DIRECTORIO

14 ERNESTO LÓPEZ PORTILLO VARGAS - GUADALUPE BARRENA NÁJERA Cuadernos de transparencia Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial ERNESTO LÓPEZ PORTILLO VARGAS - GUADALUPE BARRENA NÁJERA Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial DIRECTORIO Alonso Lujambio Irazábal Comisionado Presidente Alonso Gómez-Robledo Verduzco Comisionado Juan Pablo Guerrero Amparán Comisionado María Marván Laborde Comisionada Jacqueline Peschard Mariscal Comisionada Comité Editorial: Francisco Ciscomani Freaner Manuel Salvador Matus Velasco Secretario de Acuerdos Ciro Murayama Rendón Ángel Trinidad Zaldívar Secretario Ejecutivo Rigoberto Ocampo Alcántar María Fernanda Somuano Ventura Raúl Trejo Delarbre Ilustración portada: Sylvia Salazar Ugarte Marcelo Patricio Betteo Lagomarsino Secretaria Técnica del Comité Editorial 14 Cuadernos de transparencia ÍNDICE Presentación. p. 5 Introducción. p. 9 - Los protagonistas del sistema de seguridad ciudadana en México - El federalismo en la regulación de la transparencia: El interés público a la luz de la seguridad ciudadana I. Transparencia como clave de gestión de la función de la policía en una democracia. p. 13 1.1 Seguridad ciudadana y función de la policía en una democracia. p. 13 1.2 Rendición de cuentas. p. 13 1.3 Transparencia como herramienta de gestión. p. 15 1.4 Efectos. p. 16 1.5 El espejismo de rendición de cuentas sin transparencia. p. 17 1.6 Para practicar la transparencia. p. 18 II. Interferencias válidas en el derecho a la vida privada. p. 27 2.1 El Estado policía. p. 29 2.2 Interés público como excepción a la confidencialidad. p. 35 III. Algunas recomendaciones. p. 39 IV. Conclusiones. p. 41 Notas. p. 43 Bibliografía. p. 51 PRESENTACIÓN EL TEXTO QUE NOS ENTREGAN ERNESTO presente estudio una rica acumula- LÓPEZ PORTILLO VARGAS Y GUADALUPE ción de experiencias de muy diver- BARRENA NÁJERA AMPLÍA LA COLEC- sos horizontes (Estados Unidos, CIÓN Canadá, DE “CUADERNOS DE Suiza, Suecia, Corte TRANSPARENCIA”, serie dedicada al Europea de derechos humanos…). estudio y difusión de los distintos Adoptar el enfoque del análisis aspectos y ámbitos de aplicación de comparado es, sin duda, un acierto las políticas de transparencia y del que sería bienvenido prologar, sobre derecho al acceso a la información todo cuando es sabido que en la pública. Esta vez se aborda su última década ha habido una muy impacto y sus implicaciones en el significativa reflexión emanada del área de la función policial. Se trata proceso de armonización normativa de un ámbito tan importante como de la Unión Europea, en particular poco estudiado. en el campo de los derechos huma- Una primera virtud del trabajo nos. es la de apoyarse en la experiencia Otro acierto más es insistir en el acumulada en políticas de transpa- hecho de que hoy en día las institu- rencia, derecho al acceso a la infor- ciones administrativas del Estado mación pública y rendición de cuen- mexicano deben profundizar su tas, tanto haciendo un balance de misión democrática. Como tienen los casos de origen nacional como razón en afirmar los autores, demo- buscando apoyo en experiencias cratizar las instituciones es hacer internacionales comparables. En que el ciudadano se sitúe “en el cen- efecto, los autores nos ofrecen en el tro de las políticas públicas de segu- 5 ridad, abandonando la tutela en nal, que como toda norma es de un derecho. Dicho de otra forma, a abstracto del orden público, históri- aplicación abstracta y general, debe diferencia de lo que defendía tradi- camente interpretado por la policía aplicarse a esta heterogeneidad de cionalmente el pensamiento liberal, como la protección de las institucio- contextos de la función policial. el Estado tiene también la obliga- nes del Estado, precisamente por encima del ciudadano mismo”. Otro aspecto valioso de la contri- ción de actuar positivamente para bución de López Portillo Vargas y impedir que un particular afecte los Abordar el tema de la función Barrena Nájera es el de insistir en el derechos fundamentales de otro u policial supone una tarea ardua por hecho de que las autoridades, sobre otros particulares. su complejidad e implica distinguir todo las que se encargan de la fun- De igual forma, los autores diferentes ción policial, no sólo tiene obligacio- defienden que la transparencia ámbitos y tareas. Diferenciar, por ejemplo, entre pre- nes negativas en relación a los dere- sirve a manera de puente democrá- vención e investigación de los deli- chos fundamentales: “… en un sen- tico entre la ciudadanía y la función tos. A esto se suma el hecho que a tido democrático, las fuerzas poli- policial: “Específicamente en el cada nivel de gobierno (federal, ciales pueden servir para mantener ámbito de la protección de los dere- estatal y municipal) le corresponde la tranquilidad pública, proteger y chos, los oficiales de policía, en par- cumplir con la misma función poli- respetar los derechos fundamenta- ticular, y la institución, en general, cial según su ámbito de competen- les”. Un malentendido frecuente es deben apreciar la importancia de cia. Diferentes cuerpos policiacos creer que el Estado sólo tiene obliga- ser observados por actores exter- (en su mayoría dedicados a la pre- ciones negativas, a saber abstenerse nos”. Es decir, cumplir debidamente vención del delito), cada uno sujeto de realizar acciones que afecten los con las políticas de transparencia, a diferentes normatividades, con- derechos fundamentales de los indi- propiciando así una imagen genui- forman la estructura administrativa viduos. En realidad, como lo subraya na de honestidad, neutralidad e y el entramado institucional encar- un autor como Ferrajoli,* el Estado imparcialidad. Se gado de prevenir e investigar los también debe responder a presta- fianza en las instituciones y, a fin de delitos. De aquí el desafío al que nos ciones (obligaciones) positivas que cuentas, legitimidad. Éste es, efecti- invitan a considerar los autores: el lo impelen a actuar para cumplir vamente, el mejor puente que se artículo 6 de la norma constitucio- con las expectativas derivadas de puede tender entre la ciudadanía y 6 genera así con- las instituciones del Estado. Se trata Habrá quien piense que se trata no que salía de festejar su cum- de un puente que se recorre en de un caso de derecho a la infor- pleaños.** ambos sentidos ya que el Estado mación. Los ciudadanos tene- que ofrece información se vuelve, a mos derecho a conocer los Los autores hacen eco a esta preo- su vez, sensible a las voces y a las datos de las personas detenidas cupación: críticas emanadas de la sociedad por la policía. Cabría preguntar- ¿Puede la policía difundir infor- civil. se si esto es cierto. Yo no lo creo. mación sobre las personas con- Otro punto de particular interés Sí es cierto que, desde el punto denadas por un delito? Éste es es la sugerencia que hacen los auto- de vista jurídico, tenemos dere- un asunto de especial impor- res de que las políticas de transpa- cho a conocer todo lo que pasa tancia, considerando la prácti- rencia tienen como contraparte el dentro de un proceso judicial. ca común de las autoridades en derecho a la privacidad de las per- Pero una detención no es un México de exhibir en los medios sonas: “Aunque la vida privada —y, proceso. Una persona detenida de comunicación a personas por ende, la autonomía sobre el puede o no terminar ante un que aún no están siquiera suje- empleo de la información perso- juez. La policía puede haberse tas a un proceso criminal, sino nal— no es un derecho absoluto, la equivocado de persona; los que han sido simplemente intervención del Estado en este hechos por los que alguien fue detenidas para ser presentadas ámbito de la vida de las personas detenido pueden no ser consti- ante un juez. debe sujetarse a determinadas tutivos de un delito; la llamada reglas”. Cabe notar que éste es un a los medios puede haber tenido Finalmente, el lector podrá encon- punto respecto del cual algunos propósitos de extorsión, etcéte- trar en las últimas páginas un rico y especialistas han expresado su pre- ra. No sabemos, en realidad, lo prometedor listado de recomenda- ocupación, a saber, la frecuente que hay detrás del rostro del ciones hechas por los autores res- exhibición pública a través de los detenido que estamos viendo en pecto a las políticas de transparen- grandes medios de comunicación de la pantalla de nuestro televisor. cia, acceso a la información pública los rostros y nombres de las perso- Igual puede ser un asesino en y protección de datos personales en nas al momento de su detención. serie que un inocente ciudada- el ejercicio de la función policial. 7 8 INTRODUCCIÓN ERNESTO LÓPEZ PORTILLO VARGASi GUADALUPE BARRENA NÁJERAii i ii Director Ejecutivo del Instituto para la Seguridad y la Democracia, A. C. (Insyde) y experto en Reforma Policial Democrática. Consultora de Insyde. EL TEMA QUE NOS OCUPA EN ESTE CUA- clave de nuestra discusión, porque DERNO INCLUYE REFLEXIONES INÉDITAS en muchos de estos casos la demo- EN EL MEDIO MEXICANO, por este cracia tiene mayor madurez y motivo hemos recurrido a una aprendizaje acumulado y porque amplia consulta de fuentes extran- funciona para la inspiración de jeras, mismas que nos han permiti- ideas aplicables a las condiciones do hacer ejercicios de análisis com- de la función policial en nuestro parado a través de los cuales es país. ponderar la situación de La limitación del poder del México ante las demandas propias Estado frente a la esfera de dere- de la función de la policía en una chos de los individuos es un com- democracia, en particular en rela- promiso fundamental de las demo- posible ción a la transparencia, e identificar cracias modernas. Además, una de alternativas satisfacerlas. las funciones del Estado es preser- Nada más lejos de nuestras expec- var un ambiente de tranquilidad tativas que la importación de mode- mínima para la convivencia. Para para lo alguno, pero trascendemos la lograrlo —de acuerdo con una reso- caduca idea según la cual la solu- lución de la Asamblea General de ción de nuestros problemas debe Naciones Unidas— los oficiales basarse sólo en el pensamiento y la encargados de hacer cumplir la ley experiencia nacionales. Hacemos desempeñan sus funciones con un una revisión de la vivencia extranje- pacto directo en la calidad de vida ra porque en ella hay amplios con- de los individuos y de la sociedad en general.1 La función policial está sensos en torno a ciertos aspectos 9 permanentemente asociada con la democracia” es para nosotros la tra- los ámbitos de la función policial, protección de derechos de integri- ducción apropiada de democratic (ii) por el entramado de la regula- dad física, de libertad personal, y policing y se refiere a un quehacer ción del principio de transparencia participa en la protección del debido proceso.2 Sin menoscabo de la policial cercado por principios lega- a lo largo del espectro federal y (iii) les, profesionales y éticos propios de por la necesidad de hacer operativa relevancia de estos puntos de refe- un Estado democrático y de dere- a la institución policial en un con- rencia tradicionales para la función cho, el primero de los cuales es la texto democrático. policial, en este trabajo nos referire- ubicación del ciudadano como hori- En última instancia, las institu- mos a su relación con los derechos zonte de sentido en el concepto y la ciones policiales deben partir de dos de acceso a la información y protec- práctica policial. Por su parte, “segu- supuestos básicos: toda la informa- ción de la vida privada como claves ridad ciudadana” es la evolución ción gubernamental es pública y para la gestión policial moderna. democrática del concepto de seguri- toda la información personal es la dad pública, en tanto representa confidencial en principio. Para la transparencia como principio de una fórmula similar que ubica tam- aplicación de estas reglas las insti- gestión en el desempeño de la fun- bién al ciudadano en el centro de las tuciones de policía deben responder ción policial, principio que incluye políticas públicas de la seguridad, tres preguntas: de la información el manejo de todo tipo de informa- abandonando la tutela en abstracto gubernamental, ¿cuál debe reser- Asimismo, discutiremos ción en poder de las corporaciones. del orden público, históricamente varse?, ¿cuál debe ser publicada sin El caso específico de los datos per- interpretado por la policía como la que medie solicitud ciudadana?, y sonales se tratará en un capítulo protección de las instituciones del de la información confidencial especial. Como parte de nuestro Estado, precisamente por encima ¿cuál debe ser liberada por razones marco de referencia, se incluirán del ciudadano mismo. de interés público? Tocaremos estos dos conceptos vinculados entre sí: La complejidad de la aplicación la función de la policía en una del principio de la transparencia en democracia y seguridad ciudadana. la función policial en México atra- La “función de la policía en una viesa (i) por la fragmentación según 10 puntos en las secciones siguientes. Los protagonistas del sistema de en la vinculación de la transparen- la luz del principio de transparencia seguridad cia con la función de la policía pre- y de los derechos de acceso a la ciudadana en México ventiva. Dicho énfasis se debe a que información y protección de datos las funciones de la policía vinculada personales. En México el arreglo institucional con investigación del delito se Por otro lado, al margen de la para distribuir las tareas de seguri- encuentran en medio de un denso regulación de la justicia criminal, la dad ciudadana, incluyendo la inves- entramado normativo, propio de la justicia criminal.5 Sin embargo, las función policial, tanto en su fase cuerpos llamados de “policía preventiva” y de “policía ministerial”.3 funciones de la policía preventiva se acumula información protegida por ven limitadas por dicha reglamen- la ley. En ambos casos las institucio- En nuestro país la función policial tación de modo más indirecto. Así, nes cuentan con información vincu- dedicada a la investigación del deli- las funciones de la policía preventi- lada con el patrimonio, y los recur- to (policía ministerial, policía judi- va están reguladas con menor clari- sos humanos y técnicos de la corpo- cial o policía investigadora) se dad por las reglas generales del pro- ración policial; igualmente, cuentan encuentra separada de los cuerpos ceso penal y, en consecuencia, el con información recabada por cual- responsables de prevenirlo. En este ámbito de la discrecionalidad insti- quier medio referente a la religión, documento, sin embargo, nos referi- el origen étnico, el nivel de ingreso o remos a estos cuerpos y a todos tucional en el