 Nombre del profesor: Miguel Ángel Presno Linera

 Cargo- Institución de procedencia: Profesor Titular de Derecho constitucional

de la Universidad de Oviedo, acreditado como catedrático.
 Clase: Democracia representativa vs. democracia participativa.
 Asignatura: 44685 El debate actual sobre la forma de gobierno, la forma de
Estado y los modelos de democracia
 Materia: 3 Problemas actuales de la parte orgánica de la Constitución

ÍNDICE
I.- Introducción: ¿se oponen la democracia participativa y la representativa?
II.- La democracia representativa y la fatiga del parlamentarismo.
III.- La democracia directa y la falacia de sus riesgos.
IV.- La contribución de los movimientos sociales a la dinamización de la democracia.
V.- Conclusiones.

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DEMOCRACIA REPRESENTATIVA VS. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

1. Introducción: ¿se oponen la democracia participativa y la representativa?

Dada la tendencia a identificar democracia con procesos electorales, creo oportuno iniciar
estas páginas recordando que, a la hora de valorar el grado de participación política que
existe en una sociedad, no se puede reducirlo al número de personas que votan en unos
comicios, sino que también debe tenerse en cuenta la asistencia a las concentraciones y
manifestaciones, el respaldo a iniciativas legislativas populares, la demanda de consultas
ciudadanas, el activismo político,… Habrá, pues, que valorar todos estos elementos para
saber si en el panorama político-institucional del país de que se trate se puede hablar, en
palabras de Pierre Rosanvallon, del mito del ciudadano pasivo1.
En La promesa de la política, Hannah Arendt sostiene que solo “podemos acceder al
mundo público común a todos nosotros, que es el espacio propiamente político, si nos
alejamos de nuestra existencia privada…” De esta manera, se reivindica una vuelta a la
política como un espacio de encuentro entre personas que, por definición, son diferentes
y que se juntan para hablar con libertad sobre el mundo en el que viven. “En este sentido
política y libertad son idénticas y donde no hay esta última tampoco hay espacio
propiamente político”2. Y ha sido el abandono de ese espacio común, de nuestra
existencia plural, el que, primero, explica el fracaso de la política y, luego, el que conduce
al aniquilamiento de la diversidad individual. Como recuerda Arendt, vivir en un mundo
real y hablar sobre él con otros es en el fondo lo mismo, y a los griegos la vida privada
les parecía “idiota” porque le faltaba esta diversidad del hablar sobre algo y, por tanto, la

1. La contra-démocratie. La politique à l`âge de la défiance, Éditions du Seuil, París, 2006; hay versión
española: La contrademocracia. La política en la era de la desconfianza, Manantial, 2007. Las citas se
referirán a la edición en francés; aquí a las pp. 24 ss.
2. La promesa de la política, Paidós, Barcelona, 2008, p. 163.

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experiencia de cómo van las cosas en el mundo3; en las palabras de Tucídades: “a quien
no toma parte en estos asuntos lo consideramos no un despreocupado, sino un inútil”4.
No es casualidad que Jürgen Habermas cite a Arendt para explicar la relación entre las
libertades comunicativas de los ciudadanos y la generación de derecho legítimo: “el poder
político es una fuerza autorizadora que se manifiesta en la creación de derecho legítimo
y en la fundación de instituciones. Se manifiesta en los órdenes jurídicos que protegen la
libertad política, en la resistencia contra las represiones que amenazan la libertad política
desde fuera y desde dentro, y sobre todo en esos actos fundadores de libertad que crean
nuevas instituciones y leyes”5.
En consecuencia, Habermas reclama una democracia en la que los procesos de formación
de la voluntad política institucionalizada jurídicamente estén conectados con, y
permanezcan porosos a, la formación de una opinión pública no formalmente articulada,
lo más argumentativa posible6, y recuerda la necesidad de que las deliberaciones
institucionalizadas interaccionen con las opiniones públicas desarrolladas
informalmente7.
Pero ya Hans Kelsen defendió que es característico de la “democracia real” la existencia
de un flujo permanente desde la comunidad de los dirigidos a la posición de los dirigentes
del Estado”8. Y, como reclama Pitkin, hay que construir instituciones y entrenar a
individuos de tal forma que se comprometan en la consecución del interés público y, al

3. Para los griegos “la vida pasada en retraimiento con uno mismo (idion), al margen del mundo, es necia
por definición”; La condición humana, Paidós, Barcelona, 2003, p. 39.
4. Esas palabras Tucídades las pone en boca de Pericles en su Discurso fúnebre en honor de los atenienses

muertos durante el primer año de guerra, 2.35-46,

http://bib.cervantesvirtual.com/portal/antigua/grecia_txt2.shtml#grecia6
(a 28 de noviembre de 2017).
5. Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del

discurso, Trotta, Madrid, 1998, p. 215.

6. La necesidad de revisión de la izquierda, Tecnos, Madrid, 1991, p. 136.
7. Facticidad y validez…, p. 374.
8. De la esencia y valor de la democracia, (traducción y nota preliminar de Juan Luis Requejo Pagés), KRK,

Oviedo, 2006, p. 203, y 119 y 120.

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mismo tiempo, hay que seguir siendo críticos con tales instituciones y tales aprendizajes
con el fin de que siempre se muestren abiertos a posteriores interpretaciones y reformas9.
Pues bien, Kelsen, a principios del siglo XX, hablaba de una “cierta fatiga del
parlamentarismo” y de la posibilidad de reformarlo fortaleciendo el elemento
democrático haciendo “partícipe [al pueblo] en la legislación en mayor medida de lo que
es común en el sistema del parlamentarismo donde el pueblo queda limitado al acto de la
elección”10 y si bien él alude, como instrumentos al servicio de esa reforma, al referéndum
y a la iniciativa legislativa popular, se puede incluir en dicha apertura la participación
ciudadana no para propiciar el arranque del procedimiento legislativo –iniciativa popular-
o para, en su caso, ratificar o derogar el resultado del mismo –referéndum- sino también
para colaborar, opinando y haciéndose escuchar, en la propia fase decisoria. Y es que,
como recuerda David Held, si las personas saben que existen oportunidades para una
participación efectiva en la toma de decisiones, es probable que crean que la participación
merezca la pena, que participen activamente11.
No parece dudoso que el creciente cuestionamiento que en los Estados democráticos está
experimentando el funcionamiento de las instituciones se centra, precisamente, en las de
carácter representativo -¡No nos representan!-, por lo que la inclusión de las formas de
intervención directa podría descargar de parte de esa presión a las primeras y contribuiría
a la integración democrática de sectores sociales que se sienten excluidos del sistema12 y
a los que, precisamente, se descalifica como “anti-sistema”.

9. El concepto de representación, CEC, Madrid, 1985, p. 267.

10. Esencia y valor de la democracia,…, pp. 90 y 113.
11. Modelos de democracia, Alianza, Madrid, 1992, p. 312.
12. En este sentido, Félix Ovejero: La libertad inhóspita; modelos humanos y democracia liberal, Paidós,

Barcelona, 2002, p. 132; Josep María Vallés: Ciencia Política. Una introducción, Ariel, Barcelona, 2002,
p. 341.

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En las páginas siguientes hablaremos de participación ciudadana o de democracia

participativa13 en la línea propuesta por el profesor Pizzorusso14. Esta tarea puede ser
calificada de inútil si aceptamos la tesis, defendida por Gerhard Leibholz, según la cual
en los sistemas democráticos modernos las instituciones de participación ciudadana
inmediata ya no son necesarias como consecuencia de la conversión de las elecciones
parlamentarias en auténticos actos plebiscitarios con los que se identifica la voluntad
expresada por la mayoría con la de la colectividad. Estaríamos, por tanto, ante una nueva
configuración de la voluntad estatal, articulada no ya a partir del principio de
representación sino del principio de identidad, que sería el elemento estructural esencial
de los Estados democráticos modernos.
Este sistema representativo-plebiscitario haría innecesario el recurso a otras fórmulas de
manifestación de la voluntad popular distintas a la expresada por los electores en los

