00001-2012-AI

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente N. 0001-2012-PI/TC

SENTENCIA DEL PLENO

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Fiscal de la Nacin contra el Gobierno Regional de Cajamarca

Lima, 17 de abril de 2012

Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Fiscal de la Nacin contra la
Ordenanza Regional de Cajamarca N. 036-2011-GR.CAJ-CR, que declara inviable la
ejecucin el Proyecto Minero Conga

Magistrados
ALVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
MESIA RAMIREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ

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EXP. N. 0001-2012-PI/TC
LIMA
FISCAL DE LA NACIN

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 17 das del abril de 2012, el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alvarez Miranda, Urviola Hani, Vergara
Gotelli, Mesa Ramrez, Beaumont Callirgos y Calle Hayen, y pronuncia la siguiente sentencia

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ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Fiscal de la Nacin contra la Ordenanza
Regional de Cajamarca N. 036-2011-GR.CAJ-CR, publicada en el diario oficial El Peruano
el 28 de diciembre de 2011, que declara inviable el Proyecto Minero Conga.
ANTECEDENTES
Argumentos de la demanda
Mediante demanda de inconstitucionalidad el Fiscal de la Nacin cuestiona la Ordenanza
Regional N. 036-2011-GR.CAJ-CR emitida por el Gobierno Regional de Cajamarca. Alega
que con dicha normativa el Gobierno Regional de Cajamarca se extralimit en sus funciones
invadiendo competencias propias del Ejecutivo, cuestionando especficamente: i) la
declaracin del inters pblico regional respecto la proteccin e intangibilidad de las cabeceras
de cuenca en toda la jurisdiccin de la regin Cajamarca; ii) la declaracin de la inviabilidad
del Proyecto Conga; iii) el encargo dado al Presidente del Gobierno Regional de Cajamarca
para que canalice ante el Congreso de la Repblica, los procesos investigatorios sobre el
Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que aprob dicho proyecto; y, iv) que se deje sin efecto
cualquier norma que se oponga tal Ordenanza Regional.
El Fiscal de la Nacin argumenta que en aplicacin del test de competencia el Gobierno
Regional de Cajamarca actu fuera del mbito de sus competencias. As afirma que si bien el
artculo 192 de la Constitucin establece que los Gobierno Regionales promueven el desarrollo
y la economa regional, fomentan de las inversiones, actividades y servicios pblicos que son
de responsabilidad, tal funcin debe efectuarse en armona con las polticas y planes
nacionales locales. Y que si bien el artculo 192, inciso 7) establece que los gobiernos
regionales son competentes para promover y regular actividades en materia de agricultura,
minera y medio ambiente, ello debe realizarse de acuerdo al principio de unidad. En tal
sentido la autonoma regional no puede contravenir la normativa del gobierno nacional.
En tal sentido, la Ley N. 27783, de Bases de la Descentralizacin (LDB) establece en su
artculo 26.1 establece que el diseo de polticas nacionales y sectoriales entre otros, es
competencia exclusiva del Gobierno Nacional. Y de manera similar, la Ley N. 27867, de Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR), artculo 45 a) establece que es competencia
exclusiva del Gobierno Nacional definir, dirigir y gestionar las polticas nacionales y
sectoriales en consideracin a los intereses nacionales y diversidad de las regiones, estando los
Gobiernos Regionales encargados de definir, dirigir y gestionar sus polticas regionales en
concordancia con las polticas nacionales y sectoriales. Refiere, por consiguiente, que las
competencias de los Gobiernos Regionales deben desarrollarse de conformidad con las
polticas y planes nacionales atendiendo al principio de unidad y el de cooperacin y lealtad
Regional, sin contravenir las polticas nacionales y sectoriales elaboradas por el Gobierno
Nacional.
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Aludiendo al Decreto Legislativo N. 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento

Estratgico y del Centro de Planeamiento Estratgico, en sus artculos 3 y 4, concluye que a
fin de contribuir con el desarrollo de nuestro pas los cursos de accin de los Gobiernos
Regionales y Nacional deben estar alineados con un objetivo comn, de lo contrario la visin
de futuro en sociedad sera difusa. De ah que concluya la entidad demandante que los
gobiernos regionales carecen de competencia para normar las polticas regionales y ejercer
funciones generales, en contravencin con las polticas nacionales y sectoriales. Refiere
tambin que la Ley N. 29157, Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE) en su artculo 4 indica
que es competencia exclusiva del Ejecutivo disear y supervisar las polticas nacionales y
sectoriales, las que son adems de obligatorio cumplimiento para los gobiernos regionales.
De otro lado, argumenta el Fiscal de la Nacin que de conformidad con el artculo 52 de la
Ley N. 28611, General del Ambiente (LGA), las competencias ambientales son ejercidas por
los gobiernos regionales entre otras instituciones, de conformidad con las polticas pblicas y
normas ambientales de carcter nacional, las mismas que son funcin exclusiva del Gobierno
Nacional.
De igual forma alude al artculo 25de la Ley N. 29338, de Recursos Hdricos (LRH) que
establece que los Gobiernos Regionales intervienen en la elaboracin de los planes de gestin
de recursos hdricos, siendo la Autoridad Nacional del Agua la encargada de velar por la
proteccin del agua, sus fuentes, ecosistemas y bienes naturales asociados. En virtud de ello,
es esta autoridad la que puede declarar zonas intangibles. El Decreto Supremo N. 001-2010AG, que Aprueba el Reglamento de la LRH, establece de igual forma que la declaracin de
zonas de proteccin del agua es declarada por la Autoridad Nacional del Agua, en
coordinacin con la autoridad ambiental y las autoridades sectoriales correspondientes, con lo
que se podr restringir cualquier actividad que afecte la calidad del agua (artculo 127).
Concluyendo el Fiscal de la Nacin por lo tanto de que los gobiernos regionales no son
competentes para declarar zonas intangibles.
Respecto la inviabilidad declarada por el Gobierno Regional de Cajamarca del proyecto
Conga, advierte el demandante que corresponde al Poder Ejecutivo establecer la poltica
gubernamental del sector minero, por lo tanto determinar la viabilidad de proyectos mineros de
gran envergadura. As lo determina el artculo 6, inicio h) del Decreto Ley N. 25952, Ley
Orgnica del Sector Energa y Minas (LOSEM) que establece como funcin del Ministerio de
Energa y Minas (MEM) otorgar, en nombre del Estado, concesiones y celebrar contratos, de
conformidad con la legislacin de la materia.
Por su parte, el Decreto Supremo N. 016-93-EM, Reglamento del Ttulo Dcimo Quinto del
Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera contempla en su artculo 4, que la
autoridad competente en el sector minero metalrgico es el nico ente gubernamental
encargado de: 1. Fijar las polticas de proteccin del medio ambiente para las actividades
minero-metalrgicas y dictar la normativa correspondiente. 2. Aprobar los Estudios de
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Impacto ambiental y Programas de Adecuacin y Manejo de Ambiental y autorizar la

ejecucin de los mismos para cada una de las unidades econmicas administrativas.
Ms aun, el artculo 1 del Decreto Supremo N. 053-99-EM, que Establece Disposiciones
Destinadas a Uniformizar Procedimientos Administrativos ante la Direccin General de
Asuntos Ambientales, uniformiza procedimientos ante la Direccin General de Asuntos
Ambientales. Por consiguiente, establece que La Autoridad Sectorial competente en Asuntos
Ambientales del Sector Energa y Minas es el Ministerio de Energa y Minas a travs de la
Direccin General de Asuntos Ambientales ().
Argumenta por ltimo que, al declararse la inviabilidad del Proyecto Conga en el fondo se
ha declarado la nulidad de un acto administrativo que aprob el EIA y las autorizaciones
otorgadas a la empresa minera Yanacocha SRL, no siendo el Gobierno Regional de Cajamarca
competente para declarar la nulidad del acto administrativo referido. De acuerdo al artculo
202 de la Ley 27444, del Procedimiento Administrativos General (LPAG) la nulidad de oficio
procede por el mismo funcionario que emiti el acto administrativo o por uno de mayor
jerarqua y solo luego dentro del aos de emisin de tal acto. Una vez transcurrido tal perodo
solo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial.
Sobre el encargo dado al Presidente del Gobierno Regional de Cajamarca para que canalice
ante el Congreso de la Repblica, los procesos investigatorios sobre la aprobacin del referido,
el Fiscal de la Nacin argumenta que segn los artculos 88 y 89 del Reglamento del Congreso
de la Repblica las investigaciones del Congreso se desarrollan a travs de comisiones
respectivas constituidas en virtud de la mociones de orden presentadas por los parlamentarios.
Por lo expuesto el demandante considera que el Gobierno Regional de Cajamarca no ha
respetado el principio de cooperacin y lealtad regional, puesto que ha contravenido el
ordenamiento legal. La Ordenanza resulta contraria as al principio de taxatividad y clausula
residual ya que el Gobierno Regional de Cajamarca se ha atribuido facultades que no les
corresponde. Por ende, la ordenanza regional cuestionada no supera el test de competencia, y
por lo tanto debe ser declarada inconstitucional.
Contestacin de la Demanda
Con fecha 13 de marzo de 2012 el Gobierno Regional de Cajamarca, por medio de su
representante, contesta la demanda argumentando que el Fiscal de la Nacin, de conformidad
con al artculo 159 de la Constitucin, carece de las atribuciones necesarias para interponer la
presente demanda de inconstitucionalidad. Alega que si bien el artculo 203.2 de la
Constitucin legitima al Fiscal de la Nacin a interponer demandas de inconstitucionalidad,
solo podra hacer ello para cuestionar aspectos que afecten al mbito de su competencia.
Permitir lo contrario significara que un rgano constitucional, desarrolle su actividad fuera del
marco autorizado por la Constitucin.

