Plan Enia

Plan ENIA
Recorrido, logros y desafíos

Plan ENIA
Recorrido, logros y desafíos
Autoridades
Presidente de la Nación Coordinación Nacional del Representante UNICEF
Ing. Mauricio Macri Plan ENIA Argentina
Luisa Brumana
Jefe de Gabinete de Dirección
Ministros Lic. Gabriel Castelli Representante Adjunta
Lic. Marcos Peña Lic. Roberto Candiano UNICEF Argentina
Olga Isaza
Ministra de Salud y Coordinación General
Desarrollo Social Lic. Guillermo Badino Especialista en Salud
Dra. Carolina Stanley UNICEF Argentina
Coordinación Técnica Fernando Zingman
Ministro de Educación, Lic. Silvina Ramos
Cultura, Ciencia y Tecnología Oficial de enlance UNFPA
Dr. Alejandro Oscar Coordinación Administrativa Mariana Isasi
Finocchiaro CPN Marcela Purita
Representante Residente
Secretario de Gobierno Coordinación Operativa de PNUD en Argentina
de Salud; Ministerio de Salud Patricia Ansaldo René Mauricio Valdes
y Desarrollo Social
Prof. Dr. Adolfo Rubinstein Dirección de Salud Sexual Representante Residente
y Reproductiva Adjunto de PNUD en
Secretario de Niñez, Dra. Silvia Oizerovich y Dra. Argentina
Adolescencia y Familia; Gabriela Perrotta Valentín González
Ministerio de Salud y
Desarrollo Social Dirección Nacional de
Lic. Gabriel Enrique Castelli Sistemas de Protección
Lic. Jorge Luis Figuerola
Secretario de Promoción
de la Salud, Prevención Programa Nacional de Salud
y Control de Riesgos; integral en la Adolescencia
Ministerio de Salud y Dr. Juan Carlos Escobar
Desarrollo Social
Dr. Mario Sergio Kaler Programa Nacional de
Educación Sexual Integral
Secretaria de Innovación y Prof. Mirta Marina
Calidad Educativa;
Ministerio de Educación,
Cultura, Ciencia y Tecnología
Lic. María de las Mercedes
Miguel
Autoras:
Gimena de León. Consultora Agradecimientos:

Manuela Thourte. Consultora
Queremos agradecer especialmente a todas las personas que hacen
posible el Plan ENIA: agentes territoriales; referentes de programas
Coordinación Técnica Plan ENIA provinciales y coordinadores/as de los EFTIs; referentes de los programas
Silvina Ramos y áreas nacionales que integran el Plan; equipos de la coordinación
Tamar Finzi general, administrativa, operativa y técnica; autoridades nacionales,
Natalia Gualdoni provinciales y municipales. Al Ministerio de Modernización por el
Alejandra Sánchez Cabezas apoyo técnico y a otras áreas gubernamentales que acompañaron
la ejecución del Plan: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto;
Secretaría de Innovación y Calidad Educativa; Dirección de Maternidad,
Infancia y Adolescencia; Sistema de Información, Evaluación y
Revisores: Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO); Consejo Nacional de
Coordinación de Políticas Sociales; Secretaria de Justicia; Cuerpo de
Guillermo Badino (Coordinación General Plan ENIA); Ana Jemio Abogados y Abogadas para víctimas de violencia de género; Instituto
(Coordinación Técnica Plan ENIA); María José De Gregorio Nacional de Juventud, Instituto Nacional de las Mujeres; Dirección
(Monitoreo y evaluación Plan ENIA); Patricia Ansaldo, Guillermo General de Proyectos Especiales y Cooperación Internacional del MDS;
Castro y Belén Olmos (Coordinación Operativa Plan ENIA); Silvia SEDRONAR y Comisión Bicameral Permanente del Defensor de Niños,
Oizerovich, Gabriela Perrotta y Eugenia Otero (Dirección de Salud Niñas y Adolescentes. A Damián Brat, Elena Duro, Diana Fariña, Celeste
Sexual y Reproductiva); Jorge Luis Figuerola y Andrea Iriondo Leonardi y Agustina Ramón Michel.
(Dirección Nacional de Sistemas de Protección); Juan Carlos
Escobar y Karina Schell (Programa Nacional de Salud Integral A quienes colaboraron en la formulación de esta política: Fabián
en la Adolescencia); Mirta Marina Lopez, Viviana Dalla Zorza Repetto, Alejandro Biondi, José Florito, Mariana Romero y equipos de
y Fabiana Ludman (Programa Nacional de Educación Sexual CIPPEC y CEDES. A quienes desde las agencias del Sistema de Naciones
Integral); Fernando Zigman y Luciana Lirman (UNICEF); Mariana Unidas ofrecieron asistencia técnica: Federico Tobar, Virginia Camacho,
Isasi, Federico Tobar, Gabriela Hamilton y María Sol East (UNFPA); Mariana Isasi, María Sol East, Gabriela Hamilton, Luciana Lirman, Sabrina
María Eugenia Miranda, María Eugenia Oviedo, Alejandra Garcia Viola y Gabriel Bottino. A las organizaciones y sociedades científicas
Secretaría Nacional de Niñez, y Felisa Vanini (PNUD). que integran el Consejo Consultivo del Plan. Al Banco Interamericano
Adolescencia y Familia
de Desarrollo (BID) por el apoyo financiero.
Plan ENIA : recorridos, logros y desafíos.
- 1a ed adaptada. - Ciudad Autónoma
de Buenos Aires : Secretaría Nacional
Diseño y maquetación: María Fernanda Zein y Sebastián Morello A los/as consultores/as que elaboraron insumos técnicos para la
de Niñez, Adolescencia y Familia. Plan
Nacional de Prevención del Embarazo no implementación del Plan: Edgardo Abalos, Sonia Ariza, Alejandra
Intencional en la Adolescencia, 2019.
Corrección: Josefina Iotz Beccaria, Silvia Chejter, Patricia Dávolos, Luis Fara, Mónica Gogna, Valeria
Libro digital, PDF
Isla, Mariano Nino, Agustín Rojo y Felicitas Rossi. A las instituciones
Archivo Digital: descarga
académicas y de la sociedad civil que desarrollaron estudios especiales:
ISBN 978-987-47356-7-6
Centro de Estudios de Población (CENEP); Estudios y Proyectos;
1. Embarazo en las Adolescentes. 2.
Instituto Interdisciplinario de Economía Política de Buenos Aires (IIEP-
Políticas Públicas. 3. Gestión en Salud. I.
Título BAIRES) de la UBA; y Universidad Nacional de Tres de Febrero. A las
CDD 612.63
instituciones que brindaron servicios y apoyo técnico: Instituto Nacional
de Formación Docente, Gurises Unidos y Red por la Infancia.
Se autoriza la reproducción total o

parcial de los textos aquí publicados,
siempre y cuando no sean alterados, se
asigne los créditos correspondientes y
no sean utilizados con fines comerciales.
© 2019
Índice
Prólogo 9
Introducción 11
Capítulo 1 - Formulación y diseño 13
1.1. El plan en sus inicios: el problema y los actores 14
1.2. El diseño del plan: abordaje conceptual, marco normativo,
teoría del cambio y dispositivos 27
Capítulo 2 - Aspectos institucionales: rectoría y coordinación 41
2.1. La estructura del plan a nivel nacional 42
2.2. La estructura a nivel provincial: los Equipos Focales
Territoriales Intersectoriales (EFTI) 48
2.3. Los desafíos de rectoría, intersectorialidad e interjurisdiccionalidad 50
Capítulo 3 - Implementación 53
3.1. El proceso de la puesta en marcha 54
3.2. Logros y desafíos de la ejecución 55
Capítulo 4. Resultados 75
4.1. El armado del sistema de información y monitoreo 76
4.2. Los productos del sistema de información y monitoreo 77
4.3. Metas e indicadores del plan 80
7
4.4. Resultados por dispositivo 82
4.5. Gestión del conocimiento 92
Anexo. Matriz de objetivos, líneas de acción e indicadores 95
Capítulo 5. Reflexiones finales 99
5.1. Aspectos político institucionales 100
5.2. Gestión provincial 101
5.3. Funcionamiento de los dispositivos 102
5.4. Sistema de información y monitoreo 104
Anexo 1 - Organigrama de las coordnaciones del plan 107
Anexo 2 - Documentos del plan 109
Bibliografía 113
Plan ENIA - Recorrido, logros y desafíos

Prólogo
Desde el inicio de la gestión de nuestro gobierno, el embarazo
no intencional en la adolescencia fue una preocupación central
del Presidente y de la Ministra de Desarrollo Social. El impacto
que este hecho tiene en la vida de tantas y tantos adolescentes,
como así también en la vida de sus hijos/as y sus familias, nos
llevó a trabajar fuertemente en el desarrollo de un Plan Nacional
que abordase de manera integral esta problemática.
El embarazo no intencional en la adolescencia es una de las

principales causas del abandono escolar en el nivel secundario
y genera barreras al momento de la inserción laboral de las/os
adolescentes, entre otras muchas consecuencias. Sin lugar a
duda, es una de las razones que explica la repetición del ciclo
intergeneracional de la pobreza que se viene dando en Argentina
en las últimas décadas.
Una de las características que hace diferente al Plan Nacional

de Prevención del Embarazo no Intencional en la Adolescencia
(Plan ENIA) es haber sido diseñado entre los tres ministerios que
abordaban esta problemática de manera independiente. El Plan
ENIA fue pensado y desarrollado entre los ministerios de Desarrollo
Social, Salud y Educación, con el aporte de organizaciones
relevantes de la sociedad civil. El diseño recoge lo que estos venían
desarrollando de manera consistente, pero individual, logrando
anteponer a los programas y acciones de cada uno, la visión y
necesidad de un trabajo integral, coordinado y articulado.
Una vez diseñado, el Plan fue presentado a los Consejos Federales 9
de Niñez, Salud y Educación. Posteriormente, se realizaron

reuniones de trabajo con los mismos tres ministerios provinciales
de manera de analizar y diseñar en detalle un plan operativo para
cada jurisdicción. Solo después de haber acordado este plan
entre las autoridades de las provincias y de la Nación se inició el
proceso de implementación.
Destacamos esto, no solo porque no es usual, sino porque en

un país federal como el nuestro, un Plan Nacional se transforma
en una auténtica política pública cuando cada provincia lo
hace propio. Se suma a este hecho el compromiso de trabajo
interministerial firmado entre los ministerios provinciales que
ratifica el convencimiento que tenemos desde la Nación de la
necesidad de un abordaje verdaderamente integral al momento
de su implementación.

Introducción
Otro gran acierto fue la conformación de equipos focales En 2015, el embarazo no intencional afectó la vida de 111.699
territoriales en cada provincia que tienen la función de acompañar niñas y adolescentes menores de 20 años. Esta cifra dejó
y monitorear la implementación del Plan en cada uno de plasmada la enorme deuda del Estado para con ellas. En esta
los departamentos seleccionados para esta primera etapa. etapa clave de la vida, el embarazo no solo representa un riesgo
Equipos que cuentan con representantes de los tres ministerios para la salud sino que también compromete seriamente las
provinciales y del Plan. También es destacable la asignación de trayectorias de vida y las posibilidades de integración social de
un presupuesto acorde a los objetivos que nos planteamos y que las niñas y adolescentes.
se duplicó en el segundo año de ejecución.
El Plan Nacional de Prevención del Embarazo no Intencional
Merece señalarse el compromiso y profesionalismo de quienes en la Adolescencia (Plan ENIA) ubicó en primer plano este
han sido parte del proceso de gestación del Plan, como el de problema y estructuró una respuesta integral de política pública.
todos los que día a día, tanto desde los ministerios nacionales En enero de 2017, el Gobierno nacional, en consonancia con la
como provinciales, hacen posible que el Plan siga ampliando y prioridad asignada a la adolescencia en su plan de gobierno y
mejorando su impacto en la vida de tantas y tantos adolescentes. en el marco de los Objetivos de la Agenda 2030, convocó a tres
ministerios nacionales, a través de sus respectivas secretarías.
El Plan ENIA es hoy una realidad, un ejemplo de política pública Así, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, Cultura,
que impacta de manera cierta y efectiva en la sociedad. Queda aún Ciencia y Tecnología y el Ministerio de Desarrollo Social, con la
mucho camino por delante y, ciertamente, habrá que potenciar cooperación de la sociedad civil y de las agencias del Sistema
muchos de sus objetivos y acciones. Sin embargo, lo que no debería de Naciones Unidas, se dieron cita para diseñar una estrategia
estar en discusión es la necesidad de sostener el Plan en el tiempo, mancomunada de abordaje integral de un fenómeno que, hasta
independientemente de los gobiernos que nos sucedan. entonces, no había recibido la prioridad necesaria en las agendas
de gobierno.
Sin lugar a duda, esta es una deuda pendiente que el Estado
nacional y los Estados provinciales tenemos con nuestros El cuidadoso proceso de formulación contempló la revisión de
adolescentes y jóvenes, deuda que solo saldaremos si logramos las experiencias internacionales, la de los programas nacionales
mantener en el largo plazo políticas públicas como esta. y la trayectoria de las provincias en esta materia y, a partir de un
marco institucional propicio, diseñó un modelo de intervención
10 intersectorial basado en evidencia y con una meta que orientó el 11
Gabriel Castelli camino a recorrer y permitió evaluar los resultados a medida que
Secretario Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia la iniciativa se implementaba.
Ministerio de Salud y Desarrollo Social
El Plan ENIA es una referencia de experiencia exitosa en materia
Mercedes Miguel de articulación intersectorial para dar respuesta a un problema
Secretaria de Innovación y Calidad Educativa con múltiples determinantes. Es un faro para otras políticas
Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología públicas que enfrenten el desafío de coordinar sectores y actores
alrededor de una visión y compromisos comunes.
Mario Kaler
Secretario de Promoción de la Salud, Prevención Esta publicación tiene la intención de recuperar el camino
y Control de Riesgos recorrido por el Plan ENIA, mostrar los resultados alcanzados y
Ministerio de Salud y Desarrollo Social reflexionar sobre los logros y las deudas pendientes. Su propósito
es acrecentar el conocimiento en materia de formulación e
implementación intersectorial de políticas públicas para orientar
la toma de decisiones en otras áreas de la gestión pública.
También es su propósito servir de brújula para orientar los
próximos pasos del Plan.
Plan ENIA - Recorrido, logros y desafíos Plan ENIA - Recorrido, logros y desafíos
Capítulo 1
Formulación y diseño
El documento está destinado a decisores gubernamentales,
gestores públicos, referentes académicos, de organizaciones
internacionales, de la sociedad civil, y público en general que
tengan interés en los procesos de instalación y formulación de
políticas públicas en el campo de la salud sexual y reproductiva,
los derechos de niñas, niños y adolescentes y la equidad de
género. También está destinado a quienes han sido protagonistas Esta sección recoge el proceso de formulación y diseño del Plan en el marco
del Plan sin cuyo compromiso cotidiano no habría sido posible de los 100 Objetivos de gobierno. Se describe, por un lado, el proceso de
que diera frutos. A todos ellos y todas ellas, el reconocimiento formulación donde se identifican las condiciones que facilitaron la instalación
que se merecen como agentes de cambio. del tema en la agenda gubernamental, la lectura e incidencia del fenómeno
del embarazo en la adolescencia y los actores que participaron de la
Contemplando los objetivos planteados, el documento se construcción del Plan. Por otro lado, se presenta el diseño del Plan con foco en
organiza en cinco capítulos y dos anexos. El primero presenta la los ejes conceptual y normativo que sustentan las intervenciones, la teoría del
formulación y el diseño del Plan, identifica las condiciones que cambio y los dispositivos de intervención.
facilitaron la instalación del tema en la agenda gubernamental
y los actores que participaron en la construcción del mismo. El
segundo capítulo profundiza en el andamiaje institucional, tanto
a nivel nacional como provincial, identificando los desafíos que
El Plan ENIA es la primera política pública que se plantea una
presenta la coordinación intersectorial. El tercero se adentra en
intervención integral e intersectorial sobre el embarazo no intencional
las diversas facetas de la implementación en sus dimensiones
en la adolescencia.
técnica, operativa y administrativa, como así también en el
ámbito provincial y sectorial. El cuarto capítulo presenta los
El embarazo no intencional es un fenómeno de magnitud en la
principales resultados y la instalación del sistema de información
Argentina: siete de cada diez adolescentes menores de 20 años
y monitoreo. En el capítulo quinto, se reflexiona sobre los logros
manifestaron no haber buscado su último embarazo; ocho de cada
y desafíos estableciendo recomendaciones para mejorar la
diez de las niñas y adolescentes menores de 15 años manifiestan lo
gestión, implementación e impacto del Plan.
mismo. Diversos estudios muestran que, de cada diez adolescentes,
seis abandonan la escuela al quedar embarazadas.
12 Los resultados alcanzados a dos años de trabajo reflejan que, si 13
bien deberán introducirse ajustes en algunos aspectos, el Plan

El Plan ENIA reconoce el impacto que el embarazo no intencional tiene
ENIA transita por el camino correcto. Sería deseable no solo
en la vida de las/os adolescentes, así como el derecho de ellas y ellos
sostenerlo, sino ampliarlo y potenciarlo. Las niñas y adolescentes
a tener una vida sexual libre y plena sin discriminaciones de género, a
de la Argentina tienen derecho a que así sea.
tomar decisiones informadas en virtud de su autonomía progresiva, y a
crecer y desarrollarse en entornos libres de violencia, en el marco de un
clima cultural propicio que facilite el ejercicio de esos derechos.
La respuesta del Plan ENIA al fenómeno del embarazo no intencional

en la adolescencia se basó en un enfoque de derechos, género y
equidad social, y en los derechos reconocidos en el marco normativo
de Argentina.
La alta prioridad asignada al tema del embarazo en la adolescencia

