como ejercen las diputaciones su rol
Gráfico 5.12
de control de las decisiones y acciones
Leyes sustantivas y otros tipos de ley. 1986-2024 gubernamentales.
El análisis evalúa, primero, la produc-
ción de leyes por la Asamblea Legislativa
300
159 como punto de partida para analizar el
280
desempeño tanto del Ejecutivo como del
260
Legislativo en esa labor. En particular se
240 examina los proyectos que ingresan a la
220 corriente legislativa, lo que es procesado
200 mediante el trámite parlamentario y el
Cantidad de leyes
180 125 éxito de esas iniciativas. De este modo,

160 59 es posible observar todo el proceso legis-
140 72
lativo a lo largo de sus etapas y trámites.
84 130 61
120 8494
84 94
90 81 En la legislatura estudiada (mayo de
72 35
100 71 57 80 62 2023 a abril de 2024), se aprobó un
75 59 52 64 100
49 total de 120 nuevas leyes: un aumento
80
33
51 55 52 65 73 de 22 respecto a la legislatura anterior.
51 41 49 41
60 59 59
29 53 37 38 De este total, la mitad (59 leyes) son
40 43 45
26 38 34 38 35 36 36
14 18 11 24
30 16 29 34
28 31 sustantivas4 y 61 pertenecen a otras cate-
20 17 16 22 21 17 14 13 17 19 20
10 11 7 9 9 9 12 9 gorías, de acuerdo con la tipología que
0 tradicionalmente emplea el Informe para
2010-2011
2011-2012
1986-1987
1987-1988
1988-1989
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
1996-1997
1997-1998
1998-1999
1999-2000
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2021-2022
2022-2023
2023-2024
clasificarlas. Se trata de la cuarta legisla-

tura con más leyes sustantivas aprobadas
desde el cuatrienio 1986-1990 (gráfico
Legislatura
5.12). Además, destaca la disminución
Fuente: Aguirre y Cortés, 2024. que registra el promedio de días de dura-
ción de aprobación de una ley (441 días, para lograr el respaldo parlamentario iniciativas de interés del Ejecutivo, las
también la cuarta más baja de toda la necesario. Algunas de ellas no logran defiende de los intentos por derrotarlas
serie), aproximadamente un 25% más superar estos ajustes y son archivadas y despliega una intensa actividad nego-
rápido que el promedio histórico de o desechadas, mientras que otras atra- ciadora con los demás partidos a fin de
580 días. Este resultado contrasta con viesan todas las etapas y se convierten crear las mayorías necesarias para apro-
la duración promedio para aprobar una en leyes de la República. Este apartado barlas. En síntesis, son los representantes
ley registrado en la primera legislatura de presenta indicadores sobre el trámite par- del Ejecutivo en el seno de la Asamblea
la administración Chaves Robles (2022- lamentario de las iniciativas y los niveles Legislativa. Estas funciones son particu-
2023) que fue de 551 días. de éxito de sus proponentes, en sus dife- larmente importantes en contextos en los
En principio, estos resultados son posi- rentes modalidades. que, como les ocurrió a las administra-
tivos. Sin embargo, son insuficientes para Con datos proporcionados por la ciones de gobierno de Alvarado Quesada
formular un juicio definitivo sobre el Asamblea Legislativa, se construyó una y Chaves Robles, la fracción oficialista es
uso que la Asamblea Legislativa da al base de datos que registra la cantidad de minoría en el Congreso.
poder de formar leyes que impulsen el proyectos de ley presentados en corriente Además, las y los diputados de la frac-
desarrollo humano del país. Para ello, es legislativa desde mayo del año 2000 hasta ción oficialista tienen la posibilidad indi-
necesario un análisis más detallado de la el cierre de la legislatura 2023-2024. Este recta de contar con los recursos legis-
legislación aprobada. El punto de partida análisis abarca un total de 24 legislaturas lativos del Ejecutivo para impulsar la
es el examen de los temas que abordan distribuidas a lo largo de las siete admi- aprobación de sus proyectos. Un ejemplo
las 59 leyes sustantivas aprobadas: 16 de nistraciones que han gobernado desde el típico de esto lo constituye la convocato-
ellas se refieren a temas económicos, 13 a inicio del siglo XXI. Los datos incluyen ria de los proyectos de ley de diputaciones
asuntos sociales y 8 a temas municipales información detallada sobre el actor que oficialistas en los períodos de sesiones
y 8 a asuntos judiciales. En temas como impulsa una iniciativa (Poder Legislativo extraordinarias, como se analizó en una
agro y vivienda, no se aprobaron inicia- o Poder Ejecutivo) y, dentro del parla- sección previa de este documento. Es
tivas, y en temas educativos, solo una ley mento, las fracciones proponentes. menester reconocer, sin embargo, que
nueva. Un primer aspecto de interés reside este análisis parte del supuesto de una
En términos generales, la legislación en determinar lo que el Ejecutivo envía relación articulada y armoniosa entre
aprobada no solo está concentrada en a la Asamblea Legislativa y la suerte que la bancada oficialista y el Ejecutivo, así
pocas áreas específicas, sino que, inclu- tienen esas iniciativas. Este es un indica- como de la existencia de una disposición
so, en el año bajo estudio no destacan dor importante, pues permite medir el individual de las y los diputados oficia-
grandes reformas que procuren cambios grado de colaboración que existe entre listas por presentar proyectos a título
en temas estratégicos de la política públi- ambos poderes de la República para aten- individual o colectivo como bancada,
ca, de la organización del Estado o de der una agenda de prioridades públicas. frente a la posibilidad de hacerlo a través
ampliación del portafolio de derechos Desde esta perspectiva, la administra- del Presidente de turno y su respectivo
y libertades ciudadanas. Se trata, por ción Chaves no es de las que menos pro- ministro en cartera.
el contrario, de leyes de temas específi- yectos incorpora a la corriente legislativa, Cuando se analiza el éxito de los pro-
cos o puntuales, sin introducir, a modo pues remitió en sus dos primeros años yectos de ley tramitados por el oficialis-
individual o de forma colectiva, cambios un promedio de 48 proyectos anuales mo en cada uno de los períodos legis-
profundos como los antes mencionados. en comparación con 49, que es el pro- lativos del presente siglo, el desempeño
Por otra parte, en las legislaturas 2022- medio histórico. Sin embargo, sí está del oficialismo actual destaca por ser el
2023 y 2023-2024 los temas municipales entre las que obtienen menores réditos, menos proactivo, medido en términos de
alcanzaron el porcentaje más alto dentro pues solo 17 proyectos de los que envía cantidad de leyes presentadas, y el menos
del total de leyes aprobadas con el 26% y fueron aprobados por el Congreso. Este exitoso, medido en términos de la canti-
22% respectivamente. Un 15% adicional resultado confirma uno de los hallazgos dad de proyectos presentados y aproba-
de la nueva legislación corresponde a del Informe anterior: el actual Poder dos. Estos resultados son parte de una
temas puramente administrativos. En Ejecutivo tiene tasas de éxito parlamen- tendencia decreciente tanto en la presen-
resumen, este Informe no encontró evi- tario similares a las otras administracio- tación como en el éxito de aprobación
dencia de que el Congreso haya aprobado nes que han experimentado la época del de iniciativas legislativas por parte de las
una agenda legislativa de peso y, más sistema multipartidista en la Asamblea fracciones oficialistas experimentada en
bien, durante el período bajo análisis, Legislativa (gráfico 5.13). las últimas décadas. Entre 2000 y 2006
hubo una especial concentración en nor- Una segunda dimensión relevante para se registraron los resultados más altos en
mas de alcance más acotado. el análisis del Congreso es el desem- términos de presentación y aprobación
La producción legislativa depende del peño legislativo de la fracción oficia- de proyectos por parte del partido de
tipo de iniciativas que ingresan a la agen- lista. En todo gobierno, esta fracción gobierno, correspondientes a los últimos
da legislativa. Durante el trámite parla- es de gran importancia, ya que es el dos períodos del PUSC. Luego, la dismi-
mentario, las propuestas son ajustadas actor que impulsa en el parlamento las nución del aporte y éxito del oficialismo
PAC en el período de la administración

Gráfico 5.13 Alvarado Quesada. Sin embargo, esta
Cantidad de proyectos de ley presentados por iniciativa del fracción tuvo especial éxito en formar un
acuerdo funcional en el parlamento para
Poder Ejecutivo y aprobados por el Congreso. 2000-2023
el trámite de iniciativas de interés del
Ejecutivo, incluso cuando estas prove-
nían inicialmente de otros partidos. En
Presentados Aprobados resumen, el rendimiento de la actual ban-
cada oficialista es el más bajo registrado
2022-2023 48 17 hasta el momento cuando se la compara
2021-2022 64 24 con las fracciones que han representado
2020-2021 69 42
al oficialismo a lo largo del siglo XXI.
En secciones anteriores se constató que
2019-2020 49 35 el Ejecutivo actual ha mantenido una
2018-2019 39 28 agenda parlamentaria limitada y relativa-
2017-2018 44 21 mente inflexible. Pero paralelamente, las
diputaciones actuales resaltan por tener
2016-2017 55 30
un alto activismo en la presentación de
2015-2016 41 21 proyectos de ley a la corriente parlamen-
2014-2015 49 33 taria. Un análisis detallado de la activi-
dad legislativa de las diferentes compo-
2013-2014 45 25
siciones de la Asamblea Legislativa de
2012-2013 36 22 Costa Rica durante el período 2000-
2011-2012 54 39 2023 confirma este activismo. La inicia-
2010-2011 34 18
tiva parlamentaria se refleja en el trámite
legislativo, a través de los nombres de
2009-2010 53 31 las personas diputadas que firman como
2008-2009 53 34 proponentes de los proyectos de ley y su
2007-2008 46 34 correspondiente partido político5.
De acuerdo con la información dispo-
2006-2007 30 21
nible, en los períodos constitucionales
2005-2006 43 24 2018-2022 y las dos primeras legislaturas
2004-2005 46 19 del periodo 2022-2026, los y las congre-
sistas han destacado por tener el más alto
2003-2004 40 13
peso en la presentación de proyectos de
2002-2003 50 17 ley en los últimos 24 años para los que
2001-2002 86 51 se tiene registro. Este comportamiento
2000-2001 64 39
es conocido como "proactividad parla-
mentaria" en la literatura especializada y
calza dentro de la tipología de congresos
Fuente: Aguirre y Cortés, 2024. que inician y aprueban sus propias pro-
puestas legislativas con independencia de
lo que los Ejecutivos propongan (Cox y
Morgenstern, 2001; Santos et al., 2014).
ha disminuido paulatinamente, lo cual primeras legislaturas de su gobierno. Este tipo de legislatura contrasta con el
coincide con la reducción en el tama- Durante el periodo 2022-2023, corres- denominado "Poder Legislativo reacti-
ño de las agrupaciones oficialistas. No pondiente al primer año de su mandato, vo", que se encarga más bien de modificar
solo se trata de fracciones más pequeñas la fracción no logró aprobar ningún pro- o vetar propuestas del Ejecutivo y ceden
que deben negociar con otros partidos yecto de ley de los 37 presentados (grá- a este la iniciativa fundamental en la for-
sus apoyos a proyectos de ley, sino que fico 5.14). Al cierre de la segunda legis- mación de leyes.
también el oficialismo presenta cada vez latura (2023-2024) se registró un ligero El promedio de presentación de ini-
menos proyectos de ley. aumento en su éxito, con la aprobación ciativas de proyectos de ley desde el año
Es importante destacar que la fracción de tres proyectos de un total de 33 pre- 2000 ha sido de 377 por legislatura. En
del Partido Progreso Social Democrático sentados. La fracción oficialista menos la mayoría de los casos, el número se
(PPSD) es la menos exitosa en las dos exitosa antes del PPSD había sido la del ha mantenido cercano o por debajo de
partidos políticos con representación en

Gráfico 5.14 el Congreso, no se ha diferenciado sig-
Cantidad de proyectos de ley presentados y aprobados nificativamente de la registrada en los
primeros dos años del periodo 2018-
por la fracción oficialista. 2000-2023
2022. En un escenario político de alta
fragmentación partidaria, es previsible
PUSC PUSC PLN PLN PAC PAC PPSD
150
que la aprobación de estas iniciativas
se enfrente a mayores complejidades y
obstáculos en su proceso de aprobación
(Muñoz, 2020).
100
En este contexto, es importante res-
ponder a una interrogante clave: ¿cuál ha
sido el éxito en la aprobación de inicia-
tivas de ley presentadas exclusivamente
por los partidos políticos, como fraccio-
50
nes o como propuestas multipartidistas?
Las propuestas multipartidistas refieren
a aquellas iniciativas firmadas por dos
o más miembros de diferentes partidos.
0
Este es un tema relevante, ya que, en el
presente siglo, la sustitución del biparti-
2000−2001
2001−2002
2002−2003
2003−2004
2004−2005
2005−2006
2006−2007
2007−2008
2008−2009
2009−2010
2010−2011
2011−2012
2012−2013
2013−2014
2014−2015
2015−2016
2016−2017
2017−2018
2018−2019
2019−2020
2020−2021
2021−2022
2022−2023
2023−2024
dismo por el multipartidismo ha dado
lugar a la necesidad de crear coaliciones
partidarias para la formación de leyes,
Aprobados Presentados lo cual es un indicador de cuán bien el
Fuente: Aguirre y Cortés, 2024.
parlamento se ha adaptado a las nuevas
condiciones políticas. Esta estrategia es
fundamental para solventar el problema
Gráfico 5.15 de que ningún partido tiene asegurados
los votos necesarios para aprobar legisla-
Cantidad de proyectos presentados por iniciativa del Poder
ción de su interés.
Legislativo, según legislatura. 2000-2024 Desde el año 2000 hasta el cierre del
año legislativo 2024, se han presenta-
Bipartidismo Multipartidismo Multipartidismo Multipartidismo Multipartidismo Multipartidismo Multipartidismo
en transición NEPp = 3.68 NEPp = 3.32 NEPp = 3.90 NEPp = 4.87 NEPp = 4.73 NEPp = 4.88 do un total de 6.938 proyectos de ley
NEPp = 2.56
impulsados por un único partido como
600 fracción. De estos, 2.113 proyectos fue-
ron producto de alianzas partidarias, es
400 decir, poco menos de una tercera parte.
Se entiende como proyectos impulsados
200
por alianzas partidarias las iniciativas
en que figuran como firmantes al menos
dos diputaciones de dos partidos políti-
0
cos diferentes. Cabe destacar que, hasta
abril de 2024, que marca el cierre del año
2000−2001
2001−2002
2002−2003
2003−2004
2004−2005
2005−2006
2006−2007
2007−2008
2008−2009
2009−2010
2010−2011
2011−2012
2012−2013
2013−2014
2014−2015
2015−2016
2016−2017
2017−2018
2018−2019
2019−2020
2020−2021
2021−2022
2022−2023
2023−2024
legislativo 2023-2024, se registraron 155

proyectos de ley presentados mediante
alianzas partidarias. Esta cifra se sitúa
Fuente: Aguirre y Cortés, 2024. entre las más altas en la serie histórica,
siendo comparable a los 158 proyectos
este promedio, con algunas excepciones sitúa consistentemente muy por encima registrados durante la legislatura 2018-
notables en los períodos 2002-2003 y del promedio. 2019, la más elevada hasta la fecha.
2006-2007 (gráfico 5.15). No obstante, En los dos primeros años del periodo En el gráfico 5.16, se presentan los
la dinámica cambia a partir del año 2018, constitucional 2022-2026, la actividad resultados del peso de las alianzas
cuando la presentación de iniciativas par- legislativa, en términos de presentación partidarias en la formación de leyes,
lamentarias a la corriente legislativa se de propuestas de ley por parte de los expresados como el porcentaje de leyes
Gráfico 5.16
Tasa de éxito de las iniciativas parlamentarias, según tipo de proponente. 2000-2023.
(porcentaje de los proyectos aprobados entre los presentados)
1.Único partido 2.Multipartidista

50%
25%
0%
2000−2001
2001−2002
2002−2003
2003−2004
2004−2005
2005−2006
2006−2007
2007−2008
2008−2009
2009−2010
2010−2011
2011−2012
2012−2013
2013−2014
2014−2015
2015−2016
2016−2017
2017−2018
2018−2019
2019−2020
2020−2021
2021−2022
2022−2023
2023−2024
2000−2001
2001−2002
2002−2003
2003−2004
2004−2005
2005−2006
2006−2007
2007−2008
2008−2009
2009−2010
2010−2011
2011−2012
2012−2013
2013−2014
2014−2015
2015−2016
2016−2017
2017−2018
2018−2019
2019−2020
2020−2021
2021−2022
2022−2023
2023−2024
Fuente: Aguirre y Cortés, 2024.
aprobadas con respecto al total de proyec- encontraron una mayor aprobación de romper este impasse es mediante esfuer-
tos presentados en ambas modalidades leyes por iniciativa de varios partidos zos deliberados por parte del Ejecutivo
de iniciativa legislativa en el Congreso. en contextos de mayor fragmentación para la formación de alianzas o coali-
A este cálculo se le denomina tasa de parlamentaria. ciones políticas que aseguren mayorías
éxito del Congreso. Desde el año 2000, Un resultado especialmente importan- parlamentarias para las iniciativas de su
el entorno parlamentario ha favorecido te es la fuerte disminución de la tasa de interés.
la proliferación de iniciativas respaldadas éxito de las iniciativas de los partidos en El espacio natural para promover estas
por múltiples agrupaciones políticas en el Congreso durante el segundo año de coaliciones es la Asamblea Legislativa.
comparación con aquellas presentadas la administración del presente gobierno, El año anterior este Informe señaló que
exclusivamente por una sola fracción. La tanto para aquellas que son impulsadas el gobierno no priorizaba agendas mul-
información disponible permite concluir por un único partido como para las que tipartidistas, lo que resulta relevante al
que los acuerdos multipartidistas han son producto de alianzas partidarias. El evaluar saber si este panorama, desfavo-
logrado un mayor éxito en la aprobación período de mayo de 2023 a abril de 2024 rable para el funcionamiento del siste-
de leyes durante el período estudiado. es, por mucho, el más bajo de toda la ma político, ha cambiado o se mantiene
Los datos también destacan que, a serie. igual. La respuesta concreta es que el
pesar del elevado número de iniciativas Poder Ejecutivo presidido por la admi-
presentadas por un único partido, estas La formación de coaliciones nistración Chaves Robles siguió mos-
no muestran una menor posibilidad de parlamentarias ganadoras sigue trando, en su segundo año, un muy bajo
éxito que aquellas respaldadas por más sin ser prioridad del Ejecutivo interés en la construcción de coaliciones,
de dos partidos. Sin embargo, las ini- Al inicio de esta sección se planteó que y, desde la oposición política, tampoco se
ciativas multipartidistas, aunque menos el sistema político atraviesa una nueva promovieron esfuerzos significativos en
numerosas, muestran una tasa de apro- etapa de entrabamiento y parálisis. Esta este sentido.
bación significativamente mayor, lo cual situación, entre otros factores, reduce Para sustentar esta conclusión es nece-
coincide con los análisis planteados por la posibilidad del sistema político para sario clasificar la producción legislativa
Gómez Campos y Herrera (2017). Al ofrecer resultados a la población que de los últimos 24 años en varios gru-
contrastar las leyes aprobadas en contex- contribuyan a solucionar sus necesidades. pos. El primero de ellos comprende las
tos bipartidistas y multipartidistas, ellos Una manera concreta en la que es posible leyes aprobadas que fueron iniciativas
del Ejecutivo. Como ha sido visto, este

grupo es reducido en cantidad y, aunque Gráfico 5.17
el Ejecutivo actual está entre los más Cantidad de leyes aprobadas promovidas con coaliciones de
exitosos, su agenda es muy acotada. El
partidos políticosa/, por legislatura, según tipo de alianzas.
subconjunto de las leyes aprobadas que
no fueron iniciativa del Poder Ejecutivo 2000-2024
puede, a su vez, dividirse en dos. Por una
parte, aquellas que fueron presentadas 2023-2024 5 2
por una de las fracciones legislativas sin
participación de otras fuerzas políticas 2022-2023 14 11
y, por otra, aquellas que fueron pro- 2021-2022 30 16
ducto de una alianza partidaria. Este
2020-2021 35 10
último grupo es el de interés para el
análisis de la importancia de las coalicio- 2019-2020 35 10
nes partidarias en la formación de la ley, 2018-2019 46 19
algo indispensable, como ya se dijo, en
2017-2018 20 5
contextos multipartidistas. La evidencia
disponible señala que las dos legislaturas 2016-2017 31 5
de la Administración Chaves están entre 2015-2016 12 5
las de menor presencia de coaliciones, ya
2014-2015 11 3
sea promovidas con el oficialismo o solo
entre fuerzas de oposición. En la última 2013-2014 13 0
legislatura (2023-2024) el uso de coa- 2012-2013 13 3
liciones fue el más bajo de toda la serie.
2011-2012 12 3
El contraste es marcado si se le com-
para con la Administración Alvarado 2010-2011 15 0
Quesada que, en condiciones similares 2009-2010 7 0
de debilidad legislativa, activó alianzas
2008-2009 14 2
interpartidarias desde el partido oficia-
lista, complementadas con coaliciones 2007-2008 13 1
funcionales de oposición (gráfico 5.17). 2006-2007 15 3
2005-2006 13 0
2004-2005 15 1
PRODUCTIVIDAD LEGISLATIVA 2003-2004 13 3

véase Aguirre y Cortés, 2024, en 2002-2003 18 1
2001-2002 16 0
2000-2001 14 1
La falta de resultados del gobierno Alianzas que incluyen al oficialismo Alianzas solo de oposición
actual en el armado de coaliciones no
se limita solo al plano interno de la a/ No incluye leyes que fueron iniciativa del Ejecutivo, ni de uno o varios diputados de un solo partido.
formación de leyes dentro del Poder Fuente: Aguirre y Cortés, 2024.
Legislativo. Una alternativa para forzar
esos resultados en el Congreso es utilizar para forzar la conformación de mayorías políticos afines a la actual administra-
la presión extraparlamentaria para indu- parlamentarias. ción han realizado intentos de articu-
cir a las y los congresistas a aprobar leyes La administración Chaves ha intenta- lar movilizaciones extraparlamentarias;
de interés del Ejecutivo. Esto implica la do en reiteradas ocasiones emplear este sin embargo, han sido de bajo perfi l y
movilización de fuerzas sociales y políti- mecanismo. Sin embargo, ha tenido difi- baja asistencia. Dichos eventos tuvieron
cas afines para protestar por la demora en cultades para traducir el alto respaldo lugar los días 5 de diciembre de 2022
la aprobación de leyes, apoyar iniciativas popular (ver sección más adelante) en en las afueras del medio CRHoy, el 11
y cabildear a diputaciones específicas. movilización social para fines de ejer- de septiembre de 2022 en la Plaza de la
En otras palabras, se busca usar la “calle” cer presión extraparlamentaria. Grupos Democracia y el 17 de febrero de 2023 en
las afueras de la Asamblea Legislativa6. A la fecha de edición de este informe, la empezar a llenar un vacío en el análisis
Estos magros resultados se repitieron en Sala Constitucional resolvió dos consul- legislativo e identificar cuáles temas son
el período de mayo 2023 y la primera tas sobre la nueva versión de la propuesta definidas por las fracciones como prio-
mitad del 2024. y la declaró inconstitucional. ritarios. La metodología utilizada fue
En el Informe presidencial del 2 de En cuanto a la presión extraparlamen- la revisión de las actas de las reuniones
mayo 2024, el mandatario Chaves comu- taria, el Ejecutivo y sus aliados tampoco de jefaturas de fracción y los temas de
nicó el interés de convocar a un referén- lograron consolidar una movilización los proyectos de ley que dichas jefaturas
dum para impulsar un ambicioso con- efectiva. El 25 de agosto de 2024 se definieron como prioritarios. Se conta-
junto de reformas que reorientaran la promovió una convocatoria para mani- bilizaron los temas según sus menciones
organización del Estado y, más en general, festarse a favor del referéndum de la "Ley (recuadro 5.4). Esta información permite
el rumbo del estilo de desarrollo del país. Jaguar", pero el evento no se realizó. En valorar la coherencia entre las prioridades
El mandatario nombró a esta propuesta resumen, el gobierno no logró traducir y sus propuestas de campaña, así como
ley “Jaguar”, en alusión al calificativo la presión mediática en acción parla- las coincidencias entre fracciones por
que un analista internacional dio al país mentaria efectiva, ni generar una movi- determinados temas. En el futuro, podrá
en virtud de su desempeño reciente en lización social y política que presionara estudiarse, además, la tasa de éxito de las
los ámbitos del crecimiento económico, al Congreso para adoptar una iniciativa distintas fracciones parlamentarias a la
atracción de inversión extranjera directa que se consideraba estratégico. hora de colocar sus temas en la agenda
e indicadores de estabilidad macroeco- legislativa y, eventualmente, lograr que
nómica7. Este anuncio del Ejecutivo con- Temas relevantes para la se aprueban.
vergió con una fuerte presión mediática, ciudadanía ausentes en las La evidencia disponible muestra que
especialmente en redes sociales, para que prioridades de las fracciones los temas sociales y finanzas públicas
las y los diputados aprobaran la convo- parlamentarias sobresalen como los que más interesan a
catoria al referéndum. Sin embargo, en Una Asamblea Legislativa multiparti- las agrupaciones políticas en las dos legis-
la práctica, la iniciativa llegó tanto al dista y fragmentada, con partidos polí- laturas estudiadas. El tema de seguridad
Tribunal Supremo de Elecciones (con- ticos debilitados, ¿cómo logra arribar a ciudadana, que encabeza las preocupa-
vocatoria al referéndum por la vía ciu- acuerdos? Uno de los poderes legislativos ciones de las personas y ha sido mencio-
dadana) como a la Asamblea Legislativa formales contribuye a entender cómo las nado como el principal problema del
(convocatoria al referéndum por la vía diputaciones resuelven el problema de país (CIEP-UCR), no tiene una acogida
legislativa). Por otra parte, las iniciativas la construcción de acuerdos. Se trata como una de las prioridades de ninguna
remitidas a ambas sedes —con el mismo del mecanismo de las reuniones sema- jefatura a lo largo de 2022 y 2023, aun-
contenido— tenían un alcance mucho nales de las jefaturas de fracción con el que sí es mencionado por algunas fuerzas
más limitado al anuncio del presidente Directorio Legislativo. Estas se encuen- políticas. Otras ausencias importantes
en mayo. Se trataba de proyectos que se tran reguladas por los artículos 8 y 9 del que sí son mencionadas por las personas
concentraban en el tema específico de Reglamento Legislativo. En dichas reu- en los estudios de opinión son educación,
reducir las atribuciones de la Contraloría niones de jefaturas, las fracciones esco- pobreza y costo de vida. Por su parte,
General de la República para contro- gen y presentan sus temas prioritarios un asunto de menor relevancia, como
lar la administración pública, con dos ante el resto de líderes de bancada. las autorizaciones municipales, aparece
agregados específicos para promover la El objetivo del análisis del Informe mencionado en varias fracciones políti-
construcción de una marina en Limón y en este tema es identificar los temas cas (gráfico 5.18).
otras reformas sobre Japdeva. relevantes para las fracciones. Se parte Un aspecto de interés es: ¿qué tanto
Una vez presentadas las iniciativas del supuesto de que, al presentar cier- coinciden estos temas con lo que estas
de referéndum al TSE y la Asamblea tos temas en la reunión de las jefaturas mismas agrupaciones le presentaron a
Legislativa, se inició una fase de estudio de fracción, un partido busca colocarlo la ciudadanía en la campaña electoral
de su admisibilidad, según lo establece el como parte de la agenda de la Asamblea 2022? En las elecciones del 2022, el
marco normativo vigente. El TSE tras- Legislativa y busca apoyos para su avance. Programa Estado de la Nación efectuó
ladó una consulta de constitucionalidad Previo a estas reuniones, se asume que los un análisis de contenido de los planes
a la Sala Constitucional y, en el plazo miembros de cada partido han realizado de gobierno de las distintas agrupacio-
correspondiente, este tribunal declaró un ejercicio similar. En términos genera- nes políticas. Estos análisis arrojaron un
inconstitucionales varios artículos de la les, estas reuniones son un espacio para la hallazgo clave: los partidos políticos se
propuesta y tornó inviable la consulta. agregación de intereses en el parlamento preparan para competir, pero no para
Ante ello, el gobierno desconvocó la ley y la construcción de una agenda legisla- gobernar (Gómez Campos et al., 2022).
“Jaguar”, reformuló la propuesta de ley tiva viable. Al respecto, cabe plantearse en qué medi-
y presentó una nueva versión aún más En la presente edición, se realiza por da estos datos de prioridades de las jefa-
limitada, en la que dejó por fuera los vez primera un estudio sobre este meca- turas de fracción refuerzan o debilitan
artículos declarados inconstitucionales. nismo parlamentario, lo que permite esa conclusión.
Existe una diferencia significativa y sis-

Recuadro 5.4 temática entre las promesas de campaña y
Precisiones metodológicas con respecto a las prioridades de las las prioridades de las fracciones legislati-
jefaturas de fracción vas en la reunión de las jefaturas de frac-
ción. La lista de temas escogidos como
prioritarios por estas jefaturas es mucho
El estudio de las prioridades de las jefa- dos que se materializan en una moción de más amplia y diversa que los temas inclui-
turas de fracción toma como fuentes de posposición9. dos en los planes de gobierno. Los temas
información las minutas elaboradas a que aparecen en color son aquellos que
partir de la observación de las sesiones de Al final de la reunión de jefaturas de coinciden con los planteados en el plan
esos liderazgos. Las reuniones se realizan fracción, cada representante propone de gobierno. Como se muestra, hay poco
regularmente los jueves de cada semana proyectos de ley para que se discuta la color en el cuadro, lo cual quiere decir
entre las 11:00 a.m. y la 1:00 p.m. La posibilidad de su ingreso a la moción de que hay pocas coincidencias.
observación de estas sesiones se realizó posposición de alguna de las sesiones
En estos planes, los temas de economía
por medio de alguno de los canales de la del Plenario, de esa semana o semanas
Asamblea Legislativa disponibles al público8
y empleo, pobreza y desigualdad y gestión
posteriores, con lo cual se determina que
y se toma nota de las diferentes peticiones dichas solicitudes representan las priori-
política son los tres únicos que aparecen
realizadas por la persona representante de dades de las jefaturas de fracción. Esto es en los primeros lugares en los programas
cada divisa. lo que se registra para el presente acápite. de todos los partidos. En algunos casos,
Asimismo, se establece cuál es la fracción estos temas coinciden con los priorizados
La dinámica de la reunión incluye revisar solicitante, el tema al que corresponde el por las jefaturas legislativas, aunque cier-
la agenda propuesta por cada día de la proyecto solicitado y la legislatura en la tos temas aparecen en los programas o
semana y la presentación de observacio- cual se dio este para efectos de generar el en las reuniones de jefaturas, pero no en
nes, objeciones o apoyos a cada uno de los análisis correspondiente. ambas. Uno de los casos más llamativos
proyectos de ley de cada vocería presente.
es el de las autorizaciones municipales,
A partir de esta dinámica se toman acuer- Fuente: Alpízar y Mena, 2024.
el cual no se mencionaba en los planes
de gobierno. Una posible explicación a
Gráfico 5.18
Temas definidos como prioritarios por las jefaturas de fracción, según partidos políticos. 2022-2024
Temas Sociales Seguridad Ciudadana Finanzas Públicas Ambiente

PFA PFA PFA PFA
15
15 15
15 15
15 15
15
10
10 10
10 10
10 10
10
PUSC PLN PUSC PLN PUSC PLN PUSC PLN
5
5 5
5 5
5 5
5
0
0 0
0 0
0 0
0
PPSD PLP PPSD PLP PPSD PLP PPSD PLP
PNR PNR PNR PNR
Autorizaciones y municipales Reactivación Económica Reforma del Estado Regulación de mercados

PFA PFA PFA PFA
15
15 15
15 15
15 15
15
10
10 10
10 10
10 10
10
PUSC PLN PUSC PLN PUSC PLN PUSC PLN
5
5 5
5 5
5 5
5
0
0 0
0 0
0 0
0
PPSD PLP PPSD PLP PPSD PLP PPSD PLP
PNR PNR PNR PNR
Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con base en Alpízar y Mena, 2024.

esta disparidad es que los planes son (Solano, 2023). Su función es exigir y cedimientos de control político y los artí-
elaborados por candidaturas nacionales, atribuir responsabilidades políticas sobre culos 90 al 97 desarrollan la conformación
mientras que las diputaciones son electas los actos públicos a partir de la confron- y potestades de las comisiones especiales.
de manera territorial. La otra explicación tación de las decisiones y actividades del El control político, como poder formal
se puede asociar a la separación entre los gobierno de la República, entes, órganos del parlamento, se ejerce por medio de
partidos como organizaciones políticas y personas funcionarias públicas, con la moción de censura, los resellos legis-
electorales y el funcionamiento de su el marco jurídico, los principios éticos lativos, la conformación de comisiones
fracción legislativa, a tal punto que estas y el programa de gobierno presentado especiales de investigación y el espacio de
últimas actúan como si fuesen completa- en la campaña electoral (Solano, 2023 y control político en las sesiones plenarias
mente independientes (cuadro 5.7). Hernández, 2000). del parlamento. La moción de censura
El fundamento jurídico del con- está regulada en el inciso 24 del artículo
En ausencia de agendas trol político está establecido en la 121 de la Constitución Política y amplia-
legislativas de peso se intensifica Constitución Política en su artículo 121, do en el artículo 214 del Reglamento
el control político incisos 23 y 24, los cuales definen las Legislativo. Se trata de una sanción polí-
El control político, potestad de las atribuciones de nombrar comisiones de tica, no legal (Solano, 2023). Para que
diputadas y diputados de la Asamblea investigación e interpelación y censura la censura se apruebe, se requiere el res-
Legislativa, se define como el poder de de los ministros de gobierno. Además, paldo de dos tercios de los congresistas
indagar, preguntar o investigar cual- el Título IV, capítulo I del Reglamento presentes; es decir, si asisten las 57 dipu-
quier actuación de alguna institución de la Asamblea Legislativa dedica cuatro taciones, el umbral para la aprobación es
del Estado o de algún político individual artículos (211, 212, 213 y 214) a los pro- de 38 votos.
Cuadro 5.7
Comparación de las prioridades en los planes de gobierno y reuniones de jefaturas de fracción
Jefaturas de fracción
Partido político Plan de Gobierno I Legislatura II Legislatura
PLN Economía y empleo Sociales y reactivación económica Sociales
Pobreza y desigualdad Seguridad ciudadana Autorizaciones municipales
Gestión Política Autorizaciones municipales Finanzas públicas
PPSD Pobreza y desigualdad Finanzas públicas Finanzas públicas
Economía y empleo Reactivación económica Reforma del Estado
Gestión Política Banca y finanzas Regulación de mercados
PUSC Economía y empleo Finanzas públicas Autorizaciones municipales
Gestión Política Autorizaciones municipales Finanzas públicas
Pobreza y desigualdad Sociales Seguridad ciudadana
Seguridad ciudadana
PLP Economía y empleo Sociales y Finanzas Públicas Finanzas públicas
Finanzas públicas Reactivación económica
Reactivación económica Sociales
Pobreza y desigualdad Ambiente Autorizaciones municipales
Gestión Política Reformas al reglamento o Constitución
NR Pobreza y desigualdad Reactivación económica Sociales
Economía y empleo Seguridad ciudadana
Gestión Política Autorizaciones municipales Reactivación económica
FA Pobreza y desigualdad Sociales Finanzas públicas
Gestión Política Finanzas públicas Sociales
Economía y empleo Seguridad ciudadana Ambiente
Fuente: Alpízar y Mena, 2024.