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Sobre el fondo de la cuestin demandada, alega que la Constitucin de 1993, al igual que la de
1979, no desarrolla minuciosamente las competencias de los rganos constitucionales, por lo
que es muy difcil encontrar las atribuciones del gobierno nacional (Poder Ejecutivo) (sic).
Afirma que en los 27 artculos de la Constitucin dedicados al gobierno no se determinan las
atribuciones propias (sic) tan solo se refieren a competencias genricos. De igual manera, al
Congreso solo se le reconoce atribuciones normativas y no vinculadas a la administracin
pblica. Por consiguiente, es casi imposible contrastar un ejercicio de atribuciones de rganos
constitucionales distintos con las atribuciones del Legislativo y el Ejecutivo (sic).
De otro lado, para la demandada, luego de la reforma constitucional introducida por la Ley N.
28607, s se determinaron las competencias de los gobiernos regionales y locales. Estima en tal
sentido que en lo que respecta la minera, compete al gobierno regional otorgar licencias y
autorizaciones respectivas. Alega asimismo que la LOGR reconoce especficas atribuciones en
materia ambiental a los gobiernos regionales, entre las cuales destaca; implementar el sistema
regional de gestin ambiental y controlar y supervisar el cumplimiento de las normas,
contratos, y proyectos y estudios en materia ambiental y sobre el uso racional de los recursos
naturales.
Acerca del artculo 66 de la Constitucin refiere que es requerida su reglamentacin por
cuanto el Estado, si bien es soberano en el aprovechamiento de los recursos naturales, est
conformado por varios niveles de gobierno. Destaca tambin el respeto que merecen las
propiedades de las comunidades indgenas, no pudiendo ser modificados sus derechos
reconocidos por la Constitucin de l920 y 1933. En virtud de lo argumentado solicita que la
demanda sea declarada infundada.
FUNDAMENTOS
1. Cuestiones previas
1. El Gobierno Regional de Cajamarca cuestiona la competencia del Fiscal de la Nacin
para interponer la demanda de inconstitucionalidad. Argumenta que si bien de
conformidad con el artculo 203 inciso 3 de la Constitucin el Fiscal de la Nacin tiene
legitimidad para interponer este tipo de demandas, estas solo podran estar dirigidas a
cuestionar aspectos relativos al mbito de su competencia desarrolladas en el artculo 159
de la Norma Fundamental, lo que no ha ocurrido en este caso, ya que tales competencias
son: promover de oficio o a pedido de parte la accin judicial en defensa de la legalidad y
los intereses pblicos tutelados por el derecho, velar por la independencia de los rganos
jurisdiccionales y la recta administracin de justicia, representar en los procesos penales a
la sociedad, conducir la investigacin del delito, ejercitar la accin penal de oficio o a
peticin de parte, emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la
ley contemple, ejercer iniciativa en la formacin de leyes y dar cuenta al Congreso o al
Presidente sobre los vacos o defectos de la ley.

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2. El artculo 121 del Cdigo Procesal Constitucional establece que contra los decretos
o autos que emita el Tribunal Constitucional procede recurso de reposicin dentro de los
tres das de notificado aquel auto o decreto. La resolucin de fecha 16 de enero de 2012,
notificada al Gobierno Regional de Cajamarca el 1 de febrero de 2012 admiti a trmite la
demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Fiscal de la Nacin. En tal sentido, tal
resolucin pudo ser cuestionada mediante el recurso de reposicin y dentro del plazo de
tres das de notificada la resolucin de admisibilidad. Sin embargo, solo con la
contestacin de la demanda del 13 de marzo de 2012 el Gobierno Regional de Cajamarca
cuestiona la legitimidad del demandante para interponerla demanda de
inconstitucionalidad. Consecuentemente y, habiendo transcurrido el plazo para interponer
el recurso de reposicin, debe tenerse por consentida la admisibilidad de la demanda de
inconstitucionalidad.
3. Al margen de ello, en virtud del rol como Supremo Interprete de la Constitucin, este
Colegiado observa que la Norma Fundamental no dispone de limitacin alguna a la
legitimidad del Fiscal de la Nacin para interponer demandas de inconstitucionalidad. En
tal sentido, argumentos como el presentado por el Gobierno Regional de Cajamarca
respecto a este punto no tiene asidero constitucional.
2. Delimitacin del petitorio
4. El Fiscal de la Nacin solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza
Regional de Cajamarca N. 036-2011-GR.CAJ-CR, publicada en el diario oficial El
Peruano, el 28 de diciembre de 2011, la cual establece:
PRIMERO: DECLARAR de inters Pblico Regional la conservacin, proteccin e
intangibilidad de las cabeceras de cuenca en toda la jurisdiccin de la Regin
Cajamarca, en armona con los planes nacionales y regionales de desarrollo sostenible.
SEGUNDO: DECLARAR inviable la Ejecucin del Proyecto CONGA en las
cabeceras de cuenca donde se ubican las lagunas: El Perol, comprensin del Distrito de
Sorochuco, Azul, Cortada comprensin del Distrito de Huasamn; Mamacocha
comprensin del Distrito de Bambamarca y todas aquellas ubicadas en el mbito de
influencia del Proyecto Conga, en razn a las inconsistencias tcnico legales del
Estudio de Impacto Ambiental aprobado mediante Resolucin Directoral N. 351-2010MEM/AAM, de fecha 27 de octubre de 2010, por contravenir normas constitucionales
y tratados internacionales a los cuales est adscrito el Per, ejecucin que podra
ocasionar daos irreversibles en los ecosistemas frgiles generando a su vez perjuicios
econmicos y sociales de magnitudes incalculable, colisionando directamente con los
derechos fundamentales de las personas que habitan dichas jurisdicciones y en el rea
de influencia directa e indirecta del Proyecto Conga, lo cual, pone en riesgo la
gobernabilidad de la Regin Cajamarca y la Paz social de sus pobladores. Por lo que el
Gobierno de Regional de Cajamarca, al amparo y aplicacin de los Principio de
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Subsidiariedad, Precautorio, Pro homine, y haciendo uso de su autonoma poltica,