13
. Sobre el origen de la expresión “democracia participativa” puede verse el análisis de Pierre Rosanvallon:
La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad, Paidós, Barcelona, 2010, pp. 273
ss.; Rosanvallon lo sitúa en el contexto de los movimientos sociales en Estados Unidos en los años 60 del
siglo pasado, donde se habla de este tipo de democracia para contraponerla a la “democracia inactiva”
predominante y para reivindicar la visión “tocquevilliana” de un país que descansa en una extensa red de
asociaciones ciudadanas; véanse también los estudios de James Miller: Democracy is in the Streets: From
Port Huron to the Siege of Chicago, Harvard University Press, 1987; Peter Levine: The New Progressive
Era: Toward a Fair and Deliverative Democracy, Rowman & Littlefield, 2000, y, del propio Rosanvallon:
L’Âge de l’autogestion ou la Politique au poste de commandement, Seuil, 1976.
14. Así, Alessandro Pizzorusso dice que la democracia participativa alude a aquellas figuras que tienen por

objeto la participación de los ciudadanos, en su calidad de afectados por la decisión concreta o en cuanto
tales (uti cives), ya sea de forma individual o bien agrupados en organizaciones defensivas de intereses
sociales, en alguna fase del proceso que culmina con la toma de decisión, pero en que la decisión final
corresponde a las autoridades o instituciones competentes para ello; “Democrazia rappresentativa e
democrazia partecipativa”, Studi in memoria di Carlo Esposito, vol. III, Cedam, Padua, 1973, pp. 1473 ss.;
en el mismo sentido en la doctrina española, Josep María Castellà Andreu: Los derechos constitucionales
de participación política en la administración pública: (un estudio del artículo 105 de la Constitución),
Cedecs, 2001, y “Democracia participativa en las instituciones representativas: apertura del Parlamento a
la Sociedad”, Cuadernos Manuel Giménez Abad, nº 5, 2013, pp. 202 ss.; véase también, entre otros, Pierre
Rosanvallon: La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y promiximidad, Paidós, pp. 273 ss.;
en España, también Rafael Rubio Núñez: Los grupos de presión, CEPC, Madrid, 2003, y “La guerra de las
democracias”, Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, nº 16, 2007, pp. 79 ss, y
Alfredo Ramírez Nárdiz: Democracia participativa, Tirant, Valencia, 2010.

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comicios y, en todo caso, a la minoría política no le quedaría más remedio que esperar a
un nuevo proceso electoral para convertirse en mayoría de gobierno15.
Si fueran ciertas las afirmaciones de Leibholz, las elecciones se habrían convertido en un
eficiente sistema de ratificación periódica de la orientación política ofrecida por los
partidos, aunque, llevadas estas ideas al extremo, la conclusión tendría que ser, como ha
dicho el profesor Rubio Llorente, que son prescindibles tanto las instituciones de
democracia ciudadana participativa como el propio Parlamento: “si la voluntad de la
mayoría es, sin discusiones, la voluntad del pueblo y no necesita negociar o discutir con
otras voluntades para llegar a formar la voluntad común, el Parlamento está pura y
simplemente de sobra”16.
Las tesis que han venido despreciando o, cuando menos, rechazando las posibilidades que
ofrecen los instrumentos de participación ciudadana adoptaron, en una primera forma,
una posición elitista, desde la que se combaten unas formas de intervención ciudadana
que pretenden ir más allá que la entrega periódica de su voto a una u otra opción política17.
Este elitismo se remonta a Edmund Burke: únicamente los que integran el Parlamento
tienen capacidad suficiente para deliberar y decidir acerca de la “cosa pública”18.
Mantener hoy estas tesis elitistas llevaría a sostener, como señala Félix Ovejero, que “los
ciudadanos, que no son virtuosos, a través de las elecciones son capaces de seleccionar a
los más excelentes entre ellos”19.

15. Véanse “Der Strukturwandel der modernen Demokratie”, pp. 105 y sigs., y “Zum Begriff und Wesen
der Demokratie”, pp. 146 y sigs., ambos estudios en Strukturprobleme der modernen Demokratie, Scriptor
Verlag Kronberg/Ts., 1975.
16. “El Parlamento y la representación política”, en La forma del poder (Estudios sobre la Constitución

española), CEC, Madrid, 1993, pp. 185 ss.; en particular, pp. 196 y 197.
17. Sobre el origen de la visión elitista, véase el estudio de José Luis Martí: La república deliberativa. Una

teoría de la democracia, Marcial Pons, Madrid, 2006, pp. 20 y 252 ss. Pueden leerse, por ejemplo, los
argumentos de Joseph Schumpeter –Capitalismo, socialismo y democracia, Aguilar, Madrid, 1968- o
Giovanni Sartori –Elementos de teoría política, Alianza, Madrid, 1999.
18. The Writtings and Speeches of Edmund Burke, Clarendon Press, Oxford, 1981, vol. IX (I: The

Revolutionaty War 1794-1797; II: Ireland), p. 629. Para una visión moderna de esta tesis elitista, en el
sentido de que no cabe deliberación informada fuera de las instituciones parlamentarias, John Haskell:
Direct Democracy or Representive Government? Dispelling the Populist Myth, Westwiew Press, 2001.
19. “Democracia liberal y democracias republicanas”, Claves de Razón Práctica, nº 111, 2001, p. 25.

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Existen también otras argumentaciones, en apariencia más “elegantes”, que, sin

cuestionar los principios del gobierno representativo, consideran que abrir las puertas a
la participación directa de la ciudadanía en los asuntos públicos puede poner en grave
peligro alguno de los logros democráticos que tanto ha costado conseguir; es lo que,
dentro de las retóricas de la intransigencia, Albert Hirschman denomina la “tesis del
riesgo”20.
En realidad, siguen teniendo pleno sentido democrático tanto las instituciones
representativas como las participativas, y de lo que se trata es de articularlas al servicio
de la conformación ciudadana de la voluntad política21, propuesta que, como es sabido,
goza de notable solera pues ya el proyecto de Constitución presentado ante la Asamblea
Nacional el 15 de febrero de 1793 por Condorcet preconizaba un procedimiento para la
sanción popular de las leyes y otro para el impulso y posterior ratificación popular de la
reforma constitucional22. Aunque ese proyecto no llegó a entrar en vigor, en el siglo XIX
será tenida en cuenta esa pretensión de que la voluntad ciudadana se haga presente en el
ejercicio del poder23.
Como recuerda Aguiar de Luque, de presentarse como una alternativa frente al sistema
representativo, el ideal roussoniano se institucionaliza e incorpora a un cuerpo
constitucional como medio de garantizar la virtualidad del principio de soberanía
popular24. Y es que la democracia implica, por definición, participación de los ciudadanos
en el gobierno de los asuntos públicos y para ello se cuenta tanto con instrumentos

20. Retóricas de la intransigencia, Fondo de Cultura Económica, México, 1991, pp. 97 ss.
21. Los argumentos de las diferentes teorías acerca del carácter complementario o
alternativo de las fórmulas
de democracia directa, participativa y representativa pueden verse en el trabajo de Víctor Cuesta López:
Participación directa e iniciativa legislativa del ciudadano en democracia constitucional, Thomson
Civitas, 2008, pp. 33 y sigs.; véase también el trabajo de María Jesús Larios Paterna: La participación
ciudadana en la elaboración de la ley, Congreso de los Diputados, Madrid, 2002, pp. 71 ss.
22. Puede leerse (consultado el 28 de noviembre de 2017) el texto de Condorcet en la página:

http://fr.wikisource.org/wiki/Sur_la_n%C3%A9cessit%C3%A9_de_faire_ratifier_la_cons
titution_par_les_citoyens,_et_sur_la_formation_des_communaut%C3%A9s_de_campagne
23. Así, Paloma Biglino Campos: “La iniciativa legislativa popular en el ordenamiento jurídico estatal”,
Revista Española de Derecho Constitucional, nº 19, 1987, p. 78.
24 . Democracia directa y Estado constitucional, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1977, p.

32.

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representativos como con impulsos inmediatos de la propia ciudadanía, que en sociedades

avanzadas dispone de capacidad de autodeterminación política suficiente como para
poder decidir por sí misma sobre aspectos esenciales del gobierno de la comunidad. En
esta línea, autores como Stephen Tierney25 o Anthony Giddens26 insisten en que en
sociedades con una progresiva concienciación política de la ciudadanía es incongruente
limitar la intervención política de esos ciudadanos a los procesos electorales.