por parte del Poder Ejecutivo Nacional y el conocimiento técnico, la
trayectoria y la legitimidad de los programas nacionales involucrados
en el Plan fueron factores que facilitaron su formulación.
1.1. El Plan en sus inicios: el problema y los actores ANSES, Ministerio de Trabajo, Empleo, Educación y Salud), con
el objetivo de coordinar acciones destinadas a adolescentes y
Los orígenes del Plan ENIA se remontan a una serie de jóvenes. El embarazo en la adolescencia había surgido ya como
condiciones favorables que contribuyeron a su establecimiento. preocupación en ese ámbito y su abordaje le había sido asignado
En primer lugar, la decisión por parte del Gobierno nacional a la SENAF, en tanto organismo especializado en materia de
de incluir a la adolescencia como una de las cien prioridades derechos de infancia y adolescencia, según lo establece la Ley
de gobierno, dándole jerarquía a la temática del embarazo 26.061 que se analiza más adelante.
en la adolescencia y comprometiendo al Poder Ejecutivo
Nacional a responder por los logros alcanzados. En segundo Otro antecedente importante fue el encuentro sobre embarazo
lugar, la existencia de políticas sectoriales de larga data que se en la adolescencia organizado por la SENAF con apoyo de
implementaban a nivel provincial con el objetivo de promover CIPPEC a mediados de 2016, en el marco de un convenio entre
la salud sexual y reproductiva de la población adolescente y la SENAF y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
constituyeron la base de las intervenciones del Plan. Tercero, (UNICEF) que contemplaba una estrategia de fortalecimiento de
el liderazgo ejercido por la Secretaría Nacional de Niñez, las áreas provinciales de protección de derechos de niños, niñas
Adolescencia y Familia (SENAF) en la coordinación de los y adolescentes. El encuentro, organizado dentro de una reunión
programas nacionales sectoriales en el proceso de diseño del habitual del Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia
Plan. Y, por último, el apoyo y la asistencia técnica brindada por (COFENAF), se propuso instalar el tema en la agenda pública
dos instituciones dedicadas a la investigación y la incidencia nacional y de las provincias. El evento contó con la presencia de
en políticas públicas: el Centro de Implementación de Políticas la Ministra de Desarrollo Social y tuvo una importante repercusión
Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y el Centro entre decisores gubernamentales. En esa ocasión, además, se selló
de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES). la alianza entre la SENAF y CIPPEC para trabajar de manera conjunta.
En diciembre de ese año (2016), se firmó un convenio de asistencia
La conjunción de estos factores resultó en una construcción técnica entre ambas instituciones en lo que, hasta ese momento,
colectiva de la política pública que, desde sus orígenes, estuvo sería un diagnóstico de situación del embarazo en la adolescencia
signada por la intersectorialidad. en la Argentina y la elaboración de recomendaciones de política
pública. Este proceso terminó convirtiéndose en el Plan ENIA.
1.1.1. Instalación del tema en la agenda gubernamental
A principios de 2017, comenzó el funcionamiento de los talleres
Si bien el embarazo que ocurre en la adolescencia, sea intersectoriales para la definición de una estrategia conjunta de
intencional o no, ha sido una preocupación para áreas del abordaje del embarazo en la adolescencia (problemática que
sector de salud, sobre todo de los programas de Salud Sexual posteriormente sería acotada a embarazo no intencional en
14 y Procreación Responsable -actualmente Dirección de Salud la adolescencia), proceso liderado por la SENAF con el apoyo 15
Sexual y Reproductiva-, y de Salud Integral en la Adolescencia técnico de CIPPEC y CEDES. En los talleres participaron los
que tienen entre sus objetivos el abordaje de este tema, no había cuatro actores gubernamentales centrales: la Dirección de Salud
existido hasta 2017 una intervención integral e intersectorial de Sexual y Reproductiva (DSSyR),1 el Programa de Salud Integral
envergadura que se propusiera disminuir la incidencia de este en la Adolescencia (PNSIA), el Programa Nacional de Educación
fenómeno, propósito que se fijó a partir del Plan ENIA. Sexual Integral (ESI) y la propia SENAF como organismo con
mandato político para diseñar e implementar el Plan.
Uno de los antecedentes de su instalación en la agenda
gubernamental se remonta a 2016. El Gobierno fijó en ese En paralelo a los talleres participativos, se llevaron a cabo
momento cien prioridades de gestión agrupadas en ocho ejes reuniones bilaterales con cada programa sectorial para realizar
temáticos. La prioridad número cincuenta dentro del eje de un análisis más profundo de sus intervenciones, resultados,
Desarrollo Humano refería a la generación de una estrategia desafíos y necesidades de escalamiento. Se definieron líneas de
nacional para adolescentes y jóvenes vulnerables. En ese marco, acción agrupadas en cuatro objetivos estratégicos; se estableció
se creó una mesa intersectorial de juventud organizada por la una línea de base; metas de proceso y de impacto; y se diseñó
Jefatura de Gabinete de Ministros (Presidencia de la Nación) que la institucionalidad del Plan, así como un costeo inicial de las
reunió a distintos organismos con programas e intervenciones intervenciones propuestas, con el apoyo de UNICEF.
en la materia (Secretaría Nacional de la Niñez, Adolescencia y
Familia, SENAF, Administración Nacional de la Seguridad Social, 1. El Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable (PNSSyPR) se creó en el año 2003, a partir de la sanción de la Ley
Nacional 25673. Desde entonces promueve la igualdad de derechos y el acceso a una atención integral de la salud sexual y la salud
reproductiva. El 13 de marzo de 2018, por decisión administrativa N° 307/2018, se crea la Dirección de Salud Sexual y Reproductiva
(DSSyR) del Ministerio de Salud de la Nación.
El proceso de formulación se plasmó en junio de 2017 en el de métodos anticonceptivos, y estar en pareja y/o conviviendo
Documento del Plan y en agosto de ese año se creó formalmente (Binstock y Gogna, 2014).
el Plan para la Prevención del Embarazo no Intencional en la
Adolescencia mediante la Resolución 1790 del entonces Ministerio Hay evidencia de la repetición del embarazo en la adolescencia:
de Desarrollo Social de la Nación. en la Argentina, una de cada cuatro de las mujeres que tuvo su
primer/a hijo/a en la adolescencia, tendrá el segundo antes de
1.1.2. Incidencia del fenómeno2 los 19 años (Binstock y Gogna, 2014). Además, se advierten más
dificultades por parte de las mujeres adolescentes madres (y
La tasa de fecundidad adolescente de América Latina se sus parejas, sobre todo cuando también son adolescentes) para
destaca a escala mundial por ser comparativamente elevada, acceder a controles de salud y adoptar anticonceptivos efectivos.
solo superada por la de África subsahariana. Una característica Esta dificultad contrasta con las aparentes ventajas que tienen
adicional es que su comportamiento no acompaña al observado otros grupos etarios en el acceso  a servicios de salud sexual y
para la fecundidad total: la fecundidad en la adolescencia es reproductiva (Binstock y Pantelides, 2005; Rodríguez Vignoli y
mucho más alta que la que se esperaría por la fecundidad total Cobos, 2014).
y por otros indicadores sociales, como los niveles educativos y
los grados de urbanización de los/as adolescentes (Rodríguez Otro indicador para analizar la incidencia del embarazo en la
Vignoli y Cobos, 2014). A causa de ello, América Latina es la región adolescencia es el porcentaje de nacidos vivos cuyas madres
del mundo con mayor concentración de nacimientos en mujeres son adolescentes. El dato que se utilizó al momento de la
adolescentes: según estimaciones de las Naciones Unidas, 13% formulación del Plan correspondía a 2015. Ese año nacieron en la
de los 14 millones de niños que nacen anualmente en el mundo Argentina 2.787 hijos/as de madres menores de 15 años y 108.912
corresponden a madres adolescentes. hijos/as de adolescentes de 15-19 años, los que representan un
0,4% y 14% del total de los nacimientos, respectivamente. El
En la Argentina, en los últimos veinticinco años se observan aporte del grupo de 15- 19 años se ha mantenido estable en
fluctuaciones en las tasas de fecundidad adolescente de 10- los últimos tres quinquenios (Pantelides y Menéndez, 2012). Este
14 y de 15-19 años, aunque la tendencia de la tasa total es dato presenta fuertes disparidades a nivel jurisdiccional. Las
estable. Cuando se diseñó el Plan se utilizaron los últimos datos provincias de Formosa, Chaco y Misiones (todas ellas en la región
disponibles que correspondían a 2015. En ese año, se observó un del NEA) tienen las proporciones más altas de nacimientos de
leve descenso de la tasa de fecundidad adolescente respecto mujeres adolescentes. En contraposición, la Ciudad Autónoma
del año anterior, ubicándose en 62,6 por mil. En términos de Buenos Aires y Tierra del Fuego tienen proporciones por
comparativos, Argentina se ubica por debajo del promedio de debajo del promedio nacional (6% y 10% respectivamente),
América Latina y el Caribe (66,5 por mil en el período 2010-2015) al igual que la Provincia de Buenos Aires (12%), Córdoba (13%)
16
y por encima del promedio mundial (46 por mil). A su vez en el y Santa Cruz (13%). Si bien la proporción de nacimientos de 17
período 2010-2015 fue superior a la de Chile, Colombia, Paraguay mujeres adolescentes residentes en la Provincia de Buenos
y Uruguay (Ministerio de Salud, SAP, UNICEF, 2010). Aires está por debajo del promedio nacional, su aporte en
términos de la proporción de nacimientos sobre el total de
Desde la perspectiva sociosanitaria resulta adecuado considerar nacimientos de madres adolescentes debe ser resaltado: tres
la segunda década de la vida en dos períodos: la adolescencia de cada diez nacimientos de madres adolescentes ocurren en
temprana (entre los 10 a 14 años) y la adolescencia tardía (de esta jurisdicción.
los 15 a los 19 años). Los determinantes del embarazo difieren
en cada etapa: en las adolescentes de 10 a 14 años deben
considerarse más frecuentemente las situaciones de abuso y
coerción, produciéndose situaciones de incesto (UNICEF, 2016)
y de embarazos y maternidades infantiles forzadas (CLADEM,
2016). En las adolescentes de 15 a 19 años los determinantes se
relacionan con condiciones de pobreza, estar fuera del sistema
escolar, tener relaciones sexuales sin uso sistemático y/o adecuado
2. Esta sección sigue el documento del Plan Nacional de Prevención y Reducción del Embarazo no Intencional en la Adolescencia
2017-2019, Ministerio de Salud, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Educación, Presidencia de la Nación. Se presentan los
datos estadísticos utilizados al momento de la formulación del Plan.
Los nacimientos de niñas menores de 15 años y el acceso a la ILE
Muy recientemente se ha tratado de abordar la intencionalidad
En Argentina en 2015 nacieron 2800 niños/as Interrupción Legal del Embarazo (ILE): violación en relación con el embarazo en las adolescentes, analizando
de madres menores de 15 años. Vale destacar y riesgo para la salud psicofísica. No se dispone particularmente dimensiones como “intencional o planeado”, “no
que la mayoría de estos nacimientos es de información respecto de cuántas de estas intencional”, y “ambiguo” desde la perspectiva de las adolescentes.
consecuencia de situaciones de abuso sexual y niñas y adolescentes solicitaron interrupciones La dimensión de “no intencional” puede incluir un espectro de
violación. El Código Penal de la Nación tipifica legales del embarazo y pudieron acceder a ella situaciones que van desde embarazos producto de abuso a
el abuso sexual como delito y, específicamente, en tiempo y forma, siguiendo las normativas los que son resultado del uso inadecuado o falla de métodos
si la niña es menor de 13 años sin que medie vigentes (UNICEF, 2016). La medición de la anticonceptivos (MAC) (Jaccard et al., 2003; Speizer et al., 2004,
violencia física o haya sido sometida en contra incidencia real de las ILE -especialmente en citados en Macutkiewicz y MacBeth, 2017).
de su voluntad o haya existido abuso de poder. las adolescentes- es muy compleja. Los datos
A partir de diversos estudios especializados oficiales indican que en 2015 se registraron En la Argentina, los datos agregados 2010-2014 del Sistema
en abuso sexual contra niñas, niños y 7683 egresos hospitalarios por abortos de niñas Informático Perinatal (SIP) permiten observar que la proporción
adolescentes, se estima que los casos son muy y adolescentes de hasta 19 años en todo el país. de embarazo no intencional para las mujeres madres de todas las
frecuentes y su número supera ampliamente De esta cifra, 414 correspondieron a niñas entre edades alcanza valores considerables: seis de cada diez mujeres
las denuncias realizadas. Los embarazos que 10 y 14 años (Ministerio de Salud, 2017). Esta reportaron que el embarazo fue no intencional. Entre las mujeres
son producto de abusos sexuales en niñas y cifra representa un promedio diario de 21 niñas madres menores de 20 años esa proporción es aún mayor (68,1%).
adolescentes menores de 15 años encuadran y adolescentes que egresaron de un hospital En términos jurisdiccionales, para las mujeres madres de todas las
en las distintas causas que, de acuerdo público luego de haber estado internadas por franjas etarias, las provincias donde la proporción de embarazos
con el Código Penal vigente, habilitan una una situación de aborto. no intencionales es mayor son: Salta (70,3%), Santiago del Estero
(70,3%), La Rioja (70 %) y Formosa (69,8%). En ellas, puede decirse
que siete de cada diez embarazos fueron no intencionales. Esta
situación se repite cuando se consideran las mujeres menores de
20 años: La Rioja (79%), Salta (77,1%), Jujuy (76,1%) y Formosa (74,1%).
Gráfico 1.1. Incidencia del embarazo en la adolescencia y de la no intencionalidad por provincia.
Uno de los factores intervinientes en la fecundidad señalado
Nacidos vivos de madres menores de 20 años sobre el total de Embarazos no intencionales e intencionales de menores de
nacimientos por jurisdicción de residencia de la madre (%). 20 años por jurisdicción de residencia de la madre (%). previamente es el uso de métodos anticonceptivos. Los datos
provistos por SIP reportan -en los casos que la mujer refiere que
Formosa 23,62 La Rioja 79 21
Chaco 23,6 Sgo. del Estero 77,5 22,5
el embarazo fue no intencional- si estaba usando o no MAC, sin
Misiones 23,3 Salta 77,1 22,9 especificar frecuencia de uso o adherencia al MAC en el caso de
Salta 22,3 Jujuy 77 23 quienes estaban usando. Aun sin esta precisión, es esperable que
Sgo. del Estero 19,8 Formosa 75 25
los embarazos no intencionales ocurran en mayor proporción en las
Corrientes 19,47 Tierra del Fuego 74,5 25,5
18 Catamarca 19,5 Catamarca 73,1 26,9 mujeres no usuarias. Los motivos de no uso no pueden deducirse a 19
Jujuy 19,3 Neuquén 71,4 28,6 partir de estos datos, pero se pueden hacer algunas observaciones.
Tucumán 19,0 Córdoba 71,4 28,6 En primer lugar, para el grupo de mujeres con edad igual o menos
Entre Ríos 18,5 Santa Cruz 70,8 29,2
a 14, el no uso de MAC asciende al 88,3% en el total país, con valores
San Juan 17,3 Misiones 70,3 29,7
La Rioja 16,8 Corrientes 69,9 30,1 extremos en Corrientes (97,8%) y La Rioja (96,7%). En la franja etaria de
Santa Fe 15,56 Chubut 69,4 30,6 15 a 19 años, la proporción de no uso de MAC entre las mujeres con
San Luis 15,6 San Luis 69,3 30,7 embarazo no intencional también supera el 80%, algo menor que
Total País 15,5 Río Negro 69 31
14,2 La Pampa 69 31
la franja etaria previa. Nuevamente, las provincias del NOA y el NEA
Neuquén
Río Negro 14,16 C.A.B.A. 68,8 31,2 son las que presentan las proporciones más altas de no utilización.
La Pampa 14,2 Tucumán 68,2 31,8 Para la franja de edad de adolescentes menores de 15 años, la no
Mendoza 14,1 Total País 68,1 31,9
intencionalidad asciende a más del 80% de las nulíparas. En síntesis:
Chubut 14,1 Mendoza 67,1 32,9
Buenos Aires 13,62 Buenos Aires 66 34
Santa Cruz 13,6 San Juan 64,3 35,7 • Hay una persistencia de las tasas de fecundidad en la
Córdoba 13,3 Entre Ríos 63,7 36,3 adolescencia que no acompañan el descenso de la tasa de
13,1 56,6 43,4
Tierra del Fuego Chaco
fecundidad global. Los análisis de las tasas de fecundidad
C.A.B.A. 5,97 Santa Fe 54 46
y la proporción de nacimientos de mujeres adolescentes
Fuente: DEIS 2015 Fuente: SIP 2015 indicaban en 2015 que la situación de la maternidad en la
No intencionales Intencionales adolescencia no había cambiado en el país en los últimos
años. En términos del peso específico de los nacidos vivos de Esta imposibilidad de completar la trayectoria educativa tiene
madres menores de 20 años: en 2016, 96.905 adolescentes impacto en el recorrido laboral de las jóvenes madres. Las mujeres con
y 2419 niñas menores de 15 años tuvieron un/a hija/o, lo cual hijos/as y provenientes de sectores de ingresos más bajos presentan
representa el 13,3% de los nacimientos anuales. En los últimos tasas de inactividad más elevadas que sus pares varones y que las
cinco años, este porcentaje se mantuvo alrededor del 15%. 3 mujeres que no tienen hijos/as (Díaz Langou et al., 2019). Además de
• Los embarazos no intencionales ocurren con mayor frecuencia en la tenencia de hijos/as en sí misma, la cantidad de hijos/as presentes
las mujeres menores de 20 años y más aún en las menores de 15 en el hogar también incide en la disminución de las probabilidades
años. Las proporciones de no intencionalidad son relativamente de participación laboral de las mujeres. Un dato contundente que
más elevadas si la adolescente no estaba usando MAC o era refleja el impacto de las responsabilidades de cuidado de niños/
nulípara. El reporte de uso de MAC en la primera relación sexual as en la trayectoria educativa y laboral de las madres surge de la
y en las relaciones actuales es elevado, aun en presencia de la Encuesta Nacional de Juventud. El 30% de jóvenes afirmó haber
baja cobertura de acceso gratuito indicada por las encuestadas. dejado de estudiar o trabajar por cuidar a otros/as (ENJ, 2014). La
• La no intencionalidad del embarazo es alta entre las mujeres exclusión del estudio y el trabajo como dos ámbitos centrales de
nulíparas menores de 15 años, y de entre 15 a 19 años (ocho inclusión y participación social tiene también efectos en el ejercicio
y seis de cada diez, respectivamente). Al mismo tiempo, la de la autonomía y el empoderamiento de las adolescentes y jóvenes.
proporción de no intencional/intencional tiende a equipararse El confinamiento al ámbito doméstico cercena sus oportunidades
en las adolescentes madres de entre 15 y 19 años que ya han de desarrollo personal y de generación de redes en un momento
tenido al menos un parto previo. clave para la acumulación de activos para la vida (De León, 2017).
• Los niveles de privación material, el bajo nivel educativo y las
diferencias entre jurisdicciones se han mostrado como variables En un plano agregado, este fenómeno tiene consecuencias en el
asociadas que merecen considerarse como determinantes y desarrollo y progreso del país desde el punto de vista demográfico,
ser tenidas en cuenta a la hora del diseño e implementación productivo y fiscal. Argentina está atravesando el fin del bono
de un Plan Nacional integral con perspectiva federal. demográfico, entendido como el período en el cual el país presenta
tasas de dependencia decreciente; vale decir un peso menor de
El impacto del embarazo en la adolescencia puede analizarse la población dependiente (niños/as y adultos/as mayores) respecto
desde varias dimensiones. Tiene consecuencias directas para las de la población económicamente activa. Este período constituye
adolescentes y, en otro plano, tiene consecuencias agregadas para una oportunidad única para que el país se prepare para afrontar
el desarrollo del país y la reproducción de la pobreza. En el terreno una tasa de dependencia mayor. Una manera de hacerlo es a
de lo individual, el embarazo que ocurre en la adolescencia partir del incremento de su productividad y su capacidad fiscal
impacta profundamente en las posibilidades de desarrollo a través de una mayor participación económica de las personas.
educativo, laboral y personal de las adolescentes y jóvenes. Tanto el abandono escolar como la inactividad laboral de las
20
mujeres conspiran, en términos agregados, contra una mayor 21
La tenencia de un/a hijo/a en edades muy tempranas expone a productividad y sostenibilidad fiscal en un inminente escenario de
las madres a situaciones de cuidado cuando todavía no se han aumento de la tasa de dependencia.
consolidado las trayectorias educativa y laboral, lo que las aleja
de los principales espacios de inserción social y construcción de 1.1.3. Los programas y áreas que integran el Plan
ciudadanía (De León, 2017). En términos de inclusión educativa,
ha sido ampliamente documentada la relación estrecha entre La experiencia y trayectoria de los programas que intervienen en
la permanencia en el sistema educativo y la edad en la que las materia de derechos sexuales y derechos reproductivos de los/as
jóvenes (más que los jóvenes) sobre todo, tienen su primer/a hijo/a. adolescentes fue la base a partir de la cual se diseñó el Plan. El
Tanto como causa o como efecto del embarazo en la adolescencia, conocimiento técnico de los programas nacionales sectoriales en
la deserción escolar es un factor fuertemente asociado a la cuanto al problema que se enfrentaba y a la respuesta que ya se
maternidad temprana. En muchos casos, las adolescentes dejan brindaba en términos de prestaciones y dispositivos fue un capital
de estudiar y, luego, quedan embarazadas como una búsqueda importante que nutrió el proceso de formulación.
de completar un proyecto de vida que ha quedado trunco, El Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable
mientras en otros casos la evidencia muestra que abandonan los (PNSSyR) nació a partir de la sanción de la Ley 25673, en 2003. En
estudios al quedar embarazadas. Diversos estudios muestran que ese momento, dependía de la Dirección Nacional de Maternidad
de cada diez adolescentes que asistían a la escuela al momento e Infancia. Posteriormente, en 2006, pasó a depender de la
del embarazo, seis la abandonan (Plan Enia, 2019). Secretaría de Políticas Sanitarias o sus equivalentes hasta que, en
3. Entre 2015 y 2017 se registró una disminución de 1,7 puntos porcentuales, pasando de 15% a 13,3%.
marzo de 2018, fue jerarquizada a Dirección de Salud Sexual y Desde 2015 el Programa implementaba, en conjunto con el área
Reproductiva (DSSyR) (decisión administrativa 307/2018). de Inclusión Democrática del Ministerio de Educación, las asesorías
integrales en salud en las escuelas, un dispositivo novedoso para
Los objetivos del PNSSyR son: promover el acceso de toda la fomentar el acceso a información oportuna y de calidad sobre
población a los derechos sexuales y los derechos reproductivos, con salud, cuyo objetivo es favorecer las condiciones para el acceso a la
énfasis en la población adolescente; alcanzar el nivel más elevado salud de las/os adolescentes, a través de la oferta de un dispositivo
de salud sexual y salud reproductiva, con el fin de que la población específico en la escuela, mediante el trabajo conjunto entre el
pueda adoptar decisiones libres, autónomas, sin discriminación, centro de salud y la institución escolar.
coacciones o violencias; garantizar el acceso a información,
orientación y métodos anticonceptivos; prevenir embarazos no Por último, el Programa Nacional de Educación Sexual Integral se
intencionales y potenciar la participación de las mujeres en la toma creó en el año 2006 a través de la Ley 26150. Se propone incorporar
de decisiones sobre su propia salud sexual y salud reproductiva. la educación sexual dentro de las propuestas educativas a fin de
asegurar la transmisión de conocimientos pertinentes, precisos,
La Dirección implementa una serie de líneas de trabajo: provisión confiables y actualizados sobre los distintos aspectos involucrados
de una amplia canasta de métodos anticonceptivos y otros en la educación sexual integral. La Educación Sexual Integral
insumos en los establecimientos de salud de todo el país; desarrollo (ESI) promueve saberes y habilidades para la toma de decisiones
de estrategias de comunicación a distintos/as destinatarios/as y conscientes y críticas en relación con el cuidado del propio cuerpo,
contextos (población general y equipos de salud) incluida la línea las relaciones interpersonales, el ejercicio de la sexualidad y de los
gratuita de Salud Sexual 0800-222-3444, como herramienta de derechos de los niños, las niñas y los/as jóvenes.
consulta para la población y los equipos de salud; capacitación a
los equipos de salud desde una perspectiva de derechos, género y Los objetivos del Programa son: a) incorporar la educación sexual
diversidad orientada a la reflexión sobre las propias prácticas en los integral dentro de las propuestas educativas orientadas a la
servicios y la actualización científica y para fortalecer competencias formación armónica, equilibrada y permanente de las personas;
técnicas para la dispensa de métodos anticonceptivos de larga b) asegurar la transmisión de conocimientos pertinentes, precisos,
duración. Por último, promueve la Estrategia en Anticoncepción confiables y actualizados sobre los distintos aspectos involucrados
Inmediata Post Evento Obstétrico (AIPE) en maternidades para el en la educación sexual integral; c) promover actitudes responsables
acceso a un MAC posparto o posaborto. La DSSyR trabaja junto a los ante la sexualidad; d) prevenir los problemas relacionados con la
equipos locales para la incorporación de la perspectiva de diversidad salud en general y la salud sexual y reproductiva en particular; e)
sexual y corporal, la inclusión de las personas con discapacidad y la procurar igualdad de trato y oportunidades para varones y mujeres.
atención integral para la interrupción legal del embarazo.
Los lineamientos curriculares de la Educación Sexual Integral
22
Por otra parte, el Programa Nacional de Salud Integral en la comprenden contenidos de distintas áreas y/o disciplinas, y 23
Adolescencia (PNSIA) creado en 2007 en la órbita de la Dirección consideran situaciones de la vida cotidiana del aula y de la escuela,
Nacional de Maternidad e Infancia tiene el objetivo de garantizar así como también sus formas de organización. Responden a las
el acceso a la salud integral oportuno y sostenido de las/os etapas del desarrollo de los/as alumnos/as y se incluyen en el
adolescentes reduciendo su morbimortalidad. Los objetivos proyecto educativo de la escuela. Los lineamientos curriculares
específicos definidos en el plan estratégico del área para 2019-2023 marcan grandes sendas en relación con el abordaje de los
son: fomentar la oferta de servicios de salud inclusivos y de calidad contenidos de educación sexual integral que es preciso garantizar,
en todo el país, así como la implementación de asesorías en salud pero a la vez contemplan la posibilidad de adecuación por parte de
integral en la adolescencia, en escuelas secundarias; promover la cada escuela, respetando la diversidad sociocultural y el carácter
participación significativa de las/os adolescentes y jóvenes en el federal de nuestro país.
diseño, implementación y monitoreo de las políticas públicas;
aumentar la cobertura nacional en la prevención de los embarazos Por último, la Dirección Nacional de Protección de Derechos de
no intencionales y el acceso a la interrupción legal del embarazo la SENAF asume la responsabilidad de fortalecer las instituciones
segura; reducir la morbimortalidad adolescente por violencias y de gestión estatal y de la sociedad civil, desarrollando un trabajo
otras causas externas; asegurar que todas las acciones del programa de acompañamiento y asistencia técnica a los actores locales
incluyan los abordajes transversales de géneros, diversidad sexual que forman parte del sistema de protección de derechos con el
y corporal e incrementar la cantidad y calidad de información objetivo de promover y fortalecer redes locales de protección de
estratégica para la toma de decisiones sobre políticas y programas. la infancia y la adolescencia.
Cabe destacar algunas características que, con matices, Siempre es necesaria la convicción política. Yo tenía la
compartían los programas que facilitaron el diseño del Plan. sensación de que esto iba a salir al ver la conducción del
Primero, los tres programas tienen probado conocimiento técnicos Secretario Nacional tomándose en serio el tema y con
sobre sus áreas de competencia. Segundo, comparten enfoques las primeras definiciones más concretas. Por supuesto
conceptuales y un marco de sentido común. Tanto el de derechos que cuando estuvo el financiamiento se vio un grado de
como el de género son enfoques que las intervenciones sectoriales concreción muy fuerte (integrante de programa de salud).
abrazan y que constituyeron un facilitador. Tercero, tenían un
profundo conocimiento de las lógicas territoriales y las realidades El Plan es una política monumental y a la vez profunda-
provinciales, esenciales para la planificación de las intervenciones mente humana por su objetivo. Al mismo tiempo y de la
a nivel subnacional. El hecho de contar con equipos provinciales mano de la SENAF nos enseñó a cada ministerio a trabajar
que actuaban como espejo de sus estructuras a nivel nacional y en equipo (autoridad del Ministerio de Educación, Cultura,
de mantener una fluida relación con ellos, brindó una plataforma Ciencia y Tecnología).
de conocimiento de las tramas territoriales que fue esencial para
la programación e implementación del trabajo a nivel subnacional. La intersectorialidad cuesta mucho. Se la proclama siempre
Por último, ya habían tenido experiencias de coordinación previas y se la practica en contadas ocasiones. Aun cuando se la
que habían generado redes de confianza entre ellos.4 reconoce como necesaria, cada uno está en su lógica, con
sus urgencias y limitaciones. Los contextos institucionales
No por nada en la estructura del Plan como los dispositivos son distintos, los procedimientos, las repercusiones de las
territoriales centrales quedan tres dispositivos que ya se acciones en una escuela se multiplican por cada estudiante,
venían implementando. Como estrategia son las que por cada familia involucrada. Frente a todo esto que nos
veníamos desarrollando los programas. Evidentemente, el separa están las grandes urgencias que nos unen, en este
camino no era errado (integrante de programa de salud). sentido ayudó la conducción de la SENAF, recordándonos
siempre la necesidad de deponer algo de lo sectorial para
El acervo técnico y las redes a nivel territorial de los Programas potenciar la llegada (integrante del Programa ESI).
y la SENAF constituyeron un elemento que facilitó el diseño
y la posterior implementación del Plan. Sin embargo, ellos 1.1.5. La asistencia técnica externa: cuando aliarse fortalece
enfrentaban, en distinto grado, algunas dificultades. Una de las
limitaciones más importantes que enfrentó el diseño del Plan La participación desde el inicio de dos organismos no
fue la ausencia de información estadística sobre los resultados gubernamentales fue clave como facilitador y dinamizador del
de las intervenciones programáticas que permitieran estimar la proceso. Los actores de la sociedad civil tienen la ventaja de
cobertura de los programas –a modo de línea de base–, la meta actuar por fuera de las estructuras burocráticas estatales y no estar
24
de impacto del Plan y los costos asociados. imbuidos en la gestión cotidiana de las políticas, lo cual constituyó 25
una ayuda, sobre todo durante la formulación del Plan. Este rol fue
1.1.4. La decisión política y el rol de la SENAF desempeñado por CIPPEC y CEDES.
La alta prioridad asignada al tema por el Poder Ejecutivo Nacional Creo que el logro más importante de CIPPEC/CEDES fue
fue un factor facilitador, tanto en la formulación como en la la articulación. Eso permitió que el Plan no se centrara en
posterior implementación del Plan. Esta prioridad se manifestó salud o educación, sino que fuera de verdad intersectorial
en el mandato político otorgado a la SENAF y, más adelante, en (autoridad de la SENAF).
el presupuesto asignado al Plan. El rol de las autoridades de la
SENAF fue importante para sostener la formulación de la política CIPPEC tenía importantes antecedentes en el tema. Por un lado,
y consolidar la confianza de los programas sectoriales. a fines de 2015 había publicado el documento Diagnóstico de
la primera infancia en la Argentina (Acuña, 2015), en el cual se
Me pareció que este tema valía la pena para ser priorizado identificaba el embarazo en la adolescencia como un problema
y así se lo planteé a la ministra, que me dio un apoyo crucial con impacto directo en la pobreza infantil. Este documento
político decidido (autoridad de la SENAF). tuvo una repercusión importante en la prensa nacional y dejó
instalada a la organización como un actor con especial interés en
la cuestión. Sin embargo, carecía de un programa de salud con
4. Cabe mencionar el Plan para la Reducción de la Mortalidad Materno, Infantil y de Adolescentes 2009-2015 del Ministerio de Salud;
expertise suficiente como para encarar una propuesta técnica
la Estrategia Regional para la Disminución del Embarazo No Intencional en la Adolescencia del Cono Sur; la elaboración de materiales
y contenidos temáticos entre adolescencia y salud sexual; y entre estos y el Programa ESI.
El apoyo de UNICEF al Plan ENIA
integral en la materia, por lo que se realizó una alianza con el Centro
de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), actor técnico indiscutible UNICEF cree que a través de la reducción de autónomas sobre el desarrollo de sus vidas,
en el campo de la salud y los derechos sexuales y reproductivos, los embarazos no intencionales durante la más chicos y chicas reciban educación sexual
que resultó clave en el posterior desarrollo de la asistencia técnica. adolescencia que propone el Plan ENIA más integral en sus escuelas, puedan acercarse a
niños, niñas y adolescentes accederán al ejercicio los centros de salud a partir de las asesorías de
La intervención de CEDES fue central para poner de manifiesto de sus derechos. salud integral en escuelas secundarias y más
que existían vastos diagnósticos sobre la temática y mucha niñas y adolescentes, hasta hace muy poco
Traccionado por este gran objetivo, se construye invisibilizadas, puedan ser protegidas ante
evidencia sobre las políticas que debían instalarse o fortalecerse
un ejemplo de política intersectorial que en su situaciones de abuso sexual.
para avanzar en la reducción del fenómeno, y lo que se requería
desarrollo facilita a la población adolescente
era que el tema ocupara un lugar prioritario en la agenda pública el ejercicio de muchos más derechos. Esto es Para todos los actores institucionales que
estatal. La estrategia que se trazó en adelante fue la formulación lo que debe suceder y es el gran beneficio de participan en esta construcción, también el
de una política de carácter intersectorial que realizó ajustes a las las políticas integrales. Es un ejemplo, también, Plan ENIA se constituye como catalizador
intervenciones ya existentes. El rol de ambas instituciones fue de abordaje de un problema complejo, ya que de aprendizajes colectivos. Por un lado,
clave para abordar las mejores respuestas de política pública solo se puede acercar la solución cuando dicho implementando buenas prácticas para una
basadas en evidencia, relevar lo que funcionaba y lo que no en abordaje es multidimensional. población a la que todavía estamos aprendiendo
la experiencia internacional y acercar la expertise de organismos a cuidar adecuadamente y, por otro, en la
internacionales como el Fondo de Población de las Naciones Para UNICEF contribuir con la abogacía para la construcción intersectorial de un Plan del que
Unidas (UNFPA) y UNICEF, que fueron clave durante el proceso, existencia del Plan, apoyar sus diferentes ejes de no había muchos ejemplos en la Argentina.
tanto para estimar la meta de disminución del ENIA como para trabajo, aportar al escalamiento de dispositivos,
el costeo general de la política. asistir a los procesos de costeo, análisis de Desde UNICEF entendemos que los derechos
sustentabilidad financiera y sistematización, es a la salud, a la educación y a la protección
ejercer su misión. integral son ahora más accesibles para las/os
adolescentes, al tiempo que el Estado argentino
Tomar lo bueno, escalar e innovar La contribución técnica y financiera al Plan ENIA cuenta con mayores fortalezas para sostener
colaboró a que más adolescentes accedan a estas acciones a largo plazo, en consonancia
“Borrón y cuenta nueva” es la primera acción de acompañantes pedagógicos en las escuelas la anticoncepción y puedan tomar decisiones con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
algunos gobiernos que inician sus gestiones. para que hubiera un mayor apoyo para la
Afortunadamente, este no fue el caso del Plan implementación de la educación sexual Fernando Zingman
ENIA, que tomó las políticas públicas que se integral, el abordaje explícito del abuso sexual Especialista en Salud
venían desarrollando desde hace muchos y su vinculación con el embarazo forzado. Unicef Argentina
años en la materia, las articuló, las escaló y las
financió. Pero no se quedó solamente con lo La gobernanza del Plan ENIA es todo un
que existía previamente, sino que también avance en la coordinación de una política
26 incluyó componentes innovadores. federal en la que se sientan en una misma 27
mesa los actores más relevantes. Esto incluye

Se puede destacar especialmente lo un Consejo Consultivo de la Sociedad Civil y la 1.2. El diseño del Plan: abordaje conceptual, marco
realizado en las asesorías de salud integral incorporación de las agencias del Sistema de normativo, teoría del cambio y dispositivos
en escuelas secundarias, centros de salud Naciones Unidas, entre las que se encuentra el
y de base comunitaria. Este dispositivo se Fondo de Población de las Naciones Unidas,
encontraba en una fase piloto y el Plan ENIA que viene brindando asistencia técnica desde 1.2.1. Abordaje conceptual: enfoque de derechos, de género y de
lo priorizó como una de sus intervenciones el comienzo. equidad social
clave y apoyó el establecimiento de más de
1000 asesorías en escuelas, 470 en servicios A dos años de su inicio, siendo aún muy El abordaje del embarazo en la adolescencia, tanto en sus
de salud y 261 en espacios comunitarios. joven, el Plan ENIA se ha instalado como una manifestaciones como en la respuesta que se provee desde el Plan
El incremento del acceso a métodos de las políticas de Estado fundamentales en tanto política pública, adoptó los enfoques de derechos, género
anticonceptivos de larga duración por parte que toma lo bueno que existía e innova, y equidad social que permearon el diseño y la implementación de
de las adolescentes es otra de las políticas avanzando para que más adolescentes las intervenciones.
que el Plan escaló. Como innovaciones puedan acceder a sus derechos sexuales y
pueden nombrarse la incorporación de los sus derechos reproductivos.
El enfoque de derechos supone garantizar que las/os adolescentes
Mariana Isasi puedan gozar y ejercer plenamente los derechos humanos que
Oficial de Enlace les reconocen las normas y principios nacionales e internacionales
Fondo de Población de las Naciones Unidas – Argentina (Cecchini y Rico, 2015). Esta perspectiva supone la obligación de
los estados de garantizar su cumplimiento para todos/as los/as desigualdades sociales. En Argentina, la maternidad adolescente
adolescentes, en línea con la tradición de los derechos humanos es más frecuente entre quienes viven en hogares con necesidades
en términos de universalidad, indivisibilidad, interdependencia, básicas insatisfechas y entre quienes residen en áreas rurales (Plan
inalienabilidad y progresividad. La aplicación de esta óptica a ENIA, 2019). A su vez, los embarazos tempranos refuerzan los
las políticas públicas significa que las intervenciones públicas mecanismos de reproducción de la pobreza, dado que se asocian
resguarden el criterio de universalidad en el acceso. En el plano de los con impactos negativos en las trayectorias educativas y laborales y
derechos sexuales y reproductivos, el enfoque de derechos implica en la salud integral (Ganchimeg et al., 2014; Conde-Agudelo et al.,
que las/os adolescentes deben poder acceder a las prestaciones que 2005). De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Jóvenes, de
hacen efectivos sus derechos solo por el hecho de ser adolescentes, 2014, el 30% de las jóvenes de entre 15 y 29 años que abandonó
como imperativo de su ciudadanía (Cecchini y Rico, 2015), así como el secundario, lo hizo por embarazo o maternidad, y el 42% de las
debe respetarse su derecho a ser escuchados y a opinar sobre todo jóvenes que cuidan a otras personas tuvo que dejar de estudiar
asunto que les concierne, como también a su autonomía progresiva, o trabajar para dedicarse a esa labor (INDEC, 2015). Además, la
reconocida expresamente en nuestro Código Civil y Comercial. inactividad es más alta entre las jóvenes que son madres que
entre las que no lo son, y el 67% de los jóvenes que no estudian, no
Por su parte, el enfoque de género apunta a contribuir, a través trabajan y no buscan trabajo son mujeres que realizan actividades
de las políticas, a lograr relaciones de género más igualitarias, a de cuidado en sus hogares (De León, 2017).
través de intervenciones que tiendan a reparar las desventajas que
conducen a la subordinación de las mujeres así como a incorporar 1.2.2. El marco normativo como ambiente facilitador
la perspectiva de las nuevas masculinidades (Benavente y Valdés,
2014). Las políticas que incorporan este enfoque se orientan a El Plan ENIA descansa en el exhaustivo marco normativo argentino
reforzar la autonomía de las mujeres y adolescentes; es decir, la en los distintos niveles de la pirámide legislativa. La prevención
capacidad para tomar decisiones libres e informadas de acuerdo del embarazo en la adolescencia debe ser entendida como una
con su elección. La autonomía física comprende la posibilidad de estrategia de resguardo del derecho a la salud y, específicamente,
que las mujeres decidan libremente sobre su propio cuerpo, lo a la salud sexual y reproductiva de los/as adolescentes, que se
cual involucra tanto el derecho a la no violencia, como los derechos encuentra reconocido en la normativa nacional e internacional.
a la salud sexual y reproductiva. Garantizar que las mujeres, La Constitución Nacional, los diversos tratados internacionales
particularmente las adolescentes, puedan tomar decisiones libres, de derechos humanos que tienen jerarquía constitucional y las
informadas y seguras sobre el inicio de la vida reproductiva es leyes nacionales brindan un encuadre normativo que legitimó la
una medida fundamental para el goce de sus derechos y para existencia del Plan y le confirió un mandato expreso de garantía de
el acceso a otras autonomías, por ejemplo, la económica. La no derechos. Argentina cuenta con un marco favorable que visibiliza
intencionalidad que se registra en los embarazos en la adolescencia el compromiso con la promoción y atención de la salud sexual
28
indica falencias en la autonomía para tomar decisiones sobre este y reproductiva de las/os adolescentes y que es particularmente 29
aspecto trascendental de la vida. Dadas la excesiva familiarización propicio para la prevención de los embarazos en la adolescencia,
y feminización del cuidado de niños y niñas, un embarazo en ya que aspira a dar lugar al ejercicio autónomo y responsable de los
la adolescencia genera consecuencias decisivas en la inclusión derechos a la salud, sexuales y reproductivos (UNFPA, 2017). En este
educativa y laboral futura de las adolescentes. sentido, las leyes argentinas reconocen la titularidad y promueven
el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos por parte de la
En síntesis, el enfoque de género guía el accionar del Plan, tanto población, incluyendo la población adolescente.
en la especial consideración del impacto diferencial que tiene el
embarazo no intencional en la vida de las adolescentes, como en Entre 2002 y 2007 se sancionaron las leyes que crean los principales
el diseño y la implementación de las intervenciones, materiales programas dependientes de las esferas de salud y educación
y metodologías. Diseño e implementación que atienden que abordan el tema. El Programa Nacional de Salud Sexual y
especialmente la experiencia particular de las adolescentes en las Procreación Responsable se estableció mediante la Ley 25673,
políticas de acceso a sus derechos sexuales y reproductivos. sancionada en 2002. Por su parte, en 2006, la Ley 26150 creó el
Programa Nacional de Educación Sexual Integral, en la órbita del
Por último, dada la íntima relación que existe entre el embarazo Ministerio de Educación, que establece que “todos los educandos
no intencional en la adolescencia y la condición socioeconómica, tienen el derecho a recibir educación sexual integral en los
abordar ese fenómeno, cuya incidencia es mayor en hogares en establecimientos educativos públicos, de gestión estatal y privada
situación de vulnerabilidad, es una manera de hacer frente a las de las jurisdicciones nacional, provincial, de CABA y municipal”.
En 2007, se creó por Resolución Ministerial el Programa de
Salud Integral en la Adolescencia, cuyo propósito es promover la Gráfico 1.2. Marco normativo para intervenir sobre el problema.
salud integral de las/os adolescentes, contemplando estrategias
que fortalecen la calidad de los servicios disponibles para esta Convención sobre
población. Si bien sus intervenciones exceden el campo de la Derechos del Niño
Convención para la Eliminación
salud sexual y reproductiva, este tema ocupa un lugar destacado. de Todas las Formas de
Pacto Internacional de Discriminación contra la Mujer
La Ley 26061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Derechos Económicos, CONSTITUCIÓN NACIONAL
Niños y Adolescentes sancionada en 2005 adecúa la legislación Sociales y Culturales Convención sobre los
interna a la Convención de los Derechos del Niño. La norma Derechos de las Personas
Se deben tener en cuenta con Discapacidad
entiende por interés superior de la niña, niño o adolescente la Convención Americana
las interpretaciones que los organismos
máxima satisfacción integral y simultánea de los derechos y las sobre Derechos Humanos
de DDHH encargados de monitorear
garantías reconocidos en la ley, debiéndose respetar su condición la efectiva implementación de los tratados
de sujeto de derecho, su derecho a ser oído y a que su opinión y convenciones han realizado y las
recomendaciones que han comunicado
sea tenida en cuenta, su edad, grado de madurez, capacidad
a la Argentina.
de discernimiento y demás condiciones personales, entre otros.
El Artículo 14 del Decreto Reglamentario 415/2006 explicita que Ley 25673 de creación Ley 26485 de protección integral
el derecho a la atención integral de la salud de adolescentes del Programa Nacional de Salud
LEYES NACIONALES
para prevenir, sancionar y erradicar
Sexual y Procreación Responsable la violencia contra las mujeres
incluye el abordaje de su salud sexual y reproductiva, previsto en (2002) (2009)
la Ley 25673, estableciendo la interdependencia y conexión entre
ambos marcos legales como parte de la protección integral de Ley 26061 de Protección Integral Código Penal (1921) y Fallo FAL s/
de los Derechos de las Niñas, Niños Medida autosatisfactiva CSJN
niños, niñas y adolescentes. y Adolescentes (2005) (2012)
Por último, el Código Civil y Comercial de la Nación, sancionado en

