De avondklok in mensenrechtelijk perspectief

Masterthesis Nederlands Recht Richting Staats- en Bestuursrecht De avondklok in mensenrechtelijk perspectief Een studie naar de beperkingsmogelijkheden van de bewegingsvrijheid ten behoeve van de volksgezondheid Masterthesis Nederlands Recht D. de Boer Datum van publicatie Naam Student Opleiding Onderwijsinstelling 31 augustus 2021 D. de Boer 3861058 Master Nederlands Recht, richting Staats- en Bestuursrecht Rijksuniversiteit Groningen Begeleidende docent mr. J. Koornstra Tweede beoordelaar mr. dr. G. Karepetian VOORWOORD In de buitenlucht gaan en staan waar – en vooral wanneer – men wil is lange tijd een vanzelfsprekendheid geweest. Tot in 2021 de kogel door de kerk was: ook in Nederland werd een avondklok ingesteld. Bij alle coronamaatregelen werden al discussies gevoerd over de impact op de mensenrechten, maar de avondklok leek de druppel die de emmer deed overlopen. Zowel op maatschappelijk niveau als binnen de juridische praktijk verschilden de meningen over de maatregel enorm. Dat heeft ertoe geleid dat ik heb besloten mijn scriptie te schrijven over de wijze waarop een maatregel zoals de avondklok zich verhoudt tot het verdrags- en grondrecht. Deze scriptie heb ik geschreven ter afsluiting van mijn master Nederlands Recht, richting staats- en bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zoals bij velen het geval zal zijn ging het schrijven van mijn scriptie niet zonder vallen en opstaan. Ik zou graag mijn dank willen uitbrengen aan mr. J. Koornstra voor de fijne begeleiding, het wijzen in de juiste richting en zijn geduld tijdens het proces. Daarnaast wil ik graag mijn familie, vrienden en vooral mijn partner bedanken voor alle geduld en de steun. Ik wens u veel leesplezier toe! Denise de Boer Leeuwarden, 27 augustus 2021 ABSTRACT In deze scriptie wordt de wijze waarop een maatregel zoals de avondklok zich verhoudt tot het grondrecht en het verdragsrecht behandeld. Over de grondslag van die maatregel is in de maatschappelijke en juridische praktijk veel kritiek geweest, waarbij deze maatregel in kort geding zelfs onrechtmatig werd verklaard. In het kader van de voorgenomen modernisering van het staatsnoodrecht wordt daarom onderzocht of de wijze waarop de avondklok juridisch is ingebed in overeenstemming is met de grondwet en het Europees Verdrag betreffende de Rechten van de Mens, en of binnen het Nederlands recht alternatieve mogelijkheden bestaan om een dergelijke maatregel in te stellen. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een analyse van juridische literatuur, wetgeving en parlementaire documenten. Hoewel het instellen van een avondklok geen vrijheidsontneming in de zin van art. 15 Grondwet oplevert, wordt daarmee wel direct het recht op bewegingsvrijheid zoals gegarandeerd in art. 2 Vierde Protocol (hierna: VP) van het Europees Verdrag betreffende de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) beperkt. Daarnaast beperkt de maatregel het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van art. 8 EVRM en art. 10 Grondwet (hierna: Gw), en indirect de vrijheid van vergadering en betoging en het belijden van godsdienst en levensovertuiging als gegarandeerd door artikelen 9 en 10 EVRM en 6 en 9 Gw. Voor het instellen van een maatregel met een dergelijke invloed op de mensenrechten is een deugdelijke juridische basis nodig, dient sprake te zijn van een legitieme doelstelling, moet de maatregel proportioneel en subsidiair zijn en moet de maatregel voldoende voorzienbaar en kenbaar zijn gemaakt. Uit het onderzoek vloeit voort dat de maatregel zoals deze in Nederland op basis van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (hierna: Wbbbg) - en later de Tijdelijke wet vertoeven in de openlucht – heeft gegolden, voldoet aan de eisen die het nationale en het verdragsrecht daaraan stellen. Waar voor de beperking van de verdragsrechten geldt dat een noodverordening voldoende wettelijke basis kan zijn, is dat voor de beperking van grondrechten niet zonder meer het geval. Het (geven van aanwijzingen ten aanzien van het, of voorzien in het) vaststellen van een noodverordening biedt daarom geen waardig alternatief. De noodverordening zou onder omstandigheden passend zijn om de periode tussen het bekend worden van de noodzaak van een maatregel en het uitvaardigen van een nationale maatregel bij Wbbbg. Hoewel de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag als juridische grondslag de toetsing van het hof Den Haag heeft doorstaan, is die grondslag stevig bekritiseerd. Daarbij is mede van belang dat de Wbbbg niet gecreëerd is met het oog op infectieuze ziekten: de achterliggende gedachte betreft de uitwendige en inwendige veiligheid van de staat, waarmee eigenlijk gedoeld werd op binnenlandse of buitenlandse vijanden. Het creëren van een specifieke bevoegdheid met het oog op de bestrijding van de verspreiding van infectieziekten, als lex specialis, brengt met zich mee dat het parlement de mogelijkheid heeft zich te buigen over de mate waarin zij dergelijke maatregelen in de toekomst willen toestaan, onder welke omstandigheden dat wenselijk geacht wordt, de wijze waarop een maatregel kan worden ingesteld en het daartoe bevoegde gezag. LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN CRvB Centrale Raad van Beroep Cwu Coördinatiewet uitzonderingstoestanden ECSR Europees Comité voor de Sociale Rechten EHRM Europees hof voor de Rechten van de Mens ESH Europees Sociaal Handvest EVRM Europees Verdrag betreffende de Rechten van de Mens Gemw Gemeentewet Gw Grondwet IVBPR Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten OMT Outbreak Management Team Pw Participatiewet Tra Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 Twvo Tijdelijke wet vertoeven in de openlucht UVRM Universele Verdrag voor de Rechten van de Mens VP Vierde Protocol EVRM Wbbbg Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag WHO World Health Organization Wpg Wet publieke gezondheid Wvr Wet veiligheidsregio’s Pagina 3 van 45 INHOUDSOPGAVE Lijst van gebruikte afkortingen......................................................................................... 3 Inhoudsopgave .................................................................................................................. 4 1 Inleiding .................................................................................................................... 4 1.1 Onderwerp en aanleiding ................................................................................... 4 1.2 Onderzoeksdoel ................................................................................................. 5 1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ........................................... 5 1.4 Centrale vraag en deelvragen ............................................................................. 6 1.5 Onderzoeksmethodiek ....................................................................................... 6 1.6 Leeswijzer .......................................................................................................... 7 2 Het grondrechtelijke en verdragsrechtelijke toetsingskader van de bewegingsvrijheid ............................................................................................................. 8 2.1 Inleiding ............................................................................................................. 8 2.2 Bewegingsvrijheid of vrijheidsbeperking in de Grondwet? .............................. 8 2.2.1 De reikwijdte van de bepaling .................................................................... 9 2.2.2 De avondklok: vrijheidsontneming of vrijheidsbeperking? ..................... 10 2.2.3 Dragers van het recht in art. 15 Gw en beperkingssystematiek................ 11 2.3 De bewegingsvrijheid in het EVRM ................................................................ 11 2.3.1 Reikwijdte van de bepaling ...................................................................... 12 2.3.2 Beperkingssystematiek ............................................................................. 13 2.4 Conclusie ......................................................................................................... 16 3 De overheidsverplichting tot het treffen van maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid en het voorkomen van epidemieën ..................................................... 17 3.1 3.1.1 Reikwijdte van de bepaling ...................................................................... 17 3.1.2 Artikel 22 Grondwet in relatie tot klassieke grondrechten ....................... 18 3.2 Recht op bescherming van de gezondheid in Europees perspectief ................ 18 3.2.1 Het EVRM ................................................................................................ 18 3.2.2 Het Europees Sociaal Handvest ................................................................ 19 3.3 4 Maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid in de Grondwet .......... 17 Conclusie ......................................................................................................... 