2. La democracia representativa y la fatiga del parlamentarismo.

A diferencia de lo que sucedió en la época liberal, en la que la intervención de los

individuos en el ejercicio del poder cumplía, en última instancia, una función legitimadora
de las limitaciones impuestas por el legislador a la libertad “natural” de las personas, en
un sistema democrático, la posibilidad, garantizada jurídicamente, de que los ciudadanos
pueden participar en aquel ejercicio, sirve para canalizar el flujo de comunicaciones
políticas de la sociedad al Estado, con lo que se hace posible que la comunidad política
se constituya como tal en la medida en que se autodetermina de manera constante y puede
decidir el sentido de su orientación política.
La posibilidad jurídica de ejercer esta forma de autogobierno es un atributo reconocido a
los integrantes de una sociedad determinada y una garantía de la propia existencia
democrática de esa comunidad. Con ello no se busca fundamentar la participación en un
derecho natural preexistente a la organización del poder político, sino poner de relieve
que ese poder es democrático si se ejercita y desarrolla según la orientación que le otorgan
en cada momento los destinatarios inmediatos de sus decisiones.
La legitimidad democrática, como la liberal, lo es también de procedimiento, si bien éste
es esencialmente distinto al propio del liberalismo: la decisión política adoptada en la
sede parlamentaria no es legítima porque sea presuntamente racional como consecuencia
de haber sido adoptada por personas capaces de descubrir lo mejor para la comunidad,

25
. Constitutional Referendums. The Theory and Practice of Republican Deliberation, Oxford
Constitutional Theory, 2012, p. 23.
26. The Third Way: The Renewal of Social Democracy, Polity Press, 1998, p. 75.

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sino porque es el resultado final de una discusión en la que se han expresado de manera
libre e igual las diferentes maneras de entender cuál debe ser la orientación política en un
concreto asunto sometido a debate; la decisión final ha de ser una, pero el debate previo
tiene que ser plural y la discusión no concluye con el reconocimiento por parte de la
minoría de su error, sino, como anticipó Julius Fröbel, con su renuncia a la aplicación
práctica de su convicción mientras no logre hacer valer mejor sus razones y conseguir el
necesario número de votos27. En suma, el debate parlamentario desemboca en una
decisión mayoritaria cuando su contenido puede considerarse el resultado racionalmente
motivado, pero falible, de una discusión acerca de lo que es correcto, provisionalmente
cerrada por imponerlo así la necesidad de decidir28.
El sistema representativo democrático, a diferencia del liberal, rechaza que alguien
decida, al margen de la voluntad política real de los ciudadanos, lo que se considera mejor
para la comunidad; por el contrario, busca que los representantes den continuidad en el
proceso político a la decisión que los electores han seleccionado como más adecuada para
la defensa de sus intereses. Por este motivo, en cierta medida se podría decir, salvando
todas las distancias, que la representación democrática se aproxima más a la estamental
que a la liberal, pues, como aquélla, pretende que en el órgano representativo estén
presentes distintos sectores sociales, y, a semejanza de la estamental, se dirige a la
expresión de una pluralidad de “representatividades”, articuladas ahora por las
formaciones políticas; por último, y con los ineludibles matices ya apuntados, se busca
una aproximación real entre representantes y representados que no podía existir en la
época liberal, en la que la entidad representada tenía un carácter abstracto.
Sin abandonar la cuestión de la legitimidad, hay que recordar que ésta, por utilizar la
expresión de Ernst W. Böckenförde29, constituye en democracia “una cadena
ininterrumpida” que se inicia con la selección de los representantes; el procedimiento

27. System der socialen Politik, Mannheim, 1847, pág. 108, citado por Jürgen HABERMAS en Faktizität
und Geltung, Suhrkamp, Frankfurt, 1994, pág. 614.
28. HABERMAS: ibidem., pág. 614.
29. Staat, Verfassung, Demokratie. Studien zur Verfassungstheorie und zum Vergassungrecht, Suhrkamp,

Frankfurt, 1992, pág. 299.

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mediante el que se eligen y la ampliación del espectro sociopolítico en el que se lleva a

cabo su reclutamiento otorgan una nueva legitimidad a la función representativa al
articularse el propio sistema de selección de los representantes como una forma mediante
la que se propicia la intervención de los ciudadanos en la adopción de las decisiones
políticamente relevantes dentro del Estado.
Y es que mediante la universalización del acceso a la condición de elector, la igualdad de
valor de todos los votos y el carácter secreto del sufragio se asegura la autonomía del
proceso político respecto a otros procesos que se desarrollan dentro del sistema social,
autonomía que resulta fundamental para “la legitimación mediante procedimientos” y la
consiguiente reducción de la complejidad social30. La participación libre, plural e igual de
los ciudadanos es, por tanto, un elemento fundamentador, nuclear, del nuevo sistema
representativo, en el que el sufragio deja de ser una mera función asignada por el
ordenamiento estatal a los ciudadanos y adquiere la dimensión de auténtico derecho.
Cuando llega a su término el proceso de democratización del parlamentarismo el principio
de libertad resulta completado por el principio de igualdad, y esa transformación se debe,
en realidad, a un cambio radical en la forma de concebir la libertad, no a una mera
evolución de la misma del Estado liberal al democrático. El liberalismo busca la
protección de la libertad individual e instrumenta la libertad de participación como medio
de asegurarla. La democracia busca la libertad de todos, por lo que convierte la libertad
de participación en la máxima libertad del ciudadano31.
Con el desarrollo del proceso democratizador adquiere un nuevo significado la relación
entre mayoría y minoría presente ya en el Estado liberal, pues ahora se constituye en un

30. Véase LUHMANN: Legitimation durch Verfahren, Luchterhand, Darmstadt/Neuwied, 1978 (3.
Auflage), págs. 73 y sigs., y 159 y sigs. En esta misma obra se analiza el concepto clásico de
“procedimiento” y se explica la imposibilidad de una teoría unitaria; cada procedimiento se diferencia como
sistema operativo particular mediante específicas normas organizativas y procedimentales; véanse las págs.
11 y sigs., y 119 y sigs.
31. Así, Francisco José BASTIDA FREIJEDO: “Elecciones y Estado democrático de Derecho”, en Revista

Española de Derecho Constitucional, nº 32, 1991, pág. 123. Sobre la relación entre soberanía y democracia,
véase el trabajo de este mismo autor “La soberanía borrosa: la democracia”, en Fundamentos. Cuadernos
monográficos de Teoría del Estado, Derecho Público e Historia Constitucional, Instituto de Estudios
Parlamentarios Europeos de la Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, nº 1, 1998, págs. 423 y
sigs.

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elemento estructural del sistema la existencia de un amplio espectro de alternativas, en el

que a su vez se pueden encontrar decisiones que satisfagan a los diferentes intereses, de
forma que se pueda mantener e, incluso, incrementar, merced al consenso, el apoyo al
sistema político32. Esta diversidad de proyectos de acción política es imprescindible para
que se pueda hablar de “pluralismo” y, en consecuencia, de la posibilidad de expresión
de las opciones políticas minoritarias, verdadero banco de pruebas del carácter
democrático del sistema.
Si la representación tiene un componente participativo y otro sustitutivo, en un sistema
democrático ha de predominar el primero sobre el segundo, y para ello es necesario que
la elección de los representantes se desarrolle a través de una fórmula que dote de
verdadero pluralismo al sistema político y permita que cada opción política tenga una
presencia en las instancias de decisión ajustada al respaldo electoral obtenido y, en
consecuencia, a su implantación social. De esta manera se concede carta de naturaleza
jurídica a la expresión del pluralismo presente en la sociedad, se garantiza la presencia
parlamentaria de las minorías en el proceso de adopción de decisiones, estructurado así
de acuerdo con los principios de contradicción y transparencia, y resulta justificado que
la decisión final con la que concluye el procedimiento sea a su vez expresión de la
voluntad de la mayoría parlamentaria.
Si la cadena de legitimación democrática del sistema representativo de la que se hablaba
antes se inicia con la elección de los representantes, es evidente que no termina ahí y que
la elección no es un fin en sí mismo, sino el presupuesto necesario para poner en marcha
una correa de transmisión de voluntades entre electores y elegidos, pues éstos lo son para
hacer viable la intervención de los ciudadanos en la adopción de las decisiones políticas
esenciales para la comunidad.
Puesto que los representantes elegidos han de otorgar efectividad a la participación
política de los ciudadanos, resulta que aquéllos, cuando intervienen en el proceso
representativo, además de ejercer un derecho propio, sirven a la realización de un derecho

