Ampliacin y Mejoramiento de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado del Macro Proyecto Pachactec

Distrito de Ventanilla

PLAN DE CONTINGENCIA PARA

LA EJECUCIN DE LAS OBRAS
GENERALES Y SECUNDARIAS

Consorcio Macro Proyecto Ingenieros

Equipo social

FEBRERO 2009

Consorcio Macro Proyecto Ingenieros

Ampliacin y Mejoramiento de los Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado del Macro Proyecto Pachactec
Distrito de Ventanilla

Plan de contingencia para la ejecucin de las obras generales y

secundarias

I)

GENERALIDADES
En el rea comprendida por el Esquema Pachactec, por su geografa amplia y
su denso tejido social, es bastante probable la emergencia de conflictos
sociales, aunque de diversa ndole y magnitud. En este caso, el Plan de
Contingencias se refiere a los efectos posibles que puede generar la provisin
de agua y saneamiento.
El hecho de la existencia de tres estamentos (pobladores formalizados,
Proyecto Especial y Proyecto Piloto), que responde a diversos modos de
acceso al suelo urbano (invasin, reubicacin publica, adjudicacin por el
Estado), planificados o no, da cuenta de grupos con intereses divergentes, que
pueden tornarse en situaciones conflictivas de no adoptarse las medidas
preventivas adecuadas.
Entre las probables situaciones conflictivas a generarse se tiene unas referidas
directamente al servicio de agua, especialmente por el tipo de servicio a
adoptarse (convencional o nueva tecnologa), y otras por la apropiacin y usos
del suelo que, indirectamente, podran incidir en el desarrollo de la ejecucin de
las obras de agua y saneamiento.
Una situacin altamente favorable para el Plan de Contingencias es reconocer
que en Pachactec la existencia de niveles centralizados de representacin, en
este caso constituido por el Comit Central, lo cual facilita la interlocucin
entre el proyecto de intervencin y la poblacin.

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II)

LOS ESCENARIOS
De acuerdo a los trminos de referencia, el Plan de Contingencias distingue
tres tipos de escenarios: optimista, pesimista y posible.
Escenario optimista
En este escenario, la instalacin del servicio de agua es recibida con amplia
aceptacin por parte de la poblacin, debido a que necesita el servicio y hace
muchos aos que los viene demandando. Los miembros de los diversos
estamentos comprenden la necesidad de unidad frente a la instalacin del
agua, y anteponiendo otro tipo de divergencia, no generan conflictos graves
entre ellos y con relacin a la ejecucin de la obra.
Escenario pesimista
En este escenario, surgen conflictos por parte del grupo de la poblacin que no
alcanzara a ser beneficiado por un sistema convencional de agua potable. Sin
embargo, dado que se tratara de un sector minoritario, su demanda alcanzara
un escenario de conflicto si llegan a tener eco, y aliados, en el nivel de los
organismos centralizados, los cuales asumiran el reclamo. Por otro lado, los
conflictos entre adjudicatarios y pobladores de asentamientos humanos del
Proyecto Especial llevan a una intervencin pblica que, directa o
indirectamente, paraliza el proyecto.
Escenario Posible
El escenario posible responde a la adopcin tecnolgica del sistema
convencional que beneficiara a la mayor parte de poblacin. En este caso, el
conflicto se restringira a aquel grupo de la poblacin que acceder a una
nueva tecnologa, y que podra enfrentara la empresa constructora y a
SEDAPAL. El conflicto no alcanzara al conjunto de Pachactec, debido a que
el nivel organizativo central se mantiene al margen sin hacer causa comn. Se
tratara de un conflicto localizado, y su magnitud estara en directa relacin con
el nmero de lotes involucrados.
En similar medida, los conflictos por usos y propiedad del suelo restaran
localizados, reducidos a una escala limitada, circunscrita a algunos espacios y
lotes pero sin afectar la ejecucin de las obras de agua y saneamiento.

