De verstedelijkingsparadox; verdichtingsambities in de praktijk

De verstedelijkingsparadox Jasper Dekkers, Eric Koomen en Dani Broitman De ambities met betrekking tot stedelijke verdichting liggen hoog in Nederland. Grote percentages extra woningen zouden binnen het bestaande stedelijk gebied gerealiseerd moeten worden. Maar worden deze hoge ambities gehaald? Een ruimtelijke analyse van de verandering in woningvoorraad tussen 2000 en 2008 laat zien dat met name in het drukbevolkte westen het verschil tussen realisatie en huidige ambities groot is. Met behulp van een simulatiemodel worden de mogelijke gevolgen voor toekomstig ruimtegebruik geanalyseerd. Stedelijke verdichting is al decennia een belangrijke ambitie in stedenbouw en ruimtelijke ordening. Het doel hiervan is onder meer open ruimte te beschermen en steden te versterken. De laatste jaren krijgt ook het versterken van kleinere kernen in meer rurale gebieden aandacht om aantasting van voorzieningenniveaus tegen te gaan. In dit artikel wordt verdichting in de periode 2000-2008 geanalyseerd en wordt onderzocht hoe die realisatie zich verhoudt tot de huidige ambities. Op basis van die vergelijking wordt vervolgens voor het zichtjaar 2020 bekeken wat de huidige beleidsdoelstellingen toevoegen aan de trends. Zo wordt het mogelijke verschil tussen droom (Ambitie) en werkelijkheid (Trend) zichtbaar. Deze twee alternatieven worden voor twee sociaaleconomische scenario’s verbeeld, waardoor vier mogelijke toekomsten ontstaan. Ambitie en werkelijkheid De netto nationale verdichtingsambitie, dus nieuwbouw minus sloop en exclusief renovatie, was eerder vastgesteld op 25 tot 40 procent, te realiseren binnen bestaand bebouwd gebied in het jaar 2000 (Ministeries van VROM, LNV, V&W & EZ, 2004). In de Verstedelijkingsafspraken met de regio’s liggen de ambities voor de periode 2010-2020 inmiddels op minimaal veertig procent en verschillen substantieel per regio (Keers e.a., 2011). Om inzicht te krijgen in de vraag hoe ver de ambities uiteenlopen, is een literatuurstudie van recente strategische beleidsvisies van regio’s en gemeenten uitgevoerd. De verdichtingsambities voor de periode 2010-2020 zijn in vrijwel alle regio’s hoger dan de nationale ambitie. Interessant gegeven is dat in de al sterk verstedelijkte Randstad de ambities veelal hoger zijn dan in de rest van het land: in de metropoolregio Amsterdam en in gebieden rond Rotterdam en Den Haag is het streven zestig procent (Keers e.a., 2011), terwijl Haaglanden als ambitie zelfs tachtig procent noemt. De analyse van gerealiseerde verdichting is gedaan met behulp van gedetailleerde ruimtelijke databestanden van het bebouwd gebied en van aantallen wooneenheden. Een wooneenheid kan zijn een woning, een appartement, maar bijvoorbeeld ook een woonboot. Voor de begrenzing van stedelijke uitbreidingen tussen 2000 en 2008 is gebruik gemaakt van het bestand bodemgebruik van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Voor de afbakening van het bestaand gebouwd gebied wordt het ruimtelijk bestand Begrenzing Bebouwd Gebied (2000) gebruikt dat destijds voor het Ministerie van VROM was ontwikkeld als basis voor monitoring van verstedelijking (Odijk e.a., 2004). De rasterbestanden met aantallen wooneenheden in 2000 en 2008 zijn ter beschikking gesteld door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Al deze bestanden zijn omgezet naar gelijke rasters met een resolutie van 100x100m om ze met elkaar te kunnen vergelijken. Gekozen is voor een analyse van de ontwikkelingen tussen 2000 en 2008 omdat alleen voor deze periode een consistente tijdreeks op te stellen is. Allereerst is met de bovengenoemde data per rastercel de toe- of afname in aantal wooneenheden bepaald tussen 2000 en 2008. Vervolgens is op basis van die lokale toe- of afname per COROP-regio het percentage verdichting en het percentage uitleg berekend (zie Figuur 1). Het percentage verdichting is de toename van de woningvoorraad binnen de begrenzing bestaand bebouwd gebied