32. LUHMANN: ibidem, págs. 181 y 182.

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de los representados, con lo que nos encontramos ante una “concepción funcional” del
ejercicio del cargo representativo dirigida a mantener la vinculación entre electores y
elegidos33.
Y es aquí donde se inserta en la cadena representativa el eslabón, inexistente con esta
función en la época liberal, que constituyen los partidos políticos en el moderno sistema
representativo, pues su intervención es capital tanto en el proceso de selección de los
representantes como en el mantenimiento de la vinculación entre éstos y los ciudadanos.
En la actualidad, las formaciones políticas son una parte integrante del medio social a la
que se le permite expresar “el pluralismo político”, concurrir “a la formación y
manifestación de la voluntad popular” y ser “instrumento para la participación política”.
El reconocimiento expreso de los partidos es una prueba de la importancia que tienen para
el constituyente, y un reflejo de la fuerza que, de hecho, desempeñan en la forma de
gobierno. No parece casual que, por citar un ejemplo, el artículo 6 del texto constitucional
español se refiera a la concurrencia de los partidos en la formación y manifestación de la
voluntad popular, y que el Preámbulo del mismo texto aluda a la voluntad de la Nación
española de “consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como
expresión de la voluntad popular.” [la cursiva es nuestra]. Y es que la democracia, a
diferencia del liberalismo, trata de vincular, a través de la representación, la voluntad
popular con la voluntad del Estado.
Al mismo tiempo, la consolidación de los partidos en las instituciones representativas ha
sido, en buena medida, responsable de la pérdida de importancia de los parlamentos como
instancias autónomas: las directrices de los partidos aseguran la subordinación de los
parlamentarios a las instrucciones emanadas de los órganos de dirección de las

33.Respecto del derecho al ejercicio del cargo representativo son de cita obligada los trabajos de Francisco
CAAMAÑO DOMÍNGUEZ: El mandato parlamentario, Congreso de los Diputados, Madrid, 1991;
Manuel PULIDO QUECEDO: El acceso a los cargos y funciones públicas. Un estudio del artículo 23.2 de
la Constitución, Civitas-Parlamento de Navarra, Madrid, 1992; Enric FOSSAS ESPALADER: El derecho
de acceso a los cargos públicos, Tecnos, Madrid, 1993; Esther MARTÍN NÚÑEZ: El régimen
constitucional del cargo público representativo, Cedecs, Barcelona, 1996 y Francisco J. GARCÍA ROCA:
Cargos públicos representativos. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Aranzadi, 1999.

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formaciones políticas34. A lo anterior hay que sumar el hecho de que el triunfo de la

jerarquía y de la burocratización dentro de los partidos ha contribuido a que esos mismos
principios de funcionamiento se trasladaran a las instituciones en las que aquéllos se han
asentado y ha propiciado, junto a otros factores, el ascenso del Gobierno dentro de las
relaciones entre poderes, justamente el órgano que a los promotores en su momento de la
teoría de la separación de poderes les parecía una instancia bastante inofensiva.
Ahora bien, en este triunfo institucional del sistema de partidos y en la conversión del
partido gobernante en “Príncipe moderno”, en la afortunada expresión de Gramsci, va
implícito su cuestionamiento cuando empiece a evidenciarse su limitada capacidad para
dar respuesta a los problemas de la nueva modernidad; como señala Ulrich Beck, las
instituciones políticas se convierten en asunto de un desarrollo que ni han planificado ni
pueden reorientar y del que, sin embargo, en cierto modo, han de responder. Las
capacidades de decisión institucional se han debilitado y la vida política, en los centros
originariamente previstos para la formación de esa voluntad, pierde sustancia y amenaza
con petrificarse en rituales. La política ha dejado de ser el lugar central, o por lo menos
el único, en el que se decide la transformación del futuro social35.
Sin embargo, no parece que los partidos sean del todo conscientes de esta realidad ni de
la emergencia de una nueva cultura política descentralizada que ha generado, también en
palabras de Beck, unas redes de cooperación o de rechazo, de negociación, de
reinterpretación y de posible resistencia de manera transversal a toda la estructura vertical
y horizontal de capacidades y competencias.
Desde luego, parece fuera de dudas que esa desconfianza hacia los partidos y las
instituciones representativas es en la actualidad un fenómeno generalizado en los Estados
democráticos; a título de muestra puede verse el último Latinobarómetro publicado en el

34 Me he ocupado de esta cuestión en Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia,

Ariel, Barcelona, 2000.
35 La sociedad del riesgo…, págs. 308, 318 y 370.

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momento de redactar estas páginas, correspondiente a 2016 y que ofrece datos

comparados de los últimos 21 años:36

Es también muy significativa la percepción de que las instituciones de gobierno no actúan

de acuerdo con los intereses generales sino al servicio de unos pocos y muy poderosos.

36. http://www.latinobarometro.org/latNewsShow.jsp (a 28 de noviembre de 2017).

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La situación en Europa tampoco es positiva donde la confianza en las instituciones

públicas perdida durante la crisis apenas se ha recuperado, pese a la mejora económica.

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Entre las causas de esta situación se pueden señalar algunas inherentes a los propios
partidos y otras relacionadas con su gobierno de las instituciones, cuya crisis de
legitimidad también influye de forma negativa en las formaciones políticas. Así, y por
resumir en no muchas palabras estas causas de la desafección, hay que recordar, primero,
que en lo que respecta a la estructura interna y el funcionamiento de los partidos, si los
procedimientos de designación de personas tienen un carácter más democrático cuanto
mayor sea la proximidad entre los electores y los elegidos, en este caso entre los miembros
del partido y los órganos de dirección, parece que se ha de abogar por un sistema de
elección directa de los dirigentes y no por fórmulas indirectas, que son, sin embargo, las
que predominan. En todo caso, si se opta por una elección indirecta de los dirigentes, el
sistema de votación tendría que ser público y no secreto, para favorecer la transparencia
y una relación más estrecha entre los militantes y los compromisarios, que podría
desembocar en su caso en la exigencia de las correspondientes explicaciones por parte de
los primeros. Sin embargo, lo que parece predominar de modo abrumador es la práctica
de congresos dirigidos a ratificar decisiones ya tomadas por los “aparatos” de las
formaciones políticas.
Mauro Calise advierte que “si la fuerza expansiva de los partidos se origina desde abajo,
su capacidad de resistencia se encuentra en lo alto, en una esfera estatal que ofrece a los
partidos los recursos que ya no son capaces de extraer de su antigua base social. Pero
¿cuánto podrá dura la supervivencia de los poderosos dinosaurios del pasado aprisionado
en la red del Leviatán?”37.
En segundo lugar, hay que mencionar la creciente convicción social de que los
representantes políticos disfrutan de un estatuto privilegiado comparado con el resto de
los ciudadanos se ha resumido en una expresión muy gráfica y que se ha popularizado

37 Il partito personale, Laterza, Roma-Bari, 2000, pág. 14; en el mismo sentido Cesare PINELLI “Crisis de
la representación y nuevas vías de participación política”, en el libro del mismo título de Cesare PINELLI-
Miguel PRESNO, Fundación Coloquio Jurídico Europeo, Madrid, 2014, pág. 23.

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tanto en Italia como en España: “la casta”38, donde se conjuga, aunque en términos
populares y no académicos, la ya visión crítica del funcionamiento jerarquizado de los
partidos, bien explicada por Michels, con la idea de una clase política que detenta el
poder, en la línea descrita por Gaetano Mosca39, y que, por emplear la conocida distinción
de Max Weber, no se preocupa de vivir para la política sino, esencialmente, de vivir de
ella40.
Al respecto, y por mencionar algunos ejemplos relevantes, hay que recordar las siempre
abiertas puertas giratorias entre los distintos cargos públicos, las idas y vueltas de
representantes políticos a las empresas privadas y los casos de evidentes conflictos de
intereses; el elevado número de cargos de confianza y su incontrolada designación; una
configuración de las prerrogativas parlamentarias difícilmente justificable en una
sociedad democrática avanzada,...
Otra razón que explica la creciente desafección ciudadana es la ausencia de procesos
deliberativos públicos sobre las decisiones más relevantes para la comunidad. Si, en
palabras de Habermas, el grado de vitalidad de una democracia se mide por el papel que
desempeñan la deliberación, la reflexión y el espíritu crítico en la marcha de los asuntos
públicos41, se podría concluir que la democracia de algunos Estados tiene una escasísima
vitalidad.
A lo anteriormente expuesto puede objetarse, con razón, que la desconfianza en las
instituciones representativas y en los partidos no es un fenómeno reciente: ya se ha
recordado que Hans Kelsen habló, ya en 1920, de la “fatiga del parlamentarismo” y apeló
a la necesaria democratización de los partidos y de las instituciones representativas42. Y
se podría ir mucho más atrás en el tiempo: Pierre Rosanvallon recuerda que en An

38 Se han escrito, al menos, dos libros de divulgación al respecto: en Italia el de Sergio RIZZO y Gian
Antonio STELLA: La casta. Così i politici italiani sono diventati intoccabili, Rizzoli, 2007; en España,
Daniel MONTERO: El increíble chollo de ser político en España, La Esfera de los Libros, Madrid, 2009.
39 La clase política, Fondo de Cultura Económico, 2004; véase también el estudio de Gianfranco

PASQUINO La classe politica, Il Mulino, 1999

40 El político y el científico, Alianza Editorial, Madrid, 1998.

41 La teoría de la acción comunicativa, Taurus, Madrid, 1987, vol. II, pág. 118.
42 Esencia y valor de la democracia, KRK, Oviedo, 2006, págs. 90 y 113.