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III)

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA Y SUS CAUSAS

Problemas
Entre los problemas que hemos encontrado, los motivos del conflicto pueden
encontrarse asociados a dos temas:
La reaccin social ante la opcin tcnica a adoptarse en agua y
saneamiento, debido a que hay preferencia generalizada por un sistema
convencional.
La apropiacin y uso del suelo.
Causas
Las causas de los conflictos que pueden suscitarse en relacin a una oposicin
a la aplicacin de una tecnologa alternativa en agua y saneamiento
(condominial, buzonera), se encuentran en las percepciones de la poblacin
respecto a las experiencias negativas que se han podido observar en los
asentamientos que cuentan con instalaciones de sistema condominial en la
zona, y que remiten a problemas de atoros y colapso de tuberas.
Las causas de los problemas en torno a la apropiacin en el uso del suelo
bsicamente remiten a los conflictos entre adjudicatarios y pobladores de
asentamientos humanos, que se remontan a la etapa de la ocupacin
desordenada que afect al Proyecto Especial (PECP), en especial en lo
referente a la ocupacin de reas de equipamiento de las cooperativas y
asociaciones de vivienda, por parte de pobladores de asentamientos humanos.
En cambio, los conflictos por lotes en particular, son reducidos y de alcance
limitado (algunos en va judicial).
En particular definimos cuatro situaciones conflictivas:

Solicitud de 3 asentamientos que quieren pasar del sistema condominial

al convencional.

Rechazo a la tecnologa alternativa por parte de los involucrados.

El conflicto entre asentamientos humanos y adjudicatarios en el

Proyecto Especial (PECP).

Litigios por lotes en diversos asentamientos humanos.

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IV)

ACTORES INVOLUCRADOS
Los actores involucrados se encuentran identificados en la matriz siguiente
(tabla 1)
Tabla 1: situaciones conflictivas sociales probables

Problema
Solicitud de 3
AA.HH.
por
paso de sistema
condominial a
convencional

Rechazo
tecnologa
alternativa

Actores
Directivas Centrales de:
A.H. Mara de Jess
Espinoza (686 lotes,
500 ocupados).
A.H Jos Olaya (949
lotes, 660 ocupados).
A.H. Las Lomas (1087
lotes. 770 ocupados).
Constructora
SEDAPAL
a) Poblacin en general
b) Dirigentes de los 03
estamentos.
c) La constructora
d) SEDAPAL

Conflicto
por
propiedad de la
tierra (PECP) y
reconocimiento
de la autoridad

a)
Invasores
posesionarios de A.H.
b) Adjudicatarios de
Asociaciones
de
Vivienda.
c) COFOPRI (MVCS).
d) Municipalidad de
Ventanilla.
e)
Municipalidad
Provincial del Callao.
f) SEDAPAL

Litigio por lotes

en AH Sol y Mar
(371 lotes, 350
habitados) *

a) A.H Sol y Mar

b)
Asociacin
de
Vivienda Sol y Mar
(PECP)
c) Municipalidad distrital
d) COFOPRI

Discurso
Poblacin desea que se
reemplace
tuberas
colapsadas de sistema
condominial por un
sistema convencional.

Influencia
Solicitantes son familias de
asentamientos con 2,722
lotes, unos 1930 ocupados.

Hay
experiencia
negativa
en
los
sistemas
condominiales.
Estaran dispuestos a
pagar ms por tener el
convencional
Adjudicatarios afirman
que
reas
libres,
parques y otros usos de
su propiedad han sido
invadidos.
Posesionarios (A.H.)
Ocuparon tierras libres,
tienen certificado de
posesin municipal y
luz elctrica. Solicitan
reversin de terrenos al
Estado.
Ambos bandos quieren
tener
representacin
sobre el territorio.
Conflicto
entre
adjudicatarios
(Asociacin) con ttulos
en Registros Pblicos y
posesionarios
(A.H.)
con
certificado
de
posesin municipal y
plano visado por el
gobierno local.

Expectativa
general
por
sistema convencional.
Demanda de dirigentes a
SEDAPAL.
Pobladores contactan con
elites polticas.

Junta Directiva puede obtener

apoyo del Comit Central de
Pachactec. Han hecho la
solicitud a SEDAPAL.

AA.HH. tienen apoyo de

regidor de la municipalidad de
Ventanilla.
Tienen
reconocimiento
de
la
municipalidad distrital. En
general los pobladores que
invadieron
tienen
ms
reconocimiento por parte de
las autoridades.

Conflicto no esta vinculado al

tema del agua.
Adjudicatarios
recurren
ministros y viceministros, y
afirman tener resolucin en
su
favor
del
Tribunal
Constitucional.
AA.HH. tienen apoyo de
regidor de la municipalidad de
Ventanilla

* Nota. Podra tambin ser el caso de A.H. Los Alamos.

