4. INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL.

Los instrumentos de la poltica ambiental, son procedimientos suficientemente acabados para resolver algunos de los
principales problemas ambientales, pero que pueden depurarse y/o mejorarse a partir de un mayor conocimiento
tcnico, legal y administrativo.

Mxico cuenta con un amplio conjunto de instrumentos de poltica ambiental. Cada uno de estos tiene capacidades
propias para afrontar los problemas y perseguir los objetivos ambientales de la sociedad. Su potencial va a depender de
su generalidad o aplicacin individual, del nmero de actores en los procesos que deben ser objeto de regulacin, del
tipo de productos y de actividades involucradas, de la naturaleza biofsica de los sistemas ambientales de que se trate,
de las posibilidades tcnicas reales de aplicacin y fiscalizacin, del costo de administracin y cumplimiento as como de
las condiciones socioeconmicas regionales de cada caso en particular.

Cada instrumento tiene un mbito particular de aplicacin, y diversas condiciones de alcance, eficacia y relacin de
costo/efectividad. No todo instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo de problema o para acceder a
cualquier tipo de objetivos. Su utilizacin en conjunto suele generar mejores efectos y lograr una ms rpida solucin o
minimizacin de la problemtica en cuestin.

En los ltimos aos, muchos gobiernos han anunciado la implantacin de polticas de desarrollo sostenible que incluyen
la proteccin de la calidad del agua y ecosistemas acuticos. Los avances ms importantes, sin embargo, se han
realizado ms en los mbitos declarativos y normativos que en la prctica.

Muchas de las polticas ms recientes se dirigen a la utilizacin de instrumentos econmicos para frenar la
contaminacin. Por ejemplo, el empleo de frases hechas y acuadas en otros pases, como la de "contaminador-
pagador", se pone de moda aun cuando pocos conocen realmente qu significa y qu requisitos se debe cumplir para
aplicar estos principios, empleados en otras latitudes, en la prctica. Lo mismo sucede con otros instrumentos de este
tipo.

Los instrumentos econmicos son, al menos en teora, muy atractivos, resulta complicado para evaluar su efectividad en
condiciones prevalecientes en los pases en vas de desarrollo. El principal desafo para aplicar instrumentos econmicos
con el fin de detener la contaminacin no se encuentra en la base terica que sustenta tales instrumentos si no en la
ausencia de condiciones para su aplicacin.

En Mxico encontramos que la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) en su Titulo
primero Disposiciones Generales, Captulo IV Instrumentos de poltica ambiental, determina cuales sern los
instrumentos que en nuestro pas y a nivel federal se aplican para la minimizacin de los diversos conflictos o
problemticas ambientales que se presentan.

Encontramos entre ellos a:

Legislacin ambiental:

Se trata del conjunto de normas jurdicas de derecho pblico observables en un espacio fsico y geogrfico, y que se les
identifica como Derecho Positivo, pudiendo ser: internacionales, nacionales, regionales o municipales, que van a regir las
relaciones entre pases soberanos, gobernantes y gobernados, cuyas conductas de los destinatarios, sus actuaciones
personales, familiares, sociales o pblicas deben ceirse al contenido normativo que se contempla en tales cuerpos
legales, propios de la materia ambiental, para darle eficacia al equilibrio ecolgico.

En ellas descansa lo que conocemos como derecho ambiental orientador de los seres humanos, con los diversos
recursos naturales existentes en el medio en el que nacen y se desarrollan, las que como consecuencia deben
observarse para la proteccin, preservacin, aprovechamiento y restauracin de los conocidos como renovables y no
renovables, en pro de la propia vida sobre el planeta tierra.
Es una herramienta de poltica ambiental, porque es el hilo conductor en la actuacin de los poderes pblicos y la
colectividad, que regulan la manera de ser de los sectores pblico, social y privado para la proteccin, preservacin,
conservacin, explotacin y restauracin de los recursos naturales biticos y abiticos, con las que se puede combatir
restringir los desequilibrios ecolgicos; y le sirven a la sociedad, para educar, oriental, conducir y castigar todo atentado
al medio ambiente imputable a la especie humana.