econmica y administrativa ante la falta de regulacin y los vacios normativos
advertidos respecto a la proteccin del medio ambiente, est obligado a adoptar
medidas que garanticen el orden pblico, la paz social y el respeto del Estado
Constitucional de Derecho, instando al Gobierno Central el respaldo de esta decisin.
TERCERO: ENCARGAR al Presidente del Gobierno Regional de Cajamarca, realice
las acciones tcnico legales a fin de canalizar ante el Congreso de la Repblica, los
procesos investigatorios sobre las circunstancias en que se aprob el Estudio de
Impacto Ambiental del Proyecto Conga, a ejecutarse en la concesin minero
Conga a fin de deslindar las responsabilidades legales de los funcionarios y
servidores pblicos a cargo de la revisin y aprobacin de dicho expediente.
CUARTO: DEJAR sin efecto cualquier disposicin legal que se oponga a la presente
Ordenanza Regional.
[]
5. El argumento central del demandante es que mediante la cuestionada ordenanza
regional se invaden las competencias del Gobierno Nacional en lo que a la regulacin del
sector minero se refiere. Afirma que el verdadero efecto de la ordenanza es la declaracin
de nulidad del acto administrativo que aprob el EIA, esto es, la Resolucin Directoral N.
351-2010-MEM/AAM, aprobada por el MEM, para lo cual el gobierno regional no tiene
competencia alguna. En efecto, basndose en la normativa referida en los antecedentes, el
Fiscal de la Nacin alega que es el Gobierno Nacionales el encargado de determinar la
poltica nacional relativa a la explotacin minera y de la poltica ambiental. En tal sentido,
el Gobierno Regional de Cajamarca no tendra competencia alguna para declarar inviable
la ejecucin del proyecto Conga.
6. De otro lado, el Gobierno Regional de Cajamarca afirma que mientras que la
Constitucin no determina una competencia precisa sobre los sectores en los cuales el
gobierno nacional es competente, el artculo 192 de la Constitucin s lo establece para el
caso de los gobiernos regionales. Por ello alega que los gobiernos regionales son
competentes para regular la normativa relativa al mbito de minera y proteccin del
ambiente, entre otros aspectos. Por consiguiente, el representante del Gobierno Regional
de Cajamarca afirma que es la regin la competente para regular tales mbitos.
3. Conflicto de competencias y legitimidad de actos administrativos
7. En los considerandos de la Ordenanza Regional bajo examen se pueden distinguir dos
tipos de argumentos: Aquellos dirigidos a sustentar la conservacin e intangibilidad de la
proteccin de cabeceras de cuencas, como de inters pblico regional, y aquellos dirigidos
a sustentar la inviabilidad de la ejecucin del proyecto Conga al cuestionar el EIA de tal
proyecto minero, aprobado por la Direccin General de Asuntos Ambientales (DGAAM)
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del MEM.
8. Este proceso de inconstitucionalidad es en esencia un conflicto de competencias,
siendo tramitado segn lo ordena el artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional,
debido a que la Ordenanza Regional tiene rango legal (art. 200, inciso 4, de la
Constitucin). El proceso de inconstitucionalidad, como se sabe, es un proceso
fundamentalmente objetivo en el que se efecta un juicio de compatibilidad abstracta
entre dos fuentes de distinta jerarqua (norma constitucional y norma infra-constitucional
de rango legal). De ah que en este tipo de casos se persiga primordialmente la defensa de
la Constitucin antes que un inters subjetivo (STC 0020-2005-PI/TC y acumulados, fund.
16). Se desea expresar con esto que en el caso en particular, este Tribunal no analizar la
legalidad o constitucionalidad de actos administrativos como el EIA referido, por no ser
competente para ello en el presente proceso, remitindose exclusivamente a determinar las
competencias establecidas por la Constitucin.
4. Delimitacin de los mbitos competenciales en conflicto
9. La ordenanza regional bajo anlisis declara intangible las cabeceras de cuenca de
toda la Regin de Cajamarca y declara inviable la ejecucin del proyecto minero Conga.
Los efectos normativos de tal Ordenanza se despliegan dentro del mbito regulatorio de
las actividades mineras, en relacin con el impacto ambiental que estas pueden tener en
determinada rea (cabecera de cuenca). Por lo tanto, debe tomarse en consideracin cmo
la Constitucin ha repartido las competencias normativas entre los gobiernos regionales y
el Gobierno Nacional en el mbito del sector minero, considerando como un elemento
relevante en tal reparticin, la proteccin de los recursos hdricos, especficamente las
cabeceras de cuenca.
10. Debe atenderse tambin que la propia naturaleza de la actividad minera tiene una
incidencia directa en el ambiente debido al propio proceso extractivo del mineral, as
como su posterior procesamiento. Es debido a ello que la aprobacin de un proyecto
minero cuenta con un procedimiento para evaluar el impacto ambiental de tal actividad.
En el presente caso, el Gobierno Regional de Cajamarca alega que son competentes para
regular aspectos relativos a la proteccin del ambiente, inclusive, en el contexto de un
proyecto minero. Por ello, en lneas generales, la naturaleza del conflicto competencial
gira, principalmente, en torno al mbito regulatorio del sector minera en su relacin con
la proteccin del ambiente, especficamente sobre la proteccin de la cabecera de cuencas.
5. Determinacin de competencias: test de competencia
11. El principio de competencia, tributario del principio de jerarqua (STC 0020-2005-PI/
TC, fund. 19 y 20), es la herramienta que guiar la metodolgica con la que este Tribunal
resolver la presente causa, debido a que, como ya se advirti, se est ante lo que en
esencia es un conflicto de competencias. Por ello, este Colegiado tendr que observar
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cmo la Constitucin y las normas interpuestas han repartido las competencias entre los
gobiernos regionales y el Gobierno Nacional a fin de determinar las competencias
respectivas en materia de minera y proteccin de cabeceras de cuencas.
12. Como ya ha sido establecido en la jurisprudencia de este Tribunal, si bien el Estado
Peruano es unitario (art. 43 de la Constitucin), ello no implica la negacin de
competencias normativas autnomas de los gobiernos regionales. En efecto, ha sido
ampliamente explicitado en la STC 0020-2005-PI/TC que el Estado peruano es unitario y
descentralizado. Y conforme lo expresa el artculo 191 de la Constitucin, los gobiernos
regionales tienen autonoma poltica, econmica y administrativa. No obstante, de acuerdo
al artculo 192, tal autonoma debe ser ejercida en armona con las polticas y planes
nacionales y locales de desarrollo.
13. Para determinar ello se deben tomar en consideracin las normas que establecen las
competencias de los gobiernos regionales, y en general, organizan y desarrollan el proceso
de descentralizacin. As, la LBD y la LOGR son las normas interpuestas que delimitan
formal y materialmente la autonoma de los gobiernos regionales. Asimismo, en
determinados casos tambin deben considerarse otras normas como la Ley N. 28273, Ley
del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales (LSAGRL) y, ya
dentro del mbito de la ejecucin de tal normativa, es de tenerse en cuenta los planes
anuales de transferencia de competencias sectoriales, tales como los emitidos mediante el
Decreto Supremo N. 052-2005-PCM o el Decreto Supremo N. 036-2007-PCM.
14. Las referidas normas interpuestas desarrollan las competencias exclusivas y
compartidas de los gobiernos regionales. En efecto, el artculo 13 de la LBD explica: a)
Competencias exclusivas son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y
excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin y la ley; y,
b) Competencias compartidas son aquellas en las que intervienen dos o ms niveles de
gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. Por su parte, para
determinar los lmites concretos de las competencias de los gobiernos regionales y el
Gobierno Nacional, como ya lo hizo en otras ocasiones (SSTC 0020-2005-PI/TC
acumulados, 0024-2006-PI/TC, 006-2010-PI/TC y 008-2010-PI/TC), este Tribunal
apelar al test de competencia.
15. Este test est estructurado segn determinados principios constitucionales. En tal
sentido, se debe analizar en primer lugar el principio de unidad, compuesto por el
principio de cooperacin y lealtad regional, as como por el principio de taxatividad y
clusula de residualidad y el principio de control y tutela. Por su parte, el siguiente
principio que estructura el referido test es el principio de competencia, conformado por
el principio de competencias y el bloque de constitucionalidad. La misma manera,
otros principios deben ser tomados en consideracin como, el principio de efecto til y
poderes implcitos y el principio de progresividad en la asignacin de competencias y
transferencia de recursos. Estos principios ha sido desarrollados en permanente
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jurisprudencia de este Tribunal, por lo que nos remitimos a lo ya desarrollado las STC
0020-2005-PI/TC (fund. 34-79) y otras (0024-2006-PI/TC, 006-2010-PI/TC y 008-2010PI/TC).
16. En suma, se debe contrastar la normativa cuestionada a la luz del principio unitario,
procediendo posteriormente al anlisis del principio de competencia, propiamente dicho,
en donde se revisa la lista de materias repartidas previstas en la Constitucin y en el
bloque de constitucionalidad. De igual modo, deben observarse las funciones generales
conferidas a cada uno de los rganos constitucionales (STC 020-2005-PI/TC, fund. 33).
6. Las SSTC 008-2010-PI/TC (Municipalidad Provincial Vctor Fajardo) y 009-2010-PI/
TC (Gobierno Regional del Cusco)
17. Es relevante para resolver este caso tener presente lo expresado por este Tribunal en
las STC 008-2011-PI/TC (Municipalidad Provincial de Vctor Fajardo) y 009-2011-PI/
TC (Gobierno Regional del Cusco). En el primero de los casos se discuti si es que la
Municipalidad Provincial de Vctor Fajardo poda prohibir el otorgamiento de licencias
para la exploracin y explotacin minera en su jurisdiccin territorial. En tal caso, la
Municipalidad Provincial Vctor Fajardo, argumentaba, en trminos generales, que tal
decisin se tomaba en virtud a la proteccin del recurso hdrico del rea de su
competencia. En el segundo de los casos, fue el Gobierno Regional del Cusco el que
declar su jurisdiccin territorial, como rea de no admisin de denuncios mineros. En
este caso, el gobierno regional alegaba que tal decisin se daba en virtud a su
trascendencia histrica de la regin, que estaba dedicada exclusivamente a la actividad
turstica y agropecuaria.
18. En ambos casos el Tribunal determin la inconstitucionalidad de tales las normas. En
virtud del anlisis de competencias establecido por la Constitucin y las normas
interpuestas, se determin que tales mbitos eran competencia del Gobierno Nacional. En
lneas generales, el argumento que sustentaba ambas decisiones del Tribunal era que el
Gobierno Nacional era el competente para regular la actividad de la gran y mediana
minera, por consiguiente, prohibir el otorgamiento de concesiones mineras o declarar la
no admisin de denuncios mineros en cierta jurisdiccin, contraviene las competencias del
Gobierno Nacional.
7. Competencias normativas en materia de minera
19. Como se pasar a fundamentar a continuacin con mayor detalle, la Constitucin ha
establecido que las regiones son competentes para regular las materias relativas al mbito
de minera. La LBD y la LOGR, por su parte, en su calidad de normas interpuestas,
establecen que estas competencia son compartidas, estando los gobiernos regionales
encargados de regular y fiscalizar la pequea minera y la minera artesanal, mientras que
el Gobierno Nacional estar encargado de la gran y mediana minera. En consecuencia,
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como se sostendr a continuacin, el Gobierno Regional de Cajamarca no tiene