20 De juridische basis van de avondklok in de praktijk .............................................. 21 4.1 De formele grondslag van de beperking .......................................................... 21 4.1.1 De Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag ........................... 21 Pagina 4 van 45 4.1.2 Het hiaat tijdens de avondklokprocedure ................................................. 22 4.1.3 De Tijdelijke wet vertoeven in de openlucht ............................................ 23 4.2 Het verbod om te vertoeven in de openlucht ................................................... 24 4.2.1 Bij wet voorzien: toegankelijkheid en voorzienbaarheid ......................... 24 4.2.2 De gedachte achter de regeling: legitieme doelstelling en noodzaak ....... 24 4.3 Conclusie ......................................................................................................... 25 5 Alternatieve mogelijkheden tot het instellen van een avondklok onder Nederlands recht27 5.1 De beperkte en de algemene noodtoestand ...................................................... 27 5.1.1 Toekennen van buitengewone bevoegdheden aan het burgerlijk gezag... 28 5.1.2 Het geven van aanwijzingen over of voorzien in de uitoefening van burgemeestersbevoegdheden door de Minister van Justitie en Veiligheid............. 28 5.1.3 Het geven van aanwijzingen door de Commissaris van de Koning aan burgemeesters ......................................................................................................... 30 6 7 5.2 Bovenlokale crises en de voorzitters van Veiligheidsregio’s .......................... 30 5.3 De Wet publieke gezondheid ........................................................................... 30 5.4 Conclusie ......................................................................................................... 31 Conclusie en aanbevelingen ................................................................................... 32 6.1 Conclusie ......................................................................................................... 32 6.2 Aanbevelingen ................................................................................................. 34 Bronnenlijst ............................................................................................................ 36 7.1 Literatuurregister ............................................................................................. 36 7.2 Parlementaire stukken ...................................................................................... 38 7.3 Jurisprudentieregister ....................................................................................... 39 7.3.1 Rechtbanken ............................................................................................. 39 7.3.2 Gerechtshoven .......................................................................................... 39 7.3.3 Hoge Raad ................................................................................................ 39 7.3.4 Centrale Raad van Beroep ........................................................................ 39 7.3.5 Europees hof voor de Rechten van de Mens ............................................ 40 7.3.6 Europees Comité van Sociale Rechten ..................................................... 41 Pagina 5 van 45 1 INLEIDING 1.1 Onderwerp en aanleiding Sinds het begin van 2020 baant het coronavirus zich een weg door Nederland. Het coronavirus – meer specifiek: het SARS-CoV-2 virus dat leidt tot de ziekte covid-19 – is een infectieziekte die zich in korte tijd heeft ontwikkeld van een epidemie in Azië tot een pandemie. De maatregelen van overheidswege - die beogen de verspreiding van het virus in te perken en daarmee de druk op de gezondheidszorg met name in ziekenhuizen beheersbaar te maken - hebben niet alleen een grote impact op het dagelijkse leven van burgers, maar ook op de dagelijkse praktijk van bedrijven en het functioneren van de overheid. De verplichting tot het dragen van mondkapjes, samenscholingsverboden op openbare plaatsen en het terugdringen van groepsgroottes in gebouwen behoren tot de vele voorbeelden van die impact. Eén van de meest controversiële maatregelen is de avondklok. Die werd wegens de komst van een nieuwe en besmettelijkere variant van het coronavirus op 23 januari 2021 ingesteld op grond van de noodbevoegdheid van artikel 8 van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (hierna: Wbbbg).1 Deze noodbevoegdheid houdt in dat de minister van Veiligheid en Justitie (sic; hierna: Justitie en Veiligheid) en de commissaris van de Koning bevoegd is het vertoeven in de openlucht te beperken. Op basis van deze maatregel is het in beginsel verboden en strafbaar om zich tussen 21:00 uur en 4:30 uur in de buitenlucht te begeven. De maatregel werd in de samenleving met de nodige kritiek ontvangen, vanwege de verregaande invloed ervan op de persoonlijke levenssfeer, zoals beschermd in artikel 10 van de Grondwet (hierna: Gw). Het instellen van de avondklok leidde daarnaast dagenlang tot nachtelijke rellen en vernielingen.2 Stichting Viruswaarheid.nl heeft een kort geding aangespannen tegen de Staat teneinde de avondklok buiten werking te stellen. De stichting stelt dat niet is voldaan aan de vereisten voor het instellen van een dergelijke buitengewone bevoegdheid. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag wees de vordering van deze stichting toe en heeft de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 (hierna: Tra) doen vervallen. Het gerechtshof Den Haag heeft in een spoedappèl van de Staat de werking van die uitspraak opgeschort.3 Het gerechtshof heeft op 26 februari 2021 uitspraak gedaan in hoger beroep, waarbij het vonnis van de voorzieningenrechter is vernietigd en de vordering van Stichting Viruswaarheid.nl alsnog is afgewezen.4 Stichting Viruswaarheid.nl heeft naar aanleiding daarvan te kennen gegeven in cassatie te gaan tegen de uitspraak van het gerechtshof Den Haag.5 De verschillende gerechten leggen de reikwijdte van de Wbbbg verschillend uit, mede omdat de parlementaire geschiedenis hier niet duidelijk over is. Voor de overheid 1 Stcrt. 2021, 4191. ´Rellen in zeker tien gemeenten, ziekenhuis in Enschede bekogeld´, NOS Nieuws 24 januari 2021 (online, bijgewerkt 25 januari 2021). 3 Rb. Den Haag (zittingsplaats Den Haag) 16 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100; hof Den Haag 16 februari 2021, ECLI:GHDHA:2021:252. 4 Hof Den Haag, 26 februari 2021 ECLI:NL:GHDHA:2021:285. 5 ´Viruswaarheid teleurgesteld in uitspraak hof ´maar het was niet onverwacht´´, NOS Nieuws 26 februari 2021 (online). 2 Pagina 4 van 45 was de toewijzing van de vordering in kort geding daarom ook een moment van heroverweging: is de Wbbbg inderdaad correct toegepast, of had een maatregel met een dusdanige inperking op een andere manier juridisch moeten worden ingebed? In de periode tussen de uitspraak in kort geding en hoger beroep heeft de formele wetgever een voorstel voor een spoedwet ingediend, om te voorkomen dat de avondklok zijn werking in een later stadium ongewenst zou verliezen. Dit voorstel is door de Staten-Generaal aangenomen en heeft kracht van wet gekregen op 22 februari 2021.6 Hiermee is de Wbbbg als grondslag buitenspel gezet, en heeft de avondklok in het kader van de bestrijding van covid-19 een aparte wettelijke grondslag gekregen. Deze grondslag heeft een (tijdelijke) plaats gekregen in art. 58j, eerste lid onderdeel f, van de Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg), en is daarmee onderdeel geworden van het tijdelijke hoofdstuk Va van de Wpg. De bevoegdheid is daarmee vanwege haar aard beperkt tot toepassing ter bestrijding van de epidemie van covid-19, en mag niet ingezet worden voor andere doeleinden (art. 58b, eerste lid, Wpg). De formulering van dit artikel is vergelijkbaar met art. 8 Wbbbg. Dit brengt met zich mee dat een oplossing is gevonden voor het instandhouden van de maatregel zoals deze in de eerste maanden van 2021 gold. Nu de modernisering van het staatsnoodrecht al in 2018 werd voorgenomen, ligt het in de rede te onderzoeken of het in het algemeen wenselijk is daarbij een specifieke wettelijke grondslag te creëren voor het instellen van een dergelijke maatregel ter bestrijding van infectieziekten met een groot risico voor de volksgezondheid.7 1.2 Onderzoeksdoel Het doel van het onderzoek betreft het scheppen van helderheid inzake de mogelijke grondslagen van dergelijke vrijheidsbeperkende maatregelen en de verhouding van deze maatregelen met het recht op bewegingsvrijheid als beschermd door artikel 2 Vierde Protocol EVRM en de overheidsverplichting tot het treffen van maatregelen als geschept in artikel 22 van de Grondwet. 1.3 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Hoewel de vanwege covid-19 ingestelde avondklok de directe aanleiding is voor dit onderzoek, is de dreiging van epidemieën en pandemieën geen nieuw fenomeen. Al sinds mensenheugenis wordt mens en dier geplaagd door zeer besmettelijke virale dan wel bacteriële ziekten, zowel op continentaal als op mondiaal niveau. Eén van de bekendste pandemieën betreft de pest, in de volksmond ook wel de ‘zwarte dood’ genoemd, die vooral in de 14e en 19e eeuw over de gehele wereld miljoenen mensenlevens heeft gekost.8 Uit een minder ver verleden zijn evenzeer voorbeelden te noemen. Zo werd Nederland in 2003 getroffen met zowel SARS als de vogelpest, die beiden konden leiden tot een ernstige bedreiging voor de volksgezondheid.9 In 2009 veroorzaakte de Mexicaanse (varkens)griep nog een pandemie.10 6 Stb. 2021, 85. Kamerstukken II 2017/18, 29 668, nr. 48. 