2014, reconoce la autonomía progresiva de niñas, niños y adolescentes Ley 26150 de Educación Sexual
Código Civil y Comercial (2015)
Integral (2006)
y garantiza el derecho a ser oídos y a que su opinión sea tenida en
cuenta. El Artículo 26 presume que “el adolescente entre trece y
dieciséis años tiene aptitud para decidir por sí respecto de aquellos Ley 27455 Modificación del Código
Ley 26529 de Derechos del Penal de la Nación Argentina
tratamientos que no resultan invasivos, ni comprometen su estado Paciente (2009) sobre acciones dependientes de
instancia privada (2018)
de salud o provocan un riesgo grave en su vida o integridad física. Si
se trata de tratamientos invasivos que comprometen su estado de Fuente: Plan ENIA, 2019
30
salud o está en riesgo la integridad o la vida, el adolescente debe 31
prestar su consentimiento con la asistencia de sus progenitores; el
conflicto entre ambos se resuelve teniendo en cuenta su interés
1.2.3. La teoría del cambio: supuestos para producir un cambio
superior, sobre la base de la opinión médica respecto de las
consecuencias de la realización o no del acto médico. A partir de los
El Plan presenta un abordaje multidimensional del embarazo en la
dieciséis años el adolescente es considerado como un adulto para
adolescencia, favorecido por el carácter intersectorial de la propia
las decisiones atinentes al cuidado de su propio cuerpo”.5
mesa constituida para su formulación, así como por la realización
de un diagnóstico integral del problema que contempló sus
La resolución 65 del Ministerio de Salud de la Nación de fines de 2015
diversas dimensiones y manifestaciones. Esto garantizó que dicho
interpreta y refuerza lo establecido por el Código Penal y sostiene
abordaje incorporara las diferentes miradas sobre el tema.
que ningún método anticonceptivo reversible puede implicar un
riesgo grave para la salud o la vida, por lo que una adolescente, a
Una de las características centrales del Plan es el uso de la
partir de los 13 años, puede solicitar, de manera autónoma y sin
evidencia, tanto en su diseño como durante la implementación,
acompañamiento de una persona adulta, un método anticonceptivo.
que orientó la toma de decisiones. El Plan presenta un diagnóstico
preciso de la situación del embarazo en la adolescencia en el país,
de sus manifestaciones, y de la incidencia a nivel territorial, lo que
5. Esta norma debe complementarse con el Artículo 59 del mismo cuerpo legal –vinculada al consentimiento informado–, pues de esta informó las decisiones, sobre todo, de focalización territorial. Para
última se desprende que no se requiere de capacidad jurídica para tomar este tipo de decisiones, sino de “aptitud” o “competencia”.
Ambas normas, analizadas desde el punto de vista de los niños y adolescentes, resultan claras expresiones del principio de autonomía ello, se utilizaron estadísticas provenientes de diversas fuentes: del
progresiva, que implica la asunción por los niños, niñas y adolescentes de diversas funciones decisorias según su grado de desarrollo
y madurez.
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), de la Dirección una baja tasa de asistencia a los servicios de salud, por lo que,
de Estadísticas e Información en Salud (DEIS) y del Sistema incentivar su interés por acudir a los servicios sanitarios constituyó
Informático Perinatal (SIP). Asimismo, su diseño se apoyó en una un objetivo central. Por otro lado, se tuvo en cuenta que los centros
revisión exhaustiva de qué funcionaba y qué no en la experiencia de salud no suelen ser ámbitos amigables para los/as adolescentes,
comparada. El relevamiento de otros planes nacionales en la por eso, se intensificaron las acciones de fortalecimiento de la
materia mostró que las intervenciones más efectivas son las que oferta de servicios de salud sexual y reproductiva en las provincias.
realizan un abordaje intersectorial, lo cual ratificó que la diferencia
significativa con lo que ya se estaba haciendo estaba dada por la El Plan recuperó dos estrategias para alcanzar a las/os adolescentes
acción coordinada de los tres sectores involucrados. escolarizados. La primera fue la educación sexual integral (ESI). La
nutrida evidencia que existe a nivel internacional muestra que la
En su diseño, el Plan construyó su propia teoría del cambio. Esta ESI constituye una herramienta clave para activar el interés y la
herramienta de análisis de los problemas, sus manifestaciones y demanda de información y de medidas de prevención. Diversas
líneas causales, que permite identificar las instancias donde es intervenciones y experiencias a nivel internacional enseñan que
necesario intervenir, resultó fundamental para ordenar las múltiples el trabajo con educación sexual integral en las escuelas resulta
dimensiones del fenómeno. Como enfoque de pensamiento- fundamental. Tal como la define la UNESCO, la educación sexual
acción, la teoría del cambio facilitó la identificación de hitos y integral es “un proceso de enseñanza y aprendizaje basado
condiciones que debían darse en pos del cambio que se deseaba en planes de estudios que versa sobre los aspectos cognitivos,
provocar (PNUD, 2010). psicológicos, físicos y sociales de la sexualidad” (UNESCO et al.,
2018). Su objetivo es proveer a niñas/os, adolescentes y jóvenes una
La primera decisión que se tomó fue el recorte analítico y la serie de conocimientos, habilidades, actitudes y valores que los/as
definición del propósito del Plan. Se determinó que su objetivo empoderen para realizar su salud, bienestar y dignidad; entablar
sería la prevención y reducción del embarazo no intencional en la relaciones sociales y sexuales basadas en el respeto; analizar cómo
adolescencia, a través del incremento del número de adolescentes sus decisiones afectan su propio bienestar y el de otras personas
protegidas eficaz y apropiadamente por la anticoncepción. Esto se y comprender cómo proteger sus derechos a lo largo de su vida
fundamentaba en la proporción elevada de no intencionalidad que (Ministerio de Educación de la Nación, 2016; UNESCO et al., 2018).
se registra en los embarazos en la adolescencia. Además, centrarse
en la no intencionalidad facilita abordar condiciones objetivas que La segunda estrategia para trabajar con las/os adolescentes desde
explican su ocurrencia, como barreras en el acceso a información el ámbito escolar fueron las asesorías de salud integral en escuelas
apropiada y a métodos de prevención del embarazo. Desde esta secundarias, una intervención de implementación reciente del
mirada, el foco está puesto en el acceso a prestaciones de política Programa de Salud Integral en la Adolescencia (PNSIA). Este
pública que fortalezcan la autonomía de las/os adolescentes para dispositivo es un espacio de escucha, asesoramiento y consulta que
32
tomar decisiones informadas sobre su sexualidad, y faciliten el acceso funciona en el ámbito escolar, donde las/os adolescentes acceden 33
a la información pertinente y métodos de protección adecuados. a información adecuada y actualizada sobre su salud, brindada por
El abordaje de la intencionalidad del embarazo que ocurre en la un profesional del ámbito de la salud. El propósito de las asesorías es
adolescencia debe tener en cuenta los condicionamientos de género facilitar a los/as alumnos/as la vinculación con los centros de salud.
y las representaciones sociales acerca de la femineidad, asociadas a la
maternidad. A la luz de estos condicionamientos y representaciones, A su vez, las estimaciones que realizó el Plan alertaban sobre la
la intencionalidad de muchos embarazos nombrados como necesidad de plantear un dispositivo para facilitar el acceso a los
tales se vuelve relativa. Para esto, se requiere acompañar a los/as servicios de salud de las/os adolescentes que no se encuentran en
adolescentes de manera sostenida en un proceso de reflexión crítica el sistema educativo. Alrededor de un 15% de jóvenes de entre 15 y
sobre la percepción (inadecuada) de los beneficios (potenciales) 18 años habría abandonado la escuela en las provincias donde se
que un embarazo puede proporcionar a esa edad, así como en la implementa el Plan (Plan ENIA, 2019a). Por ello, el Plan incluye el
construcción de trayectorias vitales que contemplen oportunidades dispositivo de base comunitaria que, a partir de un trabajo territorial
de desarrollo personal y/o profesional vinculadas al estudio y al trabajo. liderado por la SENAF, articula acciones con provincias, municipios y
organizaciones de la sociedad civil con vistas a identificar, convocar,
El propósito del Plan es generar las condiciones para garantizar brindar información y asesoramiento a los/as adolescentes, con
el acceso de los/as adolescentes a los servicios de salud. En la énfasis en los que se encuentran fuera del sistema educativo
consecución de este cometido, se tuvieron en cuenta varios quienes, por constituir el segmento con mayor vulnerabilidad social,
supuestos. Por un lado, se reconoció que los/as adolescentes tienen requerían de estrategias diferentes para su alcance.
En segundo lugar, el Plan tomó en consideración que los servicios de En el marco de estos objetivos, el Plan propone cuarenta y
salud no siempre ofrecen condiciones adecuadas para la atención nueve líneas de acción. Los objetivos dos y tres encuadran los
de los/as adolescentes. No siempre se brinda un entorno seguro, dispositivos centrales del Plan que constituyen las prestaciones
cordial, no crítico, que garantice la intimidad y la confidencialidad y concretas que se ofrecen a la población adolescente en los
que responda a las necesidades de las/os adolescentes de modo de territorios de ejecución del Plan. La ejecución de las acciones
permitirles recibir información apropiada y consejería, propiciando comprendidas en los objetivos uno y cuatro son de orden
la toma de decisiones libres sobre su salud y la adopción de un nacional. Algunas líneas de acción enmarcadas en los objetivos
método de anticoncepción adecuado a su preferencia. Se contaba dos y tres también estuvieron a cargo de la coordinación nacional.
con información sobre déficits en cantidad y competencias de Entre otras, se destacan: el curso virtual a agentes del Plan, la
los profesionales de salud; horarios inadecuados; insuficiencia gestión de insumos, que incluye métodos anticonceptivos de
de insumos de anticoncepción; y actitudes de los equipos de larga duración, la definición de los lineamientos de abordaje
salud que provocaban el alejamiento de los/as adolescentes. En interinstitucional de abuso sexual y embarazo forzado de niños,
consecuencia, se requería ampliar la disponibilidad, accesibilidad, niñas y adolescentes, la elaboración de un proyecto de ley
calidad y aceptabilidad de los servicios. Esta mejora en la oferta de sobre ampliación del ejercicio profesional de las obstétricas, el
salud constituyó otro objetivo del Plan. desarrollo del sistema de información y monitoreo y la difusión
de canales de información y consulta 0800 salud sexual y
Por último, si bien no se cuenta con estadísticas específicas, se estima Hablemos de todo.
que una alta proporción de embarazos de niñas y adolescentes de
entre 10 y 14 años es producto de situaciones de abuso sexual. Por El Gráfico 1.4 ilustra los supuestos de partida de la teoría del cambio,
ello, el Plan ENIA propuso como uno de sus objetivos estratégicos el los objetivos a lograr y los dispositivos.
fortalecimiento de políticas para la prevención del abuso y la violencia
sexual hacia la niñez y la adolescencia y para el acceso a la interrupción
legal del embarazo (ILE) en el marco de la normativa vigente.
Gráfico 1.4. Teoría del cambio: supuestos, objetivos y dispositivos.
En síntesis, el corazón del Plan es el reconocimiento del impacto que
el embarazo no intencional tiene en la vida de las/os adolescentes
y del derecho de estos/as a tener una vida sexual libre y plena sin HIPÓTESIS DE RESULTADOS
DIAGNÓSTICO 2017 INTERVENCIÓN ESPERADOS
discriminaciones de género, a crecer y desarrollarse en entornos
libres de violencia, y a tomar decisiones informadas en virtud de su
autonomía progresiva, en el marco de un clima cultural propicio
que facilite su ejercicio. NACIDOS VIVOS DECISIONES
LIBRES E
ACCESO
EFECTIVO
1.709
escuelas secundarias
34 INFORMADAS A MAC alcanzadas por ESI. 35
Esta visión, junto a la teoría del cambio, se cristalizó en los cuatro de adolescentes menores de 20
94.079 1.610
Educación sexual Opciones de
objetivos que se esbozan en el Gráfico 1.3.
integral métodos con
énfasis en larga centros de salud y hospitales
Asesorías en duración reforzados con métodos
Gráfico 1.3. Objetivos del Plan ENIA. de 15 a 19 salud integral anticonceptivos.
91.586 Consejería
509.831
OBJETIVO 1 OBJETIVO 2 en salud sexual y
estudiantes
menores de 15 reproductiva
en escuelas alcanzadas
Sensibilizar a la población en general y a las/os
adolescentes en particular sobre la importancia de
Mejorar la oferta de servicios en salud sexual y
reproductiva en relación con la disponibilidad, 2.493 por el Plan.
prevenir y disminuir el embarazo no intencional en accesibilidad, calidad y aceptabilidad de las

116.978
la adolescencia. prestaciones.
13,4% ABORDAJE DEL ABUSO SEXUAL
y EMBARAZO FORZADO
mujeres de 10 a 19
con acceso a métodos
del total de nacidos vivos anticonceptivos.(*)
OBJETIVO 3 OBJETIVO 4
(*) 75% de mujeres sexualmente activas de 10 a 19 años en los 36 departamentos seleccionados, a cubrir con Macs
Potenciar las decisiones informadas de las/os Fortalecer políticas para la prevención del abuso y la
adolescentes para el ejercicio de sus derechos violencia sexual y para el acceso a la interrupción Fuente: Plan ENIA, 2019
sexuales y reproductivos. legal del embarazo según el marco normativo vigente.
Fuente: Plan ENIA, 2019
En una etapa de formulación más avanzada, se definieron como acompañante pedagógico/a (AP) sigue vinculado/a con las diez
provincias prioritarias para la implementación las doce que escuelas que le han sido asignadas, haciendo un trabajo de apoyo
presentan índices más altos que el promedio nacional de embarazo y seguimiento a través de visitas mensuales. El acompañamiento
en la adolescencia. Ellas son: Catamarca, Chaco, Corrientes, comienza con una visita diagnóstico que tiene dos objetivos: el
Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Salta, Santiago del primero, relevar el grado de avance en la implementación de la
Estero y Tucumán. Si bien la tasa de Buenos Aires no está por ESI en la institución (Plan Curricular Institucional, disponibilidad
encima del promedio nacional, fue seleccionada como provincia de materiales del Programa ESI, espacios curriculares en los
prioritaria debido a la cantidad absoluta de casos que concentra. que se implementa, etc.); el segundo, sensibilizar sobre el
Posteriormente, este universo se redefinió quedando comprendidas acompañamiento y las futuras asesorías de salud integral. En
once provincias con implementación del modelo de intervención las siguientes visitas mensuales, cada AP realiza una asistencia
de manera completa, mientras que en Formosa solo funciona técnica situada a las/os docentes capacitadas/o para incorporar la
el dispositivo de salud sexual y reproductiva con distribución de ESI en sus planificaciones; planear los talleres sobre ENIA dirigidos
insumos de anticoncepción y capacitaciones a servicios de salud. a todas/os las/os estudiantes y organizar la agenda con los temas.
El programa ESI desarrolló una cartilla específica en el marco del
1.2.4. Intervenciones y dispositivos del Plan6 Plan para la formación docente donde se abordan temas relativos
a los derechos de niñas, niños y adolescentes, derechos sexuales y
Las intervenciones del Plan pueden distinguirse entre prestaciones reproductivos, métodos anticonceptivos, y acceso a la ILE.
e intervenciones de fortalecimiento institucional. Las primeras son
los servicios que llegan directamente a los/as adolescentes y son Además, junto al personal directivo y docentes involucrados, cada
llevadas a cabo por agentes territoriales del Plan. Ellas son: AP relevará y evaluará el uso y la disponibilidad de materiales de ESI
en la escuela y la puesta en marcha de clases y talleres específicos
1- Educación sexual integral (ESI). de ENIA para todas/os las/os estudiantes de la escuela. Finalmente,
2- Asesorías de salud integral en la adolescencia en escuelas a través de un trabajo con las/os docentes y el/la asesor/a, se
secundarias propondrán acciones para lograr la promoción de la Asesoría en
3- Consejerías en salud sexual y reproductiva y provisión de Salud Integral y la efectiva articulación entre la ESI y esa asesoría.
métodos anticonceptivos con énfasis en los de larga duración.
4- Dispositivo de base comunitaria. El dispositivo de asesoría de salud integral en escuelas secundarias
5- Dispositivo de acceso a la justicia. constituye un espacio de asesoramiento, consulta y contención
para adolescentes y jóvenes en el ámbito escolar, donde pueden
Asimismo, el Plan desarrolla intervenciones de fortalecimiento acceder a información adecuada, confiable y oportuna sobre su
institucional que acrecientan la capacidad de los prestadores de salud integral, brindada por un/a agente especializado/a. Este
36
salud e instituciones educativas para que estén en condiciones dispositivo es un nexo intersectorial entre salud y educación con 37
de brindar y/o mejorar sus servicios a la población adolescente. Es capacidad de responder a las necesidades específicas de las/os
el caso de las acciones de fortalecimiento de la educación sexual adolescentes y jóvenes, que con poca o nula frecuencia acuden a
integral (ESI) y la salud sexual y reproductiva (SSyR). las instituciones del sistema sanitario en busca un/a interlocutor/a
para la resolución de dificultades.
El dispositivo de ESI considera a docentes, directivos/as y super-
visores/as como agentes de cambio en el ámbito institucional de la La modalidad de implementación en el marco del Plan establece
escuela. A ellas/os están dirigidas dos intervenciones complemen- que las/os asesoras/es que se incorporan al Plan tendrán a su cargo
tarias: a) la capacitación docente; y b) el acompañamiento la atención de tres escuelas, haciendo base en el efector de salud
institucional de las escuelas, para hacer efectiva la incorporación de establecido como de referencia. Cada asesor/a dedica tres días a
la ESI en los planes curriculares y en la práctica. A través de estas la semana a visitar las escuelas que tiene asignadas, y dos días a
estrategias, cada escuela involucrada en el Plan capacitará a un/a desarrollar actividades en el efector de salud de referencia. Se espera
integrante del equipo directivo y al 10% de sus docentes de ciclo que el centro de salud u hospital aborde la demanda de atención
básico y recibirá un acompañamiento mensual, que incluirá una que genere el nuevo dispositivo en el ámbito escolar, elaborando una
asistencia técnica para aplicar de manera efectiva la ESI. estrategia local que facilite el acceso de las/os adolescentes al sistema.
En la fase de acompañamiento institucional de las escuelas, cada El dispositivo de consejería en salud sexual y reproductiva y provisión
de métodos anticonceptivos con énfasis en los de larga duración
6. Esta sección sigue el documento Implementación del Plan Nacional ENIA. Modalidad de intervención y dispositivos. Documento
técnico Nº 2/Julio 2018. Edición revisada febrero de 2019.
es un espacio de encuentro, escucha e información en los centros adolescentes. Además, el dispositivo contribuye al objetivo cuatro
de salud donde se brinda información adecuada y oportuna y del Plan a través del trabajo con niñas y niños de 10 a 12 años en
asesoramiento personalizado a las/os adolescentes para que puedan la prevención del abuso sexual mediante talleres de buen trato y
tomar decisiones autónomas e informadas sobre su sexualidad, el cuidado del cuerpo.
cuidado de su cuerpo y su salud reproductiva. Allí las/os adolescentes
pueden expresar inquietudes, dudas, deseos y temores. Se las/ El dispositivo de acceso a la justicia7 surgió a medida que el Plan
os acompaña en el proceso de construcción de su autonomía y se desplegaba en el territorio. A partir de la detección de una
concientización de sus derechos sexuales y reproductivos, se los/ alta cantidad de casos de embarazo no intencional producto de
as orienta y se les facilita el acceso a determinadas prácticas y abuso sexual, se firmó un Convenio Marco de cooperación entre
cuidados. En el marco de este espacio, se asesora para la elección de la Secretaría de Acceso a la Justicia del Ministerio de Justicia y
un método anticonceptivo y se garantiza la provisión y/o colocación Derechos Humanos de la Nación y la SENAF para brindar patrocinio
gratuita. El énfasis del Plan está puesto en facilitar el acceso a los jurídico gratuito a las víctimas de abusos sexuales identificadas por
métodos anticonceptivos de larga duración. los/as agentes territoriales del Plan.
El Plan fortalece la disponibilidad de insumos y la capacidad de De este modo, cualquier institución del Plan ENIA que tome
respuesta del sistema de salud para proveer estos servicios a través intervención directa con la niña o adolescente víctima de abuso
de una gestión adecuada de los insumos de anticoncepción con sexual, puede acercarse al Centro de Acceso a la Justicia (CAJ)
énfasis en los métodos de larga duración y de capacitación y más cercano para ingresar el caso a través del/de la referente
asistencia técnica continua a los equipos de los centros de salud de la SENAF, siempre con el consentimiento previo de la niña o
y hospitales pertenecientes a unidades de intervención del Plan. adolescente víctima. Además, se trabaja de forma coordinada
con los CAJ y el CENAVID (Centro de Asistencia a las Víctimas de
El dispositivo de base comunitaria constituye una estrategia de Delitos) que son las instituciones a cargo del acompañamiento
promoción de los derechos sexuales y reproductivos y de atención integral de las víctimas.
de adolescentes que se acercan a espacios de asesoría en la
comunidad, mediante diversas acciones innovadoras pensadas El Plan se implementa en treinta y seis departamentos a razón de
según las características de cada territorio. Los espacios comunitarios entre dos y seis en cada una de las doce provincias priorizadas. La
brindan información, asesoramiento, apoyo en relación con selección de los departamentos responde a dos criterios básicos:
los derechos sexuales y reproductivos, y facilitan el acceso a los la incidencia del fenómeno de embarazo no intencional en la
servicios de salud. A través de la red de técnicos territoriales, que adolescencia y la densidad de población adolescente. Además,
dependen de la SENAF, y de asesores comunitarios, este dispositivo deben sumar como mínimo el 30 % de las escuelas secundarias
se asienta en la red comunitaria e institucional que funciona en las estatales de toda la provincia. En los departamentos seleccionados,
38
localidades. Implementa, en todas las líneas de trabajo, variadas se trabaja con el 100% de las escuelas secundarias estatales, 39
estrategias de convocatoria para adolescentes que consisten en que incluyen las comunes, artísticas y técnicas, las escuelas de
jornadas recreativas, deportivas y culturales, y la organización de educación especial, y las de jóvenes y adultos. Para el desarrollo de
encuentros provinciales de adolescentes. En los espacios físicos sus acciones, el Plan conforma unidades de intervención asociando
donde se establecen las asesorías en la comunidad, se les brinda tres escuelas y un efector de salud aledaño. En las escuelas se
información y asesoramiento sobre salud sexual y reproductiva, y implementan asesorías que pueden hacer derivaciones al servicio
a través de un acompañamiento activo, se les facilita el nexo con de salud asociado. De este modo, ese servicio se convierte en el
los servicios de salud. efector de referencia para la atención de las/os adolescentes de las
tres escuelas.
El dispositivo también desarrolla una línea de trabajo con referentes
adultos en territorio, a fin de que estos, como parte del Sistema de El diseño aquí presentado sufrió modificaciones que surgieron
Promoción y Protección de Derechos, puedan replicar actividades durante el proceso de implementación, a partir de la identificación
de prevención del embarazo no intencional. Los/as referentes de de necesidades vinculadas con temas estratégicos, oportunidades,
la familia, la escuela, el barrio y las organizaciones sociales tienen superación de obstáculos, etc. Durante la ejecución del Plan se
la potencialidad de ejercer un rol facilitador cuando promueven, fueron conformando grupos de trabajo para abordar estos temas
coordinan, animan y median en la construcción de procesos y desarrollar nuevos dispositivos que no habían sido pensados en el
participativos. Para ello, se los concientiza sobre los marcos inicio, como, por ejemplo, el dispositivo de acceso a la justicia en los
normativos y protocolos de intervención que protegen a los/as casos de abuso sexual.
7. Este dispositivo empezó a implementarse en septiembre de 2019.
Capítulo 2
Aspectos institucionales:
rectoría y coordinación
Esta sección presenta la estructura de rectoría y coordinación del Plan, tanto

a nivel nacional como a nivel provincial. Luego, identifica una serie de nudos
críticos o tensiones que aparecen en la particular modalidad de coordinación
y gobierno del Plan, teniendo en cuenta aspectos estructurales del federalismo
argentino y la organización de los sectores sociales.
La coordinación del Plan a cargo de la SENAF facilitó el abordaje

integral y evitó la fragmentación de las intervenciones.
El desafío de la intersectorialidad fue el de vincular lógicas, saberes

y expertises sectoriales que muchas veces tensionan la lógica
integral del Plan.
La Mesa Estratégica, integrada por las Secretarías Nacionales, fue una

instancia que brindó las condiciones político institucionales para la
gestión estratégica de la intersectorialidad. 41
El Plan se vio fortalecido y legitimado por un consejo consultivo

(conformado por sociedades profesionales y organizaciones de la
sociedad civil), el apoyo técnico de las organizaciones del sistema
de Naciones Unidas (UNFPA, UNICEF, PNUD) y el vínculo con el Poder
Legislativo (Comisión Bicameral del Defensor de los Derechos de
Niñas, Niños y Adolescentes).