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Los conflictos por la tecnologa de los sistemas de agua pudieran enfrentar a la

poblacin beneficiaria con la constructora y SEDAPAL. En ese caso, la
poblacin podra presionar por sistema convencional y oponerse a la
instalacin de sistemas alternativos.
Los conflictos por propiedad y uso del suelo enfrentan a adjudicatarios del
PECP y posesionarios que invadieron despus, y tienen reconocimiento
municipal. Los actores resolutivos son el poder judicial y la COFOPRI, y
tambin el gobierno nacional y el Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento (MVCS).
En trminos generales:

Los aliados sern los que apuestan por el proyecto, esto es, la mayora de
la poblacin que ser atendida mediante un sistema convencional. En esta
perspectiva debe orientarse la articulacin con el Comit Central, con las
organizaciones de asentamientos humanos y las asociaciones de vivienda
(adjudicatarios).

Los que se oponen al proyecto podran ser aquellos que tengan que ser
atendidos mediante una tecnologa alternativa (grupos de conflicto). Su
nmero ser reducido frente a la magnitud de la poblacin del esquema
(128 mil pobladores) y la opcin mayoritaria por una tecnologa
convencional.

Los ambivalentes podran ser el Comit Central. En principio el Comit

difcilmente se opondr a las obras, debido a que benefician a la mayora
de la poblacin. Deben ser ganados por la estrategia de la empresa
ejecutora de las obras y por SEDAPAL como aliados.

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V)

EL DISCURSO DE LOS OPOSITORES

La definicin de los opositores se aplica estrictamente hablando a la poblacin
que no desea tener un sistema de tecnologa alternativa, y presiona por uno
convencional. Ese deseo es expresado por quienes carecen de servicio y por
quienes lo tienen en sistema condominial. Su argumento explcito es que el
sistema condominial lleva a la generacin de atoros frecuentes y al colapso de
las tuberas. Aunque no de manera expresa, puede tambin incluirse razones
de prestigio y estatus social: La gente no desea la tecnologa alternativa porque
la observa como un sistema para pobres.
En los conflictos por apropiacin y los usos del suelo se enfrentan los
adjudicatarios, beneficiarios del PECP, y aquellos que invadieron las tierras. En
sentido

estricto se trata

de grupos

enfrentados

entre s,

pero no

necesariamente opuestos al proyecto de agua.

Los adjudicatarios argumentan haber sido los iniciales beneficiarios del PECP
en sus orgenes y tienen ttulos de propiedad inscritos en los Registros
Pblicos. Demandan que los invasores sean desalojados. Denuncian que hubo
trfico de tierras. Por su parte, los habitantes de los asentamientos humanos
sostienen que tomaron reas libres que se encontraban abandonadas. Afirman
que la municipalidad distrital de Ventanilla les ha otorgado un certificado de
posesin y que ya cuentan con el servicio de luz elctrica. Demandan la
reversin de tierras a favor del Estado y que luego se les adjudique.

VI)

ESTRATEGIA DE INTERVENCIN

En general todos los grupos definidos como actores pueden respaldar el

desarrollo del proyecto, bajo dos condiciones:

Que la opcin tecnolgica sea la convencional.

Que los conflictos por apropiacin y uso del suelo transcurran al margen
de la construccin de las obras de agua y saneamiento.

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1. Estrategia respecto a solicitud de 3 AA.HH. por paso de sistema

condominial a convencional.
La propuesta tcnica que se ha formulado plantea rehabilitar, pero no
cambiar, el sistema condominial. Podra generarse una demanda de la
poblacin de esos tres asentamientos humanos en torno a un servicio
convencional.
La intervencin de la empresa ejecutora de las obras, e indirectamente de
SEDAPAL, debe consistir primero en realizar un corto estudio sobre la
causa del colapso de las tuberas. Igualmente, deber hacerse el anlisis
de

costos

alternativos

que

correspondera

implantar

un

sistema

convencional as como un rpido diagnstico de la capacidad econmica de

la poblacin, y de las dificultades topogrficas para la instalacin de un
sistema convencional.
Posteriormente, y actuando en el escenario que la propuesta del sistema
condominial no se modificar, se deben desarrollar programas de
comunicacin y de capacitacin a la poblacin, destinados a mostrar la
viabilidad del sistema condominial por razones de costos, topografa u otros
que se consideren necesarios.
Los programas de difusin y educativos deben desarrollarse con las Juntas
Directivas Centrales y con los delegados de manzana.
Debe elaborarse una propuesta tcnica que adecuadamente resuelva los
problemas de atoros y colapso de tuberas, e implementarla. Estas podran
considerar la instalacin de buzones en cada cuadra para resolver
problemas de atoros. La viabilidad tcnica de la trampa de grasa debe ser
discutida. Asimismo, debern desarrollarse actividades de capacitacin
para el mantenimiento de los sistemas y organizacin de la poblacin.
La estrategia de la empresa ejecutora de las obras debe combinar estas
labores con un acercamiento al Comit Central de Pachactec buscando
establecer alianzas con ellos. De esta manera la demanda de los tres
asentamientos quedar focalizada en ellos.