Este mecanismo no ha tenido un uso

frecuente en la historia política reciente Cuadro 5.8
de la Segunda República. Únicamente Votos de censura y su resultado. 1956-2024
ha habido doce solicitudes de mociones
de censura a ministros de gobierno entre Año Persona involucrada Ministerio Resultado
1956 y 2024. De los doce intentos, dos 1956 Max Terán Valls Minsa Fallido
han sido aprobados, cuatro fracasaron
1968 Alvaro Hernández Piedra MH Fallido
porque no se lograron los votos suficien-
tes y los otros seis no fructificaron porque 1971 Fernando Batalla Esquivel MAG Fallido por votación insuficiente
los jerarcas en cuestionamiento renuncia- 1985 Benjamín Piza Carranza MSP Fallido
ron a su cargo o por otras razones. Tres 1991 Víctor Herrera Alfaro MSP Fallido
de los doce casos mencionados ocurrie- 1995 Juan Diego Castro MSP Aprobado
ron durante la presente administración
2013 René Castro Salazar Minae Fallido por votación insuficiente
(25%), una concentración inusual.
El primer voto de censura aprobado se 2018 Edgar Mora Altamirano MEP Fallido por votación insuficiente
registró en diciembre de 1995, fecha en 2020 Víctor Morales y Luis Daniel Soto Presidencia Fallido por renuncia de jerarcas
la que 51 diputados censuraron al enton- y Mideplan
ces ministro de Seguridad Pública Juan 2023 Joselyn Chacón Madrigal MINSA Fallido por renuncia de jerarcas
Diego Castro. El segundo corresponde a 2023 Nogui Acosta Jaén MH Fallido por votación insuficiente
la censura de 33 congresistas a la ministra 2024 Anna Katharina Müller Castro MEP Aprobado
de Educación Anna Katherina Müller,
aprobado en julio de 2024 (cuadro 5.8). Fuente: Elaborado con base en consulta del Archivo Nacional.
El segundo mecanismo de control polí-
tico del Poder Legislativo es el ejerci- entre en vigencia a pesar de la oposición según lo dispuesto en el artículo 121,
cio del resello legislativo a leyes vetadas manifiesta del Ejecutivo. Ahora bien, inciso 23 de la Constitución Política de
por el Ejecutivo. La potestad del Poder si el Ejecutivo cuenta con respaldo en Costa Rica.
Ejecutivo de vetar una ley (parcial o el Parlamento, es de esperar que su dis- Típicamente, estas se han conformado
completamente) está establecida en la posición a vetar leyes sea mucho mayor, para el cumplimiento de alguno de los
Constitución Política en los artículos pues puede tener mayor certeza sobre el siguientes tres mandatos específicos: en
125, 126, 127 y 128, por criterios de desenlace. primer lugar, presentar informes de algún
oportunidad, conveniencia o inconsti- Un análisis a largo plazo sobre los vetos tema particular o dictaminar proyectos de
tucionalidad. No obstante, la Asamblea presidenciales y los resellos muestra la ley, dependiendo de la autorización otor-
Legislativa puede anular el veto presiden- dinámica histórica de su uso. La cantidad gada por el Plenario Legislativo al momen-
cial, pero para ello requiere de dos tercios de vetos en los primeros años de gobierno to de su creación, incluyendo reformas a la
del total de sus miembros. A este proce- fue mayor entre 1953 y 1983 que a par- Constitución Política; en segundo lugar,
dimiento se le conoce como resello. Para tir de 1986. La administración Chaves investigar sobre algún tema en particular
que un resello se concrete, es necesario Robles sobresale por registrar el mayor y, por último, investigar sobre el ejerci-
conformar una amplia y diversa coalición porcentaje de resellos en sus dos primeros cio de funcionarios públicos de todos los
de fuerzas políticas, un obstáculo que le años: de cinco leyes vetadas, cuatro fue- poderes de la República.
exige a la oposición mayor empeño, espe- ron anuladas por la Asamblea mediante En una resolución del año 1997, la Sala
cialmente en períodos multipartidistas. el resello, lo que implica una efectividad Constitucional (nº 1954) determinó que
Vetar una ley de la República tiene del veto del 20%. estas comisiones son órganos de carácter
un alto costo político, ya que genera un El tercer mecanismo de control políti- político —no judicial— cuya actividad
enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo co formal estudiado en esta edición del principal consiste en la recolección de
y el Legislativo y, si esto ocurre en los pri- Informe es la conformación de comisio- información. Además, indicó que no juz-
meros doce meses de gestión, el impacto nes especiales legislativas para fines de gan ni imponen sanciones desde el punto
del conflicto puede ser mayor. Por ello, investigación. Esta potestad está contem- de vista jurídico aun cuando en el respec-
un Ejecutivo que tenga una situación plada en el artículo 23 de la Constitución tivo dictamen hagan determinadas reco-
política adversa en el Congreso, como Política y desarrollada en los artículos mendaciones no vinculantes, sino que su
es el caso en la actualidad, ya que cuen- 90-97 del reglamento parlamentario. Las función es formar y alimentar la opinión
ta con una fracción oficialista pequeña, comisiones especiales o no permanentes pública sobre asuntos de interés general
tendrá, comparativamente, menor incen- son órganos designados para el estudio e informar al Plenario sobre el resultado
tivo para vetar una ley, pues la Asamblea de un asunto específico o para el cumpli- de la investigación, para que la Asamblea
Legislativa puede reunir el apoyo necesa- miento de un objetivo particular. Estas Legislativa pueda cumplir con el ejercicio
rio para resellar la ley vetada y que esta comisiones incluyen aquellas establecidas de su poder formal de control político.
El Programa Estado de la Nación paña electoral de 2022 y la que indaga El último mecanismo formal del
utiliza datos del Departamento de sobre los contratos de publicidad estatal Congreso que se estudia en esta edi-
Servicios Parlamentarios de la Asamblea administrados por el Sinart. ción es el espacio de control político en
Legislativa para el período 1982-2018, Sobre este comportamiento, han el plenario de la Asamblea Legislativa.
complementados con datos más recien- sido planteadas al menos dos hipóte- Este espacio está asignado a las sesiones
tes, para examinar el uso de este mecanis- sis como correlato a este comporta- de los días lunes, martes y jueves, cuan-
mo por parte de las diputaciones. miento (Departamento de Servicios do se dedican 30 minutos (y hasta dos
A partir de estas consideraciones se Parlamentarios, 2015). En primer lugar, horas los miércoles en la primera parte)
llega a la siguiente clasificación de tipo la mayor representación de partidos en el al uso de la palabra de los diputados y
de comisiones: Congreso ha complicado el proceso legis- diputadas. Dado que el tiempo para este
lativo necesario para la conformación de tema es limitado, se distribuye de manera
• Comisiones de investigación: estas comisiones, pues la fragmentación proporcional al tamaño de la fracción
Investigan cualquier asunto que la política hace más difícil lograr los acuer- (Solano, 2023). Hasta ahora, este ha sido
Asamblea les encomiende y rinden el dos políticos sobre estas. En segundo un tema poco explorado en los análisis
informe correspondiente. lugar, diversas reformas al Reglamento de gestión legislativa a pesar de su rele-
de la Asamblea Legislativa duran- vancia y no se ha incluido en anteriores
• Comisiones ad hoc: Comisiones para te este periodo han establecido varias Informes. Sin embargo, el reciente acceso
el estudio de un asunto determinado o Comisiones Especiales Permanentes con a información sobre la materia permite,
para el cumplimiento de una misión. potestades de fiscalización y control polí- en esta oportunidad, efectuar una explo-
tico, algunas de las cuales también tienen ración inicial e ir sentando las bases para
• Comisiones disciplinarias o acusa- la facultad de investigar10. estudios en el futuro (recuadro 5.5).
torias: Comisiones de investigación
sobre las acusaciones a los miembros de
los Supremos Poderes.
Gráfico 5.19
El paso del bipartidismo al multipar-
tidismo parece haber influido significa- Cantidad total de Comisiones Especiales conformadas
tivamente en la conformación de estas por periodo constitucional. 1982-2024
comisiones. A partir del periodo 2002-
2006 se observa una reducción en el
número total de comisiones especiales,
Rompimiento del
una tendencia que se mantiene en nive- bipartidismo
les muy por debajo del promedio en los 50
periodos constitucionales subsiguientes
(gráfico 5.19).
Entre 1982 y 1998 se conformaron
40
en promedio 33 comisiones especiales
por período constitucional. Destaca
el periodo 1998-2002, que reporta el
30
máximo histórico con la creación de
47 comisiones especiales en esos cua- Media = 27,5
tro años (Departamento de Servicios
20
Parlamentarios, 2015). Sin embargo, esta
tendencia se revierte durante los tres
primeros periodos de la década de 2000,
10
reflejando una significativa disminución
en la formación de estas comisiones.
No obstante, a partir de 2014, se
observa un cambio en la tendencia, con
1982−1986
1986−1990
1990−1994
1994−1998
1998−2002
2002−2006
2006−2010
2010−2014
2014−2018
2018−2022
2022−2026
un retorno a las cifras promedio vistas

durante la época del bipartidismo. En la
actual legislatura, dos de estas comisio-
nes han tenido un fuerte protagonismo
en la agenda pública y mediática: la que
investiga el financiamiento de la cam- Fuente: Aguirre y Cortés, 2024, con base en datos del Departamento de Servicios Parlamentarios.
el Poder Ejecutivo como el Legislativo

Recuadro 5.5 atenúan ciertos aspectos mientras avivan
Precisiones metodológicas con respecto a las prioridades otros. Al no obtener resultados plenos en
de las jefaturas de fracción la promoción de sus prioridades, el uso de
poderes informales adquiere gran relevan-
cia. La razón de esta importancia es que
Cuando este informe analiza el control polí-
permiten, por una parte, apelar a la socie-
registrar las intervenciones de cada legis-
tico en las sesiones del plenario legislativo, lador y legisladora.
dad y a otras fuerzas políticas para crear
no se refiere a la actividad o función propia climas de opinión pública a determina-
del Parlamento en general, sino a un apar- Dicha documentación se encuentra dis- das prioridades y, por otra, persuadir a
tado dentro de la primera parte de estas ponible en el sitio web de la Asamblea determinadas fuerzas para sumar apoyos
sesiones, específicamente la denominada Legislativa, en la parte denominada o disuadir que ataquen las posiciones
“régimen interno”. El control político al que “Trámite de ley y control político”, en la partidarias o gubernamentales.
se hace referencia en este acápite es un sección de “Actas” y el enlace de “Actas Como se mencionó en la introducción
espacio (de 30 minutos los lunes, martes del Plenario”. Al revisar la constancia de esta sección, a diferencia de los poderes
y jueves; y de hasta dos horas los miérco- escrita de cada sesión, se busca y lee cada formales, estipulados en la Constitución
les11) que tienen las diferentes fracciones intervención de las diputaciones partici-
Política y las leyes, los informales están
para referirse a temas de su interés. pantes en el control político y se registra
definidos por la costumbre y los recursos
cada intervención que tengan durante este
Dicho tiempo se divide entre los grupos espacio, así como la fracción, el número de
a disposición de los actores políticos.
representados en la Asamblea Legislativa, sesión, el tipo de sesión, el área temática12 En la lista de poderes informales del
usualmente en intervalos de cinco minutos y el tema central de la alocución. Además, Ejecutivo aparecen los siguientes (cuadro
cada uno, que se destinan a cada diputado se señala si la intervención es propositiva 5.5 al inicio de la sección de gestión polí-
y diputada, según los acuerdos internos de o no. tica responsable):
cada fracción. De este modo, para el levan-
tamiento de los datos relevantes, se realizó • el poder del megáfono;
una revisión de las actas del Plenario para Fuente: Alpízar y Mena, 2024.
• la incidencia en la designación de jerar-
cas de otros poderes u órganos de con-
trol político;
En teoría, las diputaciones de los partes afinidades con el gobierno actual. Por
tidos de oposición deberían ser quienes debajo de estas personas aparecen otras • la convocatoria a los otros Poderes para
ejerzan de manera más activa este poder diputaciones opositoras. En resumen, el resolver problemas.
formal, en virtud de que su naturaleza oficialismo recurre al espacio de control
está orientada a investigar y exigir ren- para defenderse de los ataques y del con- Este apartado del capítulo inaugura
dición de cuentas al Poder Ejecutivo por trol que ejercen las fuerzas de oposición. el estudio de las atribuciones informales
sus actuaciones y decisiones. Sin embar- El segundo hallazgo relevante es que de los poderes Ejecutivo y Legislativo. El
go, la evidencia empírica para el período la bancada oficialista no hace mención, principal hallazgo de estos análisis es que,
2022-2024, no necesariamente apoya en estos espacios de control político, de ante el uso menguado de algunos poderes
este supuesto. aquellos temas en los que la ciudadanía formales, el Ejecutivo actual recurre al
Un primer hallazgo es que los roles de desaprueba la gestión gubernamental. poder del megáfono como instrumento
las fracciones legislativas en estas sesio- Por ejemplo, no se refiere a educación, para el ataque y, en respuesta, los parti-
nes de control político se invierten. Las salud y seguridad. Mientras la oposición dos opositores en el Congreso responden
personas representantes de la bancada habla sobre temas sociales, gobernanza, conteniendo o frenando dichos ataques.
oficialista encabezan las intervenciones finanzas y educación, las personas con- Como resultado, el sistema político se
de control político, tanto en la primera gresistas de la fracción de gobierno prio- enfrasca en repetitivas estrategias de ata-
como en la segunda legislatura, a pesar rizan la gobernanza, reactivación econó- que y defensa sin resolver las principales
de que cuentan con menos diputados que mica e infraestructura (gráfico 5.20). necesidades del país.
la primera minoría del Plenario (PLN) o
una cantidad similar a otras fracciones. Actores políticos recurren El poder del megáfono ha sido
Pilar Cisneros Gallo (70 intervencio- a los poderes informales en un arma de ataque por parte del
nes) y Manuel Morales Díaz (62), electos una dinámica de ataques y Ejecutivo
por el PPSD, son los que más interven- contraataques El poder del megáfono del Ejecutivo
ciones tienen en el espacio de control En un contexto político donde los acto- se refiere a las acciones mediante las
político, junto con Fabricio Alvarado res políticos emplean de manera selectiva cuales el presidente y su gabinete comu-
Muñoz (67), un diputado con importan- algunos de sus poderes formales, tanto nican y expresan sus intereses, opiniones
Gráfico 5.20
Temas mencionados en los espacios de control político de las sesiones legislativas, según partido
político. 2022-2024
Gobernanza Temas Sociales Finanzas Públicas Reactivación Económica

PLN PLN PLN PLN
80 80 80 80
60 60 60 60
PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD
20 20 20 20
0 0 0 0
PFA PUSC PFA PUSC PFA PUSC PFA PUSC
PNR PNR PNR PNR
Educación Seguridad Ciudadana Salud Pública Infraestructura

PLN PLN PLN PLN
80 80 80 80
60 60 60 60
PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD PLP 40 PPSD
20 20 20 20
0 0 0 0
PFA PUSC PFA PUSC PFA PUSC PFA PUSC
PNR PNR PNR PNR
Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con base en Alpízar y Mena, 2024.
y preferencias a la ciudadanía. Aunque identificar sus contornos, así como las de la República, ministros y ministras del
la ciudadanía también tiene derecho a repercusiones políticas de sus usos. gabinete y personas jerarcas de los minis-
expresarse en Costa Rica, la diferencia El poder del megáfono es versátil y terios e instituciones descentralizadas
sustancial radica en que las autoridades comprende diversos mecanismos, desde han utilizado un formato similar al de
electas tienen la capacidad de hablar y ser declaraciones, discursos, conferencias de un noticiero oficial de gobierno. Primero
escuchadas por múltiples audiencias a la prensa, manifestaciones y respuestas a se dan a conocer noticias relacionadas
vez. Sus palabras, discursos y mensajes se consultas de periodistas o medios de con actividades gubernamentales y luego
amplifican y se divulgan por diferentes comunicación. Puede ser utilizado de se responden preguntas de periodis-
medios de comunicación y canales, por manera frecuente o esporádica, con alta o tas. Este segundo espacio el presiden-
lo que su alcance es masivo. Una forma baja intensidad y estar orientado a la perte Chaves Robles lo ha empleado para
sencilla de interpretar esta diferencia es suasión y la construcción de consensos y dirigir críticas o ataques a varios actores
mediante la metáfora del megáfono. Al también a dirigir ataques a adversarios e institucionales o políticos, tales como los
comunicarse, el presidente o presidenta instituciones como en la actualidad. Supremos Poderes de la República, insti-
de turno lo hacen con la amplificación Con el fin de estudiar el uso del poder tuciones públicas y privadas, políticos en
que da un megáfono, como el que usan del megáfono se utilizó información particular y a determinados periodistas
los líderes para dirigirse a sus manifes- recopilada de las conferencias de prensa y medios de comunicación14, como se
tantes. En inglés, a este poder se le cono- semanales que realiza el Poder Ejecutivo, verá más adelante. Dado que se trata de
ce como bully-pulpit13, un poder político un mecanismo al que la presente admi- eventos regulares y de amplia cobertura,
informal de gran trascendencia. nistración de gobierno ha acudido con la información que se transmite, y espe-
No se trata de un poder informal especial asiduidad. Aunque gobiernos cialmente la forma en que se hace, tiene
nuevo o derivado de una reforma recien- anteriores también utilizaron las confe- un alto valor analítico (recuadro 5.6).
te, sino todo lo contrario. Lo novedoso, rencias de prensa, su frecuencia y perio- Además de la información de las con-
en el contexto del Informe Estado de la dicidad aumentaron significativamente ferencias de prensa, se utilizan otros
Nación, es que por primera vez se estu- bajo la presente administración. eventos como declaraciones de las autori-
dia con cierta profundidad, procurando En el período 2022-2024, el presidente dades, discursos y entrevistas en medios
Recuadro 5.6 Gráfico 5.21

Precisiones sobre la Menciones a instituciones públicas en las Conferencias de Prensa
información de las Conferencias del Consejo de Gobierno. 2022-2024
de Prensa del Consejo de
Gobierno 2022-2023 2023-2024
En las conferencias de prensa del

Consejo de Gobierno se utiliza como Diputados
fuente de información las minutas
que resumen las intervenciones del
FGR
Presidente de la República en la primera
parte, las de sus jerarcas y otras perso- Asamblea
Legislativa Poder
nas en la segunda parte, y una tercera Poder Judicial
minuta que da cuenta de los intercam- Judicial Asamblea
bios entre el equipo de Gobierno (en Legislativa
la que el Presidente Chaves tiene una
Fracciones GCR
prominente participación) y los medios
de comunicación presentes, que realizan Diputados
preguntas. GCR
Fracciones
Para elaborar las minutas, se realizó una

observación de cada sesión semanal,
desde mayo de 2022 mediante la trans- Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con base en Alpízar y Mena, 2024.
misión por medio del canal de YouTube
“PresidenciadelaRepublicaCR”. Se regis-
traron las intervenciones del mandatario utilizado con fuerza por el actual man- sobre su acción desde otros poderes de la
sobre actores políticos relevantes de los datario. En la edición anterior de este República o desde agencias especializa-
Poderes Legislativo y Judicial, detallando capítulo, se planteó que, con la llegada de das de rendición de cuentas horizontal.
las personas aludidas, el poder en el que la Administración Chaves, se inauguró La información analizada para este
ejercen sus funciones, el tema específi- un nuevo estilo de conducción guber- Informe permite afirmar que el megáfo-
co, el área temática, la fecha y el año de namental, caracterizado por el uso del no presidencial no solo es empleado para
gobierno en que se presentó. Asimismo, antagonismo como método para apode- comunicar las prioridades de gobierno,
se registraron las intervenciones de cada
rarse y retener la iniciativa política. Este sino también como instrumento para
jerarca, señalando su ramo, fecha y año
enfoque se acompaña de una apuesta por atacar y confrontar a los otros poderes
de gobierno para determinar el protago-
nismo de cada uno.
coaliciones no ganadoras pero funciona- de la República, instituciones de control
les para sus objetivos tácticos, con una político, personas, medios de comuni-
Fuente: Alpízar y Mena, 2024. renuncia expresa, hasta el momento, a cación y periodistas. Se trata del instru-
la formación de mayorías políticas en el mento mediante el cual el presidente
parlamento. antagoniza y amplifica sus ataques. Cabe
En este contexto, el antagonismo aclarar que no se está afirmando que
de comunicación cuando estén disponi- implica el intento de gestionar los asun- otros presidentes no lo hayan utilizado
bles. Esta información permite identifi- tos públicos desde la Presidencia de la como un recurso ni que, en ocasiones,
car cuáles son las instituciones públicas República y de cuestionar la legitimidad le hayan dado un uso similar. Lo que
más mencionadas en las intervencio- de los actores que real o perceptualmente sucede es que el mandatario Chaves ha
nes semanales después del Consejo de considere que se le oponen. El Ejecutivo hecho del megáfono su arma política por
Gobierno, lo que ayuda a evaluar la cen- procura mantener continuamente la ini- excelencia en la aplicación de su estrate-
tralidad de esas instituciones en los men- ciativa política como medio para refor- gia de antagonizar con sus adversarios y
sajes del Ejecutivo. Las cuatro entidades zar el débil mandato político de origen, opositores.
más mencionadas han sido la Asamblea nacida en las urnas, con la construcción Un recuento de los ataques del presi-
Legislativa, la Contraloría General de de una legitimidad de resultados de polí- dente Chaves a otros poderes y a la CGR
la República, el Poder Judicial y la Sala ticas públicas. Este antagonismo impli- revela este uso antagonista de su discurso
Constitucional (gráfico 5.21). ca esfuerzos expresos e intentos para y la forma en la que es escuchado el
Estos resultados no son una mera coin- rediseñar el ámbito de las competen- mandatario (gráfico 5.22). Al inicio del
cidencia, están ligados con un uso del cias del Ejecutivo, expandiéndolas a fin período presidencial, dichos ataques eran
poder informal del megáfono que ha sido de atenuar los controles que se ejercen menos frecuentes. No obstante, conforme
el tiempo avanza, se han intensificado en República se reunieron el 6 de octubre

Gráfico 5.22 cantidad, son más frecuentes y, en ocasio- del 2020 y discutieron los alcances del
Ataques del Poder Ejecutivo nes, van dirigidos contra varias entidades retiro del plan de negociación con el
al mismo tiempo. En otras palabras, es Fondo Monetario Internacional.
a otros poderes del Estado y
un recurso que se ha ido empleando in Estas reuniones entre los presidentes
CGR. Junio 2022 a septiembre crescendo. de los poderes del Estado tienen una gran
de 2024 En los regímenes democráticos presi- trascendencia en términos de la coor-
Institución dencialistas, los enfrentamientos entre el dinación interinstitucional. En algunas
CGR
Ejecutivo y el Legislativo son naturales, ocasiones, el Poder Judicial ha utilizado

AL
PJ
Mes
pues cada uno de estos poderes tiene estos espacios para manifestar sus puntos
una legitimidad de origen propia y, a de vista y diferencias con respecto a pro-
jun-22 4
diferencia de los sistemas parlamenta- yectos de ley e iniciativas que proponen
rios, ninguno tiene precedencia sobre el reformas a códigos o normas que pueden
jul-22 1 otro. Sin embargo, durante la presente tener fuertes repercusiones en su gestión
administración de gobierno, se han tor- interna. El Legislativo los ha aprovecha-
feb-23 1 nado muy frecuentes. En cambio, los do para zanjar diferencias en relación con
ataques del Ejecutivo al Poder Judicial iniciativas de gran calado y negociar cam-
abr-23 1 son una anomalía en la historia política bios. Por último, el Ejecutivo recurre a
reciente de Costa Rica. Los datos del este mecanismo para promover su agenda
may-23 2 proyecto Variedades de la democracia y analizar la viabilidad de sus intereses.
(V-Dem) corroboran esta afirmación. Aunque no existe una obligación de con-
Por más de un siglo (1900-2022) no se vocar periódicamente a los tres poderes,
jun-23 1
registraron ataques a la integridad del cuando estas reuniones se celebran, han
Poder Judicial. Sin embargo, en 2023 facilitado la agilización de procesos de
jul-23 1 este indicador, basado en evaluaciones de interés común. Además, desde un punto
expertos, experimentó un cambio impor- de vista simbólico, envían un mensaje de
ago-23 1 tante al registrar eventos políticos de esta unidad frente a desafíos importantes.
naturaleza. Cuando se le compara con En esta edición del Informe, se reco-
oct-23 1 1 lo acontecido en otras sociedades, en el pilaron datos sobre las reuniones entre
2023 el nivel del indicador de “Ataques los jerarcas del Ejecutivo, el Legislativo
nov-23 1 3 1 del Ejecutivo al Judicial” fue muy similar y el Judicial en los veinticinco meses
en nuestro país y en Estados Unidos, un que cubre el período de mayo de 2022 a
país en el que la Corte Suprema Justicia agosto de 2024. Se efectuaron seis reu-
dic-23 1
enfrenta fuertes cuestionamientos polí- niones de este tipo y el tema primordial
ticos (Costa Rica puntúa 3,1 y Estados de las deliberaciones fue la tramitación
ene-24 2 Unidos 3,2 en la escala original del indi- de proyectos de ley para atender la crisis
cador en 2023). de seguridad ciudadana y violencia social
feb-24 1 1 que experimenta el país, así como coor-
Ejecutivo cede la iniciativa en dinar los esfuerzos institucionales en la
mar-24 1 1 poder de convocatoria a otros lucha contra la delincuencia y el crimen
poderes de la República organizado.
abr-24 3 Un tercer poder informal del Ejecutivo En teoría, el Poder Ejecutivo es el más
es la convocatoria de autoridades y jerar- interesado en promover estas reuniones,
may-24 2 1 3 cas de los otros poderes de la República pues le corresponde fijar agendas y prio-
a discutir y deliberar sobre asuntos de ridades y ejecutar la mayoría de las políti-
interés público y relevancia nacional para cas públicas. Es claro que no se trata, sin
jun-24 3 3
promover agendas de política pública de embargo, de una atribución exclusiva de
interés nacional. Este mecanismo resulta este poder. En este tema, la interrogante
jul-24 2 2 crucial en tiempos de crisis y emergencias clave es: ¿ha tenido el Ejecutivo la mayor
nacionales y ha sido utilizado para pro- iniciativa a la hora de convocar a los jerar-
ago-24 1 10 mover reformas o transformaciones de la cas de los otros poderes del Estado?
sociedad. Por ejemplo, en el marco de la La información disponible indica que
sep-24
Fuente: 3 en recuento
elaboración propia con base crisis fiscal y frente al shock económico los tres poderes ejercieron este poder
de noticias de los siguientes medios de comuni- y sanitario de la pandemia del covid- informal de convocatoria por igual: de
cación: La República, DelfinoCR, CRHoy. 19, los jerarcas de los tres poderes de la las seis reuniones celebradas durante el
Cada vez más se impugna la

Recuadro 5.7 constitucionalidad de leyes
Intentos fallidos del Ejecutivo en la designación de jerarcas de y decretos, pero la Sala IV
otros Poderes u órganos de control rechaza la gran mayoría de esas
impugnaciones
El control constitucional es un poder
formal del Poder Judicial. Este mecanis-
A pesar de que el Poder Ejecutivo no puede Sin embargo, esta posibilidad se malo-
gró tras el discurso pronunciado por el
mo procura asegurar que las acciones
influir directamente en el nombramiento
de jerarcas de otros Poderes u órganos de Presidente Chaves Robles en Limón el 16 de los otros poderes del Estado no se
control, sí puede incidir indirectamente en de abril de 2024, cuando atacó directa- aparten de las normas constitucionales
ellos, por ejemplo, mediante la articulación mente a las diputaciones liberacionistas para evitar que las y los representantes
de apoyos a candidaturas de su preferencia Katherine Moreira Brown y Geison Valverde políticos las transgredan15. Este control,
en el Congreso o de jerarcas que se nom- Méndez. Esta situación llevó a que la en lo que aquí interesa, se ejerce sobre los
bren en el Legislativo. Sobre este tema en bancada de Liberación Nacional decidie- decretos que emite el Ejecutivo y las leyes
particular, el Informe Estado de la Nación ra cerrar filas nuevamente alrededor de que aprueba el Legislativo. Debe recor-
aún no dispone de información sistemática; Rodrigo Arias Sánchez y favoreció que, en darse que el respeto al Estado de derecho
sin embargo, dos casos concretos ilustran cuestión de pocos días, las fracciones del por parte de estos poderes del Estado,
los obstáculos que ha enfrentado el actual PLP y NR anunciaran su “deserción” de la
los principales actores institucionales en
gobierno en el ejercicio de este poder alianza y dieran su adhesión a Rodrigo Arias
Sánchez, lo cual terminó de allanar el cami-
un régimen presidencialista, es medular
informal.
no para su reelección en el cargo (OPNA, para la gestión democrática de los asun-
El primero de estos casos es la elección 2024). tos políticos.
del Directorio de la Asamblea Legislativa La evidencia analizada indica que, en
de la legislatura 2024-2025. El análisis de El segundo caso corresponde a la elección 2023, la cantidad de acciones de consti-
coyuntura del Observatorio de la Política de la persona Defensor o Defensora de los tucionalidad fue la más baja en el período
Nacional de la UCR indicó que, durante Habitantes. A inicios del 2023, la Asamblea 1990-2023 (un total de 100 acciones).
la primera mitad de abril de 2024, el Legislativa se disponía a nombrar al jerarca Este bajo nivel se corresponde con la baja
Presidente Chaves Robles y la fracción ofi- de la Defensoría. Las dos candidaturas producción de decretos emitidos por el
cialista negociaban con distintas bancadas con mayor respaldo eran Laura Arguedas Poder Ejecutivo y leyes aprobadas por el
de oposición el apoyo a la candidatura de Mejía (impulsada por el PLN) y Erick Ulate
Congreso. Sin embargo, lo que no cam-
Horacio Alvarado Bogantes (PUSC) para la Quesada (candidato oficialista). Luego de
múltiples intentos ninguna de estas candi-
bia es el hecho de que una alta propor-
presidencia de la Asamblea Legislativa. La
viabilidad de esta alternativa aumentó des- daturas obtuvo los 29 votos necesarios y ción de estas leyes y decretos se someten
pués de la reunión realizada el 12 de ese nuevos nombres aparecieron como alterna- a control constitucional.
mes en Casa Presidencial, cuando el man- tivas. El bloque oficialista postuló a Mario De acuerdo con datos del Departamen-
datario recibió a las jefaturas de fracción Zamora Cordero; sin embargo, tampoco to de Planificación y Estadística del
del Liberal Progresista (PLP), Unidad Social alcanzó el respaldo necesario. Luego de Poder Judicial, durante el periodo que
Cristiana (PUSC) y Nueva República (NR). varias semanas, la candidatura de la señora va del 8 de mayo de 2022 y hasta el 8 de
Estas cuatro fracciones juntas sumaban Angie Cruickshank Lambert, no recomen- mayo de 2024 ingresaron 439 acciones
22 escaños, por lo que el apoyo más que dada por la Comisión de Nombramientos, de inconstitucionalidad. Dentro de este
previsible de la fracción oficialista bastaba reunió el apoyo de 31 diputaciones (PLN, total, 270 expedientes corresponden a
para superar los 29 votos necesarios para PLP y FA). El partido oficialista mantuvo el
impugnaciones de al menos una con-
garantizar el triunfo de Horacio Alvarado apoyo a Ulate, pero se quedaron solos con
apenas 8 votos.
ducta emanada del Poder Ejecutivo o el
Bogantes (OPNA, 2024). Todo apuntaba a
que el oficialismo, en alianza con algunas
Legislativo (decretos ejecutivos, leyes o
de las fuerzas de oposición, se adueñaría Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con base en el actos legislativos). A la fecha de cierre de
de la presidencia legislativa. Observatorio de la Política Nacional, de la UCR. este informe 205 casos de estos 270 ya
contaban con una resolución de la Sala
Constitucional y, por ende, fueron los
considerados en el análisis en su calidad
de expedientes resueltos.
Un patrón que no ha variado es el de
la admisibilidad. En concreto, de las 205
período analizado, dos fueron convoca- por sí solo, cuando la expectativa teórica acciones resueltas durante este periodo,
das por el Ejecutivo, dos por el Legislativo era la inversa. Por lo tanto, en este tema solo el 3% superó el examen de admisibi-
y dos por el Judicial. Es decir, los poderes el Ejecutivo no ha mostrado una acti- lidad. Casi ninguna (0,5%) fue declarada
Legislativo y Judicial juntos han tenido tud proactiva sino predominantemente con lugar, con lugar parcial (0,5%) o sin
más iniciativa que el Poder Ejecutivo reactiva. lugar (2%). El 87% de los expedientes
no fueron admitidos y, de estos, un

89% fueron rechazados de plano y un Gráfico 5.23
11% por el fondo. En resumen, la Sala Distribución porcentual de leyes sustantivas sometidas a control
Constitucional ha resuelto abrumadora-
constitucional durante los primeros dos años de gobierno,
mente a favor de las leyes y decretos apro-
bados o emitidos por los otros poderes por administración
58 59 60
del Estado.
Cabe señalar que, cuando se examina 51 51
el período 1990 a 2024 (sin considerar
41
el año de su creación), puede consta-
tarse una tendencia decreciente en la 33
impugnación de leyes y decretos, con 25
algunas excepciones como lo ocurrido
15
durante las administraciones de gobier-
no Rodríguez Echeverría, Chinchilla
Miranda o Alvarado Quesada, que regis-
traron aumentos en relación con la admi-
Calderón Figueres Rodríguez Pacheco Arias Chinchilla Solís Alvarado Chaves
nistración precedente. Fournier Olsen Echeverría de la Sánchez II Miranda Rivera Quesada Robles
La administración Chaves Robles des- Espriella
taca por la presencia de temas “poco Fuente: González, 2024 con datos de la base de control constitucional al poder Ejecutivo y al Legislativo
comunes” en la historia constitucional de en Costa Rica del PEN; y datos del Departamento de Planificación y Estadística, Poder Judicial.
Costa Rica, cuando se compara el tema
de los decretos impugnados ante la Sala
IV en relación con los cinco principales se separa de la mayoría y salva su voto. ello significa que están particularmente
temas impugnados. El gobierno actual Durante la administración Calderón activas en el uso de este poder formal
es el que registra más acciones de incons- Fournier, las votaciones divididas en las en relación los inicios del presente siglo
titucionalidad en materia de derechos sentencias de la Sala IV eran una de cada (gráfico 5.23). Además, esta tendencia
humanos. Durante sus dos primeros años 15 acciones; durante la administración sugiere una mayor conflictividad política
de gobierno, se presentaron 21 acciones, Chaves Robles, esto ocurre en una de alrededor del proceso de formación de
en comparación con el promedio para el cada cuatro consultas. Desde la adminis- la ley.
resto de las administraciones, que es de tración Figueres Olsen no ha dejado de Para el estudio de los decretos ejecu-
8,5 expedientes. Algo similar ocurre con aumentar el porcentaje de expedientes tivos, se utilizó como fuente de infor-
el tema de seguridad ciudadana. con votación dividida. Esta evolución mación la base de decretos del PEN. El
Por otra parte, el 21% de los decretos sugiere una creciente división interna énfasis del análisis fue la impugnación
impugnados durante estos dos años fue- dentro del Tribunal Constitucional a la de los decretos ejecutivos categorizados
ron cosecha de la misma administración hora de pronunciarse sobre los actos de como de alto y muy alto alcance17 duran-
Chaves Robles. Esta cifra no era tan alta los otros poderes del Estado. te los primeros años de gobierno. Del
desde la administración Arias Sánchez Para profundizar en el análisis del con- total de decretos impugnados durante
II, donde este porcentaje alcanzaba el trol de constitucionalidad sobre los actos los dos primeros años de gobierno de la
22%. En contraste, la administración que públicos, se utilizó la base de datos sobre administración Chaves Robles, un 45%
tuvo la menor cantidad de decretos en legislación para determinar si el grado corresponde a decretos de alto y muy alto
este rubro fue la Solís Rivera, cuando tan de impugnación de la legislación sustan- alcance, una cifra levemente inferior a lo
solo el 6% de los decretos impugnados tiva16 aprobada es distinto que el de las registrado durante los dos primeros años
correspondían actos emitidos entre mayo otras leyes. Del total de leyes impugnadas de las administraciones del PAC, pero
de 2014 y mayo de 2016. durante los dos primeros años de gobier- claramente superior a los gobiernos del
Al estudiar las sentencias de la Sala no de la administración Chaves Robles, período 1990 a 2014 (gráfico 5.24).
Constitucional, se puede constatar un un 60% corresponde a leyes sustantivas.
aumento de las votaciones divididas, Esta cifra está lejos del promedio de las
hecho ya reportado en la anterior edi- ocho administraciones anteriores, que
ción del informe cuando se analizaron fue del 42% y es similar al reportado
los resultados de los primeros años de para los dos primeros años de las admi-
CONTROL CONSTITUCIONAL
gobierno de las últimas ocho adminis- nistraciones Alvarado Quesada (59,5%)
véase González, 2024, en
traciones (González, 2023). Por voto y Chinchilla Miranda (58,4%). Como
dividido se entiende cuando al menos son las oposiciones políticas las que más
una de las siete personas magistradas tienden a impugnar las leyes aprobadas,
Uso del poder del megáfono da

Gráfico 5.24 réditos políticos al gobierno,
Distribución porcentual de decretos ejecutivos de alto alcancea/ pero no desgasta a las
instituciones que ataca
sometidos a control constitucional durante los dos primeros años
En las últimas tres décadas, para las
de gobierno, por administración. 1990-2024 cuales hay registros comparables sobre el
(porcentajes) 50 apoyo ciudadano a los gobiernos, la ten-
47
45 dencia dominante ha sido la existencia
37 39 de ciclos pronunciados de aprobación y
36
31 desaprobación de la labor gubernamen-
tal a lo largo de una administración.
23 En términos generales, las cortas fases
o picos de alto respaldo ciudadano al
inicio de cada administración tienden
6 a debilitarse con el paso del tiempo, lo
que da lugar a prolongadas mesetas de
bajos niveles de aprobación. El ciclo suele
Calderón Figueres Rodríguez Pacheco Arias Chinchilla Solís Alvarado Chaves
Fournier Olsen Echeverría de la Sánchez II Miranda Rivera Quesada Robles cerrarse hacia el final de cada período
Espriella constitucional, pues el gobierno saliente
recupera (parcialmente) el favor popu-
a/ Un decreto de alto alcance es aquél que tiene una alta afectación social, tiene efectos normativos y lar. Naturalmente, hay variaciones en
una alta discrecionalidad. la magnitud y velocidad de la pérdida y
Fuente: González, 2024 con la base de datos de control constitucional al Poder Ejecutivo y al Legislativo
recuperación del capital político guber-
en Costa Rica del PEN; y los datos del Departamento de Planificación y Estadística, Poder Judicial.
namental, pero este comportamiento
ha sido la tónica. La excepción ha sido
la administración Alvarado Quesada
(2018-2022), cuya evolución en esta
Batalla entre el poder del entre lo que se denominó el "poder del materia fue la inversa al ciclo protípico:
megáfono y el control político megáfono" y el control político, la cual inició con bajos niveles de aprobación,
de la oposición tiene fuertes origina un vacío del poder para mate- tuvo un breve pero intenso repunte hacia
repercusiones rializar resultados. Para demostrar esta la mitad de su gestión y luego volvió a
conclusión, el capítulo aportó una amplia sumirse en una extendida desaprobación
Una de las dimensiones de la democra- evidencia que da cuenta del uso limitado ciudadana.
cia costarricense que el Informe examina de los poderes formales del Ejecutivo o el A la fecha de cierre de edición del capí-
para valorar su contribución al desarrollo Legislativo con resultados marginales en tulo Fortalecimiento de la democracia,
humano es la calidad de la convivencia materia de desarrollo humano. la administración Chaves Robles había
ciudadana. En lo que respecta a la par- En este apartado se analizan las prin- pasado la mitad de su mandato. Al igual
ticipación de la ciudadanía, cada año, cipales repercusiones políticas de estas que con el gobierno anterior, el compor-
el Informe Estado de la Nación procura acciones del sistema político. Tres reper- tamiento del indicador de aprobación
reunir información para responder a una cusiones sobresalen: en primer lugar, el ciudadana de la gestión gubernamental
interrogante sencilla en su formulación, intenso uso del megáfono y sus diferen- se aparta de la tendencia dominante en
pero compleja en su contenido: ¿en qué tes formas ha generado réditos para el las últimas tres décadas. Sin embargo, las
medida la democracia costarricense pro- gobierno, pues sus niveles de aprobación, razones de la diferencia son distintas a
mueve el ejercicio activo de la ciudadanía tras dos años de mandato, son más altos las de la administración anterior: mien-
para participar en la gestión pública? En que los de sus predecesores. Sin embargo, tras que en ese gobierno predominó la
este apartado del capítulo se exploran los ataques no han mermado la legiti- desaprobación ciudadana de la gestión
algunas dimensiones relacionadas con midad de las instituciones públicas. En gubernamental, en el gobierno actual
dicha materia. segundo lugar, la conflictividad sobre los predominan niveles altos de aproba-
El presente capítulo señaló en la sec- asuntos públicos ha experimentado un ción, claramente superiores al promedio
ción anterior, que el sistema político está aumento sin precedentes. En tercer lugar, histórico de treinta años (gráfico 5.25).
enfrascado en una dinámica de ataques y a pesar de la baja protesta social, predo- Ciertamente, su respaldo popular se ha
contraataques que merma su capacidad minan los repertorios confrontativos, y la erosionado en relación con el pico inicial
de responder a las demandas y necesi- mitad de las acciones colectivas se dirigen de 79% de opiniones positivas, emulan-
dades de la población. Los actores se al Ejecutivo. do la tendencia usual, pero los niveles
encuentran entrabados en una batalla oscilan en un rango que varía entre el
Gráfico 5.25
Confianzaa/ en la gestión del gobierno. 1995-2024
(porcentajes)
80
Figueres Rodríguez Pacheco Arias Chinchilla Solís Alvarado Chaves
70
60
50
40
30
20
10
0
Enero 95
Septiembre 95
Junio 96
Septiembre 96
Septiembre 98
Enero 99
Mayo 99
Septiembre 99
Enero 00
Mayo 00
Noviembre 00
Enero 01
Julio 01
Octubre 01
Noviembre 01
Enero 02
Marzo 02
Octubre 02
Enero 03
Mayo 03
Septiembre 03
Febrero 04
Agosto 04
Abril 05
Agosto 05
Noviembre 05
Marzo 08
Noviembre 08
Enero 09
Mayo 09
Septiembre 09
Diciembre 09
Marzo 11
Junio 11
Septiembre 11
Enero 12
Abril 12
Abril 13
Agosto 13
Noviembre 13
Enero 14
Julio 14
Noviembre 14
Abril 15
Agosto 15
Noviembre 15
Abril 16
Agosto 16
Noviembre 16
Marzo 16
Julio 17
Octubre 17
Enero 18
Febrero 18
Marzo 18
Agosto 18
Noviembre 18
Marzo 19
Agosto 19
Noviembre 19
Abril 20
Agosto 20
Noviembre 20
Abril 21
Agosto 21
Noviembre 21
Enero 22
Marzo 22
Agosto 22
Noviembre 22
Abril 23
Setiembre 23
Noviembre 23
Enero 24
Mayo 24
Setiembre 24
a/ Se mide como la suma de la calificación ciudadana “buena” y “muy buena”.
Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con base en los estudios de opinión pública de Unimer y CIEP-UCR.
50-54% de aprobación. En una perspec- ciudadana. Este capítulo formula dos dos medidas de evaluación de la gestión
tiva comparada, estos resultados ubican hipótesis con el fin de ayudar a entender gubernamental. La primera corresponde
al gobierno del presidente Chaves Robles la singularidad de este comportamiento: a la valoración de la gestión del presi-
como una administración que goza de por una parte, la naturaleza del respaldo dente, que las personas pueden calificar
un nivel de apoyo moderado alto, lejos popular del mandatario, que es persona- en una escala que va desde muy buena,
de la posición que gozan los gobiernos de lista; y, por otro, la intensidad en el uso buena, regular, mala o muy mala. Esta
México y El Salvador, que logran apoyos innovador del poder del megáfono. escala ordinal se transformó a una escala
ciudadanos superiores al 70%, y similar La primera hipótesis sobre la alta e 0-100 puntos en la que 0 puntos significa
a la que logra el gobierno argentino de inusualmente estable aprobación ciu- mala o muy mala gestión y 100 puntos
Javier Milei, pero lejos también de la rea- dadana a la labor gubernamental es la buena o muy buena gestión.
lidad de desaprobación mayoritaria que naturaleza personalista de ese respaldo. La segunda medida es la percepción de
experimentan gran cantidad de gobier- Recientes análisis sobre este tema (CIEP- la situación de la educación y la seguridad
nos (Mitofsky, 2024). UCR, 2024) plantean que el apoyo popu- con respecto a los últimos 12 meses. Esta
En estas circunstancias, es relevante lar al mandatario Chaves y a su gobierno medida valora los resultados de la gestión
preguntarse a qué se debe este compor- es diferente al de sus predecesores. Por pública, que puede ser calificado por tres
tamiento inusual del respaldo ciudadano personalismo se entiende aquel respaldo valores posibles: 0, 50 y 100 puntos. El
a la gestión de gobierno, especialmente ciudadano originado en la empatía ciu- orden es inverso: aquellas personas que
cuando, como ha sido analizado en este dadana con la figura de un líder político reportan que la situación ha mejorado
y otros capítulos, este carece de logros (presidente en este caso) y con su estilo, en ambos temas obtienen 0 puntos; las
en materia de entregas de bienestar a la y que está poco condicionado por los que indican que uno de los temas mejoró
población, particularmente en las zonas resultados que obtenga la gestión del y el otro empeoró, independientemente
en las que el apoyo al gobierno es más alto gobierno. Se trata de una afección basada del orden, alcanzan 50 puntos; y las
(zonas costeras y fronterizas). En esas más en razones emocionales que en la que mencionan que la educación y la
áreas, la economía genera pocos empleos evaluación de resultado. seguridad han empeorado registran 100
y el país se enfrenta a un fuerte aumento Para medir el personalismo en el apoyo puntos. En otras palabras, cuanto peor
de la violencia social y la inseguridad presidencial, el CIEP-UCR combinó sea percibida la situación menor será el
respaldo a las políticas implementadas y El hallazgo principal es que el grupo fuerte influjo de la figura presidencial en
mayor será el puntaje. En el análisis se ciudadano más numeroso es el persona- la evaluación política.
emplearon los datos de varias encuestas lista: apoya presidente, pero reprueba sus Estos datos sobre la opinión ciudadana
de opinión pública del CIEP-UCR entre políticas de educación y salud (gráfico en Costa Rica pueden complementarse
los meses de agosto y noviembre 2023, 5.26). Este grupo se ha venido reducien- con la valoración de personas expertas
enero, abril y setiembre 2024. Se repro- do a lo largo del tiempo, pues perdió sobre esta materia cuando analizan la
cesaron los resultados y se crearon los 6 puntos porcentuales entre agosto de gestión gubernamental de los sistemas
dos índices descritos18. Con esta meto- 2023 y setiembre de 2024, una diferencia políticos alrededor del mundo. Una de
dología, fue posible dividir a las personas estadísticamente significativa; sin embar- las variables que utiliza el proyecto de
entrevistadas en cuatro categorías: go, sigue siendo el más numeroso. Entre Variedades de la democracia (V-Dem) es
los que respaldan al gobierno, ha habi- una pregunta relacionada con la natura-
• Opositores férreos: se trata de per- do cierto trasvase desde el personalismo leza del apoyo ciudadano a un gobierno.
sonas que no respaldan la labor del hacia los seguidores fieles, las personan La pregunta es: “¿en qué medida se pre-
mandatario ni los resultados que sus respaldan al mandatario y a sus políticas senta al jefe del Poder Ejecutivo como
políticas públicas en educación y segu- (representan en la actualidad el 25% de dotado de características personales y/o
ridad han obtenido. la población). habilidades de liderazgo extraordina-
Entre las personas que desaprueban rias?”. Esta medida procura ser una medi-
• Evaluacionistas: en este grupo se la gestión gubernamental, el grupo más da del personalismo o liderazgo carismá-
encuentran aquellas personas que no extendido son los opositores férreos al tico (Weber, 1977), en la conducción de
apoyan al mandatario, pero valoran mandatario y a los resultados de política los asuntos de interés público en un país.
positivamente sus políticas. pública: una de cada cuatro personas se V-Dem presenta resultados de esta eva-
encuentra en esta tesitura (25% en la medi- luación para Costa Rica a lo largo del
• Personalistas: corresponde a personas ción de setiembre 2024). El grupo más siglo XX y hasta la actualidad. Los resul-
que apoyan al mandatario, pero no pequeño de los cuatro examinados son los tados de esta medición muestran que, en
respaldan sus políticas. Lo siguen, pero evaluacionistas, el reverso de los personalis- la actualidad, los niveles de personalismo
consideran deficitaria la gestión de su tas: no aprueban la gestión del mandatario, alcanzan cifras similares a las registra-
gobierno en estos dos ámbitos claves pero sí respaldan sus medidas en los dos das en la década de los años 1940 (1,29
para el bienestar. ámbitos mencionados, con un 16% en esa puntos en una escala 0-4 en 2023 y 1,26
misma medición. Nótese que las personas puntos entre 1944-1947), una etapa con-
• Seguidores fieles: corresponde a las que apoyan o rechazan al gobierno basadas vulsa y crítica en la historia costarricense.
personas que aprueban la gestión del exclusivamente en un juicio sobre el presi- Valga señalar que entre 1990 y 2021 el
mandatario y los resultados obtenidos dente han oscilado entre el 50% y el 60% país registró los valores más bajos en este
por sus políticas públicas. de la ciudadanía, un dato que corrobora el indicador del personalismo del liderazgo.
Gráfico 1.26
Categorías de apoyo al mandatario y a sus políticas públicasa/
(en porcentajes)
Agosto 2023 Noviembre 2023 Enero 2024 Abril 2024 Setiembre 2024
Personalistas 40 39 40 37 34
Opositores 24 24 24 21 24
Seguidores 23 18 18 25 25
Evaluacionistas 13 19 19 17 17
0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40
a/ Personalistas: personas que apoyan al mandatario, aunque no respaldan sus políticas. Opositores: personas que no respaldan la labor del mandatario ni las
políticas públicas en educación y seguridad. Seguidores: personas que aprueban la gestión del mandatario y sus iniciativas de política pública. Evaluacionistas:
personas que no apoyan al mandatario, pero sí a sus políticas.
Fuente: Encuesta de Opinión Pública, del CIEP-UCR.
Cuando los apoyos dependen de la ataques a los otros poderes del Estado, Los resultados muestran una robusta
identificación afectiva con uno o varios partidos opositores, figuras políticas o resiliencia de la confianza ciudadana en las
líderes en particular, se generan procesos de otros ámbitos de la vida social. Un instituciones atacadas sistemáticamente
de polarización afectiva (Moraes y Bejar, estudio especializado sobre este tema por el actual gobernante. En primer lugar,
2023). Especialistas en esta materia han señala que la confrontación ha escala- las diferencias entre ambas mediciones
acuñado el término de liderazgos perso- do a niveles que han sido calificados son de pequeña magnitud. Todas varían
nalistas plebiscitarios (Weyland, 2022) como “nunca antes vistos” por diversos entre -0,1 y 0,9 puntos en la escala. En
para referirse a líderes que ven las insti- periodistas. Los expresidentes y expre- segundo lugar, de las 8 entidades estudia-
tuciones democráticas como obstáculos sidenta de la República, el Colegio de das, solamente en dos casos (UCR y Poder
a su posición dominante y que, por lo Periodistas y Profesionales en Ciencias Judicial) la diferencia entre las notas de
tanto, buscan desmantelar controles y de la Comunicación Colectiva (Colper), setiembre 2024 y agosto 2019 es negativa,
equilibrios liberales, buscar la hegemo- federaciones estudiantiles universitarias aunque pequeña (-0,1); en las otras seis, la
nía política y eliminar la competitividad y liderazgos políticos de distintos signos nota de la medición más reciente es más
democrática. El apoyo masivo y voluble e ideologías han mostrado su preocupa- alta que la de 2019 y en cinco de ellas, el
induce a estos líderes políticos a intensi- ción por estas acciones, así como por el aumento es superior a los 0,5 puntos de la
ficar sus llamados, atacando a presuntos posible deterioro de los derechos comu- escala (gráfico 5.27).
enemigos, incluida la oposición partidis- nicativos que podrían generar (Jiménez, La principal conclusión es que los ata-
ta. En síntesis, los líderes personalistas 2024). El Informe tiene pendiente un ques presidenciales no han afectado la
amenazan la democracia liberal. Si los estudio sistemático sobre este tema. percepción de la ciudadanía sobre las ins-
presidentes personalistas logran avan- Uno de los frentes de ataque del tituciones involucradas. Incluso, algunas
zar en su estrategia plebiscitaria y con- megáfono presidencial han sido institu- de ellas han mejorado su valoración en
centrar el poder, asfixian la democracia ciones como el Poder Judicial, el Poder medio de las críticas y ataques. No hay
(Weyland, 2022). Legislativo, la Universidad de Costa Rica evidencia, pues, de una pérdida gene-
La segunda hipótesis para entender el (UCR) y la Contraloría General de la ralizada de confianza en las institucio-
persistente nivel de apoyo ciudadano a República (CGR). Cabe preguntarse aquí nes que han sido objeto de ataques por
la labor gubernamental en ausencia de cuáles pueden ser las consecuencias de parte del megáfono presidencial durante
logros palpables en la gestión pública esos ataques en la institucionalidad. Una el período bajo análisis. Esto no significa
es el uso del poder del megáfono. El opción real es que, en la medida que el que, de continuar los ataques a lo largo de
actual mandatario ha ejercido su poder presidente retiene un importante beneplá- varios años más, la confianza ciudadana
de hablar y ser escuchado por amplias cito ciudadano, estos embates hayan mer- no empiece a declinar.
audiencias, de manera intensa y, sobre mado la legitimidad de las instituciones
todo, como un recurso para mantener el atacadas. Una segunda opción es que, en La crispación en el sistema
control de la iniciativa política mediante caso de que exista algún daño, la pérdida político converge con un
un constante ataque a los otros poderes de respaldo sea poca. También puede ser escenario de menores niveles de
de la República y a sus adversarios, a los posible que la confianza de la ciudadanía protesta social organizada
cuales ha acusado de la falta de respuestas en estas entidades sea sólida, aún entre La crispación política debido a los ata-
del sistema político e institucional a los quienes apoyan la labor del presidente. ques y contraataques entre el gobierno,
problemas urgentes del país (véase sec- Para despejar este tema, se analizaron otros poderes del Estado y los partidos
ción anterior). los datos de opinión sobre estas institu- políticos opositores podría encontrar
El poder del megáfono se ha ejercitado ciones en períodos de tiempo compara- una caja de resonancia en una activación
por medio de diversos mecanismos. El bles, previo a los ataques presidenciales y de la protesta social organizada por parte
primero de ellos han sido las conferencias durante estos. Se utilizaron las encuestas de grupos gremiales, sindicatos, movi-
de prensa semanales, las cuales, como del CIEP-UCR como fuente de infor- mientos ambientalistas y asociaciones
fue analizado, el presidente ha utilizado mación para dos períodos: agosto 2019 y vecinales, entre otras. Esta resonancia
como tribuna pública para comunicar setiembre 2024. Ambas mediciones die- no solo se explica por la porosidad entre
sus mensajes. En los poco más de dos ron cuenta de la opinión de la ciudadanía los partidos políticos y la sociedad civil
años de gobierno, el presidente ha reali- sobre las instituciones a dos años de las organizada, a través de liderazgos com-
zado 76 conferencias de prensa, que son respectivas administraciones de gobierno partidos, acciones de cabildeo y apoyos
transmitidas por varios canales de comu- (Alvarado Quesada y Chaves Robles) mutuos a ciertas causas, sino también
nicación. El segundo mecanismo ha sido usando una escala entre 0 y 10, en la que por el hecho de que las condiciones obje-
la creación de una estructura comunica- 0 es la nota más baja y 10, la más alta. Si tivas de vida y trabajo de la mayor parte
tiva mediante el uso intensivo de las redes los ataques presidenciales han sido efec- de la población no han mejorado en los
sociales (Tik-Tok, Facebook, Instagram, tivos cabría esperar una reducción en las últimos años, incluso pese a las promesas
X, entre otras) para amplificar las decla- evaluaciones de estas instituciones por del actual gobierno de erradicar el statu
raciones presidenciales, especialmente los parte de la ciudadanía. quo político.
análisis en profundidad. En primer lugar,