competencias normativas para intervenir en la ejecucin del proyecto de gran minera,
como es el caso del proyecto Conga. En tal sentido, es manifiesto que el Gobierno
Regional de Cajamarca, excedi sus funciones y contravino la reparticin de competencia
establecida por la Constitucin.
20. En efecto, la Constitucin establece en su artculo 192 que los gobiernos regionales
son competentes para [] 5. Promover el desarrollo socioeconmico regional y
ejecutar los planes y programas correspondientes. [] 7. Promover y regular
actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria,
comercio, turismo, energa, minera, vialidad comunicaciones, educacin, salud y medio
ambiente, conforme a ley (nfasis agregado).
21. El artculo 36 c) de la LBD, por su parte, establece que son competencias
compartidas (entre el gobierno regional y nacional) la promocin, gestin y regulacin
de actividades econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los
sectores agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos,
minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente (nfasis agregado). La LOGR,
siguiendo el mismo criterio establece en su artculo 10 las competencias exclusivas y
compartidas especificando, en el inciso 2, literal c), y como una competencia compartida,
la promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en su mbito
y nivel correspondientes a minas y medio ambiente, entre otros.
22. Queda claro hasta ahora que la competencia del mbito de minera es compartida
entre los gobiernos regionales y el Gobierno Nacional. Sin embargo, estos artculos no
presentan una lista especfica de cmo se reparten tales responsabilidades normativas.
Para ello debe observarse lo establecido en el artculo 59 de la LOGR, que
complementando y desarrollando las disposiciones previas, establece que son funciones
especficas de los Gobiernos Regionales, en materia de energa y minas e hidrocarburos:
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, fiscalizar, dirigir, controlar y administrar los
planes y polticas en materia de energa, minas e hidrocarburos de la regin, en
concordancia con las polticas nacionales y los planes sectoriales. [] y f) Otorgar
concesiones para pequea minera y minera artesanal de alcance regional (nfasis
agregado). Se deprende pues que no los gobiernos regionales no cuentan con competencia
expresa en el mbito de la gran y median minera.
23. Como se observa, en materia de minera, el ejercicio de las competencias a cargo de
los gobiernos regionales debe realizarse conforme a las polticas nacionales elaboradas por
el gobierno nacional y de manera compartida. Ello implica la continuacin de un mismo
proyecto de desarrollo por parte de los gobiernos regionales, bajo las premisas generales
decididas por el Gobierno Nacional. As, las concesiones para la pequea minera y la
minera artesanal se encuentran bajo la competencia normativa de los gobiernos
regionales, mientras que la mediana y la gran minera son competencia del Gobierno
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Nacional. En efecto, mediante el Decreto Supremo N. 036-2007-PCM, se aprob el Plan

Anual de Transferencias de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y
Locales, transfirindose, entre otras funciones, la evaluacin y otorgamiento de
Certificado de Operaciones Minera a la pequea y minera y a la minera artesanal. Y
desde la Resolucin Ministerial N. 179-2006-MEM-DM, se observa que el Gobierno
Regional de Cajamarca ya contaba, respecto la pequea minera y la minera artesanal,
con la funcin de fomentar y supervisar su exploracin y explotacin. Dicho de otro
modo, las concesiones para la pequea minera y la minera artesanal deben ser otorgadas
y fiscalizadas por los gobiernos regionales en concordancia con las polticas nacionales.
Por el contrario, las competencias relacionadas a la mediana y gran minera estn
excluidas del mbito normativo de los gobiernos regionales.
24. Por su parte, el Decreto Supremo N. 014-92-EM, Aprueban el Texto nico
Ordenado de la Ley General de Minera (TUO-LGM), establece en su artculo 105 que
son atribuciones del Registro Pblico de Minera: f) Otorgar el ttulo de las concesiones
mineras y [] h) Declarar la caducidad, abandono, caducidad o nulidad de las
concesiones y publicar, en su caso, su libre denunciabilidad. De otro lado, el Decreto Ley
N. 25962, llamada Ley Orgnica del Sector Energa, (LOSE), establece en su artculo
5 que:
Corresponde al Ministerio de Energa y Minas formular, en armona con la poltica general y
los planes del Gobierno, las polticas de alcance nacional en materia de electricidad,
hidrocarburos y minera, supervisando y evaluando su cumplimiento. Y en su artculo 6
establece Son funciones del Ministerio de Energa y Minas: [] h) Otorgar, en nombre del
Estado, concesiones y celebrar contratos, segn corresponda, de conformidad con la legislacin
sobre la materia; [] (nfasis agregado).

25. As, si bien el rgano competente era el denominado Registro Pblico de Minera, a
partir del Decreto Supremo N. 015-2001-EM, Aprueban Reglamento de Organizacin y
Funciones del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero-INAAC (ROFINAAC), las menciones al Registro Pblico efectuadas al TUO-LG, se entendern como
referidas al Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero (INACC). Dicha entidad
es, segn el artculo 17 de la LOSE, una Institucin Pblica Descentralizada del Sector
Energa y Minas dependientes del MEM. A su vez, debe considerarse el Decreto Supremo
N. 008-2007-EM, que aprueba la fusin del INACC con el Instituto Geolgico
Metalrgico (INGEMMET). Y, como lo indica el Decreto Supremo N. 035-2007-EM,
Reglamento de Organizacin y Funciones del INGEMMET, en su artculo 3.14, una de sus
funciones es otorgar los ttulos de concesin minera (STC 0008-2010-PI/TC, fund. 36).
26. En suma, si bien la Constitucin establece que los gobiernos regionales son
competentes para regular materias relativas al mbito de minera, las normas
interpuestas, como la LBD y la LOGR, establecen que las competencias en materia de
minera son compartidas, establecindose especficamente que las concesiones en el caso
de la pequea minera y la minera artesanal recaen sobre los gobiernos regionales. En