8 Haensch e.a., PLoS pathogen 2010/6, nr. 10, p. 1. 9 Conyn-Spaendonck e.a., Bijblijven 2003/19, nr. 10, p. 394-399. 10 Van Essen, Bijblijven 2010/26, nr. 7, p. 22-30. 7 Pagina 5 van 45 De wereld moet voorbereid zijn op nieuwe virussen die kunnen leiden tot epidemieën of pandemieën volgens de World Health Organization (hierna: WHO).11 Covid-19 is slechts een ‘wake-up call’ en een voorbode van nieuwe coronavirussen, zoönotische infectieziekten en andere gezondheidscrises.12 Daartoe is het niet alleen voor de huidige crisis, maar ook voor crises die volgen, noodzakelijk om duidelijkheid te scheppen in de reikwijdte van de bevoegdheden van het bevoegd gezag ten aanzien van de inperking van dergelijke dreigingen en de wijze waarop de positieve en negatieve overheidsverplichtingen – zoals die volgen uit de Grondwet en internationale mensenrechtenverdragen – zich op dit punt tot elkaar verhouden. 1.4 Centrale vraag en deelvragen In het onderzoek zal de volgende vraag centraal staan: Hoe verhoudt het instellen van een maatregel waarin het vertoeven in de openlucht wordt beperkt zich tot de (inter)nationale rechten en vrijheden zoals vastgelegd in het EVRM en onze Grondwet, en onder welke voorwaarden zijn dergelijke maatregelen legitiem? Deze vraag zal worden beantwoord aan de hand van onderstaande deelvragen: 1. Wat is de inhoud van de bewegingsvrijheid zoals die is vastgelegd in de Grondwet en het EVRM en wat zijn de grondwettelijke en uit het EVRM voortvloeiende eisen om de bewegingsvrijheid op een legitieme wijze te beperken? 2. Wat zijn de verdragsrechtelijke en grondwettelijke verplichtingen voor de overheid om de volksgezondheid te beschermen? 3. Hoe verhoudt de avondklok volgens de wijze waarop deze in het Nederlandse recht is geregeld of kan worden geregeld zich met de eisen die voortvloeien uit het internationale recht en onze Grondwet? 4. Wat zijn de alternatieve mogelijkheden onder het nationale recht om een avondklok in te stellen? 1.5 Onderzoeksmethodiek De beantwoording van de centrale vraag en deelvragen zal met name plaatsvinden aan de hand van de klassiek-juridische onderzoeksmethode waarmee juridische literatuur, wetgeving en parlementaire documenten worden geanalyseerd en becommentarieerd. Daarnaast zal nationale alsmede rechtspraak van het Europees hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) bestudeerd worden. De beperking van internationale rechtspraak tot rechtspraak van de EHRM vloeit voort uit het feit dat het onderzoek naar het recht op bewegingsvrijheid zich tot dit verdrag beperkt. ‘COVID-19 Virtual Press conference transcript - 28 December 2020’, who.int. Morens & Fauci, Cell 2020/183, p. 1077-1092; In Morens & Fauci, Cell 2020/183 wordt zoönisme alsvolgt gedefinieerd: ‘a human infection caused by an animal pathogen that may be either a dead-end infection of that may initiate person-to-person spread.’. 11 12 Pagina 6 van 45 1.6 Leeswijzer De opbouw van deze scriptie is als volgt. In het volgende hoofdstuk wordt het verdragsrechtelijke en grondrechtelijke toetsingskader van de bewegingsvrijheid behandeld, teneinde de eerste deelvraag te beantwoorden. Vervolgens wordt in het derde hoofdstuk de overheidsverplichting tot het treffen van maatregelen inzake de bevordering en de bescherming van de volksgezondheid uiteengezet. In het vierde hoofdstuk worden de bestaande nationaalrechtelijke grondslagen voor het instellen van maatregelen ter beperking van het vertoeven in de openlucht behandeld. Het vijfde hoofdstuk bevat de verhouding tussen de wijze waarop de avondklok in het Nederlandse recht is of kan worden geregeld en de eisen die voortvloeien uit het internationale recht en de grondrechten. Ter afsluiting bevat het zesde hoofdstuk een conclusie, waarin antwoord wordt gegeven op de hoofdvraag en aanbevelingen voor de toekomst worden gegeven. Pagina 7 van 45 2 HET GRONDRECHTELIJKE EN VERDRAGSRECHTELIJKE TOETSINGSKADER VAN DE BEWEGINGSVRIJHEID 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de eerste deelvraag beantwoord: ‘Wat is de inhoud van de bewegingsvrijheid zoals die is vastgelegd in de Grondwet en het EVRM en wat zijn de grondwettelijke en uit het EVRM voortvloeiende eisen om de bewegingsvrijheid op een legitieme wijze te beperken?’ Daartoe zal in de eerste paragraaf het grondrechtelijke toetsingskader worden behandeld. In paragraaf 2.2 gaat in op het toetsingskader ten aanzien van de bewegingsvrijheid in de Grondwet. Vervolgens bevat paragraaf 2.3 de wijze waarop de bewegingsvrijheid is opgenomen in het EVRM. Paragraaf 2.4 geeft de conclusie ten aanzien van de in dit hoofdstuk behandelde vraag. 2.2 Bewegingsvrijheid of vrijheidsbeperking in de Grondwet? De Grondwet kent geen direct recht op bewegingsvrijheid, zoals in paragraaf 2.2.1. naar voren komt. In plaats daarvan omvat art. 15 lid 1 Gw het recht om niet van de vrijheid te worden ontnomen dan bij of krachtens de wet is toegestaan. In deze paragraaf zal worden onderzocht of deze negatieve formulering tevens een positief recht op bewegingsvrijheid met zich meebrengt. Tot de grondwetswijziging van 1983 sprak de Grondwet in art. 171 over een bescherming tegen inhechtenisname. Bij de grondwetswijziging van 1983 werd het artikel opgesplitst in twee delen: art. 15 Gw als bescherming tegen vrijheidsontneming en art. 113 Gw voor het vereiste dat een straf van vrijheidsontneming slechts door de rechtelijke macht mag worden opgelegd. De gewijzigde formulering van het artikel vloeit voort uit de wens het habeas corpusprincipe vorm te geven in de Nederlandse Grondwet.13 Voor het onderzoek in de huidige context is echter enkel het eerste lid van art. 15 Gw van belang. Uit de parlementaire geschiedenis komt naar voren dat met het opnemen van dit recht aansluiting is gezocht bij het EVRM. Bovendien blijkt uit de parlementaire geschiedenis dat dit grondrecht zich niet beperkt tot bescherming tegen inhechtenisneming, maar ook waarborgen geeft met betrekking tot elke vrijheidsontneming.14 Met het oog daarop dient art. 15 Gw te worden bezien in het licht van art. 5 EVRM. Daarin wordt het recht op vrijheid en veiligheid van personen vastgesteld, en worden voorschriften gesteld ten aanzien van vrijheidsontneming wanneer deze voortvloeit uit arrestatie of detentie. Met het opnemen van de grondrechten – waaronder dat van art. 15 Gw – is beoogd de persoonlijke autonomie te handhaven en een vergaande ingreep van overheidsorganen in het persoonlijk leven van burgers tegen te gaan.15 Naar aanleiding van de voorgestelde Grondwetswijziging inzake de toelating, uitzetting en uitlevering, het Nederlanderschap en het ingezetenschap is door de staatssecretaris van 13 Het habeas corpus-beginsel houdt in dat iemand wier vrijheid is ontnomen het recht heeft zich tot de rechter te wenden, waarbij de rechter zich over de rechtmatigheid van de vrijheidsontneming kan uitlaten en de vrijlating van de verzoeker kan gelasten. 14 Kamerstukken II, 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 48. 15 Kamerstukken II, 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 10. Pagina 8 van 45 Justitie onderzoek gedaan naar de wens van een positief geformuleerd grondrecht van bewegingsvrijheid.16 In die voorgenomen wetswijziging was namelijk geen recht op bewegingsvrijheid opgenomen, maar binnen diverse partijen bestond de wens een dergelijk recht toch op te nemen. Er is overwogen dat in feite reeds een grote mate van bewegingsvrijheid bestond in Nederland. Volgens de grondwetgever was het noodzakelijk dat aan de wetgever ruimte moest worden gelaten om de bewegingsvrijheid te beperken in situaties waarin dat wenselijk zou zijn. Er is daarom voor gekozen een dergelijk positief geformuleerd recht niet toe te voegen.17 2.2.1 De reikwijdte van de bepaling De bepaling brengt met zich mee dat iemand slechts van de vrijheid mag worden ontnomen indien dit bij of krachtens de wet is bepaald. Hoewel vrijheidsontneming een verdere reikwijdte heeft dan slechts inhechtenisneming, dient de term niet te worden verward met vrijheidsbeperking. Uit de literatuur volgt dat art. 15 Gw niet van toepassing is op vrijheidsbeperkende maatregelen. 