Gráfico 5.27 al estudiar el tipo de acción colectiva
Calificación promedio a la labor de la institución y diferencia que más emplean las organizaciones, la
información muestra que el repertorio
entre agosto 2019 y septiembre 2024
más utilizado en el período que va entre
mayo de 2023 y abril de 2024 fue el de las
UCR declaraciones públicas (65), seguida de
mítines o concentraciones (61) y en tercer
TSE lugar los bloqueos (41). Además, hubo
una disminución en las reuniones con las
CCSS
autoridades. La huelga y paros registran
Poder Judicial
pocos eventos a pesar de su importancia,
una constatación que las y los líderes sin-
Sala IV dicales públicamente han señalado que se
debe a la legislación laboral más restricti-
CGR va aprobada por la Asamblea Legislativa
en 2020.
Asamblea
Legislativa El repertorio de lucha utilizado en
las protestas sociales puede ser de tipo
Partidos Políticos disuasivo o confrontativo. Se entienden
0 2 4 6 8 por repertorios disuasivos a aquellos que
movilizan un interés particular de mane-
Agosto 2019 Setiembre 2024 Diferencia
ra preventiva, tales como declaraciones
Fuente: Alfaro Redondo, 2024 con datos del CIEP-UCR.
públicas, denuncias ante entidades esta-
tales o internacionales, organización de
una consulta o proyecto de ley por ini-
La protesta social organizada se entiende un nivel muy por debajo de los valores ciativa popular, paro, reunión con auto-
de como las acciones mediante las cuales registrados en los períodos anteriores e ridades y reunión o asamblea entre las
las personas y organizaciones sociales inferior al promedio anual de 384 accio- y los agentes. Por su parte, los de tipo
emplean sus derechos y libertades para, nes, cifra que equivale a poco más de una confrontativo tienden a transgredir los
de manera concertada e intencionada, acción colectiva por cada día del año. límites del sistema jurídico, como actos
obtener objetivos que consideran impor- Comparativamente, en 2023 se registra- contra la propiedad, amenazas, bloqueos,
tantes. ron poco más de cuatro acciones semana- huelga, huelga de hambre, invasión de
Los datos más recientes señalan que, les, mientras que en años anteriores esta propiedad, marcha o caravana y mítines
contrario a esta expectativa, en 2023 e cifra superaba las siete por semana. y/o concentraciones.
inicios de 2024 se prolonga la etapa de La serie histórica de acciones men- Pese a una tendencia a la baja en los
baja movilización social, que se remonta suales de protesta permite observar los niveles de acciones colectivas en el último
a la época de la pandemia (PEN, 2022). diferentes episodios de conflictividad a lo quinquenio, la protesta social, cuando se
La fuente de información es la base de largo de las últimas tres décadas (gráfico realiza, tiende a ser más confrontativa
datos del PEN sobre acciones colectivas 5.28). En el gráfico se destaca en color que disuasiva. Este patrón se originó en
en Costa Rica. La información empleada negro lo que el Informe ha denomina- 2013 y se ha mantenido en todos los años
contiene registros desde enero de 1992 a do "episodio de conflictividad", es decir, subsiguientes, con solo dos excepciones
la actualidad, lo que permite observar el coyunturas de alta concentración de pro- (2014 y la pandemia). En 2023, el 65% de
comportamiento histórico y el promedio testas en un solo mes (una desviación las acciones colectivas fueron de carácter
de acciones colectivas por año. De esa estándar sobre el promedio). El último confrontativo.
forma, no solo se pueden comparar los episodio de este tipo se registró en octu- La segunda característica de la pro-
períodos constitucionales o de gobierno, bre del 2020, en plena pandemia, y desde testa social en la actualidad es el objeto
sino además identificar ciclos de protesta hace casi tres años la situación discurre hacia la cual se dirigen. A lo largo de
social, tal y como se ha desarrollado en con una tendencia a la baja. casi tres décadas, la protesta se dirigió
informes previos. El escenario actual de baja intensidad mayoritariamente a los ministerios que
De los 11.955 registros sobre eventos de la protesta ciudadana organizada no conforman el Poder Ejecutivo y signifi-
de protesta ciudadana a lo largo de un implica, sin embargo, su ausencia. La cativamente menos contra la figura del
período de más de treinta y un años, solo información recabada para los años 2023 Presidente de la República. En 1992, la
225 casos corresponden al año 2023, lo y 2024 da cuenta de dos característi- diferencia entre ambos era de 10 puntos
que representa menos de un 2%. Se trata cas que, por su relevancia, ameritan un porcentuales y se amplió a 18 puntos
Gráfico 5.28
Acciones colectivas por mes. Enero 1992 a abril 2024
211
200
188
174
162
150
124 122
100
50
0
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Coyuntura de protesta Episodio de conflictividad Normal
Fuente: Moncada, 2023.
Gráfico 5.29
porcentuales en 2009. Sin embargo, en
la presente administración esa diferen- Porcentaje de acciones colectivas dirigidas al Poder Ejecutivo.
cia se redujo de manera importante, al 1992-2023
punto que tanto los ministerios como
el presidente son dos actores políticos 40%
destinatarios del mismo porcentaje de 35% 35%
acciones colectivas. La protesta ciudada-
na se dirige principal, aunque no exclu- 30%
27%
sivamente, al Poder Ejecutivo. Los datos 25% 23%
de 2023 indican que el objetivo de las 24%
acciones en más del 50% de los casos es 20%
el Presidente de la República en conjunto 15%
con los ministerios, comparado con el 10%
9% a la Asamblea Legislativa (gráfico 10%
5.29). 5%
7%
El conflicto social se desplaza 0%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
hacia la judicialización de los

asuntos públicos
% Ministerios % Presidente
El escenario de bajo nivel de protesta
social organizada por el que atraviesa el Fuente: Moncada, 2023.
país no significa un apaciguamiento de

las tensiones en la sociedad costarricen- Gráfico 5.30
se. En efecto, mientras “la calle” se ha Asuntos declarados con lugar por la Sala Constitucional con una
enfriado, diversos indicadores analizados
orden concreta contra instituciones del Poder Ejecutivo.
por este Informe dan cuenta de que la
sociedad costarricense está procesando 2015-2024
cada vez más conflictos y diferencias
mediante acciones que pueden catalogar- 6.000
se de “judicialización de la política”, es 5.195
decir, el traslado de conflictos políticos 5.000
a sede judicial para que el sistema de jus-
ticia arbitre un resultado. Por eso, puede 4.000
decirse que en años recientes ha ocurrido 3.330
un desplazamiento de la conflictividad
social hacia los tribunales de justicia. 3.000
En la edición anterior de este capítulo
se presentó evidencia sobre el uso de los 2.000 1.799
recursos que ofrece el sistema de justicia 1.368
1.044
para oponerse a las acciones del gobierno 897 770
1.000 725
y, en general, a la institucionalidad públi- 571
ca. Se señaló que, en el primer año de la
administración Chaves Robles, se alcanzó 0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
el nivel más alto de judicialización de la
política en la última década. Esta edición
del Informe da seguimiento al fenómeno Fuente: Alfaro Redondo, 2023 con datos del Poder Judicial, 2023.
para indagar si ha habido cambios.
Si el Poder Ejecutivo conduce sus accio-
nes respetando el ordenamiento jurídico Como es necesario distinguir entre gobierno tienen períodos constituciona-
y las reglas, es de esperar que dicha con- la mera presentación de un recurso de les que inician en mayo y concluyen en
flictividad se reduzca o sea menor. En amparo, de aquellos que cuentan con un abril, existe un margen de error sistemá-
caso contrario, lo que cabría esperar es fallo judicial favorable, esta información tico que puede alterar el nivel específico
la activación del sistema de controles registra la cantidad de asuntos declarados asignado a cada administración, pero
y contrapesos a la acción gubernamen- con lugar por el tribunal constitucional y este no modifica la tendencia general.
tal. Ello por cuanto, en la democracia que además contemplan una orden con- Así, durante los años que mayoritaria-
costarricense, a pesar de que el Poder creta contra alguna institución o entidad mente pertenecen a la administración
Ejecutivo tiene amplia discrecionalidad del Poder Ejecutivo. No se trata de los Solís Rivera, la judicialización de la polí-
en la elaboración de políticas públicas, recursos de amparo en bruto o los recibi- tica se mantuvo en un nivel estable de
existen amplios controles constitucio- dos por la Sala IV, sino de aquellos que, alrededor de 800 recursos de amparo
nales, legales y administrativos sobre las después de ser estudiados, son admitidos declarados con lugar). En cambio, los
acciones del Estado. y declarados con lugar por las personas años que pertenecen mayoritariamente
Uno de estos controles más recurrentes magistradas. Pero, además, no se trata a la administración Alvarado Quesada
es ejecutado por la Sala Constitucional de sentencias genéricas, sino de las que muestran una clara tendencia al creci-
mediante los recursos de amparo, los incluyen órdenes contra las instituciones miento de esta conflictividad: los 1.799
cuales, como ha sido subrayado por los por su accionar. Debido a la naturaleza recursos declarados con lugar contra
Informes sobre el Estado de la Justicia de las sentencias examinadas, es posible alguna entidad de la institucionalidad
que publica el programa, son fácilmente plantear que se trata de acciones o deci- pública en 2021 son dos veces y medio
accesibles a la ciudadanía por tener pocos siones del Poder Ejecutivo que la Sala más que los registrados en 2018. En el
requerimientos formales. Por medio de Constitucional ha encontrado que riñen segundo año de la actual administración
estos recursos, los actores sociales o la con el marco jurídico vigente. de gobierno, la cantidad de recursos de
ciudadanía vigilan y reclaman que no El análisis de los últimos nueve años amparo con lugar alcanzó, por mucho, el
se vulneren sus libertades o derechos. (2015-2023), visto por administración de nivel más alto de la serie: casi tres veces
Para estudiar este fenómeno, se actuali- gobierno, sugiere tres situaciones distin- más que en 2021 (2,9), casi seis veces más
zaron datos del Centro de Jurisprudencia tas (gráfico 5.30). Como los datos están que en 2015 y superior en un 60% al nivel
Constitucional del Poder Judicial dispo- organizados para año calendario (enero- registrado en 2022.
nibles para el período 2015-2024. diciembre), pero las administraciones de
Investigadores principales: Ronald Alfaro Asesoría metodológica: Jorge Vargas Cullell. Un agradecimiento especial a: Siany Villalobos,
Redondo, Eugenia Aguirre Raftacco, Ronald directora del Departamento de Servicios
Alpízar, Karlissa Calderón Zúñiga, Mario Actualización y procesamiento de datos: Parlamentarios de la Asamblea Legislativa,
Cortés Vásquez, Sebastián González Rosales, Base de datos de voto nominal de los diputa- Sonia Betrano y Jenny Videche, funcionarias
María Estelí Jarquín Solís, Johakson Moncada dos y diputadas, por Aaron Barquero Salas y del Departamento de Servicios Parlamentarios,
Céspedes, Juan Andrés Mena, Aaron Barquero Jesús Guzmán; Base de datos de decretos del Sonia Villegas, del Centro de Jurisprudencia
Salas y Andrea Soleibe Duarte. Poder Ejecutivo y de convocatoria de sesiones Constitucional del Poder Judicial, por la informa-
extraordinarias, por Karlissa Calderón y Andrea ción suministrada y Martha Castillo, directora del
Insumos: Resultados de las elecciones munici- Soleibe; Base de datos de acciones colectivas, Registro de Partidos Políticos del TSE.
pales 2024, de Ronald Alfaro Redondo, Samantha por Johakson Moncada; Base de datos de rota-
Brenes y Susana Viales; Legislatura 2023-2024: ción del gabinete, por Andrea Soleibe; Base de Corrección filológica: Diego Ugalde.
Producción legislativa y control político, de datos de legislación aprobada, por Mario Cortés;
Eugenia Aguirre y Mario Cortés; Control Político, Base de datos de acciones de inconstituciona- Diseño y diagramación:
Proyectos de ley, Prioridades de las Jefaturas lidad, por Sebastián González; Bases de datos Erick Valdelomar | Insignia Ng.
de fracción, Conferencia de Prensa del Poder de control político, Reuniones de jefaturas de
Ejecutivo 2022-2024, de Ronald Alpízar y Juan fracción y Conferencias de prensa del Consejo de Los talleres de consulta se llevaron a cabo los
Andrés Mena; Uso del decreto ejecutivo en los pri- Gobierno, por Ronald Alpízar y Juan Mena. días 28 de agosto y 09 de setiembre de 2024 con
meros años de gobierno 1990-2024, de Karlissa la participación de Iván Acuña, Camila Aguilar,
Calderón y Andrea Soleibe; Rotación de Gabinete Preparación de gráficos: Ileana Aguilar, Eugenia Aguirre, Ronald Alpízar,
e inestabilidad ministerial 2006-2024, de Andrea Ronald Alfaro Redondo, Javier Bogantes, Mario Sergio Araya, Andrea Arias, Guido Barrientos,
Soleibe; Tendencias del control constitucional Cortés, Steffan Gómez, Alejandro Romero y Katthia Benavides, Juan Luis Bermúdez, Sonia
al poder Ejecutivo y Legislativo en Costa Rica: Sebastián González Rosales Betrano, Luis Diego Brenes, Samantha Brenes,
análisis del empleo de la acción de inconstitu- Vera Brenes Margarita Bolaños, Karlissa
cionalidad durante el primer año de gobierno Visualización de datos complejos: Ronald Calderón, Marvin Carvajal, Fernando Castro,
(1990-2024), de Sebastián González; y Elecciones Alfaro Redondo, Mario Cortés, Steffan Gómez. Karen Chacón, Andrés Cordero, Mario Cortés,
municipales en Costa Rica: un análisis de 22 años Leonardo Garnier, Abril Gordienko, Steffan
de candidaturas a las Alcaldías, de María Estelí Preparación de mapas: Ronald Alfaro Redondo. Gómez Campos, Enrique González, Jennifer
Jarquín. Gutiérrez, Miguel Gutiérrez, Pamela Jiménez,
Lectores críticos: Marvin Carvajal. Carlos León, Gabriel Macaya, Hannia Mena, Juan
Borrador del capítulo: Ronald Alfaro Redondo. Andrés Mena, Arlene Méndez, Leonardo Merino,
Revisión y corrección de cifras: Samantha Luis Mesalles, Suyen Miranda, Gabriela Monge,
Coordinación: Ronald Alfaro Redondo. Brenes y Susana Viales. José Montero, Carlos Montenegro, Denise Mora,
Carla Morales, Natalia Morales, Carolina Ovares,
Edición técnica: Ronald Alfaro Redondo, Steffan Por su revisión y comentarios, se agradece a Humberto Perera, Adrián Portuguéz, Edel Reales,
Gómez Campos, Leonardo Merino Trejos y Jorge Marvin Carvajal, quien fungió como lector crítico Susan Rodríguez, Alfonso Rojas, Gustavo Román,
Vargas Cullell. del borrador de este documento en su versión Ana Ruiz, Pablo Sauma, Andrea Soleibe, Eduardo
para el taller. Ulibarri, Andrés Valenciano, Jorge Vargas
Asistentes de investigación: Samantha Brenes Cullell, Susana Viales, Jenny Videche, Alejandro
y Susana Viales. Lecturas críticas internas: Camila Aguilar, Villalobos y Saúl Weisleder.
Steffan Gómez, Leonardo Merino, Rafael Segura
y Evelyn Villarreal.
Notas
1 El tema del Poder Judicial se trata de manera sin- catalogó de "economía jaguar" a Costa Rica a raíz del fueron amedrentados en público, por personal de
tética y solo en lo relacionado con las acciones que crecimiento liderado por las exportaciones y realizó seguridad, cuando intentaban plantear dos repregun-
inciden sobre los derechos y libertades políticas, así una analogía con el fenómeno de los tigres asiáticos tas al mandatario.
como la garantía de que el poder político se somete a que experimentaron un rápido desarrollo durante la
la ley. Este abordaje restrictivo obedece a la existencia década de 1960. 15 El estudio del control de constitucionalidad es uno
del Informe Estado de la Justicia, que realiza estudios de los instrumentos que posee el Judicial para asegu-
en profundidad sobre el funcionamiento del sistema de 8 En YouTube: AsambleaCR, AsambleaCR1, rar el cumplimiento de las normas del Estado de dere-
administración de justicia. AsambleaCR02, AsambleaCR03, AsambleaCR04, cho por parte de los otros poderes de la República.
AsambleaCR05, AsambleaCR06, AsambleaCR07, El Judicial ejerce esta función mediante varias juris-
2 Según esta disposición todos los partidos políticos AsambleaCR08. dicciones especializadas (por ejemplo, contencioso
deberán cumplir con conformaciones paritarias en administrativa, penal, agraria, civil).
sus candidaturas tanto en los distintos puestos de la 9 La moción de posposición es un mecanismo legisla-
papeleta, así como en los respectivos cantones en los tivo a través del cual las diputaciones presentan una 16 La base de datos sobre legislación registra ocho
que compitan. moción para alterar el orden del día de una sesión a tipos posibles de leyes: sustantivas, convenios y trata-
fin de que se priorice una cierta agenda de proyectos dos internacionales, declaraciones y benemeritazgos,
3 La base de datos sobre decretos ejecutivos del de ley. Esta requiere la aprobación en Plenario de 38 derogaciones, presupuestos, legislación circunstancial,
Programa Estado de la Nación (PEN) se construyó a votos. exenciones, y amnistías y condonaciones.
partir de la revisión del diario oficial La Gaceta. Desde
1990, se recopilaron todos los mandatos emitidos por 10 Entre estas se encuentran las siguientes: Comisión 17 El alcance de los decretos ejecutivos corresponde
año de gobierno y se recopiló hasta la fecha un total de de Relaciones Internacionales, Comisión de la Mujer., a una categorización desarrollada para la base de
treinta años. La información está desagregada en 34 Comisión de Juventud, Comisión de Ambiente, datos de decretos ejecutivos del Programa Estado de
variables y comprende 21.582 decretos al 30 de abril Comisión de Turismo, Comisión de Derechos Humanos la Nación. Esta está definida por tres dimensiones:
de 2022. (Departamento de Servicios Parlamentarios, 2015). afectación social, normatividad y discrecionalidad.
Con estas tres dimensiones analíticas se obtienen seis
4 Una ley sustantiva es toda aquella legislación que 11 Es necesario recordar que el Plenario Legislativo categorías según el alcance del decreto: muy alto, alto,
produce un impacto sobre el desarrollo humano del sesiona regularmente de lunes a jueves de cada sema- medio-alto, medio-bajo, bajo y muy bajo. La categoría
país. na con horario de 3-6pm. ‘muy alto’ se compone de decretos un grado alto de
afectación, un alcance normativo alto y una alta dis-
5 En este análisis identifica a las y los diputados pro- 12 Según el glosario elaborado para esos fines. crecionalidad. La categoría ‘alto’ cuenta con la misma
ponentes con el partido con el que fueron electos, es composición, únicamente cambia que tiene un bajo
decir, no se incluyen las posibles variaciones prove- 13 La noción de bully-pulpit se refiere al uso del cuer- grado de discrecionalidad (Ramírez, 2017).
nientes de conflictos intrapartidarios o diputaciones no de un toro como megáfono para comunicarse con
que se declaran independientes. amplias audiencias. 18 Las preguntas utilizadas fueron las siguientes:
¿Cómo califica la gestión del presidente Rodrigo
6 CR Hoy, 2022; Murillo, 2022; Asenjo, 2022, Lanzas, 14 Los ataques del Presidente Chaves a periodistas se Chaves?: Muy buena, buena, regular, mala, muy mala;
2022 y Chinchilla, 2023. han tornado más agresivos y violentos. Por ejemplo, En su opinión ¿La educación actual del país está mejor
el miércoles 11 de setiembre de 2024 dos periodistas o peor que hace 12 meses?: mejor, igual o peor; En su
7 BofA Securities, una división de Bank of America, de Radio Universidad de la Universidad de Costa Rica opinión ¿La seguridad del país está mejor o peor que
hace 12 meses?: mejor, igual o peor.
280 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA| BALANCE 2024 |CAPÍTULO 5
CAPÍTULO 6 | SEGURIDAD CIUDADANA Y VIOLENCIA HOMICIDA ESTADO DE LA NACIÓN 281
3 P A R T E
Debates para el desarrollo
6ÍNDICE
Seguridad ciudadana
y violencia homicida
Introducción 283 Introducción análisis del incremento de los homici-

dios como un tema que permite apro-
Definición del concepto La seguridad ciudadana se ha con- ximarse a la violencia y la inseguridad
de violencia homicida 284 vertido en una preocupación priorita- ciudadana. La actual crisis del país en
ria para la sociedad costarricense. Las esta materia se refleja claramente en la
Intervenciones preventivas en materia estadísticas de homicidios son el prin- tasa de homicidios relacionados con
de seguridad ciudadana 285 cipal causante de la crisis actual. Este el crimen organizado, un área que ha
capítulo especial del Informe Estado recibido poca atención en el análisis
Las manifestaciones de la crisis de la Nación 2024 se basa en los datos académico.
de violencia homicida 286 disponibles más actualizados y en el La pregunta general se planteó
desarrollo de metodologías de inves- como guía de las investigaciones fue:
tigación participativa para abordar el ¿Cómo detener y revertir las tenden-
Intervenciones y respuestas ante problema, con el objetivo de contri- cias de la violencia homicida y abordar
la violencia homicida por crimen buir a la reflexión y la búsqueda de las condiciones que las impulsan?
organizado 300 soluciones efectivas. En una primera sección del capítu-
Los estudios realizados se centran lo, se presentan brevemente los datos
Buenas prácticas para enfrentar en tres pilares principales: diagnósti- sobre la seguridad objetiva, es decir,
la violencia homicida relacionada co, identificación de propuestas y las estadísticas actualizadas a diciembre
con el crimen organizado 317 voces de los actores desde un enfoque 2023, que describen la magnitud de
de análisis de las posiciones de la ciu- la violencia homicida. Este es un com-
Anexo metodológico 325 dadanía. Uno de los objetivos clave plemento a las referencias hechas a lo
es recopilar las principales tendencias largo del informe, especialmente en
de este fenómeno, pero sobre todo el capítulo 2, sobre el tipo de homi-
se ha priorizado la presentación de cidios, distribución geográfica y las
propuestas concretas para enfrentar el características de las personas involu-
aumento creciente violencia homicida cradas en estos delitos. Se buscó hacer
y recopilar las voces de la ciudadanía una presentación diferente a los datos
sobre esta problemática por medio de ampliamente conocidos de la tasa de
técnicas participativas (véase el Anexo homicidios, enfocándose en un mapeo
metodológico al final del capítulo). y búsqueda de patrones históricos que
Este capítulo no pretende ser un permitan poner en perspectiva cómo
compendio exhaustivo ni una memo- se ha llegado a los niveles actuales de
ria de labores, sino que busca conso- violencia homicida.
lidar diversas fuentes de información En la segunda sección, se presenta
dispersas y complementarlas con las una lectura sobre el comportamiento
interpretaciones de especialistas para de los principales factores de inse-
profundizar en el conocimiento de guridad ciudadana que inciden en la
este fenómeno complejo. Se prioriza el violencia homicida, según la literatura
284 ESTADO DE LA NACIÓN SEGURIDAD CIUDADANA Y VIOLENCIA HOMICIDA | CAPÍTULO 6
especializada. Esta lectura se basa en objetiva y subjetiva de encontrarse libre países de la región, Costa Rica cuenta
fuentes secundarias de información, con de violencia y amenaza de violencia o con un registro histórico centralizado,
el objetivo de determinar cuáles factores despojo intencional por parte de otros” revisado y coordinado diariamente, que
han tenido mayor crecimiento e impacto (PNUD, 2006). El adjetivo “ciudadana” permite obtener resultados en tiempo
en el aumento de la tasa de homicidios. no debe entenderse como una restric- real con un mínimo riesgo de subre-
No se trata de un análisis exhaustivo de ción únicamente a las personas que son gistros, sin diferencias entre entidades
cada factor, dino de destacar sus princi- ciudadanas en sentido legal, es decir, o extravíos de casos. La base de datos
pales tendencias y posibles efectos sobre mayores de 18 años y costarricenses; la cuenta con una clasificación por móvil,
la violencia homicida. Se incluye también definición adoptada aquí abarca la “segu- que incluye:
información obtenida en las consultas a ridad de los habitantes”, que incorpo-
sectores y en la consulta abierta sobre las ra a todas las personas sin excepción: • Discusión / Riña: Esta opción se debe
causas de la crisis de inseguridad (apar- menores, inmigrantes indocumentados, seleccionar siempre que no exista un
tado “La voz de los actores” al final del refugiados, turistas. De tal forma, en este vínculo familiar o íntimo entre vícti-
capítulo). documento resultarán sinónimos “segu- ma y victimario.
En la tercera sección se analizarán las ridad ciudadana” y “seguridad de las y los
respuestas del Estado y la sociedad. Para habitantes” (PEN, 2008). • Ajuste de Cuentas / Venganza: Son
ello, se efectuará un mapeo de las inter- De todos los delitos violentos que afec- los casos en los cuales existió diferen-
venciones realizadas durante el último tan a las sociedades, el homicidio es uno cias interpersonales o mediaron cir-
quinquenio desde los diferentes poderes de los que más genera temor en la pobla- cunstancias relacionadas con temas de
del Estado, los gobiernos municipales y ción, ya que implica la pérdida del bien drogas o grupos delincuenciales orga-
las capacidades institucionales con que se más preciado: la vida. Además, la tasa nizados.
cuenta en el sector seguridad. de homicidios es el principal indicador
La última sección tiene como obje- utilizado para monitorear el estado de • Profesional: Son los casos en los cuales
tivo presentar posibles soluciones para seguridad ciudadana de un país, debido el victimario cobra por matar a la vícti-
enfrentar la creciente violencia homicida, a su confiabilidad y comparabilidad tem- ma, es el conocido como homicidio de
recopilar las voces de la ciudadanía en poral y territorial. “sicario”.
torno a esta problemática y sus inclina- El asesinato se produce cuando una
ciones hacia cierto tipo de medidas. Esta persona mata a otra. Su representación • Por la comisión de otro delito: el
sección aportará información inédita que jurídica es el delito de homicidio, tal homicidio es cometido por el victima-
enriquezca la discusión sobre las alterna- como lo establece el Código Penal, con rio durante la comisión de otro delito,
tivas con base en: a) la sistematización sus variantes (simple, calificado, culposo, si el otro delito es de tipo sexual se debe
de buenas prácticas recopiladas en una por piedad) y tentantivas1. La distinción clasificar el móvil como sexual.
amplia búsqueda de bibliografía y, b) la legal más importante es entre el homi-
perspectiva de la ciudadanía, para lo cual cidio doloso o intencional, que ocurre • Repeliendo actividad criminal: Son
se sistematizó la información provenien- cuando quien ejecuta el crimen tiene la los casos en los cuales la policía o los
te de entrevistas a profundidad y talleres intención de matar al otro ser humano, y ciudadanos dan muerte a un delin-
realizados en distintas regiones del país el homicidio culposo, que no es intencio- cuente durante la comisión de un
(juicios grupales ponderados). nal y resulta de acción imprudente (negli- delito, huyendo, resistiendo el arresto,
gencia, accidente de tránsito, mala praxis defendiéndose de su ataque o evitando
Definición del concepto médica, etc.). Para el cálculo de la tasa de un ataque a otra persona. Incluya los
de violencia homicida homicidios en el país, solo se incluyen los casos en los que puede haber mediado
homicidios dolosos. un abuso de autoridad o exceso en la
El presente capítulo se enfoca en el Una tipología más amplia de los homi- defensa.
tema de la violencia homicida como una cidios se presenta en la clasificación reali-
de las manifestaciones más importantes zada por la UNODC (2013) para estan- • Sexual: El homicidio fue cometido
de la inseguridad ciudadana que afecta darizar las estadísticas a nivel global. debido a la comisión de un delito
al país. El objetivo es analizar esta pro- Esta clasificación establece cuatro gran- sexual.
blemática en profundidad, en lugar de des categorías: homicidio intencional, en
hacer un recuento general de todas las defensa propia, intervenciones legales o • Violencia doméstica: Son los casos en
áreas de la seguridad ciudadana, que no intencional2 . los cuales, contra cualquier persona,
claramente sobrepasa las capacidades de El registro de homicidios en Costa Rica mediando entre esta y el victimario
este Informe. es gestionado de manera conjunta por un vínculo familiar íntimo, lo que
Esta delimitación temática se enmarca el Organismo de Investigación Judicial presupone algún grado de conviven-
en el concepto de seguridad ciudadana, (OIJ) y el Ministerio de Seguridad cia familiar antes o durante el crimen
entendido como “la condición personal, Pública (MSP)3. A diferencia de otros (existiendo o no matrimonio).
• No determinado: Se utiliza esta relevancia no se minimiza, este estudio a conocimiento de las autoridades. Este
opción cuando no está claro el motivo. propositivo opta por profundizar en una fenómeno, denominado cifra oculta, ha
tipología específica para un análisis más sido poco abordado en los estudios sobre
Adicionalmente, el Observatorio de detallado. homicidios5 (Calderón, 2023). En años
Violencia de Género del Poder Judicial En el contexto de Costa Rica, Calderón recientes, por ejemplo, ha aumentado el
contabiliza los femicidios4 como una (2023) realiza una aproximación crítica a número de personas desaparecidas sin
variante especial de los homicidios. El la definición de homicidios, al modo en localización a lo largo del tiempo, así
programa Infosegura-PNUD, el Informe el que se recolectan y presentan los datos, como el fenómeno de la desaparición de
Estado de la Región, Flacso-Costa Rica particularmente en cuanto a los criterios personas migrantes o víctimas de trata
y otros entes especializados presentan utilizados para clasificar el móvil. Señala, humana, problemas a los que Costa Rica
estadísticas de homicidios con diversas por ejemplo, que la categoría “ajuste de no es ajena.
desagregaciones y análisis. El apartado cuentas o venganza” resulta muy amplia
de diagnóstico de este capítulo se basa y mezcla homicidios relacionados con Intervenciones preventivas en
principalmente en el reprocesamiento de drogas, pandillas, crimen organizado materia de seguridad ciudadana
datos de estas fuentes ya existentes. transnacional, diversos grupos delictivos
Más que ofrecer un apartado teórico y sicariatos, lo que dificulta un análisis A continuación, se esbozan las defini-
exhaustivo, esta clasificación resalta que más preciso de las causas. En cuanto a ciones sobre la intervención pública en
la violencia homicida responde a diversas las estadísticas sobre sicariatos, Calderón materia de seguridad ciudadana que se
fuentes, por lo que las respuestas deben destaca que la metodología ha variado utilizarán en el capítulo. Se enfocan en la
atender las especificidades de los patro- en cuatro ocasiones: de 1999 a 2004 prevención dado que la pregunta central
nes y características según los tipos de se utilizó “Contrato de profesional”, de del capítulo es cómo detener y reducir
asesinatos. Por ejemplo, la tarea de redu- 2005 a 2007 "Por encargo", de 2008 a la violencia homicida, en lugar de cómo
cir los femicidios es muy distinta de la 2015 "Presunción de sicariato" y, de 2016 combatirla de manera punitiva o penal.
reducción de homicidios por robo. a 2023, "Profesional (sicariato)". Además, Conceptualmente, existe una tipología
Tomando como base los tipos de móvil señala la falta de información socioeco- general que clasifica estas intervenciones
del OIJ, el estudio se centrará principal- nómica o demográfica de las víctimas y en materia preventiva, la cual permite
mente los homicidios relacionados con victimarios en los registros disponibles al ubicar las acciones según la etapa en la
venganza o ajuste de cuentas, que repre- público (Calderón, 2023). que se encuentra la situación de violencia.
sentan el 71% del total. Estos homicidios Si bien el subregistro de homicidios Esta lógica escalonada permite abordar
están vinculados al fenómeno creciente no es un problema significativo en Costa desde las causas profundas de la violencia
del crimen organizado en Costa Rica, lo Rica, debido a la coordinación entre el hasta las manifestaciones inmediatas o
cual amerita una aproximación académi- Ministerio de Seguridad y el OIJ, así más visibles (diagrama 6.1) (Salazar y
ca específica para una mejor compren- como la centralización de los casos en Madrigal, 2024a).
sión. Aunque los demás móviles agrupan una única autoridad competente, no En cuanto a los tipos de estrategias
un porcentaje importante (29%), y su todos los homicidios intencionales llegan de prevención de violencia homicida,
Diagrama 6.1
Niveles de estrategias de prevención de la violencia
PRIMARIA SECUNDARIA TERCIARIA
Se centran en evitar que la violencia se La prevención secundaria se dirige a Se enfoca en minimizar los daños y
produzca, por lo que se dirige a toda grupos o personas que ya están en prevenir la reincidencia en individuos o
la población o a grupos de riesgo, bus- riesgo elevado de involucrarse en grupos que ya han estado involucrados
cando abordar las causas profundas situaciones de violencia o que ya han en actos de violencia. Son acciones
de la violencia, antes de que estas se sido expuestas a ella. Su objetivo es destinada a rehabilitar y a reintegrar.
manifiesten. Por ejemplo, se en este detectar y reducir el riesgo de que Las políticas a nivel terciario incluyen
nivel se desarrollan acciones en materia ocurra violencia o de que se agrave. programas de rehabilitación, tratamien-
de educación, desarrollo social, y pro- Las intervenciones a este nivel incluyen to psicológico, reinserción laboral o
gramas comunitarios que reduzcan las programas de intervención temprana, educativa.
tensiones sociales y ofrezcan alternati- iniciativas comunitarias de vigilancia,
vas a la violencia. entre otros.
Fuente: Salazar y Madrigal con datos de UNODC, 2019.