2.1. La estructura del Plan a nivel nacional1 Como se mencionó, la Unidad Ejecutora Nacional (UEN) es el
ámbito de toma de decisiones y ejecución del Plan. Está integrada
El abordaje intersectorial del Plan tuvo un correlato directo en su por la Dirección de Salud Sexual y Procreación Responsable,2 el
estructura de rectoría y coordinación. La rectoría del Plan está a Programa Nacional de Educación Sexual Integral, el Programa
cargo de la SENAF, en tanto es el ámbito con mandato político, Nacional de Salud Integral en la Adolescencia, la Secretaría
asignación presupuestaria, potestad para la toma de decisiones Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, y el Instituto Nacional
sobre cuestiones estratégicas y responsabilidad de rendir cuentas de Juventud. Son funciones de la UEN:
ante la autoridad política superior y la sociedad y mandato
para la coordinación de los sectores involucrados en el Plan. Los • Acordar los objetivos estratégicos, objetivos específicos, líneas
programas y áreas que lo integran están representados en la de acción y metas del Plan, generando un proceso de revisión
Unidad Ejecutora Nacional, ámbito donde se toman las decisiones continua de su marcha.
estratégicas sobre el rumbo del Plan y se coordinan las acciones. • Definir lineamientos de acción a escala nacional que orienten
los programas y áreas de gobierno provincial involucrados en la
El Gráfico 2.1 muestra los ámbitos de decisión, acción y asesoría- gestión territorial del Plan.
consulta del Plan a nivel nacional. • Preparar el Plan Operativo Anual que establezca las metas a
alcanzar y las condiciones para el efectivo logro de las mismas.
• Gestionar los aspectos operativos, administrativos y contables, a
través de las coordinaciones específicas.
Gráfico 2.1. Institucionalidad del Plan a nivel central.
• Coordinar los equipos focales territoriales intersectoriales (EFTI)
provinciales designados y proveerles de los insumos para el
Mesa Estratégica (ME) logro de los objetivos del Plan en cada jurisdicción provincial.
Equipo de apoyo Técnico • Desarrollar un sistema de información, monitoreo y evaluación
(EAT)
Secretaría Nacional de Niñez, GESTIÓN NACIONAL de las acciones comprendidas en el Plan.
Adolescencia y Familia; CIPPEC / CEDES / UNFPA /
Secretaría de Promoción de la UNICEF
• Recibir y procesar la información provincial que sea pertinente
Salud, Prevención y Control de para monitorear la gestión operativa del Plan, resolviendo, de
Riesgos (Ministerio de Salud y
Desarrollo Social); Secretaría de modo particular o agregado, aquellas situaciones que estén a su
Innovación y Calidad Educativa alcance, o derivando a la ME las cuestiones que lo requieran, por
(Ministerio de Educación,
Cultura, Ciencia y Tecnología). Unidad de Cooperación su complejidad y/o escala.
y Financiamiento
Internacional PNUD.
El Plan es conducido por la Coordinación General (CG) de la
cual dependen tres coordinaciones: la Coordinación Técnica,
42
la Coordinación Operativa y la Coordinación Administrativa. El 43
Coordinador General es un funcionario de la SENAF que está a
Consejo Consultivo Unidad Ejecutora Nacional Monitoreo y Evaluación cargo de la ejecución del Plan en todos sus niveles y que rinde
(UEN) cuenta de los avances y resultados a las máximas autoridades.
23 organizaciones de la
sociedad civil. Coordinación General;
Coordinaciones Técnica, Operativa El Coordinador General es el responsable de la gestión y toma de
y Administrativa;
Coordinadores de DSSR, ESI, Comunicación
decisiones diarias relativas al Plan. Tiene las funciones de: garantizar
PNSIA, INJUVE y SENAF que se realicen los resultados y productos previstos dentro de los
y representantes de programas
Comisión Bicameral Coordinación Prensa y plazos esperados y con los recursos asignados; identificar y obtener
en UEN. Comunicación (MDS);
Referentes Comunicación
apoyo y asesoramiento necesario para la gestión, planificación y
del Defensor de los Derechos
de Niñas, Niños y Adolescentes. de DSSR, ESI, PNSIA, INJUVE control del Plan, gerenciar su administración general que incluye
y SENAF, Comunicación autorización de pagos, adquisiciones y contratos y servir de enlace
Presidencia de la Nación.
con proveedores externos.
Respecto a la implementación del Plan, supervisa la planificación
de las actividades y su progreso con los criterios de calidad
1. La descripción de la estructura institucional del Plan sigue lo consignado en el documento Plan Nacional de Prevención del
embarazo no intencional en la Adolescencia (Presidencia de la Nación, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y Ministerio de
Salud y Desarrollo Social, 2017), aunque ajustado a los cambios que ocurrieron posteriormente durante la implementación. 2. La Dirección se crea el 13 de marzo de 2018, por decisión administrativa N° 307/2018. Al inicio de la formulación del Plan, esta área
constituía el Programa Nacional de Salud Sexual y Reproductiva.
definidos inicialmente; gestiona la realización de los productos; funcionamiento del Plan, a partir de la gestión y administración
orienta y conduce los equipos y valida el progreso del plan de cotidiana de los procesos de acuerdo con el marco normativo
monitoreo y comunicación. y administrativo del PNUD para la gestión de proyectos. La
Coordinación Administrativa se vincula con este organismo para la
En particular, el Coordinador General es el enlace oficial con el elaboración de informes de avance y el seguimiento presupuestario.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
organismo a través del cual se administran los fondos del Plan. A su vez, existe otro nivel de coordinación referida a los programas
En virtud de ello, desempeña una gama variada de funciones sectoriales representado por cuatro referentes –uno/a por
asociada con los requerimientos de ese organismo: gestiona y programa– que coordinan las líneas de acción de cada dispositivo
controla los riesgos en la ejecución del Plan; supervisa los recursos entre provincia y Nación, entre los distintos programas y con las
financieros y la contabilidad; elabora los informes trimestrales sobre Coordinaciones Técnica, Operativa y Administrativa.
la implementación; presenta los informes a la Junta de Proyecto;
prepara y presenta el informe de revisión anual; y prepara el plan Además de las coordinaciones del Plan, existe un grupo de
de trabajo para el año siguiente, así como los planes trimestrales. trabajo multiactoral y dos instancias de consulta, asesoramiento y
participación de la sociedad civil y el ámbito legislativo.
Por último el CG es el enlace oficial del Plan con diversos
organismos como el Instituto Nacional de Juventud, la El Grupo de Trabajo de Comunicación (GTC) está integrado por
Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), el Sistema de la Coordinación de Prensa y Comunicación del Ministerio de
Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales Desarrollo Social, los/as referentes de comunicación del Programa
(SIEMPRO) y autoridades provinciales. Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, actual
Dirección de Salud Sexual y Reproductiva, del Programa Nacional
La Coordinación Técnica (CT) tiene a su cargo la orientación de Educación Sexual Integral, del Programa Nacional de Salud
estratégica del Plan, la definición técnica de las acciones a partir de Integral en la Adolescencia, del Instituto Nacional de Juventud y de
las decisiones que se toman en la UEN, donde están representados la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Tuvo a su
todos los programas que intervienen. Además de ello, desarrolla cargo el diseño y la implementación de la campaña masiva en 2018,
líneas de acción transversales que, por su naturaleza, tienen un y contribuye en el diseño de la estrategia comunicacional general
carácter centralizado y se desarrollan con mayor profundidad en del Plan, sobre la base de los aprendizajes, materiales y recursos ya
el Capítulo 3. Ellas son: gestión de monitoreo y evaluación del Plan; disponibles para abordarlo, sumando todo aquello que se estime
desarrollo de lineamientos técnicos; gestión de la información y pertinente para cumplir con lo previsto en su primer objetivo
el conocimiento; capacitación y asistencia técnica; estrategia de estratégico. Asesora de modo periódico a la UEN y a la ME acerca
incidencia; comunicación interna y externa; gestión de insumos de de posibles modificaciones que ameriten hacerse a la estrategia
44
anticoncepción; abordaje del abuso sexual y el embarazo forzado, comunicacional en su conjunto o en algunos de sus componentes. 45
entre otras.
El Consejo Consultivo (CC) está integrado por un colectivo de
La Coordinación Operativa tiene a su cargo la relación con la
3
organizaciones de la sociedad civil y del Sistema de Naciones
gestión subnacional del Plan en cada una de las provincias Unidas relacionadas al objeto del Plan, actualmente son veintitrés.4
donde se desarrolla, a través de los Equipos Focales Territoriales Las funciones del Consejo son: brindar opinión sobre el contenido
Intersectoriales (EFTI). Coordina, supervisa y acompaña a estos del Plan en general y sus diversos componentes en particular; emitir
equipos. Actúa como nexo de la comunicación entre el nivel central ante la ME opinión sobre los informes semestrales preparados por
(Coordinaciones Técnica y Administrativa del Plan y la UEN) y los EFTI la UEN; apoyar la elaboración de la estrategia comunicacional,
y otros actores provinciales y locales, asegurando un desempeño brindando aportes para su mejora continua; promover
alineado con los objetivos y procedimientos definidos en el nivel recomendaciones para fortalecer la implementación territorial del
central. Para esto, también establece coordinaciones con los/as Plan, ayudando a identificar organizaciones y referentes sociales a
referentes programáticos/as del Plan. En su gestión, la CO identifica nivel provincial. El Consejo se reúne una vez al mes.
nudos críticos y propone líneas de acción para su resolución.
Finalmente, la Coordinación Administrativa lleva adelante los 4. Las organizaciones son: Asociación Argentina de Educadoras/es Sexuales; Asociación Médica Argentina de Anticoncepción;
Asociación Metropolitana de Equipo de Salud; Amnistía Internacional; Centro de Estudios de Estado y Sociedad; Centro de Estudios
procesos de adquisición de bienes y servicios esenciales para el de Población; Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento; Equipo Latinoamericano de
Justicia y Género; Federación Argentina de Instituciones de Ciegos y Ambliopes; Fundación para Estudio e Investigación de la Mujer;
Federación de Obstétricas de la República Argentina; Fundación Huésped; Grupo FUSA; Instituto Interdisciplinario de Estudios de
3. Inicialmente existió una unidad específica para la relación con los equipos provinciales, la Coordinación de Articulación Provincial Género, Facultad de Filosofía y Letras, UBA; Instituto de Investigaciones Gino Germani; Fundación Kaleidos; Red por los Derechos de
(CAP). Posteriormente sus funciones fueron absorbidas por la Coordinación Operativa. las Personas con Discapacidad; Sociedad Argentina de Ginecología Infanto Juvenil; Sociedad Argentina de Pediatría (Comité Nacional
de Adolescencia); Surcos Asociación Civil; UNFPA y Unicef Argentina.
La mirada de la sociedad civil
El Equipo de Apoyo Técnico (EAT) está conformado por dos
Desde Fundación Huésped, como integrantes central de articulador, impulsor y generador de organizaciones de investigación e incidencia que aportaron al
del Consejo Consultivo de la sociedad civil, políticas para un acceso real de las niñas, niños y diseño del Plan: el CIPPEC y el CEDES. También tres agencias del
celebramos la creación del Plan de Embarazo adolescentes a su salud sexual. Sistema de Naciones Unidas conforman este equipo: el UNFPA,
No Intencional en la Adolescencia y creemos UNICEF y el PNUD. Con las dos primeras el Plan mantiene
que es fundamental su sostenibilidad. Desde la Estamos convencidos de que es imposible proyectos de trabajo sobre temas específicos. UNFPA apoya de
planificación, y aun con las dificultades que pueda eludir los casi cien mil nacimientos anuales manera regular el seguimiento de la meta del Plan, mientras
haber en la implementación, aparece como una de personas gestantes adolescentes en UNICEF ha prestado apoyo técnico y financiero para la realización
política pública ideal: parte de un diagnóstico, la Argentina, de los cuales el 70% no son de estudios e investigaciones de diversa índole. A su vez, el PNUD
se plantea objetivos mensurables, el trabajo se planificados. Sin duda, aun con las dificultades es el organismo a través del cual se administran los fondos y se
aborda interministerial e intersectorialmente, que tiene un plan que está dando sus primeros gestiona el Plan.
involucra a instituciones de la sociedad civil, pasos y en un país federal como el nuestro, es
e incluye trabajo e involucramiento de los imposible pensar que podríamos estar mejor
diferentes equipos de las provincias. en la respuesta a la problemática del embarazo
no intencional en la adolescencia si el Plan
En este plan el Estado nacional toma el rol ENIA no existiera.
El apoyo del PNUD al Plan ENIA

Leandro Cahn,
Director Ejecutivo, Fundación Huésped
El Plan ENIA es un programa fundamental forzoso, y las actividades de abogacía para la
para la aceleración de metas prioritarias promoción de la Ley Nacional de regulación
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, del ejercicio profesional de la Obstetricia,
tales como la reducción de la pobreza, la entre otras.
equidad de género, la salud materno infantil
La voz de la Sociedad Argentina de Ginecología Infanto Juvenil (SAGIJ) y los derechos sexuales y reproductivos El Programa de las Naciones Unidas para
que son esenciales para el bienestar de las/ el Desarrollo es reconocido como un socio
os adolescentes y que el PNUD continuará estratégico para abordar cuestiones clave
Desde hace más de 40 años, la SAGIJ trabaja Desarrollo Social, Ministerio de Educación
apoyando sostenidamente. del desarrollo humano en el país, y cuenta
fuertemente en la salud integral de la y Secretaría de Salud) y convocan a
con una vasta trayectoria brindando
población infanto juvenil y en la salud sexual y organizaciones no gubernamentales y
El PNUD acompaña a la SENAF para acompañamiento técnico y operativo al
salud reproductiva en particular. sociedades científicas que le aportan sus
implementar el Plan, a través de soluciones Gobierno argentino para la implementación
conocimientos y trabajo a lo largo de su
innovadoras para poner en acción un más eficiente, transparente y efectiva de
Sabemos por cifras nacionales que más del historia. El Plan ha demostrado en estos
46
esquema complejo de implementación que los programas nacionales y provinciales de 47
70% de los embarazos son no intencionales dos años que, trabajando con un buen
aborda doce provincias, casi mil consultores protección social. Desde 2006, el PNUD
en este grupo etario. Creemos que la única diagnóstico de situación y la incorporación
y consultoras en el territorio y que articula contribuye favoreciendo las alianzas y la
solución posible para esta situación es el desde el Estado de organizaciones no
con diferentes áreas y programas en tres articulación entre el sector público, el sector
trabajo multi e interdisciplinario, no solo desde gubernamentales y sociedades científicas, se
ministerios y con Jefatura de Gabinete. privado y la sociedad civil en políticas de
la salud, sino también con la inclusión de pueden lograr los objetivos propuestos.
primera infancia y seguridad alimentaria,
políticas sociales y educativas.
A través de su equipo de programa, el entre otras.
Creemos fundamental la continuidad del Plan
PNUD brinda acompañamiento técnico
El Plan ENIA ha priorizado el diseño de ENIA, ya que nos parece una política pública
permanente a las acciones clave del Plan. En El PNUD facilita la administración eficiente de
estrategias que, desde el gobierno, incluyen acertada. Seguiremos brindándole nuestro
2019, se destacan el diseño de un dispositivo fondos gubernamentales y de otras fuentes,
el trabajo interministerial (Ministerio de apoyo y compromiso.
de atención a menores de edad víctimas de contribuyendo con la puesta en marcha de
Dra. Elisabeth Domínguez abuso y embarazadas, la articulación con el soluciones operativas, apoyando la creación y
Presidenta de la SAGIJ Ministerio de Justicia y Derechos Humanos el funcionamiento de la estructura de gestión
Dra. Marisa Labosvsky para el diseño de un dispositivo de patrocinio de proyectos y favoreciendo instancias de
Ex Presidenta de la SAGIJ jurídico gratuito para víctimas de embarazo control interno y transparencia operacional.
En 2019, se firmó un convenio de seguimiento con la Comisión Por cada dispositivo del Plan, existen duplas de coordinación
Bicameral del Defensor de los Derechos de Niñas, Niños y compuestas por el/la referente de cada temática, contratado/a
Adolescentes del Congreso Nacional, a través del cual se formalizó específicamente y el/la coordinador/a provincial del área, que
la colaboración entre los poderes ejecutivo y legislativo en el estaba en funciones antes del inicio del Plan ENIA. Las/os referentes
seguimiento del Plan. Este compromete a rendir informes de reportan al Plan mientras que el/la coordinador/a reporta al
avance de la marcha del Plan una vez al año. En 2019, se realizaron gobierno provincial. Cada área conduce a las/os agentes que
dos presentaciones ante ese ámbito. trabajan en territorio (ver Gráfico 2.2).
Por último, la Mesa Estratégica (ME) está integrada por las secretarías Los/as referentes de cada dispositivo designados/as por el Plan
de las que dependen los programas y áreas que integran el Plan y lideran la implementación de su línea de acción, articulando
que constituyen, a su vez, las intervenciones clave a nivel territorial. para ello con el/la coordinador/a del Programa Provincial o área
Ellas son: la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia, dependiente provincial. Para esto deben acompañar la planificación, gestionar
del Ministerio de Salud y Desarrollo Social de la Nación, que ejerce y supervisar las acciones de los/as agentes territoriales que
la coordinación y la rectoría del Plan; la Secretaría de Promoción de corresponden a su dispositivo. Estos/as agentes son los recursos
la Salud, Prevención y Control de Riesgos del Ministerio de Salud y humanos contratados y financiados por el Plan para fortalecer
Desarrollo Social de la Nación y la Secretaría de Innovación y Calidad las intervenciones sectoriales. Se trata de un recurso clave que, en
Educativa del Ministerio de Educación de la Nación. algunos casos, no existía y, en otros, se vio fortalecido.
Esta instancia de carácter eminentemente político, brinda las

condiciones político institucionales para la gestión estratégica de
los programas involucrados, tomando decisiones acerca de los Gráfico 2.2. Institucionalidad del Plan a nivel provincial.
problemas que pudiesen surgir durante la implementación. Tiene
la función de generar los respectivos acuerdos sectoriales que se En las provincias, las acciones se planifican, implementan y monitorean a través de:
requieran a nivel federal, promoviendo el abordaje intersectorial

a nivel provincial y recurriendo, cuando amerite, a los respectivos EQUIPOS FOCALES TERRITORIALES INTERSECTORIALES
Consejos Federales. Es la instancia que informa periódicamente
de su formulación, implementación, seguimiento y evaluación
a las autoridades que conformaban el Gabinete de Desarrollo
Coordinadores/as (SENNAF)
Humano,5 basándose en los informes preparados por la UEN.
2.2. La estructura a nivel provincial: los Equipos

48 49
Focales Territoriales Intersectoriales (EFTI) Salud Sexual Salud Integral Educación Protección y promoción
y Reproductiva en la Adolescencia Sexual Integral de derechos de NNA
Para gestionar e implementar las acciones a nivel territorial, el Plan
conformó Equipos Focales Territoriales Intersectoriales (EFTI) en cada
Referente ENIA Referente ENIA Referente ENIA Referente SENNAF
provincia. El EFTI es el brazo operativo del Plan en el territorio. Tiene a
su cargo la coordinación de las acciones en la provincia a través de la
elaboración del plan operativo y el seguimiento del registro de esas Coordinador/a Coordinador/a Coordinador/a Organismo provincial
acciones. Es decir, los EFTI cumplen funciones de coordinación hacia programa provincial programa provincial programa provincial de niñez
el nivel nacional o central y con los municipios y agentes territoriales–.
Agentes Territoriales
Cada EFTI está integrado por nueve personas: el/la coordinador/a
y duplas de coordinación por cada dispositivo. El/la Coordinador/a
del Equipo Focal Territorial Intersectorial es la máxima autoridad Equipos territoriales Asesores en escuelas Acompañantes Asesores
del Plan en cada provincia y tiene como función central liderar SSR y servicios de salud pedagógicos en comunidad
el proceso de implementación en ese territorio, de acuerdo a lo

establecido en el Plan Operativo Provincial.
5. Este gabinete existió al inicio de la gestión del gobierno de Cambiemos. En su inicio, el Plan reportaba a este ámbito. Posteriormente,
el reporte se realizó directamente a Presidencia de la Nación a través del Ministerio de Desarrollo Social.
2.3. Los desafíos de rectoría, intersectorialidad tensiones que requirieron de un compromiso activo de todos los
involucrados en sus diferentes niveles. La complejidad del Plan
e interjurisdiccionalidad
puso de manifiesto que, para obtener coordinaciones efectivas,
no solo son necesarios arreglos formales apropiados, sino que son
Tal como sucede con políticas públicas de similares características,
esenciales “redes sustentadas en liderazgos, relaciones regulares y
integrar áreas de gobierno (en el caso del Plan, cuatro secretarías
reciprocidades con actores que comparten concepciones sobre
nacionales), niveles jurisdiccionales (Nación, provincia, municipio
el sentido y las orientaciones de las contribuciones particulares”
en algunos casos y unidad de intervención), servicios (de salud,
(Repetto y Potenza, 2015).
de educación, de base comunitaria), enfoques y metodologías de
trabajo entraña múltiples desafíos.6
El tercer desafío fue la implementación a nivel provincial,
como un correlato inevitable del federalismo argentino y de
El primer desafío que enfrentó el Plan fue que el ámbito que ejerce
la descentralización de los sistemas de salud, educación y
su rectoría no está a cargo de las intervenciones y dispositivos
de protección de derechos. Los tres sistemas se encuentran
centrales sobre los cuales arma su apuesta estratégica. Si bien la
descentralizados en los niveles subnacionales de gobierno;
rectoría del Plan es ejercida por un área de gobierno (SENAF) de la
tanto las instituciones educativas como los servicios de salud
cual dependen sus brazos ejecutivos (CT, CO y CA), las decisiones
dependen orgánicamente de las provincias y son ellas quienes
que afectan el funcionamiento de los dispositivos sectoriales se
financian y regulan su funcionamiento. El nivel nacional tiene
consensuaron entre los cuatro actores programáticos que integran
responsabilidades concurrentes, pero que difieren en ambos
el Plan. Esta tensión, no obstante, constituyó una fortaleza para la
sectores. Según la Ley de Educación Nacional, el Estado nacional
integralidad del Plan. El hecho de que la rectoría se sitúe por fuera
tiene una responsabilidad indelegable en materia educativa. Le
de los ámbitos sectoriales facilitó el abordaje integral, evitando el
corresponde fijar la política educativa y controla su cumplimiento, a
riesgo de fragmentación de las intervenciones y el predominio de
través del Ministerio de Educación nacional que es el encargado de
un sector por sobre los otros.
conducir el sistema. Las provincias y la CABA son corresponsables
de planificar, organizar, administrar y financiar el sistema educativo
La coordinación sectorial fue el segundo desafío que atravesó el
en su jurisdicción.
Plan. El nivel de coordinación de las intervenciones en las provincias
se caracteriza por ser de alta intensidad (Cunill-Grau et al, 2015).
En cuanto al sistema de salud, las competencias de Nación y de
Es decir, una coordinación en la que los sectores intervienen
las provincias no están tan claramente delimitadas como en el
conjuntamente en el diseño, ejecución y evaluación de la política.
caso del sistema educativo. El Ministerio de Salud de la Nación es
Pero, además, llegan de manera conjunta al territorio a través de
responsable de la planificación y coordinación con las autoridades
dispositivos fuertemente coordinados.
sanitarias de las jurisdicciones provinciales. Sin embargo, los
lineamientos nacionales tienen valor indicativo, ya que los
50 El Plan estableció mecanismos institucionales que facilitaron 51
gobiernos provinciales tienen total autonomía en materia de
dicha coordinación: a nivel nacional, se designaron referentes de
políticas de salud, además de ser responsables de la provisión de
cada Programa que participan en la Unidad Ejecutora Nacional
servicios (PNUD, OPS y CEPAL, 2011). En este caso, la organicidad del
y que son la interfase entre estos y el Plan; y, a nivel provincial,
sistema es mucho menor, así como es más limitada la injerencia
a través de la conformación de los EFTI con representantes de
del Estado nacional.
los programas provinciales y referentes de cada dispositivo que
dependen del Plan.
A los efectos del Plan, el carácter descentralizado de las políticas de
salud y educación implicó tres tensiones. Por un lado, los efectores
El desafío de la intersectorialidad, como en cualquier iniciativa de
que brindan las prestaciones (centros de salud y escuelas) no
esta naturaleza, estuvo vinculado con la coexistencia de lógicas,
dependen orgánicamente del Plan, ni de los ministerios nacionales
saberes, expertises sectoriales que muchas veces compiten
que lo integran. Las intervenciones tuvieron que ser consensuadas
con la lógica integral y los objetivos agregados del Plan. En la
política y técnicamente con las provincias, a través de sus
implementación del Plan, debieron administrarse múltiples
respectivos ministerios.7 Por otro lado, el Plan se instala sobre las
limitaciones estructurales propias de cada sector en las provincias,
6. Si bien el problema de la ausencia de sinergias y complementariedades entre los diversos sectores responsables de las políticas
públicas (y en particular de las políticas sociales) tenía importantes antecedentes, la preocupación por la intersectorialidad emerge más vinculadas con los recursos humanos y físicos y las regulaciones
recientemente, cerca de mediados de la década de los noventa. Surge, primordialmente, como una preocupación de “racionalidad
administrativa fiscal” resultante de la errática y caótica expansión de programas focalizados en la pobreza, fenómeno que había sido,
y normativas de estos. El Plan no tuvo injerencia sobre ninguno
en los años previos, la señal de identidad de una política social neoliberal que estaba quedando limitada al combate a la pobreza. Solo
más recientemente, pero aún de modo incipiente, comienza a cobrar fuerza el argumento de que la intersectorialidad es necesaria
no solo por razones de eficiencia, sino también porque las características de los problemas sociales se manifiestan cada vez más
complejos e interrelacionados (Repetto, 2009). 7. Hasta el mes de agosto de 2019, el Plan firmó once convenios con los ministerios de salud y los ministerios de educación de las
provincias, destinados a brindar un marco institucional para el funcionamiento de las asesorías de salud integral en la adolescencia.
de esos aspectos, lo cual limitó, de algún modo, su accionar.
Finalmente, en el espacio del EFTI confluyeron tres directrices y
Capítulo 3
lógicas distintas: la del Plan, la de los programas nacionales y la
de los programas provinciales, cada una de las cuales responde a
autoridades y niveles de decisión diferentes.
En el caso del dispositivo de base comunitaria, la estrategia fue

Implementación
diferente, ya que la Dirección Nacional del Sistema de Protección
cuenta con sus propios técnicos a nivel territorial, lo cual facilitó
el proceso de implementación. Estos equipos técnicos ya venían
desarrollando un trabajo en el marco del fortalecimiento del Esta sección se adentra en la ejecución del Plan; se presentan las fases de la
Sistema de Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes implementación y los principales hitos en cada una; se analizan los logros y los
en cada una de las provincias, lo que sirvió de base para la nudos críticos en torno a la gestión del Plan en los aspectos técnico, operativo,
instalación del dispositivo. provincial y sectorial.
El ejercicio apropiado de la rectoría y la coordinación intersectorial

requiere de capacidades institucionales adecuadas, tales
como un marco institucional y una estructura organizacional
pertinentes; planteles técnicos profesionales adecuados; sistemas La arquitectura institucional del Plan se basó en una Unidad Ejecutora
de información robustos; y una asignación presupuestaria acorde con representación de los programas nacionales, y una coordinación
a las metas de la política. Si estos requisitos son esenciales en la general nacional de la que dependen tres coordinaciones que le
implementación de cualquier política pública, se potencian en brindaron las condiciones técnicas, operativas y administrativas
una estrategia intersectorial. Estos desafíos serán abordados de para su funcionamiento.
manera transversal en el análisis de la implementación del Plan
que se realiza en el próximo capítulo. En las provincias, los EFTIs son el brazo ejecutor del Plan y
promueven la coordinación intersectorial en el territorio para una
implementación coordinada de los dispositivos. Su estructura
permite capilarizar la toma de decisiones desde el nivel ejecutivo
nacional hasta el nivel territorial.
Una de las principales tensiones de la implementación a nivel

52 provincial se debe a que los efectores de salud, educación y 53
protección tienen una dependencia político-institucional y funcional
por fuera del Plan y de los programas nacionales que lo integran
dado que los sistemas de salud, de educación y de protección están
descentralizados en la Argentina. Por lo tanto, los servicios de salud,
las escuelas y las oficinas de niñez responden a la política provincial.
3.1. El proceso de la puesta en marcha compromisos y las decisiones iniciales para viabilizar el inicio de las
acciones involucradas. Una vez seleccionados los departamentos
La implementación del Plan comenzó formalmente a mediados donde se implementaría el Plan, se definió la conformación
de 2017, a partir de la resolución que lo crea, con la definición de de los equipos territoriales, las etapas de cada dispositivo y los
aspectos presupuestarios y arreglos institucionales y de gestión plazos estimados para su puesta en funcionamiento. Sobre todo,
nacional. El trabajo a nivel provincial se inició en 2018 con el armado se constituyeron las unidades de intervención,3 vale decir, las
de los doce planes operativos provinciales, y las definiciones para el asociaciones entre escuelas y centros de salud donde operarían los
funcionamiento articulado de los dispositivos y las prestaciones al dispositivos. La definición de estas asociaciones resultó clave para
alcance de los/as adolescentes, lo que ocurrió a partir de mediados ordenar las prioridades de los programas. En paralelo a este trabajo
de ese mismo año.1 a nivel provincial, en el nivel central se avanzó en la contratación
de los recursos humanos y la definición de los arreglos de gestión
Se pueden establecer tres fases de implementación: que siguieron lo estipulado por los procedimientos de PNUD que,
desde abril de 2018, fue el organismo a cargo de la administración
del proyecto.
2018 Entre julio y fines de diciembre de 2018, una vez culminadas las
visitas a las provincias y la elaboración de los planes operativos,
Formulación de planes operativos
FEBRERO comenzó la implementación de algunos de los dispositivos.
A Esta etapa se caracterizó por una implementación incipiente
MAYO
con algunas prestaciones disponibles para las/os adolescentes
y con niveles de instalación desiguales entre las provincias. En
este período, se avanzó en la contratación de los/as agentes
territoriales del Plan correspondiente a cada dispositivo y en la
definición de los mecanismos administrativos a nivel provincial.
También, se iniciaron algunas acciones de fortalecimiento de
los efectores, tanto centros de salud como escuelas, para poder
2018 brindar las prestaciones. Si bien los dispositivos no estaban en
Implementación incipiente funcionamiento pleno, puede considerarse que desde junio de
JUNIO 2018 el Plan ya ofrecía prestaciones a la población destinataria.
A
DICIEMBRE Incluso, formalmente, el Plan registra la colocación de MAC desde
enero de 2018, aunque la primera adquisición importante de
54
insumos ocurrió en septiembre de ese año. 55
A partir de enero de 2019, el Plan comenzó a tener una

implementación plena, con todos los dispositivos en funciona-
miento en todas las provincias, aunque con distintos grados de
2019 avance y consolidación. Se completó la contratación de los/

as agentes, se finalizaron las capacitaciones de agentes, tanto
Implementación plena asesores del PNSIA como equipos de salud, y se abastecieron a los
A PARTIR
DE servicios de salud con métodos anticonceptivos de larga duración
ENERO en cantidades acordes a la demanda potencial que se estimaba
cubrir en cada jurisdicción.
Fuente: Elaboración propia.
3.2. Logros y desafíos de la ejecución