En esa virtud, nuestro pas cuenta con una vasta legislacin ambiental para la federacin, distrito federal, entidades
federativas y municipios a la cual deben ajustarse todas las actuaciones de las autoridades en esa materia, comenzando
con los pasos que deben seguirse para la elaboracin de los planes y programas de gobierno; para respetar los principios
de legalidad, audiencia, oficiosidad, la actuacin a peticin de parte; para ejercitar las facultades represivas; para
practicar visitas de inspeccin auditar medidas de seguridad ambiental; para la concertacin y participacin ciudadana;
para instaurar los procedimientos, dictar actos, resoluciones o acuerdos en esa materia; para la verificacin del impacto
ambiental, combatir la contaminacin resultante diversos entidades econmicas; para orquestar el control, tratamiento,
reciclado y aprovechamiento de desechos slidos y lquidos, y para cumplir con otras medidas propias en el cuidado de
los suelos, el aire, agua, recursos minerales, energticos, y otros aspectos del equilibrio ecolgico.

Por su jerarqua, basta citar a la constitucin poltica federal, las constituciones particulares de los estados de la
federacin; las leyes ordinarias nacidas de aqullos, los tratados internacionales como los reglamentos administrativos
de todas las esferas de gobierno, de tal manera que de esos cuerpos legales se debe partir toda poltica ambiental.

Planeacin ambiental:

Se trata del anlisis en la seleccin de alternativas que debe emprender la administracin pblica en sus tres esferas de
competencia, para regular, promover, restringir, prohibir, oriental y general inducir a las acciones de los sectores
pblico, social y privado enfocadas a proteger el medio ambiente y el equilibrio ecolgico.

Para tal efecto se debe tener muy presente lo que dice el artculo 26 de la Constitucin Poltica Federal, al ordenar que:
"el estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo,
permanencia y equidad al crecimiento de la economa para la independencia y la democratizacin poltica, social y
cultural de la nacin.

"Los fines del proyecto nacional contenidos en sta constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La
planeacin ser democrtica. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y
demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y a los programas de desarrollo.

"Habr un plan nacional de desarrollo que se sujetarn obligatoriamente los programas de la administracin pblica
federal..."

*La planeacin se dar mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y demandas
de la sociedad para incorporarlos al plan y a los programas de desarrollo.

* Las polticas y acciones en materia de medio ambiente recursos naturales deben sustentarse en nuevos esquemas de
corresponsabilidad y participacin social, para mejorar la informacin a la sociedad y fortalecer las actuales formas de
participacin ciudadana en la poltica pblica.

En esa virtud cabe destacar que los objetivos del plan nacional de desarrollo, del periodo 2007-2012, establece entre sus
prioridades en el punto 4, referente a sustentabilidad ambiental, la importancia del reto que enfrenta Mxico al
considerar que debe incluir al medio ambiente como uno de los elementos de la competitividad y el desarrollo
econmico y social esto en razn de que solo de esta forma podr alcanzar un desarrollo sustentable.

En este mismo plan se establece como una de las metas a lograr, la implementacin de la idea de sustentabilidad como
un eje transversal de las polticas pblicas debido a que se considera que es necesario que el desarrollo de nuevas
actividades econmicas en regiones rurales y semirurales contribuya a que el ambiente se conserve en las mejores
condiciones posibles. Todas las polticas que consideran la sustentabilidad ambiental en el crecimiento de la economa
son centrales en el proceso que favorece el Desarrollo Humano Sustentable.

El Plan Nacional de Desarrollo para el periodo de 2007 a 2012 considera entre sus puntos estratgicos cuestiones como
el agua, la biodiversidad, el ordenamiento ecolgico, la gestin y justicia en materia ambiental, la investigacin cientfica
ambiental con compromiso social, as como la educacin y cultura ambiental entre los ms importantes.

Ordenamiento ecolgico:

El territorio es el escenario donde se expresan especialmente los procesos y acciones de la poltica del desarrollo la
dinmica social. Desde el nivel local hasta el nacional, demarca la soberana de un pueblo sobre su espacio, integra
territorios diversos que se distinguen de otras reas geogrficas por la homogeneidad de sus atributos.

En el ordenamiento ecolgico, el territorio es el protagonista; en l interactan los procesos naturales y sociales que
definen al ambiente, se acumulan las transformaciones de sus elementos y se contiene la entropa y la capacidad del
sistema de resistir las perturbaciones, por su dinmica propia, o por las externalidades que le permean.

La propiedad del territorio en Mxico:

Jurdicamente, la expresin territorial queda establecida a travs de la propiedad, si bien histricamente en Mxico se
puede definir como pblica, social y privada, en el estricto derecho slo existen dos tipos de propiedad: la pblica, que
genricamente corresponde a la nacin; y la privada, que est asociada a la apropiacin que por derecho pertenece a los
particulares, sean individuales o colectivos (comunales o ejidales).