18 Vrijheidsontneming lijkt daarmee een verregaandere vorm van vrijheidsbeperking. Hoe is het onderscheid te duiden in de praktijk? Onder vrijheidsbeperkende maatregelen worden onder andere verstaan een woningsluiting (art. 13b Opiumwet of art. 174a Gemeentewet), een tijdelijk huisverbod (art. 2 Wet tijdelijk huisverbod) of een gebiedsverbod (art. 172, 172a, 172b en 175 Gemeentewet).19 Deze worden niet geschaard onder de reikwijdte van art. 15 Gw. Onder vrijheidsontnemende maatregelen, anders dan inhechtenisname, vallen onder andere een insluiting door de politie (art. 3 Politiewet 2012), een onvrijwillige opname in een inrichting als bedoeld in de Wet zorg en dwang en de Jeugdwet en de tijdelijke ophouding door de burgemeester (art. 154a Gemw).20 Op het eerste oog lijkt daarmee de opsluiting het definiërende verschil tussen vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming. De tijdelijke ophoudingsbevoegdheid van de burgemeester laat zich met behulp van dit criterium echter niet goed categoriseren in dan wel een vrijheidsbeperkende dan wel een vrijheidsontnemende maatregel. Zodra sprake is van opsluiting zal wel sprake zijn van vrijheidsontneming, maar er kan ook sprake zijn van vrijheidsontneming zonder dat sprake is van opsluiting. Jacobs redeneert daarbij onder verwijzing naar art. 5 EVRM dat in gevallen waarbij het niet zo zeer gaat om opsluiting, maar om een vergaande beperking van een individu naar tijd en plaats, niet eenvoudig is om te bepalen of sprake is van vrijheidsontneming of vrijheidsbeperking.21 In Guzzardi/Italië was sprake van een Italiaanse burger die onder bijzonder toezicht werd gesteld naar aanleiding van zijn vermeende betrokkenheid in het maffiacircuit. In het kader van dat bijzondere toezicht was Guzzardi verplicht om zich in een aangewezen district te vestigen, waarbij hij – in samenhang met andere maatregelen –tussen 22:00 uur en 07:00 uur in zijn eigen huis moest verblijven: er was hem een avondklok opgelegd. Het Europese hof overwoog in die zaak dat bij de beoordeling of sprake is van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 EVRM gekeken moet worden naar de aard, de duur, de 16 Kamerstukken II, 1978/79, 15 474, nr. 2. Kamerstukken II, 1976/77, 14 200 (R 1048), nr. 3. 18 P. Jacobs, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.) 2021. 19 Bunschoten, in: T&C Grondwet en Statuut 2018. 20 Bunschoten, in: T&C Grondwet en Statuut 2018; Gerards 2020, p. 204. 21 P. Jacobs, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.) 2021. 17 Pagina 9 van 45 effecten en de wijze van tenuitvoerlegging van de getroffen maatregelen. Daarbij merkt het hof op dat het verschil tussen vrijheidsontneming en vrijheidsbeperking (in de zin van het EVRM) slechts ziet op de mate of intensiteit van de maatregel, en niet op de aard of essentie daarvan. 22 2.2.2 De avondklok: vrijheidsontneming of vrijheidsbeperking? De avondklok als algemeen verbindend voorschrift kent in het Nederlandse recht geen precedent in recente tijden. Het meest recente voorbeeld dat kan worden genoemd, betreft de Sperrzeit, zoals deze gedurende de Tweede Wereldoorlog door de Duitse bezetter is opgelegd. Juridisch gezien is een dergelijke maatregel daarom tamelijk onontgonnen terrein, zowel in de literatuur als in de rechtspraak. Voor de vraag of de avondklok dient te worden gezien als een vrijheidsontnemende dan wel een vrijheidsbeperkende maatregel, zullen maatregelen – die in meerdere dan wel mindere mate vergelijkbaar zijn – waarover reeds jurisprudentie is ontwikkeld, bestudeerd worden. Een avondklok zou vergeleken kunnen worden met het locatiegebod of -verbod als bijzondere voorwaarde in het strafrecht: het is de Nederlander verboden zich (uitzonderingen daargelaten) gedurende een bepaald tijdvak in de openlucht te bevinden.23 In 2016 oordeelde het hof Amsterdam in een strafrechtelijke kwestie dat huisarrest in de vorm van een avondklok voor 109 dagen niet moet worden beschouwd als vrijheidsbeneming in de zin van art. 5 EVRM.24 De avondklok werd in die kwestie opgelegd als voorwaarde van de schorsing van de voorlopige hechtenis. Het hof overwoog dat voor het oordeel of sprake is van een vrijheidsontnemende maatregel naast de Guzzardi-toetsing ook de mate waarin de betrokkene autonoom kan functioneren, van belang is alsmede de mogelijkheid tot het maken van eigen keuzes.25 Het hof overwoog dat de verdachte thuis verbleef, en ondanks de voorwaarden kon sporten, werken en thuis vrienden ontvangen. Dit leidde tot het oordeel dat niet kon worden gesproken van vrijheidsontneming. De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) oordeelde in 2007 dat huisarrest – ook al is het van tijdelijke aard – evenwel moet worden gezien als een vrijheidsontnemende maatregel in de zin van art. 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de toenmalige Wet Werk en Bijstand (inmiddels opgevolgd door de Participatiewet, hierna aangeduid als Pw).26 Kan deze redenering tevens worden toegepast op een avondklok? Art. 13 Pw spreekt over ‘rechtens van zijn vrijheid ontnomen’ en sluit daarbij tekstueel aan op art. 15 Grondwet. Dit artikel vloeit voort uit het feit dat de bijstand is bedoeld als vangnetuitkering voor personen die niet in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Indien iemand rechtens van zijn vrijheid is ontnomen, komen de kosten voor levensonderhoud ten laste van de Staat. Op het eerste oog lijkt die toets te gaan over vrijheidsontneming op zichzelf, maar uit de overwegingen van de CRvB blijkt hij vanuit een ander perspectief te zijn verricht: wordt reeds door de Staat in het levensonderhoud voorzien vanwege een vrijheidsontnemende maatregel, dan hoeft geen bijstandsuitkering in de zin van de Pw te worden uitgekeerd.27 22 EHRM 6 november 1980, ECLI:CE:ECHR:1980:1106JUD000736776 (Guzzardi/Italië), r.o. 92-93; EHRM 23 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0223JUD004339509 (Tommaso/Italië). 23 Art. 14c, tweede lid onderdeel 6 en 7, Sr. 24 Hof Amsterdam, 9 december 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:5698. 25 Hof Amsterdam, 9 december 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:5698. 26 CRvB, 6 november 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB7267. 27 CRvB, 6 november 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB7267. Pagina 10 van 45 2.2.3 Dragers van het recht in art. 15 Gw en beperkingssystematiek In art. 15 Gw is een klassiek grondrecht neergelegd dat beschermt tegen vrijheidsontneming door de overheid.28 Klassieke grondrechten zijn niet absoluut. Er dient sprake te zijn van een redelijke uitleg van de grondrechten, deze reiken niet dusdanig ver dat uitoefening van de grondrechten altijd, overal en op alle mogelijke manieren is toegestaan.29 Het artikel biedt bescherming aan iedereen door te bepalen dat ‘niemand’ van zijn vrijheid mag worden ontnomen. Dit artikel kenmerkt zich door een negatieve formulering. De beperkende maatregel staat erin centraal. Bij de beoordeling of sprake is van een dergelijke beperking spelen de aard, de duur en de lichamelijke en geestelijke effecten een rol.30 Hiermee is ieder individueel natuurlijk persoon drager van het grondrecht, ongeacht of sprake is van burgerschap. In paragraaf 2.1.3 wordt ingegaan op de reikwijdte van de term vrijheidsontneming. Het grondrecht kan volgens het eerste lid beperkt worden ‘bij of krachtens de wet’. Hieronder wordt verstaan dat beperking mogelijk is indien daar een formele wet aan ten grondslag ligt, of door middel van een bij wet geregelde delegatie. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de delegatiemogelijkheid is opgenomen, omdat in veel wetten vrijheidsbeneming reeds krachtens de wet was toegestaan.31 2.3 De bewegingsvrijheid in het EVRM Het EVRM is tot stand gekomen in 1950 en ontleent inspiratie aan het Universele Verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: UVRM). Hoewel het EVRM was gebaseerd op het UVRM, is toentertijd gekozen het in art. 13 UVRM neergelegde algehele recht op bewegingsvrijheid niet op te nemen in het EVRM. De vrijheid kreeg later vorm in art. 12 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: IVBPR).32 Daaropvolgend heeft het Vierde Protocol bij het EVRM in 1963 het recht op bewegingsvrijheid een plaats gegeven in het EVRM.33 Op grond van artikel 60, tweede lid, Gw is goedkeuring vereist van de Staten-Generaal voordat het Protocol kon worden bekrachtigd.34 Het Koninkrijk der Nederlanden heeft het Vierde Protocol op 15 november 1953 ondertekend en op 23 juni 1982 geratificeerd.35 Deze vertraging werd veroorzaakt door de problematiek die het recht op bewegingsvrijheid en de vrijelijke keuze van verblijfsplaats met zich meebracht ten aanzien van de verschillende delen van het Koninkrijk. Men heeft willen voorkomen dat mensen die voet zetten op de andere landen in het Koninkrijk daardoor zonder meer recht hadden zich naar Nederland, en daarmee naar de rest van Europa zou kunnen verplaatsen en/of zich te kunnen vestigen.36 28 Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2017, p. 25. Kamerstukken II, 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 10-11. 30 Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2017, p. 70-71. 31 Kamerstukken 1, 1976/77, 13 872, nr. 55b (MvA), p. 44. 32 García Roca & Santolaya 2012, p. 608. 33 Protocol bij het EVRM tot het waarborgen van bepaalde rechten en vrijheden die niet reeds in het Verdrag en in het eerste Protocol daarbij zijn opgenomen, Straatsburg 16 september 1963. 34 Trb. 1964, 15. 35 Stb. 1982, 89. 36 Kamerstukken II, 1978/79, 15 396, nr. 3 (MvT), p. 4. 29 Pagina 11 van 45 2.3.1 Reikwijdte van de bepaling In art. 2, eerste lid, Vierde Protocol EVRM (hierna: VP) wordt gesproken over ‘… the right to liberty of movement and freedom to choose his residence.’ Dit brengt met zich mee dat de drager van dit grondrecht wordt verzekerd van de mogelijkheid om zich vrij te bewegen binnen het land waarin hij verblijft, zelf een verblijfplaats te kiezen en het land te verlaten.37 Het fundamentele recht op bewegingsvrijheid zoals dit is vastgelegd in het Vierde Protocol beschermt eenieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft tegen onrechtmatige beperking van diens bewegingsvrijheid. Het wettige verblijf van een persoon vloeit voort uit het nationale recht.38 Het recht op bewegingsvrijheid voortvloeiende uit art. 2 VP heeft een bredere reikwijdte dan het recht op vrijheid c.q. tegen onrechtmatige vrijheidsbeneming als bedoeld in art. 5 EVRM.39 Het onderscheid tussen vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming spreekt niet altijd voor zich, zo bleek ook uit Guzzardi/Italië. Het Europese hof oordeelde daar dat bij de vraag of sprake is van vrijheidsbeneming of -beperking de aard, de duur, de effecten en de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel van belang zijn.40 In plaats van een voorlopige hechtenis werd Guzzardi onderworpen aan een andere toezichtsmaatregel: hij moest verblijven in een klein dorpje op een eiland, met de verplichting zich tweemaal daags te melden én waarbij hij tussen 22:00 uur ’s avonds en 07:00 uur ’s ochtends niet van huis mocht gaan. Daarnaast mocht hij slechts in beperkte mate telefoneren en louter met voorafgaande toestemming een bezoek brengen aan het vasteland. Volgens het hof waren de losse maatregelen op zichzelf onvoldoende om te spreken van vrijheidsbeneming, maar door de oplegging van al deze maatregelen tezamen was niettemin sprake van vrijheidsbeneming in de zin van artikel 5 EVRM. De vaste lijn binnen de rechtspraak van het hof is dat maatregelen die zien op een vereiste om op een bepaald adres te verblijven slechts een vrijheidsbeperking opleveren in de zin van art. 2 VP.41 Pas als sprake is van cumulatie van maatregelen kan gesteld worden dat sprake is van vrijheidsontneming, zoals in Guzzardi/Italië. In Terhes/Roemenië was in het kader van de voorkoming van de verspreiding van covid-19 sprake van een algemeen geldende maatregel waarbij men werd verboden tussen 22:00 uur en 06:00 uur van huis te gaan. Later werd dit verbod uitgebreid naar een algeheel verbod om van huis te gaan, behoudens specifieke uitzonderingen, op straffe van een boete. Terhes deed een beroep op art. 5 EVRM – en liet een beroep op art. 2 VP achterwege – ten aanzien van deze maatregelen. Nu geen beroep was gedaan op art. 2 VP, heeft het hof zich beperkt tot de toetsing of sprake was van vrijheidsontneming. Het hof overwoog dat sprake was van een maatregel die voor iedereen gold, er binnen de gegeven uitzonderingen toch mogelijkheden waren de woning te verlaten, er geen sprake was van individueel toezicht, het mogelijk was om sociale contacten te onderhouden en er geen dwang bestond om op een klein oppervlakte (zoals een gevangeniscel) te verblijven. Het beroep van een Roemeense Europarlementariër op art. 5 EVRM over de daar geldende avondklok en lockdown trof daarom geen doel; het hof verklaarde de zaak niet-ontvankelijk. Het toepassingsbereik 37 Barkhuysen & Van Emmerik 2017, p. 125. EHRM 1 december 1986, ECLI:CE:ECHR:1986:1201DEC001206886 (Paramanathan/Duitsland). 39 P. Jacobs, Commentaar op artikel 15 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.) 2021. 40 EHRM 6 november 1980, ECLI:CE:ECHR:1980:1106JUD000736776 (Guzzardi/Italië). 41 EHRM 22 februari 1994, ECLI:CE:ECHR:1994:0222JUD001295487 (Raimondo/Italië). 38 Pagina 12 van 45 van art. 2 VP kwam daarbij wel impliciet aan de orde, maar is niet inhoudelijk beoordeeld.42 Uit de jurisprudentie over art. 2 VP blijkt dat een noodbevel van de burgemeester van Amsterdam ter zake de verwijdering van overlast veroorzakende drugsgebruikers een beperking van de bewegingsvrijheid met zich meebrengt.43 Overige zaken waarin art. 2 VP getoetst werd zijn onder andere samenscholingsverboden,44 gebiedsverboden,45 straatverboden,46 en verblijfsontzeggingen.47 In Utrechts tippelverbod was in de APV van de gemeente Utrecht een verbod opgenomen tot het op een voor het publiek toegankelijke plaats uitlokken van ontucht, bedoeld om tippelen tegen te gaan. Daarbij oordeelde de Hoge Raad dat het aldaar geldende tippelverbod een onrechtmatige beperking van de bewegingsvrijheid met zich meebracht.48 Daar werd het verbod overigens getoetst aan art. 12 van het IVBPR; ten tijde van de uitspraak was art. 2 VP nog niet in werking getreden. In het hoger beroep tijdens de avondklokprocedure – die verder inhoudelijk in par. 4.1.1 aan bod komt – heeft het gerechtshof Den Haag reeds geoordeeld dat de maatregel tot het instellen van een avondklok een beperking van het recht op bewegingsvrijheid van art. 2 VP met zich meebrengt.49 2.3.2 Beperkingssystematiek De bewegingsvrijheid zoals deze voortvloeit uit het VP is niet absoluut, maar kent een geclausuleerde beperkingsmogelijkheid.50 Ten aanzien van de wijzen van beperking is in terminologisch opzicht aangesloten bij de geclausuleerde beperkingsmogelijkheden van de artikelen 8 tot en met 11 van het EVRM. De mogelijkheden om de bewegingsvrijheid te beperken vloeien voort uit art. 2, derde lid, VP. Op een rechtmatige beperking zijn een aantal cumulatieve voorwaarden van toepassing: a) in accordance with law (hierna: bij wet voorzien), b) furthering a legitimate aim (hierna: met een legitiem doel) en c) necessary in a democratic society (hierna: noodzakelijk in een democratische samenleving). Deze voorwaarden worden in de komende subparagraaf behandeld. Het vierde lid van art. 2 VP biedt de mogelijkheid het recht op bewegingsvrijheid te beperken in bepaalde omschreven gebieden indien bij wet voorzien en justified by the public interest in a democratic society. Hiervoor geldt de aanvullende eis, dat sprake dient te zijn van een legitiem doel, daarom niet. Voor het Nederlandse recht kent deze beperkingsmogelijkheid geen zelfstandige betekenis, omdat het recht op bewegingsvrijheid tevens voortvloeit uit art. 12 van het IVBPR. Artikel 12, derde lid, IVBPR stelt namelijk voor een beperking alsnog het vereiste dat voldaan wordt aan de doelcriteria, die gelijkluidend zijn aan art. 2, derde lid, VP. In dergelijke gevallen biedt art. 12, derde lid, IVBPR daarom 42 EHRM 13 april 2021, ECLI:CE:ECHR:2021L:0413, nr. 49933/20 (Terhes/Roemenië), EHRC Updates 2021/143. EHRM 4 juni 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:0604JUD003733197 (Landvreugd/Nederland), Schilder & Brouwer, AB 2003/19; EHRM 4 juni 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:0604JUD003312996 (Olivieira/Nederland), Sewandono, AB 2002/407. 44 Hof Amsterdam 1 oktober 2008, ECLI:NL:GHARN:2008:BF3946. 45 Rb. 's-Hertogenbosch 5 augustus 2010, ECLI:NL:RBSHE:2010:BN3313. 46 EHRM 22 februari 1995, ECLI:CE:ECHR:1995:0222DEC002283893 (Van den Dungen/Nederland). 47 HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS9224 (Nijmeegse gebiedsontzegging). 48 HR 7 februari 1984, ECLI:NL:PHR:1984:AB9657 (Utrechts tippelverbod), zie ook Rb. Maastricht 3 juli 1997, ECLI:NL:RBMAA:1997:AH7235. 49 Hof Den Haag, 26 februari 2021 ECLI:NL:GHDHA:2021:285. 50 Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2017, p. 108 e.v. 43 Pagina 13 van 45 een verdergaande bescherming dan art. 2, vierde lid, VP. Daarin wordt voorzien door art. 53 EVRM, waarin is vastgelegd dat bepalingen die een verdergaande bescherming bieden dan het EVRM prevaleren.51 2.3.2.1 Bij wet voorzien De eerste eis waaraan een beperking van het recht op bewegingsvrijheid als bedoeld in art. 2 VP dient te voldoen, is dat de beperking bij wet is voorzien. Hoewel de Nederlandse vertaling zich beperkt tot ´bij wet voorzien´, ziet dit niet uitsluitend op een wet in formele zin. Daaronder worden tevens wetten in materiële zin afkomstig van lagere organen dan de formele wetgever verstaan. Ongeschreven recht in de zin van common law valt er evenzeer onder.52 De enkele aanwezigheid van een wettelijke grondslag volstaat niet: de wettelijke grondslag moet accessible (hierna: toegankelijk) en foreseeable (hierna: voorzienbaar) zijn. 53 Bij de toegankelijkheid van een wettelijke regeling kan men onder meer denken aan de vraag of de wettelijke regeling gepubliceerd is en de burger toegang heeft tot de vindplaats van de regeling. Indien hiervan geen sprake is, dan wordt er niet voldaan het vereiste van toegankelijkheid.54 De voorzienbaarheid van een wettelijke regeling ziet eveneens op de quality of the law (hierna: de kwaliteit van de wet) en draagt een meer materieel karakter. Welke consequenties kan de burger in alle redelijkheid verwachten met het verrichten van gedragingen? De wet dient hierover duidelijk te zijn. Enige vaagheid in wettelijke regelingen is echter te verwachten en in sommige gevallen onvermijdelijk. De vraag of de regeling voldoet aan het voorzienbaarheidsvereiste is daarom beperkt tot de redelijke verwachtingen die aan een regeling kunnen worden ontleend, zo nodig met adequate advisering.55 De indringendheid van de toets van dit vereiste hangt samen met de mate waarin de regeling het betreffende recht beperkt. Zo oordeelde het Europees hof in Kruslin & Huvig/Frankrijk dat sprake was van een maatregel (een telefoontap) met een zodanige impact op het privéleven dat voor de rechtmatigheid van de beperking sprake moest zijn van een grondslag die bijzonder nauwkeurig was. Hierbij werd van belang geacht dat de persoon in kwestie gedurende deze maatregel geen kennis heeft van deze beperking en daarom geen mogelijkheid heeft zich ertegen te verzetten.56 2.3.2.2 Legitiem doel Het tweede vereiste voor beperking van het recht op bewegingsvrijheid van art. 2 VP is dat zij een legitiem doel moet dienen. De opsomming van de legitieme doelen in art. 2 derde lid VP kadert de beperkingsmogelijkheden enigszins in. Bij de vraag of de beperking aan dit criterium voldoet gaat het niet om de vraag of de maatregel in de praktijk geschikt is om het beoogde doel te dienen. Het is aan de betreffende staat om het doeleinde aan te dragen, een verdere toetsing komt aan de orde bij de vraag of de beperking 51 Kamerstukken I, 1981/82, 15 396, nr. 18b (MvA). Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2017, p. 112. 53 EHRM 26 april 1979, ECLI:CE:ECHR:1979:0426JUD000653874 (Sunday Times); Alkema, NJ 1980. 54 EHRM 30 maart 1989, ECLI:CE:ECHR:1989:0330JUD001046183 (Anton Piller, Chappel/Verenigd Koninkrijk), r.o. 56. 55 EHRM 26 april 1979, ECLI:CE:ECHR:1979:0426JUD000653874 (Sunday Times), r.o. 49. 56 EHRM 24 april 1990, ECLI:CE:ECHR:1990:0424JUD001180185; ECLI:CE:ECHR:1990:0424JUD001110584 (Kruslin & Huvig/Frankrijk), r.o. 33. 52 Pagina 14 van 45 noodzakelijk is in het licht van het legitiem doel dat wordt nagejaagd (par. 2.2.2.3). De legitieme doelen zijn limitatief opgesomd in art. 2, derde lid, VP, en betreffen de national security or public safety (nationale veiligheid of openbare veiligheid), maintenance of ordre public (handhaving van de openbare orde), prevention of crime (voorkoming van strafbare feiten), protection of health or morals (bescherming van de gezondheid of van de goede zeden) en protection of the rights and freedoms of others (bescherming van rechten en vrijheden van anderen). Voor dit onderzoek is het doelcriterium ten aanzien van de bescherming van gezondheid van belang. Uit de rechtspraak over de bescherming van de gezondheid volgt dat dit criterium een brede reikwijdte heeft. Zo heeft het EHRM geoordeeld dat de bescherming van de gezondheid bijvoorbeeld ziet op de verplichte deelname van gevangenen aan het schoonmaken van hun cellen.57 Ook de verplichting tot het knippen van het haar van soldaten tot een bepaalde lengte valt onder dit doelcriterium 58 Recentelijk oordeelde het EHRM dat een vaccinatieverplichting voor kinderen - ter voorkoming van de verspreiding van negen besmettelijke kinderziekten - met het oog op de bescherming tegen besmettelijke ziekten die een ernstig risico kunnen vormen voor de volksgezondheid binnen de reikwijdte van het criterium valt.59 De verdragsstaten dienen zelf een afweging te maken tussen de individuele rechten en het algemeen belang, en hebben daarbij een zekere mate van beoordelingsvrijheid.60 2.3.2.3 Noodzakelijk in een democratische samenleving Het derde en laatste criterium of sprake is van een rechtmatige beperking van de bewegingsvrijheid van art. 2 VP ziet op de noodzakelijkheid van de maatregel in een democratische samenleving. Deze toets is indringender dan de twee voorgaande toetsen en is materieel van aard. In het Handyside-arrest overweegt het Europees hof dat de term ‘noodzakelijk’ in deze context niet gelijk is te stellen met de term ‘onmisbaar’. In die zaak zijn door een Britse uitgever uitgebrachte boeken voor kinderen waarin – naast andere informatie – seksuele voorlichting was opgenomen door de Britse staat in beslag genomen en vernietigd. De boeken zouden in strijd zijn met het verbod op het publiceren van obscene artikelen. Er was geen sprake van een schending van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in art. 10 EVRM, omdat de Britse staat in haar beoordelingsvrijheid een dergelijk verbod mocht uitvaardigen. Die beoordelingsvrijheid houdt in dat deze term kan worden teruggeschroefd tot termen als ‘toelaatbaar’ of ‘wenselijk’.61 Het uitgangspunt is dat lidstaten een ruime margin of appreciation (hierna: beoordelingsvrijheid) hebben ten aanzien van de vraag of een beperking noodzakelijk is, omdat zij in het algemeen beter in staat zijn om over de noodzakelijkheid van de beperking een oordeel te vellen. De margin of appreciation is vaak ook ruimer, indien er binnen de verdragsstaten geen consensus of uniforme toepassing bestaat over c.q. van de wijze waarop een zeker verdragsrecht mag en kan worden beperkt. In zijn algemeenheid kent het Europese hof een minder ruime beoordelingsmarge toe aan de verdragsstaten, als het gaat om een beperking van 57 EHRM 6 maart 1982, ECLI:CE:ECHR:1982:0306DEC000823178 (X/Verenigd Koninkrijk). ECRM 22 februari 1984, ECLI:CE:ECHR:1984:0222JUD000820978 (Sutter/Zwitserland). 59 EHRM 8 april 2021, ECLI:CE:ECHR:0408JUD004762113 (Vavřička/Tsjechië), r.o. 264; ook EHRM 15 januari 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:0115DEC002653695 (Boffa e.a./San Marino). 60 EHRM 8 april 2021, ECLI:CE:ECHR:0408JUD004762113 (Vavřička/Tsjechië). 61 EHRM 7 december 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:1207JUD000549372 (Handyside/Verenigd Koninkrijk), r.o. 48. 58 Pagina 15 van 45 een verdragsrecht dat als een van de fundamenten van een democratische rechtsstaat wordt gezien, zoals de verenigingsvrijheid. Het Europees hof toetst de noodzakelijkheid op basis van twee pijlers: de proportionaliteit en de subsidiariteit van de maatregel.62 Zo dient de beperkende maatregel niet alleen geschikt te zijn om het gestelde doel te bereiken, maar moet hetzelfde doel niet met minder vergaande maatregelen zijn te bereiken (subsidiariteit) en moet het door de maatregel gediende belang opwegen tegen de beperking (proportionaliteit). Ten aanzien van de proportionaliteit geldt onder andere dat het bestaan van een pressing social need (hierna: dringende maatschappelijke behoefte) in veel gevallen vereist is om te kunnen spreken van een legitieme beperking.63 Uit de rechtspraak blijkt dat dit in de praktijk vaak niet wordt getoetst aan deze dringende maatschappelijke behoefte indien sprake is van een inmenging ten behoeve van een ander grondrecht.64 In alle gevallen hangt de mate van toetsing af van de mate van inmenging: hoe zwaarder de inmenging, hoe zwaarder het Europees hof aan dit criterium toetst.65 Op grond van artikel 15 lid 1 EVRM hebben de verdragsstaten de mogelijkheid om tijdens een oorlog of algemene noodtoestand af te wijken van de verplichtingen die voortvloeien uit het EVRM. Daarvoor is volgens het eerste lid van deze bepaling van belang dat de ernst van de situatie de betreffende maatregelen strikt vereist en deze maatregelen niet in strijd zijn met andere verplichtingen die voortvloeien uit het internationale recht. 2.4 Conclusie Een maatregel zoals de avondklok zoals deze in Nederland heeft gegolden levert geen beperking op het recht om niet van de vrijheid ontnomen te worden van artikel 15 Gw. Vrijheidsontneming dient beperkter uit te worden gelegd dan vrijheidsbeperking. Het EVRM kent, in zijn Vierde Protocol, wél een recht op bewegingsvrijheid. Dit Protocol is vanwege de ruime formulering direct van toepassing op de avondklok. Het recht op bewegingsvrijheid kent ruime beperkingsmogelijkheden, en kan onder andere beperkt worden met het oog op de bescherming van gezondheid en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Daartoe is tevens vereist dat sprake is van een inmenging die bij wet is voorzien en noodzakelijk is in een democratische samenleving. 62 EHRM 7 december 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:1207JUD000549372 (Handyside/Verenigd Koninkrijk), r.o. 49. EHRM 26 april 1979, ECLI:NL:XX:1979:AC6568 (Sunday Times); EHRM 13 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0213JUD004134098; 34142/98 (Refah Partisi/Turkije). 64 EHRM 29 april 1999, ECLI:CE:ECHR:1999:0429JUD002508894 (Chassagnou/Frankrijk), r.o. 112. 65 Nieuwenhuis, NTM/NJCM-bull. 2014/1, p. 18. 63 Pagina 16 van 45 3 DE OVERHEIDSVERPLICHTING TOT HET TREFFEN VAN MAATREGELEN TER BEVORDERING VAN DE VOLKSGEZONDHEID EN HET VOORKOMEN VAN EPIDEMIEËN In het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat het recht op bewegingsvrijheid kan worden beperkt als de beperking strekt tot de bescherming van de gezondheid c.q. de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit hoofdstuk zal de hiermee samenhangende tweede deelvraag worden beantwoord: ‘Wat zijn de verdragsrechtelijke en grondwettelijke verplichtingen om de volksgezondheid te beschermen?’. Daartoe zal in de eerste paragraaf de grondwettelijke verplichting ten aanzien van de (volks)gezondheid worden behandeld, waarna in de tweede paragraaf wordt ingegaan op de verdragsrechtelijke rechten en plichten ten aanzien van de (volks)gezondheid. 