Diagrama 6.2
Tipos de prevención de la violencia
SITUACIONAL COMUNITARIO SOCIAL
Es la reducción de oportunidades La prevención comunitaria del delito Tiene como objeto las causas o pre-
para la realización de los delitos. Esta no sólo se concentra en la comunidad/ disposiciones sociales y psicológicas
reducción de oportunidades puede vecindario como objeto de las interven- que hacen a los individuos o los grupos
ser en tres direcciones: aumentar los ciones, sino también, al mismo tiempo, sociales producir delitos. El delito es,
esfuerzos involucrados en la realización como un actor. En esta dirección, la desde esta perspectiva, el resultado
de los delitos, aumentar los riesgos, ya participación social de aquellos que de una socialización defectuosa. Las
sean reales o percibidos, de detección comparten un espacio o unos valores es instituciones claves a través de las
y detención del potencial delincuente y el canal básico de la intervención, que cuales se produce la socialización son
reducir las recompensas de los delitos. busca reconstruir el control social del la escuela y la familia, por lo que la
El éxito de esta táctica depende de la territorio por parte de quien lo habita prevención del delito debe apuntar a
posibilidad de que los potenciales ofen- (Sozzo, 2008). fortalecer las actividades de control
sores sean efectivamente afectados por social que ambas llevan adelante
las intervenciones sobre la situación y (Sozzo, 2008).
el ambiente, de manera tal que perci-
ban a estos elementos como influencias
adversas con respecto a la facilidad, el
riesgo o las recompensas de la realiza-
ción de los delitos (Sozzo, 2008).
Fuente: Salazar y Madrigal con datos de Sozzo, 2008.
la tipología usual en los estudios en la definido. Además, en la segunda parte que muestra una tendencia creciente de
materia es la que clasifica los tipos en se explotará una fuente de información este indicador (gráfico 6.1). En el pri-
tres grupos: situacional, comunitaria y inédita, como es el registro de aprehen- mer semestre de 2024 se registraron 438
social. Sozzo (2008) menciona que esta siones y decomisos de la Fuerza Pública homicidios dolosos, muy similar a la cifra
tipología surge a principios de los años para determinar cuál es la relación de del año pasado en ese mismo período, lo
80, como una propuesta alternativa a estas dinámicas policiales con la tasa de que significa un asesinato cada 10 horas
los enfoques tradicionales del castigo, homicidios por cantón. Finalmente, se (OIJ, 2024a).
que se utilizaban en la política criminal presentan las estadísticas judiciales del
en Europa y Estados Unidos, son pers- grupo de delitos contra la vida, con el fin
pectivas que entienden el delito y la prede complementar el diagnóstico con las PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
vención desde una óptica de la inclusión denuncias y el trabajo que ha implicado
social (diagrama 6.2). esta crisis para el Poder Judicial. DETERMINANTES DE LA
VIOLENCIA HOMICIDA EN
Las manifestaciones de la Cambio en los niveles y CENTROAMÉRICA
crisis de violencia homicida territorialidad de los homicidios véase Salazar y Madrigal, 2021 en
Costa Rica ha experimentado en las www.estadonacion.or.cr
A partir del reprocesamiento de las últimas décadas un lento pero progresivo
estadísticas disponibles sobre la evolu- incremento en el número de homicidios
ción de los homicidios, este apartado desde 1990, cuando sus cifras eran de las El capítulo 2 de este informe profun-
analiza el estado actual del país, desta- más bajas del continente (4,6) (Carranza dizó en las características de los homi-
cando los cambios más importantes de y Solana, 2004). En 2023, con 906 homicidios, los patrones territoriales y las
los últimos años. Este repaso constituye cidios, el país registró un incremento características socioeconómicas de los
el contexto básico sobre el cual se produ- de un 38% respecto a 2022, año que ya cantones más afectados por este fenóme-
jeron las propuestas de intervención de la había representado la cifra más alta en la no (Chou-Chen y Torres, 2024). Por esa
última sección. historia reciente del país (656). Durante razón, no se duplicó aquí dicha informa-
Para el diagnóstico, los datos de homi- los últimos dos años (2022 y 2023), la ción, sino que solo se destacarán algunas
cidios se desagregarán a nivel territorial tasa de homicidios aumentó de 12,6 a conclusiones a continuación.
y por tipo, de tal forma que quede clara 17,2 por 100 mil habitantes, superando El método más común para cometer
su concentración en un conjunto de dis- a Guatemala y República Dominicana. los asesinatos es el uso de armas de fuego,
tritos y en una población con un perfil Costa Rica es el único país de la región presente en el 80% de los casos reportados
representaron el 42% del volumen total

Gráfico 6.1 de asesinatos, mientras que 205 distritos
Tasas de homicidios de países seleccionados de Centroamérica sumaron el restante porcentaje (gráfico
6.2) y en más de la mitad de los distritos
(por 100.000 habitantes)
(266) no reportó ningún homicidio en
110 ese año.
100 El empeoramiento se concentró en las
90 zonas costeras y la capital. Los canto-
80 nes de mayor prevalencia fueron: Limón,
70
San José, Puntarenas, Matina y Alajuela.
Varios de sus distritos se posicionan en el
60
top diez de víctimas de homicidio. Desde
50 el 2020, la provincia de Limón (28%)
40 prácticamente iguala la proporción de
30 homicidios dolosos ocurridos en San
20 José (29%) (Infosegura-PNUD, 2024).
10 En contraste, hay zonas como Hojancha
o San Vito que de manera consistente
0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 se mantienen con baja criminalidad y
una tasa de homicidios prácticamente
Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Panamá
de cero.
Fuente: Infosegura-PNUD, 2024. La ponencia de Chou Chen y Torres
(2024), realizada para este informe,
Gráfico 6.2 explica cómo esta distribución territorial
de homicidios se asocia estadísticamente
Distribución del número de homicidios por distritoa/, según rango de a ciertos indicadores socioeconómicos:
víctimas. 2023 menor desarrollo humano y social, menor
promedio de personas aseguradas, mayor
Entre 1-10 Entre 11-19 proporción de hogares en asentamientos
Francisco
San informales, más cantidad de menores de

San
Parrita Purral Felipe Nosara

5 a 24 años, mayor porcentaje de jefaturas
Puerto
femeninas, menor logro educativo, más
Uruca Viejo hogares con bajo clima educativo y más
Carrandi Quepos Matina
problemas de acceso a empleos (figura
2.5 y mapa 2.1 del capítulo 2).
Siquirres
El Roble Hatillo Hospital Liberia Jacó
Entre 20-30 Más de 50

Barranca Pavas
PATRONES ESPACIALES DE LOS
HOMICIDIOS
Chou Chen y Torres, 2024 en
205 distritos Batán Chacarita Limón
Entre 1-10 Más de 50 Entre 11-19 Entre 20-30
a/ No se incluyen 266 distritos que no reportaron ningún homicidio en 2023.

Fuente: Villarreal, 2024, con datos del OIJ.
Al examinar los últimos diez años,
emergen dos patrones en los cantones
en el 2023, la proporción más alta desde Este incremento en el nivel de violen- con tasas muy altas de homicidios. Por
que se tienen registros. El perfil de las per- cia no fue generalizado en el país. Las un lado, están aquellos que de manera
sonas fallecidas por esta causa correspon- estadísticas muestran la concentración crónica han enfrentado esta problemáti-
de mayormente a hombres (94%), costa- de homicidios en aproximadamente 21 ca y no logran reducir significativamen-
rricenses (85%) y jóvenes (50% menores distritos (de los 492 existentes), que en te sus muertes violentas, como Limón
de 30 años) (Ministerio Público, 2023). 2023 tuvieron más de diez víctimas y y Alajuelita. Por otro lado, existe un
patrón más preocupante: cantones cuyo

reciente incremento en homicidios fue Gráfico 6.3
tan marcado que los colocó entre los
más violentos, cuando anteriormente no Tasa de homicidios y diferenciaa/ en el periodo 2014-2023,
figuraban en esa categoría. Un ejemplo según cantón. 2023
es Parrita, que pasó de 5 a 85 homicidios (por 100.000 habitantes)
por cada 100.000 habitantes. Esta dife-
100
renciación es crucial, ya que la estrategia Matina
de intervención variaría según se trate de
un problema estructural o de una coyun- Parrita
80
tura reciente. A pesar de esta tendencia, Alto nivel 2023
y alto aumento
hay un grupo de cantones que registró
Bajo nivel
menos casos de asesinatos en compara- 60 y alto
ción con hace diez años, lo que muestra aumento
Variación 2014-2023
2014-2023 Limón
un crecimiento negativo en el cuadrante Puntarenas
izquierdo (gráfico 6.3). 40 Nicoya
Garabito
La relación de la violencia 20
homicida con las aprehensiones
y decomisos
La evidencia de otros contextos sugiere SanJosé Alto nivel 2023 y bajo aumento 2014-2023
0
que, cuando los homicidios son impulsa-
dos por grupos criminales, estos tienden Turrubares Corredores
a expandirse hacia otros ámbitos de la -20 Dota Tibás
Alto nivel 2023
sociedad, siendo cada vez más utilizados y disminución
Bajo nivel 2023
por personas ajenas al mundo crimi- y disminución 2014-2023
-40 2014-2023
nal para resolver problemas cotidianos
(Betancourt y Castillo, 2019; Carrión, 0 20 40 60 80 100 120
2009b; Montoya, 2009; Schlenker, 2012 Tasa de homicidios 2023
citados en Calderón, 2024). a/ La tasa de homicidios se calcula dividiendo la cantidad de homicidios entre la población del cantón y
Para este informe, se contó con las se multiplica por 100.000. La diferencia es la resta de las tasas de homicidios en 2014 y en 2023. Para
estadísticas policiales de aprehensiones, los datos de población se utilizó la estimación de población y vivienda 2022 del INEC.
decomisos, homicidios y delitos contra la Fuente: Vargas Cullell, 2024, con datos del OIJ.
propiedad que registran cada una de las
94 delegaciones de la Fuerza Pública en el concentración en San José, claramente Es interesante observar que, dentro de
país para los últimos cinco años. El aná- relacionada con su tamaño poblacional. este corredor, existen distritos calientes
lisis se concentró en el indicador de apre- A través de varios análisis espaciales, se o vulnerables en medio de otros más
hensiones, el cual únicamente consigna estableció una relación entre esta diná- pacíficos (gris equivale a pocas aprehen-
la Fuerza Pública. Estas pueden originar- mica y la tasa de homicidios en puntos siones y pocos homicidios), lo que podría
se en intervenciones de la autoridad por concretos del país. Los patrones espacia- estar reflejando una mayor resistencia
pedidos de auxilio, denuncias anónimas les de las aprehensiones realizadas por la a la criminalidad. Como hipótesis para
y cualquier otra situación que implique la Fuerza Pública (I Moran) muestran los futuras investigaciones, sería necesario
atención de un delito o peligro potencial clústeres de distritos en donde las apre- comprobar si estas zonas cuentan con
o en progreso. Otras, más bien, pueden hensiones tienen una relación significati- mayor capital social, carecen de infraes-
originarse en intervenciones policiales va con la tasa de homicidios. Los puntos tructura o capital humano para las ban-
“preventivas” como retenes o redadas. calientes (territorios con distritos de alto das y el bodegaje, o si presentan altos
Calderón señala que la distinción es número de aprehensiones y homicidios, de niveles de consumo de drogas, entre
importante porque este segundo grupo en rojo) y zonas vulnerables (conjuntos otros factores.
puede ser más frecuente en ciertas zonas, de distritos vecinos que combinan altas
debido no tanto a sus índices criminales, tasas de alguno de los indicadores, en Poder Judicial enfrenta
sino a las preconcepciones que tienen las amarillo y verde) permiten identificar creciente presión sobre sistema
autoridades de estos espacios geográficos una especie de corredor o puente que penal para sancionar delitos
(E6: Calderón, 2024). cruza el país desde la frontera sur hasta contra la vida
Las aprehensiones suman 1.076.661 la del norte, con conexiones en los dos Cada homicidio registrado ingresa
incidentes en cinco años, con una mayor puertos del Caribe y Pacífico (mapa 6.1). como un expediente judicial a través
del OIJ y la Fiscalía del Poder Judicial y,

Mapa 6.1 según los elementos de cada caso, con-
Conglomerados entre el número de aprehensiones y el número tinúa su curso a través de un Juzgado
y de un Tribunal Penal hasta la sen-
de homicidios 2017-2023
tencia. Solo en 2023 ingresaron 17.047
denuncias a la Fiscalía por delitos contra
la vida (gráfico 6.4), lo que representa
un promedio de 47 denuncias diarias,
en su mayoría relacionadas con lesiones
culposas, agresión con arma y tentativa
de homicidio simple. Esto refleja una
creciente presión sobre el sistema penal,
especialmente en un contexto de con-
tención de presupuesto para la justicia,
frente al aumento en el volumen y la
complejidad de la demanda.
Por su parte, según las estadísticas del
OIJ, para los homicidios dolosos mantie-
nen una capacidad de resolución en alre-
dedor del 55% de los casos que les ingre-
saron en 2022 y 2023 (informe resuelto),
Clústers aprehensiones - homicidios el restante porcentaje no logran resolver-
No significativo se o están pendientes (OIJ, 2024b). La no
Alto-alto resolución (no se logra la identificación
Bajo-bajo de un imputado) podría ser un indicador
Bajo-alto de una mayor complejidad en los homici-
Alto-bajo dios tales como los sicariatos o profesio-
nales, en los cuales la individualización
de los sospechosos resulta muy difícil.
Con el objetivo de conocer cómo con-
Fuente: González, 2024 con datos del Ministerio de Seguridad. cluyen los procesos de delitos contra la
vida en la vía judicial, la Dirección de
Planificación del Poder Judicial facili-
Gráfico 6.4 tó datos relacionados con expedientes
finalizados por la instancia de Tribunal
Casos entrados de delitos contra la vida en el Ministerio Público Penal en los delitos contra la vida, espe-
cíficamente para el año 2023, específica-
25.000
mente para los delitos de homicidio. En
ese año, los Tribunales Penales concluye-
ron 934 casos en todo el país, de los cua-
20.000
les 40 fueron atendidos por los tribunales
de flagrancia (gráfico 6.5).
Un poco más del 40% de los expe-
15.000
dientes concluyeron con una resolución
condenatoria o mediante procedimiento
abreviado, que generalmente resulta en
10.000
una condena. Un porcentaje similar ter-
minó en absolutorias o sobreseimientos
definitivos. De estos últimos, por ejem-
5.000
plo, de los 137 procesos concluidos en
los tribunales ordinarios, 16 fueron por
0
prescripción y en otros 34 no se pudo
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 concluir el proceso debido al fallecimien-
to del imputado.
Fuente: Achoy, 2024 con datos del Ministerio Público. En los tribunales de flagrancia, de los
definitivos por la aplicación de medidas

Gráfico 6.5 alternas en tentativas de homicidio. En
Cantidad de expedientes de homicidio concluidos en Tribunales la práctica, el aumento de expedientes no
se corresponde con más disponibilidad
Penales ordinarios, según forma de terminacióna/. 2023
o especialización del personal, lo que
podría derivar en una presión adicional
Condenatoria
sobre la calidad del sistema de justicia.
Esto, a su vez, podría prolongar los tiem-
Absolutoria pos para resolver casos y dificultar la
efectividad en la reducción de la violencia
Sobreseimientos
definitivos homicida.
Procedimiento Aumento de homicidios

especial abreviado
vinculados a crimen organizado
Incompetencias El aumento de homicidios está vincu-
y acumulaciones lado a un cambio en la naturaleza de la
violencia, que ahora se atribuye mayori-
Condenatoria - Absolutoria
tariamente al crimen organizado (gráfico
6.6), con el narcotráfico como uno de los
Otras formas de terminación principales actores, aunque no de mane-
ra exclusiva (Global Initiative Against
0 50 100 150 200 250 300 350
Transnational Organized Crime, 2021
a/ Incluye los diferentes tipos penales de homicidio y la modalidad de tentativa de homicidio y excluye los y 2023; Infosegura-PNUD, 2024; The
homicidios culposos. White House US, 2023, Migliorini,
Fuente: Infosegura-PNUD, 2024.
2023).
Es importante, sin embargo, tomar con
Gráfico 6.6 cautela la clasificación de estos homici-
dios bajo la categoría de crimen organi-
Distribución de víctimas de homicidios, según tipo
zado (específicamente el móvil de ven-
100%
ganza o ajuste de cuentas), ya que agrupa
diversas formas de violencia y asesinatos.
90%
Asumir que todos estos actos responden
80% a un mismo tipo de accionar sería un
70% error, puesto que el crimen organizado
opera de manera heterogénea y abarca
60% distintos contextos y motivaciones.
50% En el diagnóstico presentado para la
40% Política Nacional de Seguridad Costa
Rica Segura Plus, se indica que la diná-
30%
mica de los homicidios ha cambiado
20% significativamente en los últimos años,
10% principalmente debido a la movilidad
territorial de las bandas de narcotráfico,
0%
así como de sus estructuras de violen-
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
cia armada conformada por sicarios y
Atribuible a delincuencia organizada No atribuible a delincuencia organizada gatilleros. Este fenómeno ya no sigue
un patrón estático territorialmente limi-
Fuente: Infosegura-PNUD 2024, con datos del OIJ.
tado, sino que ha evolucionado hacia
un comportamiento criminal de amplio
40 expedientes relacionados con homi- los informes forenses o de balística). A espectro, afectando casi la totalidad del
cidios o tentativas que concluyeron en pesar de estas transferencias, 5 de los espacio territorial de nuestro país (MSP,
2023, al menos la mitad fueron remitidos casos resultaron en condenas y 6 en pro- 2023).
a la vía ordinaria, debido a que la etapa cedimientos abreviados, que usualmente Una búsqueda de la cobertura mediá-
de investigación suele superar los plazos también concluyen con condenas. En 6 tica relacionada con la operación de las
que tiene esta jurisdicción (por ejemplo, de los casos se emitieron sobreseimientos bandas señala su presencia y el desarrollo
de operaciones de alto perfi l en buena

parte del país, y con una mayor cantidad Mapa 6.2
de bandas en las zonas con más altas tasas Zonas de cobertura de los principales grupos criminales
de homicidio (mapa 6.2).
identificados en la prensa durante los últimos cinco años
Una característica reciente de la violen-
cia homicida en Costa Rica es el incre-
mento de los homicidios por sicariato, es
decir, asesinatos cometidos por personas Diablo, Los Monte,
Picachu, Larga Espada,
contratadas específicamente para ese fin. Santa Rita, Copán, Pai,
Este fenómeno incluye tanto sicarios con Paveños
un alto nivel de especialización como Los Lara, Gordo Leo,

gatilleros, jóvenes pistoleros sin mucha Los Diablos, Polacos,
Myrie, Sobrino, Shaghy
experiencia que son reclutados por ban-
das criminales. Asimismo, las redes cri-
minales han incrementado el uso de tec- Diablo,
Los Colombianos, Tony Peña Russel,
nología, inteligencia y contrainteligencia Los Marciales La “H”, Diablo,
en estas actividades de sicariato (MSP, Shock
2023).
En 2023, los homicidios relacionados
con la comisión de otro delito (gene-
ralmente delitos contra la propiedad) Los Buhos,
contabilizaron 80 víctimas, lo que repre- Los Gatos, Los Picachu,
Gordo Daniel,
senta un aumento 24 casos respecto al Los Guayacanes,
año anterior, aunque el pico más alto fue Los Ungas, Leiner Hermanos Gary Gery,
Los Maruja,
el 2019 con 103 víctimas. Sin embargo, La Mancha,
en términos porcentuales, este tipo de Turco, Enano,
Gordo Julio,
móvil solo representa el 9% del total de Diablo
homicidios de 2023. Grupos criminales
Es importante destacar que las estadís- 0
1-2
ticas generales de delitos más comunes
3-4
no muestran la misma tendencia que la 5-8
0 50 100km
tasa de homicidios. El número de denun-
cias por robo a viviendas, hurto y asalto
(tanto en el OIJ como las registradas
por la Fuerza Pública) muestran un leve
descenso en el 2023, con las excepcio- Fuente: González, 2024, con datos de la base de noticias de prensa 2018-2024, del PEN y E: Madrigal,
nes del robo de vehículos y extorsio- 2024.
nes, que sí han aumentado (gráfico 6.7).
Aunque este capítulo se centra en la
violencia homicida, se debe mencionar
que la delincuencia común es uno de los
móviles que aporta a la tasa de homici- las mujeres (Carazo, 2022 y 2024). Se ha cidios violentos contra mujeres, los cua-
dios, pero no la causante del crecimiento desarrollado recientes estudios en el país les para el 2024 ya sumaban 40 (Poder
acelerado de los últimos años. sobre la cobertura mediática sensaciona- Judicial, 2024b). Si se toma en cuenta
La violencia contra las mujeres, espe- lista y amarillista que se utiliza en estos el número de denuncias ingresadas al
cialmente manifestada en los femicidios y casos (Urcuyo, 2024a y 2024b; Urcuyo y Ministerio Público por los delitos de
tentativas de femicidios, contribuye tam- Álvarez, 2023 y Calderón, 2024). femicidio o tentativas estos números
bién al crecimiento a la tasa de homicidios. Según el Observatorio de la Violencia aumentan, solo en 2022 ingresaron 159
Aunque la tasa de femicidios se mantie- de Género, en el país ocurren aproxi- casos (gráficos 6.8). En el Informe Estado
ne alrededor del 1% en los últimos diez madamente dos femicidios al mes. En el de la Justicia que se está preparando para
años, la muerte de mujeres crece propor- 2023 se registraron 24 mujeres víctimas, el 2025 se contará con una investigación
cionalmente a una mayor rapidez que mientras que hasta agosto de 2024 ya sobre la tutela efectiva de derecho para
la de los hombres (Salazar y Madrigal, se contabilizaban 14. Sin embargo, el delitos relacionados con violencia contra
2021). Además, los femicidios tienen un Observatorio advierte que el femicidio las mujeres con el objetivo de profundi-
efecto en la percepción de inseguridad de como tipo de delito no agota los homi- zar en esta problemática social.
Gráficos 6.7
Denuncias ante el OIJ, según tipo de delito
a) Robo a viviendas b) Hurto c) Asalto
8.000 25.000 18.000

7.000 16.000
20.000 14.000
6.000
12.000
5.000 15.000
10.000
4.000
8.000
3.000 10.000
6.000
2.000
5.000 4.000
1.000 2.000
0 0 0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
d) Robo de vehículos e) Violación f) Secuestro extorsivo
6.000
18
1.800
5.000 16
1.600
14
1.400
4.000 12
1.200
3.000 1.000 10
800 8
2.000 600 6
400 4
1.000
200 2
0 0 0
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Fuente: De León y Martínez , 2024 con datos de denuncias ante el OIJ.
Gráfico 6.8 Homicidios remunerados tienen

distintas causas y factores
Expedientes de femicidio y tentativa de femicidio ingresados y asociados
terminados en el Ministerio Público. 2019-2024a/ Cada tipo de homicidio engloba diver-
300 sos tipos de violencia, y por ende de
causas y formas de responder. Calderón
(2023 y 2024) profundiza en el sicaria-
250
to (homicidio profesional) y propone
clasificar estos en dos tipos: remunera-
200 dos y por lealtad o compromiso. Ambos
implican delegar la muerte de la víctima
150 a un tercero, pero se diferencian en la
motivación del autor material y en la
100
naturaleza de la compensación recibida.
En los primeros, domina un componente
utilitario, mientras que en los segundos
50
predomina un factor moral-afectivo.
Para analizar los homicidios remune-
0 rados, Calderón examinó un conjunto de
2019 2020 2021 2022 2023 2024 sentencias condenatorias emitidas entre
Ingresados Terminados
2000 y 2020, en las que se tipificó el
delito de homicidio calificado bajo la
a/ Los datos de 2024 incluyen solo el primer semestre. Los casos terminados pueden ser más que los
ingresados porque vienen de años anteriores. agravante de remuneración o promesa de
Fuente: Achoy, 2024, con datos del Poder Judicial. remuneración (18 casos)7. Los hallazgos
revelan características comunes a todos

los homicidios remunerados. Algunas Cuadro 6.1
han sido previamente identificadas en Variables y probabilidades de los homicidios remunerados
otros contextos, como el predominio de por razones criminales versus por razones sociales
hombres y el uso de armas de fuego, junto
a una variabilidad en los montos paga-
Variables Odds ratioa/ Confianzab/ Rangos
dos y la diversidad de móviles (Black,
Autor material pertenece a un grupo criminal 18,6 95% 2,55 – 136,4
2000; Blackshaw, 1996; Cameron,
2014; Montoya Prada, 2009; Mouzos Autor intelectual involucrado en crimen 3,3 95% 1,29 – 8,59
y Venditto, 2003). Otras conclusiones Autor intelectual pertenece a un grupo criminal 3,7 1,39 – 9,62
inéditas incluyen los vínculos previos Autor intelectual tiene antecedentes penales 15,0 95% 1,21 – 185,9
entre los autores intelectuales y las víc- La víctima no estaba involucrada en crimen 0,1 95% 0,01 – 0,58
timas, y entre los autores intelectuales y
Autor material involucrado en crimen 1,7 95% 1,10 – 2,51
materiales.
El estudio identificó que estos homici-
dios tienden a agruparse en dos categorías a/ Los odds ratio (OR) se refiere a la razón de probabilidades de que ocurra un homicidio remunerado por
principales: aquellos que surgen de diná- motivos criminales versus por motivos sociales. Entre más grande sea el valor, mayor será la probabili-
dad de que un homicidio remunerado ocurra por razones criminales.
micas criminales y los que se originan b/ El intervalo de confianza (IC) es la estimación de un rango que, bajo cierto nivel de confianza, com-
en conflictos no delictivos. A diferencia prende el valor de la probabilidad real.
de investigaciones previas (Arruda de Fuente: Calderón, 2024 con base en la revisión de sentencias condenatorias 2000-2020 de homicidio
calificado con el agravante de remuneración.
Paula, 2009; Carrión, 2009a; Montoya
Prada, 2009; Schlenker, 2012), se logró
precisar los rasgos distintivos de cada mas de homicidios por conflictos sociales de Seguridad Ciudadana (ENSC) 2022
subconjunto. Los homicidios del primer no pertenecía a asociaciones delictivas y el Barómetro de las Américas 2023
grupo están enmarcados en actividades (cuadro 6.1). (véase Anexo metodológico al final del
delictivas en las que participan tanto las Si bien estos homicidios remunerados capítulo).
víctimas como los perpetradores; por tienden a agruparse en dos categorías, no En la ENSC destaca que la percepción
ejemplo, venta de drogas ilícitas, estafas deben considerarse como divisiones rígi- de inseguridad es mucho mayor cuando
y asaltos, por ello se les denomina crimi- das. Aparte de las características comunes se pregunta por el país en general que
nales. Por otro lado, los homicidios del señaladas, existen matices significativos cuando se consulta sobre el contexto
segundo grupo se originan en disputas dentro de cada subgrupo que no deben cercano del barrio en el que vive cada
por bienes mancomunados, disolución ser ignorados. Una simplificación exce- persona (gráfico 6.9). Esto coincide con
de vínculos afectivos o afrentas al honor siva podría conducir a interpretaciones los datos del Barómetro, en los que la
entre personas ajenas al mundo criminal, erróneas del fenómeno. Por ejemplo, los mayoría de las personas se sienten seguras
y por ello se les denomina sociales. niveles de organización y el alcance de los en su barrio (56%). Sin embargo, cabe
La pertenencia del autor material a un grupos criminales varían considerable- señalar que esta cifra empeoró en casi 10
grupo criminal aumenta notablemente la mente, desde clanes barriales hasta orga- puntos con respecto a 2008, el último
probabilidad de que el homicidio tenga nizaciones transnacionales. De manera año en que se incluyó esta pregunta en
un origen delictivo. Asimismo, la partici- similar, los casos originados en conflictos la encuesta.
pación del autor intelectual en activida- sociales presentan una gran diversidad La tasa de victimización en 2023, es
des criminales, su pertenencia a un grupo en cuanto a sus móviles (económicos, decir, el porcentaje de las personas que
criminal y el hecho de contar con ante- afectivos, etc.) y en la complejidad de la dicen haber sido víctimas de delitos, es
cedentes penales muestran asociaciones ejecución. Estos van desde homicidios del 21,5%, muy superior al 9,3% regis-
significativas con móviles de naturaleza cometidos por menores con problemas de trado 2008 (Barómetro, 2023) (gráfico
criminal (cuadro 6.1). Además, todas las adicción hasta aquellos coordinados por 6.10). Además, las personas creen que
víctimas que murieron en asesinatos ins- grupos que operan desde centros penales existe una posibilidad significativa de ser
critos en entramados criminales perte- (Calderón, 2024). atacadas fuera de sus hogares, ya sea por
necían a grupos dedicados a actividades una golpiza (40%) o con un arma (44%)
ilícitas. Ciudadanía percibe alta (PNUD, 2022).
En contraste, la probabilidad de que inseguridad como el principal Entre las situaciones más mencionadas
un homicidio remunerado se deba a problema del país como áreas de inseguridad sobresalen las
razones criminales es significativamente La crisis homicida genera una alta per- personas en condición de calle con pro-
menor si la víctima no estaba involucrada cepción de inseguridad. Para estudiar blemas de drogadicción (mencionado por
en actos de esa índole, lo cual se refuerza la opinión ciudadana, se utilizan dos el 81% de los encuestados) y el consumo
al observar que la mayoría de las vícti- insumos recientes: la Encuesta Nacional de drogas (81%). En el segundo nivel

Percepción de la seguridad del país y del barrio de residencia, de Porcentaje de personas que
acuerdo con la probabilidad percibida de ser víctima de un delito, han sido víctimas de un crimen
según sexo y edada/. 2022 no violento en los últimos doce
mesesa/, según año
65 años o más
21,5%
Edad
36 a 64 años
18 a 35 años 19,0%
Nacional
Mujer 16,0%
Sexo
Hombre
Total
9,3%
65 años o más
Edad
Barrio de residencia
36 a 64 años
18 a 35 años
2004 2006 2008 2023
Mujer
Sexo
Hombre a/ Porcentaje de respuestas afirmativas. Según

la encuesta de 2023, se incluyen delitos de robo,
Total hurto, agresión, fraude, chantaje, extorsión y
amenazas, entre otros. Para la encuesta de 2008,
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% se pregunta por separado si ha sido víctima de
Nada seguro Poco seguro Seguro Muy seguro algún crimen y si el perpetrador de dicho crimen
usó violencia.
a/ Se excluyen las no respuestas (NS/NR). Fuente: Bogantes, J.,2024, con datos del Baró-
Fuente: Bogantes, J., 2024, con datos de la Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana en Costa Rica, metro de las Américas, del Proyecto de Opinión
del PNUD. Pública de la Universidad de Vanderbilt de los
Estados Unidos.
de frecuencia se ubican el narcotráfico El camino a la crisis de PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE

(60%) y el robo de autos (45%). violencia homicida por crimen
Respecto a la respuesta ante los deli- organizado: factores de FACTORES DE INSEGURIDAD
tos, solo un poco más de un tercio de inseguridad según la literatura CIUDADANA
personas cree que la justicia sancionará especializada Salazar y Madrigal 2024b en
a los delincuentes, lo que apunta a un www.estadonacion.or.cr
sentimiento mayoritario de impunidad Para aportar una visión amplia de los
y cuestiona la eficacia de las instituciones problemas asociados con el aumento
de control (véase adelante sobre la capaci- de los homicidios vinculados al crimen La literatura sobre factores vinculados
dad institucional). organizado, esta sección ofrece una lec- con la violencia homicida es amplia en
tura sintética y estratégica de cómo se América Latina. Dada la variedad de ele-
están comportando los principales facto- mentos identificados en las investigacio-
res de inseguridad ciudadana que influ- nes, para este estudio se debe realizar tres
yen en la violencia homicida. El análisis acotaciones. En primer lugar, se delimitó
es producto de la ponencia elaborada el análisis a los factores principales que
por Salazar y Madrigal (2024b) para este especialistas y la literatura han planteado
PERCEPCIONES SOBRE LA informe, la cual se sugiere consultar para para explicar la violencia homicida aso-
SEGURIDAD CIUDADANA mayor desarrollo. ciada al crimen organizado. En segundo
véase Alfaro Redondo y Bogantes, Los factores de inseguridad se pueden lugar, la evaluación de cada factor se basó
2024 en agrupar en las siguientes cuatro categorías: en los datos del PEN en sus distintos
www.estadonacion.or.cr factores estructurales, factores institucio- informes, por lo que, más que repetir
nales, factores demográficos y factores faci- estos análisis, se hacen referencias a esos
litadores (cuadro 6.2). El paso siguiente documentos ya publicados. Esta infor-
es determinar cuánta presencia e impacto mación fue complementada de manera
tienen en el contexto costarricense. muy importante con un conjunto de
Cuadro 6.2 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Clasificación de factores de inseguridad ciudadana relacionados DESIGUALDAD

con la violencia homicida identificados por la literatura Morales y Segura, 2024 en
especializada www.estadonacion.or.cr
Tipo de factores Condiciones
Estructurales Pobrezaa/ (no concluyente) cambios culturales. En particular, se
Desigualdad menciona la percepción de un debilita-
Oportunidades laborales y calidad del empleo miento del control social informal, ejer-
Aspectos culturales: masculinidades hegemónicas y resignificación de la violencia cido principalmente por la familia y por
Institucionales Debilidad institucional de las fuerzas policiales y justicia las instituciones educativas, así como a la
Gobernanza criminal legitimación de la violencia como medio
Impunidad en el sistema de justicia
para resolver conflictos, lo cual a su vez
Demográficos Grupos de hombres jóvenes tiene un sesgo de género.
Nivel educativo
Procesos de urbanización
Un claro ejemplo de esto lo represen-
tan las constantes riñas en los centros
Facilitadores Presencia de armas de fuego
Grupos de crimen organizado a nivel local
educativos, en las comunidades y en las
Crimen organizado trasnacional carreteras. Específicamente, en el caso de
Condiciones geográficas los centros educativos, esta percepción se
respalda con los registros del Ministerio
a/ La literatura especializada difiere de la identificación de la pobreza como un factor estructural de la de Educación Pública, los cuales mues-
violencia homicida. No obstante, en el cuadro se anota la advertencia de que todavía no existe evidencia tran que para el 2019 se denunciaron
concluyente para incluir o excluir este factor.
Fuente: Salazar y Madrigal, 2024. 41.314 eventos de violencia entre perso-
nas, de los cuales el 90% ocurrió entre
entrevistas a profundidad que se refe- Esta característica no es nueva en estudiantes (MEP, 2020). Además, cabe
renciarán como las voces de las personas Costa Rica. El indicador del coeficiente destacar que los centros educativos no se
especialistas consultadas. Por último, se de Gini, utilizado para medir la distri- encuentran aislados de sus entornos, sino
considera la interrelación entre factores bución de renta a nivel individual, se que “la violencia presente en el contexto
estructurales, institucionales y facilita- ha mantenido en valores altos y estables permea de múltiples formas la cotidiani-
dores, mientras que los factores demo- en la última década, lo que evidencia dad de los centros educativos, las relacio-
gráficos, más que explicar el fenómeno, altos niveles de desigualdad en el país. nes con los pares y las relaciones intrafa-
lo describen. Esto implica que no se trata Costa Rica se ubica entre los países más miliares” (Salazar et al., 2023).
de una propuesta de causalidad directa, desiguales de la región, por encima del En este contexto, se señala que dichos
sino de una interacción entre diversos promedio de los países miembros de la procesos han sufrido alteraciones desde
elementos que contribuyen al aumento OCDE y de América Latina y el Caribe. el apagón educativo (PEN, 2021), y la
de los homicidios dolosos. Otros indicadores para medir desigual- pandemia, lo cual reformuló las dinámi-
dad, como la concentración de ingreso en cas de interacción, de tal forma que las
Factores estructurales: los deciles de hogares o el ingreso neto personas manifiestan menor tolerancia a
desigualdad y cambio cultural promedio por hogar confirman esta bre- la frustración y los conflictos se abordan
Inicialmente, los factores estructurales cha (capítulo 2). El Informe Estado de la a través de la violencia. Esto se relaciona
deben entenderse como las condiciones Nación enfocó su edición 2023 en esta también con la rápida evolución que ha
en el país que favorecen la consolidación temática y generó novedosas formas de mostrado de los medios de comunica-
del fenómeno de la violencia homicida. analizar las desigualdades en el país. En ción, especialmente las redes sociales, a
Tanto en la literatura como el criterio de su conclusión general, se señala que la través de las cuales la violencia está más
las personas expertas sobresale la desigual- justa distribución de la riqueza es uno difundida en la cotidianidad (Salazar et
dad como un elemento central. Es decir, de los componentes del contrato social al., 2023).
más allá de las carencias económicas o la costarricense que se ha deteriorado en Los mecanismos de control que pre-
pobreza, lo que resalta son las diferencias las últimas tres décadas pues hay una cre- mian o castigan ciertas conductas según
en el acceso a oportunidades de estudio, ciente desconexión entre el crecimiento su conformidad con las expectativas
vivienda, salud, entre otras. Se trata de económico y el bienestar de la población sociales, pueden variar con el tiempo, lo
disparidades que afectan la posibilidad (PEN, 2023). cual es precisamente eso lo que ha sido
de tener una vida digna, ante las cuales Otro de los factores estructurales que percibido en Costa Rica.
la actividad delictiva emerge como una fue destacado en las entrevistas y los Otro elemento relacionado con la cues-
posibilidad para alcanzar la meta. programas de análisis revisados son los tión cultural se refiere a la búsqueda
homicida, sino como una clave para necesidades sobrepasan estos esfuerzos
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE entender los cambios en los patrones (véase apartado siguiente sobre presu-
de uso de la violencia, especialmente en puesto y efectivos del sector seguridad).
VIOLENCIA Y DESEMPEÑO
grupos organizados a nivel local que han Otro aspecto crítico es que solo un
reclutado personas cada vez más jóvenes. reducido grupo de agentes policiales
EDUCATIVO
Además de los factores asociados a la está habilitado para realizar labores de
véase PEN, 2023b, en edad y el desarrollo personal, es esencial investigación, junto con Organismo de
www.estadonacion.or.cr considerar la importación y aprendizaje Investigación Judicial (OIJ) en el ámbito
de dinámicas del tráfico internacional de judicial, pueden realizar investigaciones
de satisfacción inmediata que, según las drogas, que serán abordados más adelan- la Policía contra Drogas y la Policía de
personas expertas, ha sido observada en te. Sin embargo, en este punto es clave Migración. Según las personas expertas,
la población joven vinculada a la violen- resaltar los elementos culturales que con- Costa Rica tiene una variedad conside-
cia homicida, especialmente dentro de tribuyen al incremento de la violencia, rable de cuerpos policiales, lo que con-
los grupos de crimen organizado a nivel especialmente su normalización y su uso tribuye a la transparencia y combate a la
local. Las estadísticas confirman esta ten- como medio para resolver conflictos. corrupción, pero esta descentralización
dencia: en 2023, de los 906 homicidios no está exenta de revisiones para mejorar
dolosos registrados, 829 fueron hom- Factores institucionales: el balance entre prevención, persecución y
bres, y 7 de cada 10 tenían entre 18 y 39 capacidades organizativas coordinación de las labores investigativas.
años de edad. La mayoría de estos casos e impunidad En cuanto a la capacidad del siste-
estaban relacionados con delincuencia Respecto a los factores institucionales, ma judicial para perseguir y sancionar
organizada o narcotráfico (Infosegura- tanto la literatura como las personas estos delitos, el creciente ingreso de casos
PNUD, 2024). Este escenario se agrava expertas señalan que el debilitamiento relacionados con homicidios (como se
con el deterioro del mercado laboral para de las instituciones de seguridad impacta discutió anteriormente) ejerce una pre-
la población joven y la pérdida del poder negativamente en la prevención y conten- sión significativa sobre el sistema penal.
adquisitivo, como se analiza en el capítu- ción de los homicidios dolosos. A nivel Actualmente, cerca del 40% de los casos
lo de Equidad. nacional sobresalen dos preocupaciones: de homicidios concluyen en condenas, lo
los recursos y la respuesta insuficiente de que pone de manifiesto la necesidad de
la administración de justicia. Además, se una mayor dotación de recursos para el
identifican al menos dos manifestaciones poder judicial.
de esta debilidad, a saber: la legitimación Salazar y Madrigal (2021) encontraron
de capitales y la percepción de impunidad. una relación entre la tasa de homicidios y
INSERCIÓN LABORAL DE LA En cuanto a los recursos, la discusión la percepción confianza de las personas
POBLACIÓN JOVEN se enfoca en la insuficiencia del recurso en el sistema judicial. Para medir estos
véase Meneses et al., 2024en humano y financiero para abordar las efectos, se utiliza una variable con una
www.estadonacion.or.cr demandas operativas del orden público, escala de confianza que oscila entre 1 y 7,
tal como se señaló en una de las entre- en la que los valores menores correspon-
vistas. Las personas expertas indican den a ninguna confianza y los mayores
Este perfil de víctimas remite a un que esta situación ha sido exacerbada están asociados a mayor confianza. Los
contexto de desigualdad y oportunida- por la convergencia de la Ley Marco de datos disponibles para Costa Rica repor-
des limitadas, pero también se asocia Empleo Público (n° 10159), la Ley de tan el valor más bajo de confianza en el
con una lógica de inmediatez propia de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas sistema judicial de este índice en los cua-
la adolescencia. Las personas expertas (n° 9635) y la reforma al Régimen de tro momentos estudiados (gráfico 6.11).
señalan que la población joven presen- Pensiones y Jubilaciones del Poder Otro tema relevante relacionado con
ta menores niveles de autorregulación y Judicial. Estas reformas han generado las percepciones sobre seguridad es la
menos capacidad para evaluar las con- una fuga significativa de capital humano, confianza en que el sistema de justicia
secuencias en el corto y mediano plazo. mientras que la contratación y formación castigue a los delincuentes involucrados.
Esto se explica por el nivel de desarrollo de nuevo personal implica una inversión Para este propósito se utiliza un índice
de la corteza prefrontal, que concluye considerable hasta su consolidación en el que varía entre 0 y 100, en el que los
entre los 25 y 27 años, y es precisamente puesto. También se evidencia una falta valores más bajos se relacionan con una
esa zona del cerebro la encargada de la de equipamiento tecnológico y de sumi- baja confianza y los más altos con una
planificación, la toma de decisiones, la nistros para las policías, lo que les deja en mayor confianza. Las cifras revelan que,
inhibición de impulsos y la capacidad de una clara desventaja en relación con los en comparación con 2008, la confianza
autocontrol (Unicef, 2021). recursos que tiene disponible el crimen en que el sistema judicial castigue a los
Este dato no debe interpretarse como organizado. A pesar de los aumentos delincuentes se redujo levemente de 38%
una explicación biologicista de la violencia presupuestarios en los últimos años, las a 35% entre 2008 y 2023.