ejercicio de estas funciones se amplía.6 En particular, los aquellos que los apoyan en sus fun- reportes de incidentes derivados de sonas. La información de ambos ciones —incluyendo las fuerzas la labor del policía en la calle, el tipos de cuerpos policiales debe armadas en apoyo a funciones de archivo de información personal entenderse como sujeta a principios seguridad pública— como oficiales que puede derivar de dichos repor- similares de transparencia en su responsables de hacer cumplir la ley.4 tes, su calificación como faltas dimensión de gestión. administrativas o infracciones de Además de la fragmentación de Sin soslayar la relevancia para tránsito, constituyen datos no vin- la función policial en prevención e nuestro tema de ambas funciones culados con el proceso criminal investigación, la materia enfrenta policiales, haremos especial énfasis que, sin embargo, son relevantes a los retos de coordinación impuestos tigación del delito, se divide en los 11 preventiva como de investigación, las preferencias políticas de las per- por el entramado del federalismo. car las respuestas posibles a las concepto clave para balancear los La federación, cada una de las 31 nuevas exigencias constitucionales intereses relevantes a través de dos entidades federativas y el Distrito sobre el tema. Incluso después del Federal cuentan con un cuerpo de intenso proceso auspiciado por ins- mecanismos que discutiremos más adelante: la pruebas de (i) daño10 y policía de investigación y uno de tituciones académicas diversas para de (ii) interés público.11 Este trabajo prevención. Además, la mayor parte orientar las decisiones legislativas en la materia,8 puede preverse que asume que no existen respuestas de los dos mil 438 municipios del país tiene un cuerpo de policía pre- la diversidad en la regulación e ins- tal concepto, sino que su aplicación ventiva. Esta red institucional da debe hacerse rigurosamente, caso como resultado una capacidad ins- trumentación de la materia no cesarán.9 talada de cerca de 340 mil policías, En el centro de la eficacia de la función policial el contexto lo es todo. donde el 85.5% se alberga en las ins- legislación de transparencia en la tituciones preventivas estatales y función policial se encuentra la municipales. Sólo el 10% de la poli- construcción de la noción de seguri- cía del país está dedicada a actividades de investigación.7 dad ciudadana y su papel como ele- fáciles para limitar la aplicación de por caso, ya que en el ejercicio de la EN EL CENTRO DE LA EFICACIA mento de definición de los derechos DE LA LEGISLACIÓN DE TRANS- de acceso a la información y la pro- PARENCIA EN LA FUNCIÓN El federalismo en la regulación de tección de datos personales en POLICIAL SE ENCUENTRA LA la transparencia: El interés público posesión de instituciones públicas. CONSTRUCCIÓN DE LA NOCIÓN a la luz de la seguridad ciudadana En el contexto del federalismo, una DE SEGURIDAD CIUDADANA Y comunidad de instituciones partici- SU PAPEL COMO ELEMENTO DE La complejidad del marco normati- pa en la interpretación de este con- vo de la función policial se multipli- cepto y su aplicación en los diversos ca por el marco jurídico del princi- contextos en que operan los cuer- DE ACCESO A LA INFORMACIÓN pio de transparencia. La legislación pos de seguridad ciudadana del Y LA PROTECCIÓN DE DATOS federal, estatal y la creciente regula- país. Desde la perspectiva de quien PERSONALES EN POSESIÓN DE ción municipal tenderán a multipli- aplica esta legislación, éste es el INSTITUCIONES PÚBLICAS. 12 DEFINICIÓN DE LOS DERECHOS Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial Capítulo I TRANSPARENCIA COMO CLAVE DE GESTIÓN DE LA FUNCIÓN DE LA POLICÍA EN UNA DEMOCRACIA LA TRANSPARENCIA EN LA FUNCIÓN y de la sociedad en su conjunto”.13 res del Estado y de las instituciones POLICIAL CATEGORIZADA COMO CLAVE Definidas en un sentido democráti- del mismo), en torno de la “seguri- DE GESTIÓN SUPONE UN CÍRCULO VIR- co, las fuerzas policiales pueden dad ciudadana” la función de la TUOSO ENTRE LA GENERACIÓN DE servir para mantener la tranquili- policía en una democracia se obliga su dad pública, proteger y respetar los a generar esquemas para que los publicación a la comunidad, la con- derechos fundamentales, prevenir y ciudadanos accedan al máximo secuente generación de confianza combatir el delito, y dar servicio y asistencia al público.14 posible a la información relativa a la institución.17 Además de “legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez”15 1.2 Rendición de cuentas INFORMACIÓN INSTITUCIONAL, hacia la institución y la recolección de información de la comunidad para mejorar la eficacia policial. Es bien sabido que la transpa- —principios constitucionales de la rencia y el acceso a la información función policial—, los atributos de Esta noción debe entenderse como son atributos de una sociedad la función de la policía en una un concepto dinámico aplicado a la democrática. En el caso de la fun- democracia comienzan por señalar función policial que, en un primer ción policial, la vinculación con el su naturaleza como una institución momento, involucraba la aplicación Estado de derecho es clave. Entre pública. El énfasis que una corpora- de consecuencias ante la mala con- sus componentes encontramos la ción policial pone en esta materia ducta del oficial de policía, para rendición de cuentas frente a la ley y la transparencia.12 corresponde de manera proporcio- luego evolucionar hacia una noción nal a su disposición de emitir información sobre sus actividades.16 más comprensiva de control, eva- 1.1 Seguridad ciudadana y función de la policía en una democracia luación y eficacia policial. Además, Acercarse al ciudadano y proteger rendición de cuentas se ha identifi- sus intereses es condición necesaria cado con aprendizaje institucional. de una institución que busca la pro- Así, supone la generación de infor- Como lo reconoce el Código de tección de la seguridad ciudadana. mación para la gestión y la discipli- Conducta para Funcionarios Encargados Al contrario de la noción de “seguri- na, pero sobre todo para el aprendi- de Hacer Cumplir la Ley, “la manera dad pública”, que gravita alrededor zaje. Dicho aprendizaje debe gene- en que se ejercen esas funciones de la protección del “orden público” rar una reflexión interna —con puede tener un impacto directo en (noción ambigua que se expande o puentes de intercambio con actores la calidad de vida de los individuos restringe al arbitrio de los operado- externos— y promover la institucio- 13 de identificar problemas recurren- Debemos preguntarnos, además, si (iv) ser transparente en sus actividades.19 el diseño de rendición de cuentas El ejercicio de la función policial vas. La estrategia de recabar datos policial promueve la disponibilidad sistemáticamente de información sobre acciones de se desarrolla en un ámbito necesario de discrecionalidad.20 Las leyes, gestión pasadas y presentes. los reglamentos, las decisiones judi- zacional y una mejor prestación de Hacia la segunda mitad del siglo ciales pueden orientar la conducta servicios públicos, se usa cada vez XX, en Estados Unidos este concep- de los oficiales de policía en el to se vinculó cada vez más estre- campo, pero no pueden ni deben con mayor frecuencia en otras profesiones”.22 chamente con la noción de la fun- anular la discrecionalidad necesaria El único mecanismo posible ción policial en una democracia. En para el trabajo policial. Aunque la para lograr una reglamentación el contexto de la reforma de los importancia de esta noción fue adecuada que oriente la actividad derechos civiles, la noción se vincu- recogida relativamente tarde en los de un oficial de policía en el campo ló al cumplimiento de los estánda- textos tradicionales de administra- es la generación de información res de derechos fundamentales. sobre dicha actividad y, más adelan- Como consecuencia, rendición de ción policial, hoy en día se considera un hecho dado.21 La ausencia de cuentas policial abrazó la noción de regulación adecuada del trabajo genera la propia reglamentación de la selección del personal idóneo que policial puede conducir a conductas la institución. Brevemente descrito, condujera a la protección de los inapropiadas. Una variable impor- este es el propósito de un mecanis- derechos humanos. Así, en una defi- tante para la generación de estos mo de rendición de cuentas en la nición clásica de los atributos de la estándares normativos de la con- función policial. Para lograr este función de la policía en una demo- ducta policial es la información pre- objetivo las situaciones policiales cracia, David Bayley afirma que la cisa sobre aquello que la policía cuentan con “mecanismos redun- policía debe: (i) dar prioridad opera- hace y los problemas que enfrenta dantes” de control. Existen: (i) tiva a servir a las necesidades de los en sus tareas. “En un sentido mecanismos internos de control ciudadanos; (ii) rendir cuentas fren- amplio, la estrategia es desarrollar institucional; (ii) mecanismos exter- te a la ley y no frente al gobierno; una imagen empírica de la activi- nos de control institucional; (iii) (iii) proteger los derechos humanos; dad de los oficiales, con el propósito mecanismos de control político. Las nalización de dicha reflexión.18 14 tes que requieren acciones correctiy emplearlos para fines de mejoramiento organi- te, sobre las consecuencias que oficinas de asuntos internos, los transparencia y rendición de cuen- consejos de honor y justicia, los tas son dos claves complementarias monitores ciudadanos externos, las para la gestión policial. oficinas de la contraloría, las comi- talizado en diversas ramas de la administración pública.25 En este punto es necesario recordar que los principios de rendi- siones de derechos humanos, el 1.3 Transparencia como herra- ción de cuentas y transparencia se poder legislativo, el público en tanto mienta de gestión aplican no solamente a los oficiales que votantes, los medios de comu- de policía en individual, sino a la nicación, son ejemplos de mecanis- Aunque rendición de cuentas y institución en cuanto tal. La activi- mos de control que operan de transparencia en la función policial dad de la policía, por lo tanto, debe manera redundante sobre aspectos son conceptos complementarios, no ser pública e informada de manera similares de la conducta policial, son intercambiables. La discrecio- periódica. Además de informarse de pero producen resultados distintos.23 Es necesario que estos nalidad se reconoce como concepto la conducta de los oficiales en lo clave para la eficacia; asimismo, particular, se debe proporcionar mecanismos de control sean redun- implica autonomía operativa cuyo dantes para reducir el margen de ejercicio está circunscrito al Estado error en la detección de informa- de derecho. “Sin embargo, esta auto- ción relevante, la asignación de san- nomía nunca puede ser total, ya ciones y la apertura democrática que a la policía se le otorgan facul- para la participación de los actores tades que tienen el potencial para relevantes en el diseño de las políti- afectar con severidad los derechos cas de seguridad. de las personas y podrían conducir Hoy en día la noción de rendi- al ejercicio de un poder incontrola- ción de cuentas es ampliamente do dentro del Estado. Para prevenir aceptada como la moneda de cam- que esto suceda, a la policía se le bio para el control de la función debe otorgar un grado de autono- policial. Debemos discutir ahora por mía al mismo tiempo que se asegu- qué la noción de transparencia debe considerarse el reverso de la misma re total transparencia en lo que hace.”24 Esta relación entre discre- moneda. Digamos por ahora que cionalidad y transparencia ha cris15 HOY EN DÍA LA NOCIÓN DE RENDICIÓN DE CUENTAS ES AMPLIAMENTE ACEPTADA COMO LA MONEDA DE CAMBIO PARA EL CONTROL DE LA FUNCIÓN POLICIAL. DEBEMOS DISCUTIR AHORA POR QUÉ LA NOCIÓN DE TRANSPARENCIA DEBE CONSIDERARSE EL REVERSO DE LA MISMA MONEDA. información sobre los resultados para tomar decisiones sobre la inte- Específicamente en el ámbito de la que la policía espera lograr a un costo eficiente.26 gridad personal, puede considerarse una violación a los derechos.28 protección de los derechos, los ofi- facilita la recopilación de informa- ciales de policía, en particular, y la institución, en general, deben apre- La transparencia no solamente ciar la importancia de ser observados por actores externos.29 1.4 Efectos ción en un esquema de rendición de cuentas para guiar mejor el juicio Además, para la eficacia de las discrecional de la institución poli- medidas preventivas, la transparen- cial. La transparencia implica tam- cia es crucial. En medidas dirigidas bién un campo de protección para a imponer un costo adicional en la autonomía de la institución en una conducta que se desea evitar, es cuanto tal. Especialmente en con- necesario que dichas medidas se textos de transición democrática las instituciones policiales pueden ser comuniquen y se ejecuten de manera predecible.30 La falta de transpa- presa de la interferencia indebida rencia sobre medidas que puedan de otros sectores del gobierno. Para llegar a invadir derechos puede no excluir esta interferencia con la autonomía operativa de la función sólo restarles eficacia, sino atentar Figura. Proceso de transparencia y confianza. contra la legitimidad y la confianza hacia la institución.31 policial, la transparencia es una herramienta clave.27 Un sistema complejo de contro- Aunque es un hecho conocido, Desde la perspectiva de los dere- les internos y externos supone un debe siempre subrayarse que la efi- chos fundamentales, en algunos componente importante de la fun- cacia policial está en buena medida contextos la función policial impli- ción de la policía en una democra- ca obligaciones positivas del Estado cia. La transparencia como un basada en la confianza del público.32 Desde la teoría del derecho, la para garantizar la integridad de la puente de observación para las per- sociología jurídica o la administra- comunidad. Muy especialmente, el sonas ajenas a la institución, que ción pública, la transparencia en el fracaso de las instituciones policia- permite observar su operación con- ejercicio de la función policial es un les de proporcionar datos bajo su tinua, es un componente importan- factor de obediencia de la ley en vir- control que puedan ser relevantes te tud de una percepción de justicia y para la 16 legitimidad. legitimidad de la aplicación de las normas.33 Además, la transparencia El mejor ejemplo de la operación de 1.5 El espejismo de rendición de la transparencia como herramienta cuentas sin transparencia genera una impresión de honestidad, neutralidad e imparcialidad.34 La de gestión es el modelo de policía