in het jaar 2000. Het percentage uitleg is de toename van de woningvoorraad buiten bestaand Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar bebouwd gebied in 2000, maar binnen nieuw aaneengesloten stedelijk gebied in 2008. Daarna is ook het percentage verspreide huizen in het buitengebied berekend. Dit is de toename van de woningvoorraad buiten het aaneengesloten bebouwd gebied in 2008. Ten slotte is het gemiddeld aantal woningen per hectare in de stedelijke uitbreidingen tussen 2000 en 2008 berekend. De achterliggende geaggregeerde cijfers op COROP-niveau van alle berekeningen zijn opvraagbaar bij de auteurs. Het aandeel huizen dat binnen bestaand bebouwd gebied is gebouwd, vertoont een zeker regionaal patroon: hoge verdichtingspercentages in het zuiden en noordoosten en lage percentages (minder dan dertig procent) in grote delen van de Randstad. Voor vrijwel alle regio’s geldt dat de ambities voor de periode 2010-2020 hoger zijn dan gerealiseerde verdichting in de periode 2000-2008. Met name in de Randstad is het verschil groot; het contrast tussen de hoge ambities enerzijds en de lage realisatie anderzijds kan bestempeld worden als de verstedelijkingsparadox. Figuur 1 Stedelijke verdichting en dichtheid van stedelijke uitbreiding voor de periode 2000-2008. De twee fenomenen lijken elkaars spiegelbeeld te zijn (de verstedelijkingsparadox) De gerealiseerde verdichtingspercentages bieden geen garanties voor toekomstige ontwikkelingen, alleen al vanwege het feit dat het steeds moeilijker wordt om locaties voor verdichting aan te wijzen. In Figuur 2 is te zien dat in de COROP-gebieden rond de vier grootste steden het verdichtingspercentage in de loop van de tijd afneemt. De figuur laat verder zien dat de percentages in deze gebieden achterblijven bij het landelijk gemiddelde en zeker ook bij de hoge regionale beleidsambities (zestig tot tachtig procent verdichting). Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar De vier grote steden Nederland 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% Percentage stedelijke verdichting 100% 0% 0% 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 2000-2001 2002-2003 2004-2005 2006-2007 Jaar Jaar Figuur 2 Waargenomen verdichtingspercentage binnen en buiten bestaand bebouwd gebied (2000) voor Nederland en de vier grote steden voor de periode 2000-2008 (bron: CBS, 2012) De bebouwingsdichtheid in uitleglocaties na 2000 varieert ook per regio. De hoogste dichtheden vinden we in de Ranstad met uitschieters tot meer dan tien huizen per hectare in de regio’s rond Amsterdam en Den Haag. Deze verschillen duiden waarschijnlijk op het relatieve gebrek aan beschikbare ruimte voor woningbouw in deze gebieden. Voor een deel vormen de dichtheden in uitleggebieden de contramal van verdichtingspercentages: hoge uitlegdichtheden worden gevonden in regio’s met lage verdichtingspercentages, en omgekeerd. Dit wijst op een mogelijke achterliggende verklaring voor de verstedelijkingsparadox. In gebieden met gebrek aan ruimte lijkt er een duidelijke motivatie om te bouwen in hoge dichtheden op uitleglocaties. Deze motivatie ontbreekt in de meer perifere gebieden waar nog voldoende ruimte beschikbaar is voor nieuwe huizen. Uitzonderingen op het algemene beeld zijn er ook. In de regio’s rond Haarlem en Het Gooi vinden we hoge verdichtingspercentages met bouwen in lage dichtheden op uitleglocaties. Dit ligt mogelijk aan het feit dat er hier relatief weinig huizen zijn bijgebouwd. Deze huizen hebben gemiddeld genomen waarschijnlijk een groter ruimtebeslag dan de typische stadsuitbreidingswoningen omdat het hier tamelijk kapitaalkrachtige regio’s betreft. Trends en ambities verbeeld Om de mogelijke impact van verschillende ambitieniveau’s voor stedelijk verdichtingsbeleid te laten zien, gebruiken we een landgebruiksimulatiemodel in combinatie met toekomstscenario’s. Dit soort modellen zijn geschikt voor de ondersteuning van analyses van ruimtelijk relevante beleidsalternatieven (Koomen e.a., 