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cuanto al Gobierno Nacional, este es competente para el otorgamiento de la concesin de

la gran minera as como de la mediana minera. En tal sentido, el Gobierno Regional de
Cajamarca no tiene competencias normativas para declarar la inviabilidad de la ejecucin
del proyecto de gran minera, como es el caso del proyecto Conga, ya que intervenir en
ello, implica exceder las competencias normativas atribuidas por la Constitucin y las
normas interpuestas que ordenan la reparticin de competencias. Por todo ello, el artculo
segundo de la Ordenanza regional bajo estudio debe ser declara inconstitucional.
8. Minera y proteccin los recursos hdricos
27. En la STC 0048-2004-AI/TC, se determin que el derecho a gozar de un medio
ambiente equilibrado y adecuado (art. 2.18 de la Constitucin), comporta la facultad de
las personas de poder disfrutar de un medio ambiente en el que sus elementos se
desarrollan e interrelacionan de manera natural y armnica; y, en el caso en que el hombre
intervenga, no debe suponer una alteracin sustantiva de la interrelacin que existe entre
los elementos del medio ambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier
entorno, sino nicamente del adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad
(artculo 1 de la Constitucin). De lo contrario, su goce se vera frustrado y el derecho
quedara, as, carente de contenido (fund. 17). De ah que este derecho se concretice en
el derecho a que el medio ambiente se preserve.
28. En lo que se refiere a la proteccin del agua, no es posible enfatizar ms la
importancia del recurso hdrico. Evidentemente, la salud ambiental de una poblacin se
vera en un gravsimo riesgo si es que los sistemas hidrogrficos de la regin que esta
habita son contaminados. Tales sistemas mantienen la vida, son fuente directa del agua
potable, as como fuente para el desarrollo de la industria y la agricultura. Pero no solo la
contaminacin resulta ser una amenaza, sino que ciertos fenmenos naturales, como el
cambio climtico, demandan acciones concretas por parte del Estado y la sociedad a fin de
preserva y explotar de manera sostenible el agua. Por ejemplo, el Decreto Supremo N.
086-2003-PCM, que Aprueba la Estrategia Nacional sobre Cambio Climtico, publicado
en el Diario Oficial El Peruano, el 27 de octubre de 2003, hace referencia a la
desglaciacin andina, producto del calentamiento global, lo que hace peligrar los recursos
hdricos de alta montaa.
29. En tal sentido, la proteccin del agua debe realizarse considerando los slidos
indicadores que demuestran una previsible escases de este recurso en el futuro. El Estado
ha mostrado su preocupacin sobre la materia emitiendo normativa dirigida a proteger y
gestionar eficientemente tal recurso. La LRH sienta las bases de la poltica pblica sobre
la gestin de dichos recursos. La relevancia y valor del agua, como bien lo indica la LRH,
tiene dimensiones socioculturales, econmicas y ambientales (Principio de valoracin del
agua y de gestin ambiental). Su gestin integrada es de necesidad pblica y de inters
nacional teniendo el objetivo de administrar eficiente y de manera sostenible las cuencas
hidrogrficas y acuferos, fomentando una nueva cultura del agua, en procura de
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satisfacer las presentes demandas as como garantizando el acceso de futuras generaciones

(LRH, art. 3).
30. De igual modo, este Tribunal en su rol de defensa de la Constitucin y derechos
fundamentales, ha establecido en la STC 06546-2006-PA/TC la relevancia del derecho al
agua potable. Y en la STC 03343-2007-PA/TC (fund. 12) ha hecho referencia a la
importancia de proteger los servicios ambientales, como el almacenamiento del agua.
9. Proteccin del ambiente, cabeceras de cuencas y competencias de los gobiernos
regionales
31. Las cabeceras de cuenca son ecosistemas frgiles, son zonas en donde se generen los
flujos de agua que riegan las reas menos elevadas, como los valles cosechables. Por esta
razn, es que existen referencias especficas sobre la proteccin de estas zonas. Resulta
loable por tanto toda intencin de protegerlas y procurar, de esta manera, el cuidado,
recoleccin y reserva del agua. Pero para que tal proteccin sea realmente efectiva, no
basta con medidas aisladas y desarticuladas del sistema de gestin del recurso hdrico, ya
que stas pueden servir como una medida meramente temporal pero sin cumplir con
brindar una proteccin orgnica, sostenible y verdaderamente efectiva.
32. La Ordenanza Regional bajo anlisis sostiene estar regulando la proteccin de las
cabeceras de cuenca y con ello un ambiente equilibrado y adecuado. En virtud de tal
argumento, lo que en la prctica ocurre, es la invalidacin del EIA aprobado por la
Direccin de Asuntos Ambientales Mineros (DGAAM), y por lo tanto, se declare inviable
la ejecucin del Proyecto Minero Conga.
33. En efecto, en los considerandos de dicha ordenanza se argumenta que el EIA
aprobado violara abiertamente el artculo III numeral 5, de la LRH que establece el
principio de respeto de los usos del agua por las comunidades campesinas y comunidades
nativas. De igual forma, afirma que se est contraviniendo el artculo 75 que estipula el
Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las cabeceras de cuenca donde
se originan las aguas. Tales cuestionamientos le valen al Gobierno Regional para que
recogiendo la demanda de inviabilidad del proyecto Conga formulada por diversas
organizaciones sociales y autoridades de los sectores ms humildes se autorice al
Presidente Regional para que se solicite a los rganos competentes el inicio de las
investigaciones necesarias sobre la forma en que se aprob el Estudio de Impacto
Ambiental del Proyecto Conga []. Y que se declare de inters pblico Regional la
conservacin, proteccin e intangibilidad de las cabeceras de cuenca en toda la
jurisdiccin de la Regin de Cajamarca e inviable la Ejecucin de Proyecto Conga.
34. En suma, la Ordenanza Regional bajo anlisis plantea proteger a determinado sector
de la poblacin cajamarquina de un proyecto minero cuyo EIA tiene, supuestamente,
serias deficiencias. No obstante esta preocupacin del Gobierno Regional, es de
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preguntarse hasta que punto ello activa competencias normativas para regular la
proteccin de cabecera de cuencas. O si es que en todo caso, tal competencia exista
previamente a la supuesta amenaza originada por el proyecto Conga y detectada por el
Gobierno Regional. Como ya se ha expresado, la determinacin y autorizacin del EIA
para proyectos de mediana y gran minera es competencia del Gobierno Nacional.
35. A mayor abundancia, tal relevancia ha sido, asimismo, reconocida en la LRH, que en
su artculo 75 establece: El Estado reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las
cabeceras de cuenca donde se originan las aguas. La Autoridad Nacional, con opinin del
Ministerio del Ambiente, puede declarar zonas intangibles en las que no se otorga ningn
derecho para uso, disposicin o vertimiento de agua. Con ello no solo reconoce la
importancia especialsima de las cabeceras de cuenca sino que tambin determina de
manera taxativa las entidades involucradas en declarar qu cabeceras de cuencas son
intangibles.
36. Tal como se lee en el artculo 4 de la LRH, la Autoridad Nacional es una referencia a
la Autoridad Nacional del Agua (ANA). Por lo tanto, es el ANA el organismo encargado
de determinar la intangibilidad de una zona de cabecera de cuenca y no el Gobierno
Regional, que no interviene en tal procedimiento. En suma, y atendiendo al principio de
taxatividad desarrollado previamente, as como al principio de subsidiariedad, es de
determinarse que el Gobierno Regional de Cajamarca no es competente para declarar la
intangibilidad de las cabeceras de cuenca en su regin.
10. Competencias normativas en materia ambiental de los Gobiernos Regionales
37. La LOGR, en su artculo 10, inciso 2 d) establece como competencias compartidas la
gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental. De
otro lado, el artculo 53 h) de la LOGR establece como funcin especfica de los
gobiernos regionales en materia ambiental la de controlar y supervisar el cumplimiento de
normas, contratos, proyectos y estudios de impacto ambiental y uso racional de los
recursos naturales en su respectiva jurisdiccin.
38. Por su parte, el artculo 18 de la Ley N. 27446, del Sistema Nacional de Evaluacin
del Impacto Ambiental (LSNEIA), modificado por el Decreto Legislativo N. 1078,
precisa que corresponde a las autoridades regionales y locales, emitir la certificacin
ambiental de los proyectos que dentro del marco del proceso de descentralizacin resulten
de su competencia. Ello es coherente con la competencia otorgada a los Gobiernos
Regionales, encargados de aprobar la certificacin ambiental en los proyectos de su
competencia, como son los proyectos de pequea minera y minera artesanal.
39. En los considerandos de la Ordenanza Regional bajo anlisis se alega que, tomando
en cuenta el principio de subsidiariedad establecido por el artculo 4, literal f) de la LBD,
y en base al principio precautorio y el Informe Tcnico de la Gerencia Regional de
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Recursos Naturales del Gobierno Regional de Cajamarca, ste decidi declarar inviable la
ejecucin del proyecto Conga. Se sustent para ello que se contravena especficamente el
artculo III de la LRH. El Gobierno Regional de Cajamarca refiri tambin que el
Proyecto Conga vulnerara lo dispuesto por el Decreto Supremo N. 020-2008-EM, que
aprueba el Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploracin Minera
(RAAEM), que prohbe que la actividad de exploracin pueda atravesar bofedales o
humedales con caminos de acceso u originar colocacin de materiales residuos o cualquier
otra materia o sustancia sobre ellos.
40. Considerando ello, el Gobierno Regional de Cajamarca concluy que en uso de la
autonoma conferida por la Constitucin a los gobiernos regionales e invocando los
principios de subsidiariedad, el precautorio, as como el de interpretacin pro homine, era
preciso establecer medidas eficaces para la proteccin del medio ambiente en la zona
amenazada gravemente por el Proyecto Conga puesto que no existe reglamentacin
asertiva y directa respecto al rgano competente a la proteccin, conservacin e
intangibilidad de cabeceras de cuenca ecosistemas frgiles, ya que las normas hacen
referencia al Estado en general [] quedando habilitado el Gobierno Regional de
Cajamarca a normar estos supuestos de hecho donde la problemtica ambiental y social
constituyen una unidad indisoluble, procurando salvaguardar as derechos fundamentales
de mayor jerarqua y orden que los derechos de propiedad y explotacin que ostentar el
titular del Proyecto Conga (sic).
41. Al respecto es importante que se tome en consideracin que el RAAEM establece en
su artculo 3 que es el Ministerio de Energa y Minas, a travs de la DGAAM, la entidad
competente para evaluar y aprobar o desaprobar los EIA para el desarrollo de las
actividades de exploracin de las gran minera y la mediana minera.
11. La inversin privada deseada por la Constitucin
42. La Constitucin ha establecido un amplio margen para la inversin privada,
reconociendo la libertad de empresa, comercio e industria (artculo 59 de la Constitucin).
De igual modo la Constitucin garantiza la iniciativa privada (artculo 58 de la
Constitucin) y facilita y vigila la libe competencia (artculo 61 de la Constitucin), entre
otras libertades. La empresa, que es el conjunto de esfuerzo para alcanzar un fin comercial
es reconocida como uno de los elementos indispensables en la creacin de riquezas. Desde
luego, y como bien lo dispone la Constitucin, el ejercicio de estas libertades no debe ser
lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pblica (artculo 59). Es por ello que la
Constitucin protege determinada actividad empresarial, dejando sin proteccin a aquella
que contravenga los lmites impuestos en el artculo 59, y adems, a aquellas que vulneran
los derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin.
43. As, con los ingresos que el Estado percibe por el pago de tributos y en algunos casos,
por naturaleza de canon, es que el Gobierno puede mantener el modelo del Estado Social
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y Democrtico de Derecho. La explotacin de recursos naturales desde luego no est