comunitaria. En este modelo el flujo Es verdad que una política de trans- transparencia es un factor clave para de se parencia, independientemente de la comunicación entre la policía y el público.35 Algunos componentes de invierte. Normalmente, la informa- los beneficios operativos que repre- ción en la institución policial fluye una política adecuada de transparencia incluyen:36 del administrador al oficial y de éste senta, impone costos institucionales.41 Sin embargo, la operación de a los ciudadanos. Sin embargo, en el la institución policial con un esque- - - tradicional modelo de policía comunitaria se ma fuerte de rendición de cuentas Reportes de actividades delicti- requiere que la organización reciba sin transparencia presenta riesgos vas y operaciones policiales al información del ciudadano. Tal muy importantes. Como se ha seña- respecto. inversión en el flujo de información lado en la sección anterior, el víncu- Percepción ciudadana de la va acompañada de cierto grado de seguridad. descentralización impulsado desde la cabeza de la institución.39 Registros de respeto a los derechos humanos. - información En suma, la combinación de ren- Tratamiento de casos de corrup- dición de cuentas y transparencia ción. como herramientas de gestión per- Mecanismos para solicitar servi- miten a la policía entenderse mejor, cios policiales. evaluar su propio desempeño y Creación de foros para la discu- mantenerse al ritmo del cambio sión abierta sobre problemas de seguridad y delincuencia.37 social. Esta combinación implica, - Esfuerzos especiales para acer- to que recibe la institución por parte carse a grupos minoritarios. de la sociedad, al tiempo que permi- - Promover la cooperación con te atraer a personal bien calificado y mantenerlo en sus filas.40 - grupos de la sociedad civil organizada.38 además, un incremento en el respe- 17 EL MEJOR EJEMPLO DE LA OPERACIÓN DE LA TRANSPARENCIA COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN ES EL MODELO DE POLICÍA COMUNITARIA. lo entre la confianza del público y la la transparencia constituye un con- tar criterios para resolver proble- eficiencia de la institución policial trapeso frente a los procesos de dis- mas sobre la información que la está respaldado por la teoría y la torsión que genera la endogamia. El policía debe entregar al público. investigación en el campo. La opaci- objetivo es pluralizar los mecanis- De manera reciente se han dad en la institución tiende a gene- mos de control para así contribuir al publicado materiales que incluyen rar la desconfianza del público. fortalecimiento y el aprendizaje ins- extensas listas de indicadores de Incluso asumiendo que sea posi- titucional. En particular, el impacto desempeño que las corporaciones ble en la operación instalar meca- de los controles externos para la policiales deben satisfacer en su nismos efectivos de rendición de transparencia es transversal a lo relación con la comunidad. Un inte- cuentas al interior de la institución, largo de todo el espectro de la infor- resante ejemplo es The police that we en un primer momento sin la herra- mación policial. Estos mecanismos mienta de la transparencia, nuestra tradicionalmente want. A handbook for oversight of police in South Africa.44 En el contexto hipótesis es que este estado de información cosas no se mantendrá. En institu- esquemas de la disciplina policial. por el Instituto Federal de Acceso a ciones naturalmente cerradas como Más específicamente, los mecanis- la Información Pública (IFAI), exis- lo son los cuerpos de seguridad, el mos externos de control (del tipo de ten ejemplos que priorizan indica- riesgo de la endogamia es sumamente alto.42 Es fácil que la insti- un auditor externo) pueden favore- dores para la experiencia mexicana.45 Sin que sea necesario discutir tución tienda a reproducir mecanismos perversos de autoevaluación; proporcionan pública sobre los cer la entrega al público de información propia de la institución, en especial sobre sus operaciones.43 sin el escrutinio público, sin la luz de mecanismos externos de evalua- de los esfuerzos recientes liderados en este momento los atributos de estos indicadores, debemos insistir en tres condiciones para la práctica 1.6 Para practicar la transparencia de la transparencia: institución rechace la inercia de los La práctica de la transparencia en la - mecanismos informales existentes. policía está firmemente anclada en titución pública, toda la infor- ción y control es improbable que la En tanto que se trata de una ins- En un contexto de probada debi- el contexto en el que opera cada mación en posesión de un cuer- lidad institucional, común entre las institución. Sin embargo, algunos po de policía es en principio instituciones policiales mexicanas, principios comunes pueden alimen- pública. 18 - - La información propia de la ins- sobre la práctica mexicana, hare- de Evaluación Interna titución que debe permanecer mos la siguiente anotación. Un reservada al público lo es sólo si ejemplo que provoca gran contro- Departamento del Sheriff de Los Ángeles, cuyos reportes incluyen:47 cabe como una excepción permi- versia en los foros públicos es la tida en el marco legal. información vinculada con la disci- El riesgo para la seguridad ciu- plina policial. La literatura reporta dadana, como una excepción que en Estados Unidos sólo un permitida en la ley, está sujeto a número reducido de departamentos prueba. de policía ha adoptado una matriz - Resumen de incidentes denun- - Resumen de las recomendacio- - Resultados de investigaciones ciados. nes de la Oficina. de medidas disciplinarias asociadas internas del Departamento. Otras condiciones sobre la publici- con las consecuencias concretas - Acciones disciplinarias. dad de la información en manos de que se producirían en un incidente - Seguimiento del caso. la policía deben respetarse, pero particular de mala conducta poli- - Acción penal o civil conexa. serán discutidas en la siguiente sec- cial. La práctica es tan divergente ción sobre la protección de los datos que en otras instituciones policiales personales. Por ahora discutamos las reglas contractuales impiden la sólo la información pública suscep- divulgación ción.46 tible de reserva para más adelante tocar lo referente a la información confidencial (datos personales). de dicha informa- Por otro lado, la práctica internacional confirma que uno de los Conviene, primero, enfatizar que efectos negativos de esta falta de la estrecha vinculación de la fun- transparencia es una creciente pre- ción policial con su propio contexto ocupación de la comunidad, cuyos genera un mosaico de prácticas miembros piensan que los policías diversas en materia de transparen- no son castigados adecuadamente cia, adoptadas para responder a las en instancias de mala conducta. necesidades de cada institución. A Entre las entidades más notorias de este respecto, y sólo como telón de un cambio en la práctica descrita en fondo para nuestros comentarios el párrafo anterior, está la Oficina 19 del EN UN CONTEXTO DE PROBADA DEBILIDAD INSTITUCIONAL, COMÚN ENTRE LAS INSTITUCIONES POLICIALES MEXICANAS, LA TRANSPARENCIA CONSTITUYE UN CONTRAPESO FRENTE A LOS PROCESOS DE DISTORSIÓN QUE GENERA LA ENDOGAMIA. Otra instancia de prácticas diver- comunidad del lugar donde se habí- de las instituciones policiales. En gentes según el contexto de opera- an registrado los crímenes del viola- todo caso, debemos reiterar la opi- ción de las instituciones de policía, dor en serie. Entre otros alegatos, la nión generalizada en la literatura, es la discusión sobre la información policía argumentó que la informa- que afirma que la máxima publici- que la institución debe emitir en el ción habría puesto al violador sobre dad en la función policial opera en ámbito de la prevención de los deli- aviso de la investigación que se beneficio de la propia institución, tos. En general, la policía debe desarrollaba. El tribunal encontró principalmente por el incremento impartir información que permita que la policía temía que el aviso de la confianza del público. que la comunidad se proteja, y al “pondría histéricas” a las mujeres de En México la Constitución esta- mismo tiempo preservar la integri- la comunidad y eso arriesgaría su blece como limitación posible a la dad en el desarrollo de sus funcio- investigación. El tribunal resolvió, máxima publicidad, las causas de nes. Pero ¿cómo trazamos este lími- también, que la policía no había interés público que señalen las te? En Canadá, un precedente logrado percibir la urgencia del caso leyes. Entre estas causas se recono- importante se estableció en el caso porque las violaciones habían sido cen, generalmente, “la seguridad y de Jane Doe, una mujer víctima de menos violentas que otras perpe- un violador en serie. La primera ini- tuadas con anterioridad en la comunidad.48 defensa nacionales, la seguridad pública…”, entre otras.49 La legisla- ció una demanda civil contra la poli- ción de transparencia prevé dos cía local responsabilizándola indi- El caso ilustra el margen de jui- excepciones importantes relaciona- rectamente del delito cometido en cio para determinar si el caso con- das con el interés público que pue- su contra, bajo el argumento de que creto admite la difusión de informa- den aplicarse a las actividades de éste pudo ser evitado si la policía ción. Las consideraciones para la policía: protección de la seguridad hubiera proporcionado información publicidad de información que con oportunidad. El razonamiento hubiera permitido a Jane Doe tomar pública y de la seguridad nacional.50 La diferencia entre estos del tribunal puede explicarse así: La precauciones, deben trasladarse a conceptos para los fines de la legis- policía puede dar información sobre una los diversos ámbitos de trabajo de lación de transparencia ha sido situación delictiva sin que eso ponga en las instituciones de policía para construida por el IFAI en sus riesgo una investigación. En la senten- valorar su aplicabilidad. cia el tribunal rechazó las razones Con estos ejemplos queremos Lineamientos Generales de Clasificación.51 El lineamiento déci- de la policía para no dar aviso a la ilustrar la diversidad en la práctica mo octavo cubre las áreas de seguri- 20 dad nacional y el décimo noveno las impacto de la publicidad de la infor- nes del pleno del IFAI, partamos de áreas de seguridad pública. La dis- mación a un daño presente, proba- tres principios: tinción más importante es la delin- ble y específico. Es decir, no basta cuencia organizada: ésta se relacio- declarar que existe un riesgo en 1. En el área de la información na con la seguridad nacional. publicar tal o cual información, sino pública la policía puede dar a Podemos afirmar, entonces, que la que se requiere que tal efecto sea conocer una gran cantidad de construcción de los rubros de infor- descrito y acreditado de forma con- datos, cuidando que la unión de mación relacionados con la seguri- creta. Discutiremos ahora algunos las partes de la información no dad pública está relacionada con la ejemplos derivados de las resolucio- revele la capacidad de desplie- actividad regular, por ejemplo, de nes de recursos de revisión en el gue y operación de las fuerzas las policías estatales y municipales, IFAI para ilustrar la aplicación de la policiales, en un grado tal que que tienen la responsabilidad prin- prueba de daño en las instituciones genere una situación de vulne- cipal de combatir la delincuencia de seguridad ciudadana del país. rabilidad. común y garantizar la convivencia Estudiamos 79 recursos de revi- armónica a través de la aplicación sión resueltos por el IFAI contra la de normas administrativas. Como Secretaría de Seguridad Pública vimos antes, la inmensa mayoría de Federal los agentes de policía del país están Preventiva, resueltos entre 2003 y y la Policía Federal dedicados principalmente a este fin.52 2007. En 60 recursos se modificó o Además de la definición de estos 19 restantes la resolución de estas conceptos, la legislación de transpa- entidades fue confirmada. A través rencia requiere que la información de estos recursos resueltos por el pública, en principio, se reserve por IFAI es posible identificar prácticas la aplicación de una de estas causa- que arrojan luz sobre los temas que les, mediante una “prueba de daño”.53 Dicha prueba requiere que ameritan protección por razones de la autoridad pueda vincular el Antes de entrar al análisis de la revocó la resolución inicial, y en los seguridad pública. práctica revelada por las resolucio21 EN GENERAL, LA POLICÍA DEBE IMPARTIR INFORMACIÓN QUE PERMITA QUE LA COMUNIDAD SE PROTEJA, Y AL MISMO TIEMPO PRESERVAR LA INTEGRIDAD EN EL DESARROLLO DE SUS FUNCIONES. 