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2. Estrategia respecto a grupo de poblacin que rechazan un sistema de

tecnologa alternativa
En el caso de los asentamientos humanos que an no cuentan con un
sistema domiciliario definitivo de agua y saneamiento, la solucin tcnica
sugerida consiste mayormente en el sistema convencional, por lo que habr
aceptacin de la poblacin.
No obstante, es probable que al interior de esta solucin tecnolgica existan
algunos casos de asentamientos, o grupos de familias dentro de los
asentamientos, en que por razones tcnicas la opcin adoptada sea un
sistema no convencional. En este caso, cuyo nmero an no puede
precisarse, podra producirse, al igual que en el problema anteriormente
nombrado, resistencia de la poblacin a la aceptacin de la tecnologa
alternativa.
En primer lugar, al respecto, deber precisarse el nmero y magnitud de la
poblacin involucrada en la situacin aludida.
A su vez, deber elaborarse un documento fundamentando las razones, se
entiende no econmicas, por las cuales se opt por esa decisin. Este
documento deber contener una propuesta de mitigacin frente a los
problemas que la poblacin cree que genera la instalacin de una
tecnologa no convencional. Asimismo, la propuesta tcnica deber
despejar dudas respecto a los problemas de atoros y colapso de tuberas
sobre los cuales la poblacin tiene una percepcin negativa.
La propuesta de mitigacin deber considerar programas de comunicacin
y de capacitacin a la poblacin. Estos programas de difusin y educativos
deben desarrollarse con las Juntas Directivas Centrales y con los
delegados de manzana.
La estrategia de la empresa ejecutora de las obras debe combinar estas
labores con un acercamiento al Comit Central de Pachactec buscando
establecer alianzas con ellos.

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3. Estrategia frente a conflicto por propiedad de la tierra (PECP) y

reconocimiento de la autoridad
Este conflicto remite a un problema de mediana data, que se inicia con la
adjudicacin de tierras hacia fines de la dcada de 1980, y principios de los
noventas, a beneficiarios del Proyecto Especial Ciudad Pachactec
(PECP). Hacia 1992 el PECP fue abandonado financieramente por el
estado, pero se distribuyeron los ttulos de propiedad a los adjudicatarios.
De manera que muchos propietarios decidieron no habitar Pachactec, a la
espera que algn da el Estado volviera a apoyar con infraestructura. Esta
coyuntura fue aprovechada por familias pobres, y probablemente por
algunos traficantes de tierras, y hacia 1995-1996 se invadieron, entre otros
espacios, reas reservadas para zonas de equipamientos. Ante esta
situacin, muchos propietarios adjudicatarios originales fueron a habitar a
Pachactec y a hacer vivencia.
Es sobre esta situacin que se levantan los discursos de los actores en
pugna: los propietarios adjudicatarios reclamando una propiedad legtima y
defendible sobre las reas de equipamiento hoy invadidas; y los invasores
argumentan que ocuparon tierras abandonadas y que hoy cuentan con
reconocimiento municipal.
El conflicto que podra presentarse se resume en lo siguiente: la eventual
oposicin de los propietarios adjudicatarios a que se instale el servicio de
agua y saneamiento en las reas invadidas, que ellos consideran como su
zona de equipamiento y sobre la cual reclaman el control y la propiedad del
territorio.
La eventualidad de un conflicto entre adjudicatarios originales y pobladores
invasores podra derivarse en caso que, de procederse a la instalacin de
obras de agua y saneamiento a los ocupantes de facto, se convalidara y
legitimara su presencia afectando a los propietarios adjudicatarios. Los
invasores cuentan con reconocimiento municipal, tienen aliados entre las
autoridades polticas (regidores) y luz elctrica. Una primera estrategia
debe ser la constatacin que los terrenos ocupados efectivamente son
propiedad de los adjudicatarios y sus asociaciones de vivienda.