desregulada y tampoco cuenta con licencias especiales que lo eximan de la compensacin
o indemnizacin de daos cuando estos ocurrieran. Adems de ello, en los casos
dispuestos por la Constitucin debe garantizarse la co-participacin de las riquezas.
44. Tomando ello en consideracin, este Tribunal estima relevante desarrollar el siguiente
planteamiento, a manera de esquema, sobre la inversin privada deseada por la
Constitucin. Esto es, brindar previsibilidad sobre qu tipo de inversin privada, en
materia de extraccin de recursos naturales, es la que se encontrar protegida por la
Constitucin. As, debe considerarse cuatro puntos esenciales que deben ser evaluados al
realizarse un anlisis de este tipo: i) aspectos relativos a la prevencin de conflictos y de
posibles daos que puedan generar determinada inversin en recursos naturales, ii)
fiscalizacin estatal de la actividad privada a fin de determinar si cumple con los
estndares nacionales de proteccin, iii) Reparaciones integrales en caso de afectacin a la
poblacin, y; iv) concretizacin del principio de co-participacin de la riqueza.
45. Respecto el punto i), es de resaltarse el deber de las empresas dedicadas a la
extraccin de recursos naturales de establecer mecanismos a fin de prevenir daos
ambientales y conflictos sociales. Ello es parte de la responsabilidad social de la empresa,
lo que permitira desarrollar su actividad empresarial en armona con la comunidad. En la
STC 03343-2007-PA (Caso Cordillera Escalera), este Tribunal determin que en el
marco del Estado Social y Democrtico de Derecho, de la economa social de mercado y
del desarrollo sostenible, la responsabilidad social constituye una conducta exigible
ineluctablemente a la empresa.
46. De igual modo este Tribunal se afirm en lo expresado en la STC (STC 0048-2004AI/TC) respecto el modelo del Estado Social y Democrtico de Derecho y la Economa
Social de Mercado, expresando:
La Economa Social de Mercado condiciona la participacin de los grupos econmicos en
armona con el bien comn y el respeto del inters general, estableciendo lmites para que la
democracia constitucional no sea un espacio donde se impongan las posiciones de los ms
poderosos econmicamente en detrimento de los bienes jurdicos protegidos
constitucionalmente. En el Estado Social y Democrtico de Derecho el crecimiento econmico
no puede ni debe reirse con el derecho a la plenitud de la vida humana; no puede
superponerse al resguardo de la dignidad de la persona, que constituye la prioridad no slo del
Estado, sino de la sociedad en su conjunto. Lo social se define aqu desde tres dimensiones:
como mecanismo para establecer legtimamente algunas restricciones a la actividad de los
privados; como una clusula que permite optimizar al mximo el principio de solidaridad,
corrigiendo las posibles deformaciones que pueda producir el mercado de modo casi natural,
permitiendo, de este modo, un conjunto de mecanismos que permitan al Estado cumplir con las
polticas sociales que procuren el bienestar de todos los ciudadanos; y, finalmente, como una
frmula de promocin del uso sostenible de los recursos naturales para garantizar un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida (subrayado agregado).

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47. Continuando con lo expuesto en el caso Cordillera Escalera el tribunal dijo que el
carcter social de nuestro rgimen determina que el Estado no pueda permanecer
indiferente ante las actividades econmicas de los particulares, lo que, por cierto, en modo
alguno supone la posibilidad de interferir de manera arbitraria e injustificadamente en el
mbito de libertad reservado a los agentes econmicos. En una economa social de
mercado, tanto los particulares como el Estado asumen deberes especficos; en el primer
caso, el deber de ejercitar las referidas libertades econmicas con responsabilidad social,
mientras que, en el segundo, el deber de ejercer un rol vigilante, garantista y corrector,
ante las deficiencias y fallos del mercado, y la actuacin de los particulares. En la
actualidad, existe consenso en sealar que la actividad empresarial, siendo esencialmente
lucrativa, no se opone a asumir una responsabilidad social. El concepto de responsabilidad
social de la empresa, tiene diversos mbitos de aplicacin, como el interno: relativo al
respeto de los derechos laborales de los trabajadores y al clima laboral, as como al buen
gobierno corporativo; y el externo, que enfatiza ms las relaciones entre la empresa y la
comunidad y su entorno.
48. Y es que desde la emisin de la STC 0048-2004-AI/TC, este Tribunal ya especific,
el vnculo y tensin existente entre la produccin econmica y el derecho a un ambiente
equilibrado adecuado al desarrollo de la vida. Tal actividad debe encausarse dentro de
cierto principio tales como: a) el principio de desarrollo sustentable, b) el principio de
prevencin; principio de restauracin; principio de mejora; principio precautorio; c)
principio de prevencin, d) principio de restauracin, e) principio de mejora, f) principio
precautorio y, g) principio de compensacin (STC 0048-2004-AI/TC, fund. 18). Solo bajo
el respeto de tales principios se puede comprender el desarrollo de la actividad
empresarial minera. De igual modo en la citada sentencia, se dej establecido la especial
responsabilidad que tenan las empresas mineras. Y es que debido a la naturaleza de su
actividad, estas tiene una responsabilidad de primer orden en la implementacin de
polticas pblicas orientadas a la preservacin del medio ambiente, debido a los riesgos
que supone su actuacin en el mbito de la exploracin y la explotacin minera
misma (fund. 34).
49. As, interesa resaltar que la finalidad de lucro de la empresa debe ir acompaada de
una estrategia previsora del impacto ambiental, y as prevenir conflictos sociales. Y es que
la Constitucin no prohbe que la empresa pueda realizar actividad extractiva de recursos
naturales; lo que ordena la Constitucin es que dicha actividad se realice en equilibrio con
el entorno y con el resto del espacio que configura el soporte de vida y de riqueza natural
y cultural. De lo contrario, si la actividad empresarial genera pasivos ambientales o
sociales, se habr cumplido seguramente con la finalidad de lucro; sin embargo, a un costo
que el Estado y la sociedad no estar dispuesta a soportar.
50. Para ello, las empresas deben de internalizar ciertos costos que le permitan prevenir el
origen o escalamiento de conflictos sociales. Ello, recae en principio en la esfera de la
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empresa, la que debido a su experiencia debe tomar en consideracin posibles tensiones