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Agreement of the People, de 1 de mayo de 164943, por una parte se reivindican la

libertades civiles y religiosas, el jurado, el sufragio, la limitación de los mandatos
electivos, el acceso a los cargos públicos,…, pero, por otro lado, ya se previene contra la
dolorosa experiencia de la corrupción del poder, la prevalencia de los intereses
particulares sobre los generales y la transformación de la representación en dominación44.
La cuestión radica en que, a diferencia de lo ocurrido en siglos anteriores, hoy el proceso
de progresiva democratización –universalización del sufragio, existencia de nuevos
instrumentos de participación, canales de información alternativos al, por otra parte,
cuestionado cuarto poder, calificado en su día por Edmund Burke como “el más
importante de todos”45…- propicia nuevas reivindicaciones que, en palabras de Ulrich
Beck, convierten la mera votación en algo insuficiente y propio de la paz y del carácter
autoritario de las relaciones dominantes. La democracia realizada exige una noción
distinta de lo político y otras instituciones más ajustadas a unos ciudadanos conscientes
de sus derechos y dispuestos a la participación. En suma, la cesura creciente y cada vez
más perceptible entre las reclamaciones ciudadanas y su representación en el espectro de
los partidos dota de más fuerza y apoyo a las iniciativas ciudadanas y a los nuevos
movimientos sociales46.
Eso no tiene que desembocar, de acuerdo con Rosanvallon, en el advenimiento de la
impolítica47, pues no se trata de “despolitizar la democracia” sino, por el contrario de
“repolitizarla”, de darle más centralidad a lo político y eso implica, como señala el autor

43 http://www.strecorsoc.org/docs/agreement.html
44 La contra-démocratie. La politique à l`âge de la défiance, Éditions du Seuil, París, 2006; hay versión
española: La contrademocracia. La política en la era de la desconfianza, Manantial, 2007. Las citas se
referirán a la edición original en francés; aquí a la pág. 11.
45 Según Thomas CARLYLE –On Heroes, Hero-Worship, & the Heroic in History. Six Lectures. Reported

with emendations and additions, James Fraser, Londres, pág. 392- Burke dijo: “there were three Estates in
Parliament, but in the Reporters Gallery yonder, there sat a fourth Estate more important far than they all”.
46 Ob. cit.,…, págs. 313 y sigs.
47 Véase, sobre este concepto, el libro de Roberto ESPOSITO, Categorie dell’impolitico, Il mulino, Bolonia,

1999 (segunda edición).

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francés, que progresen, al mismo tiempo, la calidad de la regulación democrática y la

atención a la construcción democrática48.

3. La democracia directa y la falacia de sus riesgos.

Son bien conocidas las críticas que en su día suscitaron las reformas electorales que
ampliaron el sufragio, primero a los hombres no propietarios, luego a las mujeres y, en
todo momento, las que rebajaron la edad para participar en los procesos electorales. El
argumento del riesgo que tales cambios implicaban para el sistema democrático se
reproduce a finales del siglo XX y primeros años del siglo XXI cuando se aboga por
reconocer capacidad a la ciudadanía para decidir cuestiones jurídicas o políticas de gran
relevancia para la vida de la sociedad.
Las reticencias frente a la participación ciudadana se pretenden justificar como una forma
de proteger los derechos de las minorías pero, frente a los agoreros, debe recordarse que
la garantía de los derechos de las minorías -y la primera minoría es la persona- es
necesaria tanto en los casos de ejercicio representativo del poder soberano como en los
de ejercicio directo, pues los abusos de las mayorías no son privativos de las fórmulas de
participación inmediata. Para prevenirse frente a ellos la solución no radica en repudiar
estos cauces de autogobierno ciudadano, sino en garantizar constitucionalmente los
derechos de las minorías, lo que convertiría en nulos los intentos legislativos de
menoscabarlos, y en someter dichos cauces a procedimientos transparentes y plurales;
incluso a procedimientos agravados de reforma constitucional.
Por otra parte, y a diferencia de la aparente homogeneidad de las sociedades
decimonónicas, las del siglo XXI presentan una saludable diversidad, y es difícil que en
instituciones necesariamente reducidas como las Asambleas parlamentarias se puedan
expresar y debatir los múltiples puntos de vista presentes en la sociedad49.

48La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad y proximidad,…, págs. 303 y 304.

49.
Véase el libro de Bernard Manin Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1998, pp.
119 ss.

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Volviendo a lo que nos ocupa, de lo que se trata entonces es de articular diseños

institucionales que sometan las preferencias de los ciudadanos a un proceso de discusión
inclusivo e intenso. Y es que la ciudadanía ha venido participando en la vida política de
la comunidad no sólo a través de la emisión del voto en las consultas populares sino
también planteando sus demandas con el propósito de influir en la decisión de los poderes
públicos a través del ejercicio de derechos fundamentales como las libertades de
expresión, reunión, asociación,…, y también mediante las instituciones de democracia
directa en sentido estricto (referéndum) y las de carácter participativo en un sentido más
amplio (plebiscitos, iniciativa legislativa popular, intervención en el procedimiento
legislativo).
Aunque, como recuerda Víctor Cuesta50, instituciones de democracia participativa, como
la iniciativa legislativa popular, se supediten a la voluntad de la representación política
ello no impide que su puesta en marcha desencadene todo un conjunto de actividades de
promoción política por parte del ciudadano que deben entenderse integradas en un

50.Op. cit., p. 48. . En esa obra se analiza el origen histórico de estas instituciones; es también de consulta
obligada el estudio, ya citado, de Luis Aguiar Democracia directa y Estado constitucional, Editorial Revista
de Derecho Privado, Madrid, 1977; una panorámica de la amplia bibliografía existente sobre la democracia
puede consultarse en el trabajo de María Reyes Pérez Alberdi: “Democracia y participación”, Revista
Catalana de Dret Públic, nº 37, 2008, pp. 343 ss.; la obra canónica en la materia es la de David Held Models
of Democracy, Polity Press, 2006 (3ª edición); en versión española Modelos de democracia, Alianza,
Madrid, 2007; véanse también, en la doctrina española, Gurutz Jaúregui: La democracia en la encrucijada,
Anagrama, Barcelona, 1994, y Rafael Del Águila/Fernando Vallespin: La democracia en sus textos,
Alianza, Madrid, 2001; sobre su proyección en el ámbito autonómico y local: María Reyes Pérez Alberdi:
“Los derechos de participación en los Estatutos de autonomía recientemente reformados”, Revista de
Derecho Político, núm. 73, 2008, pp. 181 ss.; Esther Martín Nuñez: “El referéndum y las consultas
populares en las comunidades autónomas y municipios”, Revista Vasca de Administración Pública, nº 94;
2012, pp. 95 ss.; Enriqueta Expósito Gómez: “La participación directa del ciudadano en el ámbito local”,
Constitución y democracia: ayer y hoy, libro homenaje a Antonio Torres del Moral, Universitas: Madrid,
Vol. III, 2012, pp. 2835 ss; en la misma obra, Josep María Castellà Andreu: “Estatutos reformados y
participación ciudadana: de la ampliación de contenidos a las restricciones del Tribunal Constitucional”,…
, pp. 3609 ss., y Eduardo Vírgala Foruría: “La iniciativa legislativa en las Comunidades Autónomas”,…,
vol. 3, pp 3467 ss.; también el número monográfico de Quaderni Regionali, nº 3, 2012, “Le assemblee
regionali italiane e spagnole e la nuove frontiere del parlamentarismo: l’apertura dei procedimenti
legislativi”, con artículos de Eduardo Gianfrancesco, Raffaele Bifulco, Miguel Á. Presno Linera, Enriqueta
Expósito Gómez y Josu Osés Abando.

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concepto más amplio de participación democrática directa, todo ello en aras a la

consecución de una “democracia más fuerte”51.