La propiedad privada se basa en el derecho de un individuo de impedir a otro el disfrute de los beneficios de un objeto.
Por ello, como bien sostiene el maestro Antonio Azuela, es probablemente la institucin ms importante en la
proteccin jurdica de los intereses econmicos de los individuos frente a otros individuos, grupos sociales o del poder
del Estado.

Sin embargo, la propiedad no puede ser entendida al margen del poder del estado, ya que bajo el concepto de inters
pblico, el estado puede imprimir un carcter subordinado a la propiedad individual, en virtud de sus facultades
regulatorias para restringir los derechos del aprovechamiento de la tierra.

La funcin social de territorio est por encima de la propiedad y se caracteriza por incorporar el anlisis social, acotado
en tiempo y espacio, sobre el uso del territorio o "el derecho de un conjunto de individuos a no ser excluidos del uso o
los beneficios de un objeto"

La funcin social es algo que se encomienda al poder pblico y no a los propietarios privados. Es el gobierno quien
expropia para dar a la riqueza un uso determinado y quien vigila que los particulares no ejerzan su propiedad ms all de
las limitaciones que establece la ley.

En Mxico existe una enorme variedad de rganos del estado que participan en el aprovechamiento regulacin del
territorio, todos ellos bajo resguardo del "inters pblico". Este alto grado de "sectorizacin" que ha desarrollado la
legislacin administrativa, a travs de una serie de lineamientos que se refieren al uso de los recursos naturales
promovidos por distintos sectores econmicos.

El desarrollo sustentable integra al medio ambiente y el desarrollo en el mismo plano jerrquico, como parte de una
sola realidad. Para abordar este enfoque, es necesario garantizar que el uso de los recursos naturales renovables no
rebase su umbral de renovabilidad, ni la capacidad de carga de los sistemas y que se promueva la bsqueda de
sustitutos a los recursos naturales no renovables en previsin de su agotamiento.

La sustentabilidad entonces, depender del equilibrio entre la disponibilidad de los recursos naturales y las
tendencias de deterioro ocasionados por su aprovechamiento, lo cual implica la adopcin de acciones que involucran la
participacin de la poblacin, el desarrollo de tecnologa y la modificacin de los patrones de consumo en la sociedad,
bajo criterios de equidad y justicia.

El ordenamiento surge ante la necesidad de manejar sustentable mente los recursos naturales. En el sentido estricto, el
ordenamiento es un proceso de planeacin dirigible a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos
naturales en el territorio nacional y la zona sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin, para preservar y
restaurar el equilibrio ecolgico y proteger el ambiente.

En acatamiento las prescripciones de la LGEEPA (Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente), para
llevar a cabo el ordenamiento ecolgico territorial, se debern considerar los siguientes criterios:

*Conocer con veracidad la naturaleza y caractersticas de los ecosistemas existentes en el territorio del pas y en las
zonas sobre las que la nacin ejerce soberana y jurisdiccin;
*La vocacin de cada zona o regin, en funcin de sus recursos naturales, la distribucin de la poblacin y las actitudes
econmicas predominantes;
*Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efectos de los asentamientos humanos, de las actividades
econmicas o de otras actividades humanas o fenmenos naturales;
*El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales,
*El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vas de comunicacin y dems obras y actividades.

El ordenamiento ecolgico del territorio nacional, debe llevarse a cabo a travs de los programas respectivos, que son: el
general de todo el pas, los regionales, locales y marinos.

Ordenamiento ecolgico general del territorio:

*Formulado por: Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales. (Considerando el Sistema Nacional de
Planeacin)
*Objetivo:
Determinar la regionalizacin ecolgica del pas y de las zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin,
a partir del diagnstico de las caractersticas, disponibilidad y demandas de los recursos naturales.
Determinar las actividades productivas que de ellas se desarrollen, ubicacin y situacin de los asentamientos
humanos,
Determinar los lineamientos y estrategias ecolgicas para la preservacin, proteccin, restauracin y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, as como para la localizacin de actividades productivas y de
los asentamientos humanos.
Implicar la participacin de grupos y organizaciones sociales, empresariales, instituciones acadmicas, de investigacin
y dems grupos interesados.

Ordenamiento ecolgico regional:

*Formulados por los gobiernos de las entidades federativas, tcnicamente apoyados por SEMARNAT.
*Objetivo:
Descripcin del rea o regin, atributos fsicos, biticos y socioeconmicos,
Diagnstico de sus condiciones ambientales y de las tecnologas utilizadas por los habitantes del rea;
Determinar criterios de regulacin ecolgica para la preservacin, proteccin y restauracin as como
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localizan en la regin,
Realizacin de actividades productivas y reubicacin de asentamientos humanos, precisando su sustitucin, evaluacin,
seguimiento o modificacin.
 Ordenamiento ecolgico local:

* Formulados y expedidos por las autoridades municipales, y del distrito federal.