Índice de confianza promedio Reportes de Operaciones Sospechosas recibidos por el Instituto
en sistema judiciala/, según año Costarricense sobre Drogas, y trasladados al Ministerio Público
63,0%
800
52,0% 50,2% 49,4% 700
600
500
400
300
2004 2006 2008 2023 200
a/ La encuesta incluye respuestas en una escala 100

del uno al siete, donde uno es nada de confianza
y siete es mucha confianza. A partir de esto se 0
construyó un índice con valores entre cero y
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
cien, donde cero es nada de confianza y cien es
mucha confianza. A estos valores se les aplicó un
promedio ponderado por la frecuencia de cada Total Trasladados al Ministerio Público
categoría.
Fuente: Bogantes, J., 2024, con datos del Baró-
metro de las Américas, del Proyecto de Opinión Fuente: Bogantes, J., 2024, con datos del ICD en octubre 2024.
Pública de la Universidad de Vanderbilt de los
Estados Unidos.
instancias del sector seguridad, sino a la Factores facilitadores:

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE institucionalidad general en el país, pero convergencias entre el crimen
se hace énfasis en ellas por su vinculación organizado internacional y las
DESEMPEÑO DE LA MATERIA
con la actividad criminal. dinámicas locales
Con respecto al primer punto, el ICD En el contexto de estas condiciones
PENAL
registra un incremento en los reportes de coyunturales nacionales, Costa Rica
véase PEN, 2015, capítulo 3 y PEN operaciones sospechosas, así como en las se encuentra inmersa en dinámicas de
2020, capítulo 4 en investigaciones financieras que en 2022 delincuencia organizada vinculadas al
www.estadonacion.or.cr tuvieron un récord de 717 en total, y comercio de drogas ilícitas, influidas
273 casos con traslado al Ministerio de a su vez por las dinámicas del crimen
Seguridad Pública (gráfico 6.12). organizado a nivel transnacional. Estos
En síntesis, la coyuntura del país está Durante el taller de consulta se subra- factores actúan como facilitadores de los
presentando formas de criminalidad más yó la importancia de priorizar la perse- homicidios dolosos y presentan dinámi-
complejas, que requieren abordajes profe- cución de la ruta del dinero que genera cas cambiantes que han incidido en su
sionales y en el marco de derechos, pero el crimen organizado, ya que, mientras aumento en años recientes. Dado que las
los recursos, coordinación interinstitu- las ganancias de estas actividades estén dinámicas internacionales acompañan
cional y las competencias no son suficien- aseguradas, la actividad delictiva no las locales, se van a revisar los puntos de
tes para enfrentar este escenario. disminuirá. Por este motivo, se planteó encuentro entre ambos niveles.
Ahora bien, estas debilidades institu- la necesidad de ampliar el enfoque no El primer factor facilitador puede
cionales encuentran muchas manifesta- solo al sistema financiero, sino también denominarse genéricamente la geopolí-
ciones, entre las que cabe mencionar la a otras actividades ligadas al blanqueo de tica del narcotráfico. Está ampliamente
capacidad para detectar y sancionar la capitales, como el desarrollo inmobilia- documentado que Centroamérica funge
legitimación de capitales que ha sido clara- rio, las monedas electrónicas, casinos, las como ruta de paso para el trasiego de dro-
mente asociadas con el crimen organizado. cuales deben ser monitoreadas de manera gas ilícitas desde los países productores
Cabe aclarar que estas actividades no más estricta. en Sudamérica hacia los mercados consu-
remiten a debilidades exclusivas de las midores en Norteamérica y, más reciente-
mente, hacia Europa (UNODC, 2024).

Costa Rica se ubica en un escenario Diagrama 6.3
global que inevitablemente la expone a Dinámica de la producción de cocaína en Colombia
estas dinámicas de tráfico internacional
de drogas ilícitas, con consecuencias a
nivel local. 1999 a 2015
Actualmente, se reconoce que “el tráfi-
co de cocaína es omnipresente en Costa 2 millones de hectáreas fumigadas con
Rica, ya que el país sigue siendo un Glifusato.
importante país de tránsito de cocaína.
La situación estratégica de Costa Rica y
Daños a la salud y el ambiente 2016
su vasto territorio marítimo lo convier- Firma del Acuerdo de Paz en Colombia.
ten en un atractivo centro logístico y de
tránsito para el tráfico ilícito de drogas” Uno de sus pilares es la reducción y
(Global Initiative against Transnational 2020 desmantelamiento de sembradíos de coca
con sustitución voluntaria de programas de
Organized Crime, 2021 y 2023). En el reducción de pobreza.
Reducción de 11 mil hectáreas
mismo sentido, un análisis de InSight de cultivos de coca.
Crime señala que el control del trasie-
go de la cocaína por los puertos y del Se pasa de 154.000 hectáreas en 2019
a 143.000 en 2020
2021
mercado local de marihuana son dos
de los factores responsables de los picos Aumento histórico de 43% del cultivo
de homicidios en el país (McDermo y de coca.
Dudley, 2024). En el memorando fir-
mado por el presidente Joe Biden en 2022 Aumento de 14% en producción de
clorhidrato de cocaína. No solo aumenta la
2023 sobre la lista de países con mayor cantidad, sino la eficiencia. Se identifican 5
tránsito de drogas o mayores produc- Desplome de los precios de la cocaína.
nuevos enclaves.
tores de drogas Costa Rica aparece Se estima una caída de 30% a 40%
junto a Afganistán, Bahamas, Belice, del precio
Bolivia, Birmania, la República Popular
China (RPC), Colombia, la República
Dominicana, Ecuador, Guatemala, Fuente: Salazar y Madrigal, 2024b con base en WOLA (2023), UNODC (2022) y Comisión Global de
Haití, Honduras, India, Jamaica, Laos, Política de Drogas (2022).
México, Nicaragua, Pakistán, Panamá,
Perú y Venezuela (The White House, y un control territorial en expansión. se observa un acelerado aumento a partir
2023 citado en Vieira, 2024b). Autoridades del sector seguridad comen- de la década del 2020 (diagrama 6.3).
El fenómeno ha variado a lo largo zaron a referirse a estos grupos como En el 2022 se produjo un desplome en
de los años (diagrama 6.4). Antes de la "mini cárteles criollos" (mapa 6.2), des- el precio de la coca para la exportación,
década de 1990, las rutas de tráfico más tacando su nivel de organización y el uso lo cual se explica entre varios factores
utilizadas para el trasiego de drogas eran sistemático de la violencia, caracterizado por: la sobreproducción, el aumento en
a través del Caribe, y la función del país por acciones planificadas y estratégicas los cultivos en otros países, cambios en
era de corredor de paso, con una limitada (E: Saborío, 2024 y E: Astúa, 2024). los liderazgos criminales y falta de jerar-
labor de apoyo logístico y un impacto Este proceso ha estado acompañado de quía, disciplina y contactos de los nuevos
reducido a nivel local. Tras el cambio un mayor acceso a armas sofisticadas y de grupos criminales y cambios en los man-
de siglo, aumentó el volumen de droga luchas de poder internas, especialmente dos militares y policiales en Colombia
en tránsito y las funciones de los grupos tras la caída de importantes líderes loca- (WOLA, 2023). Esto implica que a nivel
locales se diversificaron, en cuanto a que les, como la captura del "Indio" en 2012, nacional se lograba adquirir más produc-
ofrecían labores de logística, transporte el asesinato de uno de sus socios en 2016 to por el mismo precio, lo que a su vez
y almacenamiento, para lo cual recibían y la muerte del "Gringo" en 2017. repercute en la necesidad de consolidar
pagos con producto. Durante este tiem- Además, como se mencionó previa- mercados nacionales e incursionar en la
po, aún existía una dinámica relativa de mente, convergen las dinámicas de la reexportación del producto (E: Zamora,
coexistencia entre grupos organizados geopolítica criminal con las locales. Un 2024 y E: Zúñiga, 2024). Es decir, si bien
criminales (E: Solano, 2024; E: Zamora, hito clave fue la firma de los Acuerdos los grupos siguen siendo predominan-
2024; E: Zúñiga, 2024 y E: Astúa, 2024). de Paz en Colombia, que si bien en un temente de carácter nacional, ha habido
A partir de 2010, se observa un mayor inicio representó una disminución en los un incremento en la cantidad (gráfico
nivel de organización en las bandas locales sembradíos de coca en dicho país, luego 6.14, que se presenta más adelante) y
Diagrama 6.4
Dinámicas de disputa del mercado de las drogas en perspectiva histórica en Costa Rica
1970 - 2000 2000 - 2010 2011 - 2019 2019 - 2023
Tránsito con impacto Incidencia local Instrumentalización de la De lo local a lo

local reducido mediada por pactos violencia y lucha de poder global y viceversa
• Tránsito y almacenamiento. • Más droga en tránsito. • Venta local más extensa. • Reexportación de droga a
• Menos disponibilidad de • Diversificación de funciones de • Grupos locales incursionan en Europa y aumento de mercado
armas. logística. tráfico internacional. europeo.
• Pago con producto. • Incrementa cantidad y formas • Más droga a nivel nacional.
• Control territorial local delimitado. de violencia. • Más manifestaciones de
• Acuerdos entre grupos criminales • Vacío de poder: detención violencia con tortura, sicariato,
para "coexistir". y muerte de cabecillas. balaceras, etc.
• Menos disponibilidad de armas. • Acuerdos de paz en Colombia. • Aumento de la producción de
• Disponibilidad de armas coca en Colombia.
sofisticadas. • Desplome de precios de coca
en Colombia.
Fuente: Salazar y Madrigal, 2024a, con base en E: Zamora, 2024, E: Zúñiga, 2024, Goi, 2017, Ramírez, 2020, Shuldiner, 2022, Migliorini, 2023, Rosado, 2023, Ramírez,
202 y McDermo y Dudley, 2024.
también se ha observado la incursión de a otros mercados ilícitos sería un error, Rica sea solo un país de tránsito del
grupos internacionales que venían con ya que el país cuenta con estructuras crimen organizado. La desarticulación
aprendizajes de los cárteles mexicanos, criminales que facilitan la entrada, trán- de estos grupos denota la existencia de
caracterizados por la crueldad y per- sito y salida de diversos mercados ilícitos. un ecosistema de redes criminales que se
versidad en los actos. Como señalan las Cuestionar críticamente esta narrativa es benefician de las fragilidades institucio-
personas expertas, mientras la influen- fundamental para mejorar la compren- nales, especialmente de la porosidad de
cia de los cárteles colombianos permitía sión sobre el desafío que plantea el cri- las fronteras, para realizar sus prácticas
la coexistencia entre grupos locales, la men organizado a la estabilidad nacional ilícitas y facilitar la proliferación del nar-
influencia mexicana no deja margen para y también para reconocer cuáles son las cotráfico.
dicha convivencia. capacidades reales del Estado de mitigar Adicionalmente, las ediciones 2021
La lucha por el control de esos mer- esta amenaza a partir de un abordaje y 2023 del Índice Global del Crimen
cados se intensifica, lo que, junto a la multidimensional. Organizado (IGCO) (Global Initiative
transnacionalización de los grupos cri- En este sentido, se cuestiona la narra- against Transnational Organized Crime,
minales, quienes adquieren conocimien- tiva “Costa Rica es un país de tránsito” 2021 y 2023) corroboran esta perspec-
tos y adoptan prácticas más violentas, para lo ilícito, ya que no es creíble que el tiva al mencionar que Costa Rica es un
ha desatado un incremento tanto en la tránsito de las mercancías ilícitas ocurra “país de origen, tránsito y destino” de
criminalidad, como en la violencia homi- en un territorio sin que existan estructu- mercados criminales. Entre las principa-
cida. En el diagrama 6.4 se sintetiza ras criminales que actúen para facilitar la les problemáticas se destacan:
la perspectiva histórica del aumento de entrada, el tránsito y la salida de diversos
homicidios dolosos asociados al crimen mercados criminales. Es decir, “si un país 1) la existencia de la “trata de seres huma-
organizado en Costa Rica. sirve de tránsito para el crimen organiza- nos con fines de explotación laboral y
do; entonces, hay estructuras criminales sexual” como el mercado criminal predo-
Costa Rica es sede de múltiples internas que permiten el tránsito de lo minante en el país “debido a la demanda
actividades criminales ilícito y de lo criminal” (Vieira, 2024b). turística de servicios sexuales, que volvió
transnacionales, no sólo de La sección anterior mostró que la des- a las tasas prepandémicas tras el levanta-
narcotráfico articulación de organizaciones crimina- miento de las restricciones COVID-19”
Limitar el análisis de los factores faci- les, tanto en cantidad como en tipo, (Global Initiative against Transnational
litadores únicamente al narcotráfico y contradice la narrativa de que Costa Organized Crime, 2021, 2023).
El informe de trata de personas, publica- En el 2019, hubo 156 denuncias, se aprobó la reforma al Código Penal
do por el Departamento de Estado de los mientras que en el 2020 aumentaron para sancionar este tipo de préstamo (ley
Estados Unidos (2024), también corro- a 253 y en el 2021 a 364 denuncias. Se n° 10471).
bora esta información, al aclarar que el conoce de redes criminales que comer- De este modo, se evidencia la presencia
escenario sobre trata de seres humanos cializan especies silvestres por internet de grupos criminales locales y la con-
es complejo y victiman a hombre y niños, (Quesada, 2022). fluencia de actores criminales internacio-
mujeres y niñas. Según el informe, “los nales en Costa Rica, que no actúan solo
tratantes someten a mujeres y niños cos- 4) La concesión de préstamos conocidos como un lugar de tránsito. Estas redes no
tarricenses a la trata sexual dentro del como “gota a gota” como una práctica solo controlan el tráfico de drogas, sino
país, siendo particularmente vulnerables al margen de la ley representa otra que también se dedican a otras activida-
aquellos que viven en las zonas costeras dinámica de control por parte de los des ilícitas para generar más ganancias,
del Pacífico y cerca de las fronteras norte grupos criminales. Estos préstamos como las mencionadas anteriormente.
y sur” (Embajada de EE. UU. en Costa se caracterizan por cobrar intereses Este panorama permite refutar la
Rica, 2024). Además, se ha registrado el mucho más altos y desproporcionados noción de que Costa Rica es únicamen-
reclutamiento y la coacción de personas en comparación con el sistema finan- te un territorio de "tránsito" y ayuda
sin hogar por parte de las organizaciones ciero formal. Los cobros incluyen prác- a entender cómo los grupos criminales
criminales para que introduzcan contra- ticas violentas como amenazas, extor- diversifican sus actividades y aumentan
bando en las cárceles con el fin de realizar sión y agresiones físicas. Parte de la su presencia en los territorios que les
más actividades delictivas (Embajada de violencia armada asociada a los cobros interesan.
EE. UU. en Costa Rica, 2024). También de estos préstamos –y a las muertes
se han documentado casos de personas registradas resultantes de esta práctica Intervenciones y respuestas
de otras nacionalidades que son víctimas ilegal– está vinculada al uso de armas, ante la violencia homicida por
de trata en Costa Rica (Segura, 2024) ya sean legales o ilegales. crimen organizado
2) Costa Rica es “un importante país La solicitud de este tipo de deudas La inseguridad ciudadana, como
de tránsito de armas ilícitas hacia el también está relacionada con la dificul- problemática país, es atendida por el
norte y el sur”. La lógica detrás del tad en el acceso al financiamiento por conjunto de la institucionalidad estatal,
comercio de armas radica en que “el parte de gran parte de la población, la incluyendo los poderes del estado, los
mercado legal también alimenta el cual queda excluida de los microcréditos. gobiernos locales y el sector descentrali-
comercio ilegal de armas en el país, Las razones asociadas a dicha exclusión zado. Esto significa que el sistema polí-
facilitando a las organizaciones cri- tienen que ver con las condiciones eco- tico atiende desde múltiples frentes las
minales el acceso a las armas de fuego, nómicas desfavorables de buena parte de necesidades sociales relacionadas con la
lo que se hace evidente en las altas la población, el sobreendeudamiento, el seguridad ciudadana.
tasas de homicidios relacionados con desempleo, la pobreza, entre otras. No En esta sección se analizarán las res-
armas de fuego (Global Initiative aga- obstante, se señala que un agravante fue puestas desde el Estado, con énfasis en las
inst Transnational Organized Crime, la entrada en vigencia en el 2020 de la intervenciones del último quinquenio, y
2021 y 2023). ley n° 9859, conocida como la Ley contra cuando sea posible se extenderá más el
la Usura Crediticia. Según expertos, se período de análisis.
3) El país es el origen de delitos ambienta- indica que alrededor de 136.000 perso-
les. El reporte menciona que “la made- nas quedaron fuera del sistema financiero Aprobación legislativa para
ra, concretamente el cocobolo, talada a partir de la implementación de dicha combatir la criminalidad es
ilegalmente en el país, se envía a merca- ley, de las cuales cerca de 40% son muje- considerable, pero carece de
dos asiáticos” y que este tipo de merca- res (Salazar y Madrigal, 2024b). estrategia y articulación.
do criminal está asociado a la presencia Si bien los datos en torno a este tipo Entre 2019 y 2024, la producción legis-
e influencia de grupos criminales asiá- de préstamos son complejos de captar, lativa en materia de seguridad resultó en
ticos “que contratan a intermediarios dado que la población se encuentra teme- la aprobación de 46 leyes. Solo en 2023-
locales para facilitar su extracción en rosa de interponer la denuncia, a partir 2024, se aprobaron 18 leyes, coincidien-
Costa Rica” (Global Initiative against de la Segunda Encuesta de Capacidades do con el aumento de la inseguridad y el
Transnational Organized Crime, 2021 Financieras de Costa Rica 2023 (Oficina esfuerzo del gobierno por priorizar sus
y 2023). Además, de acuerdo con datos del consumidor financiero, 2023) se esti- proyectos en el parlamento en este tema
de la Fiscalía Agrario Ambiental del ma que 31% de la muestra consultada (CL-2 Consultores, 2024).
Ministerio Público, las cifras de denun- conoce de los préstamos gota a gota y que La coyuntura política entorno al tema
cias por comercio, tráfico y trasiego un 2% ha adquirido un endeudamiento de seguridad en la Asamblea Legislativa
de animales silvestres han aumentado bajo esta modalidad (Oficina del consu- ha estado marcada por episodios de nego-
exponencialmente en los últimos años. midor financiero, 2023). Recientemente, ciación y confrontación. En un primer
esfuerzo del Ejecutivo actual, durante

el lanzamiento de la política Costa Rica Gráfico 6.13
Segura Plus, se incluyó un conjunto de 5
Leyes aprobadas en temas de seguridad ciudadana, por enfoque
proyectos de ley8 que, a criterio del Poder
Ejecutivo, eran necesarios para fortale- de seguridad, según tipo de legislación. 2019-2023
cer la seguridad ciudadana y formaban
parte de la implementación de su política Enfoque de seguridad Tipo de legislación
(Aguirre y Cortés, 2024). De ellos, solo
1 fue aprobado por el congreso, mientras Prevención y sanción
que el resto se archivó. 1
En respuesta al limitado éxito, en
noviembre de 2023, las presidencias de Prevención 6 6
los supremos poderes conformaron un
grupo de trabajo en materia de seguri-
dad para efectos de definir un acuerdo Prevención 10
tripartito sobre la agenda legislativa en de la reincidencia 3
la materia. De los diez proyectos de ley
14
acordados, se aprobaron cinco y el resto
Sanción 6
continúa en trámite legislativo. Después
de la reunión más reciente de este grupo
(agosto 2024) y el enfrentamiento entre Reforma Crea norma
los presidentes del Ejecutivo y Legislativo,
los diputados acordaron destinar una Fuente: Achoy, 2024, a partir de la base de datos de legislación aprobada del PEN, 2024.
sesión semanal exclusiva para abordar
este tema.
Con respecto a la legislación sobre a la Ley para la Prevención y Sanción Aunque la cantidad de leyes aprobadas
seguridad ciudadana que fue aprobada de la Violencia en Eventos Deportivos, la es considerable, las acciones del congreso
durante el periodo 2019-2023 las ini- Ley para establecer el femicidio ampliado, no se han correspondido con las necesi-
ciativas tardaron en promedio un año la Ley que sanciona el préstamo de dinero dades en esta materia y tampoco obede-
y medio cuando eran propuestas por “gota a gota”, la Ley para fortalecer los tri- cen a una agenda articulada a los factores
diputaciones. Sin embargo, ese promedio bunales de flagrancia, entre otros. Frente de inseguridad evidenciados. Las tensio-
se eleva dos años y medio aproximada- a este crecimiento de normas en materia nes políticas entre los diferentes poderes
mente cuando se trata de proyectos de penal, es de prever un aumento en las del Estado han obstaculizado la capaci-
ley presentados por la Presidencia de la personas en prisión (preventiva o por con- dad para responder ágilmente a la inse-
República. Uno de los primeros grandes dena), sin que se estén tomando medidas guridad, y es previsible que continúen. La
atascos en la discusión pública de estas para aumentar la capacidad carcelaria. falta de consenso, sumada a la resistencia
iniciativas fue la presentación de más de En menor medida se produjeron nue- de algunos sectores a aprobar reformas,
519 mociones de fondo al proyecto de ley vas leyes, aunque la mayor parte de esos ha ralentizado el proceso legislativo.
n° 23.090, que reformaba la Ley Orgánica proyectos fueron modificaciones a dispo-
del Poder Judicial y Ley de creación de la siciones ya existentes. Las leyes aprobadas
jurisdicción especializada en delincuen- reflejan un enfoque desde la Asamblea PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
cia organizada en Costa Rica. Esta can- Legislativa, pues sus esfuerzos se han
tidad de mociones provocó reacciones concentrado en materia sancionatoria y AGENDA LEGISLATIVA EN
negativas tanto dentro como fuera del sobre las respuestas que brinda el país a SEGURIDAD CIUDADANA
Congreso, ya que existía un alto consen- prevenir la reincidencia criminal. véase CL-2 Consultores, 2024 y Aguirre
so en torno a la necesidad de la iniciativa. La legislación aprobada se enmarca en y Cortés, 2024 en
Asimismo, las reformas en la prisión lo que se denomina la “promesa demo- www.estadonacion.or.cr
preventiva y la regulación de capitales crática”, ya que solo en 13 de las 46 leyes
emergentes se han convertido en dos de aprobadas se especificó la fuente de los
los puntos más controversiales. recursos presupuestarios para su imple- Políticas de seguridad
La agenda legislativa aprobada se con- mentación. En 5 de esas 46 disposiciones ciudadana tienen un alcance
centró en reformas normativas vincula- no se indicó cuál sería la autoridad encar- general pero debilidades en la
das con sanción de la criminalidad (grá- gada de su aplicación, y solo 2 normas implementación y evaluación
fico 6.13). Tal es el caso de las reformas incluyeron participación ciudadana en el Usualmente, la hoja de trabajo para
al Código Procesal Penal, las reformas proceso de formulación. proteger a la población en este ámbito la
define el Ejecutivo a través de políticas debido a la ausencia de previsiones para criminalidad común, proactividad poli-
públicas específicas. En los últimos 15 medir sus metas, pues fueron estableci- cial ante la acción delincuencial rela-
años se ha contado con cuatro docu- das solo de un modo general (De León cionada con el crimen organizado y la
mentos de políticas nacionales en esta y Martínez, 2024). Además, la falta de narcoactividad y seguridad nacional.
materia. Todos tienen amplios marcos asignación de responsabilidades para la El modelo de gobernanza propues-
conceptuales basados en la seguridad implementación de las líneas estratégicas to en la nueva política (diagrama 6.5)
humana y el respeto a los derechos huma- y que la implementación de la políti- tiene como objetivo mejorar la articula-
nos y los principios democráticos. Estas ca estaba condicionada a que el Estado ción entre las instituciones, respondien-
características son importantes, máxime (incluyendo gobiernos locales) efectuara do a las deficiencias identificadas por
en el marco de una región que apostó por estimaciones de costo para, posterior- la Contraloría General de la República
políticas represivas de “mano dura” y dete- mente, evaluar las capacidades presu- (CGR) en su informe del 2022 sobre el
rioro del Estado democrático de derecho puestarias reales de su ejecución. sector seguridad:
(PEN, 2008; De León y Martínez, 2024). En el 2020 se publicaron las “Del análisis realizado por la
“Orientaciones políticas del Ministerio Contraloría General, se determinó que
de Seguridad Pública: 10 capacidades las acciones de Rectoría en el período
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE y 20 estrategias para mejorar la seguri- comprendido entre el 8 de mayo 2014 y
dad del país” (Ministerio de Seguridad, el 30 de septiembre de 2022, no han sido
POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN 2020). Este documento incluía un diag- eficaces en la articulación de los actores
CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA nóstico y un “enfoque integral y progre- para el funcionamiento del Sistema, por
DOMINICANA sista” desarrollado a partir de un modelo lo que son necesarias acciones inmediatas
véase De León y Martínez, 2024 en que creaba espacios interinstitucionales y de mejora para propiciar su gobernanza;
www.estadonacion.or.cr de coordinación, promovía la prevención esto por cuanto, los actores del Sector
para atacar los factores de riesgos del desconocen cuál es su rol y sus respon-
crimen, y la modernización de la policía sabilidades dentro del Sistema, también
La primera política se formalizó en el y el sistema penal. No se cuenta con por cuanto los mecanismos existentes
año 2010 y se tituló Política integral y información sobre su implementación ni resultan insuficiente para propiciar la
sostenible de seguridad ciudadana y pro- informes de seguimiento. coordinación, comunicación, la genera-
moción de la paz social (Polsepaz). Las En abril de 2023, el Ministerio de ción de información y el aseguramiento
seis metas fijadas fueron la atención de Seguridad presentó la política “Costa Rica de su calidad, así como para la rendición
factores de vulnerabilidad frente al delito Segura”, en la que se incluyó un aumento de cuentas y el seguimiento y monitoreo
y la violencia, el fortalecimiento del teji- de las jornadas de los y las policías y generó para la toma de decisiones.” (CGR, 2022)
do social y de las capacidades institucio- rechazo de este personal y la destitución Al momento de redacción de este capí-
nales, la disminución de las violencias, la del ministro del ramo. Cabe señalar que a tulo, el Ministerio de Seguridad había
atención y protección de las víctimas del finales de 2022, la Contraloría General de solicitado una prórroga a la CGR para
delito y el desafío de confrontar el narco- la República había solicitado al ministro presentar la política y el plan de acción
tráfico y el crimen organizado. de Justicia y Paz -en su calidad de rector en noviembre 202410. Este aplazamiento
En cuanto a su modelo de gestión, la del área de seguridad ciudadana- elaborar se justificó debido a que el Ministerio
Polsepaz propuso la suma y articula- un cronograma y certificar que se elabo- aún estaba trabajando en la consulta del
ción de los esfuerzos de la instituciona- ró una Política Nacional de Seguridad plan. No obstante, una auditoría especial
lidad nacional y local, así como de los Ciudadana, para lo cual le otorgó como realizada por la CGR señaló una des-
sectores público y privado, concediendo plazo el 30 de agosto del 2024 (CGR, conexión preocupante entre la política
especial relevancia al plano comunitario, 2022)9. de seguridad y el plan estratégico del
para el cual se diseñaron espacios de A finales de 2023, el Gobierno emitió Ministerio de Seguridad Pública (MSP).
redes comunitarias e interinstituciona- la Política Nacional de Seguridad Pública Esta desconexión, según el criterio de la
les (Ministerio de Seguridad Pública, “Costa Rica Segura Plus 2023-2030”. Contraloría, impide una adecuada medi-
PNUD y Mideplan, 2010). El venci- Según el documento, para su construc- ción del impacto y del cumplimiento de
miento del plazo fue en 2021 y no fue ción se realizó una consulta ciudadana, las metas e indicadores.
actualizada. Algunas de los avances más se incluyeron recomendaciones previas Más allá de los documentos oficiales,
notables se lograron en materia de prede la CGR (2022), la Agenda 2030 y las el análisis de las políticas públicas en
vención como la creación de los centros metas del Plan Nacional de Desarrollo materia de seguridad revela que el país
cívicos (Ramírez y Cascantes, 2014). e Inversión Pública 2023-2026, entre ha perdido capacidad en cuanto a la
Un estudio a profundidad de las polí- otras fuentes. La política actual cuenta implementación de estas políticas debido
ticas públicas de seguridad ciudadana en con cuatro ejes estratégicos: prevención a las limitaciones y desafíos en la ges-
Centroamérica y República Dominicana primaria, proactividad policial ante la tión del sector. Las políticas diseñadas
identificó debilidades en la Polsepaz acción delincuencial relacionada con la en las últimas décadas han carecido de
pues de lo contrario no pasarán de ser

Diagrama 6.5 meros documentos aspiracionales.
Modelo de gobernanza de la política Costa Rica Segura Plus
Desarticulación de grupos
2023-2030
criminales contrasta con una
Nivel de coordinación
Coordinación mayor presencia y resiliencia de
Consejo de Seguridad Nacional técnica y
política seguimiento
delincuencia organizada
Buena parte de la tasa de homicidios
tiene su origen en la actividad de los
Nivel de articulación Consejo de Seguridad Ciudadana, Secretaría grupos criminales que operan en el país,
interinstitucional técnica
Justicia y Paz sectorial y aunque el estado realiza esfuerzos por
luchar contra estas estructuras delictivas,
Responsabilidad los resultados no parecen ser suficientes
de ejecución Instituciones del poder Ejecutivo para contrarrestar la magnitud del pro-
institucional coadyuvantes de la seguridad pública blema.
En la ponencia de Mauricio Vieira
(2024) para este informe se explora la
Responsabilidad Instituciones de coordinación a nivel desarticulación11 y diversificación que
y ejecución municipal y barrial.
territorial Comités de Barrio Seguro - CIR existe entre las redes criminales. El pri-
mer señalamiento de este estudio es que
el término de “desarticulación” necesi-
Coordinación y ta una definición precisa, que hasta el
sonctrucción de Coordinación entre los Tres poderes de la
alianzas formativas, República. Alianzas interinstitucionales momento es inexistente en los informes
con organizaciones internacionales, del ICD de los cuales se toma el dato. La
informativas y
académicas y ONG
de cooperación definición debería comprender cómo se
financiera y técnica desarticula, y qué se está desarticulando.
A pesar de una imprecisión, el indica-
Fuente: MSP, 2023. dor de desarticulación de organizaciones
criminales que aparece en los boletines
mecanismos efectivos de vinculación • Estrategia Nacional sobre Drogas y ICD es el único predictor disponible del
con los planes y presupuestos de las ins- Delitos Asociados 2020-2030. número grupos criminales vinculados al
tituciones involucradas, lo que incluye narcotráfico que existen en el país, y que
también la falta de coordinación con los • Plan Estratégico de la Coalición permite contar con una estimación, debi-
gobiernos locales y las comunidades. Esta Nacional contra el Tráfico ilícito de do a que no se cuenta con información
falta de integración y de planificación Migrantes y la Trata de Personas, sobre cuántos existen. Según estima-
estratégica ha sido un obstáculo para 2022-2027. ciones del Organismo de Investigación
lograr avances sostenidos en la mejora de Judicial (OIJ, 2024), estima que más de
la seguridad ciudadana en el país. • Modelo Preventivo de Gestión Policial 4.000 personas podrían estar vincula-
Paralelamente, la institucionalidad ha de Fuerza Pública (2022). das a 200 grupos de crimen organizado
aprobado otros instrumentos relaciona- que operan en Costa Rica. Sin embargo,
dos en algunos de sus alcances con la • Estrategia Nacional de lucha con- declaraciones del Ministro de Seguridad
violencia homicida, por citar algunos tra la Legitimación de Capitales y el ante la Asamblea Legislativa indican que
ejemplos: Financiamiento al Terrorismo. el país pasó de 35 a 340 organizaciones
criminales en un periodo de 10 años,
• Política Nacional para la Atención y • Estrategia Nacional de Integridad y desde 2013 (Ruiz, 2023). Aún más, en
Prevención de la Violencia contra las Prevención de la Corrupción (ENIPC una entrevista con el fiscal adjunto del
Mujeres de Todas las Edades (Planovi 2018-2030). Ministerio Público, se señaló que tienen
2017-2032). 600 grupos criminales mapeados, desde
En un sistema político como el costa- minicarteles hasta grandes organizacio-
• Política Nacional contra la Trata de rricense, las políticas públicas tienen un nes internacionales. Pese a esta varia-
Personas 2020-2030. potencial articulador sobre la gestión ins- bilidad en las cifras, lo que queda claro
titucional, pero enfrentan el reto de tra- es que el número de grupos criminales
• Plan Nacional sobre Drogas, ducirse en intervenciones concretas y de desarticulados cada año solo representa
Legitimación de capitales y financia- lograr la articulación de instituciones para una pequeña fracción de los que existen
miento al terrorismo (2020-2024). atender la criminalidad en Costa Rica, y continúan operando. Muchos de estos
grupos siguen sin ser identificados, lo que

limita el impacto de las intervenciones Gráfico 6.14
del Estado para reducir la delincuencia Cantidad de organizaciones criminales desarticuladas en Costa
organizada en el país.
Rica, por tipo, según año de gobierno. 2010-2023
Según la PCD, se desarticuló una
media de 153 grupos criminales por año
120
desde 2012, con un total de 1.832 grupos
desarticulados en el periodo de 12 años 100
(2012-2023)12 . Como argumenta Ayling
(2009), las organizaciones criminales 80
habitan entornos dinámicos en los que
las presiones de la competencia y la oposi- 60
ción del Estado ponen constantemente a
prueba su propia existencia. Estas desar- 40
ticulaciones hacen alusión al rompimien-
20
to del “guion del delito” lo que implica
la la identificación del capital humano y 0
capital social del grupo criminal, según 2010-2014 2014-2018 2018-2022 2022-2023
la contribución de Bright et al. (2017).
El 2023 presenta el mayor número de
organizaciones locales desarticuladas y Chinchilla Miranda Solís Rivera Alvarado Quesada Chaves Robles
coincide con el récord histórico máximo Narcofamilias Locales Internacionales

de la tasa de homicidios. Sin embargo, en
otros años que presentaron también un Fuente: Calderón, 2024, con datos de Vieira, 2024a a partir de los boletines ICD.
número alto de desarticulaciones de gru-
pos criminales (2012, 2019 y 2022) no políticas del Estado centradas en desar- familias) se dedicaban a otras actividades
hubo una relación clara con aumentos de ticularlos y disrumpirlos aún no son de ilícitas, las cuales no abandonan, sino que
homicidios durante ese año o el siguiente todo efectivas. A la capacidad de rees- lograron combinar con la venta de drogas.
(gráfico 6.14). El argumento de que las tructurarse se define como “resiliencia Es así como, durante los años que van del
capturas de bandas y cabecillas causan de las redes criminales”, por medio de la 2000 al 2010, son las ‘narcofamilias’ las
una mayor violencia homicida no pudo cual éstas absorben y resisten las disrup- principales organizaciones que comparten
ser verificado con base en estas estadís- ciones y se adaptan al cambio cuando sea y compiten por el espacio con pequeños
ticas, esto puede ser una limitación de necesario (Duijn et al., 2014). grupos que aparecen y desaparecen dando
información por cuanto el registro de Debido a esta capacidad de adaptación, vida a un complejo entramado de relacio-
intervenciones no se encuentra desagre- más allá de la cantidad anual consoli- nes conflictuales entre bandas que no con-
gado territorialmente. dada, la caracterización de los grupos siguieron monopolizar el narcomenudeo
criminales desarticulados en Costa Rica, en sus barrios.” (Saborío y Astorga, 2022).
tal como se presenta en los boletines – La desarticulación de cada grupo
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE narcofamilias, grupos locales y grupos criminal vinculados al narcotráfico en
internacionales–, refleja una confluencia Costa Rica – local, internacional y nar-
de diversas estructuras delictivas en la cofamilia – evidencia la condición de
DESARTICULACIÓN DE GRUPOS
dinámica criminal del país. Los boleti- un escenario desafiante para el Estado,
CRIMINALES nes del ICD no proveen una descripción principalmente porque la continua des-
véase Vieira, 2024a, en detallada de las estructuras, la cantidad articulación no solo evidencia el actuar
www.estadonacion.or.cr de miembros, ni de las ubicaciones de del poder público en este tema, sino que
estos grupos. En el caso de las organiza- además reafirma la capacidad de resilien-
ciones internacionales, tampoco mencio- cia de estos grupos criminales.
Durante el taller de consulta para este nan las nacionalidades involucradas en el
capítulo, se cuestionó que las bandas narcotráfico en el país. Acciones del Poder Judicial en
“desarticuladas sigan operando desde la Por ello, se hace evidente la necesi- materia de seguridad ciudadana
cárcel, sólo cambian su modo de opera- dad de estudios de carácter etnográfico Desde el 2015, el Poder Judicial asu-
ción. Al respecto Vieira señala que los o sociológico que profundicen en estas mió un papel más proactivo, más allá
grupos criminales tienden a perpetuar dinámicas. Sobre las narcofamilias, E: de sus funciones jurisdiccionales de per-
sus prácticas ilícitas, a ampliar y pro- Solano (2024) y E: Astúa (2024) expli- seguir el delito, cuando convocó a una
liferar sus redes criminales porque las can que “antes del narcomenudeo, (estas Comisión de Seguridad de Alto Nivel
conformada por los presidentes de los