2. En caso de ser necesaria la reser- información estaba reservada.54 El como el estado que guardaba la va de la información, es posible argumento fue que dar a conocer el nave al momento del accidente. aplicarla sólo a una porción de entrenamiento que reciben los ele- Específicamente sobre la póliza de aquélla y por el tiempo más limi- mentos puede dar informes a la seguro de la aeronave, el IFAI aclaró tado posible. delincuencia sobre sus capacidades que la información allí contenida 3. Es posible perfeccionar el ejerci- específicas. El IFAI explicó que la daba datos genéricos del helicópte- cio de las obligaciones de trans- información que podría producir ro pero no sobre la “capacidad de parencia, identificando casos ese riesgo consistiría en el detalle claramente fuera de las causales del contenido de los cursos y las respuesta o de despliegue” de la autoridad.56 Por lo tanto, no existía de reserva. técnicas daño a la seguridad si se publicaba policiales específicas aprendidas. La ausencia de esas la información requerida. Examinaremos estos puntos a conti- descripciones permitiría proporcio- Al resolver sobre las escoltas nuación. nar la información solicitada impi- asignadas a funcionarios públicos, diendo la generación de un riesgo el IFAI tuvo ocasión de hacer otras 1. Grado de detalle de la información. para los oficiales en el ejercicio de anotaciones a la excepción de segu- Puede ser el caso que la información sus tareas. ridad pública. La Policía Federal solicitada parezca delicada desde el Una situación similar se ilustra recibió la solicitud de información punto de vista de la protección de la con el accidente fatal que sufrió relativa al número de personas seguridad pública. Sin embargo, el Martín —entonces dedicadas al servicio de escolta, el IFAI ha identificado que el grado de Secretario de Seguridad Pública número de funcionarios que reciben detalle de la información solicitada Federal— en septiembre de 2005 y proporcionada pueden ser tales cuando el helicóptero donde viajaba esta protección, la dependencia que los emplea y el cargo que ocupan.57 que el riesgo presente no se produzca. Por ejemplo, respecto a la solici- se desplomó en el Estado de México.55 El incidente generó algu- conocer el número y rango de las tud del número de elementos de la nos recursos de revisión ante el IFAI. personas que fungían como escolta Policía Federal Preventiva que tuvie- En uno de estos casos la informa- no tenía probabilidad de generar ron capacitación en Estados Unidos ción solicitada versaba sobre la daños sobre su capacidad operativa. y los cursos que recibieron, la insti- aptitud de los pilotos, sus licencias, Con más claridad: “no se solicitó tución requerida respondió que esta capacitación, horas de vuelo, así información de carácter logístico, Huerta 22 El IFAI hizo notar que dar a estrategias de las escoltas, ubicación geográfica o territorial…”.58 tarse de manera más detallada que dencia.59 El IFAI explicó que existe la solicitada en los casos aquí men- una justificación para reservar la Concretamente, el número de fun- cionados, de modo que permitiera información relativa a las licencias cionarios involucrados en estas ope- identificar estrategias, “capacidad de portación de armas que se con- raciones es una información de de respuesta o despliegue”, inclu- ceden individualmente a funciona- valor estadístico. Específicamente yendo detalles sobre la ubicación rios públicos, puesto que ello podría en el caso de los funcionarios que geográfica de la fuerza. poner en riesgo su integridad física. reciben esta protección, un acuerdo No obstante, las licencias objeto de de la institución especifica los ran- 2. Limitación en el tiempo de las razones la solicitud presentada ya habían gos que pueden beneficiarse de esta de clasificación. Suponiendo que en sido canceladas. Según el IFAI, la protección, por lo que revelar su un caso particular se acredite la Secretaría debió haber probado que número es una información tam- prueba de daño que se ejemplificó bién estadística. En conclusión, el en la sección anterior, el principio detalle de datos que se requeriría de máxima publicidad requiere que para poner en peligro la operación las instituciones policiales reserven de las escoltas de la policía estaba la información relevante por el lejos de alcanzarse en esta solicitud. periodo más limitado posible. En estos tres casos vemos ele- Incluso si los datos solicitados mentos de información que podrí- representan riesgo en un momento an, en alguna circunstancia, consti- determinado, ello no significa que la tuir un riesgo al interés público, situación prevalecerá ad perpetuam. pero el riesgo no se actualiza si los La autoridad debe limitar el periodo datos que se proporcionan no infor- de reserva de la información en man sobre las capacidades técnicas atención al tiempo que prevea la específicas, ni permiten anticipar la existencia de la situación de riesgo. capacidad de reacción de una uni- En un caso se solicitó a la Secretaría dad policial concreta. Es decir, para de Gobernación información sobre que la información misma pudiese los permisos para portar armas de generar un riesgo, debería presen- altos funcionarios de dicha depen23 LA AUTORIDAD DEBE LIMITAR EL PERIODO DE RESERVA DE LA INFORMACIÓN EN ATENCIÓN AL TIEMPO QUE PREVEA LA EXISTENCIA DE LA SITUACIÓN DE RIESGO. dar a conocer la información relati- dad de reservar el detalle de los fun- entre la información requerida y los va a las licencias canceladas repre- cionarios protegidos en ese momen- riesgos genéricos que la Secretaría sentaría un riesgo para el interés to con vehículos blindados. El daño señaló. De modo contrario, el IFAI público o la seguridad de las perso- se actualizó como presente porque habría coincidido con la Secretaría nas involucradas. En este recurso se no era público en ese momento en la necesidad de reservar los pla- aplicó el principio de limitación a la quiénes contaban con esta protec- nos de los centros de reclusión en vigencia de las causas de reserva. Es ción. El daño era probable porque se virtud del riesgo de que esta infor- decir, la información se sujeta a podría poner en riesgo a los servido- mación facilite la fuga de internos. reserva por razones determinadas res públicos sin esta protección. La cuya vigencia en el tiempo puede información, sin embargo, debía 3. Relación con la prensa. La relación variar. Sin embargo, al dejar de sub- hacerse disponible tan pronto como entre la prensa y la policía es de sistir las causas que dan origen a la el funcionario abandonara el servi- beneficio mutuo. Por virtud de esta limitación, la reserva debe levantar- cio de la Secretaría o después del relación, la prensa puede obtener se. Como técnica de la legislación de periodo de reserva de tres años. información y la policía puede irra- transparencia, debe notarse que Respecto de la construcción de diar los datos que desea hacer del este caso trata no sólo de la protec- instalaciones de seguridad el IFAI conocimiento público. En términos ción de la seguridad pública sino de ha proporcionado diversos razona- de la legislación de transparencia, la protección de la seguridad perso- mientos útiles para resolver el es importante tomar nota del nal de los funcionarios. balance de intereses. Por ejemplo, el impacto que la información vertida En una línea de razonamiento IFAI analizó la información sobre el a la prensa tiene para los fines de similar, el IFAI analizó el recurso de mobiliario: materiales, característi- los datos reservados. revisión por una solicitud de infor- cas y diseño del mobiliario existen- Como se ha discutido antes, el mación específica sobre autos blin- objeto de que la información públi- dados: facturas, número de vehícu- te y las condiciones de adquisición.61 Así, aunque no está des- los blindados y fundamento legal cartado que determinada informa- público —o de que cierta informa- para su compra y puesta a disposición de funcionarios públicos.60 El ción sobre instalaciones de seguri- ción privada se haga pública— dad esté reservada de manera legíti- puede cumplir fines legítimos. Pero IFAI compartió el razonamiento de ma, el IFAI explicó que en este caso la autoridad y particulares no deben la Secretaría respecto de la necesi- no se alcanzaba a ver la relación abusar de este principio. La infor- 24 ca se reserve del conocimiento mación estimada reservada por la Policía Federal Preventiva. Aunque posibilidad de emplear este argu- autoridad debe aislarse de la circu- la dependencia argumentó que la mento, cuyo único fin sería reservar lación pública. Por lo tanto, si exis- información no existía en sus archi- los datos requeridos. ten datos que la autoridad desea vos, el IFAI se valió de comunicados mantener reservados, pero ella de prensa al respecto, emitidos por 4. Casos claramente fuera de la aplica- misma los hace públicos a través de la propia Secretaría. Del mismo ción de la excepción. Las instituciones la prensa, será difícil mantener la modo, el IFAI ha manifestado explí- dedicadas a la seguridad ciudadana credibilidad del argumento. En la citamente que la información con- deben dar cuenta de los fondos práctica del IFAI se han dado casos tenida en un comunicado de prensa públicos que emplean. Esta regla en este sentido. Por ejemplo, se soli- de la Procuraduría General de la general debe observarse incluso en citó a la Secretaría de Seguridad asuntos litigiosos —una vez resuel- Pública información sobre los viajes República no puede tratarse como información confidencial.63 Así res- que realizan altos funcionarios, el pondió el IFAI a la negativa de la motivo del viaje, si se realizan viajes Secretaría a proporcionar acceso a personales en vehículos oficiales y los autos de libertad de dos perso- los modelos y matrículas en las que viajan.62 La autoridad respondió nas determinadas. Nuevamente, en que la información no estaba en sus determinado del coordinador de archivos. Sin embargo, en la sustan- Transporte Aéreo de la PFP, la exis- ciación del recurso resultó que tencia de la información se compro- diversas notas de prensa daban bó mediante el empleo de un comunicado de prensa.64 cuenta de los viajes de los funciona- el caso de la solicitud de un oficio rios referidos en la solicitud. En con- En suma, incluso si pudiera secuencia, se instruyó a la policía a argumentarse que la publicidad de que hiciera públicos estos datos. determinada información puede De modo similar, la Secretaría producir un daño al interés público, fue requerida para entregar la infor- el hecho de que la propia autoridad mación sobre el número de elemen- ponga datos en manos de los tos del ejército comisionados a la medios de comunicación anula la 25 LAS INSTITUCIONES DEDICADAS A LA SEGURIDAD CIUDADANA DEBEN DAR CUENTA DE LOS FONDOS PÚBLICOS QUE EMPLEAN. tos— como el monto de laudos y reinstalaciones al personal.65 En circunstancia vigente, para que la reserva sea válida. general, toda la información sobre el La práctica de la transparencia empleo de recursos deberá ser como principio de gestión no es pública, salvo que pueda argumen- tarea sencilla. Es un lugar común tarse válidamente una causal de afirmar que la transparencia puede reserva. implicar una reducción en la capa- Los rubros de información ejemplificados a través de los recursos de cidad operativa de los cuerpos de seguridad.66 La “teoría del mosai- revisión aquí descritos, no son nece- co” llama nuestra atención sobre sariamente representativos del con- trozos de información inocua si se tenido de los datos que custodian mira individualmente, pero que en los cuerpos de seguridad ciudadana. una secuencia ordenada puede Sin embargo, nos permiten tener revelar la estrategia de operación de una idea preliminar del tratamiento las fuerzas de seguridad.67 Sin que las autoridades de transparen- embargo, conviene tener en mente cia pueden tener de las solicitudes que las instituciones de policía de información presentadas ante deben decidir con base en su expe- dichos riencia sobre el resultado potencial cuerpos. Aunque, como hemos dicho al inicio de esta sec- de la publicidad de diversos tipos de ción, la transparencia está estrecha- información. El paso crucial en esta mente vinculada con el contexto decisión está en la argumentación donde opera cada institución poli- que se haga del riesgo que determi- cial, es necesario que las autorida- nada información puede represen- des puedan vincular la publicación tar para las funciones de la institu- de cierta información con un daño ción. presente, probable y específico en la 26 AUNQUE, LA TRANSPARENCIA ESTÁ ESTRECHAMENTE VINCULADA CON EL CONTEXTO DONDE OPERA CADA INSTITUCIÓN POLICIAL, ES NECESARIO QUE LAS AUTORIDADES PUEDAN VINCULAR LA PUBLICACIÓN DE CIERTA INFORMACIÓN CON UN DAÑO PRESENTE, PROBABLE Y ESPECÍFICO EN LA CIRCUNSTANCIA VIGENTE, PARA QUE LA RESERVA SEA VÁLIDA. Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial Capítulo II INTERFERENCIAS VÁLIDAS EN EL DERECHO A LA VIDA PRIVADA LOS LÍMITES DE LA ACTUACIÓN DE LOS exterior. La cristalización más con- cipios que regulan la protección de CUERPOS DE SEGURIDAD CIUDADANA creta de este concepto es el derecho datos personales y establecen pro- RESPECTO DE LA ESFERA ÍNTIMA DE LAS a la autodeterminación informativa, cesos para el ejercicio de derechos PERSONAS ESTÁN TANTO O MÁS DESDI- que implica el derecho de “controlar vinculados con ellos. En concreto, BUJADOS QUE LOS LÍMITES RESPECTO el acceso y diseminación de los datos personales significa: “La infor- DE LA INFORMACIÓN PÚBLICA. De datos personales, incluyendo la pro- mación concerniente a una persona acuerdo con la información de la física, identificada o identificable, que disponemos, el derecho consti- tección contra la revelación de los asuntos privados”.69 Esta noción tucional mexicano ha desarrollado está equilibrada por las “expectati- étnico o racial, o que esté referida a las nociones análogas a la vida pri- vas razonables de privacidad” que las características físicas, morales o vada y el derecho a la intimidad, una persona puede tener. La Corte emocionales, a su vida afectiva y especialmente en el contexto de la Europea de Derechos Humanos familiar, domicilio, número telefóni- reclamación de pruebas en el proce- emplea este estándar sistemática- co, patrimonio, ideología y opinio- so criminal. Hay, no obstante, un mente a través de las diversas juris- nes políticas, creencias o conviccio- gran trecho por recorrer hacia la nes religiosas o filosóficas, los esta- construcción de una noción amplia dicciones y tradiciones jurídicas sobre las que ejerce su mandato.70 de vida privada, intimidad o dere- Estos principios generales se tradu- cho a la personalidad, como se cen en la necesidad de que las insti- preferencias sexuales, u otras análogas que afecten su intimidad.”73 conoce en otras tradiciones constitucionales.68 tuciones del Estado revisen la infor- Nuestra legislación de transparen- mación que recaban o a la que tie- cia recoge principios de acceso, rec- Partamos por estipular una nen acceso para discriminar lo rele- regla general ampliamente desarro- vante de lo superfluo y para excluir tificación, cancelación y oposición.74 Estos principios se recogen llada en la jurisprudencia alemana. la información delicada por su rela- Como consecuencia de la protec- ción con la vida privada de las personas.71 Entenderemos este aspec- ción de la dignidad de la persona, el derecho constitucional alemán acudió a la noción del “espacio interior” to de la vida privada como “datos personales”.72 entre otra, la relativa a su origen dos de salud físicos o mentales, las en diversos documentos internacionales,75 y reflejan los elementos de una normatividad especializada para el manejo de ficheros automatizados.76 donde la persona puede excluir La legislación de transparencia La información relativa a datos cualquier contacto con el mundo en México recoge una serie de prin- personales puede encontrarse en 27 fotografías, grabaciones de conver- como instancia del derecho a la vida para desempeñar su función. Esta saciones telefónicas o correspon- privada, trataremos los principios información, además, puede ser res- dencia, entre muchos otros docu- generales aplicables a este derecho guardada del conocimiento público mentos. Nuevamente abrevando de marco. Aunque la vida privada —y, con la misma justificación. Es la experiencia europea, vemos que por ende, la autonomía sobre el importante notar que ni en los con- el cúmulo de información que empleo de la información perso- textos más extremos de peligro del puede estar en posesión de los cuer- nal— no es un derecho absoluto, la interés público es posible aplicar pos de policía está limitado por el intervención del Estado en este limitaciones que anulen el derecho derecho