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En este caso, una alternativa, en caso de no funcionar un intento de

conciliacin entre las partes, promovido por las Municipalidades de
Ventanilla y del Callao, sera que se proceda a la expropiacin de las reas
de equipamiento hoy ocupadas.
La reciente Ley 29320, Ley de desarrollo y complementaria de
formalizacin de la propiedad informal, acceso al suelo y dotacin de
servicios bsicos (febrero 2009), resuelve un cuello de botella jurdico al
respecto, al permitir la expropiacin de terrenos por motivo de necesidad
pblica. De acuerdo a la ley de municipalidades 27972 (artculo 96) en la
expropiacin por necesidad pblica debe invocarse el inciso 2) La
instalacin y funcionamiento de servicios pblicos locales y el 6) el
saneamiento fsico legal de espacios urbanizados que hayan sido ocupados
por acciones de hecho y sin posibilidad real de restablecimiento del estado
anterior.
La expropiacin de los terrenos debe ser requerida por el Gobierno
Nacional (Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento o por el
organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal) como un modo de
acelerar el proceso. El proceso de expropiacin deber iniciarse con la
publicacin de la ley autoritativa respectiva. El pago de la indemnizacin
justipreciada

deber establecer el valor del terreno sin considerar las

edificaciones efectuadas por los poseedores, y los servicios bsicos y obras

de infraestructura realizadas por el Estado. El conjunto del proceso debe
ceirse a la Ley 29320 y al reglamento que an resta por aprobarse.
El proceso de expropiacin del rea en mencin debe ser acelerado con el
objetivo que no existan trabas a la instalacin de las obras de agua y
saneamiento.
En cuanto a la labor del gobierno local, las municipalidades del Callao y de
Ventanilla deben actualizar el Plan de Ordenamiento Territorial (o Plan de
Desarrollo Urbano, si fuera el caso) asignando un uso de tierra residencial a
la zona en disputa. Se entiende que si los invasores cuentan con certificado
de posesin municipal ese cambio de uso puede ya haberse producido.

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4. Estrategia frente a litigio por lotes en AH Sol y Mar (371 lotes, 350
habitados)
Los orgenes de estos conflictos son parecidos al caso anterior, pero en una
escala mucho menor y siempre referido al estamento del Proyecto especial
Ciudadela Pachactec (PECP), Asentamiento Humano Sol y Mar (371
lotes). Antes que de la ocupacin de reas libres o de equipamientos se
trata de la ocupacin de lotes con ttulo de propiedad registrado. Los lotes
originalmente eran de 200 a 300 metros cuadrados, y actualmente estn
ocupados por dos o tres familias, incluyendo a los legtimos propietarios.
Se trata de un conflicto claramente focalizado, los propietarios afectados
actan individualmente, aunque cuentan con el apoyo de la asociacin de
vivienda. Hay casos puntuales en que el conflicto ha trascendido a las
instancias del poder judicial.
Se requiere identificar estos litigios individuales puntuales e indicarlo as en
planos para poder hacer seguimiento a esta situacin. Se requiere una
indagacin jurdica que constate si los adjudicatarios tienen una resolucin
del Tribunal Constitucional en su favor, tal como ellos argumentan.
Una estrategia inicial podra ser que la empresa ejecutora de las obras y la
municipalidad de ventanilla dialoguen con las partes en disputa y planteen
la conexin a todos los lotes actualmente existentes, estableciendo
contratos individuales y dejando que la disputa judicial por la propiedad
contine por sus propios cauces. En caso que algunas disputas continen
podran ensayarse mecanismos de prescripcin adquisitiva de dominio.
La municipalidad de Ventanilla debera proceder a elaborar un rediseo del
plano de lotizacin del asentamiento, que coincida con el de los lotes a los
cuales

se

conectar

el

servicio

de

agua

saneamiento.

Las

municipalidades, tanto provincial como distrital, podran suscribir un

convenio con la COFOPRI.
En general, en el caso de los conflictos por uso y apropiacin del suelo
debe dejarse el asunto a las autoridades y entidades pertinentes
(Municipalidad

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de

Ventanilla,

COFOPRI,

MVCS,

poder

judicial),

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desarrollando campaas de informacin con la poblacin destinados a

orientar la necesidad de la unidad frente a la instalacin del servicio de
agua. Hay un clima favorable en ese sentido, dada la necesidad por el
servicio.

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