Durante el primer semestre de 2018, se trabajó en la instalación del
Plan a nivel subnacional, a través de la formulación de los planes La intersectorialidad del Plan ENIA hizo que este afrontara un
operativos provinciales.2 A partir de estos, se generaron los primeros sinnúmero de desafíos derivados de la complejidad propia de su
1. El Programa ESI había avanzado con capacitaciones a docentes en algunas provincias en 2017. 3. Para una mayor descripción del funcionamiento del Plan a nivel territorial, ver Implementación del Plan Nacional ENIA. Modalidad
2. Este proceso fue asistido técnicamente por CIPPEC. de intervención y dispositivos. Documento técnico Nº 2, edición revisada, febrero de 2019.
abordaje. Cuanto más integral resulta una política, en términos equipos focales territoriales y agentes del Plan sobre gestión
de los determinantes sobre los cuales interviene, los sectores que y uso de la información. También incluyó el diseño de un
involucra, los servicios que integra y los niveles de gobierno que soporte tecnológico para mejorar la cobertura y registro de
compromete, más compleja es su gestión política y técnica, y su la información.
administración. Los retos de la intersectorialidad se reflejaron en la
dimensión político institucional, técnico operativa, provincial y en 2. Desarrollo de lineamientos técnicos. Se elaboraron linea-
la puramente sectorial de los programas involucrados en el Plan, mientos conceptuales e instrumentales y de apoyo a la
cuyas fortalezas y debilidades lo antecedían. implementación destinados a los equipos focales territoriales
del Plan y a los/as agentes territoriales. Se realizaron cinco
La gestión político institucional resultó un desafío complejo. El documentos.4 Los documentos uno y dos brindan apoyo
grado de instalación y compromiso de las provincias, tanto a nivel a la gestión y a la implementación. El primero, proveyó la
político de las autoridades ministeriales como de sus mandos información básica de las provincias para la fase de armado
medios, fue desigual. Como se describió en el capítulo anterior, la de los planes operativos y el segundo presenta la modalidad
Mesa Estratégica brindó, en los inicios del Plan, el aval necesario de intervención del Plan y sus dispositivos. Los documentos
para avanzar mediante la representación de los tres secretarios tres, cuatro y cinco abordan aspectos conceptuales referidos a
de quienes dependen los programas. Si bien esta interacción es líneas de trabajo clave del Plan. El documento tres trata sobre
fluida y ha sido efectiva para la toma de algunas decisiones que la perspectiva de la discapacidad y brinda lineamientos para el
avalaron luego la operatoria de los programas, no está formalizada. trabajo con esta población; el cuatro constituye una herramienta
Asimismo, la realidad de las provincias es heterogénea y su cuota para informar el debate sobre el rol de las obstétricas en la
de compromiso -producto de dinámicas políticas y marcos salud sexual y reproductiva de las mujeres, en apoyo al cambio
de sentido de sus sociedades no siempre coincidentes con los legal que el Plan promovió para regular el ejercicio profesional
enfoques del Plan-, en muchas ocasiones, significaron un reto de este colectivo, y el cinco brinda una actualización sobre los
para la implementación y conducción. Se ha podido comprobar, estudios disponibles que ayudan a caracterizar el problema del
además, que para la implementación del Plan en las provincias embarazo en la adolescencia. Además, se elaboraron notas de
resulta clave el acuerdo con las autoridades políticas y el gestión y materiales de orientación para la implementación.5
compromiso de los/as referentes provinciales de los programas.
3. Producción y gestión del conocimiento. Se diseñaron y llevaron
3.2.1. La gestión técnica a cabo estudios especiales, en acuerdo con instituciones
académicas, orientados a informar aspectos del problema y/o
La gestión técnica abarcó la directriz estratégica y el seguimiento del de las soluciones implementadas y, con ello, guiar la toma de
Plan en su conjunto, cuidando su lógica integral y el avance hacia decisiones sobre la marcha y el desarrollo estratégico del Plan.
56
el cumplimiento de las metas propuestas. A medida que el Plan Los temas fueron: evaluación de procesos de gestión, costos 57
se implementaba, se fueron identificando nudos críticos y nuevos de implementación y escalamiento, impacto económico del
actores con quienes realizar alianzas. Esta función, se vio nutrida embarazo en adolescencia, evaluación de dispositivos desde
por los resultados que arrojaba de manera regular el Sistema de la perspectiva de beneficiarios/as y análisis de brechas en la
Información y Monitoreo, a partir del cual se realizaron análisis críticos educación sexual integral.
de los factores que intervenían en la ejecución, se estipularon las
medidas correctivas y se distribuyeron las responsabilidades entre 4. Caracterización de servicios de salud. Se desarrolló una línea
los actores correspondientes. En algunos casos, se establecieron de trabajo para conocer en profundidad la situación en la que se
nuevos dispositivos para abordar las cuestiones identificadas. encontraban los centros de salud, y así verificar las posibilidades
de expansión de la oferta de servicios ante el incremento de la
Por otro lado, la coordinación técnica del Plan desarrolló líneas de demanda motivada por los dispositivos del Plan. Se relevó el
acción transversales a las áreas programáticas. Ellas son: ochenta por ciento de los servicios de salud de los departamentos
priorizados por el Plan en siete dimensiones: infraestructura,
1. Gestión del monitoreo y evaluación del Plan. Comprendió el recursos humanos, acceso a insumos, capacidad administrativa,
desarrollo del sistema de indicadores de proceso, resultados capacidad para colocar métodos anticonceptivos de larga
e impacto, la coordinación de ese Sistema, la elaboración
de informes de seguimiento y evaluación del Plan a diversos
4. Al cierre de este documento había dos documentos más en preparación. Disponibles en https://www.argentina.gob.ar/sites/default/
actores político institucionales, y la asistencia técnica a los files/catalogo_de_documentos_del_plan_enia.pdf
5. Algunos de estos documentos son: Orientaciones prácticas para la articulación de las acciones ESI PNSIA, en el marco del Plan ENIA y
dispositivo de acceso a la justicia. ¿Cómo acceder a patrocinio jurídico gratuito en casos de abuso sexual y embarazo forzado en niñas menores
de 15 años? Orientaciones para agentes del Plan ENIA. Guía práctica de abordaje de situaciones singulares de vulneración de derechos.
duración, sistemas de información y perfiles poblacionales de en obstetricia en el acceso y cobertura de la salud sexual y
atención. En la primera etapa, entre agosto y diciembre de 2018, salud reproductiva de la población con foco en adolescentes.
se relevaron 451 servicios de salud y en 2019 se alcanzó a 910. Dicha estrategia implicó el trabajo conjunto, durante varios
meses, de diferentes organismos: el UNFPA, UNICEF, el
5. Gestión de insumos. En coordinación con la DSSyR se puso en PNUD, el Colegio de Obstétricas de la Provincia de Buenos
marcha un grupo de trabajo para hacer el seguimiento de la Aires (COPBA), la Asociación de Carreras de Licenciaturas en
gestión de insumos del Plan, estimar necesidades para cubrir a Obstetricia de la República Argentina (ACLORA), la Federación
la población objetivo, realizar compras y mejorar la distribución de Obstétricas de la República Argentina (FORA), la Dirección
para garantizar la disponibilidad de insumos en los servicios de de Maternidad, Infancia y Adolescencia y la Dirección de Salud
salud y una mayor cobertura efectiva de la población objetivo Sexual y Reproductiva del Ministerio de Salud y Desarrollo de
(inicialmente adolescentes de 15 a 19 años, sexualmente activas, la Nación. Entre los diferentes productos que se generaron se
y posteriormente ampliada al intervalo de 10 a 14 años). puede destacar el conversatorio internacional desarrollado en
el Salón Dorado de la legislatura porteña, donde expertos en la
6. Capacitación y asistencia técnica. A través de cursos virtuales, temática expusieron ante una gran audiencia compuesta por
presenciales y líneas de asistencia técnica, se busca fortalecer funcionarios, legisladores, representantes de organizaciones de
las competencias de los/as agentes del Plan. Con este objeto se la sociedad civil e integrantes de equipos de salud reproductiva.6
puso en marcha el “Curso virtual Plan ENIA” destinado a todas
las personas involucradas en la implementación del Plan, 9. Comunicación interna y externa. Se realizan presentaciones
con el objetivo de construir un lenguaje común, desarrollar oficiales sobre el Plan a diversos actores estatales y de la sociedad
competencias y fortalecer la acción intersectorial. Se desarrolla civil. También se establece y mantiene la comunicación oficial
a través de la plataforma del Instituto Nacional de Formación del Plan entre los/as agentes que lo integran a partir de diversos
Docente (INFoD) del Ministerio de Educación de la Nación y soportes comunicacionales, como el Periódico Plan ENIA
otorga puntaje docente. Recientemente, se puso en marcha y las comunicaciones de la coordinación técnica. Además,
el curso virtual de “Anticoncepción en las Adolescencias” se difunde la página institucional del Plan ENIA, la página
destinado a equipos de salud y otros/as agentes estatales Hablemos de Todo y otros dispositivos digitales que dependen
vinculados con servicios dirigidos a población adolescente, del Instituto Nacional de Juventud y el 0800 de Salud Sexual
cuyo objetivo es mejorar el acceso a los servicios de salud y y Reproductiva. Se desarrollaron insumos para la campaña
promover prácticas anticonceptivas eficientes y de calidad. comunicacional elaborada en conjunto con Presidencia de la
Este se desarrolla a través de la plataforma de la Secretaria de Nación en septiembre de 2018. También se confeccionaron
Gobierno de Salud. Ambos cursos otorgan puntaje a través del materiales comunicacionales, en coordinación con los
Instituto Nacional de Administración Pública. programas sectoriales, en diferentes soportes, formatos y para
58
diversos destinatarios: equipos de salud, educación y protección, 59
7. Fortalecimiento institucional para la prevención y el para orientar su visión y sus prácticas y para la población general
abordaje del abuso sexual y el embarazo forzado. Se elaboró para promover los derechos sexuales y reproductivos.
el documento Abusos sexuales y embarazo forzado en
la niñez y adolescencia. Lineamientos para su abordaje 10. Desarrollo de nuevos dispositivos. A medida que el Plan
interinstitucional (2018) con el objetivo de promover acuerdos avanzaba, se fueron identificando aspectos vinculados con
interinstitucionales y un abordaje integral con enfoque de las líneas de acción, sobre los que se podía intervenir a través
derechos que orienta sobre cómo deben responder los diversos de nuevas iniciativas. El dispositivo Podés Elegir consiste en
actores estatales en casos de abuso sexual y embarazo forzado. garantizar que los servicios de salud distribuyan y coloquen un
Se realizaron jornadas de sensibilización y fortalecimiento MAC cuando una paciente ha estado en un servicio producto
político institucional tanto a nivel nacional como provincial. de un evento obstétrico (parto o aborto). El dispositivo es
una de las líneas de trabajo prioritarias que lleva adelante
8. Estrategia de incidencia. Durante 2019 se desarrolló una la DSSyR y contempla la profundización de las estrategias
estrategia de incidencia orientada a legisladores y funcionarios de sensibilización y capacitación a los servicios de salud, la
públicos para la aprobación del proyecto de ley de regulación de articulación entre centros de atención primaria y maternidades,
la Licenciatura en obstetricia, con media sanción de la Cámara el fortalecimiento de consejerías en los controles prenatales y la
de Diputados y a la espera de ser tratado en el Senado. El educación y promoción comunitaria. El dispositivo Axesorate,
proyecto pone en valor el rol fundamental de las y los licenciados
6. La Dirección de Salud Sexual y Reproductiva, por su parte, brinda capacitación a las obstétricas en las provincias donde ya están
habilitadas para trabajar, sobre todo en lo que respecta a MAC, consejería, DIU, Implantes y AIPE.
actualmente en etapa de diseño, consiste en la instalación patrocinio jurídico gratuito en alianza con el Ministerio de Justicia
de plataformas 3D en las salas de espera de los servicios de y Derechos Humanos de la Nación.
salud. El propósito de la plataforma es incentivar el interés
para realizar consultas de salud sexual y reproductiva y generar La tercera es la gestión de insumos que tuvo un rol central en
conciencia sobre la importancia de brindar un trato adecuado garantizar la adquisición y disponibilidad de anticonceptivos de
a la población adolescente. La plataforma se desarrolló a través manera efectiva, y en sostener un seguimiento cercano y regular
de Fábrica, institución dependiente del Consejo Federal de sobre su distribución a nivel provincial, en el marco de un trabajo
Ciencia y Educación y la Facultad de Arquitectura, Diseño coordinado con la Dirección de Salud Sexual y Reproductiva.
y Urbanismo. Como resultado de este trabajo conjunto, se
diseñaron siete videos que están en etapa de validación La gestión técnica del Plan tuvo múltiples aciertos. Primero,
por los/as usuarios/as. Finalmente, en colaboración con la se destaca la conformación del equipo a cargo con perfiles
Subsecretaría de Acceso a la Justicia del Ministerio de Justicia profesionales con alta capacidad técnica y amplia trayectoria en
y Derechos Humanos, se diseñó el dispositivo de acceso a la el campo de las políticas de salud sexual y salud reproductiva.
justicia que brinda patrocinio jurídico gratuito a víctimas de Este perfil técnico garantizó una mirada estratégica sobre el
abuso sexual y embarazo forzado menores de 15 años. Se rumbo del Plan, el seguimiento permanente sobre su marcha y
implementará a través del cuerpo de abogadas/o dependiente los lineamientos a escala nacional, que orientaron la acción de
del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y los programas. Segundo, el Plan construyó alianzas con diversos
sus representaciones en las provincias. actores que contribuyeron a conseguir recursos clave para las
diversas necesidades, como la realización de estudios específicos,
En la gestión de las líneas de trabajo transversales, se destacan y el apoyo frente a dificultades fruto de embates ideológicos. Se
tres que por su criticidad representan los logros más salientes. pueden mencionar el Consejo Consultivo, la Comisión Bicameral del
La primera es el establecimiento y desarrollo del sistema de Defensor de Niñas, Niños y Adolescentes, el Consejo de Sociedades
información y monitoreo que, como se mencionó, desempeña Científicas y agencias de Naciones Unidas en Argentina. Por último,
un papel fundamental, no solo para el seguimiento de la meta hubo capacidad de identificar nudos críticos relevantes y generar
general del Plan, sino para alimentar de manera permanente las respuestas para reorientar las acciones del Plan, basándose en la
decisiones de gestión. Uno de los criterios rectores del Plan fue información provista por el sistema de monitoreo y seguimiento.
basar sus decisiones en la evidencia, tanto en la fase de diseño Un ejemplo paradigmático en este sentido fue la mencionada
como en su gestión cotidiana. Este sistema se armó primero de constitución del grupo de trabajo sobre insumos de anticoncepción.
manera artesanal, y adquirió luego un grado de sistematización
y rigurosidad destacables en el contexto del monitoreo y la 3.2.2. La gestión operativa
evaluación de políticas públicas en el país.
60
La Coordinación Operativa (CO) lleva adelante la operación del 61
La segunda es el abordaje del abuso sexual y el embarazo forzado. Plan en las provincias, gestionando las condiciones sectoriales
Esta línea de trabajo es uno de los objetivos estratégicos; está y provinciales para el cumplimiento de los objetivos del Plan.
a cargo de la coordinación del Plan debido a su importancia y Trabaja a nivel central como responsable de la articulación con
porque su abordaje requería de un trabajo de incidencia, tanto los/as referentes de los programas nacionales y sus equipos de
a nivel nacional como provincial. En forma coordinada con los las provincias para una efectiva implementación de las acciones
programas nacionales y la SENAF, se realizó un documento que, contempladas en los planes operativos provinciales, a través de su
a partir de un análisis exhaustivo de los protocolos provinciales, seguimiento y planificación. Con las otras dos coordinaciones del
establece lineamientos para orientar el accionar de los actores Plan, supervisa la administración de los recursos por parte de los
institucionales frente a casos de abuso sexual y embarazo forzado. EFTI y ajusta los lineamientos y disposiciones técnicas del Plan a
El valor del documento es haber podido establecer un piso común las realidades locales.
de orientaciones para todas las provincias del país y una hoja de
ruta concreta que debe guiar los pasos de cualquier agente del La CO también coordina, supervisa y acompaña a los EFTI. Para ello,
Plan, u otros/as agentes públicos frente a estos casos. A partir del garantiza la institucionalidad de este equipo como responsable de
documento se realizaron reuniones de incidencia tanto a nivel la implementación en las provincias, supervisando el cumplimiento
nacional como en algunas provincias y se sentaron las bases para de los procedimientos definidos a nivel central de acuerdo con las
la actuación inter institucional lo que derivó, luego, en el diseño particularidades de cada territorio. En esta tarea, utiliza variadas
de un dispositivo específico de acceso a la justicia a través del estrategias según los avances y obstáculos que se van detectando.
La gestión de la CO en los niveles central y provincial garantiza 4. Viajes de seguimientos provinciales. Las visitas sistemáticas
y promueve la intersectorialidad del Plan, a través de acuerdos a de las supervisoras provinciales han sido un instrumento clave
nivel nacional, a la vez que diagnostica, en función de las realidades para relevar necesidades e identificar problemas que ameritan
locales, la manera más adecuada y efectiva de implementar los la intervención de la CO. Estas visitas incluyen reuniones con
objetivos generales. Asimismo, la CO participa en la UEN y aporta el EFTI y contactos con los agentes y dispositivos del Plan. En
“la voz del territorio”. algunas ocasiones, son intervenciones puntuales para resolver
problemas de la implementación del Plan.
La CO está compuesta por una coordinación, dos Responsables
de Articulación Territorial (RAT), seis supervisoras provinciales y 5. Comunicación cotidiana con la Coordinación del EFTI. El
once coordinadoras/es EFTI. Para el desarrollo de sus actividades, diálogo permanente de las supervisoras provinciales con
se diseñaron diversas herramientas de registro y sistematización las coordinadoras del EFTI permite repensar estrategias de
de las acciones, como planificaciones estratégicas trimestrales, trabajo, abordaje de dificultades y brindar acompañamiento
minutas de reuniones en formato de informes de avances y en el desarrollo de las acciones cotidianas.
pendientes, planillas de seguimiento quincenales e informes de
gestión, entre otras. Esta información se encuentra al servicio de 6. Encuentros regionales de EFTI. El objetivo es compartir
la gestión estratégica del Plan para delinear posibles acciones y dinámicas y estrategias de trabajo que sirvan al EFTI para
formalizar acuerdos y consensos. repensar sus propias prácticas, así como para enriquecer la
labor de sus colegas.
La gestión operativa tiene su correlato en una serie de espacios de
diálogo y mecanismos de comunicación estratégicos: Asimismo, la CO al ser responsable de la operación del Plan
en las provincias articula con otras áreas de gobierno para
1. Reuniones de referentes UEN-CO. Participan los/as referentes viabilizar acciones en el territorio. En este sentido, se trabajó con
de los programas nacionales en la UEN, los/as Responsables de el Instituto Nacional de Juventud, los programas Hablemos de
Articulación Territorial y la Coordinadora Operativa. El objetivo Todo, Envión, Acercarte y Programa Nocturnidad en Provincia
de este espacio es construir soluciones colectivas frente a de Buenos Aires, SEDRONAR en los Dispositivos de Integración
problemas y dificultades que se identifican a nivel provincial, y Abordaje Territorial, entre otros. La CO también articula con
que ameritan un nivel superior de incidencia y decisiones y Jefatura de Gabinete y Comunicación del Ministerio de Salud
que no pudieron ser resueltas en otras instancias. También y Desarrollo Social a los fines de reportar actividades y eventos
viabiliza definiciones entre las coordinaciones del Plan. Este para la participación de autoridades nacionales y la filmación y
espacio surgió como una necesidad del Plan, para desprender cobertura de acciones en territorio.
de la instancia más general de la UEN las cuestiones del
62
funcionamiento diario de cada EFTI en las provincias y En términos de la supervisión y la administración de los recursos 63
fortalecer la coordinación con los programas nacionales para por parte de los EFTI, la CO es quien aprueba la pertinencia de
dar respuesta a los contextos específicos de cada provincia. los requerimientos de insumos y servicios para el desarrollo de las
actividadEs en el territorio, a través de un circuito que involucra a los/
2. Reuniones de seguimiento provincial. Participan las supervisoras as administrativos/as EFTI, las coordinadoras EFTI, las supervisoras
provinciales y aquellas personas de cada programa nacional provinciales y la Coordinadora Operativa. También desde la CO se
encargadas del seguimiento de la provincia. El objetivo es realizar gestiona la logística y distribución de materiales gráficos del Plan
una observación de los temas de discusión en cada provincia relevando las necesidades en territorio y realizando el control de
e identificar las dificultades de implementación. También se stock a nivel central como provincial.
busca establecer objetivos de gestión y agendas compartidas
para fortalecer la intersectorialidad. 3.2.3. La gestión administrativa
3. Reuniones semanales de Responsables de Articulación El Plan inició sus actividades bajo un esquema de administración
Territorial y supervisoras. Cada supervisora realiza una breve tercerizado mediante un acuerdo de colaboración con la
descripción y puesta en común de los temas más sobresalientes Organización de Estados Iberoamericanos (OEI). A poco tiempo
de la semana en las provincias que le atañen, a través de una de comenzar la operación en cinco de las provincias priorizadas,
presencia sostenida y cotidiana que permite estar al tanto de se realizó la transición al modelo de gestión del Programa de las
las novedades y conocer de cerca los modos de trabajo y las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), reconocido como un
vinculaciones entre los equipos. socio estratégico para brindar acompañamiento técnico y operativo
al Estado nacional en la implementación de programas nacionales El esquema de administración está centralizado. No obstante, en
y provinciales. El marco del PNUD facilitó la administración eficiente cada provincia existe un recurso administrativo que colabora con
de los fondos del Plan y apoyó la instalación y el funcionamiento el equipo central en tareas cuya realización en territorio resulta
de la estructura de gestión de proyectos, favoreciendo instancias más eficiente.
de control interno y transparencia operacional.
La Coordinación Administrativa ha formalizado sus procesos a
El cambio de procedimientos en pleno desarrollo de las actividades través de una serie de normas y procedimientos con el objetivo de
territoriales, sumado a la incorporación de las siete provincias que se gestionen de acuerdo a lo establecido por la normativa del
restantes, demandó un significativo esfuerzo del equipo de la PNUD para los proyectos de esta envergadura, sirviendo, a su vez,
Coordinación Administrativa. La Coordinación, junto con el PNUD, de guía a los gestores en el desempeño de sus tareas cotidianas.
trabajaron en el desarrollo de soluciones innovadoras para poner Estas son:
en acción un esquema complejo de implementación que alcanza
a treinta y seis departamentos de las doce provincias priorizadas, a) Norma que regula la contratación de consultores y consultoras.
casi mil consultores y consultoras en el territorio. Al mismo tiempo, b) Norma que regula los gastos de viajes y la solicitud de servicios.
articula con diferentes áreas y programas en tres ministerios y con c) Norma que regula el funcionamiento del área de tesorería.
Jefatura de Gabinete. d) Norma que regula el funcionamiento del área de contabilidad
e información a terceros.
La Coordinación Administrativa del Plan está estructurada en tres e) Norma que regula las adquisiciones de bienes y servicios.
áreas. La primera, referida a contrataciones y adquisiciones, se f) Otros documentos instructivos específicos.
encarga de la contratación de consultores/as a través de una forma
nunca antes implementada en otros Proyectos PNUD. A partir de Por último, el esfuerzo por contemplar procesos que garanticen
una modalidad innovadora, se contrató un número importante transparencia y calidad dio por resultado un óptimo desempeño
de profesionales que desarrollan las actividades del Plan en las en las auditorías llevadas a cabo por el PNUD, que han validado
doce provincias donde se implementa. También, se gestionan las el uso correcto de los fondos y el cumplimiento de procesos de
adquisiciones de bienes y servicios centrales para el desarrollo del acuerdo a las normas y procedimientos establecidos en el marco
Plan (pasajes, viáticos, catering, material gráfico, equipamiento, normativo de ese organismo.7
muebles y útiles) bajo las premisas de mejor relación entre calidad
y precio, imparcialidad, integridad y transparencia, competencia 3.2.4. La gestión provincial
eficaz y ética, y consideraciones ambientales.
En el plano provincial, el Plan organiza su implementación a
El área de finanzas contempla lo relativo a la planificación través de los EFTI. Como se mencionó en el capítulo 2, estos están
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económica y financiera, y la gestión de tesorería. Por último, conformados por: a) un/a coordinador/a –que son técnicos/as 65
funciona el área de contabilidad e información a terceros (PNUD, territoriales de la SENAF–; b) coordinadores/as de los Programas
Cancillería y cualquier otro sector que demande información sectoriales que preexisten al Plan en la provincia, designados/as
contable o de gestión del Plan). y financiados/as por esta; c) referentes ENIA de cada dispositivo
designados/as y financiados/as por el Plan. También forman
Adicionalmente, funciona un Comité Local de Contratos que parte de la estructura del Plan en las provincias los/as agentes
evalúa operaciones de compras que, por monto o características territoriales, que son recursos humanos financiados por este que
especiales, se ponen a consideración para lograr un proceso de prestan los servicios previstos (ver Capítulo 2).
adquisiciones eficiente, efectivo y económico.
Esta particular conformación de los equipos territoriales busca
Esta coordinación evalúa en forma periódica la organización del promover la coordinación intersectorial en el territorio, así como la
proceso administrativo, asignando los recursos que sean necesarios de las provincias con la CO, principalmente en materia de apoyo a
a las necesidades que aparecen. Esta mirada dirigida a la resolución
de problemas resulta esencial para poder mejorar la gestión
administrativa y asegurar procesos más eficientes. El área evalúa y 7. A la fecha, el proyecto del PNUD a través del cual se implementa el Plan, recibió una auditoría cuyo Informe del 18 de febrero de 2019
sobre el período del 1 de enero al 30 de septiembre de 2018, en su punto A.2 y A.3, indica que “el estado de gastos adjunto presenta
supervisa de manera continua, lo que permite obtener operaciones razonablemente en todos sus aspectos significativos gastos de conformidad con las políticas contables acordadas, y i) concuerdan con
los presupuestos aprobados del Proyecto; ii) se adjuntan a los propósitos aprobados por el Proyecto; iii) cumplen el reglamento y las
eficientes y eficaces, confiabilidad de la información contable y normas, las políticas y los procedimientos pertinentes del PNUD; y iv) vienen avalados por los comprobantes debidamente aprobados
y otros documentos justificantes”. En su punto B.3, afirma: “el estado de caja refleja razonablemente, en todos los aspectos importantes,
financiera, el cumplimiento de las normas y procedimientos del el saldo de las cuentas bancarias del proyecto ‘ARG/17/011 – Apoyo al Plan Nacional de Prevención y Reducción del Embarazo No
PNUD y la salvaguarda de los recursos disponibles. Intencional en la Adolescencia’ al 30/09/18 de conformidad con las políticas del PNUD (IPSAS)”. Una inspección puntual (spot check)
donde se evaluó la veracidad de los datos financieros en las transferencias de efectivo a los Asociados en la Implementación, la
situación del proyecto y los controles internos aplicables.
la implementación del Plan a nivel local y con la Unidad Ejecutora político institucional debieron ser resueltas por el EFTI, lo cual
Nacional del Plan para cuestiones estratégicas. El EFTI funciona excedió su ámbito de competencia e hizo evidente la necesidad
–con algunas singularidades según las provincias– a través de de reforzar los acuerdos político-institucionales entre la Nación y
reuniones semanales en las que participan los/as referentes ENIA las provincias.
de cada dispositivo y quincenales a las que, además, se suman
los/as coordinadores/as de los programas provinciales. El EFTI Hacia adelante queda el desafío de fortalecer la institucionalidad
realiza planificaciones trimestrales, a partir de las que previamente y visibilidad del Plan en las provincias para dotar a los Equipos
hicieron los programas en relación con la implementación de provinciales de un mayor apoyo político e institucional que
cada dispositivo. En el marco del EFTI se valida la programación resguarde su gestión, así como consolidar el trabajo en conjunto.
sectorial y se acuerda una única planificación trimestral.
Con la implementación del Plan ENIA en la provincia de
Los EFTI son un pilar esencial del Plan. Su estructura institucional Salta se conformó un equipo interdisciplinario de salud
compleja y novedosa tuvo la virtud de capilarizar la toma de sexual y reproductiva que acompaña la gestión unipersonal
decisiones, desde el nivel ejecutivo nacional hasta el/la agente provincial y facilitó la presencia en terreno del equipo en
territorial que desempeña sus tareas en los lugares más inaccesibles forma continua y sostenida. Contamos con mayor cantidad
de las provincias, pasando a través de múltiples instancias. Sus y disponibilidad de LARC (métodos anticonceptivos
integrantes fueron cuidadosamente seleccionados y capacitados reversibles de larga duración), especialmente, implante
por el nivel nacional. Y, en términos generales, conocen el territorio, subdérmico, facilitando el acceso de las adolescentes.
sus entramados sociales y cuentan con un capital social que, en Permitió el trabajo intersectorial continuo y sostenido con
ocasiones, ha sido vital para el funcionamiento del Plan. Pero, sobre adolescencia, educación y desarrollo social, favoreciendo
todo, se destaca el nivel de compromiso de los/as coordinadores/ el abordaje integral de las adolescentes. Permitió la
as que han desempeñado funciones variadas y multifacéticas, conformación de mesas de trabajo intersectoriales con la
garantizando, en todo momento, que el Plan se desarrollara de presencia de autoridades provinciales para el abordaje
la mejor manera posible. Los/as referentes provinciales de cada integral del abuso sexual y ruta de atención en embarazadas
programa que integran el EFTI cumplen un rol estratégico en la menores de 15 años. Se favoreció la difusión en los medios
articulación de los programas a nivel central y las provincias, y masivos de comunicación de los derechos de niños, niñas y
aportan su experiencia y conocimiento de la implementación de adolescentes, del acceso a la salud en general y, en particular,
cada sector, lo que resulta esencial para el funcionamiento de los a los métodos anticonceptivos e ILE (Coordinadora Programa
dispositivos. Provincial de Salud Sexual y Reproductiva).
Este es un aspecto crítico para la gestión provincial. Al constituir 3.2.5. Cuestiones sectoriales y programáticas vinculadas con
66
el brazo técnico operativo en sus territorios, los EFTI resuelven la implementación 67
de manera cotidiana múltiples cuestiones técnicas, operativas y
políticas. Un estudio realizado por el Plan advirtió sobre la carga de Toda intervención o iniciativa de carácter intersectorial pone en
trabajo administrativo relacionado con compras y contrataciones, juego recursos y saberes específicos de cada sector. Para que el
así como los procesos de registro y recepción de la información abordaje intersectorial funcione, no solo es necesario ponerse de
(SIEMPRO, UNICEF, UBA, 2019). También se han destacado acuerdo en las cuestiones que se realizarán de manera conjunta,
problemas de movilidad de los equipos por las condiciones sino que es menester que cada sector haga bien lo que tiene que
geográficas de algunos departamentos. hacer. Se puede afirmar que para que funcione la intersectorialidad,
se requiere de buena sectorialidad. También requiere de un ejercicio
Si bien la particular integración de los equipos provinciales fue de conversación colectiva sistemático que habilite la posibilidad de
un facilitador para la coordinación intersectorial, en el plano compartir problemas, la generación de una visión común sobre el
político institucional, los EFTI enfrentaron dificultades sobre todo eje de la intervención, la observancia de la interdependencia y las
en la relación entre los/as referentes ENIA y los/as agentes del sinergias potenciales entre las acciones sectoriales.
Plan (que dependen y son financiados por este) y los programas
provinciales que son designados por las provincias y dependen de En esta línea, un desafío fue la necesidad de construir una visión
ellas. La efectividad de la labor de los/as referentes y agentes, en común que superara las miradas específicas de cada disciplina o
ocasiones, ha estado condicionada por decisiones y gestiones del programa, fruto de su expertise y trayectorias particulares y que
ámbito provincial, que no dependieron del Plan y sobre las cuales ayudara a transitar de un modo de funcionamiento programático
este tuvo injerencia limitada. Estas y otras dificultades de índole
-propio de las líneas de intervención de cada programa- a un El dispositivo de salud sexual y reproductiva (consejerías y dispensa
modo de funcionamiento intersectorial, donde cada programa se de métodos anticonceptivos) estuvo condicionado por las
visualiza y actúa en función del logro de los resultados y las metas debilidades estructurales de los servicios de salud en las provincias.
del Plan. La UEN a nivel nacional y los EFTI a nivel provincial fueron Debilidades que comprometían su capacidad para brindar una
los espacios privilegiados que permitieron esta construcción adecuada atención de los/as adolescentes que garantice espacios
interdisciplinaria, contribuyendo a generar la praxis intersectorial. de consejerías en salud sexual y reproductiva y la disponibilidad,
calidad, accesibilidad y aceptabilidad de métodos anticonceptivos.
Otro desafío fue lidiar con la insuficiencia de registro y monitoreo La hipótesis central del Plan era que una demanda incentivada
de las intervenciones programáticas. Se trata de una característica debía encontrar respuesta adecuada en los servicios de salud.
casi estructural de la gestión de políticas públicas en el contexto Pero las falencias propias de dichos servicios en las provincias
argentino, que excede al Plan y se vincula con la capacidad representaron un desafío para la intervención del Plan. Según
insuficiente de los programas para dar cuenta de sus procesos y surge del relevamiento realizado, resalta el déficit de la oferta de
logros. Al inicio del Plan, no existía suficiente información sobre profesionales dispuestos/as a un abordaje integral y eficiente para
el resultado e impacto de las intervenciones programáticas en satisfacer las prácticas de salud sexual y salud reproductiva; faltas
la población destinataria de esas acciones. Por ejemplo, existía en el entrenamiento necesario para la colocación y remoción de
información sobre la cantidad de métodos anticonceptivos de métodos anticonceptivos de larga duración y, en algunos casos,
larga duración distribuidos a las provincias, pero se desconocía en la infraestructura y equipamiento necesarios para brindar los
el destino final de esos insumos en los servicios y la cantidad servicios previstos. Uno de los determinantes del acceso sigue
de adolescentes y mujeres protegidas con esos métodos. En siendo la actitud de los/as profesionales frente a la población
el campo educativo, existía información sobre la cantidad de adolescente, ya que otro de los hallazgos es que un número
capacitaciones dictadas a los/as docentes o la cantidad de significativo de las/os adolescentes transitan por los servicios de
materiales distribuidos, pero no se sabía la cantidad de alumnos salud, pero no consultan a los servicios de SSyR. Sigue siendo un
que habían participado en clases o actividades de ESI en las desafío garantizar espacios amigables para las/os adolescentes,
escuelas y el efecto de ello. El Plan aportó el énfasis en los entendidos estos como “servicios donde los/las adolescentes
resultados y en los destinatarios de las acciones, enriqueciendo encuentran oportunidades de salud cualquiera sea la demanda,
de alguna manera el accionar programático y reorientando el siendo agradables a los adolescentes y a sus familias por el vínculo
eje de la política hacia la población que se espera alcanzar con que se establece entre ellos y el equipo de salud, y por la calidad
las acciones. de sus intervenciones” (UNICEF, SAP y PNSIA, 2010).
El Plan enfrentó los desafíos de funcionamiento de los dispositivos A través del dispositivo de salud sexual y reproductiva se
que debieron imbricarse en la lógica de funcionamiento de los pusieron a disposición de los centros equipos de apoyo para
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propios sectores en las provincias. brindar capacitaciones tanto en consejerías como en colocación 69
y remoción de métodos anticonceptivos de larga duración, sin
embargo, hubo algunas dificultades en la realización de dichas
capacitaciones. Un estudio encargado por el Plan8 identificó que
en las provincias donde las capacitaciones se rutinizaron se observa
El rol de los/as referentes programáticos/as en la UEN una escasa participación de los equipos médicos que, según los
propios equipos, puede atribuirse a la sobrecarga de actividades
Los/as referentes de programas y de la propia del dispositivo en las provincias, actuando en los centros de salud; la asignación de turnos durante los días en
SENAF en la UEN constituyeron una pieza clave de nexo entre el programa nacional al que que se realizan las capacitaciones (de asistir a la capacitación se
para la coordinación intersectorial. Su función representan y el EFTI. Para ello, supervisan y afecta el normal funcionamiento del centro de salud); los escasos
es gestionar las acciones de cada dispositivo brindan apoyo a la gestión de los/as referentes incentivos para que los médicos asistan y la poca anticipación con la
a través de una coordinación en dos sentidos. de sus dispositivos en el equipo provincial que, en algunos centros, se informa al personal sobre la realización
A nivel nacional, articulan la implementación y establecen estrategias para resolver los de las capacitaciones en cuestión. En algunos casos, también se
de su dispositivo con las otras intervenciones problemas de implementación que se manifestó cierta presión social vinculada con cuestiones religiosas
sectoriales y las coordinaciones operativa y presentan, canalizando su resolución en la y/o éticas. Según se ha relevado en el citado estudio, sin el
técnica. A su vez, coordinan la implementación UEN cuando la situación lo amerita. involucramiento de las máximas autoridades del centro de salud y
la presencia activa de los equipos territoriales, estas capacitaciones
8. “Estudio económico sobre el Plan Nacional de Prevención del Embarazo No Intencional en la Adolescencia” (FCE-UBA y UNICEF,
mimeo, 2019).
pueden quedar circunscriptas a un grupo muy acotado de actores, Otro desafío que atravesó la ESI fue la necesidad de adaptar
los cuales no tienen capacidad de garantizar a las/os adolescentes lógicas, saberes y contenidos propios del acceso a los servicios
el acceso a la información para la toma de decisiones informadas de salud, así como las herramientas para exigir el derecho a la
y menos aún de garantizar el acceso a un método anticonceptivo ILE, centrales en el tratamiento de la prevención del embarazo no
adecuado a sus necesidades y deseos. En tal sentido, el mayor intencional, a una lógica pedagógica. Cabe citar el ejemplo del
inconveniente se vincula con la amplia extensión de la objeción de protocolo para la interrupción legal del embarazo (ILE) destinado,
conciencia por parte de médicos/as del sistema público de salud fundamentalmente, a agentes de salud. Hubo que adecuar
para la dispensa de métodos anticonceptivos. los materiales a un lenguaje pedagógico que hiciera énfasis en
los aspectos vinculados con el sector educativo, sin perder de
El Plan no contó con instrumentos que pudieran resolver la vista que se trata esencialmente de una práctica de salud. Sin
totalidad de las debilidades de los servicios de salud, en particular embargo, el programa evaluó positivamente la incorporación del
las más estructurales, vinculadas con insuficiencia de profesionales acceso a la ILE entre los objetivos del Plan, ya que brindó un marco
de la salud, horarios inadecuados o prácticas que no respetan los institucional para poder abordar en las escuelas el tema del abuso
derechos de las/os adolescentes. Estos aspectos dificultaron, en sexual, cuya incorporación se había visto dificultada antes del Plan.
algunos casos, que los centros de salud absorbieran una demanda
que se vio incrementada por las acciones del mismo Plan. A pesar En Tucumán, las realidades son muy diferentes en
de ello, el estudio realizado (Estudios y Proyectos y CINEA, 2019) zonas urbanas y en las más apartadas. Tenés escuelas
sobre la perspectiva de los/as beneficiarios/as mostró un avance en con recursos, equipo psicopedagógico, integración
algunos servicios de salud donde la valoración de las consejerías de estudiantes con discapacidad, sistema de salud a
por parte de los/as adolescentes resultó positiva.9 mano, políticas de acompañamiento a las adolescentes
embarazadas y, al mismo tiempo, otras donde los recursos
El Programa Nacional de Educación Sexual Integral, con escasean, la articulación con salud está interrumpida
anterioridad al Plan, actuaba a partir de capacitaciones o se hace con efectores muy distantes de la escuela. Es
presenciales masivas a docentes y directivos, denominadas “Es importante destacar que el Plan potenció lo que existía
parte de la vida, es parte de la escuela”. En ellas se abordaban y también está generando respuestas donde no hay
los aspectos centrales de la ESI, y su objetivo final era propiciar la recursos… (EFTI de ESI en Tucumán).
incorporación de la educación sexual integral en actividades con
los/as alumnos/as. Estaban estipuladas para los directivos y dos Que el Plan haya incorporado a las escuelas especiales en
docentes por Escuela, lo que en algunos casos resultó insuficiente las otras provincias es un gran avance. En Chaco tenemos
para garantizar la pregnancia de la ESI en las instituciones acompañantes pedagógicos muy comprometidos con el
educativas. Por otro lado, frente a la necesidad de garantizar derecho a la ESI de las/os adolescentes con discapacidad….
70
apoyo técnico sostenido en las escuelas, el Plan propuso la y las asesorías en salud están funcionando muy bien 71
incorporación de la figura de acompañante pedagógico/a (AP) también, gracias al trabajo articulado (docente de escuela
cuya función es asistir a los equipos docentes en el proceso de especial de Chaco).
incorporación de la ESI de manera transversal, a partir de una
revisión y apoyo de la planificación curricular. El/la AP es quien
brinda la capacitación docente en ESI y luego realiza visitas El dispositivo de asesorías de salud integral en la adolescencia,
frecuentes a la institución, asistiendo a los equipos docentes en las en escuelas secundarias y servicios de salud tuvo dificultades
estrategias pedagógicas para la incorporación de los contenidos propias de una intervención que llevaba solo dos años de
de ESI en la práctica. Por último, a instancias del Plan, se elaboró implementación cuando el Plan inició, y que debió atravesar un
la cartilla específica para docentes El embarazo no intencional cambio de escala significativo.
en la adolescencia. Contenidos y propuestas para el aula (2018),
que incorpora información sobre barreras de acceso a la salud, En las provincias como en los departamentos, se advierte la gran
derechos sexuales y reproductivos y anticoncepción. Este material heterogeneidad de las dinámicas de trabajo que se despliegan en
facilitaría las decisiones informadas de las/os adolescentes a las escuelas. Asimismo, los mismos asesores manifestaron fuertes
través de un abordaje más específico del embarazo y los MAC, diferencias en la forma en que pueden trabajar en las distintas
sin dejar de lado los cinco ejes centrales de la ESI. escuelas (FCE-UBA y SIEMPRO, 2019). Un facilitador importante
para su funcionamiento es el establecimiento de acuerdos
institucionales tanto a nivel de los Ministerios de Salud y Educación
9. Estudios y Proyectos y CINEA, Evaluación del Plan de Prevención del embarazo no intencional en la adolescencia desde la
perspectiva de los destinatarios, octubre de 2019.
en las provincias, como a nivel local entre las instituciones En el Envión podemos contar con las chicas del ENIA,
educativas y los servicios de salud. En ocasiones, la falta de este tutores y representantes de ahí (adolescente, Provincia de
acuerdo institucional generó obstáculos para garantizar un Buenos Aires).
funcionamiento adecuado.
Es muy buena la experiencia porque notamos que hay
La asesora es una más de la escuela, así la sentimos. Desde mucha demanda por el tema y se consigue dar respuesta.
el comienzo se presentó y presentó su tarea con claridad Y cuando se da, creo que se alinean los planetas y cambiás
y compromiso; viene siempre que le toca y a veces más, y la historia de alguien, porque nuestro rol le permite a esta
armamos cosas juntos los docentes con ella. La valoramos adolescente llegar al centro de salud cuando no tiene las
mucho (docente de escuela secundaria urbana de Corrientes). otras condiciones dadas, está fuera de la escuela, hay una
disfuncionalidad en la familia, hay un montón de variables
Me preguntó [la asesora] sobre algunas cosas que nadie me que hacen que no pueda llegar al centro de salud, y el
preguntó. Está bueno para informarnos bien. Para darnos, asesor comunitario puede ayudar a revertir eso (asesora en
digamos, una iniciativa para la protección (estudiante, Jujuy). la comunidad, La Rioja).
Una de las dificultades que se advierten es el conflicto con los equipos Notamos que hay mucha necesidad en la comunidad
de orientación escolar, cuando no están claras las incumbencias del Plan. Está cambiando realidades, se están dando
de cada figura. Lo que pudo comprobarse es que, cuando existen respuestas y generando demandas. Hay pocas propuestas
los acuerdos institucionales explícitos entre ambos sectores y un para adolescentes y cuando los espacios que se proponen
buen vínculo con los directivos y equipos de orientación escolar son respetuosos de sus derechos, se proponen de manera
de las escuelas, el trabajo del/de la asesor/a se ve facilitado dando receptiva, ellos se enganchan (asesora en la comunidad, Salta).
por resultado una mayor cantidad de asesoramientos (FCE-UBA
y SIEMPRO, 2019). Otro escollo fue la tentativa de los servicios de Pero también, el DBC enfrentó algunos desafíos. Por un lado,
salud de utilizar este recurso “extra” para funciones que no eran las la necesidad de estandarizar prácticas muy territoriales y que
que los/as asesores/as debían cumplir en el marco del Plan. dependen de actores comunitarios y de las intervenciones de cada
provincia, las cuales no resultan fáciles de modelizar y pueden
Por último, la eficacia de los turnos protegidos en los centros diferir sustancialmente entre las provincias. Por otro lado, el acceso
de salud resulta muy heterogénea. Los relevamientos realizados a la población objetivo, constituida por adolescentes no insertos
muestran que se trata de una figura muy incipiente que en el sistema educativo, que por ello no se encuentran físicamente
genera diversos desafíos institucionales y de gestión. Algunos/as en un espacio delimitado, sino que hubo que convocarlos con
entrevistados/as manifestaron dificultades de generar este tipo de estrategias diversas. El dispositivo estableció distintas modalidades
72
turnos cuando hay una alta demanda en los centros de salud, y al para instalar los espacios de asesorías, que se fueron adecuando 73
mismo tiempo, se manifiesta un bajo uso de dichos turnos. a las necesidades de cada lugar. En algunos casos fueron fijas, en
otros, itinerantes o mixtas. Para ello se evaluaron los contextos
Finalmente, el dispositivo de base comunitaria (DBC) requirió de un políticos e institucionales y la dinámica propia del trabajo en
mayor nivel de artesanía que los otros para su puesta en marcha. la comunidad. Por otra parte, se impulsaron nuevas acciones
El esquema de implementación tiene un mayor margen para destinadas al trabajo con población adulta, que facilitaban la
la definición de su alcance y características, puesto que para su llegada a las/os adolescentes. Con respecto a la prevención del
funcionamiento depende de otros actores, como intervenciones abuso sexual de niñas y niños, se desarrollan talleres de buen trato
provinciales y/o de la sociedad civil. y cuidado del cuerpo destinados a ese grupo poblacional.
El Plan significó una oportunidad para llegar a las/os adolescentes Por último, el DBC enfrentó la tensión de dar cuenta de resultados
con información más específica y pertinente relativa al acceso de gestión a una escala atípica para las intervenciones de
de sus derechos sexuales y reproductivos y con la potencialidad carácter comunitario, donde lo que predomina es una lógica más
para prestar un servicio concreto vinculado con la mediación para personalizada de atención.
garantizar la atención en el servicio de salud.
Como reflexión final, podría afirmarse que el Plan brindó valor
Hay espacios comunitarios para poder acercarme y agregado a la acción de los programas en varios aspectos. Les
puedo charlar todo lo que me pasa (adolescente, Provincia permitió ganar visibilidad de sus agendas, posicionarse mejor dentro
de Buenos Aires). de los propios ministerios sectoriales y obtener más recursos. Un
aporte especialmente importante fue la expansión de sus cuadros
técnicos a instancias del Plan. Los programas adicionaron entre
Capítulo 4
diez y quince profesionales, lo que en algunos casos representó el
doble del plantel inicial, expandiendo de manera significativa su
capacidad de acción. El Plan también potenció la escala y calidad
de las intervenciones de los programas, permitiendo el desarrollo
de acciones que, en algunos casos, por insuficiencia de recursos,
Resultados
no habían podido realizarse. El caso más paradigmático es el de
los/as acompañantes pedagógicos/as en las escuelas.
El Plan también significó un desafío permanente para los Este capítulo recoge la experiencia de armado y puesta en marcha del
programas, en la medida en que les exigió un ritmo de Sistema de Información y Monitoreo del Plan, reporta los principales resultados
ejecución demandante, una mayor escala de intervenciones alcanzados desde el inicio del Plan y los productos de ese sistema así como
y la obligación de reportar información de manera regular, los estudios específicos encarados por el Plan como parte de la estrategia
conforme los requerimientos del sistema de monitoreo. Sin de gestión del conocimiento para tomar decisiones basadas en evidencia y
embargo, al encuadrarlos en una estrategia integral y de fuerte mejorar aspectos de la implementación.
visibilidad política, el Plan les brindó la posibilidad de dar cuenta
de sus resultados. El solo hecho de contar con información de
manera regular sobre sus acciones permitió, en algunos casos,
tomar decisiones que contribuyeron a mejorar la calidad de las
prestaciones.
El sistema de información fue parte del diseño original del Plan y se
puso en marcha junto con los dispositivos en el territorio. Requirió
de pruebas y ajustes en la fase inicial.
El sistema de información del Plan logró trascender la medición de