a la vida privada y, en parti- ámbito de la vida de las personas de la vida privada. También debe cular, por los principios de protec- debe sujetarse a determinadas destacarse la tensión constante ción de datos personales. En térmi- reglas. Aunque existen diversos entre la protección del interés públi- nos generales, los componentes — enfoques a la noción de vida priva- co y la vida privada, que se mani- reconocidos en nuestra legisla- da, la práctica de los tribunales fiesta, entre otras formas, en la limi- ción— origen étnico, opiniones polí- internacionales alude a un proceso tación al derecho de libertad de ticas o creencias religiosas, son para establecer si la interferencia expresión. El texto constitucional especialmente el en la vida privada es permisible. mexicano podría incorporar en el desempeño de la policía en una Primero, se requiere que la interfe- futuro la noción de datos persona- democracia y deben excluirse de las rencia sea resultado de una acción les y en ese caso se discutiría la bases de datos procesadas automáticamente.77 Además, datos especí- legalmente fundada, que persiga un posibilidad de que una “prueba de fin legítimo y que sea necesaria en interés público” se emplee para ficos relativos al ejercicio de la fun- una sociedad democrática (requisi- ción policial, como el registro de tos de necesidad, proporcionalidad difundir cial.79 condenas de una persona, tampoco y disponibilidad de alternativas Es claro que la tutela del dere- pueden ser manejados automática- menos extremas). La operación cho a la vida privada como un dere- mente y deben existir salvaguardas general de la regla supone la excep- cho amplio descrito aquí, excede especiales para evitar su distribución indebida.78 ción de proteger la seguridad ciuda- por mucho el ámbito de protección dana. Esta excepción permite a las de los datos personales y el papel Para reconocer una interferencia fuerzas de seguridad ciudadana que en ello juega la policía en una indebida con los datos personales acumular la información necesaria democracia. delicados en 28 información confiden- En todo caso, nos parece que en dad sobre el tema incide especial- este momento, no obstante la mente sobre los cuerpos de seguri- ausencia de un texto constitucional dad ciudadana, dada su vinculación El primer conjunto de problemas explícito debemos con las normas del proceso penal. que abordaremos es el de la fragili- poner en la mesa algunos argumen- Al mismo tiempo, una infinidad de dad de la vida privada y la intimi- tos para valorar la actuación poli- actividades de los cuerpos de segu- dad frente a la acumulación excesi- cial frente a la información confi- ridad está lejos de regularse por el va de datos personales por parte de dencial. Al margen de un importan- proceso penal. En este contexto, las fuerzas encargadas de hacer te debate, los límites actuales de la emplearemos este espacio para cumplir la ley. En esta sección vere- función policial en el acopio y divul- introducir dos grandes problemáti- mos cómo las actividades policiales gación de información, el espacio cas: (i) el Estado policía y (ii) la prue- fuera del contexto del proceso penal para el desarrollo de los derechos ba de interés público para revelar fundamentales en México sobre información confidencial. Utiliza- este rubro, implica un incremento remos algunas nociones derivadas en el grado normal de discrecionali- del derecho comparado y del dere- dad en la función policial. Es claro cho internacional para brindar que la acumulación y sistematiza- alguna guía sobre estos problemas. al respecto, ción de información es clave para la En términos de los principios de eficacia de la función policial. protección de datos personales, Aunque podemos decir que esta tocaremos en las secciones restan- actividad no es un abuso de faculta- tes problemas vinculados con el des —ya que no se trata de investi- modo en que el Estado accede a la gaciones de carácter penal para información personal y las reglas establecer la responsabilidad de empleadas para comunicarla al una persona, sino para desarrollar público. estrategias de prevención del delito— la policía debe observar las limitaciones de los derechos constitucionales. La delgada normativi29 2.1 El Estado policía ES CLARO QUE LA ACUMULACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN DE INFORMACIÓN ES CLAVE PARA LA EFICACIA DE LA FUNCIÓN POLICIAL. pueden representar una afrenta mente y preservada por las autori- mos el impacto de la regulación de contra la vida privada: 1) primero dades, incluso en contextos donde la vida privada sobre las reglas del veremos actividades de acopio de no opera la expectativa razonable debido proceso y las reglas de exclu- información en el espacio público de privacidad, puede entrar en el sión de evidencia. que pueden parecer inocuas, pero que sin las medidas de protección ámbito de protección de este derecho.80 Esta información, pública en Europea de Derechos Humanos (la necesarias pueden constituir una origen, se transforma en privada en Corte), el ámbito de la vida privada vulneración de derechos; 2) luego virtud del acopio sistemático que no admite una definición exhausti- examinaremos con cierto detalle la hace de ella la autoridad. Las activi- va. Protege, inicialmente, la corres- instancia de la más severa vulnera- dades políticas o el registro de ante- pondencia y las comunicaciones del ción a la privacidad por parte de las cedentes penales pueden caer en hogar, pero también puede alcanzar fuerzas policiales, que constituye la esta intersección, especialmente vigilancia secreta, es decir, una invasión en la esfera privada sin el cono- cuando se trata del pasado distante de una persona.81 La protección el ámbito de las comunicaciones de negocios.82 Esta noción es compati- cimiento de la persona y sin el con- contra este acopio sistemático de mexicano. Las autoridades deben trol judicial propio del proceso información es un mecanismo de desarrollar un sistema de balance penal. En la práctica de la Corte ble con el derecho constitucional protección del derecho a la vida pri- adecuado de los derechos del indivi- vada, la facultad de determinar duo y de los intereses de la comuni- 1. Acumulación de información en el cómo se presenta ante el foro públi- dad al recabar datos como conse- espacio público fuera del contexto penal. co y la protección de sus datos per- cuencia de la conducción normal de Para iniciar esta sección conviene sonales como consecuencia. A con- sus actividades. aclarar que los datos personales tinuación trataremos los límites La “expectativa de privacidad” pueden encontrarse en el ámbito que impone el derecho a la vida pri- que tiene una persona en circuns- público por diferentes medios, sin vada a los medios de investigación. tancias normales comienza en el que sea necesario para su acopio el Desde luego, las secciones siguien- hogar, pero su definición se extien- empleo de las facultades de investi- tes son aplicables tanto al trabajo de incluso a ciertas condiciones en gación del Estado. Cuando esta de la policía preventiva como al de los lugares públicos. La Corte información es acopiada sistemáti- la policía de investigación. Cabe rei- camente, procesada automática- terar que en este texto no abordare- enfrentó este dilema en el caso Peck v. Reino Unido.83 La autoridad bus- 30 caba incrementar el conocimiento Al analizar el caso, la Corte voluntariamente para fines diversos de la comunidad del sistema de gra- determinó que si el sistema de cir- bación de circuito cerrado instalado cuito cerrado no permitiera la gra- de los autorizados por el interesado.86 Esta excepción admite el uso en las calles de Londres. Para lograr- bación de las imágenes transmiti- de las fotografías exclusivamente lo, la policía compartía algunas de das, sería difícil argumentar que para fines de identificación del sos- las imágenes recogidas en el siste- hay un ataque a la privacidad. En pechoso. Sin embargo, el consenti- ma con medios de comunicación tales circunstancias, el Estado tenía miento y conocimiento de la perso- para que la información llegara al plena justificación para buscar que na no admite la excepción de su uso público. En el caso Peck, la víctima se informara al público sobre la para fines de identificación para intentó suicidarse en la vía pública operación del sistema de circuito grabación de la voz. Así, el registro a consecuencia de una severa cerrado. Sin embargo, hizo notar de la voz de un sospechoso durante depresión. El sistema de circuito que al compartir las imágenes del una entrevista con la policía se con- cerrado registro imágenes de la per- señor Peck la policía debió haber sona mientras sostenía un cuchillo. tomado medidas, ya sea para cubrir En el momento posterior al intento la cara de la víctima o para asegu- de suicidio, la autoridad hizo llegar rarse de que los medios de comunicación lo hicieran.84 patrullas y una ambulancia. El señor Peck recibió atención médica La expectativa de privacidad en y fue liberado sin que se levantaran el espacio público no elimina la cargos en su contra. Tiempo des- posibilidad de registros gráficos o pués del incidente el señor Peck magnéticos. Por ejemplo, tomar tuvo conocimiento de que su ima- fotografías en una manifestación no gen (según fue captada por el siste- implica una violación a la vida pri- ma de circuito cerrado) fue transmi- vada, ya que las personas participan tida en algunos programas de tele- en visión y en la prensa escrita para público.85 aludir el impacto del sistema de cir- Comisión Europea de Derechos cuito cerrado en la prevención de la Humanos había descalificado el uso delincuencia. de un acto eminentemente En su momento, la fotografías proporcionadas 31 LA “EXPECTATIVA DE PRIVACIDAD” QUE TIENE UNA PERSONA EN CIRCUNSTANCIAS NORMALES COMIENZA EN EL HOGAR, PERO SU DEFINICIÓN SE EXTIENDE INCLUSO A CIERTAS CONDICIONES EN LOS LUGARES PÚBLICOS. sidera una violación a la privacidad, tenido la oportunidad de ver la empleada por el gobierno para ya que el sujeto emplea su voz para cinta, objetar su contenido, tener un construir casos criminales. La Corte un fin determinado que no incluye abogado y testigos presentes al ver el video.90 Por otro lado, y resol- ha impuesto numerosas condicio- registro magnético. nes para que la investigación secre- Recientemente, la Corte evaluó viendo las contradicciones en la ta sea compatible con los fines de la legalidad de la grabación en video práctica anterior respecto de casos una sociedad democrática. En esta de un sospechoso durante una similares, la Corte mencionó las sección construiremos a partir del entrevista en la estación de policía, fotografías en posesión de la policía. y reiteró que el uso de cámaras de El tribunal estableció que la pose- caso principal en la materia, Klass y otros v. Alemania,92 donde la justifi- seguridad en espacios públicos es, sión de estos documentos no impli- cación de la adopción de las medi- en general, compatible con el respeto de la vida privada.87 La interfe- ca riesgo alguno a la vida privada das evaluadas fue la protección de cuando son proporcionadas volun- rencia contra la vida privada del tariamente —por ejemplo, a la ofici- la seguridad nacional, la prevención del desorden y el delito.93 quejoso consistió en la videograba- na de pasaportes— o cuando son tomadas por un arresto previo.91 alemanes solicitaron a la Corte que ción de su imagen, en el uso de la cinta para mostrarla a testigos de En el caso Klass, cinco abogados evaluara si la legislación alemana un delito y en exhibirla al público en la sala de la Corte.88 “Esta treta de 2. Investigación secreta fuera del proce- en materia de intervención de con- so penal. Un área límite para la pro- versaciones telefónicas y corres- la policía excedió el uso normal de tección de los datos personales es la pondencia estaba de acuerdo con el estas cámaras, como se demuestra investigación secreta a través de derecho a la vida privada. Aunque por el hecho de que la policía tuvo escucha de líneas telefónicas, inter- los abogados no estaban siendo que solicitar permiso especial para cepción de correspondencia o de objeto de la aplicación de la ley, la ajustar la cámara”, lo que indicaba que éste no era el uso normal.89 La telecomunicaciones. La Corte ha Corte aceptó que ellos eran vícti- reconocido la necesidad de que en mas potenciales y que por lo tanto clave del caso es que no había nin- ciertos contextos extremos (seguri- tenían derecho a reclamar la legali- guna razón para que el quejoso dad nacional, lucha contra el terro- dad de la medida en cuestión. tuviera la expectativa de que se gra- rismo) las investigaciones pueden La Ley Fundamental alemana, bara su imagen en las instalaciones ser un proceso no contencioso. La prevé en el artículo 10 la protección de policía. El quejoso debió haber información producida puede ser al derecho epistolar, postal y de 32 telecomunicaciones. Nombrada por esta razón la “ley G 10” 94 constituía ser por tiempo limitado, (iv) incluir el proceso de toma de decisiones. un proceso para examinar, emplear Así, sólo el jefe de determinados un sistema de vigilancia secreta en y almacenar datos, (v) incluir pre- servicios de seguridad puede iniciar vigor en Alemania, en tanto que los cauciones respecto de la transmi- la medida fundada en razones. La individuos objeto de tal investiga- sión de información, y (vi) las cir- solicitud es valorada por una perso- ción no tenían conocimiento de ello cunstancias de la exclusión de datos de los archivos oficiales.96 na de nivel ministerial autorizada para este fin,100 o por la autoridad A raíz de esta evaluación la Corte La idea central transmitida por impuso diversas condiciones para la Corte en estos casos es que una suprema del gobierno local cuando sea apropiado.101 Además, la medi- que los cuerpos de seguridad inves- medida que interfiere tan grave- da debe tener un alcance limitado tigaran a una persona en secreto y mente con los derechos de las per- en el tiempo. Está en vigor por un fuera del proceso penal. sonas debe emplearse sólo como y probablemente nunca lo tendrían. Primero, en relación con un sistema similar en Suecia, la Corte estableció que el sistema de investigaciones secretas debe estar establecido en una ley y por lo tanto debe ser público.95 En el caso de Alemania, el sistema estaba regula- último recurso de recopilación de información.97La medida debe ser aplicable sólo al sujeto y a quienes se presume son sus contactos.98 Respecto del sistema sueco, la Corte especificaría que el sistema debe do por el Acta G 10. Muy claramen- prever diferentes niveles de sensibilidad de la información.99 te, en un caso posterior sobre las Segundo, la Corte estableció, reformas al Acta