3.1. Referéndum y plebiscito.

En los últimos años la figura del referéndum, entendida en sentido amplio y sin los
necesarios matices técnicos, se ha hecho especialmente conocida porque se han celebrado
en diferentes países -y en fechas recientes- referendos con un amplio impacto político,
jurídico, económico y social; nos referimos, como es fácil de suponer, a los casos de la
consulta sobre la independencia de Escocia –“¿Debería Escocia ser un país
independiente?”-, celebrada el 18 de septiembre de 2014; el plebiscito sobre los acuerdos
de paz en Colombia de 2 de octubre de 2016 –“¿Apoya el acuerdo final para la
terminación del conflicto y construcción de una paz estable y duradera?”- y, sobre todo,
la consulta sobre el Brexit -“¿Debe el Reino Unido continuar siendo miembro de la Unión
Europea o debe dejar la Unión Europea?”-, llevada a cabo el 23 de junio de 2016. En las
dos primeras consultas venció la opción del “No” y en la tercera la que postulaba “Dejar
la Unión Europea”.
En todos estos casos, y también en las consultas que se celebran habitualmente en Suiza
o las que tienen lugar en Estados Unidos coincidiendo con un proceso electoral como las
pasadas elecciones presidenciales, se suele hablar, sin más, de referéndum aunque a veces
se usa también la palabra plebiscito. Pues bien, y remontándonos a una terminología
empleada por la Constitución española de 1931, cabría diferenciar, cuando menos a
efectos conceptuales, entre un plebiscito y un referéndum: el primero sería una consulta
sobre una decisión política de especial transcendencia cuyo resultado no es “en términos
jurídicos vinculante”; un ejemplo de este tipo de convocatorias sería, en España, la
articulada por el Real Decreto 214/1986, de 6 de febrero, por el que se somete a
referéndum de la Nación la decisión política del Gobierno en relación con la Alianza
Atlántica, y que se llevó a cabo el 12 de marzo de 1986 con el siguiente planteamiento:

51.Benjamin Barber: Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, University of California
Press, Berkeley, 1984.

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“El Gobierno considera conveniente, para los intereses nacionales, que España
permanezca en la Alianza Atlántica, y acuerda que dicha permanencia se establezca en
los siguientes términos:
1.º La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su
incorporación a la estructura militar integrada.
2.º Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas
nucleares en territorio español.
3.º Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados
Unidos en España.
¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los
términos acordados por el Gobierno de la Nación?”

A pesar de la poca claridad -cabría incluso hablar de “tendenciosidad”- de la pregunta,

resultaba evidente que se pedía al cuerpo electoral español un pronunciamiento sobre una
decisión de índole político -permanecer, o no, en la Alianza Atlántica en los términos
acordados por el Gobierno de la Nación- y que el resultado del llamado “referéndum” no
era jurídicamente vinculante; es decir, no obligaba -al margen de las obvias consecuencias
e implicaciones de otra índole- al Gobierno a iniciar los trámites para abandonar esa
organización militar. En suma, hablaríamos de plebiscito para referirnos a una consulta
sobre cuestiones políticos y cuyo resultado no es jurídicamente vinculante.
Por su parte, el referéndum sería una consulta sobre la aprobación, modificación o
derogación de una norma -desde la Constitución a una ordenanza municipal-, cuyo
resultado es siempre vinculante en términos jurídicos.
Se pueden encontrar ejemplos de estas figuras en la Constitución de Weimar, paradigma
de las Normas Fundamentales del primer tercio del siglo XX y que, junto con la
Constitución austríaca de 1920, influyó en el proceso de elaboración de la Constitución
española de 1931, si bien el resultado final en lo que al referéndum se refiere fue mucho
más pobre en la norma española que en la alemana, cuya apertura a las instituciones de
democracia directa no es ajena, antes al contrario, a la poderosa influencia de Max Weber.
Así, la Constitución de Weimar incorporó, en primer lugar, la figura del plebiscito
para que el cuerpo electoral se pronunciara sobre una modificación territorial interna a

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propuesta de un tercio de los habitantes del territorio que aspirase a la autonomía (artículo
18)52.
En segundo lugar, se contempló el sometimiento a referéndum, antes de su promulgación,
de las leyes votadas por el Reichstag si el Presidente del Imperio, en el plazo de un mes,
así lo acordaba (artículo 73.1).
En tercer lugar, también estaba previsto que en casos de suspensión de la publicación de
una ley a instancia de una tercera parte, por lo menos, de los miembros del Reichstag, se
convocaría un referéndum si así lo solicitaba una vigésima parte de los electores (artículo
73.2).
En cuarto lugar, cabía que el Presidente convocara una consulta sobre la aprobación de
una ley cuando no se pudieran solventar las diferencias entre el Reichstag y el Reichsrat
(artículo 74)

52. La división del Imperio en Países debe servir para respetar cuanto sea posible la voluntad de
las poblaciones respectivas y favorecer el más alto grado de. desarrollo económico y social de las
mismas. Toda modificación del territorio de un País, así como la formación de nuevos
Países dentro del Imperio, se hará mediante una ley de Imperio, de carácter constitucional.
Si los Países directamente interesados dan su consentimiento bastará simplemente una
ley ordinaria.
Por lo demás, bastará sencillamente una ley de Imperio, aun cuando uno de los Países
interesados no dé su consentimiento, cuando la modificación territorial o la nueva formación sea
reclamada por la voluntad de la población y lo exija el interés preponderante del Imperio.
La voluntad de la población se determinará por un plebiscito. El Gobierno del Imperio
ordena el plebiscito cuando lo demanda un tercio al menos de los habitantes del territorio a
separar que tengan derecho a votar en las elecciones del Reichstag.
La decisión sobre la modificación territorial o la nueva formación debe reunir los tres
quintos de los sufragios emitidos, representando al menos la mayoría de los habitantes con
derecho a votar. Aun en el caso en que no se trate más que de separar una parte de un distrito de
gobierno prusiano o un círculo bávaro o en otros Países una división o distrito administrativo
análogos es preciso consultar la voluntad de la población entera de la circunscripción y no sólo de
la parte a separar. Cuando no exista dependencia alguna entre el territorio a separar y el conjunto
de la circunscripción podría declararse suficiente por una ley de Imperio, conocer solamente la
voluntad del territorio a separar.
Cuando se sepa oficialmente el asentimiento de la población de que se trate, el Gobierno
del Imperio presentará al Reichstag el proyecto correspondiente de segregación.
Si por causa de la separación o de la nueva formación resultara una dificultad para la
liquidación del patrimonio indiviso, será resuelta, a petición de una de las partes, por el Tribunal
de Estado del Imperio.
Traducción ofrecida por la Universidad de Valladolid del libro Textos Constitucionales
españoles y extranjeros, Editorial Athenaeum, Zaragoza, 1930.

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Por si fuera poco, esta Constitución también incluía la iniciativa legislativa popular
promovida por, al menos, el diez por ciento de los votantes en el último proceso electoral,
con posibilidad de referéndum si el texto no era aprobado o resultaba modificado el
Reichstag (artículo 73.3). La iniciativa popular también cabía en materia de reforma de
la Constitución (artículo 76).
Se puede decir, pues, que la Constitución de Weimar, y luego la austríaca de 1920,
pretenden, en la línea defendida por Kelsen, facilitar una cierta injerencia directa del
pueblo en la formación de la voluntad del Estado.

3.2. La iniciativa popular.

La iniciativa popular puede servir para impulsar una reforma constitucional o legislativa.
Aunque se trata de una posibilidad rechazada en la mayoría de los Estados, en términos
democráticos no debe llamar la atención que los ciudadanos integrados en el cuerpo
electoral puedan participar en la fase de iniciativa en una cuestión tan relevante para el
sistema jurídico como es la reforma de la norma suprema del mismo. Así, por ejemplo,
en la Constitución de la Confederación Helvética se admite la iniciativa popular para una
reforma total o parcial de la Norma Fundamental:
Artículo 138: “1. 100.000 ciudadanos con derecho de voto pueden
proponer la revisión total de la Constitución en un plazo de 18 meses a contar
desde la publicación oficial de su iniciativa. 2 Esta proposición se someterá al voto
del pueblo”.
Art. 139: “1. 100.000 ciudadanos con derecho de voto pueden solicitar la
revisión parcial de la Constitución en un plazo de 18 meses a contar desde la
publicación oficial de su iniciativa, bajo la forma de un proyecto escrito. 2 Cuando
una iniciativa popular no respete el principio de unidad de forma, el de unidad de
la materia o las disposiciones imperativas de derecho internacional, la Asamblea
Federal la declarará total o parcialmente nula. 3 La iniciativa está sometida al voto
de la población y de los cantones. La Asamblea Federal recomendará su
aceptación o rechazo. En este último caso, podrá plantear un proyecto alternativo”.