acciones, bienes o servicios (como suele ser frecuente en políticas
públicas con características similares) para medir destinatarios
finales de las prestaciones.
El sistema de monitoreo cumplió con uno de los fines centrales

que es informar y retroalimentar la implementación de la política
74 pública. El uso de la información orientó el diseño del Plan y la toma 75
de decisiones durante su implementación.
A fines de julio de 2019, el Plan puede reportar la dispensa de 33.392

métodos anticonceptivos de larga duración a niñas y adolescentes en
los treinta y seis departamentos priorizados de las doce provincias.
En total, 25.214 embarazos no intencionales fueron evitados en niñas

y adolescentes y 29.968 adolescentes resultaron efectivamente
protegidas del riesgo de quedar embarazadas.
4.1. El armado del Sistema de Información y Monitoreo Tal como ilustra el gráfico, el proceso de generación de información
y monitoreo consta de cinco pasos:
El Plan ENIA se planteó la necesidad de contar con un Sistema de
Información y Monitoreo propio que permitiera medir sus avances 1. Registro de información en territorio. Es el nivel donde se
y su impacto. Este sistema fue parte del diseño original y se fue registran las acciones concretas que se realizan en el marco
ajustando en función de los requerimientos de información que del Plan: asesorías a adolescentes, capacitación a docentes y
surgieron a medida que el plan se desplegaba en el territorio. profesionales de la salud, visitas técnicas y acompañamiento de
gestión a servicios de salud y escuelas. Este registro está a cargo
El sistema de monitoreo se diseñó con la participación de los de los/as agentes territoriales del Plan: integrantes de los equipos
programas sectoriales. Se adecuaron los registros de información territoriales de SSyR, acompañantes pedagógicos, asesores/as
existentes y se diseñaron nuevos instrumentos de recolección en escuelas y servicios de salud y de base comunitaria.
de datos con sus respectivos circuitos. Recoge información a
nivel territorial que se consiste y se consolida en cada una de las 2. Centralización de registros. En este momento se integran y
provincias y luego a nivel nacional. Arroja información sobre tres consisten los registros en cada uno de los dispositivos en
tipos de indicadores: de resultado, de proceso y de gestión. las provincias. Esta función está a cargo de los/las referentes
sectoriales que integran el EFTI y de su coordinación.
Este sistema está a cargo de un equipo de trabajo central de
información y monitoreo del Plan, conformado en torno al área 3. Sistematización nacional de registros. Cada programa nacional
de monitoreo de la SENAF, a partir del cual se fue convocando a centraliza la información producida conformando las bases de
referentes de cada uno de los programas y áreas a fín de garantizar datos por dispositivo del Plan.
una composición intersectorial. La supervisión general está a cargo
de la Coordinación Técnica y entre sus funciones principales se 4. Procesamiento y análisis. Es la instancia donde se consolida la
encuentran: la gestión de la información, el procesamiento y análisis información de las doce provincias y de los programas y áreas
de datos y la producción de informes y reportes. del Plan. Con la información producida, se realiza la consistencia
final y se procesa un set de alrededor de sesenta indicadores
En el gráfico siguiente se presenta el circuito de información del (ver tabla 4.2).
sistema de monitoreo.
5. Producción de reportes. La información así generada sirve para
producir distintos tipos de reportes con diferentes destinatarios
Gráfico 4.1. Proceso de monitoreo.
y objetivos, tal como se presentan detallados a continuación en
el apartado de productos.
76 77
Registro de Sistematización Producción

información
Centralización
nacional de
Procesamiento
de reportes
4.2. Los productos del Sistema de Información
de registros y análisis y Monitoreo
en territorio registros y bases
El Sistema de Información y Monitoreo elabora dos tipos de productos

que entregan mensualmente a las diferentes áreas y niveles del Plan.
Equipo de Coordinación Por un lado, informes de tres tipos:

Agente Equipo de
EFT monitoreo operativa y
territorial procesamiento
nacional técnica
1. Informe nacional. Sirve para reportar a autoridades y para
Registra (en Centraliza, Construyen bases Procesa Produce reportes rendir cuentas ante distintos pedidos de informe, seguimiento
papel / excel / consolida y de datos globales indicadores y para autoridades de los ODS, 100 prioridades de Gobierno de Jefatura de
digital) el dato consiste los y por provincia y reporta la políticas del Plan Gabinete, Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos
base en el lugar registros de departamento información a las y para los EFTI (PIOD) del Ministerio de Desarrollo Social e Instituto Nacional
que se produce agentes para su autoridades y las con evolución de
de las Mujeres, Consejo Consultivo del Plan ENIA y Comisión
territoriales procesamiento coordinaciones implementación
del Plan provincial Bicameral del Defensor de Niños, Niñas y Adolescentes. Estos
documentos tienen distintos usos, por ejemplo, en función de
la evolución de los indicadores se ajusta y planifica la compra registro se elabora colaborativamente entre monitoreo central
y distribución de insumos por departamento; también sirven y los/as referentes EFTI de cada sector. Aquí se registran las
para tomar decisiones de gestión a nivel de los EFTI y para asociaciones entre escuelas, servicios de salud y centros
analizar y ajustar líneas de acción e intervención para cada uno comunitarios, vinculados básicamente por las/os agentes
de los programas y dispositivos. de cada dispositivo. Los destinatarios principales son los EFTI
y las áreas centrales del plan para hacer seguimiento de la
2. Informe por dispositivo. Consiste en un pequeño tablero de institucionalidad desplegada en el territorio.
gestión con el procesamiento de todos los indicadores de
proceso y de resultado que le corresponden a cada dispositivo
y programa. Estos informes se presentan con apertura a la Monitoreo de metas de impacto del Plan ENIA
localización (escuela, servicio de salud y/o espacio comunitario)
donde se brindaron las prestaciones a destinatarios; contienen Desde el inicio de su implementación, el ENIA cómo se logrará la prevención y reducción
información histórica que permite analizar la evolución de los ha colocado 33.392 métodos anticonceptivos del embarazo adolescente, sino también
indicadores mes a mes desde el inicio del plan y coberturas de larga duración a adolescentes de las doce cuánto se reducirá. Una de las innovaciones
logradas respecto a metas y/o las distintas poblaciones objetivo provincias y treinta y seis departamentos incorporadas es el Modelo de Estimación
establecidas. Los destinatarios principales de este informe son priorizados por su alta prevalencia de de Metas de Impacto (MEMI). Se trata de
las autoridades y equipos de gestión del plan y de programas embarazo adolescente. Ello se tradujo en un una herramienta cuantitativa que, al ser
que componen el plan en el nivel central. total de 25.214 embarazos no intencionales alimentada con información sobre la cantidad
evitados en niñas y adolescentes y en 29.968 de cada uno de los métodos anticonceptivos
adolescentes que resultarán efectivamente modernos que son entregados a la población
3. Informe por provincia. Contiene el procesamiento completo
protegidas, hasta llegar a su edad adulta, objetivo, permite estimar los niveles de
para cada provincia, incluyendo los indicadores de proceso frente al riesgo de quedar embarazadas. cobertura logrados y los resultados que se
y resultado de todos los dispositivos. Los destinatarios finales pueden obtener del plan, tomando en cuenta
de este informe son las coordinaciones de los/as EFTI y los/as Estos datos han sido obtenidos por el Sistema factores de ajuste como la eficacia clínica de
agentes del Plan en las jurisdicciones, que son quienes inician de Información y Monitoreo del Plan. El mismo cada método, su duración y los niveles de
el proceso de información del sistema de monitoreo. no se limitó a medir la implementación adherencia esperados (Ver infografía).
a nivel de procesos, como la cantidad
Por otro lado, también se entregan las siguientes herramientas de métodos anticonceptivos adquiridos, A través del MEMI, el Plan ENIA realiza el
distribuidos a las provincias y entregados a los monitoreo de la implementación estimando
de gestión:
servicios de salud, sino que también incluyó los resultados obtenidos y comparándolos con
la definición y acompañamiento de metas las metas programadas. La implementación
1. Base de aseguramiento de insumos (BAI). Contiene información de impacto esperado. Una característica que del Plan se ha realizado en forma progresiva
para hacer el seguimiento de la distribución de insumos a las ha distinguido al Plan ENIA entre las políticas y el cumplimiento de las metas de impacto
78
provincias y a servicios de salud; también contiene la evolución públicas para prevenir el embarazo en la comienza a acelerarse. Hasta el 31 de julio 79
de la dispensa de métodos anticonceptivos de larga duración adolescencia implementadas en América de 2019, el Plan ENIA, en su conjunto, ha
por servicio de salud. Los destinatarios principales de esta Latina y en otras regiones, es el fuerte logrado alcanzar en un 41% las metas de
herramienta son el grupo de aseguramientos de insumos énfasis que ha otorgado a su monitoreo y prevención de embarazos no intencionales
a nivel central y los EFTI, principalmente del sector de salud evaluación. Desde el primer momento de y en un 35% las de cobertura. Pero la mayor
su construcción, el UNFPA colaboró con la utilidad del MEMI radica en que permite
sexual y reproductiva en las provincias.
SENAF para establecer una métrica que desagregar estos resultados por jurisdicción,
permitiera identificar cuánto ha avanzado el identificando aquellas que tienen el mejor
2. Listas codificadas de escuelas (CUE) y servicios de salud plan en su conjunto, como en cada una de y el peor desempeño. En este sentido, cabe
(SISA) involucrados en el Plan. Estos listados, en permanente las jurisdicciones en las que se implementa. destacar a Tucumán, que logró un 71% de
actualización, tuvieron su primera versión en la fase de diseño las metas programadas en términos de
de planes operativos provinciales, a partir la combinación de El diseño del Plan ENIA se basó en la revisión embarazos prevenidos y un 53% de las metas
fuentes de información nacionales de salud y educación. Luego, de evidencias científicas, así como en el análisis programadas de cobertura. En el otro extremo
con el avance en la implementación en las jurisdicciones, se de las lecciones aprendidas de la experiencia se ubica la Provincia de Buenos Aires, que
fueron cotejando con los registros de servicios educativos y de internacional. Ello contribuyó a identificar consiguió alcanzar un 16% de las metas de
hipótesis de intervención y a constituir embarazos prevenidos y un 15% de las metas
salud de cada provincia, componiendo dos listados propios
una teoría del cambio que explica no solo de cobertura de adolescentes.
de servicios educativos y de salud.
Federico Tobar
3. Mapa de agentes territoriales. Se encuentra disponible uno Asesor Técnico Regional de UNFPA
para cada provincia y por cada dispositivo o programa. Este
Infografía.
• Cubrir con métodos anticonceptivos al 75% de las niñas y
adolescentes de 10 a 19 años sexualmente activas de los treinta
ESTE MODELO DE MONITOREO SE ALIMENTA CON:
SE OBTIENE y seis departamentos seleccionados (116.978), poniendo énfasis
LA RELACIÓN
en los métodos de larga duración. Se estima que el 70% de este
ENTRE LAS METAS
Cantidad y Adherencia a Porcentaje de 75% (81.885) optará por métodos de larga duración, mientras
DEL MODELO
variedad de MAC métodos LARC
dispensados a colocados a
adolescentes PROGRAMADAS que el restante 30% optará por otros métodos anticonceptivos.
que reciben ESI.
adolescentes. adolescentes. Y LO REPORTADO • Impactar en el 100% de los servicios de salud de los treinta y seis
EN: departamentos seleccionados (1610), a través de un refuerzo
en la distribución de insumos, en particular, de métodos
anticonceptivos de larga duración, y mediante capacitaciones
Cobertura efectiva
con métodos y visitas de asistencia técnica.
anticonceptivos.
MEMI
Embarazos no METAS DEL PLAN
intencionales prevenidos.
Variación en la Tasa
1709
escuelas con acompañantes pedagógicos.
de Embarazo Adolescente
No Intencional (TEANI)
11.131
docentes capacitados/as en ESI ENIA.
282.939
estudiantes alcanzados/as por actividades ESI ENIA.
4.3. Metas e indicadores del Plan
1245
Tal como se especificó en el capítulo uno, el Plan ENIA se implementa escuelas con asesorías de salud integral.
en treinta y seis departamentos de las doce provincias con tasa de 611
embarazo no intencional en la adolescencia más elevados (NEA, servicios de salud con asesorías de salud integral.
NOA y PBA). Allí residen 1.399.712 niñas/os y adolescentes de 10 a 19
años que constituyen, en términos generales, la población objetivo 116.978
del Plan. A ellas y ellos procura alcanzar el Plan a través de sus adolescentes cubiertas con métodos anticonceptivos y consejería en SSyR.
80 dispositivos, mediante el establecimiento de las siguientes metas 81

de cobertura efectiva:
Los indicadores principales para medir el avance respecto de las
• Cubrir mediante capacitación en educación sexual integral (ESI) metas fijadas según cada dispositivo son:
a docentes y con acompañamiento pedagógico a la totalidad
de las escuelas secundarias de gestión pública de los treinta Dispositivo de educación sexual integral:
y seis departamentos seleccionados (1709), lo cual representa • Cantidad de docentes y directivos capacitados en ESI ENIA.
alrededor del 30% de las escuelas de cada provincia. • Cantidad de estudiantes, según ciclo, que participan en
• Capacitar en ESI al 10% de los docentes frente a curso (11.131), actividades propuestas por la cartilla ESI ENIA.
haciendo énfasis en el ciclo básico.
• Alcanzar al 100% de los estudiantes del ciclo básico de las Dispositivo de asesorías en salud integral en la adolescencia:
escuelas incluidas en el Plan ENIA (282.939) a través de • Cantidad de dispositivos de asesorías en escuelas y en
actividades sobre embarazo no intencional en la adolescencia servicios de salud.
para el aula, diseñadas específicamente bajo la propuesta de • Cantidad de asesoramientos brindados por edad y género
la Cartilla ESI/ENIA. Estas actividades se garantizarán asignando autopercibido del/de la adolescente.
un/a acompañante pedagógico/a que apoye a las/os docentes • Cantidad de adolescentes alcanzados/as por asesoramientos
en la implementación de esas actividades cada diez escuelas. individuales y grupales.
• Instalar asesorías de salud integral en 1245 escuelas y 611 servicios • Cantidad de adolescentes asesoradas/os y referenciados a
de salud. servicios de salud.
Dispositivo de asesorías de base comunitaria:
• Cantidad de centros comunitarios con dispositivo de base Tabla 4.1. Docentes capacitados por provincia, julio de 2019.
comunitaria.
• Cantidad de adolescentes asesorados individual y grupalmente.
• Cantidad de adolescentes que participan en actividades de Provincia Docentes capacitados
convocatoria.
Porcentaje Cantidad
• Cantidad de adolescentes referenciados a servicios de salud.
Jujuy 100% 745
Corrientes 100% 689
Dispositivo de salud sexual y salud reproductiva:
Catamarca 100% 660
• Cantidad de LARC (implantes subdérmicos y DIU) dispensados
Entre Ríos 100% 1.469
a niñas y adolescentes de entre 10 y 19 años.
Tucumán 92% 1.217
• Cantidad de LARC dispensados bajo la estrategia anticoncepción
La Rioja 91% 767
post evento obstétrico (AIPE). Chaco 90% 762
• Cantidad de profesionales de la salud capacitados en SSyR. Buenos Aires 90% 2.462
Misiones 89% 652
Estos indicadores permiten una desagregación hasta la localización Sgo. del Estero 86% 934
donde se efectuó la prestación (escuela, servicio de salud, centro Salta 84% 875
Fuente: Sistema de Monitoreo ENIA -SENAF/DSSyR/PNSIA/
comunitario). ESI; Área de Monitoreo SENAF. Datos informados al 31 de Total 100% 11.232
julio de 2019.
4.4. Resultados por dispositivo

La meta de este dispositivo era alcanzar al 100% de los/as
Tal como se detalló en el capítulo uno, el Plan ENIA cuenta con cinco estudiantes del ciclo básico de las escuelas incluidas en el Plan
dispositivos: i) educación sexual integral; i) asesorías de salud integral ENIA, es decir 282.939 niños, niñas y adolescentes. De acuerdo
en la adolescencia, en escuelas secundarias y servicios de salud; iii) con la información relevada, hasta julio de 2019, el 60% de los/
salud sexual y salud reproductiva; iv) dispositivo de base comunitaria; as estudiantes del ciclo básico de los departamentos en los que
y más recientemente v) dispositivo de acceso a la justicia.1 se implementa el Plan ENIA participaron al menos en una de
las actividades contempladas en la cartilla ESI ENIA. En valores
A continuación, se describen los logros y resultados de los distintos absolutos dicho porcentaje equivale a 181.222 estudiantes. Además,
dispositivos al 31 de julio de 2019. participaron también 99.041 estudiantes del ciclo orientado.
82
4.4.1. Educación sexual integral (ESI) Estos estudiantes corresponden a 1145 escuelas. Es decir, el 83
resultado esperado de 1709 escuelas se ha cumplido en un 70%.