G 10, la Corte además, una condición de aplica- enunció los requisitos de dicha la ción limitada. El hecho de que la ley para que fuera compatible con intimidad del sujeto se vea tan el derecho a la privacidad: (i) incluir abiertamente violada por la investi- los delitos a los que se aplica, (ii) gación secreta, aunado a la ausen- definir las categorías de personas cia del control judicial que en otras que pueden encontrarse sujetas a la instancias sería aplicable, obliga a la ley en cuestión, (iii) la medida debe Corte a evaluar con sumo cuidado 33 UN ÁREA LÍMITE PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DATOS PERSONALES ES LA INVESTIGACIÓN SECRETA A TRAVÉS DE ESCUCHA DE LÍNEAS TELEFÓNICAS, INTERCEPCIÓN DE CORRESPONDENCIA O DE TELECOMUNICACIONES. máximo de tres meses y renovable podría no contravenir la conven- sólo mediante nueva que se mantenga sólo la información relevante sobre la persona.106 solicitud ción. El problema se suscitó por la donde se evalúen de nueva cuenta todos los factores.102 ausencia de un sistema más com- En Weber y Saravia v. Alemania, la plejo para autorizar el empleo de Corte explicitó que el sistema debe La complejidad del sistema de dichos instrumentos. El único siste- prever un proceso para la exclusión aplicación limitada en Alemania ma de revisión era la unidad de que- de datos de los archivos oficiales. En debe contrastarse con la estructura jas de la policía, pero la interferen- el caso de la G 10, se ordena la revi- de la vigilancia secreta en el contex- cia del secretario de Estado sobre el sión obligatoria cada seis meses. Los to de la justicia criminal común en Khan v. Reino Unido.103 En el caso nombramiento de miembros de datos que aparezcan como super- Khan, una persona sentenciada por dicha unidad, dañaba su independencia.104 Así, independientemen- fluos en ese momento deben ser eliminados.107 tráfico de heroína se quejó por el te de las diversas formas de valorar Cuarto, al reconocer los siste- empleo en su juicio de grabaciones la admisión de evidencia en juicio, mas de vigilancia secreta como una tomadas sin consentimiento de las la Corte encontró que el acto mismo necesidad en las sociedades demo- partes en el domicilio del coacusa- de acopiar información debe condu- cráticas, la Corte plantea expectati- do. Las grabaciones se obtuvieron cirse por un proceso que compense vas realistas en este contexto. No es mediante la instalación de un apa- en salvaguardas por la ausencia de posible esperar que todas las perso- rato de grabación con la autoriza- la parte interesada. nas en todos los casos sepan de la ción del jefe de policía local. Al no Tercero, una vez que la medida investigación de este tipo. Sin encontrar la Corte una violación a se ha ejecutado, la información embargo, la Corte toma nota de la las reglas del debido proceso, evaluó obtenida tiene diversas condiciones orden de la Corte Constitucional de manera independiente la protec- para su procesamiento. Así, existe Alemana para que en cuanto sea ción de la vida privada del quejoso, un mecanismo de control por un posible se notifique a los sujetos cuya voz había quedado registrada funcionario calificado para ejercer sin su conocimiento. En esta línea, funciones judiciales que revisa la que estuvieron bajo estas medidas de investigación.108 El sujeto tiene la autoridad del jefe de policía para información obtenida, revisa la que el derecho de controlar el destino de autorizar la instalación de dispositi- la información obtenida, incluso vos de grabación en el domicilio de puede ser usada de acuerdo con el Acta y desecha el resto.105 El fin las personas sin su conocimiento último, como en el sistema sueco, es investigación. Quien crea estar suje- 34 por medio de medios secretos de to a una medida así puede acudir a almacenada por los servicios de para la construcción de la inteligen- la comisión parlamentaria que esta- seguridad, la Corte dio importantes cia en las instituciones policiales, blece el Acta G 10 o puede ocurrir ante la Corte Constitucional.109 directrices en Segerstedt-Wiberg y otros v. Suecia.113 La Corte encontró siempre y cuando no se vulnere la Posterior a la notificación, el sujeto que mantener archivos secretos de puede generarse incluso en el espa- puede reclamar su aplicación en los una persona víctima de amenazas cio público. tribunales administrativos y el de bomba era legítimo para proteger apego a derecho en la instrumenta- su seguridad. Sin embargo, apare- 2.2 Interés público como excepción ción de las medidas, acción civil de cieron en el caso tres instancias de a la confidencialidad daños, acción para que se destruyan investigaciones secretas no justifi- documentos, para que se restituyan cadas: (i) el archivo de una persona Los riesgos para la vida privada se si es el caso, y también puede solici- que había participado en una mani- aprecian con mucha más claridad si tar la intervención de la Corte Constitucional.110 La Corte es sen- festación en Varsovia; (ii) un quejo- nos acercamos a las instancias so que supuestamente defendía la donde la policía libera información sible a las necesidades de la investi- resistencia violenta contra la policía gación en materia de seguridad nacional, aceptando que no es posi- y (iii) la participación en un partido político comunista.114 La Corte ble en todos los casos la revelación encontró que sólo el caso del quejo- total de la información en manos del Estado.111 Sin embargo, estable- so que defendía la resistencia vio- ció que la existencia de un sistema a justificar el resguardo de su infor- de notificación a los sujetos —que mación personal, pero no durante en realidad nunca ha sido puesto en un periodo de 30 años posteriores al hecho.115 práctica— no viola la convención. lenta contra la policía podría llegar Sin embargo, la Corte recomienda Como hemos visto, la protección que dicho sistema de notificación se haga eficaz.112 de la vida privada impone límites Por último, sobre la necesidad de limpiar y liberar la información definidos por el contexto. La acumulación de datos personales puede ser un mecanismo legítimo 35 expectativa de privacidad, que LA ACUMULACIÓN DE DATOS PERSONALES PUEDE SER UN MECANISMO LEGÍTIMO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA INTELIGENCIA EN LAS INSTITUCIONES POLICIALES, SIEMPRE Y CUANDO NO SE VULNERE LA EXPECTATIVA DE PRIVACIDAD, QUE PUEDE GENERARSE INCLUSO EN EL ESPACIO PÚBLICO. confidencial sobre las personas, proteger al público, sin que ello el grado de este interés debe deter- sean civiles o agentes de policía. ponga en riesgo las actividades de Veremos los estándares de riesgo al investigación. ¿Puede la policía minarse por una evaluación objetiva.117 Este estándar fue aplicado interés público y los procesos que se difundir información sobre las per- como resultado de la demanda de siguen en el derecho comparado sonas condenadas por un delito? Clubb v. Saanich, donde la policía para que la policía pueda dar a Este es un asunto de especial emitió un comunicado de prensa conocer información confidencial importancia, considerando la prác- informando de la liberación condi- para proteger a la comunidad. tica común de las autoridades en cional de un delincuente sexual. La Partamos de la noción de que la México de exhibir en los medios de legislación en vigor entonces obliga- policía tiene la obligación de dar a comunicación a personas que aún ba a notificar a la persona involu- conocer al público información no están siquiera sujetas a un pro- crada. En el caso de Clubb, sin general sobre actividades crimina- ceso criminal, sino que han sido embargo, el comunicado de prensa les para que la comunidad pueda simplemente detenidas para ser fue publicado entre las 12:40 y la tomar medidas: presentadas ante un juez. Canadá 13:05 del 10 de noviembre de 1994, exploró este problema en relación La policía tiene una responsabi- con sexuales. pero el señor Clubb fue informado alrededor de las 13:00 horas. 118 En lidad de proporcionar un volu- ¿Debe la policía dar a conocer a la la sentencia no se requirió al jefe de men balanceado de información comunidad que un ex convicto se policía hacer nada para rectificar la para proteger a la comunidad… reincorpora a ella con el fin de ayu- falta Dónde se encuentra este balan- darla a tomar medidas preventivas? ce dependerá en los hechos del caso.116 La respuesta, nuevamente, invo- De un modo quizá más tajante, lucra un balance de intereses y el Reino Unido ha explorado el derechos. La provincia de British mismo problema con reglas más Específicamente en las actividades Columbia en Canadá ha construido claras. El hecho de que la informa- de inteligencia policial para preve- una jurisprudencia para establecer ción sobre la condena de un indivi- nir el delito, así como en las activi- que el interés público por conocer duo está en el dominio público no dades propias de la investigación determinada información conside- permite a la policía revelar informa- criminal, la policía tiene la respon- rada confidencial no puede medirse ción sobre las condenas previas de sabilidad de dar información para por una mera curiosidad, sino que la persona. Para poder hacerlo se los delincuentes 36 de notificación Clubb.119 al señor requiere que haya un “interés social apremiante”.120 El proceso de deci- de mantener su intimidad. En el está limitada por la necesidad caso Lebach, el procesado fue sen- de satisfacer el interés del públi- sión tiene tres elementos: (i) el tenciado por un robo a instalacio- co en recibir información, mien- grado de certeza que tiene la autori- nes militares donde fallecieron tras que el daño infligido al acu- dad de la acusación que se hace; (ii) varios soldados y otros fueron lesio- sado debe ser proporcional a la el grado de legitimidad del interés nados. El señor Lebach estaba próxi- seriedad del delito, o a su rele- de terceros por conocer la informa- mo a cumplir su sentencia e instó a vancia para el público por otras ción, y (iii) el grado de riesgo que la Corte a prohibir que una cadena razones. En consecuencia, no es aparece si no se difunde la información.121 Además, por tratarse de la de televisión difundiera una pelícu- siempre permisible divulgar el la documental usando su fotografía nombre, la fotografía o emplear decisión de una autoridad, debe y su nombre, así como referencias a permitirse a la persona participar en el proceso.122 En suma, hay una sus preferencias sexuales. La Corte otros medios de identificar al perpetrador.124 presunción en contra de la distribu- público por recibir información ción de información confidencial que debe revertirse mediante un cuando se reportan crímenes en progreso”,123 dado que si una per- proceso donde se conceda garantía sona viola la ley, una comunidad de audiencia al afectado. donde hay libre comunicación ten- En un razonamiento similar, el resolvió que existe un “interés drá interés en conocer del crimen: interés del público a tener información (es decir, el “interés social apre- […] el derecho a la personalidad miante”) debe ceder ante el derecho no es absoluto. La importancia a reintegrarse a la comunidad por central del derecho a la perso- parte de un prisionero liberado y a nalidad requiere vigilancia no ejercer su derecho a la personali- sólo sobre la esfera íntima, dad. Desde 1973 la Corte inviolable del acusado, sino Constitucional Alemana examinó el también el estricto apego al balance de la libertad de prensa principio de proporcionalidad. frente al derecho de un procesado La invasión de la esfera personal 37 EN LAS ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA POLICIAL PARA PREVENIR EL DELITO, ASÍ COMO EN LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE LA INVESTIGACIÓN CRIMINAL, LA POLICÍA TIENE LA RESPONSABILIDAD DE DAR INFORMACIÓN PARA PROTEGER AL PÚBLICO, SIN QUE ELLO PONGA EN RIESGO LAS ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN. Luego de reconocer la legitimidad Suiza, un periodista había solicitado de reportar los sucesos actuales y de los registros criminales de una per- dar cuenta de la dificultad de la sona fallecida para estudiar su per- expiración del valor de la informa- tenencia a un grupo llamado “Ánge- ción sobre dichos sucesos, la Corte les del Infierno”. El sujeto había continuó: “El criterio decisivo es si el muerto y desde luego no podía pres- reporte en cuestión puede infligir al tar su consentimiento para dar a conocer esta información.128 La delincuente un daño nuevo, adicional en comparación con la información que ya está disponible.”125 Corte Federal de Zurich impidió que El grado de protección de la per- la protección póstuma de esta infor- sona involucrada en un delito llega se liberaran los archivos declarando mación. a su punto máximo al resguardar la Como puede verse, las medidas identidad de las personas menores para proteger la información perso- de 18 años en conflicto con la ley. En nal en el ejercicio de la función poli- el Reino Unido se ha desarrollado cial revelan una presunción en con- una herramienta del common law tra de la difusión de tal informa- para otorgar órdenes de la Corte ción. La transmisión al público de la vitalicias para que la identidad de imagen y los datos personales de las jóvenes delitos personas sujetas a proceso, o que sumamente serios no sea revelada jamás.126 Esta protección, al igual han cumplido una condena, debe que el caso alemán de Lebach puede en atención a la protección de un interés social apremiante.129 procesados por interpretarse como el cumplimiento hacerse sólo como una excepción y de una obligación activa del Estado de proteger el derecho a la personalidad.127 La protección de los datos personales se extiende incluso más allá de la muerte. Por ejemplo, en 38 Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial ALGUNAS RECOMENDACIONES Capítulo III EL DENSO ENTRAMADO DE NORMAS Y PRÁCTICAS EN TORNO DE LA TRANSPA- del ciudadano en el quehacer verdadera capacidad de adapta- policial. ción en un contexto de profundo RENCIA COMO HERRAMIENTA DE GES- 3. Desde esa lectura, es fundamen- cambio político y social. Las his- TIÓN POLICIAL DEBE SER CONTINUA- tal que incorporen sistemas de tóricas resistencias al cambio MENTE REVISADO Y ADAPTADO A LAS gerencia policial que incluyan deben ser progresivamente mar- NECESIDADES DE CADA CORPORACIÓN. mecanismos de máxima visibili- ginadas desde los propios cuer- Ello no obsta para que podamos dad y escrutinio desde el exte- pos policiales, por medio de rele- señalar algunos puntos que intenta- rior; ello, en el marco de un con- vos de los enfoques convencio- mos sirvan para guiar algunas deci- texto institucionalización nales, rígidos y autoritarios, por siones de las instituciones policiales interdependiente de la rendición otros no dogmáticos, flexibles y en materia de transparencia, acceso de cuentas y la transparencia. democráticos. de a la información y protección de datos personales: 4. Recomendamos a esas institu- 6. Pero no hay reforma policial ciones la adopción de políticas democrática donde no hay lide- policiales ambiciosas de formación de razgo político igualmente demo- deben hacer un profundo ejerci- cuadros en estas materias, por crático; por tanto, los actores cio autocrítico que les permita igual entre el personal policial políticos, caracterizar los motivos de la operativo y de apoyo administra- poderes ejecutivo y legislativo a desconfianza que merecen por tivo. La formación debe incluir la lo largo del país, deben apoyar la parte de la mayoría de los ciuda- evidencia empírica internacio- reforma en periodos que permi- danos en el país. nal respecto a la derrama de tan su maduración. Los incenti- 1. Las instituciones principalmente los beneficios hacia los servicios vos de corto plazo que mueven a 2. Deben revisar su función aten- policiales a consecuencia de la la mayoría de esos actores se diendo no sólo a la pregunta implementación de sistemas de traducen en veneno puro para la ¿para qué está la policía?, sino gerencia policial como los referi- policía, ya que le imponen pre- ¿para qué está la policía en un dos. siones que terminan por construir círculos viciosos que en Estado democrático de derecho? El ejercicio, necesariamente, lle- 5. La policía debe comprometerse lugar de permitir impiden una vará a la referida centralización públicamente a desarrollar una reforma como la que sugerimos. 