Los ejemplos de iniciativa popular para un cambio constitucional se han extendido a otros
países; así, en Letonia pueden promoverlo la décima parte de los electores (artículo 78 de
la Constitución); en Rumania (artículo 150) 500.000 ciudadanos con derecho de voto y

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en Lituana 300.000 electores (artículo 147). En Austria (artículo 41) 200.000 ciudadanos
con derecho a voto o la mitad de los que tengan derecho a voto en cada uno de tres Estados
pueden presentar proposiciones de leyes constitucionales.
Por lo que respecta a la iniciativa legislativa, de lo que se trata en un sistema democrático
es, precisamente, de que las personas destinatarias de las decisiones políticas y normas
jurídicas puedan dialogar con el Legislador, al menos en la forma de petición legislativa
sujeta a reglas sustanciales y formales, y si en algún ámbito deben poder hacerlo, sin que
eso suponga presión ilegítima alguna, es en las materias política, social o
económicamente más sensibles.
Una forma de favorecer el ejercicio de esta iniciativa es exigir el respaldo de un número
“razonable” de personas; en España esa cifra se ha fijado en 500.000. Por contraposición,
en Italia, un país con mucha más población que España, el número mínimo requerido son
50.000 firmas, cantidad prevista también en países mucho menos poblados que España
como Hungría o Lituania. La cifra es inferior en Portugal (35.000) y Eslovenia (5.000).
En un Estado como Polonia, con una población un poco menor que la española, el
respaldo a la iniciativa legislativa popular se reduce a la quinta parte: 100.000 firmas. Y
no deja de llamar la atención que en la regulación de la iniciativa legislativa europea se
haya fijado el número total de firmas en 1.000.000, el doble que en España, pero,
obviamente mucho más fácil de alcanzar si se tiene en cuenta el número potencial de
firmantes, incluso con las exigencias de que provengan al menos de siete de los Estados
miembros de la Unión Europea y cuenten con un número mínimo de firmantes en cada
uno de ellos.

3.3. La participación ciudadana en los debates legislativos.

La intervención de ciudadanos y colectivos sociales en la elaboración de las leyes mejora

la información que reciben las Cámaras, intensifica la transparencia y publicidad de la
actividad legislativa y potencia la legitimidad de las leyes y su eficacia. Y dicha
intervención tiene una forma adecuada de expresión a través de las audiencias públicas,
muy consolidadas en el Congreso de los Estados Unidos, a través de los conocidos

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hearings, que incluyen tanto las comparecencias previas de las personas que aspiran a
ocupar determinados cargos institucionales, como las audiencias en las comisiones de
investigación y en el procedimiento legislativo (legislative hearings), que también se
producen en comisión.
Estas prácticas son más recientes en Europa, si bien en Alemania ya se contemplaron en
1951 y, por ejemplo, en Portugal es la propia Constitución la que las convierte en
obligatorias en determinadas materias y respecto a ciertas comparecencias. En Alemania
se prevén tanto en el ámbito federal como en los Länder, se rigen por los principios de
pluralismo político y publicidad –con frecuencia se transmiten vía televisiva y se pueden
consultar a través de Internet- y el Tribunal Constitucional ha reconocido la legitimidad
de las pretensiones de las organizaciones sociales de influir en la formación de la voluntad
estatal (BVerfGE 5/1985) y su consolidación ha venido de la relevancia que han tenido
en determinadas reformas legales, como la del derecho penal en 1966.
Es importante recordar que en el Bundestag las audiencias se celebrarán si lo solicita la
cuarta parte de los integrantes de la Comisión correspondiente, lo que sirve tanto a la
aportación ciudadana a la deliberación parlamentaria como a la propia garantía del
pluralismo que supone ese instrumento en manos de la minoría.
Como ya se ha anticipado, en Portugal se prevé en la propia Constitución la participación
de ciertas organizaciones en el procedimiento legislativo cuando la norma que se tramite
les afecte; así, el artículo 54.5 dispone que constituye un derecho de las comisiones de
trabajadores: d) “participar en la elaboración de la legislación laboral”, y el artículo 56.2
a) atribuye ese mismo derecho a los sindicatos. El Tribunal Constitucional declaró que la
omisión de dicha participación convierte a la ley aprobada en inconstitucional (Acuerdo
31/1984, de 17 de abril). Por su parte, el Reglamento de la Asamblea de la República
contempla que las Comisiones Parlamentarias puedan solicitar la participación en sus
trabajos de cualesquiera ciudadanos (artículo 102.2).
La tradición de las audiencias tiene cierta solera en países como Suecia, que suele celebrar
unas 40 al año, Dinamarca, Holanda, Bélgica e Italia, con más incidencia y regulación,
en el caso italiano, en los parlamentos regionales.

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3.4. La participación ciudadana en el control del Gobierno y el Parlamento.

Si, en muchos países, no está desarrollada de manera adecuada la intervención ciudadana

en las fases de debate y aprobación de las leyes, menos lo está todavía en el ejercicio de
los instrumentos propios del control del Parlamento y del Gobierno. Debe puntualizarse
que aquí estamos entrando en ámbitos que van más allá de lo que hemos entendido por
democracia participativa, pues en algunos de los mecanismos que comentaremos la
decisión final corresponderá a los propios ciudadanos y no a las autoridades o a las
instituciones.
En el mundo jurídico europeo no existe el que podría denominarse instrumento ciudadano
de “control extraordinario”: la revocación del mandato de diputados, senadores o
miembros del Gobierno. Esta ausencia es propia de países con un sistema parlamentario
y con formas de elección de los representantes en las que no tiene tanta relevancia la
personalidad de los candidatos como su integración en formaciones políticas, que son las
que promueven las listas electorales. No obstante, existe la posibilidad de revocación de
los parlamentarios en algunos Estados alemanes. Sí se prevé la revocación en sistemas
presidencialistas como el de Venezuela, Ecuador o Bolivia y en buen número de estados
de los Estados Unidos53.
Otra forma de “control extraordinario” entendido en sentido amplio sería el referéndum
abrogativo o derogatorio, contemplado en algunos ordenamientos constitucionales54. Así,
en Italia se concede al electorado, en un número de 500.000 personas, la posibilidad de
iniciar una consulta abrogativa y, además, se permite a los promotores de un referéndum

53. Véase al respecto Direct Democracy. The International IDEA Handbook, International Institute for
Democracy and Electoral Assistance, 2008, Estocolmo, pp. 109 ss. En general, sobre la democracia directa
en Latinoamérica, Alicia Lissidini, Yanina Welp y Daniel Zovatto (Coordinadores)Democracia directa en
Latinoamérica, International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2008, Estocolmo; ambos
disponibles en la página del IDEA (a 28 de noviembre 2015):
http://www.idea.int/publications/direct_democracy/
54. El más conocido en Europa es el artículo 75 de la Constitución italiana de 1947, que prevé: “se convocará

referéndum popular para decidir la derogación total o parcial de una ley o de un acto con valor de ley,
cuando lo requieran quinientos mil electores o cinco Consejos regionales... La propuesta sometida a
referéndum será aprobada si en la votación ha participado la mayoría de los que tienen derecho a ello y se
alcanza la mayoría de los votos válidamente expresados”.

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participar en la campaña de propaganda previa a la consulta popular (artículo 52 de la

Ley 352/1970, de 25 de mayo)55.
El impulso de la ciudadanía ha permitido que en Italia se celebraran 17 convocatorias en
las que se sometieron a consulta 67 cuestiones derogatorias, algunas sobre asuntos de
tanta relevancia política, social y económica como el divorcio (1974), la financiación de
partidos políticos y la protección del orden público (1978), el aborto, la cadena perpetua
o las medidas antiterroristas (1981), varias cuestiones relativas a las centrales nucleares
(1987), la privatización de la televisión pública, la publicidad televisiva y las elecciones
municipales (1995), diversas cuestiones electorales (1999 y 2000), la investigación con
embriones y la fecundación asistida (2005), las candidaturas electorales (2009) o las
privatizaciones, la energía nuclear y los impedimentos procesales a favor de los miembros
del Gobierno (2011). Si bien la participación ciudadana en estas consultas ha ido
oscilando, en las celebradas en 2011 el índice fue del 57’4%, lo que supuso que acudieran
a las urnas casi 27 millones de italianos56.
Y es que el referéndum derogatorio puede operar como un instrumento de control
ciudadano de la labor legislativa que, como es bien conocido, normalmente es, a su vez,
consecuencia del impulso gubernamental, con lo que su reconocimiento constitucional,
ausente en la Norma Fundamental española, permitiría ejercer, máxime en contextos de
mayorías absolutas, uno de los instrumentos de contrademocracia: el “poder de
vigilancia”, que hunde sus raíces, cuando menos, en la Revolución francesa y que, sin
olvidar sus manifestaciones totalitarias bien descritas por Orwell y Foucault 57, puede