con la poblacin de las reas aledaas. En tal sentido, estas deberan tratar de evitar
medidas aisladas y optar por medidas dirigidas a solucionar y prevenir los verdaderos
problemas o de la comunidad. Lo que no implica imponer soluciones sino, plantear un
primer nivel de consenso con los pobladores de la zona a fin de apreciar sus
preocupaciones.
51. El punto ii) recae en la actividad estatal. Es el Estado, y particularmente la
Administracin la que debe fiscalizar celosamente el cumplimiento de los estndares
nacionales y tambin los estndares internacionales, a fin de evitar extralimitaciones por
parte de las empresas que invierten en el pas. Y es que si bien los agentes econmicos
deben someter su conducta a los principios de la responsabilidad social de la empresa, es
deber del Estado vigilar su cumplimiento as como su maximizacin. De igual forma el
Estado debe disear polticas, que segn el caso, beneficien la principal actividad
econmica de las poblaciones afectadas, como por ejemplo, la actividad agrcola, de
pastoreo, o la pesca.
52. Este es un aspecto neurlgico, ya que no puede negarse que en varios casos, la
ausencia fiscalizadora del Estado ha puesto en evidencia la debilidad institucional del
Estado Peruano. En tal sentido, la Administracin debe elaborar verdaderos planes de
control de la actividad econmica de las empresas dedicadas a la extraccin de minerales.
Y es que de nada sirve tener reglas claras en un contexto en que el problema histrico ha
sido la implementacin de tales medidas. La imposicin de multas as como la utilizacin
de tales montos debera ser ms transparente a fin de que la poblacin pueda fiscalizar tal
actividad estatal.
53. No escapa a este Colegiado que para que el Estado cumpla con sus objetivos
esenciales y promueva el Bien Comn es indispensable la creacin de nuevos proyectos
de desarrollo que en forma eficiente y responsable posibiliten la creacin de riqueza, la
cual, deber ser objeto de una razonable distribucin en coherencia con los principio de la
Economa Social de Mercado, entre los que cabe mencionar el principio de subsidiariedad
solidaridad y de redistribucin de la riqueza. Por tanto, el desarrollo del pas, que es un
imperativo histrico, no puede estar reid, a priori, con el respeto a las distintas
actividades econmicas de los ciudadanos ni con la preservacin del medio ambiente.
54. El punto iii) se dirige atender las situaciones en caso de la ocurrencia de daos contra
terceros. En tal sentido, si la actividad empresarial genera daos estos no solo deben ser
sancionado por la Administracin, sino que deben generar una reparacin directa, justa y
proporcionada, a las personas directamente afectadas. Ello implica no solamente esperar,
en virtud de la autonoma de la persona, a que demandas de indemnizacin sean
interpuestas. Como la realidad lo ha demostrada en varias ocasiones, la desesperacin de
los ciudadanos, de la mano de otras circunstancias tales como bajos ingresos o
desconocimiento de sus derechos, genera en ocasiones, que estos no hagan valer sus
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derechos en forma idnea. En tal sentido, es deber del Estado, brindar la estructura y
presupuesto adecuado para que se brinde la orientacin legal adecuada a fin de que los
ciudadanos puedan ejercer sus derechos. As, poner a disposicin de los ciudadanos no
solo informacin sino asistencia legal gratuita en los casos en donde los bajos ingresos de
los pobladores as lo demande. Por su parte, los rganos jurisdiccionales tienen el deber de
considerar los daos provocados de manera integral a fin de, si es que se determinara
fehacientemente, ordenar el pago indemnizatorio proporcional a los daos sufridos.
55. Por ltimo, el punto iv), que a continuacin se desarrollar est referido al principio
de co-participacin de la riqueza que viene a reforzar un modelo descentralista adoptado
por la Constitucin. La relevancia de este principio a la luz del presente caso, obliga por lo
tanto a desarrollarlo de manera ms pormenorizada, dejando para otros casos, el desarrollo
de los puntos precedentes.
12. Descentralizacin y el principio constitucional de la co-participacin de la riqueza
56. Las aspiraciones de descentralizacin, tan inevitables y necesarias como la propia
expansin de los valores de libertad y tolerancia, tiene por objetivo acercar el Estado a la
poblacin. La consecuencia prctica que con ello se pretende, es un mejoramiento en la
prestacin de servicios estatales, as como la fiscalizacin de las actividades de los
particulares, puesto que la entidad estatal estara ms prxima a las poblaciones y por lo
tanto, ms al tanto de sus necesidades. Los recursos naturales pertenecen a la nacin de
acuerdo a lo estipulado en el artculo 66 la Constitucin. Pero en ningn momento
restringe que estos sean nicamente administrados por el Gobierno Nacional. Son las
normas como la LBD y la LGR las que, concretizando el principio de progresividad de
competencias y transferencias de recursos, disponen las competencias atribuidas a cada
entidad gubernamental sobre distintos mbitos. Como se ha apreciado, en el caso de la
pequea minera y la minera artesanal, por ejemplo, es el Gobierno Regional el que es
competente para otorgar su concesin.
57. Adems de las clusulas constitucionales sobre descentralizacin (artculo 189-199 de
la Constitucin), otras clausulas constitucionales tambin deben ser consideradas
manifestaciones del objetivo descentralizador del constituyente. Es de apreciarse, por
ejemplo, el rango legal otorgado a las ordenanzas regionales y municipales respecto de
cuestiones de su competencia y en su jurisdiccin territorial (art. 200.4). De igual manera,
la Constitucin reconoce legitimacin a los Gobiernos Regionales y Municipales
Provinciales que interpongan demandas de inconstitucionalidad (art. 203).
58. Por su parte, el artculo 77 de la Constitucin establece en su segundo prrafo el
derecho que le asiste a los gobiernos locales y regionales a recibir en calidad de canon,
una porcin de lo recaudado por la explotacin de recursos naturales en beneficio de la
comunidad de la zona. Como ya lo ha establecido este Tribunal en la STC 0042-2004-PI/
TC (fund. 53): el canon, es la participacin de la renta econmica ya recaudada
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dispuesta por el Estado a favor de los gobiernos regionales y locales de las zonas de
explotacin de recursos.
59. Desde luego, tal canon no implica un pago por asumir y soportar el proceso extractivo
de, por ejemplo recursos minerales, y menos aun se trata de una compra de voluntades o
silencios para asumir la carga de la contaminacin ambiental. Mediante el canon se
pretende evitar que los beneficios por la explotacin de los recursos naturales, sean
absorbidos por el Gobierno Nacional, en desmedro de la zona de donde tales dividendos
proceden. Frente a casos de contaminacin proceden otro tipo medidas legales como el
pago indemnizatorio por la provocacin de daos o medidas sancionatorias en contra de
quienes hayan sido responsables de tales hechos.
60. En tal sentido, el canon es una de las manifestaciones del proyecto descentralista,
especficamente en cuanto plasma el principio de co-participacin de la riqueza. Este
principio, establece que las poblaciones desde donde se han extrado determinados
recursos naturales se vean directamente beneficiadas con las rentas de dicha explotacin.
La explotacin de recursos sin co-participacin contraviene no solo el artculo 66 de la
Constitucin sino tambin el principio de solidaridad. Y precisamente en virtud de tal
principio es que, los gobiernos regionales no pueden tampoco negarse que tales beneficios
sean compartidos con otras entidades del Estado. En suma, no todo debe ser absorbido por
el Gobierno Nacional y no todo puede ser absorbido por el Gobierno Regional o
Municipal.
61. La consecuencia esperada de este principio es que tales recursos sean utilizados a fin
de empoderar a las sociedades circundantes al rea de donde se extraen los recursos
naturales. Concretizar esta idea, no obstante, requiere no solo de tales recursos financieros
sino de recursos humanos preparados para poder plantear las polticas de desarrollo
verdaderamente necesarias y tcnicamente idneas. En tal sentido, debera estar
considerado que las entidades que reciben el canon, tengan personal realmente capacitado
para poder administrar la riqueza, privilegindose proyectos de inversin a favor de la
educacin y la salud.
13. Aspectos contextuales del presente caso
62. La coyuntura internacional prevalente ha significado una subida en el precio de los
metales, lo que ha beneficiado las perspectivas de los proyectos mineros en el pas. No
obstante, esta industria, que significa importantes ingresos a las arcas del Estado ha
generado tensiones con ciertos sectores de la poblacin que alegan, en lneas generales,
que tal actividad perjudicara su salud as como sus actividades econmicas por los
pasivos ambientales de la industria de la minera. El debate ha sido planteado por la
opinin pblica como la tensin entre pro-mineros contra anti-mineros. Cada una de estas
posiciones ha buscado desprestigiar a la otra, aduciendo la intolerancia de los sectores que
se oponen a los proyectos mineros, a pesar de los beneficios que las mineras puedan
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brindar segn alegan. De otro lado, se ha argumentado que la gran minera no ha trado los
beneficios prometidos y que por el contrario, deja pasivos ambientales que terminan por
empobrecer a la poblacin. Esta polarizacin del debate est compuesta por varias capas
que atraviesan cuestiones culturales, econmicas y polticas.
63. Determinar cul de estas posiciones del debate es la posicin correcta no es el
deber de este Tribunal. Es deber de este Tribunal, en cambio, supervisar que se garantice
el acceso de todas las partes interesadas al dialogo institucionalizado. De igual forma, este
Tribunal debe garantizar que los acuerdos tomados en tales espacios no vulneren o
contravengan los valores bsicos de la Constitucin. El debate democrtico, debe
precisamente por ello encausarse dentro de las vas institucionales; no es sencillo y
muchas veces puede tener la apariencia de no ser ordenado o inclusive efectivo; pero lo
opuesto, la ausencia de consensos, la imposicin de medidas en virtud de una principio de
autoridad que no haya tomado en cuenta demandas de la sociedad, sin que ello signifique
el sometimiento a populismos cortoplacistas, no soluciona los conflictos sociales, sino que
por el contrario puede agudizarlos, generando situaciones de mayor polarizacin. Una
sistema poltico sin dilogo, sin un amplio y vigoroso debate, y sin consensos, es una
sistema sospechoso de toma de decisiones, y por lo tanto, con serios riesgos de
deslegitimizacin frente a la sociedad.
64. En el Per, la historia ha demostrado cmo importantes sectores de la sociedad han
sido ignorados o invisibilizados [Mendez, Cecilia. Incas Si, Indios No: Apuntes Para el Estudio del
Nacionalismo Criollo en el Per. 2a. ed. -Lima:IEP, 2000. Documento de Trabajo 56, Serie Historia 10].