39 7. Como regla, toda la información • Plan de seguridad pública. con la prensa, difundiendo sólo policial es pública y se reserva • Las convocatorias y resulta- la información relevante para la por excepción. Como puente de dos de los concursos de protección de la ciudadanía. visualización, una política de selección. transparencia incrementa la • Programa de capacitación permanente. personales deben estar sujetos a • Criterios, procesos de deci- un proceso de decisión. Incluso ción debe decidir qué tipo de sión de ascensos y separa- en casos donde sea preciso ver- información debe estar reserva- ción del cargo. ter confianza y colaboración del público con la policía. La institu- da haciendo un ejercicio de defi- 10. El acopio y manejo de los datos datos personales a los medios, debe instaurarse un nición del riesgo que se pretende 8. En el manejo de una crisis la proceso con garantía de audien- atajar. Para ello, es aconsejable transparencia es clave. Si ocurre cia para revisar el acopio y la que las oficinas de información un incidente crítico, debe procu- difusión de datos personales, pública rarse obtener información del con fines de protección de la hecho, realizar un dictamen téc- seguridad ciudadana. Para deci- nico y poner éste a disposición dir sobre la publicación de infor- Se sugieren los siguientes com- del público. Mediante el refuerzo mación confidencial vale emple- ponentes de la información que la policía debe difundir:130 de los mecanismos de conse- ar las estructuras disponibles cuencias, esto puede incremen- para la reserva de información. y de comunicación social estén coordinadas. tar la tolerancia y confianza del público en la policía. • Mecanismos de supervisión. • Criterios y evaluación del • Protocolos de uso de la fuer- beneficiarían por adoptar una za. política dirigida a proteger la Lugares y medios de acceso vida privada de las personas para presentar quejas. frente al foro público. Esta políti- Número, características y ca permitirá que se emplee con consecuencias de quejas. eficacia el vínculo de la policía desempeño policial. • • 9. Las instituciones policiales se 40 Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial CONCLUSIONES ESTE ENSAYO PROPONE UNA COMPLEJA, decisiones basadas en criterios que INNOVADORA Y AMBICIOSA PERSPECTI- en muchas ocasiones deben equili- VA DE LA TRANSPARENCIA POLICIAL. brar valores en conflicto en el Trascendemos el mecanismo de marco del Estado de derecho. No acceso a la información y elabora- hay recetas, si bien puede y debe mos una plataforma de principios y haber principios, criterios y protoco- mecanismos diversos que deben los precisos para la toma de decisio- guiar el flujo de información hacia nes, tanto en el nivel de políticas fuera y hacia dentro de las corpora- generales como en el trato a cir- ciones policiales. El presupuesto es cunstancias concretas. En todo muy simple: en democracia, a caso, estamos ante un nuevo hori- mayor transparencia, mayor efica- zonte: si en México la democracia cia y legitimidad policial. Hemos habrá de consolidarse, la transpa- construido una plataforma concep- rencia de la policía es sólo cuestión tual que entrelaza como principios de tiempo. interdependientes la rendición de cuentas y la transparencia; desde ahí nos postulamos por una transparencia entendida como clave de gestión transversal. Además, hemos recogido criterios normativos y judiciales avanzados en materia de intervenciones legítimas en democracia sobre la vida privada. La sín- EL PRESUPUESTO ES MUY SIMPLE: EN DEMOCRACIA, A MAYOR TRANSPARENCIA, MAYOR EFICACIA Y LEGITIMIDAD POLICIAL. tesis del problema no es fácil. La gestión democrática de una política seria de transparencia policial demanda la construcción de las capacidades necesarias para tomar 41 Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial NOTAS * Rodolfo Moreno Cruz, “Democracia y derechos fundamentales en la obra de Luigi Ferrajoli”, Universitas. Revista de Filosofía, Derecho y Política, núm. 3, verano 2006, Madrid, pp. 3-39. ** 1 United Nations, Code of Conduct for Law Enforcement Officials, UN GA Res 34 /169 (en lo sucesivo Código de con- Miguel Carbonell, “El exhibicionismo penal”, El Universal, México, 30 de noviembre de 2007. 2 Por “debido proceso legal” se entiende “el conjunto de condiciones y requisitos de carácter jurídico y procesal que ducta), Preámbulo §4. son necesarios para poder afectar los derechos de los gobernados”, H. Fix-Zamudio, VOZ: Debido proceso legal, Diccionario Jurídico Mexicano, México, Porrúa-UNAM, 1987, p. 820. Nuestra Constitución concentra estas normas en los artículos 14, 16, 20. Por su parte, el artículo 8 de la Convención Americana de los Derechos del Hombre (Pacto de San José), noviembre 22 de 1969, DOF 7 de mayo de 1981, estipula condiciones mínimas para el cumplimiento de garantías judiciales. 3 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, arts. 21, 115 frac. I, h). 4 Código de conducta, op. cit., art. 1. 5 Principios como (i) la presunción de inocencia (que generalmente impediría que la imagen de una persona sea divulgada en los medios y se le asocie con la comisión de delitos si no ha sido sentenciada) y (ii) el debido proceso (que estipula reglas para la obtención de pruebas) resguardan de modo fundamental el flujo de la información personal hacia y desde las instituciones policiales. En este documento asumimos la operación de estos principios y tocamos una capa adicional de protección a las personas a través de la noción de vida privada. 6 Ver Tesis No. 177342 I.4o.A.59 K “Conceptos jurídicos indeterminados. La forma de actualizarlos al caso concreto exige un proceso argumentativo que debe reducir la discrecionalidad y las apreciaciones subjetivas, eliminando la arbitrariedad” (TCC 9º Época Aislada) XXII Sem J Fed y su Gaceta, septiembre 2005, p. 1431. 7 Ver L. Villalobos,“Enfoque institucional para la reforma policial y la rendición de cuentas”, 2 Revista Latinoamericana 8 Código de buenas prácticas y alternativas para el diseño de leyes de transparencia y acceso a la información pública 9 E. Joh,“Discretionless Policing: Technology and the Fourth Amendment”, 95 California Law Review, 199, 2007, p. 209. de Seguridad Ciudadana, Urvio-FLACSO, Ecuador, pp. 9-10. en México, CIDE, IIJ-UNAM, Mexico, 2007 (en lo sucesivo Código de buenas prácticas). 10 S. López-Ayllón y A. Posadas se refieren a la prueba de daño indicando que:“…se requiere de una ponderación de los valores en conflicto —en este caso seguridad contra publicidad— para poder determinar de manera cierta que la primera pone en riesgo la segunda, y que por ello corresponde una reserva temporal del documento. A los criterios que guían este análisis se le (sic) conoce como “prueba de daño”, en “Las pruebas de daño e interés público en materia de acceso a la información. Una perspectiva comparada”, 9 D Comp. de la Información 21, 2007, p. 23. 11 “La excepción dejará de ser un obstáculo para la publicidad de la información en la medida en la que se demuestre que, bajo las circunstancias del caso, se sirve de mejor manera el interés público revelando la información, que manteniéndola reservada”, ibíd., p. 41. 12 UN Secretary General, The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies. Report of the Secretary General, UN Doc S/2004/616, 23 de agosto 2004, §6. 13 Código de conducta, op. cit., nota 1. Preámbulo (traducción de los autores). 14 K. Carty, Guidebook on Democratic Policing, Organization for Security and Cooperation in Europe, Viena, 2006, p. 9. 15 Constitución, art. 21. 16 S. Braunstein, “The future of law enforcement communications”, en FWG Joseph Schafer (ed.), Policing 2020 17 Tomamos aquí la noción de “máxima publicidad” válida para la información pública gubernamental. Constitución Exploring the future of crime, communities and policing, Quantico, 2007, p. 138. de los Estados Unidos Mexicanos, art. 6. 18 M. Bovens, Analysing and assessing public accountability, Eurogov, 2006. http:\\www.connex-network.org/eurogov/pdf/agp-connex-C-06-01.pdf p. 29. 19 D. Bayley, Democratizing the police abroad: what to do and how to do it, National Institute of Justice, Washington D.C., 2001, pp. 13-4. 20 Discrecionalidad denota que “el orden jurídico […] otorga [a la administración] cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de acción” y “actividad de razón y buen juicio”, José Roberto Dromi, Derecho Administrativo Económico, Astrea, Buenos Aires, 1985, p. 467 n 1. Las funciones de policía, aunque limitadas por la ley, se ejercen en un ámbito de libertad de acción, no sólo a través de documentos sino de “operaciones materiales”. Ver, J. A. Yáñez Romero, “Policía preventiva en la región central de México y el Modelo Gaditano de Seguridad Interior”, US_MEX 203-4, Working Paper Series, presentado en la conferencia “Reforming the Administration of Justice in Mexico”, Center for U.S.-Mexican Studies, mayo 2003. 21 S. Walker, The new world of police accountability, SAGE Publications, Thousand Oaks, London, New Delhi, 2005, p. 23. 22 Ibíd., p. 15 (traducción de los autores). 23 Ibíd., p. 9. 24 A. Osse, Understanding policing. A resource for human rights activists, Amnesty International Nederland, Amsterdam, 2006, p. 111 (traducción de los autores). 25 B. Bugaric, “Openness and transparency in public administration: challenges for public law”, 22 Wis Intl L J 483, 2004, p. 489. 26 A. Osse, op. cit, p. 187. 27 D. Bruce y R. Neild, The police that we want. A handbook for oversight of police in South Africa, Center for the Study of Violence and Reconciliation, Johannesburg, 2005, p. 25. 28 A. Roberts, “Structural pluralism and the right to information”, 51 (3) U Toronto L J 243, 2001, p. 256. 29 A. Osse, op. cit., p. 188. 30 S. Bibas, “Transparency and Participation in Criminal Procedure”, 81 (3) NYU L R 923, 2006, p. 947. 31 Ibíd., p. 949. 32 S. Huisman (ed.), Transparency and accountability of police forces, security services and intelligence agencies (TAPAS), DCAF Conference Papers Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, 2002, p. 3; E. Luna, “Transparent Policing”, 85 Iowa Law Review 1107, 2000, p. 1119. 33 E. Luna, “Principled enforcement of penal codes”, 4 Buffalo Criminal Law Review 515, 2000-2001, p. 575. 34 Ibíd., p. 578. 35 K. Carty, op. cit., §95. 36 Ibíd., §98. 37 Ibíd., §97. 38 Ibíd., §108. 39 W. T. Jordan y M. A. Zager, “Community policing: past, present and future”, en M. A. Dupont-Morales, M. K. Hooper y J. H. Schmidt (eds.), Handbook of criminal justice administration, Public Administration and Public Policy, Marcel Dekker, New York-Basel, 2001, p. 87. 40 G. Finszter, “The political changeover and the police”, en A. Kádár (ed.), Police in transition, Central European University, Budapest, 2001, p. 132. 41 D. M. Fenster, “The opacity of transparency”, 91 Iowa Law Review 885, 2005-2006, p. 937. 42 Endogamia significa “Actitud social de rechazo a la incorporación de miembros ajenos al propio grupo o institución”. Real Academia Española. Diccionario Usual. http://buscon.rae.es. El concepto se usa de manera común a lo largo del mundo para describir la manera como la policía se cierra ante cualquier actor externo. También es bien conocido el término blue wall (muro azul) para explicar lo mismo. 43 S. Walker, op. cit., p. 141. 44 D. Bruce y R. Neild, op. cit. 45 Código de buenas prácticas, op. cit. 46 S. Walker, op. cit., p. 142. 47 Ver una descripción completa del caso en ibíd., p. 143. 48 87-CQ-21670 Jane Doe v. Board of Commissioners of Police for the Municipality of Metropolitan Toronto (July 3, 1998) (Ontario Court of Justice), p 56. 49 S. López-Ayllón,“La reforma y sus efectos legislativos. ¿Qué contenidos para la nueva generación de leyes de acceso a la información pública, transparencia y datos personales?”, en Pedro Salazar Ugarte (ed.), El derecho de acceso a la información en la Constitución Mexicana: razones, significados y consecuencias, IIJ, UNAM, México, 2008, p. 14. 50 “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”, Diario Oficial de la Federación, México, 11 de junio de 2002, art. 13. 51 “Lineamientos generales para la clasificación y desclasificación de información de las dependencias y entidades de la administración pública federal”, Diario Oficial de la Federación, México, 18 de agosto, 1993, p. 89 (lineamientos décimo octavo y décimo noveno). 52 Ver L.Villalobos, op. cit., p. 3. Considérese también la legislación de transparencia aquí analizada, es vinculante sólo para los cuerpos federales de policía dedicados con mayor frecuencia al combate de la delincuencia organizada. 53 “Lineamientos generales para la clasificación y desclasificación de información de las dependencias y entidades de la administración pública federal”, op. cit. (lineamiento octavo). 54 55 Recurso de Revisión IFAI 04/444. “Cae helicóptero de la SSP Federal en el Edomex”, El Universal, septiembre 21, 2005. 56 Recurso de Revisión IFAI 06/1427. 57 Recurso de Revisión IFAI 06/1336. 58 Recurso de Revisión IFAI 06/1336, p. 17. 59 Recurso de Revisión IFAI 06/181. 60 Recurso de Revisión IFAI 115/128. 61 Recurso de Revisión IFAI 03/453. 