poderes del Estado y promovió la crea- Recuadro 6.1
ción de la Jurisdicción Especializada en Presión hacia un sistema carcelario agotado
Delincuencia Organizada (JEDO), que
se implementaría hasta el 2023. Ante la
crisis actual de violencia homicida, las
En el año 2015, Costa Rica alcanzó cifras Según datos de la Dirección General de
acciones concretas del Poder Judicial se de hacinamiento carcelario que superaron Adaptación Social, la población penitencia-
intensificaron a partir del primer semes- el 50% a nivel global (PEN, 2018). Entre ria total en todos los programas y condición
tre del año 2023, cuando empezó a parti- 2017 y 2021, se inauguraron 4 cárceles en jurídica fue de 34.235 en 2023, de los cua-
cipar en la reunión de Supremos Poderes Alajuela (2), Pococí y Pérez Zeledón lo cual les 15.769 se encontraban en prisión. La
para consensuar proyectos de ley (véase alivió la carga pues el hacinamiento pasó tasa nacional de hacinamiento a diciembre
las 5 iniciativas en la sección de agenda de un 30%, en 2018, a un 7%, en 2022 de 2023 fue de 13,7%, y tuvo un crecimien-
legislativa). (porcentaje para enero de ambos años). to de 7,3 puntos porcentuales con respecto
Ese mismo año el OIJ asumió un Sin embargo, datos recientes sugieren un al año anterior. En centros penitenciarios
rol proactivo para que la Asamblea crecimiento de la población penal, impul- como los de Puntarenas, Pérez Zeledón
sado en parte por las cerca de veinte refor- y Limón, los índices de hacinamiento ya
Legislativa le exonerara del impuesto
mas del ordenamiento jurídico procesal superan el 40% (Instituto Nacional de
sobre el valor agregado (IVA). Dicha
penal aprobadas entre 2022 y 2024 (CL-2 Criminología, 2024). En países de nues-
medida amplió el margen presupuestario Consultores, 2024). Pese a ello, a la fecha, tro entorno, como Ecuador, Guatemala u
de acción con respecto a las compras que el Poder Ejecutivo no ha anunciado pro- Honduras, una de las causas explicativas
realiza este órgano auxiliar de justicia. yectos constructivos de largo plazo, lo que del encrespamiento de la violencia está
Entre algunos de los resultados publi- hace prever que el hacinamiento carcelario relacionada con la pérdida de control del
cados recientemente se indicó que en podría volver a ser una preocupación inmi- Estado en las cárceles, las cuales, ante la
el primer semestre de 2024 la policía nente para las autoridades en los próximos sobrepoblación y la escasa atención técni-
judicial había efectuado un 28% más de meses, incrementando el riesgo de exacer- ca, son administradas o coadministradas
operativos con respecto al mismo perio- bación de la violencia en el país. por el crimen organizado (https://www.
do del año 2023; y, además, que incre- ohchr.org/es/treaty-bodies/spt/regular-spt-
Datos recientes anticipan un crecimiento visit).
mentaron en un 19% los allanamientos
de la población penal —sólo entre 2022 y
a cargo del OIJ En esa ocasión también
2024 se aprobaron cerca de 20 reformas Un enfoque esencial en la política de segu-
se anunció que, como resultado de las del ordenamiento jurídico procesal penal ridad debe incluir la adecuada gestión de
diligencias judiciales, la institución había (CL-2 Consultores, 2024), sin embargo, a la los centros penales. Dos aspectos críticos
detenido un 14% más de personas por la fecha, el Poder Ejecutivo no ha anunciado son los procesos constructivos que asegu-
presunta comisión de delitos (Encuentro proyectos constructivos de largo plazo por ren el control estatal de las cárceles y la
con la prensa, agosto 2024). Es de prever lo que, presumiblemente, en pocos meses consolidación de un sistema de inserción
que estos esfuerzos, unidos a la agenda la sobrepoblación volverá a ser de nuevo social que contribuya a la prevención de la
legislativa mayoritariamente sancionato- una preocupación de las autoridades y violencia a largo plazo.
ria, hagan crecer la población carcelaria supondrá un riesgo adicional para la ciuda-
del país, sin que se esté anunciando una danía como factor exacerbante de las cifras
de violencia en Costa Rica. Fuente: Villarreal, 2024.
mejora en este sentido (recuadro 6.1).
Otros dos temas también han ocupado
la acción institucional desde este ámbito.
Uno de ellos consiste en las medidas
internas para acelerar el reclutamiento y de seguridad, a través de la estrategia A nivel territorial, se han identificado
mejorar las condiciones de seguridad del “Diálogo Directo”. Esta iniciativa se enfo- acciones como operativos puntuales por
personal judicial. Puntualmente, desde el ca en brindar charlas sobre estrategias y parte del OIJ. Un ejemplo de ello fue la
mes de setiembre de 2023, la Dirección prácticas preventivas para el resguardo de Operación Pacífico, desplegada el pasado
de Gestión Humana del Poder Judicial su integridad. A mayo de 2024, se había mes de julio por este organismo en con-
y la Dirección del OIJ, con el apoyo del alcanzado aproximadamente el 45% de junto con la Fuerza Pública para atender
Consejo Superior, priorizaron acciones la población judicial. Las capacitaciones de forma localizada focos de criminali-
para agilizar los procesos de selección de son impartidas por personas expertas de dad en Puntarenas. También, desde esa
personal. Esto surge como respuesta a la la Oficina de Atención y Protección a la perspectiva territorial, la Corte Suprema
necesidad de contar con el recurso huma- Víctima (Ministerio Público), la Unidad de Justicia ha desarrollado iniciativas de
no requerido, pero también por la fuga de Protección a Funcionarios Judiciales prevención en centros educativos; especí-
de trabajadores en espacios como el OIJ. (UPRO) y del Servicio Especial de ficamente, en la zona de Guanacaste.
El segundo aspecto involucra la capa- Respuesta Táctica (SERT), estas dos últi-
citación del personal judicial en materia mas del OIJ.
Mejoras en capacidades capacidad de penetración en el territorio o descensos con respecto a la cantidad de

institucionales no alcanza para (Mann, 2003). Según la base de datos de personal (gráfico 6.15), lo que contrasta
cubrir déficits operativos instituciones públicas desarrollada por el con el creciente deterioro de la seguridad
Aunque el Estado puede contar con PEN, es posible identificar las entidades en el país.
políticas o programas adecuados, su efec- involucradas y los recursos financieros y El freno en el crecimiento no se limita
tividad depende en gran medida de la humanos de los que disponen. únicamente a la cantidad de personal
capacidad institucional de las entidades En cuanto al personal del sector segu- público atendiendo esta problemáti-
involucradas, entendida como la disponi- ridad, desde diciembre de 2018, la mayo- ca, sino también abarca la calidad de
bilidad de recursos humanos, presupues- ría de las instituciones encargadas de este las remuneraciones para quienes labo-
tarios, logísticos, de infraestructura y su tema han experimentado estancamientos ran en estas instituciones. En todos los
Gráfico 6.15
Cantidad de personal en instituciones relacionadas con el ámbito de seguridad ciudadana
a) Ministerio de Seguridad Pública (MSP) b) Ministerio de Gobernación y Policía c) Ministerio de Justicia y Paz
18.000 1.400 7.000
16.000
1.200 6.000
14.000
1.000 5.000
12.000
10.000 800 4.000
8.000 600 3.000

6.000
400 2.000
4.000
200 1.000
2.000
0 0 0
2002 2006 2010 2014 2018 2022 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2002 2006 2010 2014 2018 2022
d) Corte Suprema de Justicia e) Sistema de Emergencias 9-1-1 f)Instituto sobre Alcoholismo

y Farmacodependencia (IAFA)
16.000 400
200
14.000 180 350
12.000 160
300
140
10.000 250
120
8.000 100 200
6.000 80 150
60
4.000 100
40
2.000 50
20
0 0 0
2002 2006 2010 2014 2018 2022 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2002 2006 2010 2014 2018 2022
g) Instituto Costarricense sobre Drogas
120
100
80
60
40
20
0
2002 2006 2010 2014 2018 2022
Fuente: Alfaro Redondo, 2024, con datos de Sicere-CCSS.
casos (con la excepción del Sistema de

Emergencias-911), los salarios reales Gráfico 6.16 Gráfico 6.17
exhiben un comportamiento creciente Presupuesto aprobado para el Presupuesto aprobado para las
entre 2002 y 2018. En términos gene-
sector de seguridad públicaa/, remuneraciones policialesa/,
rales, existen algunas diferencias en la
pendiente de esa tendencia, pero con según año según año
comportamientos similares. Sin embar- (millones de colones reales)b/ (millones de colones reales)b/
go, la reforma fiscal implementada entre
2018 y 2019, junto con los ajustes salaria- 430.000 300.000
les en todo el sector público, revirtió esa 420.000 290.000
tendencia. Para 2022, los salarios reales 410.000 280.000
promedio de estas entidades mostraron 400.000
270.000
una disminución generalizada, afectan- 390.000
do tanto la motivación como la capaci- 380.000 260.000
dad de atracción y retención de personal 370.000 250.000
en el sector (Alfaro Redondo, 2024). 360.000 240.000
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2021 2022 2023 2024
PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE a/ Incluye el presupuesto de: Ministerio de a/ Incluye el presupuesto de: Ministerio de
Seguridad Pública, Ministerio de Justicia y Paz, Seguridad Pública, Ministerio de Justicia y Paz,
Ministerio de Gobernación y Policía, Ministerio Ministerio de Gobernación y Policía, Ministerio de
EVOLUCIÓN INSTITUCIONAL DEL de la Presidencia, Ministerio de Hacienda, Poder la Presidencia y Ministerio de Hacienda.
SECTOR DE SEGURIDAD Judicial y partidas específicas para seguridad. b/ En valores reales, deflactados con el IPC, base
Alfaro Redondo, 2024 en b/ En valores reales, deflactados con el IPC, base diciembre de 2020. Se usa el promedio de cada
www.estadonacion.or.cr diciembre de 2020. Se usa el promedio de cada año, excepto en el 2024, que incluye los meses de
año, excepto en el 2024, que incluye los meses de enero a agosto.
enero a agosto. Fuente: Achoy, 2024, con datos de la Contraloría
El análisis de la situación del Ministerio Fuente: Achoy, 2024, con datos de la Contraloría General de la República.
de Seguridad Pública (MSP) revela que, a General de la República.
pesar del crecimiento en los presupuestos
y de la aprobación de más plazas, existen El escenario se agrava cuando se con- carezca de instalaciones y bienes necesa-
limitaciones en la capacidad de gestión sideran las remuneraciones de la Fuerza rios para atender sus fines estratégicos,
de recursos. Un estudio de monitoreo Pública. Aunque en 2024 se aprobó un porque no tiene un plan de adquisiciones
efectuado por la CGR (2024) permitió incremento de 51.000 colones bajo la a mediano plazo para atenderlos.
identificar que el presupuesto del MSP modalidad de ajuste técnico a quienes Aunque el presupuesto del MSP en
aumentó de 235,000 millones de colones laboran en la Fuerza Pública, la CGR 2024 aumentó en más de 25 mil millones
en 2018 a 284,000 millones de colones halló que en poco más de 3.000 fun- de colones, no existe una estrategia clara
en 2024, lo que representa un incremen- cionarios que laboran en esta familia de para asignar estos recursos a instalacio-
to del 10% con respecto al 2023 (gráfico puestos y sobre los que existe informa- nes o bienes, lo que limita su efectividad.
6.16). Este ministerio tuvo, además, las ción disponible, el 99% recibe un salario Mejorar las posibilidades presupuestarias
aprobaciones necesarias para contar con inferior al establecido en la modalidad de es un paso en la dirección correcta, pero
300 plazas más en su relación de puestos salario global definitivo. Esto refleja los las capacidades de planificación y ejecu-
(gráfico 6.17). efectos de las reformas fiscales y la Ley ción son limitadas.
A pesar de las mejoras presupuestarias Marco de Empleo Público, que han afec- Las necesidades en este sector son
y de condiciones favorables para ampliar tado la capacidad del Estado para retener numerosas. En los talleres con las comu-
su disponibilidad de personal, a inicios y motivar al personal en las instituciones nidades uno de los aspectos mencionados
del mes de julio de 2024 este ministerio de seguridad, mostrando que los proble- fue el deterioro de las condiciones de
tenía 377 plazas vacantes (CGR, 2024). mas no solo son financieros, sino tam- infraestructura, así como de las patrullas
Esto demuestra que la dotación de los bién estructurales en la administración y y el equipamiento, como condiciones
recursos garantiza una respuesta estatal gestión del recurso humano. necesarias para la acción policial. Se trata
inmediata y efectiva en seguridad ciuda- La planificación estratégica es funda- de una coyuntura que propicia avances
dana porque no se llenan en la práctica. mental para mejorar los resultados del en una mejor dotación de recursos para
Este problema no solo está relacionado MSP sobre la seguridad ciudadana, y estas necesidades, pero no se concre-
con la falta de personal, sino también con también incluye las condiciones de bienes tan en el campo por la faltan gestión y
la gestión interna para llenar esas plazas y e infraestructura. La CGR advirtió que prioridad política.
utilizar los recursos de manera eficiente. existe un riesgo de que este ministerio
Enfoques de articulación
intersectorial y de prevención Gráfico 6.18
están más presentes en los Cantidad de municipalidades que cuentan con Policía Municipal,
espacios locales
por año de creacióna/
Las disposiciones nacionales en mate-
ria de seguridad no tienen el mismo
impacto en todos los territorios, ya que 20
Barva, Curridabat
las realidades de cada cantón son dife- 18
rentes. Entre mayo y junio de 2024, el
16 El Guarco, Siquirres Puriscal
PEN realizó una consulta a las munici- Flores
palidades para entender cómo enfrentan 14
a la criminalidad desde sus capacidades Alajuelita,
12 San Isidro
institucionales. En esta sección se descri- Montes de Oca, Paraíso
10
ben los principales resultados obtenidos San Pablo,
8 San Rafael
de la consulta, a la que respondieron 42
Mora
gobiernos locales13. 6
De los gobiernos locales que respon- Alajuela,
4
dieron, 18 reportaron contar con policía Belén Garabito, San Ramón
Heredia
municipal. Las primeras policías muni- 2
cipales se crearon a mediados y finales 0
de los años noventa en Heredia y Belén
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Jun-24
(gráfico 6.18). El número de oficiales
varía significativamente, desde 52 o 50
en cantones como Heredia y Alajuela, a/ La consulta se realizó el 7 de junio de 2024 y se obtuvo la respuesta de 43 municipalidades.
hasta menos de 5 en otros cantones más Fuente: Bogantes, J., 2024 con datos de la consulta del PEN a las municipalidades en 2024.
pequeños como Flores, San Isidro o
Curridabat. Respecto a la coordinación
con policías de cantones vecinos, 22 de su esfuerzo se concentra en recuperar
los 42 municipios informaron que sí espacios públicos. Además, 35 de estas Gráfico 6.19
colaboran, mientras que los 20 restantes entidades informaron que sus acciones
indicaron que no lo hacen. La falta de también se enfocan en las oficinas de Municipalidades que cuentan
coordinación puede reducir el alcance de atención de la mujer, mientras que 31 con iniciativas propias
sus intervenciones, dado que la crimina- municipios indicaron que sus acciones relacionadas a la seguridada/.
lidad no respeta límites cantonales. incluyen iniciativas de apoyo para la bús- 2024
Las respuestas de las autoridades queda de empleo de sus habitantes.
municipales reflejan un enfoque más 23
preventivo y colaborativo en lugar de Respuesta ciudadana genera
uno punitivo o represivo. Todos los costo a los bolsillos 17
gobiernos locales que participaron en Ante estos vacíos de las respuestas esta-
la consulta indicaron que participan en tales, la ciudadanía también responde 12
espacios comunitarios donde colaboran principalmente mediante inversiones en
con vecinas y vecinos, organizaciones seguridad privada y prevención situacio-
comunales, la Fuerza Pública y el Cuerpo nal, como por ejemplo la instalación de
de Bomberos. sistemas de cámaras en sus casas, mejores
En cuanto a la organización para cerraduras, vigilancia privada de barrios, Estrategia Plan Política
enfrentar la criminalidad en sus terri- entre otros. de seguridad de seguridad de seguridad
torios, 23 de los 42 gobiernos locales La violencia le cuesta a América ciudadana ciudadana ciudadana
municipal municipal municipal
desarrollan estrategias de seguridad, 17 Latina el 3,5% de su Producto Interno
lo hacen a través de planes locales y solo Bruto, aumenta el costo de hacer nego-
a/ La consulta se realizó el 7 de junio de 2024 y
12 cuentan con una política munici- cios y debilita la seguridad jurídica para se obtuvo la respuesta de 43 municipalidades. Se
pal específica de seguridad ciudadana el sector productivo (BID, 2024). En excluyeron las respuestas de las municipalidades
(gráfico 6.19). un estudio publicado por la Cámara de Escazú, Quepos y San Carlos debido a que sus
En esas medidas, hay un enfoque claro de Comercio de Costa Rica en 2023, respuestas se contradecían.
en aspectos sociales de su población. Por encontraron que: Fuente: Bogantes, J., 2024, con datos de la con-
ejemplo, 39 municipios informaron que sulta del PEN a las municipalidades en 2024.
• El 30% de los comercios es víctima de

la delincuencia anualmente. Gráfico 6.20
• El 80% de los grandes comercios cuen- Empresas de seguridad privadas vigentes y número de agentes
tan con seguridad, sin embargo, solo inscritos. 2016-2024
el 11% de los pequeños comerciantes
emplean esta modalidad. 32.000 800
31.000 700
• 7 de cada 10 comercios cuentan con
equipo de monitoreo (100% de los 30.000
600
grandes comercios y 68% de los micro
500
Empresas
Agentes
y pequeños comercios cuentan con esta 29.000
facilidad). 400
28.000
300
• El costo promedio anual en seguridad
27.000
va desde 450.000 colones anuales para 200
las micro empresas hasta 38 millones
26.000 100
anuales para comercios de gran escala,
que involucra sistemas de monitoreo y 25.000 0
personal de seguridad. 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Número de agentes Número de empresas
Las empresas de seguridad privada lle- Fuente: Villarreal, 2024, con base en Dirección de Servicios de Seguridad Privados, del Ministerio de
garon a contabilizar en 2023 un total de Seguridad Pública.
614 y más de treinta mil agentes inscritos
en el Ministerio de Seguridad (MSP, Voces de los actores: personas expertas y se revisaron estudios
2024b; gráfico 6.20). propuestas para enfrentar la de opinión pública y literatura espe-
Un estudio realizado para el presen- violencia homicida relacionada cializada sobre buenas prácticas inter-
te informe muestra que el aumento de al crimen organizado nacionales. Las consultas permitieron
homicidios golpea sectores críticos de recopilar una gran cantidad de propues-
los aparatos productivos locales, como El objetivo central de este apartado es tas de acción, con diferentes niveles de
el comercio. Desde el punto de vista aportar insumos para un debate informa- especificidad. Debido a esta variedad,
espacial genera territorios con menor do y participativo sobre posibles solucio- se hizo necesario agruparlas en catego-
dinamismo económico, pues la actividad nes a la creciente escalada de inseguridad rías temáticas para su posterior análisis.
comercial y, con ella, muchas oportu- y violencia homicida vinculada al crimen Se utilizó la propuesta de equipo del
nidades de empleo, se desplaza a otras organizado. La principal fuente de infor- Laboratorio de Análisis de la Violencia
zonas que resultan beneficiados de esta mación proviene de las actividades de (LAV) de la Universidad del Estado
migración, con lo cual se crean con- consulta y deliberación participativa en de Río de Janeiro, Brasil, con crite-
diciones propicias para una ampliación varias comunidades del país mediante la rios explícitos de clasificación (Cano
de las brechas territoriales en desarrollo metodología de grupos focales. Este tipo y Rojido, 2016 y 2024). Consta de 12
humano. de ejercicio permite realizar discusiones, dimensiones desagregadas por tipo de
escuchar a los actores directamente invo- programas y una valoración sobre el
lucrados o afectados por la inseguridad y impacto que han tenido (positivo, pro-
explorar, ya no la dimensión o causas del metedor, no conclusivo, negativo, o sin
fenómeno (analizadas previamente), sino efecto)14 de acuerdo con la evidencia
las soluciones que se proponen desde la internacional disponible.
experiencia en la primera línea de acción Esta sección presenta un resumen de
LOS IMPACTOS ECONÓMICOS para detener y revertir las tendencias de los resultados obtenidos a partir de los
DE LA VIOLENCIA la violencia homicida y abordar las con- grupos focales (6), las investigaciones
véase el capítulo 3 de este informe y diciones que las impulsan. En estas con- elaboradas para este capítulo (5), las
Vargas et al., 2024 en sultas participaron personas que trabajan entrevistas a profundidad con perso-
www.estadonacion.or.cr en instituciones públicas o son miembros nas expertas (14) así como una serie
de la comunidad organizada. de eventos públicos relacionados con
Además de los grupos focales, se rea- esta materia tanto dentro como fuera
lizaron entrevistas a profundidad con del territorio nacional (5). Finalmente,
se sistematiza un conjunto de buenas

prácticas internacionales extraídas de Gráfico 6.21
los estudios de Cano y Rojido (2016 y Medidas más urgentes para combatir la inseguridad ciudadana,
2024), el banco de prácticas del Banco
según las personas consultadasa/. 2022
Interamericano de Desarrollo, entre otra
literatura revisada (Salazar y Madrigal, Aumentar número de efectivos
2024a). de la Fuerza Pública
Mejorar la capacitación de autoridades
Prioridades de intervención
Medidas socioeconómicasb/
según la opinión pública
La Encuesta Nacional de Seguridad Medidas legislativasc/
Ciudadana en Costa Rica del PNUD del Otrasd/
2022, año en que se dispararon los indi-
Reestructurar la policía
cadores de violencia homicida a niveles
históricos, indagó sobre la opinión de las Mejorar liderazgo de las jerarquías
personas en torno a las medidas urgentes
Mejorar la coordinación de las instituciones
para combatir la inseguridad ciudadana
(gráfico 6.21). Los dos elementos más Aumentar el presupuesto de seguridad
mencionados por las personas encuesta- Apoyar la organización comunitaria
das se centraron en la capacidad policial
Acabar con la corrupción
de respuesta: aumentar efectivos en la
Fuerza Pública y mejorar la capacitación Acabar con el narcotráfico
en las autoridades. Aunque en tercer y Controlar migración
cuarto lugar aparecen medidas socioeco-
nómicas y de carácter legislativo, el resto Abrir más cárceles
de los temas señalados siguen muy enfo- 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
cados en la respuesta institucional a la
violencia: reestructuración de la policía, a/ Se excluyen las no respuestas (NR).
liderazgo, coordinación entre las institu- b/ Incluye generar empleos, mejorar el sistema educativo y crear oportunidades, ayudas a los jóvenes.
c/ Incluye mejorar, reformar, actualizar, modificar las leyes actuales e implementarlas adecuadamente.
ciones con competencias en materia de
d/ Incluye las medidas mencionadas con menos de 1%.
seguridad ciudadana. Llama la atención Fuente: Bogantes J., 2024, con datos de la Encuesta Nacional de Seguridad Ciudadana en Costa Rica,
el hecho de que ni el control de la migra- del PNUD.
ción ni la apertura de cárceles tienen peso
dentro de las principales medidas urgen-
tes, aunque a veces son temas que atraen de ellos con las mesas de articulación de
atención mediática. “Sembremos Seguridad” fuera del Valle PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
Según los sondeos realizados en el Central15 y dos talleres con personas de
marco de la Estrategia de Sembremos la academia y especialistas en San José. El SISTEMATIZACIÓN DE LOS
Seguridad, las comunidades mencionan objetivo fue identificar, desde las comu- EJERCICIOS DE CONSULTA
como factores de riesgo social principales nidades y actores relevantes, posibles pro- véase Bogantes, C. 2024 en
el consumo de drogas y alcohol, la defi- puestas de intervención. www.estadonacion.or.cr
ciencia en el alumbrado público, la falta En esos talleres se aplicó la metodología
de inversión social, los bares clandestinos de los grupos focales y, en particular, una
y la falta de trabajo, entre otros (MSP, técnica llamada Juicio grupal ponderado. En los talleres se plantearon inicial-
2024 b). Esta técnica implica un proceso sistemá- mente 141 propuestas, aunque la mayoría
tico para identificar ideas, priorizarlas de ellas no fueron priorizadas por las
Mesas intersectoriales priorizan y, finalmente, deliberar sobre su impac- personas participantes. Sin embargo, en
coordinación interinstitucional, to, viabilidad y apoyo político. Durante todos los grupos, las seis propuestas más
prevención social y el ejercicio de cocreación de soluciones, destacadas fueron bastante similares, a
reforzamiento de policía una premisa planteada desde el inicio pesar de las diferencias en su redacción
Un segundo método para levantar es que las personas plantearan medidas (gráfico 6.22).
información sobre las posibles solucio- tomando como premisa la existencia de En primer lugar, se propuso el fortale-
nes a la escalada de violencia homicida un Estado democrático de derecho y con cimiento de las instituciones de seguridad
relacionada con el crimen organizado respeto a los derechos humanos que es el mediante una mayor coordinación inte-
fue la realización de seis talleres, cuatro vigente en Costa Rica. rinstitucional y el aumento de capacidades.
Gráfico 6.22
Ranking de propuestas para reducir la violencia homicida según prioridad global, importancia,
viabilidad y apoyo político, emitidas en juicios grupales ponderados con la notaa/
1 Seguridad como tema transversal en el Estado

2 Oportunidades laborales para jóvenes
3 Financiamiento Estrategia Sembremos Seguridad
4 Fortalecer cuerpos policiales y Ministerio Público
5 Cultura de paz
6 Recreación, deporte y espacios públicos
7 Capacitación técnica enfocada en economía local
8 Sistema unificado de control de armas y explosivos
9 Políticas de empleabilidad para Puntarenas y Limón
10 Aumentar inversión social con enfoque territorial
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Prioridad global Importancia Viabilidad Apoyo político
a/ Las propuestas se presentan tal cual fueron planteadas y votadas en las sesiones realizadas, no tienen una redacción distinta ni ediciones para respetar la
participación de las personas. Por eso algunas pueden ser similares o contener imprecisiones.
Fuente: Vargas Cullell y Gómez Campos, 2024 con base en la información de los juicios grupales ponderados realizados para este Informe.
Las sugerencias incluyeron una amplia social, la carencia de vivienda digna y de valores desde la niñez, es decir, en
gama de aspectos, desde la revisión de la falta de oportunidades de empleo. Se la prevención temprana de la violencia.
competencias policiales hasta la mejora sugirió un enfoque territorial que aten- También, desde la perspectiva de la for-
en el acceso a datos e inteligencia para la diera las necesidades y demandas de las mación a los y las jóvenes, el desarrollo
toma de decisiones, descentralización de localidades. Se mencionó aumentar los de competencias técnicas y valores para
recursos, uso de tecnologías, disponibili- apoyos de becas, mayor promoción del lograr mejores niveles de empleabilidad
dad de patrullas, equipamiento adecua- deporte, espacios públicos con propósito y oportunidades de mantenerse fuera del
do, y la necesidad de recursos financieros y acompañamiento de instituciones para crimen organizado.
y profesionales suficientes. Se reiteró que su buen uso, programas de salud para Más allá de las calificaciones más altas,
la Fuerza Pública enfrenta serias limita- evitar el consumo de alcohol y drogas, se tomaron en cuenta las 12 solucio-
ciones para reaccionar oportunamente, apoyos económicos y empleabilidad de nes que recibieron una votación durante
pues debe cubrir extensos territorios con familias en riesgo. Muchas de estas suge- estos talleres (las primeras 3 de cada
escasos recursos, incluyendo patrullas en rencias tienen un enfoque específico para grupo), organizadas según los criterios
mal estado. niñez y adolescencia, debido a su mayor de Cano y Rojido (cuadro 6.3). Este aná-
En segundo lugar, las personas par- vulnerabilidad. lisis de correspondencia muestra que las
ticipantes mencionaron soluciones pro- En un tercer lugar, se plantearon medi- sugerencias de las personas sí encuentran
pias de la prevención social primaria, das relacionadas con la educación. Se un correlato parcial en la literatura espe-
dirigidas a combatir factores de carácter subrayó la importancia de incorporar cializada. No obstante, la gran mayo-
estructural como la pobreza, la exclusión la enseñanza de una cultura de paz y ría se ubica en la categoría de “efecto
Cuadro 6.3
Correspondencia de las doce prioridades de los grupos focales con los efectos de programas
similares, según las dimensiones y el efecto señalado por Cano y Rojidoa/
Efecto Efecto Efecto Efecto

Medidas Positivo Prometedor no conclusivo Sin efecto contrario
Fortalecer capacidades de inteligencia policial y Ministerio Público. Mejora Mejora sistemas
investigación de información
policial
Potenciar la cultura de paz en poblaciones jóvenes. Programas
sociales y
culturales
Crear sistema unificado de control de armas y explosivos en el Limitar posesión Limitar posesión Entrega de
país. de armas de armas armas
Políticas de empleabilidad focalizadas en cantones de Puntarenas Transferencias
y Limón. condicionales
Aumentar la inversión social con enfoque territorial. Transferencias
condicionales
Programas socioeducativos sobre temas en contra de la violencia Programas
simbólica sociales y
culturales
Educación para la no violencia con apoyo psicológico a familias y Programas
herramientas en el sistema educativo. sociales y
culturales
Promover espiritualidad e instituciones que la promueven.
Prevención situacional en áreas de riesgo Creación espacios
públicos vigilados
Atacar los capitales, la ruta del dinero del crimen organizado.
Prevenir social recreación, deporte, promoción de la salud y Programas
espacios públicos, libres de drogas y alcohol. sociales y
culturales
Crear marcos legales e institucionales y alianzas para recuperar
patrullas dañadas
a/ Las propuestas se presentan tal cual fueron planteadas y votadas en las sesiones realizadas, no tienen una redacción ni ediciones para respetar la parti-
cipación de las personas. Por eso algunas pueden ser similares o contener imprecisiones. En blanco están las casillas en las que no pudo establecerse una
correspondencia expresa entre la medida recomendada en los juicios grupales y los efectos documentados de programas similares establecidos por Cano y
Rojido (2014).
Fuente: Villareal, 2024, con base en Cano y Rojido, 2014 y resultados de juicios grupales ponderados realizados para este informe.
no conclusivo”, lo cual significa que su calidad del sistema educativo o promover político. Entre ellas están la reactivación
implementación no está claramente rela- una cultura de paz hasta otras suge- laboral para preadolescentes y adolescen-
cionada con una mejora importante de la rencias más acotadas a temáticas como tes, en particular en vacaciones del sis-
seguridad ciudadana, según las eviden- la violencia de género, el consumo de tema educativo; la inclusión de estudios
cias recopiladas para Latinoamérica. En alcohol y drogas, la seguridad privada, la teológicos o de la Biblia en el sistema
estos casos, puede colegirse que el diseño, justicia criminal, la participación comu- educativo y el control de censura o selec-
implementación y monitoreo posterior nitaria, entre muchas otras. Se recomien- ción de programas o series enfocados en
de los resultados obtenidos con la apli- da consultar la ponencia que sistematiza la violencia y el narcotráfico, violencia
cación de esas medidas será crucial para este ejercicio para un mayor detalle que simbólica, mediante el empoderamiento
determinar sus efectos específicos sobre escapa de los alcances de este capítulo de la Oficina de Censura. La imple-
la reducción de la violencia homicida. (Bogantes, C., 2024). mentación de estas medidas requeriría
La diversidad de las propuestas recopi- Asimismo, algunas propuestas recibie- una cuidadosa revisión previa para evitar
ladas en los talleres constituye un insumo ron alto apoyo durante las votaciones, acciones que puedan tener roces con el
valioso, que abarca desde medidas de pero que luego no fueron bien evaluadas marco de garantías y derechos vigente
carácter más general como mejorar la en términos de su viabilidad y apoyo en el país.
Intervenciones prioritarias territorios, así como la conformación y Asimismo, es urgente priorizar el tra-
deben atacar los factores de evolución de los grupos criminales, ya bajo interinstitucional en los terri-
inseguridad con una secuencia que el crimen organizado se caracteriza torios con las tasas de homicidios más
temporal que asegure por una creciente modernización de las altas, tanto los que históricamente man-
sostenibilidad armas y modelos de operar. tienen esta problemática como también
Una segunda fuente para identificar La concentración de la presencia aquellos que más recientemente llegaron
propuestas que permitan enfrentar la policial en “puntos calientes” es una a esta situación. Esta focalización se debe
violencia homicida asociada al crimen medida que se ha utilizado ampliamente hacer al mismo tiempo que un monito-
organizado proviene de una sistemati- para el combate del crimen organizado. reo del comportamiento de los indicado-
zación de literatura especializada en el No obstante, la literatura y los expertos res trazadores de la violencia social, ya no
tema (Salazar y Madrigal, 2024). Esta enfatizan que debería estar acompañada solo en lugares muy peligrosos sino tam-
revisión tiene como fin relacionar las de acciones preventivas para ofrecer solu- bién en aquellos que pueden presentar
ideas sugeridas en los talleres y evaluar ciones que incidan en el bienestar y sean indicios de vulnerabilidad o empeora-
su grado de relación con los factores que, sostenibles en el largo plazo (Vargas et al. miento, que por sus características socia-
según esa literatura, inciden en las diná- 2024). Más allá de imponer “mano dura”, les, geográficas y económicas podrían ser
micas de violencia homicida y que fue- o la militarización de ciertas zonas, la potenciales zonas de alta incidencia de
ron analizados en secciones previas. Este solución a largo plazo debe sustentarse violencia homicida en el mediano plazo.
apartado también incluye las sugerencias en la generación de oportunidades para Esto implica el análisis, por ejemplo, de
derivadas de la consulta directa en entre- las personas que habitan en estos terri- los cambios en el mercado de consumo de
vistas a profundidad16, con personas en torios (recuadro 6.3 que se presenta más drogas a lo interno del país.
cargos públicos, academia, sector privado adelante), que son “puntos calientes” de Tanto la revisión de la literatura espe-
y sociedad civil. pobreza y desigualdad antes que “puntos cializada como las entrevistas a expertos
El abordaje se presenta en tres escena- calientes” de criminalidad (Vargas et al, sugieren una intervención focalizada en
rios: a corto, mediano y largo plazo. Se 2024). la población joven, con el objetivo de
muestran puntos medulares en los cua- Es fundamental que la respuesta del rescatar a quienes ya están en redes crimi-
les las intervenciones públicas deberían estado no se limite exclusivamente al nales y apoyar a quienes estén en riesgo
trabajar y que conjugan gran parte de las fortalecimiento de las fuerzas policiales. social. Las intervenciones deben incluir
propuestas derivadas de los ejercicios de Se subrayó la necesidad de complementar a los entornos familiares y comunita-
consulta, con las voces de las personas ese fortalecimiento con una evaluación rios. Estas intervenciones deben incluir
especialistas y literatura especializada. rigurosa de la efectividad y pertinencia los entornos familiares y comunitarios y
de las estrategias desplegadas con el fin deben realizarse de manera coordinada,
Importancia en el corto plazo de de alcanzar el control de los territorios. para que los programas del Estado actúen
la asignación presupuestaria y la En esto tiene que haber un registro cui- de forma conjunta y prevengan el ingreso
focalización territorial dadoso sobre los proyectos en los que de jóvenes en la delincuencia organizada.
La crisis homicida exige un accionar el se invierten recursos para prevenir los La ampliación de oportunidades de edu-
en corto plazo para, al menos, contener homicidios y medir los efectos que tienen cación formal y vocacional, junto con la
su crecimiento (diagrama 6.6). En este estas intervenciones sobre la población. generación de habilidades laborales, es
escenario, las medidas inmediatas se rela-
cionan con el fortalecimiento a nivel
presupuestario de los cuerpos policia- Diagrama 6.6
les. Tanto la literatura como las personas
expertas consultadas señalan que este es Propuestas de corto plazo para enfrentar la violencia homicida
un actor relevante en las intervenciones,
por lo que debe contar con recursos Recursos para policías Priorización territorial
suficientes (humanos, equipamiento y Equipamiento Monitoreo permanente
condiciones laborales) acordes con el reto
que significa la lucha contra la delin- Tecnologías Foco en jóvenes en riesgo
cuencia y el crimen en la actualidad. La Evaluación de estrategias Control de consumo
y venta de drogas
transnacionalización del crimen requiere
que las fuerzas policiales cuenten con la
Cruces de bases de datos
capacidad de comprender el fenómeno
desde un escenario geopolítico, y que, Capacidades de análisis e investigación académica
en materia tecnológica, estén capacita-
dos, y tengan disponibilidad y domi- Información para inteligencia policial
nio de herramientas para monitorear los Fuente: Villarreal, 2024 con base en juicios grupales ponderados, realizados para este informe.
crucial. Para ello, es necesario estable- mediano plazo. Ese es el caso de reformas de crímenes complejos. La formación y
cer alianzas entre actores comunitarios, legales e institucionales cuyos efectos, de retención de un recurso humano capaci-
instituciones públicas y empresas priva- ser positivos, no serán evidentes ante las tado y con experiencia, sujeto a controles
das, que ofrezcan empleos dignos tanto urgencias de la crisis actual. de calidad, es crucial para mejorar la
para las personas jóvenes como para sus En este nivel de reformas más genera- persecución penal.
familias. les, se propone iniciar una discusión para Un tema clave señalado en la literatura
Las personas entrevistadas señalaron la mejorar el funcionamiento del sistema especializada y las entrevistas a expertos
urgente necesidad de mejorar la calidad de justicia en el país. Según las opinio- fue la recuperación de capitales del cri-
y disponibilidad de la información. nes recabadas el sistema actual no res- men organizado. Hay acuerdo en que la
Ello requiere fortalecer la inteligencia ponde a las dinámicas del crimen orga- persecución del dinero es clave para debi-
policial y la planificación de las interven- nizado, pues es lento e ineficiente. Ello litar la delincuencia. Por ello se requieren
ciones, así como su evaluación. Aunque reduce la confianza de la ciudadanía en la reformas legales y una mejor capacidad
ha habido esfuerzos para centralizar la capacidad de las instituciones para resol- policial y de investigación en la PCD y
información que genera el sector insti- ver la inseguridad pública. Actuar en en el Ministerio Público para localizar,
tucional de seguridad, no han tenido este frente es de gran importancia pues incautar y administrar los bienes y capi-
éxito, como por ejemplo el caso de la los estudios en la región muestran que tales recuperados de actividades ilícitas.
herramienta Datapol. La recolección de las altas cifras de impunidad en América Se mencionó que, en la actualidad, la
datos en campo debe profesionalizarse Latina están aparejadas con un debilita- Asamblea Legislativa está pendiente de
para permitir la alimentación de bases miento y pérdida de legitimidad del siste- aprobar la ley de extinción de dominio.
de datos con potencial de procesamiento ma de justicia en los países (Universidad No obstante, no hubo acuerdo sobre la
estratégico, en tiempo real y de cruces de Vanderbilt, 2024). necesidad de esta pieza de legislación,
con otras variadas fuentes. Además, se Las modificaciones son indispensables pues algunas personas consideran que
requiere la capacitación y profesionaliza- en las diversas fases del sistema penal, otras herramientas legales ya existentes se
ción de las entidades encargadas de aná- desde los canales de denuncia e investi- pueden aprovechar mejor. Otras medidas
lisis criminal, especialmente de las direc- gación hasta el juicio y la ejecución de la puntuales son la regulación de las mone-
ciones regionales de la Fuerza Pública. pena. Por un lado, se señala la necesidad das virtuales, por ejemplo, mediante un
El uso de nuevas tecnologías, entre de que el sistema cuente con equipos impuesto y la eliminación del uso de
ellas los grandes conjuntos de datos (Big de investigación especializados sobre los efectivo para comprar carros o casas.
Data), ofrecen la oportunidad de comba- escenarios internacionales del crimen A mediano plazo, se planteó también
tir el crimen oportunamente e identificar organizado, para comprender el fenó- la reforma a las policías. Hubo un seña-
sus principales desencadenantes. Desde meno y ajustar las acciones que realiza el lamiento de que el modelo policial está
el punto de vista preventivo, esta infor- país. En este sentido, un aspecto a traba- agotado, pero no hubo consenso entre las
mación podría utilizarse para compren- jar en el mediano plazo es la capacidad personas consultadas sobre la forma de
der los patrones de comportamiento y las de investigación judicial, con énfasis en la reestructurarlo. La dispersión de las fuer-
razones que llevan a las personas a delin- recaudación de pruebas y esclarecimiento zas policiales tiene un origen histórico
quir, facilitando soluciones más efectivas, de los homicidios con la que cuenta el relacionado con la creación de un sistema
como el análisis de datos provenientes país, dado que cada vez son más sofistica- de pesos y contrapesos para evitar la cen-
de redes sociales (Vargas et al., 2024). dos. Es una preocupación de las personas tralización del poder en una sola entidad,
Finalmente, se destacó la importancia consultadas que el crimen organizado lo que ha sido un mecanismo eficaz para
de fomentar la investigación académi- penetre el sistema de justicia, por lo que proteger la estabilidad democrática. No
ca en el área de seguridad ciudadana, se sugiere reforzar las herramientas de obstante, esta dispersión ha generado
mediante estímulos para tesis, alianzas integridad y combate a la corrupción dificultades de coordinación y una utili-
con universidades y centros de investiga- interna para “blindar” el proceso, sobre zación subóptima de los escasos recursos
ción nacionales e internacionales, con el todo a nivel penal. disponibles. Se propuso un modelo más
fin de compensar la ausencia de un cen- En el caso del Ministerio Público se flexible, sin centralizar las fuerzas de
tro permanente de estudios en seguridad destacó la necesidad de diseñar una polí- seguridad, pero que simplifique su orga-
en el país. tica de persecución penal basada en una nización en tres niveles: local, regional y
lectura estratégica -y no casuística- de la nacional, manteniendo a la policía judi-
Importancia en el mediano plazo problemática de violencia homicida liga- cial, y mejorando su articulación y efica-
de la reforma institucional para da al crimen organizado, utilizando la cia. Asimismo, se subrayó la importancia
fortalecer la respuesta pública información de distintos entes y un aná- de fortalecer la relación entre los cuerpos
Un subconjunto de las propuestas lisis comprensivo. La especialización por policiales y las comunidades, a través de
recopiladas sugiere cambios en la organi- tipos de delitos es muy importante, pero programas preventivos.
zación institucional o políticas públicas también el trabajo conjunto de varias Otro tema específico que surgió fue
que, claramente, tendrán resultados en el fiscalías especializadas cuando se trata la revisión de las competencias que tie-
nen los diferentes cuerpos policiales

sobre todo en materia de investigación. Recuadro 6.2
Actualmente, solo la PCD y la policía
Racionalización de la “comisionitis” en el sector seguridad
de migración tienen esta competencia,
mientras que la fuerza policial a cargo del
Poder Ejecutivo desarrolla solo labores en diferentes mesas para propósitos muy
Las personas involucradas en temas de
de tipo administrativo como la vigilancia seguridad, tanto el personal de las institu- similares. La mayoría son de carácter con-
y la aprehensión en caso de flagrancia. Se ciones públicas como las representaciones sultivo y no hay un seguimiento de lo que
señaló que podría ser necesario revisar de la sociedad civil, hicieron un llamado sucede en estos espacios. Estos vecinos
esta estructura para dotar de mayores a realizar un proceso de revisión y reduc- y vecinas, además, tienen la dificultad de
competencias a estas policías. No obstan- ción de distintos espacios de consulta que sacar tiempo de su trabajo u obligaciones
te, en el taller de consulta con personas, existen. Algunos alcaldes y alcaldesas diarias para atender estas convocatorias en
fue señalado que cualquier cambio debe mencionaron que sus agendas se encuen- horario laboral. Usualmente, los liderazgos
efectuarse con precaución, pues las poli- tran saturadas de reuniones en espacios comunales recaen en un grupo pequeño de
cías del Poder Ejecutivo no garantizan la intersectoriales, las cuales les es imposible personas, que debe atender todas las con-
atender en su totalidad, porque para hacer- vocatorias tanto del comité de deportes, los
independencia con respecto a eventuales
lo debían abandonar sus otras funciones. consejos sociales, comisiones municipales,
intereses políticos que una investigación de la Fuerza Pública, del Poder Judicial,
Una alta jerarca municipal mencionó que
criminal requiere. Además, los recursos había enlistado todas las comisiones que entre otras. Muchas de estas reuniones tie-
serían insuficientes para una función tan tenían que atender como gobierno local nen relación una con otra, pero los que las
especializada y costosa, lo cual podría y sumaban más de 80, en muy diversos convocan no se comunican.
comprometer otras labores esenciales que temas desde emergencias hasta asuntos
estas policías realizan. administrativos. Señalaba a que recibía El reto de la gobernanza del sector seguri-
Otra propuesta de acción en el media- reclamos por no atender todas las reunio- dad pasa por diseñar una estructura más
no plazo fue la reestructuración del nes, pero a veces con desconocimiento simple y efectiva que reduzca la alta dedi-
sector institucional encargado de la de la cantidad que hay y el panorama cación de muchas personas para atender
seguridad pública. Dado que la proble- completo. De la misma manera opinaron decenas de comisiones, muchas sin resul-
otros representantes institucionales, como tados concretos. Además, debe fomentar
mática de seguridad es multidimensio-
del Poder Judicial, INAMU o IMAS, que mayor participación efectiva de la ciudada-
nal, existen más de una docena de actores nía y la institucionalidad local.
también reciben múltiples demandas para
clave con potestades para intervenir, cuya atender reuniones intersectoriales.
articulación requiere una robusta recto-
ría para promover la intervención inte- Participantes comunitarios en los talleres Fuente: Elaboración propia con base en los
rinstitucional efectiva, en un contexto de fueron enfáticos en señalar que las insti- talleres de consulta con las mesas de trabajo
poco o nulo crecimiento presupuestario. tuciones no se coordinan y los convocan del proyecto Sembremos Seguridad.
En la actualidad, el Ministerio de Justicia
y Paz es, formalmente, el ente rector; sin
embargo, tiene limitados alcances sobre
otras entidades que tienen un peso y ciarios debe fortalecerse mediante la edu- invertir en las facilidades de las cárceles y
especialización mayor en el tema. cación y preparación. Las medidas para que las personas privadas de libertad ten-
Un asunto prioritario es la transferencia promover la educación formal y vocacio- gan mejor calidad de vida (Vargas, et al.
de información entre instituciones para nal y la formación para el trabajo en las 2024). El seguimiento a las personas que
que se realimenten entre ellas con sus cárceles deben contar con un modelo que salen del sistema penitenciario es de gran
bases de datos disponibles y así mejorar sea sostenible, evaluable y con alianzas importancia para evitar la reincidencia,
sus capacidades de inteligencia. La actual con actores estratégicos. de tal forma que se cumpla realmente con
política pública esboza un modelo de Una revisión de experiencias demues- las funciones de rehabilitación y readapta-
gobernanza del sector según la cual la res- tra que las personas que se cuentan con ción social de quienes han cometido deli-
ponsabilidad superior recae en el Consejo oportunidades laborales reducen su inci- tos (prevención terciaria) (diagrama 6.7).
de Seguridad Nacional y luego se deriva a dencia en el crimen y tienen mayor pro-
tres niveles inferiores de consejos y comi- babilidad de emplearse y obtener ingresos Importancia en el largo plazo
tés con distintas funciones especificadas más altos una vez que salen de la cárcel. de las políticas sociales y de
en el documento (recuadro 6.2). Adicionalmente, estas medidas tienen el desarrollo productivo
Reformar el modelo carcelario del país potencial de reducir el costo de la factura La violencia homicida tiene causas
es otra de las medidas sugeridas en la carcelaria, ya que las personas privadas de profundas que requieren soluciones
consulta con personas expertas y avalada libertad destinan parte de sus ingresos a complejas a largo plazo, capaces de alte-
en la literatura especializada. La función su manutención en el sistema. También, rar los factores económicos y sociales
de resocialización de los centros peniten- permitiría contar con más recursos para en los que se originan los homicidios.
El centro educativo tiene un potencial