*Objetivo:
Determinar las distintas reas ecolgicas que se localizan en la zona o regin de que se trate, descripcin de sus
atributos fsicos, biticos y socioeconmicos,
Diagnstico de condiciones ambientales, y de las herramientas utilizadas por los habitantes del rea respectiva;
Regular fuera de los centros de poblacin, los usos del suelo con el propsito de proteger el ambiente y preservar,
restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales, fundamentalmente en la realizacin de
actividades productivas y la localizacin de asentamientos humanos;
Establecer criterios de regulacin ecolgica para la proteccin, preservacin, restauracin y aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de poblacin, para que sean considerados dentro de los
planes de desarrollo urbano.

Los programas de ordenamiento ecolgico, llevan objetivos similares para las tres esferas de competencia poltica y
administrativa que se han citado, pues se trata de tareas concurrentes.

Ordenamientos ecolgicos marinos:

*Formulados: SEMARNAT en coordinacin con SEMAR y las dems dependencias y organismos involucrados.
*Objetivo: establecer de lineamientos y previsiones a que debern sujetarse la preservacin, restauracin, proteccin y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en las superficies de las zonas marinas mexicanos,
incluyendo las zonas federales adyacentes.
Establecer la delimitacin precisa de la regin que corresponda, tomando en cuenta sus caractersticas, disponibilidad y
demanda de los recursos naturales en ellas comprendidas, as como el tipo de actividades productivas que en las mismas
se desarrollen;
Determinar los lineamientos, estrategias y dems previsiones para la preservacin, proteccin, restauracin y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, as como la realizacin de actividades productivas y dems
obras o actividades que puedan afectar los ecosistemas, para tales efectos tambin se debe respaldar en las
disposiciones legales y tratados internacionales que regulen la materia.

Instrumentos Econmicos:

Los instrumentos econmicos son mecanismos normativos y administrativos de carcter fiscal, financiero o de mercado,
mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generan sus actividades econmicas,
de modo que se incentiva la realizacin de actividades que favorezcan el ambiente.

La base de la existencia de los instrumentos econmicos en Mxico se encuentra en el Art. 21 de la LGEEPA, que
establece que tanto la Federacin, como los Estados y el Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias,
disearn, desarrollarn y aplicarn instrumentos econmicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la
poltica ambiental.

Con dichos instrumentos se busca:

* Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen actividades industriales, comerciales y de servicios,
de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de proteccin ambiental y de desarrollo
sustentable;

* Fomentar la incorporacin de informacin confiable y suficiente sobre las consecuencias, beneficios y costos
ambientales al sistema de precios de la economa;

* Otorgar incentivos a quien realice acciones para la proteccin, preservacin o restauracin del equilibrio ecolgico.
Asimismo, debern procurar que quienes daen el ambiente, hagan un uso indebido de recursos naturales o alteren los
ecosistemas, asuman los costos respectivos;
* Promover una mayor equidad social en la distribucin de costos y beneficios asociados a los objetivos de la poltica
ambiental,

* Procurar su utilizacin conjunta con otros instrumentos de poltica ambiental, en especial cuando se trate de observar
umbrales o lmites en la utilizacin de ecosistemas, de tal manera que se garantice su integridad y equilibrio, la salud y el
bienestar de la poblacin.

De acuerdo con nuestra legislacin ambiental, existen DOS tipos:

*Pagar el uso, disfrute y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables; incluyendo el
resarcimiento de los daos causados al medio ambiente como consecuencia del desarrollo urbano y por las actividades
industriales, comerciales, agrcolas, ganaderas, etc. que atentan contra los ecosistemas. Esto es por va de las
contribuciones.

*Estmulos fiscales a las acciones benficas del sector privado, pblico o social, para que contribuyan a preservar,
restablecer o hacer uso racional de los recursos naturales y energticos.

Finalidades:
*Generar un soporte para el desarrollo de tecnologa e investigacin que permita reducir o controlar la contaminacin
del agua, los suelos, el aire.
* Que se de un uso eficiente de los recursos naturales.