3.1 Maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid in de Grondwet Al in 1798 was de overheidsverplichting tot het bevorderen van de gezondheid van ingezeten opgenomen in artikel 62 van de toenmalige Staatsregeling voor het Bataafsche Volk, maar een dergelijke verplichting was niet terug te vinden in de Grondwet van 1814. Met de grondwetsherziening van 1983 vond een herintroductie van deze verplichting plaats en werd de verplichting neergelegd in artikel 22 Gw. 3.1.1 Reikwijdte van de bepaling Artikel 22 lid 1 Gw schrijft voor dat de overheid ‘maatregelen treft ter bevordering van de volksgezondheid.’ Dit artikel ziet niet slechts op de bescherming van de individuele gezondheid, maar heeft een breder uitgangspunt: de volksgezondheid als geheel. Uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat de grondwetgever het wenselijker heeft geacht te kiezen voor de term ‘bevordering’ dan ‘bescherming.66 Dit brengt met zich mee dat het niet slechts gaat om de instandhouding van het huidige gezondheidsniveau, maar dat aanvullend wordt getracht een hoger gezondheidsniveau te bereiken. Daarnaast is met de formulering van de overheidsverplichting beoogd een bepaalde mate van beleidsvrijheid te garanderen. Toch zijn de instructienormen niet slechts intentieverklaringen, maar zijn het rechtsnormen die de overheid en in het bijzonder de wetgever verplichten tot activiteiten ter verbetering van de mogelijkheden voor de ontplooiing van de mens.67 De norm is daarmee te zien als een inspanningsverplichting en verplicht daarmee de overheid tot het beschermen van de gezondheid van de burgers tegen werkelijk dreigende gevaren. Ter invulling van deze verplichting heeft de overheid wetgeving tot stand gebracht, zoals de Wet publieke gezondheid.68 De wijze waarop de wetgever deze verplichting heeft ingevuld komt verder aan de orde in hoofdstuk 5. 66 Kamerstukken I, 1976/77, 13 873, nr. 55b, p. 66. Handelingen I, 1978/79, blz. 1158 (Gezamenlijke mondelinge behandeling van de wetsontwerpen in de Eerste Kamer op 19 en 26 juni 1979). 68 Kamerstukken II, 1976/77, 13 873, nr. 7, p. 23; Vlemminx & Passchier, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet 2021. 67 Pagina 17 van 45 3.1.2 Artikel 22 Grondwet in relatie tot klassieke grondrechten Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer zijn vragen gesteld over de wijze waarop de verplichtingen die sociale grondrechten met zich meebrengen zich verhouden tot de bescherming die de klassieke grondrechten aan burgers biedt. De overheidsverplichting tot bevordering van de volksgezondheid levert geen vrijbrief op waarmee de wetgever overige grondrechten kan inperken. Een beroep op een dergelijke plicht kan daarmee geen vrijheidsrechten opzijzetten, anders dan waarin al was voorzien bij de wijze waarop de beperkingsclausulering is geformuleerd.69 3.2 Recht op bescherming van de gezondheid in Europees perspectief Het recht op bescherming van de gezondheid vloeit in Europees perspectief voort uit diverse bronnen, zoals het EVRM, het Europees Sociaal Handvest en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. In het kader van dit onderzoek zal het Unierechtelijke Handvest buiten beschouwing worden gelaten, nu deze tevens gebaseerd is op de overige instrumenten.70 3.2.1 Het EVRM Hoewel het EVRM geen expliciet recht op bescherming van de volksgezondheid kent, volgt uit de artikelen 2 en 8 van dit verdrag een positieve verplichting voor de verdragsstaten om adequate maatregelen te treffen ter bescherming van het leven en de gezondheid van personen die op hun grondgebied verblijven.71 Hieruit volgt respectievelijk dat het recht van eenieder wordt beschermd door de wet, alsmede dat eenieder recht heeft op eerbiediging van diens privé-, familie- en gezinsleven. Daaruit vloeit een materiële overheidsverplichting voort tot het treffen van praktische en effectieve maatregelen ter bescherming van the right to life (hierna: recht op leven).72 Het EVRM lijkt daarmee slechts de bescherming van het individu te betrachten. De bescherming van de volksgezondheid kan echter ook worden gezien als de bescherming van een bundeling van individuele rechten.73 In het licht hiervan heeft de Hoge Raad in de Urgenda-zaak – waarin de Staat werd gedagvaard wegens het nalaten van het treffen van voldoende maatregelen om klimaatverandering tegen te gaan – ook overwogen dat het op zichzelf vreemd zou zijn als een collectieve mensenrechtenschending niet binnen de reikwijdte van het EVRM valt, als meerdere kleinschalige gevallen daar ieder wel onder zouden vallen.74 Deze ‘cumulatie van de dreigende schendingen van de mensenrechten van individuen’, wordt ook in de literatuur aanvaard.75 De reikwijdte van die verplichting is afhankelijk van de gegeven context, zoals het soort risico dat bestaat en de manieren waarop dit risico kan worden ingeperkt.76 Begin 2021 sprak het EHRM zich in Vavřička/Tsjechië uit over de relatie tussen artikel 2 van het 69 Kamerstukken I, 1976/77, 13 873, nr. 55b, p. 68. Europese Raad van Keulen, 3 en 4 juni 1999, Conclusies van het voorzitterschap, Bijlage IV. 71 EHRM 8 april 2021, ECLI:CE:ECHR:0408JUD004762113 (Vavřička/Tsjechië), r.o. 282. 72 EHRM 26 juli 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:0726JUD005552300 (Angelova/Bulgarije). 73 Toebes, AA 2021/3, p. 225-233. 74 HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda), r.o. 3.15. 75 De Jong, MvV 2019, nr. 4, p. 133 – 141. 76 EHRM 2 februari 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0202JUD000364804 (Cavit Tinarlioglu/Turkije). 70 Pagina 18 van 45 EVRM en besmettelijke ziekten.77 In Tsjechië is sprake van een verplicht vaccinatieprogramma voor iedereen die daar permanent of langdurig verblijft. Volgens Vavřička leverde die verplichting een schending van zijn recht op persoonlijke autonomie ingevolge art. 8 EVRM op. Volgens het EHRM brengt de verplichte vaccinatie, op straffe van een eenmalige boete, geen schending van art. 8 EVRM met zich mee: ten aanzien van dergelijke maatregelen geldt een grote mate van beoordelingsvrijheid. Uit die uitspraak vloeit voort dat positieve verplichtingen voor nationale autoriteiten tevens aan de orde zijn als het gaat om de bescherming tegen besmettelijke ziekten die een ernstig risico voor de volksgezondheid met zich meebrengen.78 Wat betekent een dergelijke positieve verplichting in de praktijk? Een lidstaat is niet in staat elke vorm van dreiging op het recht op leven van een individu of de algehele volksgezondheid weg te nemen. Uit de rechtspraak van het Europese hof vloeit voort dat de reikwijdte van een positieve verplichting wordt beperkt door een redelijkheidstoets.79 Die redelijkheid wordt onder andere bepaald door beleidsoverwegingen, praktische of financiële overwegingen.80 Deze verdragsbepalingen worden met enige regelmaat ingeroepen ten aanzien van bijvoorbeeld overmatig politiegeweld, een gebrek aan overheidsoptreden ter voorkoming van schietpartijen of een gebrek aan effectief politieonderzoek naar aanleiding van een gepleegde moord.81 3.2.2 Het Europees Sociaal Handvest Het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH) is onder auspiciën van de Raad van Europa tot stand gekomen en betreft een regionale vertaling van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: IVESCR). Het is daarnaast bedoeld als complementaire aanvulling op het EVRM.82 De ondertekening van het ESH vond plaats in 1961, en is herzien in 1996. De herziening is in 2004 goedgekeurd voor Nederland en in 2006 geratificeerd, waarna deze op 1 juli 2006 in werking is getreden.83 Artikel 11 ESH geeft het recht op bescherming van de gezondheid en schrijft voor dat de lidstaat passende maatregelen neemt met – onder andere – het oogmerk de volksgezondheid te bevorderen én epidemische, endemische en andere ziekten zoveel mogelijk te voorkomen. Hieruit vloeit voort dat de verdragsstaten in staat moeten zijn adequaat te reageren op infectieuze ziektes en noodmaatregelen dienen te treffen om de gevolgen van dergelijke epidemieën in te perken.84 Dit brengt met zich mee dat artikel 11 ESH niet alleen een grondslag biedt tot het treffen van maatregelen ter voorkoming van epidemieën, maar daartoe zelfs – in redelijke mate – een verplichting in het leven roept. Het recht, en de daarbij horende verplichtingen, kunnen worden afgedwongen. Deze mogelijkheid staat niet open voor eenieder. Uit artikel 1 van het Aanvullend Protocol bij het ESH betreffende een systeem voor collectieve 77 EHRM 8 april 2021, ECLI:CE:ECHR:0408JUD004762113 (Vavřička/Tsjechië). EHRM 8 april 2021, ECLI:CE:ECHR:0408JUD004762113 (Vavřička/Tsjechië), r.o. 282. 79 EHRM 24 oktober 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:1024JUD003770397 (Mastromatteo/Italië). 80 Stoyanova, IJHR Vol. 24, 2020/5. 81 Resp. EHRM 24 maart 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0324JUD002345802 (Guiliani and Gaggio/Italië), EHRM 17 september 2020, ECLI:CE:ECHR:2020:0917JUD006243912 (Kotilainen/Finland) en EHRM 26 juli 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:0726JUD005552300 (Angelova/Bulgarije). 82 Wiebringhaus, in: Van der Ven 1982. 83 Stb. 2005, 694; Trb. 2006, 128. 