El Plan capacitó al 100% de los docentes establecidos en la meta. La evolución, corregida por la estacionalidad de las vacaciones,
El resultado esperado era alcanzar al 10% de docentes de las refleja una tendencia creciente en ambos ciclos. En julio de 2018
escuelas de los treinta y seis departamentos bajo intervención del –al inicio de la implementación del Plan– había 523 estudiantes de
Plan, lo que representa 11.131 docentes. Al 31 de julio de 2019 esta ciclo básico y 418 estudiantes de ciclo orientado que participaban
meta ha sido superada, puesto que se capacitó a 11.232 docentes. del programa; un año después, acumulados entre enero y julio de
2019, se alcanzó a 18.349 estudiantes de ciclo básico y 8165 de ciclo
En cuanto a las escuelas con docentes capacitados, el porcentaje orientado.
logrado es del 81%. La meta prevista era de 1709 escuelas y a fines
de julio 1381 establecimientos contaban con, al menos, un docente Los resultados de la desagregación por provincia se presentan en
capacitado. Un resultado similar se ha obtenido en la proporción la Tabla 4.2.
de escuelas con acompañantes pedagógicos, ya que 85% (1441)
de las 1709 escuelas poseían esta figura.
Al clasificar la información por provincia se advierte que en cuatro

de ellas se ha superado la meta prevista de docentes capacitados.
1. Al momento de escribir esta publicación, el dispositivo de acceso a la justicia se encontraba en su fase de implementación inicial
por lo que no se reportan resultados.
Tabla 4.2. Estudiantes que han participado en actividades de la cartilla ESI ENIA por provincia, Cabe mencionar que la Provincia de Buenos Aires tiene un
julio de 2019. porcentaje considerablemente menor de cobertura debido a que
recién en 2019 incorporó el dispositivo ESI.
Provincia 2018 La evolución mensual permite apreciar el incremento sostenido

de las/os adolescentes cubiertos/as por actividades de la cartilla
Cantidad de escuelas
Cantidad de
Cantidad de
Estudiantes que
ESI ENIA. Si se analizan los logros en un año de implementación
con estudiantes estudiantes de Ciclo
que participaron
estudiantes de Ciclo
Orientado que
participaron en del Plan, se puede apreciar que las/os adolescentes cubiertos/as
Básico que realizaron actividades ENIA
en actividades
actividades ENIA
realizaron actividades
CB+CO por actividades ESI ENIA eran 1703 hasta julio de 2018 para los
ENIA CB o CO ENIA
dos ciclos –básico y orientado-, mientras que, en julio de 2019, la
Buenos Aires 1 165 115 280 cantidad de estudiantes alcanzados/as por actividades ESI ENIA
era 280.263 para ambos ciclos. En el gráfico se observa el descenso
Catamarca 33 2069 349 2418
correspondiente al receso de verano.
Corrientes 85 18.029 10.432 28.461
Chaco 67 6204 5620 11.824
Entre Ríos 143 16.157 3830 19.987
Jujuy 60 7721 5696 13.417
Gráfico 4.2. Evolución de la cantidad de estudiantes que participan en actividades propuestas
en la Cartilla ENIA.
La Rioja 60 2415 2084 4499
Misiones 61 11.045 6920 17.965 45.000
Salta 63 15.364 10.776 26.140 39.942
40.000
Sgo. del Estero 44 1188 1667 2855
35.000
Tucumán 101 9233 6721 15.954
30.000
Total 718 89.590 54.210 143.800 28.333
25.000
23.334 21.695
20.000
16.516 16.875 17.417
16.012
18.349
15.000
12.186
Provincia 2019 13.403
10.000
10.014 7.986 8.508
6.841 8.165
5.000
Cantidad de escuelas Cantidad de 682
4.000 3.025 3.486
Cantidad de Estudiantes que 30 523 113
con estudiantes estudiantes de Ciclo 50 418 358 2.002
estudiantes de Ciclo participaron en 0
que participaron Orientado que
Básico que realizaron actividades ENIA ABR 18 MAY 18 JUN 18 JUL 18 AGO 18 SEP 18 OCT 18 NOV 18 DIC 18 ENE 19 FEB 19 MAR 19 ABR 19 MAY 19 JUN 19 JUL 19
en actividades realizaron actividades
84 actividades ENIA CB+CO 85
ENIA CB o CO ENIA
Ciclo básico Ciclo orientado
Buenos Aires 118 9446 4754 14.200

Fuente: Sistema de Monitoreo ENIA -SENAF/DSSyR/PNSIA/ESI; Área de Monitoreo SENAF. Datos informados al 31 de julio de 2019.
Catamarca 48 4842 787 5629
Corrientes 69 13.042 3566 16.608
Chaco 47 3156 1423 4579
4.4.2. Asesorías de salud integral en la adolescencia (en escuelas,
Entre Ríos 105 9943 4100 14.043 servicios de salud y de base comunitaria)
Jujuy 71 10.620 3591 14211
La Rioja 52 2327 1731 4058 Un 86% del total de las asesorías planificadas se encuentra
Misiones 86 10.375 4550 14.925 efectuando asesoramientos en escuelas y servicios de salud.
Salta 22 4478 3588 8066 Del total de asesorías previstas en escuelas (1.245) y servicios de
Sgo. del Estero 146 9692 7896 17.588 salud (611) se encuentran asignadas 1.086 en escuelas y 470 en
servicios de salud, respectivamente. Es decir, que en asesorías en
Tucumán 115 13.711 8845 22.556
escuelas se alcanzó el 90% del resultado esperado, y en asesorías
Total 879 91.632 44.831 136.463 en centros de salud se alcanzó el 80% del resultado esperado.
El Plan cuenta con 423 asesores/as con asesorías asignadas,

los/as cuales lograron realizar 68.828 asesoramientos en salud
integral, tanto individuales como grupales. La información La desagregación por género y edad indica que el 71,6% de los/as
obtenida muestra que las/os adolescentes prefieren las asesorías adolescentes se perciben como mujeres, 27,6% como varones y el
individuales (64%) por sobre las grupales (36%). Con relación al resto (0,5%) se encuentra en categorías no binarias. En cuanto a la
ámbito en que se llevan a cabo, como puede verse en el Gráfico edad, el 62% tiene entre 15 y 19 años, 30% entre 10 y 14 años y el
4.3, La Rioja es la provincia con mayor peso de asesorías en las resto (8%) tiene 20 años o más.
escuelas (94%) vis a vis las asesorías en servicios de salud, mientras
que en el extremo opuesto se ubica Misiones (54%). La clasificación por provincia muestra que la mayor cantidad de
adolescentes asesorados se encuentra en la provincia de Tucumán
aportando un 22% del total, mientras que la provincia que aportó
Gráfico 4.3. Dispositivos de asesoría por tipo de espacio y por provincia, julio de 2019. menor cantidad de adolescentes asesorados es La Rioja (1%) (ver
Tabla 4.3.).
100%
90% 94
80%
87 Tabla 4.3. Adolescentes en asesoramientos por provincia, julio de 2019.
80 65
79
77
70%
66
64
60%
59
63 Provincia Adolescentes
58
50% 54
40% 43
Porcentaje Cantidad
31
36
38 Tucumán 22% 12.275
30% 34
30 Jujuy 15% 8169
20% 25
21 20 Misiones 15% 8143
16 16
10%
4
13
4 Salta 11% 5969
7 1 3 1 3
0 0 6 0 0
0% Sgo. del Estero 11% 5780
Buenos Aires Catamarca Chaco Corrientes Entre Ríos Jujuy La Rioja Misiones Salta Sgo. del Estero Tucumán Total
Buenos Aires 9% 5082
Escuelas Servicios de salud Otros Catamarca 6% 3212
Corrientes 4% 2035
Fuente: Sistema de Monitoreo ENIA -SENAF/DSSyR/PNSIA/ESI; Área de Monitoreo SENAF. Datos informados al 31 de julio de 2019. Chaco 3% 1877
Entre Ríos 3% 1848
Fuente: Sistema de Monitoreo ENIA -SENAF/DSSyR/PNSIA/

La Rioja 1% 529
En total se ha asesorado a 54.919 adolescentes en dispositivos de ESI; Área de Monitoreo SENAF. Datos informados al 31 de Total 100% 54.919
julio de 2019.
86
salud integral. De ese total, un 30% -es decir 16.588 adolescentes- 87
ha sido referenciado a servicios de salud. La mitad de los
asesoramientos efectuados han sido sobre anticoncepción,
el 16% sobre relaciones sexuales, el 12% sobre infecciones de Por su parte, las asesorías de base comunitaria ascendieron
transmisión sexual y el 10% por controles de salud. a 261, y se llevaron a cabo en 201 espacios comunitarios, de
los cuales el 73% estaba en funcionamiento (es decir, había
Nosotros en la asesoría tenemos un espacio donde reportado asesorías a adolescentes); el resto (70 asesorías en
hacemos preguntas y nos contestan. Se llama Ramón espacios comunitarios) se encuentra en proceso de armado.
[el asesor]. Él nos explicó a qué venía a la escuela. Nos Del total de asesorías, 182 correspondieron a la modalidad fija, 2
explicó qué le podíamos preguntar, que él no tenía 51 a la itinerante, y el resto se efectuaron de forma mixta. La
problema en decirnos cómo cuidarte, tu salud, qué desagregación por provincia muestra que Corrientes, Buenos
te pasa. Si necesitas algo, te ayuda. Me dio varias Aires y Entre Ríos (ver Tabla 4.4.) son las que tienen mayor
respuestas. En algunas cosas que yo le decía me iba cantidad de asesorías de base comunitaria.
corrigiendo porque me dijo que estaba equivocada, que
no era así… Sirvió bastante porque te informás mejor,
sabes mejor y no creés tanto en los mitos que te dicen
por ahí. Y para explicarle a otros que no saben, también
[sirve] (estudiante, Corrientes). 2. La modalidad fija son las asesorías que cuentan con un espacio físico establecido para su funcionamiento, tal como la sede de
un programa nacional, provincial o municipal; un Centro de Integración Comunitaria, comedor, etc. Por el contrario, las asesorías
itinerantes son las que no cuentan con este espacio establecido y funcionan en eventos de convocatoria tales como talleres, fiestas
populares, eventos artísticos, deportivos o culturales. La mixta combina ambas modalidades.
adolescentes se autoperciben como mujeres, 40% como varones
Tabla 4.4. Cantidad de asesorías comunitarias por provincia, julio 2019.
y 0,4% de forma no binaria. En cuanto a la edad, el 63% tiene
entre 15 y 19 años y el resto (36%) de 10 a 14 años.
Provincia Asesorías
4.4.3. Salud sexual y reproductiva
Buenos Aires 52
Catamarca 6 Con relación a los implantes subdérmicos y DIU se han colocado
Chaco 29 32.765 implantes y 627 DIU, es decir, se ha logrado una cobertura
Corrientes 43
del 41% de la población objetivo. La desagregación por grupo
Entre Ríos 39
Jujuy 14 etario refleja que 29.148 LARC fueron dispensados a adolescentes
La Rioja 14 entre 15 y 19 años y 4244 a niñas de 10 a 14 años.
Misiones 19
Salta 20 Claro, porque acá tenemos una médica -clínica, creo que
Sgo. del Estero 14
es- que estaba siempre acá y que cualquier duda vos podías
Tucumán 11
Total 261 Fuente: Sistema de Monitoreo ENIA -SENAF/DSSyR/PNSIA/ESI; ir a preguntarle. […] Sí, había días que estaba acá, entonces
Área de Monitoreo SENAF. Datos informados al 31 de julio de 2019. ella anduvo por los cursos diciendo que si teníamos alguna
duda o algo que la busquemos. Entonces nosotros, como
teníamos dudas, la buscamos y, bueno. Fue al curso,
Con relación a las actividades de convocatoria de las asesorías de
empezamos a hablar de eso y salieron muchas dudas y
base comunitaria, en total se han realizado 1637 que han contado
todo eso. […] Nos hizo ver todos los métodos anticonceptivos,
con la asistencia de 39.594 participantes, de los cuales el 83%
tenías pastillas. […] Violencia de género. Pero para nosotros
son adolescentes, 11%, adultos y el resto (6%) niños y niñas. Estas
de ahí salieron muchas dudas de educación sexual y
actividades tienen el propósito de convocar a adolescentes a fin
fuimos a preguntarle a ella. […] Bueno, a partir de lo que dijo
de realizar con ellos actividades de promoción de derechos y
que cualquier duda la podíamos buscar, muchas chicas se
brindarles información sobre el funcionamiento de las asesorías.
animaron (adolescente, La Rioja).
Asimismo, en el marco de las actividades se gestionan 639 turnos
protegidos en servicios de salud para adolescentes y 1831 turnos
La desagregación por provincia refleja que la mayor cantidad de LARC
para asesoramientos en espacios de base comunitaria.
se han dispensado en Tucumán y Chaco (ver Tabla 4.5). Asimismo,
la información disponible muestra que los mayores aumentos
Mónica [una de las asesoras] te informa de todo, te explica
intermensuales han ocurrido en Misiones, Jujuy y Buenos Aires.
cómo es el método para cuidarse. Y no solo eso: te explica
un montón de otras cosas, no te habla solamente de
88 ese tema. Hablar con ella de los celos me parece bueno, Tabla 4.5. LARC dispensados por provincia, julio de 2019. 89
porque es una persona que te puede aconsejar y te puede

decir cosas que no sabes o creés que está bien y no es así
(estudiante, Jujuy). Provincia LARCS dispensados
En dispositivos de base comunitaria se brindaron 6432 Cantidad Porcentaje

asesoramientos a 5574 adolescentes (algunos asistieron más de una Buenos Aires 3245 15%
vez). De este total, 1290 fueron referenciados a servicios de salud. Catamarca 1441 58%
Corrientes 1826 38%
Chaco 4393 80%
Cabe señalar que el 26% (1425) de las/os adolescentes asesorados Entre Ríos 2091 33%
manifiestan no concurrir a un establecimiento educativo. Este Formosa 1727 44%
resultado da cuenta de que el dispositivo de base comunitaria está Jujuy 2376 57%
cumpliendo una de sus funciones que era localizar y convocar a La Rioja 1212 42%
las/os adolescentes que no están asistiendo al sistema educativo, Miisones 3457 57%
Salta 3323 41%
además de implementar las acciones regulares que se llevan a
Sgo. del Estero 1376 22%
cabo desde el sistema de protección de derechos para que las/os
Fuente: Sistema de Monitoreo ENIA -SENAF/DSSyR/PNSIA/ Tucumán 6925 76%
adolescentes se reinserten en la escuela. ESI; Área de Monitoreo SENAF. Datos informados al 31 de Total 33392 41%
julio de 2019.
La desagregación por género y edad indica que el 59% de los/as
La evolución mensual del indicador (ver Gráfico 4.4.) da
cuenta del impacto que tuvo la campaña de comunicación Durante 2018 se convocó a las autoridades repetición de embarazos no intencionales,
masiva que se lanzó en septiembre de 2018 y que tuvo de Maternidad e Infancia, de Atención aprovechando la inmejorable situación
como correlato un aumento de la demanda de LARC. Este Primaria de la Salud, de Salud Sexual y de tener a las adolescentes en contacto
indicador se presenta hasta mayo inclusive de 2019 dado que Salud Reproductiva, de Adolescencia y de con los equipos de salud y fortaleciendo
funciona con una demora de entre 3 y 4 meses hasta recibir la Gestión de Hospitales de las provincias del a los servicios de salud para que ofrezcan
información proveniente de todas las provincias. NOA y del NEA que integran el Plan con consultas de consejerías adecuadas
el objetivo de diseñar conjuntamente un y oportunas y dispensen un método
nuevo dispositivo. Este nuevo dispositivo, anticonceptivo antes del alta obstétrica,
que se llamó “Podés Elegir”, buscó resolver preferentemente de larga duración y
Gráfico 4.4. Evolución mensual de la dispensa de LARC.
algunas de las necesidades de salud sexual alta efectividad, cuando las adolescentes
3.000 y reproductiva de las adolescentes que se así lo decidan. Desde la instalación del
2933
2654
2781
internan por un parto o por un aborto. dispositivo Podés Elegir, el 11% del total
(3964) de LARC fueron colocados bajo la
2.500
Tal como se señaló en el capítulo 3, el estrategia de anticoncepción post evento
2224
2375
propósito de Podés Elegir es evitar la obstétrico (AIPE).
2.000
1.500
1225
A continuación, se presenta un cuadro resumen de las metas y
1.000
resultados alcanzados hasta julio de 2019.
842
500
ENE 18 FEB 18 MAR 18 ABR 18 MAY 18 JUN 18 JUL 18 AGO 18 SEP 18 OCT 18 NOV 18 DIC 18 ENE 19 FEB 19 MAR 19 ABR 19 MAY 19 JUN 19 JUL 19 Tabla 4.6. Metas y resultados alcanzados, julio de 2019.
Resultado alcanzado
Indicador Meta prevista
a julio de 2019
Cabe agregar que, en junio de 2019, se puso en marcha una Cantidad de escuelas con docentes y 1709 1381
nueva estrategia de consejería y colocación de implantes estudiantes con capacitación ESI ENIA
subdérmicos en dos de los Trenes Sanitarios del Ministerio de
Cantidad de docentes capacitados 11.131 11.232
90
Salud y Desarrollo Social de la Nación que recorren pueblos en ESI ENIA 91
y ciudades del país. Hasta la fecha, se han colocado 496
Cantidad de estudiantes alcanzados 282.939 181.222
implantes subdérmicos en las paradas de Campana, Junín y
por actividades ESI ENIA
Chacabuco de la Provincia de Buenos Aires, y La Mendieta
y Fraile Pintado de la Provincia de Jujuy. Esta estrategia se Cantidad de escuelas con asesorías 1245 1086
desarrolló en alianza con la organización FUSA. de salud integral
Cantidad de servicios de salud con 611 470

asesorías de salud integral
Cantidad de adolescentes con consejería en 81.885 33.392

SSySR y cubiertas con métodos anticonceptivos
(de larga duración)
Fuente: Elaboración propia.
En síntesis, el Plan ha logrado un cumplimiento efectivo de 3. Estudio de procesos del Plan ENIA. Esta evaluación del diseño y
las metas fijadas. Si se tiene en cuenta que los dispositivos procesos del Plan para valorar en qué medida los mecanismos
están en funcionamiento desde julio de 2018, los tres años de ejecución -planificación, coordinación, diseño de normativa,
de implementación (2017-2019) que inicialmente se habían seguimiento e implementación en territorio- y la disponibilidad
planificado para el cumplimiento de las metas, se reducen a de recursos son adecuados para el cumplimiento de los
la mitad (un año y medio desde que los dispositivos estuvieron objetivos del Plan. Lo llevó a cabo el SIEMPRO con el apoyo
funcionando hasta el momento de sistematizar los resultados del técnico y financiero de UNICEF.5
Plan en este documento). Si los resultados obtenidos en un año
y medio se proyectan a tres años, podemos afirmar que el Plan 4. Estudio de costos del Plan ENIA. Este estudio tuvo como fin
habrá cumplido la cobertura fijada, sobre todo, de adolescentes evaluar la puesta en marcha del Plan durante sus primeros
cubiertas con MAC. meses de implementación y analizar su sustentabilidad
institucional y financiera en el mediano plazo. Fue desarrollado
por el Instituto Interdisciplinario de Economía Política de
4.5. Gestión del conocimiento Buenos Aires (IIEP-BAIRES) de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de Buenos Aires con el apoyo
Complementariamente al sistema de información y monitoreo, técnico y financiero de UNICEF.6
el Plan ENIA buscó generar información relevante para la toma
de decisiones estratégica, así como para conocer los alcances e 5. Estudio sobre el impacto económico del embarazo en la
impactos de las intervenciones y contribuir a su escalabilidad adolescencia. Esta investigación se centró en cuantificar
y sostenibilidad. el impacto que el embarazo en la adolescencia y la
maternidad temprana ocasiona sobre cinco dimensiones
Así es como, en alianza con instituciones académicas, organismos clave: i) inserción laboral de la madre joven; ii) ingresos de
internacionales y nacionales, se elaboraron una serie de estudios la madre joven; iii) costos de asistencia médica; iv) costos
especiales entre los que se encuentran: educativos; y v) ingresos fiscales del país. Fue desarrollado
en su totalidad por UNFPA.7
1. Evaluación de dispositivos del Plan ENIA desde la perspectiva
de las/os destinatarios/as. Este estudio se propuso el objetivo 6. Pruebas Aprender. El Ministerio de Educación de la Nación y
de indagar en el conocimiento y las percepciones de las/ el Plan ENIA desarrollaron un módulo especial que midió el
os adolescentes sobre los dispositivos del Plan. También alcance de la implementación de la ESI en los operativos de
incluyó la identificación de facilitadores y obstáculos para el evaluación nacionales Aprender 2018 y 2019.
acceso a servicios de salud sexual y reproductiva por parte
92 de la población adolescente. Estuvo a cargo del Sistema de Las reflexiones y hallazgos de estos estudios aportan nuevas 93
Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales dimensiones de análisis a la información primaria que produce
(SIEMPRO) con la participación de la consultora Estudios y el sistema de monitoreo complementando la generación de
Proyectos y la UNTREF.3 conocimiento y aprendizajes al servicio del seguimiento del
Plan, del análisis de su evolución y la previsión de sus impactos.
2. Educación sexual Integral en el marco del Plan ENIA. Esta
investigación tuvo como objetivo profundizar los aportes En la misma línea de generación de conocimiento y aprendizajes
de la ESI, así como suministrar insumos para introducir para pensar la implementación y orientar las decisiones de
nuevas perspectivas y prácticas en el Programa Nacional de gestión, recientemente, desde la coordinación técnica del plan
Educación Sexual Integral del Ministerio de Educación de la y en conjunto con el área de monitoreo, se puso en marcha la
Nación, en el marco del Plan ENIA. Lo desarrolló el Centro estrategia de capacitación y asistencia técnica (CyAT). La misma
de Estudios de Población (CENEP) con el apoyo técnico y apunta a fortalecer las competencias de los/as agentes del Plan
financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y potenciando sus habilidades en el uso de información para la
el UNFPA.4 gestión. Consiste en una serie de talleres con actividades que
ejercitan la lectura en profundidad de los reportes que genera el
3. Participaron los siguientes investigadores: Por CINEA, Leonor Pérez Bruno, Mariel Arancio, Cintia Díaz, Marcos Muollo y asistieron 5. Participaron los siguientes investigadores: Claudia Sobron, María Eva Hadida y Mariano Poledo.
técnicamente Eugenia Dichiera y Matías Luque. Por Estudios y Proyectos, Liliana Seiras, Osvaldo Elissetche, Lucrecia Teixidó, Ricardo 6. Participaron los siguientes investigadores: Oscar Cetrángolo, Javier Curcio, Julia Frenkel, Ariela Goldschmit y Valeria Serafinoff.
Apaolaza. Asistieron técnicamente Julia Boullosa, Estanislao Pahn, Marco Sumiza y Sofía De San Vito. 7. Participaron los siguientes investigadores: Ivan Rodrigez Bernate y Federico Tobar en el diseño y Julia Frenkel, Javer Curcio y
4. Participaron los siguientes investigadores: Eleonor Faur, Mario Pecheny, Georgina Binstock y Hernán Manzinelli. Alejandrá Sanchez Cabezas en la implementación.
sistema, la identificación de nudos críticos en la gestión provincial sexual y para el acceso a la interrupción legal del embarazo según
del Plan y el establecimiento de medidas de resolución. marco normativo vigente) para dar cuenta de esta dimensión
del problema del embarazo no intencional en la adolescencia.
Hasta la fecha, se realizaron jornadas de capacitación regionales
en la Ciudad de Buenos Aires en las cuales participaron los/as Por último, el sistema de monitoreo contribuyó a la construcción
coordinadores/as de todos los EFTI. La estrategia también realiza de legitimidad política del Plan porque siempre pudo informar
asistencia técnica remota vía salas virtuales. los avances que se iban realizando. Esto facilitó una sinergia
positiva para obtener y sostener el apoyo político que tuvo el
Plan durante toda su gestión (rendición de cuentas, reuniones
* * * * * con organizaciones de la sociedad civil, petición para ampliar

los equipos).
El logro más importante del sistema de monitoreo es la producción Quedan por delante los desafíos de mejorar la calidad de la
de información para hacer el seguimiento del cumplimiento de información, así como simplificar e informatizar algunos procesos
las metas establecidas para cada una de sus líneas estratégicas de registro. Estas mejoras pendientes tienen como fin volver más
y dispositivos. accesible el sistema y disminuir la carga de trabajo de quienes
tienen responsabilidades de registro y procesamiento. Por otra
Por lo tanto, el sistema de información y monitoreo trascendió parte, sería necesario encarar estudios provinciales específicos
la medición de acciones, bienes o servicios (como suele ser por dispositivo que permitan dar cuenta de los desafíos de
frecuente en políticas públicas de similares características) para implementación en ese nivel.
llegar también a destinatarios finales de estas prestaciones. Se ha
podido pasar así de medir distribución de LARC, capacitaciones
de docentes, cantidad de asesorías funcionando o actividades Anexo. Matriz de objetivos, líneas de acción e indicadores.
de promoción de derechos a medir adolescentes a las cuales se
les dispensó LARC, estudiantes que participaron en actividades
OBJETIVOS OBJETIVOS LÍNEAS INDICADORES
de ESI ENIA y adolescentes asesorados/as en escuelas, servicios ESTRATÉGICOS ESPECÍFICOS DE ACCIÓN BÁSICOS
de salud y ámbitos comunitarios.
1. Diseñar e Diseñar e implementar una Campaña comunicacional diseñada e
Sensibilizar a la implementar una estrategia comunicacional implementada (gráfica en vía pública,
Además, el sistema de monitoreo con el set de indicadores que población en general estrategia nacional incorporando el spots televisivos y redes sociales).
y a los/las comunicacional enfoque de diversidad que
produce estuvo al servicio de los requerimientos de información adolescentes en nacional que sensibilice sobre los
de los programas sectoriales nacionales. Ese diálogo permanente particular sobre la sensibilice sobre los derechos sexuales y
importancia de derechos sexuales y reproductivos e informe
94
entre el sistema y los programas permitió que estos lo tomaran prevenir el embarazo los derechos acerca de cómo los/las 95
como un instrumento que contribuye a su gestión habitual, aun no intencional en la reproductivos e adolescentes pueden
adolescencia (ENIA). informe acerca de acceder a espacios de
para aquellas acciones, servicios y prestaciones que no tuvieran cómo los consejería y atención en SSR.
adolescentes pueden
que ver específicamente con el Plan. Es decir, el sistema de acceder a espacios
monitoreo cumplió con uno de los fines centrales de estos de consejería Diseñar una estrategia Cantidad y tipo de materiales desarrollados.
y atención en SSR. de comunicación interna
sistemas que es informar y retroalimentar la implementación y de fortalecimiento de las Cantidad de inscriptos, cursantes,
de las políticas públicas. competencias de las/os aprobados y desaprobados para cada uno
agentes del Plan. de los cursos virtuales: 1) Plan ENIA; 2) EMPA
3) Anticoncepción en las adolescencias
Un ejemplo de cómo el sistema de monitoreo retroalimentó 4) ECOS.
la implementación y permitió tomar decisiones basadas en Cantidad y tipo de publicaciones y

materiales de apoyo para el fortalecimiento
evidencia es lo que ocurrió con el indicador sobre dispensa de competencias de las/os agentes del
de LARC. Este indicador permitió saber –en el cuarto mes de Plan: 1) Documentos técnicos, 2) Notas
de gestión, 3) Comunicaciones de rectoría
implementación del monitoreo- que el 12% de los LARC se 4) Períodico ENIA.
había colocado a niñas menores de 15 años. Este dato implicó Cantidad de participantes en CYAT por rol
la incorporación de la adolescencia temprana en la población que ejerce en el plan.
objetivo del plan (quedando de 10 a 19 años) del mismo modo
que aceleró la puesta en marcha del cuarto objetivo del Plan
(fortalecer políticas para la prevención del abuso y la violencia
Anexo. Matriz de objetivos, líneas de acción e indicadores (cont.). Anexo. Matriz de objetivos, líneas de acción e indicadores (cont.).
OBJETIVOS OBJETIVOS LÍNEAS INDICADORES OBJETIVOS OBJETIVOS LÍNEAS INDICADORES