2008) door bijvoorbeeld autonome ruimtelijke ontwikkelingen te simuleren en vervolgens de impact van beleidsalternatieven door te rekenen en te visualiseren. In deze analyse gebruiken we twee scenario’s uit de Welvaart LeefOmgevingsstudie (WLO; Centraal Planbureau e.a., 2006). Gekozen zijn het Global Economy (GE) en Regional Communities (RC) scenario, aangezien deze het meest uiteenlopen in termen van factoren die stedelijke ontwikkeling aansturen: demografie en economie. Zo wordt de volledige bandbreedte van mogelijke ontwikkelingen getoond. Figuur 3 plaatst de verwachte inwoners- en woningaantallen in de scenario’s in perspectief. Te zien is dat de tamelijk snelle bevolkingsgroei na 2005 afvlakt, om na 2008 weer wat te versnellen. Deze toename is in lijn met de verwachting voor het GE-scenario waarin onder meer een opener Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar migratiebeleid verondersteld wordt. In het RC-scenario daarentegen zet juist de afvlakking door: de populatie stabiliseert als gevolg van vergrijzing en beperkte immigratie. De ontwikkeling in woningaantallen laat een gelijkmatiger groei zien. Naast bevolkingsontwikkeling wordt dit voor een belangrijk deel gedreven door huishoudensverdunning. De huidige trend hierin wordt verondersteld door te zetten in GE (van 2,27 personen per huishouden in 2008 naar 2,07 in 2020) terwijl deze in RC de huishoudensgrootte stabiliseert op 2,24 personen per huishouden. De door het CBS geregistreerde toename in woningaantal sinds 2008 (het startjaar voor onze simulaties) ligt in lijn met de verwachtingen voor het RC-scenario. Als de huidige financiële crises achter de rug zijn en de prijzen op de woningmarkt verder zijn genormaliseerd, is een snellere toename van het woningaantal, mede gezien de recente, relatief snelle stijging in inwoneraantal, niet onwaarschijnlijk. De scenario's lijken in ieder geval een realistische bandbreedte van mogelijke ontwikkelingen aan te geven zoals recent ook is aangegeven (Hilbers en Snellen, 2010). 18 Inwoners / Woningvoorraad (x 1 miljoen) 16 14 12 Inwoners Woningen Inwoners GE Woningen GE Inwoners RC Woningen RC 10 8 2020 2015 2010 2005 2000 1995 6 Jaar Figuur 3 Ontwikkeling in aantal inwoners en aantal wooneenheden in Nederland voor de periode 1995-2020. De scenariogebonden gegevens (2008-2020) zijn afkomstig van PBL (bron: Rijken e.a., 2013) Voor deze analyse zijn de verwachte regionale veranderingen in de woningvoorraad volgens de beide scenario´s vertaald naar een toekomstige vraag naar bebouwd gebied. Hierbij is uitgegaan van de woningvoorraadprojecties voor het jaar 2020 uit de Delta-scenario studie van het PBL (Rijken e.a., 2013). Per scenario zijn twee alternatieven uitgewerkt: het eerste alternatief bestaat uit de huidige beleidsambities met betrekking tot verdichting en het tweede alternatief bestaat uit een extrapolatie van de gerealiseerde verdichting in de periode 2000 tot en met 2008. De verwachte vraag naar nieuw bebouwd gebied wordt vervolgens per COROP-regio bepaald. Hiervoor wordt het verwachtte aandeel rurale huizen en huizen binnen bebouwd gebied van de woningvraag afgehaald. Het resultaat wordt omgerekend naar een ruimtevraag in hectaren. Dit betekent dat in deze studie niet wordt gekeken naar verschillen in lokale dichtheden. Binnen het Urban Regions in the Delta programma van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek wordt momenteel gewerkt aan het analyseren en simuleren van lokale dichtheidsverschillen. Tabel 1 bevat de regionale ruimtevraag voor de vier scenario/alternatief combinaties en laat zien dat deze regionaal sterk kunnen verschillen. Sterke groeigebieden zijn vooral de al sterk verstedelijkte gebieden, wat Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar voor een hoge verdichtingsopgave zorgt. Figuur 4 laat een overzicht van de totale nationale ruimtevragen zien en illustreert dat de verwachte groei in stedelijk gebied sterker verschilt tussen de scenario's (GE versus RC) dan tussen de