Diagrama 6.7 de construir “comunidad” alrededor no
Propuestas de mediano plazo para enfrentar la violencia homicida solo de temas académicos, sino además
deportivos y culturales. Todo ello implica
Reforma penal Reforma a policías mejoras importantes en la calidad de la
educación y de la infraestructura, que pue-
Investigaciones complejas Revisión de modelo disperso den implementarse de manera escalonada
Política persecución Fiscalía Cercanía con comunidad priorizando los lugares más inseguros.
Una consideración señalada en las
Recuperación de activos Competencias
entrevistas con personas expertas y en la
Ley de Ejecución de la pena literatura especializada es que los incen-
tivos para el surgimiento y operación
de grupos criminales no tienen solo a la
Revisar rectoría y trabajo interinstitucional Educación formal
y vocacional exclusión social como origen. También
Transferencia de información pueden ser de tipo económico y cultural.
Oportunidades laborales Para atender a las motivaciones econó-
Racionalizar comisiones durante y después
micas, es clave generar oportunidades
Gobernanza del sector seguridad Modelo carcelario laborales para los grupos o comuni-
dades con muy bajos niveles de ingre-
Fuente: Villarreal, 2024 con base en juicios grupales ponderados, realizados para este informe. so y educativos, lo que les deja pocas
posibilidades de contar con empleo de
Estos factores aumentan la probabilidad la población sigue siendo fundamental. calidad. Por ejemplo, en grupos de pesca-
de que las personas incurran en violencia Es esencial crear condiciones socioeco- dores en zonas costeras o entre jóvenes en
o que el crimen organizado se consolide, nómicas más equitativas que contrarres- cantones con menor nivel de desarrollo
e incluyen estructuras sociales y caracte- ten las motivaciones de los individuos humano, la vinculación con organizacio-
rísticas del entorno territorial que, con el a participar en actividades delictivas. nes criminales puede percibirse como la
tiempo, llevan al homicidio como medio Los factores causantes de la violencia única vía de subsistencia.
de resolución de conflictos o demos- homicida no son solo competencia de las En el ámbito cultural, las motivaciones
tración de poder. Estos factores están policías, sino de un amplio conjunto de pueden estar mediadas por el reconoci-
ligados a la segregación de las ciudades, instituciones responsables de desarrollar miento social y el sentido de pertenencia.
el desempleo persistente, los patrones de acciones en educación, trabajo, salud, Por ello, es necesario generar líneas de
crecimiento económico y las construccio- deportes, cultura y recreación. En su investigación orientadas a conocer el
nes culturales relacionadas con el crimen conjunto, pueden evitar que poblaciones autoconcepto que construyen, parti-
organizado. o zonas vulnerables se dediquen a la cularmente las y los jóvenes, a partir de
A la multicausalidad de estos factores delincuencia. las prácticas asociativas que establecen
se agrega el hecho de que se desarro- En esta línea, el fortalecimiento del en entornos de violencia, el imaginario
llan en distintas escalas espaciales: la sistema educativo tiene un papel funda- colectivo del que participan, los modelos
dimensión local, nacional e internacio- mental. Por un lado, lograr la inclusión de representación social que construyen
nal. Por tanto, las medidas o acciones universal de la niñez y los jóvenes hasta y su afinidad con éstos (Navarro Pérez y
en el largo plazo son aquellas que van a la finalización de sus trayectorias educa- Pastor Seller, 2018).
establecer una hoja de ruta para el accio- tivas en secundaria implica remover las Crear o fortalecer mecanismos
nar de la institucionalidad pública, sobre barreras de acceso y apoyar en los casos sociales que rompan la normalización
todo mediante el abordaje de factores de más vulnerables con becas, transporte y de la violencia en las relaciones inter-
tipo estructural. Los objetivos de largo alimentación, especialmente en las zonas personales que caracteriza a la sociedad
plazo, sin embargo, son tareas que deben donde hay más deserción o bajos rendi- actual es una tarea altamente prioritaria.
diseñarse e implementarse pronto, aun- mientos y ausentismo. Ello ha sido seña- Es indispensable cuestionar y resignificar
que sus resultados se vean más adelante. lado reiteradamente por los Informes del la violencia letal como una posible vía de
Postergar esas tareas aduciendo que no Estado de la Educación (PEN 2019, 2021 control y resolución de conflictos en las
son urgentes es renunciar a la posibilidad y 2023). Por otro lado, la educación debe relaciones sociales. Es necesario, además,
de tener mejores escenarios de seguridad integrar habilidades y conocimientos que crear contrapesos que prevengan o impi-
en el futuro. alimenten una cultura de legalidad, de dan la “importación” desde otros países
En cuanto a la desigualdad social, la resolución pacífica de conflictos y que de la región de métodos de ajusticiamien-
implementación y evaluación de políticas preparen a la juventud con herramientas to e intimidación cada vez más crueles y
públicas que atiendan el acceso a servi- para la convivencia social, sobre todo que presentan la violencia como práctica
cios y condiciones de vida digna para en aquellos contextos más deteriorados. común en diferentes esferas.
Se debe trabajar desde la perspectiva y el tope de la regla fiscal, que dificulta el En América Latina existe una amplia
de la coproducción de la seguridad con uso en las entidades encargadas. Además, diversidad de iniciativas; sin embar-
las comunidades, de tal manera que se el MEP, el Ministerio de Justicia y Paz, go, para efectos de esta investigación,
garantice la participación efectiva de la universidades, gobiernos locales, y otras la revisión se enfocó en aquellas que
ciudadanía en la generación de proyectos entidades deberían estar mucho más cuentan con evidencia científica sobre
a nivel local. Si bien esto puede no tener involucradas y articuladas en este tema, su incidencia en la problemática de la
una incidencia directa en la reducción del desde la prevención hasta el tratamiento. violencia homicida, ya sea a nivel de
crimen organizado, sí contribuye a aten- Las alianzas con ONG especializadas y impactos o resultados constatables. En
der la delincuencia común y a generar sector privado son clave para dar apoyo a términos generales, se identificaron 19
lazos sociales en las comunidades para estas intervenciones en materia de lucha intervenciones que cumplían este criterio
la integración y regulación social de sus contra las drogas (diagrama 6.8). de selección.
habitantes.
Finalmente, se señala la necesidad de Buenas prácticas para en-
discutir sobre la política de lucha con- frentar la violencia homicida PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE
tra las drogas en un contexto democrá- relacionada con el crimen
tico, un tema que genera diversas visiones organizado BUENAS PRÁCTICAS
y poco acuerdo. Ello incluye desde discu- EN SEGURIDAD
tir la posibilidad de la despenalización Salazar y Madrigal (2024a) revisaron véase Salazar y Madrigal, 2024a en
del cannabis hasta tratar del problema las iniciativas existentes en América www.estadonacion.or.cr
como una epidemia de salud pública. Latina y Costa Rica de estrategias, polí-
El cumplimiento del Plan Nacional ticas, programas o acciones implemen-
sobre Drogas, Legitimación de Capitales tadas para el abordaje de la violencia Un primer hallazgo es que pocas ini-
y Financiamiento del Terrorismo y la para complementar los resultados de los ciativas se han sometido a evaluaciones
Estrategia Nacional sobre Drogas y procesos de deliberación y consulta reali- en general y aun menos en el impacto
Delitos asociados dependen del fortale- zados en la preparación de este capítulo. de su incidencia para enfrentar la pro-
cimiento de instituciones clave como el En esta sección se mencionan hallazgos blemática. Brasil, El Salvador, México y
ICD, PCD, IAFA. Las personas men- relevantes de las investigaciones realiza- Honduras son los países con más accio-
cionaron las dificultades presupuestarias das por Cano y Rojido, (2018) y Cano et nes desarrolladas en los últimos años
que estas entidades han experimentado al. (2024), la Plataforma de Evidencias para reducir la violencia homicida aso-
en los últimos años. Se indicó, en par- en Seguridad y Justicia que desarrolló ciada al crimen organizado. Sin embar-
ticular, que los dineros incautados del el Banco Interamericano de Desarrollo go, pocas de estas acciones cuentan con
crimen organizado que deben ser orien- (BID) y Homicidios Latam (2018) sobre evaluación de impacto. Por ejemplo,
tados a esta lucha tiene una serie de res- las estrategias identificadas para el perio- de 19 intervenciones inventariadas por
tricciones como la presupuestación anual do 2000-2023. Homicidios Latam (2018) en Brasil solo
en cinco se realizó una evaluación de
impacto (cuadro 6.4).
Diagrama 6.8
En las experiencias
Propuestas de largo plazo para enfrentar la violencia homicida latinoamericanas predomina
la prevención terciaria
Reducir desigualdad Cultura de paz La mayoría de las intervenciones ana-
Investigar sobre los imaginarios lizadas por Salazar y Madrigal (2024a)
Acceso a servicios
de la juventud como buenas prácticas regionales tra-
Calidad de la educación Ruptura normalización de la bajan en el nivel de prevención tercia-
violencia
Empleabilidad Coproducción con las comunidades ria. En total, 10 de las 19 iniciativas
inventariadas centran sus actividades en
investigación criminal, control de armas
Discusión despenalización y en el consumo de alcohol. Predominan
Tratamiento desde la salud pública aquellas relacionadas con el control de
posesión de armas (4), el consumo de
Mejora de capacidades
alcohol (2), la investigación criminal
Política de lucha contra las drogas (2), las intervenciones policiales (2) y las
garantías en el proceso penal (1).
Dentro del ámbito de la prevención
Fuente: Villarreal, 2024 con base en juicios grupales ponderados, realizados para este informe. terciaria se ubican iniciativas como Paz y
que abordan factores estructurales con

Cuadro 6.4 participación de las comunidades como
Experiencias latinoamericanas en prevención de homicidios actores centrales para el logro de los obje-
seleccionadas, según tipo de prevención tivos son aún menos frecuentes. Se trata
de intervenciones que expanden princi-
Tipo de prevención Evidencias
palmente el acceso a oportunidades edu-
cativas y de empleo e intervienen apoyan-
Prevención • Estatuto do Desarmamento (ED), Brasil
primaria • “Ley Seca”, Brasil
do a las familias. En la revisión realizada
• Hora Zanahoria o Ley Zanahoria, Colombia por Salazar y Madrigal (2024a) se logró
• Luz Para Todos (LPT), Brasil identificar algunos como el programa
• Cure Violence, varios países Abriendo Caminos en Cali, Colombia
Prevención • Plan de Desarrollo Territorial de Medellín y Más Vida en Culiacán, México, que
secundaria • Unidades de Policía Pacificadora, Brasil trabajan desde la metodología Cure
• Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes, Colombia Violence (define la violencia como una
• Programa de Atención Integral Familiar (PAIF) 24 Horas, Chile
• Programa Nacional de Casas de Justicia y de los Centros de Convivencia
enfermedad susceptible de ser tratada
Ciudadana, Colombia con estrategias de salud), y el Programa
Prevención • Campaña de Entrega Voluntaria de Armas de Río de Janeiro
de Atención Integral Familiar (PAIF)
terciaria • Proyecto Municipios Libres de Armas, El Salvador en Chile. La mayoría de estas estrategias
• DESEPAZ Restricciones al porte de armas de fuego, Colombia tienen un alcance local, pues solo cuatro
• Paz y Justicia, Honduras tienen cobertura nacional y una regional
• INFOCRIM, Brasil (Carsi).
• Proceso Penal Acusatorio, México
• Pacto pela Vida – Pernambuco, Brasil
Otro aspecto relevante es que casi todas
• Estado Presente em defesa da vida, Brasil las intervenciones se enfocan en entornos
urbanos, lo cual coincide con los datos del
Fuente: Salazar y Madrigal, 2024a. Estudio Global de Homicidios 2019 de
UNODC, el cual señala que en algunos
Justicia en Honduras, que tiene la parti- peligros de las armas y, por último, la países de la región, las ciudades o territo-
cularidad de surgir desde la sociedad civil recolección de armas entregadas volun- rios altamente poblados concentran las
organizada a través de la Asociación para tariamente. Según la evaluación del pro- tasas de homicidios. Un ejemplo de una
una Sociedad más Justa (ASJ). Su objeti- yecto el número de decomisos de armas iniciativa enfocada en entornos urbanos
vo es reducir la impunidad de homicidios se incrementó durante el proyecto, en el de las Unidades de Policía Pacificadora
mediante acciones como la contratación 102% en el municipio de Ilopango y en (UPP) en Río de Janeiro, Brasil, el cual
de investigadores criminales para inves- 69% en el municipio de San Martín. tuvo por objetivo retomar territorios que
tigar los homicidios y profesionales en Sobre el eje fiscalizador, se señala que el estaban dominados por grupos crimi-
derecho para dar apoyo jurídico a las proyecto estimuló a las y los ciudadanos nales armados para devolver la paz a los
víctimas y seguimiento a los procesos a renovar las matrículas vencidas de sus espacios públicos. La evaluación señala
penales. El proyecto inició en 2005 y armas (PNUD, 2015). que cerca del 60% de los territorios en los
para 2017 se presentó la evaluación resul- La evaluación de impacto es funda- que se realizó la intervención consiguie-
tados, que señala que logró la reducción mental para la adaptación y efectividad ron reducir los delitos comunes como
de la impunidad de casos de muerte por de las políticas públicas, ya que propor- homicidios, extorsiones y robos, y lograr
homicidios y la reducción de las tasas de ciona información sobre los cambios que la aceptación de la comunidad. Además,
homicidios (ASJ, 2017). genera una intervención. Sin embargo, las UPP redujeron el número de tiroteos
Otro caso es la estrategia Municipios esta práctica no es común en la región, mortales de la policía en más de un 40%
Libres de Armas, desarrollada en dos posiblemente debido a la complejidad y (Magaloni et al., 2020).
municipios del área metropolitana de el costo de dichas evaluaciones. Para que En Colombia, el Plan Nacional de
El Salvador entre 2005-2006. Sus ejes una intervención sea evaluable, es necesa- Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes,
de acción se centraron en la restricción rio contar con una línea base que permita implementado en las áreas metropoli-
de la portación de armas en todos los comparar los cambios antes y después tanas de las principales ciudades, redu-
espacios públicos de los municipios, a de la implementación, y que se realice jo la violencia homicida, según señala
través de una ordenanza municipal, el un monitoreo riguroso del registro de la evaluación de impacto realizada por
aumento de la fiscalización policial para información. La evaluación de impacto Fundación Ideas para la Paz (FIP) en
garantizar el cumplimiento de la pro- depende tanto de los recursos disponi- 2012. La iniciativa tuvo por objetivo
hibición de la portación, una campaña bles como del diseño adecuado de las optimizar el servicio de policía a través
de divulgación y comunicación masiva intervenciones y su monitoreo continuo. del fortalecimiento del talento humano,
sobre la nueva normativa y sobre los Los programas de prevención social la delimitación territorial, la asignación
de responsabilidades y la distribución En cambio, las estrategias punitivas sucesivas versiones de “mano dura” logra-
eficiente de los recursos, con el fin de con- no sobresalen como parte de la búsque- ron reducir drásticamente la tasa de
trarrestar causas y factores generadores da de buenas prácticas en países con homicidios en un período corto. Esta
de delitos y contravenciones y contribuir regímenes democráticos. Sin embargo, tasa pasó de 107 en 2015 a 2,4 por cada
al mantenimiento de la seguridad y con- en América Latina, una parte de la ciu- cien mil habitantes en 2023 (Infosegura-
vivencia ciudadana (Policía Nacional de dadanía demanda políticas públicas de PNUD, 2023). Las posiciones más crí-
Colombia, 2010). Las ciudades se divi- carácter punitivo, lo que otorga legiti- ticas de estas medidas afirman que la
dieron en cuadrantes donde las patrullas, midad a discursos políticos que apelan aplicación de la ley por sí sola no puede
asignadas por períodos de dos años, bus- a la necesidad urgente de desarrollar las resolver el problema en el largo plazo, si
caban generar confianza y conocimiento llamadas políticas de “mano dura”. Estas no se acompaña de programas de pre-
profundo de las comunidades. Según la políticas incluyen desde el incremento de vención, intervención y rehabilitación
evaluación, las estaciones de policía que la presencia policial en barrios o comu- de los actores implicados. Este contexto
participaron en el programa presentaron nidades específicas, a menudo sin límites salvadoreño permite cuestionar si una
una tasa de homicidios 18% menor que claros en cuanto a su mandato o respecto buena práctica en materia de prevención
las estaciones que sirvieron como grupo a los derechos de las personas, hasta el y reducción de violencia se puede medir
de control (Bulla et al., 2012). endurecimiento de penas y la activación solo por la reducción de la tasa de homi-
Un elemento común en las buenas de estados de emergencia que restringen cidios, sin incorporar otros criterios,
prácticas es que las instituciones públi- las libertades civiles. Este enfoque de como el abordaje de causas estructurales
cas, como ministerios y secretarías, dise- "mano dura" ha sido también denomina- y las consideraciones éticas en su accionar
ñan las estrategias, pero su implemen- do "populismo punitivo". (recuadro 6.3).
tación se realiza en colaboración con El caso salvadoreño es un ejemplo de
gobiernos locales, organizaciones de la esto. Las medidas implementadas por
sociedad civil y ONG.
Recuadro 6.3
La falta de pertinencia de la “mano dura” del El Salvador como política para combatir
la delincuencia organizada en Costa Rica
El concepto de “mano dura” se refiere a un hablan del “Modelo Bukele” como un ejemplo 2024; Martínez y Reyes, 2023, 2024). Por
conjunto de normas e intervenciones públi- de política pública que puede ser exportada. cerca de ocho años estas negociaciones
cas destinadas a garantizar la seguridad El Salvador tenía en 2015 el récord mun- afianzarían el control y operaciones de
ciudadana, aunque estas violen las liber- dial de violencia homicida, para un país sin estos grupos criminales, según las personas
tades y derechos fundamentales previstos conflicto interno, con una tasa de 106 por especialistas, pero a la vez lograron rever-
en las constituciones políticas y el derecho 100.000 habitantes (Infosegura-PNUD, tir la tendencia e iniciar con disminución
internacional (PEN, 2008). La región cen- 2024), aún después de una década de polí- sostenida de la violencia homicida. De
troamericana ha sido, desde inicios del ticas de “mano dura”. Según Luna y Guzmán esta manera, para el 2019, cuando asume
presente siglo, un laboratorio para políticas (2024) esas políticas habían propiciado, sin el Presidente Nayib Bukele, está ya había
de este tipo, que durante largo tiempo proponérselo, un fortalecimiento de las pan- caído de manera significativa a 38 homici-
mostraron reducidos éxitos en la conten- dillas. Así, durante la década de los noventa, dios por cada cien mil habitantes, tasa que
ción de la criminalidad en el triángulo norte las maras operaban de manera autónoma y en 2023 se redujo aún más, a 2,4, un nivel
(PEN, 2008). descoordinada, pero la aplicación de la mano similar al de países europeos (Infosegura-
dura a partir del 2002 los alentó a organizarse PNUD, 2024).
Una versión reciente de la “mano dura”, mejor para enfrentar a la policía y al ejército
implementada por el Gobierno de El y ahí empezaron a actuar como crimen orga- El éxito visible del modelo utilizado por
Salvador bajo la presidencia de Nayib nizado. Bukele ha captado la atención debido a la
Bukele, logró, sin embargo, reducir en rapidez con la que se implementaron las
pocos años y de manera drástica los altos La mano dura no es la única alternativa que medidas y sus resultados. Sin embargo,
niveles de violencia homicida que ese el estado salvadoreño ha aplicado a lo largo existen un conjunto de condiciones espe-
país experimentaba asociada a un tipo del presente siglo. A partir de 2015, aproxi- cíficas de El Salvador que hacen que este
específico de delincuencia organizada: las madamente, se reportan negociaciones de las modelo sea difícil de trasladar a otros con-
llamadas “maras”. Las maras son pandillas autoridades gubernamentales con las bandas textos, especialmente a sistemas democrá-
dedicadas sobre todo a la extorsión de o pandillas con el objetivo de reducir la vio- ticos como el de Costa Rica. A continuación,
empresas y hogares. A raíz de ese éxito, lencia a cambio de beneficios para los cabe-
gobiernos y otros actores sociales políticos cillas en prisión, entre otros (Luna y Guzmán,
Continúa ➜
Recuadro 6.3 > Continuación

La falta de pertinencia de la “mano dura” del El Salvador como política para combatir
la delincuencia organizada en Costa Rica
se destacan las principales diferencias que Comisionado de Naciones Unidas para los que se logre una sentencia en firme. Las
hacen que este modelo no sea aplicable en Derechos Humanos ha expresado críticas organizaciones de derechos humanos
el contexto costarricense: por la duración del estado de emergencia han reportado al menos 189 muertes en
y “por el riesgo de violaciones masivas de dicha prisión (HRW, 2024 y UCA, 2024)
• La actividad criminal que perseguía se derechos a un juicio justo” (citado en HRW, y se han liberado a más del 10% de los
concentraba en atacar a las maras, pan- 2024). capturados que eran inocentes (DW,
dillas que están muy poco ligadas al 2023).
narcotráfico o delitos internacionales. • Esta estrategia de seguridad solo es posible • Se ha reducido la posibilidad de acce-
Esta versión de mano dura nunca se trató por la extrema concentración de poder en der a la información pública y verificar
de una estrategia contra el narcotráfico el presidente, sumado a la mayoría absoluta las estadísticas oficiales o detectar
que es, por cierto, el principal actor de en el Congreso. Esto le permitió reempla- actos irregulares. Por ejemplo, el Plan de
delincuencia organizada que enfrenta zar al fiscal general, nombrar a los jueces Control Territorial y los datos relaciona-
Costa Rica. A diferencia de nuestro país, superiores de la Corte Suprema y Corte dos con este son información confiden-
El Salvador no es un país de tránsito ni Constitucional, destituir a los jueces y fisca- cial, así como los fondos públicos de ins-
servicios para la geopolítica de las drogas les mayores a 60 años, entre otras medidas tituciones de seguridad. La confirmación
por su ubicación, reducido tamaño y alta que debilitaron la independencia del órgano de estos datos oficiales sobre seguridad
densidad poblacional (Luna y Guzmán, judicial (Indacochea, 2022; HRW, 2024). no es posible debido a las restricciones
2024). Además, mantiene el control del Ejército de acceso a la información por el régi-
y los órganos de control y fiscalización, al men de excepción (WOLA, 2022, UCA,
• El gobierno de Bukele se enfrentó a un mismo tiempo que maneja una estrategia 2024, Cristosal, 2024; Infobase, 2023;
conjunto reducido de grupos organiza- de coptación de medios de comunicación y Espinoza y Segura, 2022). Por ejemplo,
dos hegemónicos (la Mara Salvatrucha, uso de redes sociales con fondos públicos no existe un solo registro público de des-
MS-13 y Barrio 18), en un territorio de no supervisados y restricciones a la libertad apariciones en El Salvador (HRW, 2024).
21 mil kilómetros cuadros, densamente de prensa o cualquier tipo de oposición. La
poblado. Este escenario es muy dis- estrategia incluso posibilitó la reelección Como parte de los efectos de este modelo
tinto al de Costa Rica, donde el crimen del presidente por una amplia mayoría, salvadoreño, se presenta como inexorable
organizado opera en un territorio mucho pese a la prohibición explícita dentro de una dicotomía que obliga a escoger entre
más grande, diverso y con menor den- la Constitución (WOLA, 2022; HRW, 2024, seguridad y democracia. La evidencia
sidad poblacional. Además, las maras Luna y Guzmán, 2024; Meléndez y Vergara, internacional muestra que existe menos
salvadoreñas tienen débiles vínculos 2024, Olmedo, 2022). violencia en dos tipos de regímenes: en
internacionales, lo que facilitó el control las democracias liberales con un respeto
del gobierno sobre ellas, algo que sería • En este escenario de restricciones a las a los derechos humanos muy fuerte o en
mucho más complicado en el caso de libertades ciudadanas fue posible el los totalitarismos con un control absoluto
los carteles de drogas internacionales encarcelamiento masivo más grande que (Luna y Guzmán, 2024). Sí es posible lograr
presentes en Costa Rica (Luna y Guzmán, se tiene registrado en el continente, pues mejoras sustanciales en seguridad en
2024; Martínez y Reyes, 2023; Meléndez más de 78 mil personas fueron arrestadas regímenes democráticos: por ejemplo, los
y Vergara, 2024). desde 2022 (1,2 % de la población total, casos exitosos de Medellín que inició en
Meléndez y Vergara, 2024), incluyendo a 1997 y Cali, donde se utilizó una política
• La estrategia de seguridad de Bukele 1.600 menores de edad (HRW, 2024). En de seguridad inspirada en la epidemiolo-
depende de un régimen de excepción 2023 se inauguró una megacárcel deno- gía, basada en evidencia científica y con
que ha sido prorrogado 31 veces desde minada Centro de Confinamiento Contra una participación social, en especial de
marzo 2022). Este régimen suspende la el Terrorismo (Cecot), de cuya dinámica se la comunidad organizada y el sector pri-
libertad de asociación, debida defensa tiene muy escasa información, por ejemplo, vado (Mockus, et al, 2012). Ahora bien, la
e inviolabilidad de la correspondencia, de sus costos y condiciones. Se acompañó respuesta de este tipo de medidas no es
entre otras garantías mínimas de un de una reforma penal que endureció las inmediata, pues las inversiones que se rea-
debido proceso. En 2023, el Congreso condenas, disminuyó a 12 años la edad de lizan hoy dan fruto en el mediano y plazo, y
aprobó la realización de audiencias judi- responsabilidad penal por delitos relacio- la política electoral no siempre concuerda
ciales masivas detenidas por juicio, de nados con pandillas, estableció la prisión con esta lógica
se les aplicó prisión preventiva por un preventiva de manera generalizada, la cual
tiempo indefinido (UCA, 2024). El Alto sería además por tiempo indefinido hasta Fuente: Villarreal, 2024.
Cinco principios generales que (PEN, 2022 y 2019). Además, esto per- dad civil, instituciones del nivel central
comparten las buenas prácticas mite priorizar los lugares que requieren y regional, cooperación internacional,
Los ejercicios de consulta y las fuen- intervención urgente, de modo que lleva gobiernos locales y actores comunitarios
tes documentales permitieron identifi- a una optimización del uso de los recur- conforman la base para visualizar, dise-
car ciertos elementos comunes que, en sos disponibles, usualmente limitados. ñar y concretar la ruta hacia la reducción
conjunto, podrían marcar el punto de Un tercer principio es la proyección de la violencia homicida en los territo-
partida de una intervención exitosa para temporal de las intervenciones. La rios.
abordar la violencia homicida vinculada violencia homicida asociada al crimen El quinto principio es la centralidad
al crimen organizado en Costa Rica. Los organizado no es producto de una gene- de los sistemas de evaluación tanto de
principios son: la integralidad, la terri- ración espontánea, sino que se gesta a procesos como de resultados e impacto.
torialidad, la proyección temporal y la lo largo del tiempo con la erosión de El monitoreo que alimenta la evalua-
participación multifactorial y multinivel. condiciones estructurales, instituciona- ción debe tomar en cuenta que varias de
En primer lugar, destaca un enfoque les y otros factores facilitadores (Salazar estas iniciativas tienen efectos a media-
amplio. Por ello se entiende la necesidad y Madrigal, 2024a). Por esta razón, no se no o largo plazo, por lo que se deben
de incluir intervenciones simultáneas en puede pretender que todas las soluciones combinar herramientas de valoración
los tres niveles de prevención (primaria, deban tener efectos de corto plazo y de durante y después, que permitan ajustar
secundaria y terciaria) y diferentes tipos manera sostenible, especialmente cuan- proyectos que se encuentra en periodo
de intervención (social, comunitaria, do se actúa en un marco democrático de implementación. Además, las dinámi-
situacional, otros) (véase conceptos en la respetuoso de los derechos humanos. Es cas vinculadas con la violencia homicida
primera sección del capítulo). Si bien hay sabido que la agenda política y la opinión cambian rápidamente en la región, por
momentos que demandan énfasis en uno pública suelen inclinarse hacia demandas ejemplo, en el caso de organizaciones
u otro nivel o tipo de intervención, eso por la inmediatez, lo cual es comprensi- criminales, en un lapso de cinco años sus
no debe ser motivo para abandonar los ble pero no siempre pertinente. En este modos de operar pueden cambiar signifi-
demás. Esta visión permitiría atender a sentido, las intervenciones deben con- cativamente, por lo que se debe contem-
las poblaciones en riesgo, pero, a su vez, siderar proyecciones temporales diver- plar procesos evaluativos intermedios y
prevenir que otros grupos lleguen a caer sas. El punto de partida común es el no solo de resultados.
en riesgo en riesgo social. Si la violencia “ahora”, pero es menester reconocer que
homicida se ve afectada por una multi- habrá acciones que darán resultados en Buenas prácticas en Costa
plicidad de factores, las intervenciones el mediano y largo plazo. Esto se alinea Rica para disminuir la violencia
deben incidir también sobre esa mul- con la idea de integralidad, en el tanto homicida
tiplicidad. Un abordaje de este tipo no no es lo mismo tratar de incidir sobre A lo largo del presente siglo, en Costa
excluye la focalización y la priorización condiciones estructurales como la des- Rica se han desarrollado muchos esfuer-
de las acciones, pero sí permite abarcar igualdad, que incidir sobre condiciones zos para contener y prevenir la violencia
el fenómeno incidiendo en las distintas institucionales como el fortalecimiento delictiva. No obstante, al igual de lo
aristas que lo componen, lo que llevaría de infraestructura tecnológica para la que sucede en el plano internacional, la
a resultados más efectivos y sostenibles. investigación criminal. Se debe actuar mayoría de ellas carece de una evaluación
Un segundo principio importante para sobre ambos elementos, pero los resul- o incluso una sistematización que permi-
una intervención efectiva contra la vio- tados se presentarán en plazos distintos. ta registrar la intervención y valorar sus
lencia homicida asociada al crimen orga- Un cuarto principio es la promoción resultados. En este apartado se analizan
nizado es la territorialidad y prioriza- de la participación multifactorial y iniciativas implementadas en el país en
ción. Esta violencia no se presenta de la multinivel, que es clave para el éxito años recientes que cuenten con algún
misma forma ni con la misma intensidad de las intervenciones. Una participación tipo de información sobre resultados y
en el territorio nacional. La evidencia efectiva de actores locales, desde el diseño efectos.
indica que los conglomerados territoria- hasta la implementación de la estrategia y Se identificaron tres intervenciones
les de violencia homicida están asociados que vaya más allá de una consulta formal, vinculadas con la violencia homicida con
a deterioros en las condiciones de vida, resulta fundamental para que las accio- algún tipo de evaluación: la estrategia
incautaciones de drogas, factores socioe- nes estratégicas respondan a las realida- liderada por el Ministerio de Seguridad
conómicos y demográficos y otros deli- des contextuales y para que se potencie Pública, Sembremos Seguridad; la estra-
tos (Sánchez, 2018). Las estrategias de la apropiación de las iniciativas por parte tegia interinstitucional Centro Cívicos
contención y prevención de la violencia de todos los actores involucrados. Estas por la Paz y una evaluación sobre los
deben ser focalizadas territorialmente, lo acciones permiten no solo sumar esfuer- Mega Operativos. En los tres casos, se
cual requiere un análisis de las variables zos sino además optimizar el uso de los realizó una evaluación de resultados, no
contextuales y del comportamiento de la recursos, lo cual es muy valioso en un de impactos. Los dos primeros casos fue-
violencia homicida, con el fin de adaptar contexto de restricción financiera. Así, la ron evaluados desde un enfoque cualita-
las intervenciones a las condiciones reales inclusión de organizaciones de la socie- tivo, mientras que en el último se utilizó
un enfoque cuantitativo, mediante aná- ción de la violencia y a la promoción de solidó en 2023 como “Estrategia Integral
lisis econométrico. Dos de las estrategias la inclusión social” (Mideplan, 2023). El de prevención para la Seguridad Pública
se enfocan en los niveles de atención informe resalta una valoración positiva Sembremos Seguridad”, que, junto con
primaria y secundaria de la violencia, en por parte de diversos actores consulta- la Estrategia de Focalización del Servicio
contraste con las experiencias latinoame- dos en los territorios, especialmente las Policial por Nodos Demandantes, confor-
ricanas que se centraban en la prevención personas jóvenes beneficiarias quienes man ambas el nuevo Modelo Preventivo
terciaria. señalaron que los Centros constituyen de Gestión Policial, el cual tiene la proyec-
La primera experiencia son los Centros espacios seguros en entornos mayori- ción de cubrir la totalidad de cantones del
Cívicos por la Paz (CCP), que constitu- tariamente adversos y que representan país (n° 41242 y 43845 SP).
yen una estrategia de trabajo articulado oportunidades de crecimiento personal, Esta Estrategia combina tres filosofías
de naturaleza interinstitucional e inter- socialización y aprendizaje. Estos lugares de policía:
sectorial, con el fin de abordar de manera les permiten invertir el tiempo libre de
integral el fenómeno de la violencia. De forma estructurada, a partir de la oferta • La policía orientada a la solución de
este modo, buscan promover una cultura programática de cada Centro (Mideplan, problemas (POP): identifica, de mane-
de paz en la población joven, particu- 2023). ra conjunta con municipalidades,
larmente en las personas menores de Si bien la evaluación arrojó muchos comunidades y otros actores locales,
18 años que residen en territorios con retos en materia de gobernanza y gestión los principales problemas de insegu-
condiciones de vulnerabilidad y riesgo de los CCP, lo cierto es que son espacios ridad, sus causas o factores de riesgo
social desde la cultura, el deporte y la seguros que inciden sobre poblaciones en detonantes, para comprender mejor los
recreación (MJP, 2019). condiciones de vulnerabilidad y que, en fenómenos del territorio y sus orígenes.
En términos prácticos, los CCP con- el mediano y largo plazo, podrían incidir
sisten en espacios físicos distribuidos en en la prevención de la violencia, mediante • La policía basada en evidencia (PbE):
ocho cantones, que fueron seleccionados un menor involucramiento en activida- genera evidencia para direccionar el
a partir de criterios técnicos como la des delictivas. Sobre esto, sin embargo, servicio policial hacia los problemas de
disponibilidad de un espacio físico para no se tiene certeza, pues los datos no inseguridad que más afecten a la ciu-
la construcción del CCP y el involucra- permiten establecer el impacto de los dadana y medir sus cambios a lo largo
miento institucional, especialmente del CCP en los indicadores de violencia en del tiempo, por medio de la aplicación
gobierno local. La oferta programática los territorios. Sin embargo, desde la voz del método científico para la toma de
de cada CCP puede variar en cuanto a la de distintos actores, representa una ini- decisiones policiales y la planificación
forma y contenido, pero todas se alinean ciativa que tiene un potencial importante del servicio policial preventivo.
en función de tres ejes, a saber: cuido de prevención a nivel territorial.
y autocuidado, promoción de inclusión La segunda experiencia es la Estrategia • La policía orientada por la inteligencia
social y convivencia y cultura de paz. Sembremos Seguridad (ESS), liderada (ILP): recopila datos sobre los pro-
El Ministerio de Justicia y Paz, en la por la Fuerza Pública. Tiene como obje- blemas de inseguridad presentes en el
figura del Viceministerio de Paz, tiene tivo “la priorización de tipos de delitos y territorio y los traslada para un análisis
el rol de la rectoría de esta iniciativa. riesgos sociales, identificación de organi- de inteligencia con el fin de levantar
Por su parte, los gobiernos locales admi- zaciones criminales y la articulación de datos de interés policial para profundi-
nistran los centros, mientras que una capacidades institucionales e interinsti- zar en dinámicas del crimen.
amplia lista de instituciones se encarga tucionales” para generar estrategias que
de ejecutar las acciones y los progra- se traduzcan en resultados de mediano La implementación de “Sembremos
mas, entre ellas el Patronato Nacional y largo plazo. Se oficializó en un decreto Seguridad” utiliza una metodología
de la Infancia (PANI), el Instituto ejecutivo en 2018 y se actualizó y declaró compuesta por tres procesos: planifica-
Nacional de Aprendizaje (INA), el de interés público en otro decreto ejecuti- ción, ejecución y seguimiento y evalua-
Ministerio de Educación Pública (MEP), vo en 2023 (n° 41242 y 43845 SP) ción. Los informes que se preparan en
el Instituto Costarricense del Deporte La Estrategia Integral Policial el marco de esta intervención se realizan
y la Recreación (Icoder), el Ministerio Sembremos Seguridad sistematizó las cada dos años y sus resultados sirven
Ciencia y Tecnología (Micitt), el Consejo experiencias internacionales como el pro- de insumo para la planificación anual
Persona Joven (CPJ), entre otros. grama AISEC de Colombia y la ajustó al de programas policiales preventivos a
Aun cuando no se cuenta con una contexto costarricense mediante un pilo- nivel nacional, respondiendo a las nece-
evaluación de impacto, en 2023 el to que llevó a cabo en 2017 el Ministerio sidades diferenciadas por cada Dirección
Ministerio de Planificación y Política de Seguridad Pública en alianza con Regional. Esta Estrategia forma parte
Económica (Mideplan) llevó a cabo una la Policía Nacional colombiana y con del Modelo Preventivo de Gestión
evaluación en la que fue posible determi- la colaboración de la Embajada de los Policial, en conjunto con la Estrategia
nar, desde un abordaje cualitativo, que Estados Unidos en Costa Rica. Se creó de Focalización del servicio policial por
los CCP “han contribuido a la preven- por decreto en 2018 y se actualizó y con- nodos demandantes concentrada en la
incidencia delictiva y los factores de ries- estándares como el compromiso ante la y surgió a partir de una directriz desde
go situacionales, generando respuestas PEA sobre el ISO Calidad 9001 en la el Poder Ejecutivo, que luego se canalizó
policiales diferenciadas. Fuerza Pública. Al momento de redac- en una institución líder del sector social
En 2021, Mideplan realizó una eva- tar este capítulo, se estaba realizando (Instituto Mixto de Ayuda Social) y se
luación de diseño, procesos y resulta- una nueva actualización de “Sembremos concretó con la participación de la ins-
dos de la ESS para el periodo de 2018 Seguridad” (Peraza et al., 2024) titucionalidad a nivel local, en conjunto
a 2020. Entre los principales hallazgos La tercera experiencia es la Estrategia con las comunidades y la municipalidad.
identificó que no es clara a la hora de Territorial de Prevención de la Se fundamenta en una “visión multidi-
plantear los resultados esperados y que Violencia en Puntarenas. Se trata de mensional y con enfoque territorial de la
no presenta indicadores de resultados un instrumento de articulación institu- violencia, lo que permite abordar la pro-
que sean medibles. Por estas razones, se cional implementado a nivel local con blemática de forma integral y con aspira-
estableció que la Estrategia no es eficaz el fin de abordar y contener la situación ciones de resultados a corto, mediano y
bajo los parámetros establecidos y en el de violencia que se presentaba en el can- largo plazo” (Salazar et al., 2022).
periodo evaluado (Mideplan, 2021). No tón. A partir de un proceso de consulta
obstante, se rescata que hay factores que participativo, se definieron como ejes de Iniciativas exitosas en otros
podrían aportar a la eficacia de la iniciati- trabajo los siguientes: el cuido, la promo- países que podrían considerarse
va, tales como la “voluntad política de los ción económica, el apoyo educativo y la en Costa Rica
alcaldes, el presupuesto disponible en las participación ciudadana. El objetivo era Una vez revisados los principios funda-
municipalidades para implementar las precisamente fortalecer la articulación mentales que deberían dirigir las inter-
líneas de acción, las buenas relaciones de de las estrategias de prevención social venciones e identificadas experiencias
los municipios con las instituciones del de la violencia del cantón de Puntarenas potencialmente sugerentes en nuestro
cantón y la incorporación de la Estrategia mediante una agenda de trabajo, segui- país, se identificaron buenas prácticas
en el CCCI” (Mideplan, 2021). miento corresponsable y complementa- implementadas en América Latina que
En 2022, la actualización del Modelo rio a los esfuerzos de las comunidades, los podrían ser pertinentes para el contexto
Preventivo de Gestión Policial tuvo en cuerpos de seguridad, las instituciones y costarricense. No se trata de duplicar
cuenta los hallazgos de Mideplan, así del gobierno local en la construcción de modelos, sino de estudiarlos y adaptarlos,
como otros informes de fiscalización una cultura de paz. como un proceso para construir medidas
de la CGR (2020), y se alimentó de La ETPVCP se implementó en el 2021 propias que atiendan las necesidades de
los distintos territorios a nivel nacional.
El ejercicio de selección realizado
consideró tres variables: los factores que
Diagrama 6.9
resultan clave en el análisis del aumento
Ejemplos de estrategias aplicadas en otros países para reducir de homicidios en Costa Rica, los prin-
la violencia homicida en función de los factores asociados cipios generales antes expuestos (parti-
cularmente la proyección temporal) y
los ejemplos de buenas prácticas a nivel
regional (diagrama 6.9). En la misma
lógica de una intervención con metas
Recursos institucionales y grupos de crimen secuenciales de corto, mediano y largo
CORTO PLAZO organizado a nivel local plazo, se localizaron buenas prácticas
latinoamericanas pertinentes para el con-
Ejemplos: CARSI, ETPVCP, CCP, Infocrim, Policía
Pacificadora, Desepaz, Sembremos Seguridad,
texto costarricense.
Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes, Pacto pela Vida. En lo inmediato, es fundamental
potenciar los recursos institucionales,
MEDIANO PLAZO Capacidades de investigación criminal dado que no siempre es posible lograr un
crecimiento presupuestario significativo.
Ejemplos: Paz y Justicia, Infocrim, CARSI, Algunas de las experiencias presenta-
Pacto pela Vida.
das buscan más eficacia con recursos
policiales, trabajar por resultados, con
LARGO PLAZO Desigualdad y cambios culturales
el cual más allá de focalizar los esfuer-
Ejemplos: CCP, ETPVCP, LPT, Desarrollo Territorial
zos en un territorio específico, también
de Medellín, Pacto pela Vida, Estado Presente em
defesa da vida, CARSI, Vigilancia Comunitaria por
focalizaban el recurso policial de mane-
Cuadrantes. ra más estratégica. Un claro ejemplo es
la iniciativa CARSI, implementada
Fuente: Salazar y Madrigal 2024a. en Centroamérica (Berk et al., 2014),
el programa “Pacto pela Vida” de y también buscó incrementar las capaci- análisis contextual y territorialmente
Pernambuco, en Brasil, y la experien- dades de investigación por medio de la focalizado que permita definir qué es lo
cia de Colombia con el Plan Nacional capacitación y actualización constante. más pertinente y viable en el país. Para
de Vigilancia Comunitaria por Esto favorece la motivación y el arraigo esto, resulta fundamental contar con
Cuadrantes. institucional, minimizando así el riesgo análisis especializados del perfil especí-
Los programas de control de armas de fuga de capital humano. fico de la violencia en cada territorio con
también han dado resultados a corto Los resultados a largo plazo buscarían el fin de identificar los principales facto-
plazo y podrían ser adaptados para Costa actuar sobre las desigualdades econó- res que inciden. Dado que estos perfiles
Rica. El programa Desarrollo, Seguridad micas y sociales. Múltiples programas pueden variar en distintas zonas, no se
y Paz (DESEPAZ) en Bogotá y Medellín han implementado acciones de preven- puede suponer que una única estrategia
es ejemplo de estas iniciativas. Inició ción social a nivel primario y secunda- funcione para todos los casos. Es posible
en la década de los 90, pero se ha ido rio. Algunas de las acciones son progra- definir líneas estratégicas orientadoras
reformulando a lo largo del tiempo. El mas educativos (Carsi, ETPVCP, CCP, que den coherencia a las intervenciones,
Estatuto do Desarmamento (Brasil), Estado presente en defensa de la vida), pero la aplicación en el territorio debe ser
la Campaña de Entrega Voluntaria de acceso a la salud (Carsi, Estado presente contextualizada y responder directamen-
Armas (Brasil) y el Proyecto Municipios en defensa de la vida), desarrollo de habite a las condiciones que se presentan en
Libres de Armas (El Salvador) son expe- lidades para la inserción laboral (Carsi, los entornos más específicos.
riencias que buscan incrementar las CCP), deportes (LAP, CCP, ETPVCP, Otro aspecto clave al diseñar las inter-
barreras para que cada vez sea más difícil Estado presente en defensa de la vida). venciones es hacer explícita la agenda
la adquisición y portación legal de armas. Otra vía para abordar las desigualda- política ante la opinión pública, pues esta
Cabe señalar que este tipo de programas des es la intervención en la infraestruc- suele demandar respuestas inmediatas,
presenta el desafío de los intereses de tura de territorios históricamente exclui- aunque estas no siempre sean sostenibles
grupos proarmas, a la vez que restriccio- dos. La mejora en infraestructura puede ni pertinentes. Por ello, es importan-
nes de esa naturaleza deben pasar por la resignificar la apropiación del espacio y te trabajar tanto con los tomadores de
corriente legislativa, lo cual dificulta y cambiar las dinámicas de convivencia, al decisiones como con la ciudadanía en
demora el proceso. tiempo que ofrece opciones para el uso general, para concientizar y educar sobre
A mediano plazo, una estrategia estructurado y diverso del tiempo libre. la complejidad del fenómeno. Dada esta
aumentar las capacidades y efectividad Medellín es un ejemplo icónico en este situación, las respuestas serán igualmente
de la investigación criminal es la revisión ámbito, con la intervención que permitió complejas y articuladas, y los resultados
y actualización de procesos y protocolos. construir y operar un teleférico hacia se observarán en plazos distintos.
Por ejemplo, Pacto pela Vida desarrolló, comunidades pobres ubicadas en laderas Es importante destacar que ninguna
como parte de su programa, la readecua- montañosas con poca conectividad al de las experiencias analizadas aborda
ción y modernización de procesos, proto- resto de la ciudad. Este proyecto incluyó directamente la reducción de la violencia
colos y rutinas que estaba directamente el desarrollo de parques, bibliotecas, cen- homicida asociada al crimen organizado.
relacionadas con la capacidad técnica tros educativos, centros de promoción de Por lo tanto, si se desea impulsar acciones
operativa de los cuerpos policiales y del microempresas e iluminación de espacios similares en Costa Rica, es necesario
sistema de justicia criminal. La mejora públicos (Alcaldía de Medellín, 2012). recurrir a otras fuentes de información
de los sistemas de información, tal como Cuando se revisan prácticas de otros y contemplar un fuerte componente de
lo hizo Infocrim en Brasil y Carsi en países para identificar posibles inter- co-creación con los actores competentes
Centroamérica permitió, en este último venciones nacionales, no se debe perder en materia de seguridad ciudadana.
caso, crear un observatorio de la violencia de vista que su adaptación requiere un
CAPÍ TULO 6
Anexo metodológico
Fuentes de información una limpieza en todas las columnas por- En segundo lugar, el Subproceso de
que no tenían etiquetas estandarizadas. Estadísticas del Poder Judicial pro-
Base de datos de homicidios Por ejemplo, los nombres de las leyes se porcionó una tabla con los casos y las
OIJ 2014-2023 escribían distinto, los distritos no corres- formas de terminación de los delitos
Se recibió una base de datos de pondían con los cantones, había lugares contra la vida correspondientes a los
homicidios por parte del OIJ que duplicados, etc. años 2023 y 2024, aunque solo se
registra todos los eventos en una fila trabajó con los datos de 2023, ya que
por evento, y cada uno de los cuales Datos de delitos contra la vida, el año 2024 no ha finalizado y la
contiene las siguientes variables: deli- Poder Judicial información sería parcial. La tabla
to, fecha del hecho, hora, provincia, La sección que analiza este tema se incluye una amplia variedad de varia-
cantón, distrito, móvil, rango de edad, fundamenta en tres fuentes de informa- bles asociadas a cada delito, como el
género y nacionalidad de la víctima. ción diferentes, lo cual es en sí mismo un despacho, el estado de término del
En cuanto a la variable de “móvil”, dato relevante, ya que no es posible tener delito, entre otros. Además, abarca
es decir, la causa o razón principal datos sistemáticos de la respuesta del todos los delitos de esta categoría, que
por la que se cometió el homicidio Poder Judicial para los delitos relaciona- incluyen lesiones, agresiones, abando-
doloso, están definidos en la sección de dos con homicidios culposos. nos, entre otros.
conceptos. En primer lugar, se sistematizaron las De esta información, es decir sola-
estadísticas de ingreso del Ministerio mente se extrajeron unos tipos penales
Datos de aprehensiones Público que se encuentran en los de interés:
del Ministerio de Seguridad anuarios estadísticos aprobados por el
Pública Consejo Superior cada año. Con base • Tentativa de homicidio
La Dirección de Inteligencia y en estos, se construyó una base de datos • Homicidio calificado
Análisis Crimina del Ministerio de que da cuenta del número de denuncias • Homicidio simple
Seguridad Público envió los datos de que ingresan a la Fiscalía desde 2010 a • Homicidio culposo
número de aprehensiones, decomisos, 2022. Se encuentran detalladas por tipo • Homicidio culposo (mala praxis)
delitos contra la propiedad de delito, y se seleccionaron solo aquellos • Homicidio especialmente atenuado
Las estadísticas de aprehensiones de la familia de delitos contra la vida. • Tentativa de homicidio simple
incluyen los años 2017-2023 (este últi- Esta base de datos es parte de un trabajo • Tentativa de homicidio calificado
mo en tablas separadas). Los cuadros de investigación del Informe Estado de la • Homicidio por piedad
contienen columnas con las variables de Justicia 2025.
categoría (ley relacionada), provincia, No fue posible conseguir la entrada Se pudo obtener datos acerca de la
cantón, distrito, hora, rango de hora, de casos para juzgado, tribunales, apela- conclusión de los casos de delitos rela-
año, mes, día, nacionalidad, sexo, edad. ción y salas porque los sistemas estadísti- cionados con homicidio en la instan-
Las tablas de Excel se trabajaron cos disponibles (Observatorio Judicial y cia del tribunal penal, pero solamente
para darles un formato de base de PowerBi de la Dirección de Planificación) para 2023.
datos que permitiera mejores procesa- no permiten los filtros por tipo de delito
mientos estadísticos, lo cual requirió ni por familia.
Talleres propositivos: técnica