Bastaba con tildar a ciertos sectores de la poblacin como retrgrados, ignorantes,

incivilizados o salvajes a fin de socavar sus demandas e implantar las polticas elaboradas
sin tomar en cuenta los especficos contextos que rodeaban a estas poblaciones. No existi
preocupacin alguna por incluir su voz, o reconocerlos como interlocutores en los debates
acerca de lo que es el desarrollo y cmo debe alcanzarse. Pero no solo ello, cuando se
generaron daos a consecuencia de tales polticas, el Estado fall en solucionar
efectivamente tales conflictos, que en varias situaciones, han escalado hasta convertirse en
verdaderas demandas sociales.
65. As, y para centrar la problemtica en la extraccin minera, es de citar algunos
ejemplos, tangibles de desastres ambientales a consecuencia de la actividad minera. As
es, pertinente citar el caso de La Oroya, una situacin crtica analizada por este Tribunal
(STC 2002-2006-PC/TC). De igual forma, es de citarse el caso de los Nios de Plomo de
las comunidades de Quiulacocha y Champamarca en Cerro de Pasco, en donde, en 2005,
segn un estudio realizado se concluy que 4 de cada 5 nios en tales comunidades
adoleca de intoxicacin por plomo [Astete, John, Walter Caceres y otros Intoxicacin por Plomo y
otros Problemas de Salud en Poblaciones Aledaas a Relaves Mineros Revista Peruana de Medicina
Experimental y Salud Pblica, 2009, 26(1), pp. 15-19]. Asimismo, el derrame de mercurio ocurrido

en junio de 2000 en las localidades de San Sebastin de Choropampa, Magdalena y San

Juan en la Provincia de Cajamarca [Defensora del Pueblo. Informe Defensorial N. 62. El caso del
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Derrame de mercurio que afecto a las localidades de San Sebastin de Choropampa, Magdalena y San
Juan en la provincia de Cajamarca. Lima: Defensora del Pueblo, 2001] y que gener numerosos

casos de contaminacin en tales poblaciones. Tal hecho adems puso en evidencia la

debilidad institucional del Estado Peruano para lidiar con desastres de este tipo. Segn se
aprecia del Informe Defensorial N. 62, la Direccin General de Minera del MEM no
adopt medidas de prevencin y fiscalizacin sobre las normas de seguridad de la Minera
Yanachocha tampoco se observ, a decir de la Defensora, un adecuado nivel de
coordinacin y colaboracin entre las entidades pblicas competentes tanto para prevenir
los efectos del derrame de mercurio como para entrenar tal emergencia. [Ib. p. 83].
Tambin es pertinente mencionar el colapso parcial de la presa de relaves en el distrito de
Huachocolpa, provincia de Huancavelica y distrito de Licay, provincia de Angres, que
ocasion la contaminacin de los ros Escalera y Opamayo en 2010. A consecuencia de
ello, el Ministerio del Ambiente declar la Emergencia Ambiental en el rea afectada
[Resolucin Ministerial N. 117-2010-MINAM, del 5 de Julio de 2010].
66. Estos dramticos y penosos casos ponen en manifiesto la intensidad de los daos
ocasionados y el entendible temor y suspicacias que los proyectos mineros causan en lo
pobladores de las zonas aledaas a estos proyectos. En consecuencia, la resistencia a tales
proyectos tiene una historia que no puede, de buenas a primeras, ponerse a un lado. La
desconfianza frente a los proyectos mineros no debe ser comprendida como expresin de
intolerancia ni de intransigencia; es tan solo una predisposicin como consecuencia de
determinadas experiencias de una comunidad. Esta situacin se transvasa a cualquier
dialogo que sobre la materia se plantee, por lo que ignorarla o menospreciarla, no
significar la volitizacin del problema.
14. La Ordenanza Regional de Cajamarca N. 036-2011-GR.CAJ-CR
67. La Ordenanza Regional N. 036-2011-GR.CAJ.CR, en su artculo 1 declara de
inters pblico regional la conservacin, proteccin e intangibilidad de las cabeceras de
cuenca en la regin Cajamarca. Como ya se observ en la presente resolucin, el
Gobierno Regional de Cajamarca no es competente para declarar la intangibilidad de las
cabeceras de cuenca. En tal sentido, tal artculo debe ser declarado inconstitucional.
68. De igual forma el artculo segundo de la ordenanza en cuestin, que declara inviable
la ejecucin del proyecto minero Conga, es inconstitucional puesto que el Gobierno
Regional de Cajamarca no tiene competencias para anular o suspender proyectos de gran
minera.
69. Respecto el artculo tercero, este Tribunal entiende que no escapa de las competencias
del Gobierno Regional de Cajamarca el encargo otorgado al Presidente de la Regin para
que canalice ante el Congreso de la Repblica los procesos de investigacin sobre las
circunstancias en que fue aprobado el EIA del proyecto Conga. Tal encargo no
contraviene lo estipulado en los artculos 88 y 89 del Reglamento del Congreso de la
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Repblica. En efecto, en virtud del principio de efecto til y poderes implcitos, el

Gobierno Regional de Cajamarca puede realizar las coordinaciones que estime pertinente
a fin de coordinar polticas regionales con el Congreso de la Repblica o solicitar la
creacin de comisiones. Por consiguiente, habiendo sido declarado inconstitucional el
artculo primero y segundo de la ordenanza, el artculo cuarto, deviene igualmente en
inconstitucional porque una ordenanza regional no puede desconocer las competencias
normativas asignadas por la Constitucin y la Ley.
70. Por ltimo, queda claro que a juicio de este Tribunal, los funcionarios del Estado,
cualquiera sea su jerarqua (artculo 39 de la Constitucin), deben ejercer sus
competencias y atribuciones de manera proporcionada al principio de lealtad
constitucional [Lucas Verd, Pablo. El sentimiento constitucional, 1985], que consiste en la
obligacin de respetar el orden pblico constitucional realizando un ejercicio responsable
de las funciones atribuidas por la Constitucin y la Ley, as como a la jurisprudencia
constitucional vinculante.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad; en consecuencia, inconstitucional la
Ordenanza Regional de Cajamarca N. 036-2011-GR.CAJ-CR
Publquese y notifquese.

SS.
ALVAREZ MIRANDA
URVIOLA HANI
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
MESIA RAMIREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ

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