55.La Corte constitucional italiana ha declarado que los firmantes de una solicitud de referéndum abrogativo
son asimilables a un poder del Estado y, por tanto, están legitimados para plantear un conflicto de
competencia de los previstos en el artículo 134 de la Constitución (Ordenanza nº 1 de 8-9 de enero de 1979).
En la Sentencia nº 69/1978, de 22/23 de mayo, la Corte constitucional declara admisible el conflicto de
atribuciones entre poderes del Estado promovido por un grupo de electores en número no inferior a 500.000,
firmantes de una solicitud de referéndum abrogativo.
56. Pueden verse todas las consultas y la respectiva participación en la página del Ministerio del Interior
http://elezionistorico.interno.it/index.php?tpel=F&dtel=12/06/2011 (consultada el 28 de
noviembre de 2017).
57. Véanse sus obras Sécurité, territoire, population, Gallimard-Seuil, París, 2004 y Naissance de la

biopolitique, Gallimard-Seuil, París, 2004.

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aportar no un control antidemocrático del poder sobre la sociedad sino una forma de
vigilancia del poder por parte de la sociedad58. Una entidad poco sospechosa de
animadversión a las instituciones como el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ya anticipó en 1963 que la vigilancia de los particulares interesados en la
protección de sus derechos constituye un instrumento eficaz de control (asunto Van Gend
& Loos, de 5 de febrero de 1963). En suma, el referéndum derogatorio puede servir como
una forma de democracia de contrapeso, como un contrapoder dirigido a mantener las
exigencias de servicio al interés general por parte de las instituciones.

4. La contribución de los movimientos sociales a la dinamización de la democracia.

Los movimientos sociales son, por una parte, resultado del ejercicio de derechos
fundamentales propios de un sistema democrático –libertad de expresión, derecho de
reunión y manifestación, derecho de asociación, derecho de petición,…-, y, además,
pueden contribuir a la mejora de la calidad democrática de los sistemas políticos por su
capacidad para fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, para
aproximar las relaciones entre gobernantes y gobernados, para aportar nuevos puntos de
vista a los debates políticos, dentro y fuera de las instituciones, y para actuar como
instrumentos de “vigilancia”, lo que permite, en la terminología de Pierre Rosanvallon,
aludir a su fuerte componente “contrademocrático”, entendido como un contrapeso o
contrapoder que sirve para mantener las exigencias de servicio al interés general por parte
de las instituciones59.
No se trata de que los movimientos ciudadanos ocupen el papel de los partidos, que son,
obviamente, organizaciones esenciales para la democracia ni, por otra parte, que esos
movimientos tengan que acabar transformándose en un partido político, aunque esta
última posibilidad tampoco resulta extraña: el movimiento feminista ha dado lugar, en
algunos momentos y lugares, al surgimiento de uno o varios partidos feministas pero ni

58 . ROSANVALLON: La contre-démocratie,…, pp. 35 ss.

59 La contra-démocratie. La politique à l`âge de la défiance,…, págs. 21 y sigs.

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siempre ha ocurrido tal cosa ni, cuando eso ha sucedido, ha supuesto la desaparición del
movimiento; otro tanto podría decirse, por ejemplo, del ecologismo y los partidos
verdes;…
Pero sí se trata de que los partidos y las instituciones asuman que han dejado de ser el
único ámbito en el que, en palabras de Ulrich Beck, se decide la transformación del futuro
social60 y que los movimientos sociales son instrumentos válidos para contribuir a la
dinamización de una democracia, que, como hemos visto en apartados anteriores, puede
calificarse de “inactiva” en buena parte de los Estados avanzados de las primeras décadas
del siglo XXI61.
Por eso, promover la participación activa y desinstitucionalizada de los movimientos
sociales puede contribuir a la integración democrática de sectores sociales que se sienten
excluidos del sistema62 y a los que, precisamente, se descalifica como “anti-sistema”. Y
es que, siguiendo con la terminología de Rosanvallon63, los ciudadanos organizados de
esta manera generan una interacción intensa con la esfera política, ejerciendo una
democracia de expresión, mediante la que formulan críticas a las actuaciones de los
poderes públicos y expresan sus reivindicaciones; una democracia de implicación, a
través de conjunto de actuaciones mediante las que estos movimientos se relacionan entre
sí para conseguir un entorno común, y una democracia de intervención, relativa al
conjunto de actuaciones colectivas que pueden desarrollar para conseguir un sistema
político más transparente y participativo, un control efectivo de los principales actores
económicos, un sistema tributario equitativo,…

60 Ob. cit.,…, pág. 370.

61 Véase el análisis de Pierre ROSANVALLON: La legitimidad democrática…., págs. 273 ss.;
ROSANVALLON sitúa esta forma de democracia en el contexto de los movimientos sociales en Estados
Unidos en los años 60 del siglo pasado, que reivindican la visión “tocquevilliana” de un país que descansa
en una extensa red de asociaciones ciudadanas; véanse también los estudios de James MILLER: Democracy
is in the Streets: From Port Huron to the Siege of Chicago, Harvard University Press, 1987; Peter LEVINE:
The New Progressive Era: Toward a Fair and Deliverative Democracy, Rowman & Littlefield, 2000, y,
del propio ROSANVALLON: L’Âge de l’autogestion ou la Politique au poste de commandement, Seuil,
1976.
62 En este sentido, Félix OVEJERO: La libertad inhóspita; modelos humanos y democracia liberal, Paidós,

Barcelona, 2002, pág. 132; Josep María VALLÉS: Ciencia Política. Una introducción, Ariel, Barcelona,
2002, pág. 341.
63 Ob. cit.,…, pág. 26.

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5. Conclusiones.

Primera.- Ya Kelsen, a principios del siglo XX, hablaba de una “cierta fatiga del
parlamentarismo” y de la posibilidad de reformarlo fortaleciendo el elemento
democrático haciendo “partícipe [al pueblo] en la legislación en mayor medida de lo que
es común en el sistema del parlamentarismo donde el pueblo queda limitado al acto de la
elección”.
Segunda.- La democracia participativa se contrapone a la democracia inactiva, donde el
papel del ciudadano se limita a la intervención en el proceso de selección de los
representantes. En las sociedades modernas, con una progresiva concienciación política
de la ciudadanía, es incongruente limitar la intervención política de esos ciudadanos a los
procesos electorales.
Tercera.- La intervención de ciudadanos y colectivos sociales en la elaboración de las
leyes mejora la información que reciben las Cámaras, intensifica la transparencia y
publicidad de la actividad legislativa y potencia la legitimidad de las leyes y su eficacia.
Por este motivo, esta forma de participación está reconocida, sobre todo por la vía de las
comparecencias, en países como Estados Unidos, Alemania, Portugal, Suecia,
Dinamarca, Holanda, Bélgica e Italia. Por el contrario, en España apenas se incluye en
algunos Estatutos de Autonomía y Reglamentos parlamentarios autonómicos. Pero
mientras esta forma de participación ciudadana no presida todas las instancias
representativas, estatales y autonómicas, seguiremos careciendo de una herramienta
adecuada para paliar en alguna medida la indudable fatiga que las aqueja y que incide en
su falta de porosidad ante las demandas ciudadanas.
Cuarta.- Un mecanismo de “control ciudadano” del Parlamento y, en buena medida del
Gobierno en cuanto principal promotor de leyes, es el referéndum abrogativo o
derogatorio, contemplado en otros ordenamientos constitucionales y previsto en el
Anteproyecto de Constitución. Se trata de una forma de democracia de contrapeso, de

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contrapoder ciudadano dirigido a mantener las exigencias de servicio al interés general

por parte de las instituciones.
Quinta- La participación ciudadana es consustancial a la “democracia real” y por eso no
es extraña, en todas o algunas de sus formas, en países tan diferentes como Estados
Unidos, Canadá, Uruguay, Austria, Suiza, Italia o Nueva Zelanda. Creemos que la
capacidad deliberativa y la madurez democrática de los ciudadanos de otros países no es
menor que la de los nacionales de estos países. Por eso, las democracias tienen mucho
que ganar y nada que perder mejorando la implicación de la ciudadanía en la vida política
del país, haciendo posible, en suma, que el pueblo gobernado pueda ser, en mayor medida,
pueblo gobernante.

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