Los instrumentos econmicos de carcter FISCAL son los estmulos mediante los cuales se apoya el cumplimiento de
los objetivos de la poltica ambiental.
*pueden darse mediante la exencin o bonificacin parcial o total de las contribuciones relacionadas con esta disciplina.
* Los estmulos fiscales deben otorgarse de acuerdo en lo establecido tanto en la ley de ingresos como en las dems
disposiciones observables en la materia.

Los instrumentos econmicos FINANCIEROS son aquellos crditos, fianzas, seguros, fondos y fideicomisos que tengan
por funcin la preservacin, proteccin, restauracin o aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, adems
del financiamiento de programas, proyectos, estudios e investigacin cientfica y tecnolgica en relacin a estas
actividades.

Los instrumentos econmicos DE MERCADO se refiere a concesiones, autorizaciones, licencias y permisos relativas a
la emisin de contaminantes en el aire, agua o suelo, o bien, que establezcan los limites de aprovechamiento de los
recursos naturales.

Regulacin ambiental de los asentamientos humanos:

Con la finalidad de que la planeacin del desarrollo urbano contribuya al logro de los objetivos ambientales debe:

* Considerar lo establecido por los programas de ordenamiento ecolgico del territorio;

* Considerar la mezcla de usos del suelo, es decir, usos habitacionales y aquellas actividades productivas que no
representen riesgos o daos a la salud de la poblacin y
* Evitar que se afecten reas con alto valor ambiental
* Establecer sistemas de transporte colectivo y otros medios de alta eficiencia energtica y ambiental
* Establecer reas de conservacin ecolgica en torno a los asentamientos humanos;
* Promover la utilizacin de instrumentos econmicos, fiscales y financieros de poltica urbana y ambiental, para inducir
conductas compatibles con la proteccin y restauracin del medio ambiente y con un desarrollo urbano sustentable;
* Incorporar los costos de tratamiento del agua, considerando la afectacin a la calidad del recurso y la cantidad que se
utilice;
* Establecer zonas intermedias de salvaguarda entre los usos habitacionales y comerciales, con aquellos destinados
para actividades altamente riesgosas.
* Prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una relacin suficiente entre la base
de recursos y la poblacin.
* Cuidar de los factores ecolgicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de la vida.

Los municipios en base a lo establecido por la fraccin V del Art. 115 Constitucional sern los encargados de formular,
aprobar y administrar la zonificacin y los planes de desarrollo urbano municipal.

No obstante que contamos con un importante marco jurdico sobre desarrollo urbano y asentamientos humanos, en la
prctica la mayora de los municipios dejan mucho que desear en la formulacin de sus planes de desarrollo urbano; as
como en la autorizacin, control y vigilancia de uso del suelo, regularizacin de la tenencia de la tierra, y en la creacin y
administracin de zonas de reservas ecolgicas y preservacin del medio ambiente, por lo cual, es necesario una mayor
educacin y conocimiento en dicha materia por parte de las propias autoridades y de la poblacin en general.

Educacin e investigacin:

La educacin es un proceso por el cual las sociedades transmiten de una generacin a otra la herencia cultural
indispensable para cumplir con los objetivos de supervivencia y bienestar, y para perseguir los destinos que cada
colectividad formula para si misma.
La educacin ambiental formal opera facilitando al individuo y a la colectividad los medios para interpretar la
interdependencia en el tiempo y en el espacio de fenmenos biofsicos, sociales y econmicos: difunde informacin y
alternativas; desarrolla un sentido de responsabilidad y solidaridad; e induce cambios de valores y conductas. La
educacin ambiental no formal juega un papel extremadamente relevante al favorecer marcos educativos ms verstiles
y diversificados, involucrando directamente a la poblacin en actividades y compromisos, con una doble funcin
concientizar y capacitar. La problemtica ecolgica es de las ms complejas que han enfrentado las sociedades humanas.
Los aspectos cientficos y tcnicos de la lucha contra la contaminacin, la conservacin ecolgica, y la restauracin,
requieren de personal capacitado, tcnica y cientficamente.

reas Naturales Protegidas:

La creacin, financiamiento y administracin de reas naturales es un instrumento crtico para la proteccin, as como
para definir nuevos parmetros e instituciones para un desarrollo regional sustentable.

Verificacin, control y vigilancia:

En gran medida el xito de los instrumentos regulatorios planteados depende de que existan instancias de verificacin
de su cumplimiento. Sin ellas estaramos ante un vaco que hara que su efectividad fuera mnima. Estas actividades
requieren gran cantidad de recursos materiales y particularmente humanos, y encuentran una mayor efectividad
cuando se basan en una amplia participacin social.