ESTRATÉGICOS ESPECÍFICOS DE ACCIÓN BÁSICOS ESTRATÉGICOS ESPECÍFICOS DE ACCIÓN BÁSICOS
2. Optimizar las Garantizar la disponibilidad de Cantidad de implantes 3. Garantizar que los Ampliar la cantidad de Cantidad de escuelas con acompañantes
Mejorar la oferta condiciones, métodos reversibles de larga enviados/disponibles x efector. Potenciar las adolecentes reciban escuelas que incorporan los pedagógicos.
de los servicios de los procedimientos duración en el primer nivel de decisiones información 5 ejes de ESI en su proyecto
salud sexual y y los resultados de los atención de la salud a través Cantidad de DIU enviados/disponibles x informadas de los actualizada y basada curricular institucional. Escuelas con ESI incluido en PCI.
reproductiva procesos de compra del CUS Medicamentos, como efector. adolescentes para el en evidencia en las
en relación con la y de la distribución también la disponibilidad ejercicio de sus actividades de Cantidad de escuelas por áreas en las que
disponibilidad, de métodos en hospitales de segundo derechos sexuales y Educación Sexual se incluye ESI.
accesibilidad, calidad anticonceptivos, y tercer nivel a través de los derechos Integral (ESI) en
y aceptabilidad de las para garantizar su mecanismos de distribución reproductivos. secundarias de Cantidad de escuelas con difusión de la
prestaciones. disponibilidad. provinciales. gestión pública. cartilla ENIA en la escuela.
Cantidad de escuelas por área a la que

Fortalecer el acceso Fortalecer el acceso de Cantidad de adolescentes con IMPLANTES pertenecen los docentes que participan
de los adolescentes los/las adolescentes a dispensados por grupo de edad del equipo de trabajo ENIA en la escuela.
a métodos métodos anticonceptivos
anticonceptivos con foco en aquellos Cantidad de adolescentes con DIU Cantidad de escuelas con elaboración
con foco en aquellos reversibles y de larga dispensado por grupo de edad. de cronograma anual.
reversibles de larga duración en diferentes
duración. oportunidades: consulta Cantidad de adolescentes que recibieron Cantidad de escuelas con revisión
clínica, test VIH, control pre IMPLANTES por momento de colocación y planificación de contenidos entre
natal, post evento obstétrico (AIPE) y grupo de edad. docentes y AP.
(posparto y posaborto).
Cantidad de adolescentes que recibieron Cantidad de escuelas con actividades
DIU por momento de colocación (AIPE) y del módulo 1 trabajadas.
grupo de edad.
Cantidad de escuelas en los que se
trabajó el módulo 1 (se puede agrupar
por año/curso).
Ampliar y fortalecer los Cantidad de personas contratadas para el
espacios y dispositivos de dispositivo SSyR a nivel provincial por rol. Cantidad de escuelas por edad de los
consejerías para estudiantes que trabajaron el módulo 1
adolescentes en servicios de Cantidad de centros de salud con equipo (se puede agrupar: 10-12; 13-15; 16-19; 20
salud del primer y segundo territorial de salud asignado. y más).
nivel incorporando el
enfoque de diversidad. Cantidad de escuelas con modalidad de
trabajo de las actividades del módulo 1.
Fortalecer las capacidades Cantidad de capacitaciones y visitas a Cantidad de escuelas con materiales
de apoyo de las consejerías efectores de salud por modalidad y por utilizados para el módulo 1.
y los efectores de salud. temática.
Cantidad de escuelas con actividades del
módulo 2 trabajadas,
Fortalecer las capacidades Cantidad de los equipos territoriales de
de los equipos de salud en salud capacitados por perfil profesional. Cantidad de escuelas con actividades del
96 género y derechos sexuales módulo 3 trabajadas. 97
y reproductivos y para la
colocación y remoción de
métodos anticonceptivos. Garantizar que los Instalar y fortalecer las Cantidad de personas contratadas para el
adolescentes reciban asesorías integrales que dispositivo ENIA PNSIA y DBC a nivel
asesoramiento sobre incorporan el enfoque de provincial por rol.
salud integral en los diversidad en escuelas,
3. Garantizar que los Fortalecer las capacidades Cantidad de personas contratadas para el dispositivos PNSIA y centros de salud y espacios Cantidad de asesores PNSIA capacitados en
Potenciar las adolecentes reciban de personal docente en el dispositivo ESI-ENIA a nivel provincial por rol de base comunitaria comunitarios. el Curso virtual sobre salud integral de las y
decisiones información marco de ESI incorporando (DBC). los adolescentes.
informadas de los actualizada y basada el enfoque de diversidad. Cantidad de encuentros de con
adolescentes para el en evidencia en las supervisores y directivos de escuelas. Cantidad de dispositivos de asesorías en
ejercicio de sus actividades de escuelas, servicios de salud y espacios
derechos sexuales y Educación Sexual Cantidad de escuelas cuyos supervisores y comunitarios.
derechos Integral (ESI) en directivos participaron de encuentros.
reproductivos. secundarias de Cantidad de Centros de Salud asociados
gestión pública. Cantidad de supervisores y directivos a Asesorias Integrales en escuelas por mes.
participantes de los encuentros.
Cantidad de actas acuerdo entre centros
Cantidad de capacitaciones para docentes de salud y escuelas.
en educación sexual integral (ESI).
Cantidad de actividades de convocatoria
del DBC.
Cantidad de docentes que recibieron
capacitación en educación sexual integral Cantidad de adolescentes participantes
(ESI). en actividades de convocatoria del DBC
(se puede agrupar por edad/ tipo de
Cantidad de escuelas cuyos docentes actividad).
recibieron al menos una capacitación ESI.
Anexo. Matriz de objetivos, líneas de acción e indicadores (cont.).
Capítulo 5
OBJETIVOS OBJETIVOS LÍNEAS INDICADORES
ESTRATÉGICOS ESPECÍFICOS DE ACCIÓN BÁSICOS
3.
Potenciar las
Garantizar que los
adolescentes reciban
Incrementar el número de
escuelas y espacios
Cantidad de estudiantes de ciclo básico
participantes en actividades propuestas
Reflexiones finales
decisiones asesoramiento sobre comunitarios articuladas con por la cartilla ESI/ plan ENIA,
informadas de los salud integral en los centros de salud próximos
adolescentes para el dispositivos PNSIA y para fortalecer acceso a Cantidad de Turnos para Asesoramiento
ejercicio de sus de base comunitaria consejería y métodos gestionados en actividades de
derechos sexuales y (DBC). anticonceptivos. convocatoria del DBC.
derechos
reproductivos. Cantidad de Turnos Protegidos
gestionados en actividades de El Plan ENIA se enfocó en dar solución a un problema vinculado
convocatoria del DBC. a las oportunidades de desarrollo personal, inclusión social,
Cantidad de adolescentes asesoradas/os bienestar y garantía de derechos de la población adolescente.
en asesoramientos individuales y grupales
en escuelas, servicios de salud y espacios Esto permitió que el Plan ordenara sus acciones en torno a un
comunitarios. propósito común: disminuir los embarazos no intencionales en
la adolescencia. Reconociendo la diversidad de condicionantes
4. Conformar y Elaborar documentos y Cantidad de documentos y materiales de que actúan sobre este fenómeno, el Plan delineó una estrategia
Fortalecer políticas acompañar mesas materiales de apoyo con apoyo elaborados intersectorialmente en el
para la prevención de gestión lineamientos normativos y marco del PLAN. de abordaje intersectorial basada en una teoría del cambio que
del abuso y la intersectoriales procedimentales para la
violencia sexual y en cada una de las prevención y abordaje recuperó las lecciones aprendidas de la experiencia internacional
para el acceso al ILE provincias del Plan intersectorial de los abusos
según marco a fin de fortalecer sexuales y embarazos y de los programas sectoriales nacionales preexistentes, identificó
normativo vigente y jerarquizar los forzados. las intervenciones clave en cada sector y las integró en una
organismos locales
en la prevención y respuesta de política pública.
abordaje de los Generación de congresos y Cantidad de jornadas de incidencia y
abusos sexuales y realización de jornadas de sensibilización sobre abusos sexuales y
embarazos forzados. sensibilización e incidencia. embarazo forzado en la niñez y
adolescencia y de presentación de la guía El Plan potenció el saber acumulado de los programas nacionales
de lineamientos para su abordaje del Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación y el Ministerio
interinstitucional.
de Desarrollo Social y les aportó valor agregado a través de nuevas
Incentivo y asistencia técnica Cantidad de participantes en las jornadas intervenciones que ampliaron su cobertura y contribuyeron a
para la elaboración de de incidencia y sensibilización por
protocolos intersectoriales función/cargo y sector. potenciar su impacto. A su vez, se vio reforzado por la trayectoria
jurisdiccionales para la y el saber acumulado de los programas, sin cuyos aportes no
prevención y abordaje de
abusos y embarazo forzado. habría sido posible alcanzar los resultados obtenidos. Además de
estos aportes recíprocos, el Plan también contribuyó a fortalecer
98 Promoción y asistencia
técnica para la conformación
Protocolos jurisdiccionales ajustados a
lineamientos nacionales del Plan ENIA
la función de cada uno de los sectores en el esquema de 99
y formalización de las mesas según instrumento normativo de creación. corresponsabilidad del sistema de protección integral de derechos
de gestión intersectoriales.
de niñas, niños y adolescentes.
Brindar patrocinio Capacitación y Cantidad de profesionales capacitadas/os
jurídico gratuito acompañamiento de las/os y % de cobertura respecto del total de A fin de contar con parámetros de funcionamiento y una
para niñasy/o profesionales a cargo del profesionales en ejercicio.
adolescentes patrocinio. estandarización de las acciones que se desplegaron a través de
víctimas de abuso
y embarazo forzado cuatro secretarías nacionales, en doce territorios provinciales, se
mediante Seguimiento del dispositivo Cantidad de adolescentes patrocinadas por modelizaron las intervenciones. Lo que permitió estandarizar
disponisitivo de de patrocinio legal gratuito. grupo de edad y motivo de la denuncia.
acceso a la justicia servicios y prestaciones y reducir el margen de discrecionalidad
Plan ENIA-Ministerio
de Justicia. en la implementación, sin por eso descuidar la necesaria dosis de
flexibilidad que requiere una política pública implementada en
las jurisdicciones provinciales, con servicios descentralizados y con
niveles de gobierno diversos.
Su modalidad de gestión basada en la evidencia permitió una

dinámica de aprendizaje y rediseño continuo que nutrió al Plan de
una acertada capacidad de respuesta. En esta línea, en el proceso
de implementación se fueron proponiendo nuevos dispositivos e
instrumentos a medida que se identificaban situaciones críticas • Sostener las alianzas estratégicas con otros actores institucionales
que requerían una intervención del Plan.1 del Estado nacional (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos,
Consejo Coordinador de Políticas Sociales, Ministerio de
Como toda política pública, su formulación e implementación Modernización, entre otros), del Sistema de Naciones Unidas
no solo fueron un proceso técnico y operativo, sino también y (PNUD, UNICEF y UNFPA) y de la institucionalidad democrática
fundamentalmente un proceso político no exento de tensiones. (Comisión Bicameral del Defensor de los Derechos de Niñas,
Niños y Adolescentes y Consejo Consultivo del Plan) para
mejorar las gestiones técnica, operativa y administrativa y
5.1. Aspectos político institucionales construir sinergias políticas.
• Formalizar espacios y mecanismos de participación de
Un aspecto destacable para el efectivo logro de la intersectorialidad adolescentes para garantizar su derecho a ser oídos y mejorar
y el desarrollo de las capacidades institucionales del Plan es las prestaciones del Plan.
haber contado con ámbitos e instrumentos concretos que los • Formalizar convenios entre la Nación y las provincias que
favorecieron. El Plan tuvo: establezcan compromisos de gestión que incluyan aspectos
financieros, refuerzo de recursos humanos y consecución
• Un espacio de rectoría ejercida en un ámbito de coordinación: de resultados. Estos acuerdos permitirían mayores apoyos
la Unidad Ejecutora Nacional (UEN). políticos, vitales para un Plan de estas características, y avales
• Una estructura institucional que articuló el trabajo intersectorial al trabajo de los/as agentes del Plan.
e interjurisdiccional: la UEN y los EFTI. • Generar acuerdos y acciones de fortalecimiento de las Secretarías
• Una dinámica organizacional con ámbitos de interacción entre y Direcciones de las cuales dependen los programas y de
los sectores que garantizaron la toma de decisiones de manera las áreas involucradas en la implementación del Plan a nivel
coordinada. provincial para forjar alianzas estratégicas que garanticen un
• Un plantel profesional con capacidades para generar respuestas mejor funcionamiento del Plan y contribuyan a su viabilidad
técnicas, operativas y administrativas. política. Algunas iniciativas ya lanzadas contribuyeron a
• Programas nacionales con una trayectoria legitimada y construir un entramado de actores, vínculos y relaciones que
reconocida expertise sectorial. pueden ser el punto de partida de estas estrategias.
• Planteles técnicos a nivel provincial (EFTI) con conocimiento de • Visibilizar el Plan en las provincias a través de acciones de
las realidades locales y un compromiso activo con la labor. índole política y estrategias comunicacionales para generar un
• Un sistema de monitoreo y seguimiento coordinado ambiente social y político propicio.
intersectorialmente desde el nivel central. • Sostener la capacitación continua -virtual y presencial- de los/as
• Un presupuesto adecuado a las previsiones de gastos. agentes del Plan para mejorar sus competencias técnicas, de
100
gestión y de monitoreo, y fortalecer la visión compartida. 101
Dadas las complejidades del trabajo intersectorial y los obstáculos • Sostener el financiamiento de la estructura institucional
observados en la implementación durante los dos primeros años intersectorial del Plan tanto a nivel nacional como provincial.
del Plan, se proponen las siguientes estrategias que permitirán
fortalecer su institucionalidad y legitimidad:
5.2. Gestión provincial
• Sostener los compromisos asumidos por el Estado nacional con
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que La gestión de los EFTI logró la efectiva instalación del Plan en las
garantizan la continuidad del Plan a través de la disponibilidad provincias. Se realizó un esfuerzo de fortalecimiento de capacidades
de recursos para sus dispositivos y agentes. de planificación estratégica y operativa. Los equipos provinciales
• Articular el Plan con otros programas nacionales que permitan desarrollan un sinnúmero de actividades de la más diversa índole,
generar sinergias para ampliar la cobertura, sostener la lo que genera una sobrecarga de tareas y una alta rotación. Si bien
integralidad de las prestaciones y fortalecer el intercambio de los perfiles han sido cuidadosamente seleccionados y capacitados,
información y bases de datos. la alta rotación conspira contra la posibilidad de consolidar los
equipos de trabajo. Se sugiere:
• Jerarquizar el rol de los/as coordinadores/as de los EFTI a partir

1. Ejemplo de esta capacidad de respuesta del Plan fueron, entre otros, el diseño del dispositivo de acceso a la justicia, en colaboración
con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para ofrecer patrocinio jurídico gratuito a las niñas y adolescentes menores de
de una recategorización de sus funciones que permita una
15 años abusadas y con embarazo forzado, como respuesta a la identificación de esta necesidad de la población objetivo del Plan.
También, el desarrollo de los lineamientos para el trabajo en escuelas de asesores/as y acompañantes pedagógicos/as para facilitar
su articulación y fortalecer sus funciones diferenciadas, como respuesta a los problemas observados en la implementación del Plan.
relación más beneficiosa entre el perfil, la carga que supone el disponibilidad horaria, calidad de la atención, equipamiento
trabajo y la remuneración y beneficios recibidos. e insumos.
• Fortalecer la gestión de los EFTI para reducir la carga de trabajo • Propiciar una revisión de los marcos regulatorios para
y las tareas de los/as referentes de cada dispositivo. flexibilizar los criterios de dispensa y el acceso efectivo a
• Reconocer el incremento adicional de funciones que la algunos métodos anticonceptivos, como la anticoncepción
participación en el Plan implicó para los/as coordinadores/as hormonal de emergencia.
provinciales de los programas.
• Aumentar las capacidades de gestión intersectorial y de 5.3.2. Asesorías de salud integral en la adolescencia
construcción de consensos, y fortalecer las habilidades para el
uso de la información del sistema de monitoreo que oriente la Este dispositivo se expandió considerablemente a partir del Plan lo
toma de decisiones a nivel local. cual permitió una mayor institucionalidad y modelización. Se logró
acercar los servicios de salud a las escuelas y se generó un ambiente
favorable para el reconocimiento de la salud integral y el ejercicio
5.3. Funcionamiento de los dispositivos de los derechos sexuales y reproductivos de las/os adolescentes,
consolidando nuevas prácticas de articulación y corresponsabilidad
Los dispositivos del Plan intervienen sobre una población en entre las escuelas y los servicios de salud. Se recomienda:
situación de alta vulnerabilidad y abordan problemáticas críticas
que afectan a las/os adolescentes y también a las instituciones del • Fortalecer el desarrollo de las competencias necesarias de los
sistema de protección. El Plan tuvo una estrategia de capacitación asesores para brindar una atención propicia a la/os adolescentes
y desarrollo de competencias técnicas para todos/as sus agentes. en las asesorías.
Queda por delante poner en marcha estrategias de apoyo, • Propiciar herramientas para efectivizar los acuerdos provinciales
acompañamiento y cuidado de sus agentes para afrontar los entre los sectores de salud y educación que faciliten la instalación
desafíos y el desgaste profesional que implica su tarea. y funcionamiento de las asesorías.
• Formalizar los acuerdos y procesos de articulación entre escuelas
5.3.1. Salud sexual y reproductiva y centros de salud que permitan un aval institucional más
fuerte para la intervención de los diferentes actores vinculados
El dispositivo logró fortalecer la capacidad de respuesta de los con las asesorías.
servicios de salud hacia las/os adolescentes y posicionar a la • Realizar relevamientos provinciales que permitan profundizar
consejería para garantizar la elección autónoma; logró, asimismo, el conocimiento sobre los factores que afectan el trabajo de
reforzar la dispensa de métodos anticonceptivos de larga duración estos equipos y permitan estandarizar las respuestas frente a
como una prioridad de la política de salud sexual y reproductiva demandas críticas de la/os adolescentes.
102 para esta población. 103
5.3.3. Educación sexual integral
Las dificultades estructurales del sector salud han condicionado el
funcionamiento de este dispositivo. Algunas de estas dificultades El Plan propició la incorporación de la figura del/de la acompañante
se pueden atenuar a través de: pedagógico/a que permite enraizar la ESI en la escuela y brindar
asistencia técnica a los/as docentes para la incorporación de
• Aumentar la capacidad de respuesta de los servicios de salud contenidos de educación sexual en su práctica profesional.
mediante la intervención directa de equipos capacitados para Además, fortaleció su estrategia de capacitación a docentes a
brindar asistencia técnica a los efectores de salud y además través del diseño de un material específico para la prevención del
ofrecer las prestaciones contempladas en el Plan. embarazo no intencional, el abordaje del abuso sexual y el acceso
• Habilitar y ampliar la participación de las obstétricas y de a la ILE. También la ESI incorporó el seguimiento de sus resultados
otros perfiles profesionales con competencias y compromiso sobre los destinatarios. Se sugiere:
en la atención de la salud sexual y reproductiva de las/os
adolescentes. • Movilizar y convocar a los directivos de escuelas para una mayor
• Ampliar la cobertura del Plan a través de dispositivos móviles y mejor comprensión de la función de la educación sexual
para la consejería y dispensa de métodos de larga duración. integral en la prevención de los embarazos no intencionales.
• Diseñar y/o fortalecer un régimen de incentivos por resultados • Expandir la formación docente presencial y virtual para llegar a
destinado a los servicios de salud para ampliar su capacidad más docentes y más escuelas.
de respuesta en términos de cantidad de profesionales,
• Sostener la indagación sobre ESI en los operativos nacionales • Integrar el sistema de monitoreo a otros sistemas de información
de evaluación para medir su alcance en las escuelas y conocer existentes a nivel nacional.
la valoración que estudiantes y docentes hacen sobre ella. • Mejorar la sensibilidad y especificidad de ciertos indicadores,
• Fortalecer, modelizar y expandir las estrategias de trabajo con así como también crear nuevos indicadores que permitan
las familias para legitimar y sostener la ESI en las escuelas optimizar la medición de las hipótesis de intervención de la
y sensibilizarlas sobre la importancia de la salud sexual y teoría del cambio.
reproductiva. • Simplificar e informatizar los procesos de registro para agilizar
el trabajo de los/as agentes del Plan.
5.3.4. Dispositivo de base comunitaria • Vincular los hallazgos del monitoreo con la gestión de
conocimiento y desarrollar estudios específicos por dispositivo.
El Plan puso de manifiesto la relevancia de contar con abordajes • Intensificar los mecanismos de circulación de información
territoriales para promover la participación activa de la comunidad que sirva a la toma de decisiones en todos los niveles y que
en estrategias que faciliten el acceso de las/os adolescentes en fortalezca la rendición de cuentas del Plan a las autoridades, en
situación de mayor vulnerabilidad social a la información y la particular y a la sociedad, en general.
atención de su salud sexual y reproductiva. Se hizo a través del
fortalecimiento de redes locales con organizaciones y referentes
de la comunidad, otros programas existentes y el establecimiento
de espacios específicos para la atención de adolescentes. Se * * * * *
sugiere:
El Plan ENIA es una política pública orientada a prevenir el embarazo
• Fortalecer el desarrollo de las competencias necesarias de los no intencional en la adolescencia, problema clave para el desarrollo
asesores para brindar una atención propicia a la/os adolescentes de las oportunidades de vida de las niñas y adolescentes y para la
en las asesorías. construcción de una sociedad más igualitaria. Es una política con
• Potenciar el alcance del DBC a través de su articulación con un esquema intersectorial e interjurisdiccional innovador, basada
otros programas provinciales, nacionales y municipales que le en evidencia y orientada a resultados, con metas de cobertura
permita incrementar su llegada a la población mas vulnerable, e impacto comprometidas, y una apuesta a la construcción de
fundamentalmente, aquella no incluida en el sistema educativo. esfuerzos compartidos entre los niveles de gobierno nacional,
• Modelizar las intervenciones dirigidas a adultos en el marco provincial y municipal.
de este dispositivo e implementar nuevos procedimientos de
registro y procesamiento de información. Sus dos años de vida han mostrado que el Plan logró instalarse,
tiene capacidad para revisar sus acciones e introducir correcciones,
104
diseñar nuevas intervenciones para responder a la dinámica de los 105
5.4. Sistema de información y monitoreo determinantes del embarazo no intencional, así como rendir cuentas
de sus acciones, resultados e impacto. También, los dos primeros
Uno de los mayores logros del sistema fue medir los resultados del años del Plan han mostrado un alto y sostenido compromiso de
Plan a través de la llegada de prestaciones y servicios a su población sus agentes, así como la voluntad de ofrecer apoyos de múltiples
destinataria. Además, el sistema de monitoreo respondió a las formas de parte de otros actores políticos.
demandas de información de los programas nacionales para
mejorar su gestión y la rendición de cuentas a distintos actores El Plan ENIA se ha instalado como una política pública
político institucionales. La información producida por el sistema intersectorial para mejorar la vida de las niñas y los/as adolescentes
permitió introducir cambios en el diseño y en la implementación y para ofrecer una respuesta novedosa en el diseño y la gestión
de los dispositivos, así como impulsar nuevas intervenciones para de esas políticas. El Plan ENIA está en condiciones de escalarse y
dar respuesta a los problemas identificados. Por último, el sistema de potenciar su impacto.
produce la información necesaria para monitorear la meta de
impacto del Plan. Se sugiere:
• Consolidar el funcionamiento del sistema de monitoreo a través

un adecuado financiamiento y la incorporación de tecnología
en sus procesos.
Anexo 1
Organigramas de las coordinaciones
del Plan
COORDINACIÓN GENERAL
Coordinación Coordinación Coordinación

Administrativa Operativa Técnica
COORDINACIÓN TÉCNICA
107
Gestión Asistencia técnica Gestión de la información Fortalecimiento

de insumos y capacitación y el conocimiento institucional
Seguimiento
de meta

COORDINACIÓN OPERATIVA
Anexo 2
Responsable de procesos
administrativos y materiales gráficos
Materiales de comunicación
elaborados por el Plan ENIA
Responsable de Responsable de
articulación territorial articulación territorial
Afiches, folletos y videos de difusión masiva

Supervisora Supervisora Supervisora Supervisora Supervisora Supervisora Colección completa de afiches y folletos (disponible AQUÍ).
provincial provincial provincial provincial provincial provincial
Afiche sobre métodos anticonceptivos, de octubre de 2018.

EFTI EFTI EFTI Pcia. de EFTI EFTI Sgo. EFTI
Salta Catamarca Buenos Aires Entre Ríos del Estero Tucumán
Afiche sobre el preservativo, de octubre de 2018.
EFTI EFTI EFTI EFTI EFTI Folleto sobre métodos anticonceptivos, de octubre de 2018.
Jujuy La Rioja Corrientes Misiones Chaco
Folleto sobre sexualidad, de junio de 2019.
Folleto sobre el preservativo, de junio de 2019.
COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA Folleto sobre infecciones de transmisión sexual, de junio de 2019.
Folleto sobre anticoncepción de emergencia, de junio de 2019.

Subcoordinador/a Asesor/a de adquisiciones
Folleto sobre test de embarazo, de junio de 2019.
108 109
Folleto sobre la interrupción legal del embarazo, de junio de 2019.
Responsable de Responsable Contabilidad e Folleto sobre violencia sexual, de junio de 2019.

Logística
adquisiciones y contratos de finanzas información a terceros
Folleto sobre violencias, de junio de 2019.
Equipo de Análisis e
Tesorería
contrataciones imputaciones Folleto sobre educación sexual integral, de junio de 2019.
Equipo de Planificación
viáticos económico Cuentas a pagar Colección completa de los cuarenta videos filmados en las
financiera provincias donde se implementa el Plan ENIA, desde octubre de
2018 en adelante (disponible AQUÍ).
Equipo de
Certificados IVA
compras
Colecciones: Documentos técnicos y Lineamientos Salud sexual y reproductiva
de los dispositivos
Consejerías en salud sexual y salud reproductiva. Propuesta de
Colección completa de Documentos técnicos (disponible AQUÍ). diseño, organización e implementación. Documento de trabajo,
septiembre de 2010.
Documento Técnico No 2. Modalidad de intervención y
dispositivos, julio de 2008, edición revisada febrero de 2019. Experiencias para armar. Manual para talleres en salud sexual y
salud reproductiva, noviembre de 2015.
Documento Técnico No 3. El Plan ENIA y la perspectiva de la
discapacidad, marzo de 2019.
Documento Técnico No 4. Las obstétricas en la salud sexual y

Derechos
reproductiva. Un agente estratégico, marzo de 2019.
Guía sobre derechos de adolescentes para el acceso al sistema
de salud, 2018.
Documento Técnico No 5. El embarazo y la maternidad en la
adolescencia en la Argentina, mayo de 2019.
Derechos personalísimos de niñas, niños y adolescentes. Acceso
autónomo a la atención en salud integral, sexual y reproductiva,
Documento Técnico No 6. Monitoreo, noviembre de 2019.
s/f (preexistente al Plan ENIA).
Documento Técnico No 7. Acceso a la justicia, noviembre de 2019.
Protocolo para la atención integral de las personas con derecho
a la interrupción legal del embarazo, junio de 2010.
Documento Técnico No 8. Embarazo adolescente en la escuela,
noviembre de 2019.
Métodos Anticonceptivos. Guía práctica para profesionales de la
salud, 2015.
Colección completa de Lineamientos de dispositivos
(disponible AQUÍ).
Abuso sexual
Educación sexual integral Abusos sexuales y embarazo forzado en la niñez y adolescencia.

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110
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Recorrido, logros y desafíos

Gimena de León. Consultora Agradecimientos:

Se autoriza la reproducción total o

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El embarazo no intencional en la adolescencia es una de las

Una de las características que hace diferente al Plan Nacional

Una vez diseñado, el Plan fue presentado a los Consejos Federales 9

de Niñez, Salud y Educación. Posteriormente, se realizaron

Destacamos esto, no solo porque no es usual, sino porque en

Plan ENIA - Recorrido, logros y desafíos

bien deberán introducirse ajustes en algunos aspectos, el Plan

La respuesta del Plan ENIA al fenómeno del embarazo no intencional

La alta prioridad asignada al tema del embarazo en la adolescencia

mesa los actores más relevantes. Esto incluye

Por último, el Código Civil y Comercial de la Nación, sancionado en

prevenir y disminuir el embarazo no intencional en accesibilidad, calidad y aceptabilidad de las

Fuente: Plan ENIA, 2019

7. Este dispositivo empezó a implementarse en septiembre de 2019.

Esta sección presenta la estructura de rectoría y coordinación del Plan, tanto

La coordinación del Plan a cargo de la SENAF facilitó el abordaje

El desafío de la intersectorialidad fue el de vincular lógicas, saberes

La Mesa Estratégica, integrada por las Secretarías Nacionales, fue una

El Plan se vio fortalecido y legitimado por un consejo consultivo

Plan ENIA - Recorrido, logros y desafíos

El apoyo del PNUD al Plan ENIA

Esta instancia de carácter eminentemente político, brinda las

requieran a nivel federal, promoviendo el abordaje intersectorial

2.2. La estructura a nivel provincial: los Equipos

el proceso de implementación en ese territorio, de acuerdo a lo

En el caso del dispositivo de base comunitaria, la estrategia fue

El ejercicio apropiado de la rectoría y la coordinación intersectorial

Una de las principales tensiones de la implementación a nivel

A partir de enero de 2019, el Plan comenzó a tener una

2019 avance y consolidación. Se completó la contratación de los/

3.2. Logros y desafíos de la ejecución

El sistema de información del Plan logró trascender la medición de

El sistema de monitoreo cumplió con uno de los fines centrales

de decisiones durante su implementación.

A fines de julio de 2019, el Plan puede reportar la dispensa de 33.392

En total, 25.214 embarazos no intencionales fueron evitados en niñas

Registro de Sistematización Producción

El Sistema de Información y Monitoreo elabora dos tipos de productos

Equipo de Coordinación Por un lado, informes de tres tipos:

80 dispositivos, mediante el establecimiento de las siguientes metas 81

4.4. Resultados por dispositivo

resultado esperado de 1709 escuelas se ha cumplido en un 70%.

Al clasificar la información por provincia se advierte que en cuatro

Provincia 2018 La evolución mensual permite apreciar el incremento sostenido

Buenos Aires 118 9446 4754 14.200

El Plan cuenta con 423 asesores/as con asesorías asignadas,

Fuente: Sistema de Monitoreo ENIA -SENAF/DSSyR/PNSIA/

porque es una persona que te puede aconsejar y te puede

En dispositivos de base comunitaria se brindaron 6432 Cantidad Porcentaje

La desagregación por género y edad indica que el 59% de los/as

Cantidad de servicios de salud con 611 470

Cantidad de adolescentes con consejería en 81.885 33.392

Fuente: Elaboración propia.

* * * * * con organizaciones de la sociedad civil, petición para ampliar