62 Recurso de Revisión IFAI 05/519. 63 Recurso de Revisión IFAI 06/2317. 64 Recurso de Revisión IFAI 06/1500. 65 Recurso de Revisión IFAI 06/3088. 66 D. M. Fenster, op. cit., p. 906. 67 R. Hussain, “Security and transparency: judicial review in ‘special interest’ immigration proceedings” [113], Yale Law Journal 1333, 2003, p. 1334. 68 Ver, en general, E. J. Eberle, Dignity and liberty. Constitutional visions in Germany and the United States, Issues in comparative public law, Praeger, Westport, Connecticut, London, 2002. 69 Ibíd., p. 87. 70 V.g., Halford v. the United Kingdom, judgment of 25 June 1997, § 45; Von Hanover v. Germany App. No. 59320/00 judgement of 24 June 2004, §51; Peev v. Bulgaria App. No. 64209/01, Judgement of 26 July 2007, §38. 71 E. J. Eberle, “The right to information Self-Determination”, Utah L Rev 965, 2001, p. 974. 72 Aunque protegido de manera explícita en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el derecho a la protección de datos personales deriva de una noción amplia del derecho a la intimidad, común los sistemas regionales de protección de derechos fundamentales en Europa y América y África. Cfr. S. López -Ayllón, op. cit., p. 17. 73 “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”, op. cit., art. 3, frac. II. 74 Ibíd., art. 20-2. 75 Empleando otros términos, la OCDE adopta los principios de acopio limitado, especificación de la finalidad, uso limitado, apertura, participación individual y rendición de cuentas, Recommendation of the council concerning guidelines governing the protection of privacy and transborder flows of personal data, Organization for Economic Cooperation and Development, septiembre 23, 1980, parte II. 76 Obtención y manejo justo y legal, almacenado para un fin específico y empleado exclusivamente para ese fin, adecuada, relevante y no excesiva, precisión y actualización y preservación de modo que no sea posible identificar a la persona por tiempo más del necesario, Convention for the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data Strasbourg, ETS No. 108, artículo 5. 77 Ídem. 78 Ibíd., artículo 6. 79 Ver S. López-Ayllón, op. cit., p. 16-7. 80 Rotaru v. Romania (Prel. Ob), 4 mayo 2000, ECHR 28341/95, §43. 81 Ibíd., §44. 82 Niemietz v. Germany, 16 December 1992, ECHR 13710/88, §29, en tanto que la protección incluye el derecho a entablar relaciones con otras personas. 83 Peck v. the United Kingdom, April 28 2003, ECHR 44647/98. 84 Ibíd., §59. 85 Ibíd., §60, citando Friedl v. Austria, Judgment of 31 January 1995, Series A no. 305-B, opinion of the Commission, p. 21, §§49-52. 86 Ibíd., §60, citando el caso no reportado de Lupker and Others v. the Netherlands, no. 18395/91, Commission decision of 7 December 1992. 87 Perry v. United Kingdom, 17 July 2003, ECHR 63737/00 (Third Section), §40. 88 Ídem. 89 Ibíd., §41. 90 Ibíd., §47. 91 Ibíd., §42. 92 Klass and others v. Germany, 6 September 1978, ECHR 5029/71. 93 Ibíd., §60. 94 Acta del 13 de agosto de 1968 relativa a la restricción de la secrecía del correo, correspondencia y telecomunicaciones. Las reformas al acta G 10 fueron objeto de una nueva decisión de la Corte Europea de Derechos Humanos en Weber & Saravia v. Germany, 29 June 2006, ECHR 54937/00. 95 Leander v. Sweden, 26 March 1987, ECHR 9248/81 (Chamber), §60. 96 P. Haridakis, “Citizen access and government secrecy”, 25 Saint Louis University Public Law Review 3, 2006, §95. 97 Klass and others v, Germany, op. cit, §51. 98 Ídem. 99 Leander v. Sweden, op. cit., §60. 100 Klass and others v. Germany, op. cit., §51. 101 Ídem. 102 Ibíd., §52. 103 Khan v. United Kingdom, 12 May 2000, ECHR 35394/97 (Third Section). 104 Ibíd., §47. 105 Ídem. 106 Leander v. Sweden, op. cit., §60. 107 P. Haridakis, op.cit., §100. 108 Klass and others v. Germany, op. cit., §57. 109 Ibíd., §70. 110 Ibíd., §71. 111 Ver también UN Office on Drugs & Crime & Organization for Security and Cooperation in Europe, Police information and intelligence systems. Criminal justice assessment toolkit (United Nations, 2006). http://polis.osce.org/library/view?item_id=2698&attach_id=529 §102. 112 Leander v. Sweden, op. cit., §66. 113 Segerstedt-Wiberg and others v. Sweden, 6 June 2006, ECHR 62332/00, §89. 114 Ver ibíd., §91 y ss., para una valoración del riesgo que el partido representaba para la seguridad del Estado a la luz de la jurisprudencia de la Corte y la noción de “democracia militante”. 115 Ibíd., §90. 116 Este balance se refiere a la información que la autoridad genera en el curso de sus investigaciones y que no suponen la necesidad de revelar la identidad de un sospechoso o distribuir su imagen al público. Jane Doe v. Board of Commissioners of Police for the Municipality of Metropolitan Toronto, op. cit., p. 57. 117 G. J. Levine, “Disclosure of information in the public interest pursuant to freedom of information and protection of privacy legislation”, [11] (1) Canadian J Admin L & Practice, 1997, texto que acompaña a las notas 23-27. 118 District, 1542-002 Clubb v. Saanich (Supreme Court of British Columbia). http://www.murco.nb.ca/Vol9Iss3.html 119 G. J. Levine, op. cit., texto de la nota 28. 120 Exp. P. Thorpe [1999] QB 396, 429A-B, per Lord Woolf MR, citado en H. Thomlinson-Q. C. y M. Thomson, “Policing the use of data”, 154 (7118) New L J 338, 2004. 121 R. v. Local Authority in the Midlands. Exp. LM [2000] UKHRR 143, citado en ibíd. 122 R (on the application of X) v. Chief Constable of the West Midlands Police [2004] EWHC Admin 61), citado en ibíd. 123 Lebach Case, 5 June 1973, 35 BVerfGE 202 (German Constitutional Court ), §3 en D. P. Kommers, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 2nd ed., Duke University Press, Durham and London, 1997, p. 418 (traducción nuestra). 124 Ibíd., §4. 125 Ibíd., §5(a). 126 D. V. Z. Smit, “Civil disabilities of former prisoners in a constitutional democracy: Building on the South African Experience”, Acta Jurídica 221, 2003, p. 232. 127 Ibíd., p. 234. 128 1P.510/2000 Wottreng v. the President of the Zurich Cantonal Court, Arrêts du Tribunal Fédéral (Official Digest), 127 I 145 (Federal Court), 2001. 129 Cabe mencionar una situación de gran interés que no desarrollaremos aquí, que se refiere a las estrategias que las instituciones de policía pueden seguir para establecer diversos grados de acceso a la información gubernamental, así como reglas de circulación de datos personales entre diversas agencias. 130 Cfr. Código de buenas prácticas, op. cit. Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial BIBLIOGRAFÍA Libros y artículos especializados • David Bayley, Democratizing the police abroad: what to do and how to do it, National Institute of Justice, Washington D.C., 2001. • Stephanos Bibas, “Transparency and participation in criminal procedure”, 81 (3) NYU L R 923, 2006. • Mark Bovens, Analysing and assessing public accountability, Eurogov, 2006. http:\\www.connexnetwork.org/eurogov/pdf/agp-connex-C-06-01.pdf • Susan Braunstein, “The future of law enforcement communications”, en The Future Working Group Joseph Schafer (ed.), Policing 2020 exploring the future of crime, communities and policing, Quantico, 2007. • David Bruce y Rachel Neild, The police that we want. A handbook for oversight of police in South Africa, Center for the Study of Violence and Reconciliation, Johannesburg, 2005. • Bogan Bugaric, “Openness and transparency in public administration: challenges for public law”, 22 Wis Intl L J 483, 2004. • Kevin Carty, Guidebook on Democratic Policing, Organization for Security and Cooperation in Europe, Viena, 2006. • José Roberto Dromi, Derecho Administrativo Económico, Astrea, Buenos Aires, 1985. • Edward J. Eberle, “The right to information Self-Determination”, Utah L Rev 965, 2001. • Edward J. Eberle, Dignity and liberty. Constitutional visions in Germany and the United States, Issues in comparative public law, Praeger, Westport, Connectcut, London, 2002. • De Mark Fenster,“The opacity of transparency”, 91 Iowa Law Review 885, 2005-2006. • Géza Finszter, “The political changeover and the police”, en András Kádár (ed.), Police in transition, Central European University, Budapest, 2001. • Paul Haridakis, “Citizen access and government secrecy”, 25 Saint Louis University Public Law Review 3, 2006. • Sander Huisman (ed.), Transparency and accountability of police forces, security services and intelligence agencies (TAPAS), DCAF Conference Papers Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, 2002. • Rashad Hussain, “Security and transparency: judicial review in ‘special interest’ immigration proceedings”, [113] Yale Law Journal 1333, 2003. • Elizabeth Joh, “Discretionless Policing: Technology and the Fourth Amendment”, 95 California Law Review 199, 2007. • W. T. Jordan y May Ann Zager, “Community policing: past, present and future”, en M. A. Dupont-Morales, Michael K. Hooper y Judy H. Schmidt (eds.), Handbook of criminal justice administration, Public Administration and Public Policy, Marcel Dekker, New York-Basel, 2001. • Donald P. Kommers, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 2nd, ed., Duke University Press, Durham and London, 1997. • Gregory J. Levine, “Disclosure of information in the public interest pursuant to freedom of information and protection of privacy legislation”, [11] (1) Can J of Adm L & Practice, 1997. • Sergio López-Ayllón, “La reforma y sus efectos legislativos. ¿Qué contenidos para la nueva generación de leyes de acceso a la información pública, transparencia y datos personales? ”, en Pedro Salazar Ugarte (ed.), El derecho de acceso a la información en la constitución mexicana: razones, significados y consecuencias, IIJ, UNAM, México, 2008. • Sergio López-Ayllón y Alejandro Posadas, “Las pruebas de daño e interés público en materia de acceso a la información. Una perspectiva comparada”, 9 D Comp de la Información 21, 2007. • Ernesto López Portillo Vargas y Hugo Frühling, Responsabilidad policial en democracia. Una propuesta para América Latina, Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C., Secretaría de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile, México, 2008. • Erik Luna, “Transparent Policing”, 85 Iowa Law Review 1107, 2000. • Erik Luna, “Principled enforcement of penal codes”, 4 Buffalo Criminal Law Review 515, 2000-2001. • Anneke Osse, Understanding policing. A resource for human rights activists, Amnesty International Nederland, Amsterdam, 2006. • Alasdair Roberts, “Structural pluralism and the right to information”, 51 (3) U Toronto L J 243, 2001. • Hugh Thomlinson-Q.C. y Mark Thomson, “Policing the use of data”, 154 (7118) New L J 338, 2004. • UN Office on Drugs & Crime & Organization for Security and Cooperation in Europe, Police information and intelligence systems. Criminal justice assessment toolkit, United Nations, 2006. http://polis.osce.org/library/view?item_id=2698&attach_id=529 • Dirk Van Zyl Smit, “Civil disabilities of former prisoners in a constitutional democracy: Building on the South African Experience”, Acta Jurídica 221, 2003. • Luis Villalobos, “Enfoque institucional para la reforma policial y la rendición de cuentas”, 2 Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, Urvio-FLACSO, Ecuador. • Samuel Walker, The new world of police accountability, SAGE Publications, Thousand Oaks, London, New Delhi, 2005. • J. A. Yáñez Romero, “Policía preventiva en la región central de México y el Modelo Gaditano de Seguridad Interior”, US_MEX 203-4, Working Paper Series, presentado en la conferencia “Reforming the Administration of Justice in Mexico”, Center for U.S.-Mexican Studies, mayo 2003. Normatividad • Código de buenas prácticas y alternativas para el diseño de leyes de transparencia y acceso a la información pública en México, CIDE, IIJ-UNAM, México, 2007. • Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,1917, México. • Convention for the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data, Strasbourg ETS No. 108, 1981. • “Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”, Diario Oficial de la Federación, México, 11 de junio, 2002. • “Lineamientos generales para la clasificación y desclasificación de información de las dependencias y entidades de la administración pública federal”, Diario Oficial de la Federación, México, 18 de agosto, 1993. • Organization for Economic Cooperation and Development, Recommendation of the council concerning guidelines governing the protection of privacy and transborder flows of personal data, 1980. • United Nations, Code of Conduct for Law Enforcement Officials, UN GA Res 34 /169, 1979. • UN Secretary General, The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict societies. Report of the Secretary General, 24, 2004. Jurisprudencia • Clubb v. Saanich, District, 1542-002 (Supreme Court of British Columbia). • Jane Doe v. Board of Commissioners of Police for the Municipality of Metropolitan Toronto, 87-CQ-21670 (Ontario Court of Justice), 1998. • Khan v. United Kingdom, 12 May 2000, ECHR 35394/97 (Third Seection). • Klass and others v. Germany, 6 September 1978, ECHR 5029/71. • Leander v. Sweden, 26 March 1987, ECHR 9248/81 (Chamber). • Lebach Case, 5 June 1973, 35 BVerfGE 202 (German Constitutional Court). • R (on the application of X) v. Chief Constable of the West Midlands Police, EWHC Admin. 61, 2004. • R v. Local Authority in the Midlands Exp. LM [2000] UKHRR 143 • Peck v. the United Kingdom, April 28 2003, ECHR 44647/98 • Perry v. United Kingdom, 17 July 2003, ECHR 63737/00 (Third Section). • Rotaru v. Romania (Prel. Ob), 4 May 2000, ECHR 28341/95. • Segerstedt-Wiberg and others v. Sweden, 6 June 2006, ECHR 62332/00. • Tesis No. 177342 I.4o.A.59 K “Conceptos jurídicos indeterminados. La forma de actualizarlos al caso concreto exige un proceso argumentativo que debe reducir la discrecionalidad y las apreciaciones subjetivas, eliminando la arbitrariedad” (TCC 9º Época Aislada) XXII Sem J Fed y su Gaceta, sep. 2005, p. 1431. • Exp. P. Thorpe [1999] QB 396, 429A-B, per Lord Woolf MR, citado en H. Thomlinson-QC y M. Thomson, “Policing the use of data”, 154 (7118) New L J 338, 2004. • 1P.510/2000 Wottreng v. the President of the Zurich Cantonal Court, Arrêts du Tribunal Fédéral (Official Digest), 127 I 145 (Federal Court), 2001. Transparencia: ruta para la eficacia y legitimidad en la función policial, se terminó de imprimir en el mes de noviembre de 2008 Tiraje: 10,000 ejemplares Edición a cargo de: Dirección General de Atención a la Sociedad y Relaciones Institucionales, Dirección General de Comunicación Social C Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) Av. México 151, Col. Del Carmen Coyoacán, C.P. 04100, Delegación Coyoacán, México, D.F. ISBN 13: 978-968-5954-47-1 Primera edición, noviembre 2008 Impreso en México / Printed in Mexico