alternatieven (Ambities versus Trends). Het landgebruiksimulatiemodel dat is gebruikt voor de toekomstverbeeldingen is de Ruimtescanner. Dit is een GIS-gebaseerd model dat toekomstig ruimtegebruik simuleert door ruimtevraag voor een reeks sectoren, gecombineerd met kaarten die de geschiktheid van elk stukje grond voor alle sectoren weergeven via een vraag-aanbod biedproces met elkaar te laten concurreren. Het basisbestand voor de beschrijving van huidig grondgebruik wordt gevormd door het meest recente CBS Bodemgebruik bestand en betreft 2008. De Ruimtescanner is veelvuldig ingezet in beleidsgeoriënteerd onderzoek en elders uitvoerig gedocumenteerd, zie Rooilijn 44 (Koomen en Jacobs, 2011). 4500 Verleden - Heden Stedelijk gebied (km2) 4300 4100 GE Trends 3900 GE Ambities 3700 RC Trends 3500 RC Ambities 3300 3100 2900 2700 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 1985 1980 1975 2500 Jaar Figuur 4 Ontwikkeling in areaal stedelijk gebied ( in km2) in Nederland voor 1) de periode 1977-2008 (bron: CBS, 2012) en 2) de periode 2008-2020 volgens de vier combinaties van scenario's en alternatieven Figuur 5 toont de simulatieresultaten voor de Randstad. Ter illustratie is naast het grondgebruik in basisjaar (2008) de gesimuleerde grondgebruikskaart voor 2020 van het meest extreme alternatief, GE-Trends, opgenomen. Dit combineert een hoge populatiegroei en een verder afnemende huishoudensdichtheid met een relatief hoog aandeel nieuwe woningen buiten bestaand bebouwd gebied. We zien hierin grootstedelijke gebieden in de Randstad aaneengroeien en kleine kernen in het Groene Hart uitbreiden. De onderste vier kaarten laten de kans op stedelijke uitbreiding zien voor de Ambities-alternatieven (links) en de Trends-alternatieven (rechts). De verwachte toename in stedelijk gebied sinds het basisjaar is gevisualiseerd met behulp van kleurintensiteit. Als gevolg van de scenario-aannamen is de GE-beelden meer stedelijke uitleg te zien dan in de RC-beelden. Met name in het GE-scenario is een duidelijk verschil te zien tussen het Ambitie-alternatief en het Trendalternatief: vasthouden aan de huidige ambities zal in dit scenario een grote bijdrage leveren aan het realiseren van de verwachte grote stedelijke groei binnen bestaand bebouwd gebied. Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar Figuur 5 Huidig (2008; linksboven) en gesimuleerd ruimtegebruik volgens GE-Trends (2020; rechtsboven). Omwille van weergave in een beperkt aantal grijstinten zijn hierin diverse types ruimtegebruik samengenomen. Zo bevat bebouwd gebied wonen, industrie, kantoren, recreatie en bouwterrein. De overige kaarten laten de kans op toename in woongebied ten opzichte van huidig bebouwd gebied zien voor elk van de vier combinaties van scenario's en alternatieven Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar Realisme ambities De vergelijking van de ontwikkeling in de woningvoorraad tussen 2000 en 2008 met de huidige beleidsvoornemens laat duidelijk zien dat het ambitieniveau nu hoger ligt dan het realisatieniveau in de voorafgaande jaren, terwijl het steeds moeilijker wordt om locaties voor verdichting aan te wijzen. De aan de empirische analyse gekoppelde simulatie van mogelijke verstedelijking laat zien dat ambities noodzakelijk zijn om verlies van open ruimte rondom de steden te beperken. Wanneer stedelijke ontwikkelingen de historische trend, in termen van verdichting en woondichtheden in uitleggebieden, volgen dan zullen grootschalige stadsuitbreidingen plaatsvinden. Dit is met name het geval wanneer de toekomstige sociaaleconomische omstandigheden de lijn van het Global Economy scenario zullen volgen. De grote kloof tussen huidige ambities en gerealiseerde stedelijke verdichting geeft aan dat extra inspanningen nodig zijn om de gestelde doelen te bereiken. In hoeverre de ambities realiseerbaar zijn hangt mede af van een aantal nog niet verkende mogelijkheden tot verdichting en veranderende maatschappelijke condities die hier in potentie een sterke