de juicio grupal ponderado Diagrama 6.10
Se desarrollaron seis talleres para Proceso de co-creación. Aplicación de la técnica del juicio
la deliberación sobre propuestas via-
grupal ponderado. 2024
bles que permitan reducir la violencia
homicida. El objetivo fue identificar
sugerencias desde la ciudadanía y prio-
rizar a partir de sus necesidades y
MOMENTO 1 MOMENTO 2 MOMENTO 3
la metodología aplicada fue el juicio
grupal ponderado. Se trata de una Elaboración de lista de Ordenamiento Deliberación
metodología cualitativa que consiste intervenciones posibles de propuestas (ranking).
en una reunión en la que participa un y priorización.
grupo relativamente pequeño de per-
sonas (idealmente 8 a 12), convocadas
para hablar en profundidad sobre un
tema específico y llegar a acuerdos Villarreal, 2024.
sobre temas y su priorización.
La sesión se divide en tres momen- homicida. Es prioritario cuando se que aparecen en los cinco lugares del
tos (diagrama 6.10). El momento 1 considera que impactará sustancial- rango y se inicia un proceso de debate
consiste en la elaboración de lista de mente la tasa de homicidios. ¿Cuál abierto del grupo con base en una
intervenciones posibles, para lo cual sería la primera acción para tomar por- pregunta general: ¿Por qué considera
la persona moderadora planteó como que daría mejor resultado? este grupo que el top 5 funcionaría
pregunta general: Desde su espacio para atacar la violencia homicida? En
de conocimiento, ¿cuáles serían las • Apoyo político: es una acción que el transcurso de la deliberación se puede
acciones concretas que se deberían -según su conocimiento y percep- expandir la discusión a otras preguntas
implementar de manera prioritaria ción- lograría un amplio apoyo de los más concretas: ¿Con qué intervencio-
para abordar la crisis de homicidios? tomadores de decisión para su imple- nes concretas se puede iniciar y quié-
Estas intervenciones deben cumplir mentación en el corto plazo. Es decir, nes podrían atender estas necesidades
con algunas condiciones que se enfa- no genera polarización u oposiciones (anteriormente definidas) para frenar
tizaron desde el inicio: estar enmar- radicales que serían un obstáculo para y revertir la crisis de homicidios?, entre
cadas en los principios de un Estado conseguir la voluntad política para su otras.
democrático de derecho; estar basadas implementación. Se desarrollaron cuatro grupos
en evidencias, diagnósticos y -cuando en territorios fuera del Gran Área
sea posible-buenas prácticas, y ade- • Viabilidad financiera: se con- Metropolitana, cuya convocatoria se
más, de que deben ser respaldadas siderará qué tan factible es su rea- basó en las mesas interinstitucionales
ampliamente por distintos sectores. lización de acuerdo con los del programa Sembremos Seguridad
En el momento 2, se realiza un recursos financieros, logísticos, del Ministerio de Seguridad Pública:
ordenamiento de propuestas enume- de infraestructura, de personal Limón, Liberia, Golfito y Parrita.
radas en la lista según la priorización requeridos para la implementación de Estas localidades fueros seleccionadas
del grupo (ranking de importancia). la propuesta. con base en los siguientes criterios: a)
Los participantes deben votar por tuvieron altas tasas de homicidios en
cinco temas de la lista que consideren Después de las tres rondas de votación, años recientes, b) representan pun-
los más relevantes. se ordena de nuevo la lista y las mayores tos geográficos diversos del país, c)
Con los primeros cinco temas que calificaciones son las principales propues- cuentan con mesas interinstitucionales
obtuvieron mayor votación según su tas. Con las votaciones anteriores se obtie- activas. Inicialmente se tenía previsto
importancia, se realiza una segunda ne el listado completo de propuestas, la también visitar Talamanca y La Cruz;
ronda de votaciones para ordenar por priorización de propuesta, la probabilidad sin embargo, se cancelaron por impre-
tres criterios: de implementarlos y el consenso que existe vistos fuera de control (climáticos y
alrededor de las propuestas, según el crite- huelga nacional).
• Prioridad: nivel de importancia de rio agregado del grupo (cuadro 6.5). En los grupos territoriales partici-
la sugerencia según impacto espe- En el momento #3 de deliberación, paron las Delegaciones de la Fuerza
rado en la reducción de la violencia se escogen únicamente las propuestas Pública, autoridades municipales,
CAPÍTULO 3 | BALANCE 2024 | OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICA ESTADO DE LA NACIÓN 327
La población de estudio incluyó a

Cuadro 6.5 toda persona costarricense o residen-
te en el país por al menos un año,
Ejemplo de un resultado de las votaciones del juicio grupal mayor de 18 años y con un celular
ponderado activo. La muestra se conformó por
Promedio
1.222 personas, seleccionadas median-
Apoyo Puntaje
te el procedimiento de Waksberg,
Propuesta Importancia Viabilidad político final
el cual consiste en elegir los cuatro
Fortalecer las capacidades de inteligencia 8,75 8 8,13 8,29
primeros dígitos del número de telé-
de los cuerpos policiales, OIJ y Ministerio
Público. fono a partir del registro de núme-
ros activos de la Superintendencia de
Potenciar la cultura de paz en poblaciones 8,13 8 8,13 8,08
jóvenes, involucra procesos de educación, Telecomunicaciones (Sutel) y seleccio-
cultura y salud. nar de manera aleatoria los cuatro últi-
Generación de oportunidades laborales 9,4 7,9 8,1 8,47 mos dígitos, con el objetivo de aplicar
para jóvenes la encuesta a través de llamadas tele-
fónicas. El cuestionario abarcó temas
Fuente: Villareal, 2024. como opiniones sobre la inseguridad
ciudadana, percepciones de insegu-
vecinos organizados de las comuni- ridad, sociabilidad, opiniones sobre
dades, representantes de instituciones Para el procesamiento de estas entre- cuerpos de seguridad y operadores de
públicas tales como IMAS, Inamu, y vistas, se agruparon en grandes catego- justicia, medidas contra la inseguridad
del Poder Judicial como OIJ y Fiscalía. rías las distintas respuestas. Las causas (organización ciudadana y prácticas
Se realizó un grupo de discusión de la violencia se sistematizaron según personales), entornos seguros y armas
entre especialistas y académicos que los factores de inseguridad mencionados de fuego. Finalmente, tras recopilar y
forman parte de un grupo de reflexión en la ponencia de Salazar y Madrigal procesar los datos, se creó un pondera-
alianza Academia-ONGs. Finalmente, (2024b), mientras que para las necesida- dor para mantener la representatividad
se desarrolló un taller que convocó a des se utiliza la tipología de intervencio- de la muestra, basado en la Encuesta
personal del Poder Judicial, de policías, nes de Cano y Rojido (2016). Nacional de Hogares (Enaho) de 2021,
Asamblea Legislativa e investigadores del INEC.
del PEN. Con ello en total se desa- Encuestas de opinión
rrollaron 6 talleres de construcción de Barómetro de las Américas
propuestas. Encuesta Nacional de Seguridad El Laboratorio Lapop (anterior-
Ciudadana 2022 mente conocido como el Proyecto de
Entrevistas a profundidad La ENSCR-22 fue un esfuerzo parte del Opinión Pública de América Latina) es
proyecto Gestión de información basado un proyecto de investigación multina-
Se desarrollaron catorce entrevistas en la evidencia para la seguridad ciuda- cional especializando en el desarrollo,
semiestructuradas a profundidad (ver dana en América Central (Infosegura) implementación y análisis de encuestas
sección de créditos al final del capítulo), que se llevó a cabo por el Programa de de opinión pública. Fundado por el
dirigidas a un grupo reducido de acto- las Naciones Unidas para el Desarrollo Dr. Seligson hace más de dos décadas,
res claves que abarcó sector público de (PNUD) con apoyo de la Agencia de el proyecto se centra en los ciudadanos
seguridad, policías, gobiernos locales, los Estados Unidos para el Desarrollo y la democracia en América Latina.
académicos y sector privado, sobre su Internacional (Usaid) y la Escuela de El Barómetro de las Américas es la
visión respecto a: Estadística de la Universidad de Costa encuesta más conocida producida por
Rica (UCR) en 2022. Tuvo el objetivo Lapop. Es la única encuesta que cubre
a) ¿qué factores se han agravado la vio- de describir la situación del país en mate- el continente americano (América del
lencia homicida? rias de inseguridad ciudadana. El diseño Norte, Centroamérica, América del
de la encuesta parte de la idea de que la Sur y el Caribe). La encuesta mide los
b) valoración de las respuestas institu- inseguridad ciudadana es un fenómeno valores y comportamientos democráti-
cionales que ha dado el país multifactorial que dificulta el desarrollo cos en el continente americano usando
humano y que puede contrarrestarse si se muestras probabilísticas nacionales de
c) ¿qué están necesitando? disminuye la vulnerabilidad social. la población adulta en edad de votar.
En 2004, Lapop estableció el Américas. La primera ronda de encues- Norteamérica, América Latina, y el
Barómetro de las Américas, un esfuer- tas en 2004 incluyó personas en edad Caribe, añadiendo Trinidad y Tobago
zo multinacional conformado por un de votar provenientes de 11 países. La y Surinam a los 24 países cubiertos en
consorcio de instituciones académi- segunda ronda tuvo lugar en 2006 y se la ronda del 2008. El Barómetro de las
cas y un grupo de expertos en todo realizó en 22 países del continente. La Américas es el proyecto de encuestas
el continente, el que con regularidad tercera ronda, en el año 2008, incluyó regional más extenso en el hemisferio
lleva a cabo encuestas sobre valores y 24 países de las Américas. Las rondas occidental.
comportamientos democráticos en las de 2010 y 2012 incluyeron 26 países de
Investigadores principales: Evelyn Villarreal Edición técnica: Evelyn Villarreal Fernández, Un agradecimiento especial a las delegacio-
Fernández, Karla Salazar Sánchez, Magdalena Leonardo Merino Trejos, Jorge Vargas Cullell. nes de la Fuerza Pública de Parrita, Golfito,
Madrigal Herrera, Mauricio Vieira, Carmen Limón y Liberia, así como por la coordinación
Bogantes Camacho, Rodolfo Calderón Umaña, Visualizaciones del capítulo: Vladimir González de Viviana Peraza Rodríguez de las Mesas
Ronald Alfaro Redondo, Javier Bogantes Retana, Gamboa, José Mario Achoy, Steffan Gómez Interinstitucionales del proyecto Sembremos
Luis Vargas Montoya, Carmen de León, Leonardo Campos, Evelyn Villarreal Fernández, Jorge Seguridad, que permitieron la realización de los
Martínez, Gabriel Madrigal Quesada, Darío Vargas Cullell y Javier Bogantes Retana. grupos focales de consulta y los juicios grupales
Espinoza Torres, CL-2 Consultores, Shu Wei Chou ponderados. Agradecemos en estos espacios a
Chen y Christopher Torres. Edición de gráficos y revisión de cifras: Javier todas las personas participantes de las comu-
Bogantes Retana y Evelyn Villarreal Fernández. nidades, la Fuerza Pública, las municipalidades,
Insumos: Factores que inciden en la violencia Ministerio Público, Organismo de Investigación
homicida y su crecimiento reciente en Costa Asistencia de investigación: Karlissa Calderón Judicial, Instituto Mixto de Ayuda Social,
Rica y Buenas prácticas internacionales para Zúñiga, Javier Bogantes Retana, Gabriela Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto sobre
la reducción de la violencia homicida, de Karla Azofeifa Fonseca, Stephanie Castro Jiménez Alcoholismo y Farmacodependencia y las redes
Salazar Sánchez y Magdalena Madrigal Herrera; distritales, cuyos nombres omitimos por razones
Desarticulación del crimen organizado en Costa Corrección de estilo: Diego Ugalde. de la privacidad planteada en el ejercicio.
Rica, de Mauricio Vieira; Percepciones ciudada-
nas sobre seguridad ciudadana en Costa Rica, de Lectores críticos: Max Loría Ramírez, Vladimir Los talleres de consulta se realizaron el 20
Ronald Alfaro Redondo y Javier Bogantes Retana; González Gamboa, Leonardo Merino Trejos, de abril, 23 y 24 de julio, 1, 21 y 27 de agosto
Una mirada al sector institucional de la seguri- Jorge Vargas Cullell, Alberto Mora Román, Erick y 30 de septiembre con las mesas interins-
dad de dos décadas, de Ronald Alfaro Redondo; Rojas Zúñiga y Guido Barrientos Matamoros. titucionales de Sembremos Seguridad. En los
Homicidio remunerado en Costa Rica, de Rodolfo talleres de consulta de los documentos partici-
Calderón; Sistematización de entrevistas y talle- Diseño y diagramación: paron Aaron Barquero, Adrián Portuguez, Álvaro
res de consulta para la construcción de propues- Erick Valdelomar / Insignia | ng Ramos, Ana Yansy Espinoza, Andrés Rodríguez
tas sobre la reducción de la violencia homicida, Pérez, Andy Valenciano, Carlos Núñez, Carmen
de Carmen Bogantes Camacho; Análisis de la Por los aportes de información se agradece a: Bogantes, Carmen de León, Eduardo Solano,
agenda legislativa en temas de seguridad en los Iván Dumani Saénz, Viceministerio de Unidades Eduardo Solano Solano, Elvira Cuadra, Eugenia
últimos cinco años, CL-2 Consultores; Patrones Regulares del Ministerio de Seguridad Pública; Aguirre Raftacco, Evelyn Villareal, Fernando
territoriales de los homicidios en Costa Rica y Jorge Madrigal Rodríguez, Unidad de Análisis Zumbado, Gabriela Monge, Guido Barrientos,
factores asociados, de Chou Chen Shu Wei y Criminal del Ministerio de Seguridad Pública; Gustavo Jiménez Madrigal, Hazel Villalobos,
Christopher Torres (de la Escuela de Estadística Kenneth Cedeño Salas, Dirección de Servicios Hugo Vargas González, Iván Dumani, Jennifer
de la UCR); Análisis del Vínculo entre la inse- de Seguridad Privada del Ministerio de Seguridad León, Jorge Vargas, Jose Jorge Montero, Juan
guridad y el desempeño económico: Costa Rica Pública, María Gómez Rodríguez, Subproceso de Andres Mena Esquivel, Juan Carlos Pérez Murillo,
y experiencias internacionales, de Luis Vargas Estadística de la Dirección de Planificación del Juan José Andrade, Karen Arias, Karen Chacón,
Montoya, Gabriel Madrigal Quesada y Darío Poder Judicial, Randall Castro Muñoz y Randall Karla Salazar, Karla Salazar Sánchez, Karlissa
Espinoza Torre; Inseguridad y políticas públicas Zúñiga López del Organismo de Investigación Calderón, Kathya Rodríguez, Laura Díaz Vargas,
en Centroamérica y República Dominicana, de Judicial, Raquel Vargas Moya, Contraloría Leonardo Merino, Luis Carlo Fernández, Marco
Carmen Rosa de León y Leonardo Martínez. General de la República. Feoli, Marco Feolli, Mario Zamora, Mauricio Vieria,
Max Loría, Minelly Quirós Mora, Natalia Morales,
Coordinación del capítulo: Evelyn Villarreal Entrevistas: Juan Carlos Astúa Jaime, Rodrigo Olger González Vásquez, Omar Brenes, Raquel
Fernández. Campos Cordero, Priscilla Hernández, Gilberto Vargas Moya, Randall Brenes, Ricardo Monge,
Monge Pizarro, Francisco Rojas Aravena, Marcelo Rodrigo Antonio Campos Cordero, Rolando
Borrador del capítulo: Evelyn Villarreal Solano Ortiz, César Tapia Guzmán, Jorge Torres, Hidalgo, Ronald Alfaro, Sandra Madriz Muñoz,
Fernández, Leonardo Merino Trejos, José Mario Hazel Villalobos Fonseca, Mario Zamora Cordero, Sara Barrios Rodríguez, Sebastián May Grosser,
Achoy, Jorge Vargas Cullell. Randall Zúñiga López. Sebastián Saborio, Silvia Castillo, Steffan Gómez,
Susan Rodríguez, Suyen Miranda, Vera Brenes,
Viviana Peraza, Vladimir González.
Notas
1 Están tipificados en el Código Penal de Costa Rica, 8 Ley del Sistema Penitenciario Nacional (expediente 12 Los datos mencionados están disponibles en los
artículos 111 al 117; y artículo 246 de la ley de Tránsito n° 23.688), reforma a los artículos 7, 88, 88 bis y 88 boletines del ICD, sin embargo, son de responsabilidad
por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, n° 9078 de la ley n° 7530 de armas y explosivos y sus refor- de la Policía de Control de Drogas (PCD) del Ministerio
del 4 de octubre de 2012. mas, ley para la modernización de la intervención de de Seguridad Pública de Costa Rica. Se publican desde
las comunicaciones (expediente n° 23.690), ley para 2023, aunque su periodicidad ha cambiado, a partir
2 La clasificación de UNODC subdivide esta categoría adecuar la respuesta de la justicia penal juvenil a los del 2016 se publican mensualmente. Para esta inves-
de homicidio intencional en: a) Homicidio cometido por retos de la criminalidad violenta y la delincuencia tigación se revisaron 108 boletines. Se detectaron
la pareja de la víctima o un familiar, b) Homicidio por organizada (expediente n° 23.691) y ley para restaurar incoherencias entre los datos, que resulta de valores
robo, c) Homicidio relacionado con bandas o pandillas, la seguridad pública y contener a los delincuentes que diferentes por años, publicados en boletines estadís-
d) Homicidio relacionado con crimen organizado y e) representan un peligro para la sociedad (expediente ticos secuenciales sin que se presente ninguna expli-
Homicidio por causas desconocidas. Sin embargo, no n° 23.692). cación. Tal situación dificulta la precisión en el manejo
coinciden exactamente con la clasificación realizada de los datos por la institución, y tiene impacto sobre la
en Costa Rica, por lo cual no se puede utilizar como 9 La auditoría operativa de la CGR tuvo como propósito realidad de la desarticulación de los grupos criminales
categorías de análisis. determinar la eficacia del funcionamiento del Sistema en Costa Rica.
de Seguridad Ciudadana y sus actores para la gober-
3 Los datos están disponibles en la página web del nanza del Sector de Seguridad Ciudadana y Justicia, 13 La lista de ayuntamientos que enviaron sus res-
OIJ y también en el Observatorio de la Violencia de la a partir del análisis de la Rectoría ejecutada por el puestas son: Alajuela, Alajuelita, Alvarado, Aserrí,
Comisión Técnica Interinstitucional sobre Estadísticas Ministro de Seguridad Pública y por el Ministro de Bagaces, Barva, Belén, Carrillo, Coto Brus, Curridabat,
de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Para efectos Justicia y Paz. El período evaluado comprendió entre Dota, Flores, Garabito, Grecia, El Guarco, Heredia,
de este estudio, la base de datos para la última década el 8 de mayo de 2014 y el 30 de septiembre de 2022 Hojancha, La Cruz, La Unión, León Cortés, Liberia,
fue proporcionada directamente por el OIJ con las (considerando para ello los períodos presidenciales Montes de Oca, Mora, Nandayure, Naranjo, Nicoya,
variables de fecha, hora, provincia, cantón, distrito, 2014-2018, 2018-2022 y 2022-2026 entre el 8 de Paraíso, Puriscal, San Isidro, San Mateo, San Pablo,
móvil, rango de edad de la víctima, género y naciona- mayo y el 30 de septiembre de 2022). San Rafael, San Ramón, Santa Bárbara, Sarapiquí,
lidad. Sarchí, Siquirres, Tarrazú, Tibás, Turrubares, el distrito
10 Oficio MJP-DM-807-2024 del Ministerio de de Cervantes y el distrito de Peñas Blancas.
4 El procedimiento para la clasificación de femicidios Seguridad Pública enviado el 16 de agosto 2024 a la
se realiza en la Subcomisión Interinstitucional para la CGR. 14 Las dimensiones son: Armas de fuego, Violencia
Prevención del Femicidio, donde se analizan los casos de género, Control del consumo o venta de alco-
y en conjunto determinarán de manera definitiva la cla- 11 El concepto de desarticulación de grupos criminales hol, Prevención situacional, Prevención social,
sificación. Este registro se publica mensualmente en la que se utiliza en los boletines del ICD carece de una Intervenciones policiales, Intervenciones en el área
página web del Observatorio de Violencia de Género y definición teórica clara, lo que genera incertidumbre de justicia criminal, Integración de prevención social
Acceso a la Justicia. sobre su alcance y efectividad. En su análisis, Vieira y policial, Militarización de la seguridad pública,
(2024a) revisa la escasa literatura disponible sobre el Municipalización de la seguridad pública, Incentivo a
5 Para Costa Rica no se localizaron estudios ni refe- tema y toma como referencia un estudio liderado por denuncias. Una versión actualizada fue presentada en
rencias sobre este tema. En Centroamérica sí hay Carley et al. (2003), que define la disrupción de redes la II Semana de la Seguridad Ciudadana, organizada
diferencias entre datos de homicidios entre distintas criminales como el estado en el cual una red ya no por InfoSegura, USAID y el Programa de las Naciones
instituciones (PEN, 2008). Alguna literatura que aborda puede difundir de manera eficiente información, bienes Unidas para el Desarrollo (PNUD), en la Ciudad de
la cifra oculta de homicidios en otros países Minkler o conocimientos, afectando así su capacidad operativa. Panamá durante el mes de enero del 2024.
(2024) para Estados Unidos; Ferguson y McKinley Esta disrupción se centra en contrarrestar la dinámica
(2019) para Australia. criminal mediante pérdidas en el flujo de comunica- 15 Estos espacios son liderados por las delegaciones
ción, la disminución de la capacidad logística y finan- de la Fuerza Pública y reúnen a diferentes actores a
6 Las referencias antecedidas por la letra “E” corres- ciera, así como la reducción de la capacidad de toma nivel cantonal tales como el Poder Judicial, la munici-
ponden a entrevistas o comunicaciones personales de decisiones, resultado de la falta de información y palidad, IMAS, Inamu, Bomberos, juntas de vecinos,
realizadas durante el proceso de elaboración de este recursos. Luego, Duijn et al. (2014) también señalan organizaciones deportivas, entre otros. Los talleres se
Informe. La información respectiva se presenta en el que las actividades ilegales deben permanecer ocultas realizaron en Parrita, Golfito, Liberia y Limón (ver sec-
apartado “Entrevistas”, de las referencias bibliográfi- tanto del gobierno como de la competencia criminal, y ción de metodología).
cas de este capítulo. que las pérdidas materiales y financieras resultantes
de la disrupción limitan la operatividad de estas orga- 16 Se realizaron 14 entrevistas en profundidad a un
7 Los resultados que aquí se presentan no son esta- nizaciones. Este concepto más detallado ofrece una grupo reducido de actores claves del sector público,
dísticamente generalizables para el total de homici- perspectiva precisa para evaluar la desarticulación de privado, organismos internacionales, ONGs y acade-
dios remunerados que ocurrieron en el país durante grupos criminales, algo que los informes del ICD no mia. Entre los temas indagados estaban los factores
el periodo de referencia, pues no provienen de una han contemplado plenamente, limitando así la com- que han agravado esta situación, las respuestas ins-
muestra probabilística. Su valor respecto a estos es prensión del impacto real de las acciones del Estado titucionales que se han registrado. Ambos aspectos
analítico. Consiste en arrojar luz sobre características en la lucha contra la delincuencia organizada. analizados previamente en el capítulo. Sin embargo,
y tendencias del fenómeno que deben ser analizadas y una de las consultas se enfocó en qué se necesita para
estudiadas con mayor detalle en otras investigaciones. abordar la situación y eso es un primer aporte para
construir propuestas de esta sección.
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ESTADO DE LA EDUCACIÓN 1

CONSEJO NACIONAL DE RECTORES

PROGRAMA ESTADO DE LA NACIÓN

APDO. 1174-1200 PAVAS, COSTA RICA

ISBN 978-9930-636-57-2 Digital

1. DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. 2. CONTRATO SOCIAL. 3. EQUIDAD SOCIAL.

Primera edición: Noviembre, 2024.

Diseño y diagramación: Erick Valdelomar/ Insignia | ng

Consejo Consultivo Consejo Editorial Área de Estadística

Coordinador general de investigación Servicios Académicos

PRÓLOGO AL INFORME ESTADO DE LA NACIÓN 2024 21

Hallazgos relevantes 111

Valoración general 165

Hallazgos relevantes 229

PARTE 3 | DEBATES PARA EL DESARROLLO 281

El camino a la crisis de violencia homicida por crimen organizado: factores de inseguridad

las fuentes de información. Se organiza y talento en distintos campos del saber

Rodrigo Arias Camacho William Rojas Meléndez Angie Cruickshank Lambert

Gastón Baudrit Ruiz

Jorge Vargas Cullell Leonardo Merino Trejos

–Vigésimo Informe Estado de la Nación–

Indicadores seleccionados de desarrollo humano. 1950-1980

a) Población total b) Porcentaje de población adulta c) Porcentaje de población urbana

1992 2022 1992 2022 1990 2023

d) Producto interno bruto real e) Coeficiente de Gini de f) Porcentaje de personas que

1993 2023 1993 2023 1993 2023

g) Déficit ecológico h) Porcentaje de personas con i) Porcentaje de votos del partido

1992 2022 1994 2022 1994 2022

j) Participación en la estructura productiva, por grandes ramas

da de los noventa con una importante

configuran lo que el Informe Estado de la

Expansión dos como “una democracia, que busca el

Huracán Anulación Huracán

Intel llega a Crisis económica Recuperación

Aumento desigualdad ingresos Pandemia Cae inversión

Fuente: Elaboración propia con base en PEN, varios años.

laron para definir el rumbo de la sociedad

a la de tres décadas atrás. También lo es

sostenible de los recursos naturales y el

25% matriz energética cada vez más depen-

Fuente: Sinac-Minae, 2023.

Gráfico 1.8 Cuadro 1.1

titucionales y legales convive hoy con Ene,97

una profunda crisis de representación

lineamiento político de la ciudadanía: a Feb,04 Alineamiento alto

las personas no se declara simpatizante Feb,07

de ninguna agrupación política (gráfico

dor del 60% en el segundo, en particular Ene,14

capítulo. Fuente: Gómez Campos, 2024 con datos de Unimer y CIEP-UCR.

que la reforma fiscal del 2018 introdu-

Gráfico 1.12 Recuadro 1.3

ISP total Educación

200.000 70.000 tivos de largo plazo de estas acciones se

70.000 Cuarenta años después, Costa Rica de

aplicación es muy distinto. Desde una

Costa Rica Centroamérica América Latina y el Caribe Endeudamiento Recursos propios

a/ Los datos comparativos están disponibles hasta el año 2021.

El agrietamiento del contrato

el próximo apartado. En cualquier caso,

capacidades de la sociedad costarricense