invloed op hebben. Zo onderschatten we mogelijk het transformatie-alternatief. In 2011 was de geschatte leegstand van kantoren opgelopen naar veertien procent, de hoogste leegstand in Europa (Seebus, 2012). Het huidige financiële klimaat en allerlei beleidsbelemmeringen werpen drempels op voor transformatie, maar in potentie liggen hier veel kansen voor stedelijke verdichting. Een andere optie is de herbestemming en conversie van cultureel erfgoed. Zo raken naar verwachting de komende tien jaar meer dan duizend kerken in onbruik (Nederlands Dagblad, 2012). Een andere factor die het realisme van de verdichtingsambities ongewis maakt is de veranderende planningscontext. Klassieke concepten als rijksbufferzones, bundelingsgebieden en nationale (VINEX) uitleglocaties die tot op heden sterk bijdroegen aan relatief compacte steden met hoge woningdichtheden in uitleglocaties zijn geschrapt uit de nationale ruimtelijke ordeningssystematiek. Nog meer dan voorheen ligt de verantwoordelijkheid voor het beperken van stedelijke uitbreidingen en het stimuleren van binnenstedelijke ontwikkeling bij provincies en gemeenten. De veranderende beleidscontext tezamen met het huidige gebrek aan financiële middelen en het feit dat marktpartijen bij voorkeur makkelijker en meer profijtelijke uitleglocaties zullen willen ontwikkelen, maakt het voor deze overheden een enorme uitdaging om binnenstedelijke locaties te herontwikkelen. Wat met betrekking tot het financiële plaatje nu niet wordt meegenomen in de uitlegprojecten is het feit dat de maatschappelijke kosten (zoals het verlies van open ruimte of de toenemende mobiliteitsvraag) wel eens hoger kunnen zijn dan binnenstedelijke ontwikkeling. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse of het toepassen van het juridisch raamwerk van ex-ante evaluatie van infrastructuurprojecten op woningbouw zou interessante informatie kunnen opleveren (Van Hoek e.a., 2011). Een andere mogelijkheid is om ontwikkeling op uitleglocaties te belasten om negatieve welvaartseffecten te internaliseren. Daarmee worden binnenstedelijke ontwikkelingen competitiever (Korthals Altes, 2009). Jasper Dekkers ([email protected]), Eric Koomen ([email protected]) en Dani Broitman ([email protected]) zijn allen werkzaam als universitair docent of onderzoeker bij de afdeling Ruimtelijke Economie van de Vrije Universiteit in Amsterdam. Literatuur Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau (2006) Welvaart en Leefomgeving. Een scenariostudie voor Nederland in 2040, Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau, Den Haag Hilbers, H.D. & D. Snellen (2010) Bestendigheid van de WLO scenario's. Rapport 500161003, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag Keers, G., E. Smeulders & T. Teerlink (2011) Onderzoek: Toekomst voor de stedelijke woningbouw? P15360, RIGO Research en Advies/Bouwfonds Ontwikkeling Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar Koomen, E. & C. Jacobs (2011) ‘Regionale toepassingen van de Ruimtescanner’, Rooilijn, jg. 44, nr. 4, p. 284-291 Korthals Altes, W. (2009) ‘Taxing land for urban containment: Reflections on a Dutch debate’, Land Use Policy, jg. 26, nr. 2, p. 233-241 Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Verkeer en Waterstaat en Economische zaken (2004) Nota Ruimte. Ruimte voor ontwikkeling, SDU uitgeverij, Den Haag Nederlands Dagblad (2012) Dossier Kerksluiting, http://www.nd.nl/dossiers/kerk-enreligie/kerksluiting. Nederlands Dagblad, laatst bezocht 30-11-2012 Odijk, M., B. van Bleek & P. Louwerse (2004) Begrenzing Bebouwd Gebied 2000, Ministerie van VROM, Den Haag Seebus, J. (2012) ‘Conversion gains ground – slowly’, PropertyEU magazine, nr. 4, p. 38-45 Van Hoek, T., M.A. Koning & M. Mulder (2011) Succesvol binnenstedelijk bouwen. Een onderzoek naar maatschappelijke kosten en baten van mogelijkheden tot optimalisatie van binnenstedelijk bouwen, Economisch Instituut voor de Bouw, Amsterdam Artikel geaccepteerd voor Rooilijn – verschijnt later dit jaar