84 ECSR 30 juni 2005, Conclusions XVII-2 Latvia 78 Pagina 19 van 45 klachten blijkt dat slechts internationale organisaties van werkgevers en werknemers als bedoeld in art. 27, derde lid, ESH een dergelijke klacht kunnen indienen. Niet-gouvernementele organisatie met een raadgevende status bij de Raad van Europa en nationale werkgevers- of werknemersorganisaties (vakbonden) kunnen op basis hiervan evenzeer een klacht indienen. Het Europees Comité voor de Sociale Rechten (hierna: ECSR) is de bevoegde instantie om de klacht in behandeling te nemen en doet in de zaak uitspraak. Het ESH is juridisch bindend, maar de uitspraken van het ECSR zijn slechts gezaghebbend.85 Dit maakt dat daaruit geen individueel afdwingbare rechten kunnen voortvloeien, maar dat de inhoud van die uitspraken in de rechtspraak wel wordt meegewogen.86 Overigens heeft het ESH geen invloed op bepalingen van nationaal recht of verdragsrecht die een betere bescherming bieden.87 3.3 Conclusie De Nederlandse staat is door diverse bepalingen gebonden tot handelen indien sprake is van een gezondheidscrisis, zowel nationaalrechtelijk als verdragsrechtelijk. Waar art. 22 Grondwet expliciet ziet op de bevordering van de collectieve volksgezondheid, volgt uit art. 2 en 8 EVRM vooral de bescherming van de gezondheid van het individu. In Nederland is de cumulatie van de (dreigende) schending van mensenrechten van individuen ten aanzien van de bepalingen van het EVRM ook geaccepteerd. Het EVRM en de Grondwet zien niet direct op bescherming tegen epidemieën, maar deze bescherming ligt wel in het verlengde van de bescherming van de gezondheid en het leven. Die leemte wordt opgevuld door het ESH, dat expliciet ziet op het treffen van maatregelen ter voorkoming van en als reactie op infectieuze ziektes of pandemieën. Hoewel veel beleidsvrijheid bestaat ten aanzien van de specifieke invulling van die verplichting, betekent dat niet dat de overheid de mogelijkheid heeft het geheel op zijn beloop te laten. Het betreft een positieve verplichting, die is beperkt door een redelijkheidstoets waar beleidsoverwegingen, praktische of financiële overwegingen deel van uitmaken. Des te groter de dreiging voor de (volks)gezondheid, des te meer van een staat mag worden verwacht. Bij een pandemie met een grote oversterfte brengt dat met zich mee dat de overheid zwaardere maatregelen kan - en moet - treffen dan bij een relatief onschuldig virus. 85 Kamerstukken II 2013/2014, 29 279, nr. 183. Zie in dat kader bijvoorbeeld: HR 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328 en CRvB 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1686. 87 Artikel H ESH. 86 Pagina 20 van 45 4 DE JURIDISCHE BASIS VAN DE AVONDKLOK IN DE PRAKTIJK In paragraaf 2.2 kwam naar voren dat een gerechtvaardigde beperking op de bewegingsvrijheid van art. 2 VP bij wet voorzien dient te zijn, een legitiem doel moet dienen en noodzakelijk dient te zijn in een democratische samenleving. In dit hoofdstuk wordt de beperking – de avondklok – zoals deze in Nederland heeft gegolden, onderzocht en beschreven. De formele grondslag van de regeling, de wijze waarop de regeling zich heeft ontwikkeld en de materiële aspecten daarvan passeren de revue. Tevens wordt de regeling getoetst aan het in de voorgaande hoofdstukken uiteengezette verdragsrechtelijke – en grondwettelijke kader. Daarmee wordt de derde deelvraag: ‘Hoe verhoudt de avondklok volgens de wijze waarop deze in het Nederlandse recht is geregeld zich met de eisen die voortvloeien uit het internationale recht en onze Grondwet?’ beantwoord. In de eerste paragraaf worden de formeel-wettelijke grondslag en de ontwikkeling van de regeling behandeld. In de tweede paragraaf komt de beoordeling van het verbod om te vertoeven in de openlucht aan bod. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie. 4.1 De formele grondslag van de beperking 4.1.1 De Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag De huidige Wbbbg is vastgesteld en gepubliceerd in 1996 en ziet op de toekenning van buitengewone bevoegdheden aan het burgerlijk gezag om de openbare orde en de openbare veiligheid te kunnen handhaven.88 Een aantal van deze bevoegdheden - zoals het inmiddels ‘beruchte’ artikel 8 - is vormgegeven als een ‘slapende wet’. Die kan worden ‘gewekt’, indien sprake is van buitengewone omstandigheden die deze bevoegdheden noodzakelijk maken (art. 1, eerste lid, Wbbbg). Hiervan was volgens de regering sprake op 22 januari 2021, toen artikel 8 Wbbbg bij koninklijk besluit van gelijke datum voor het eerst in de geschiedenis werd ‘geactiveerd’. Het artikel trad toen op voordracht van de minister-president in werking.89 Op basis van de inwerking getreden artikel 8 Wbbbg hebben de Minister van Justitie en Veiligheid en de commissaris van de Koning de bevoegdheid om het vertoeven in de openlucht te beperken. Deze inwerkingtreding was, volgens de regering en het Outbreak Management Team (hierna: OMT),90 noodzakelijk vanwege de besmettingscijfers, het reproductiegetal en de introductie van nieuwe varianten van het SARS-CoV-2-virus. Op 22 januari 2021 werd de Regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid van 22 januari 2021, nr. 3192465, tot instelling van een landelijke avondklok ter bestrijding van de epidemie van covid-19 (Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19) gepubliceerd in de Staatscourant.91 Deze regeling bracht een verbod op het vertoeven in de openlucht met zich mee tussen 21:00 en 04:30 uur ’s nachts, met als uitzondering op het verbod 88 Stb. 1996, 367. Stb. 2021, 24. 90 Het Outbreak Management Team wordt door het RIVM bijeengeroepen wanneer sprake is van een infectieziekte met een grens- of regio-overschrijdend effect of de dreiging daarvan. Binnen het team worden meerdere medische specialismen vertegenwoordigd. Het OMT adviseert op basis van de actuele situatie rond een infectieziekte teneinde verdere verspreiding zoveel mogelijk te voorkomen. Zie ook ‘Outbreak Management Team (OMT)’, RIVM (online). 91 Stcrt. 2021, 4191. 89 Pagina 21 van 45 voor hen die een geldige reden hadden.92 In overeenstemming met de systematiek van de Wbbbg is na de inwerkingtreding van art. 8 Wbbbg een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer voor de voortduring van de inwerkingstelling, welke op 11 februari 2021 is aangenomen.93 In tegenstelling tot reguliere wetgevingsprocessen vereist een voortduringswet in de zin van art. 1 Wbbbg geen betrokkenheid van de Eerste Kamer. Het voorstel is ingetrokken op 22 februari 2021.94 4.1.2 Het hiaat tijdens de avondklokprocedure Tegen het verbod op het vertoeven in de openlucht werd een kort geding aangebracht bij de rechtbank Den Haag door stichting Viruswaarheid.nl. In dit kort geding werd aangevoerd dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld met de invoering van de avondklok met behulp van art. 8 Wbbbg. Volgens eisers is sprake van een maatregel die een vergaande inperking van grondrechten van burgers met zich meebrengt, kunnen deze grondrechten niet zonder meer worden ingeperkt, zijn de redenen die zijn aangevoerd voor het treffen van de maatregel onvoldoende en is de maatregel in strijd met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.95 De voorzieningenrechter overwoog dat de Wbbbg voorziet in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen in spoedeisende en buitengewone omstandigheden, zonder dat daarvoor een wetgevingstraject moet worden doorlopen en zonder dat een noodtoestand hoeft te worden uitgeroepen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was daarvan naar omstandigheden geen sprake, nu de vereiste ‘superspoed’ of ‘acute noodsituatie’, zoals een dijkdoorbraak - ontbraken.96 Daartoe werd overwogen dat er ruim voorafgaand aan het instellen van de maatregel al over die mogelijkheid was gesproken, en er voorafgaand aan de inwerkingstelling van art. 8 Wbbbg een spoeddebat heeft plaatsgevonden. De Staat werd daarom veroordeeld om artikel 8 Wbbbg per ommegaande buiten werking te stellen, met als gevolg dat de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 moest worden ingetrokken. Naar aanleiding van het door de Staat ingestelde spoedappèl werd de werking van het vonnis van de voorzieningenrechter geschorst totdat op het door de Staat ingestelde hoger beroep zou worden beslist.97 Het gerechtshof Den Haag overwoog dat de volgens de voorzieningsrechter vereiste ‘superspoed’ niet uit de systematiek van de Wbbbg valt af te leiden, aangezien die wet slechts vereist dat sprake is van buitengewone omstandigheden die een dergelijke maatregel noodzakelijk maken. Hoewel de term buitengewone omstandigheden niet is gedefinieerd, was daar volgens het gerechtshof Den Haag zonder meer sprake van op het moment van het instellen van de avondklok. Er is sprake van een pandemie die een groot aantal dodelijke slachtoffers tot gevolg heeft gehad, waarbij de reeds geldende en minder vergaande maatregelen onvoldoende effect hebben en er besmettelijkere mutaties zijn verschenen. Het vereiste van spoedeisendheid zoals door de voorzieningenrechter is aangenomen, zou de werking van de Wbbbg volgens het gerechtshof Den Haag te veel beperken. 92 Artikel 1, 3 en 4 Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19. Kamerstukken II 2020/21, 35 722, nr. 2; Kamerstukken II 2020/21, nr. 38. 94 Kamerstukken I 2020/21, 35 722, B. 95 Rb. Den Haag (zittingsplaats Den Haag) 16 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100, r.o. 3.2. 96 Rb. Den Haag (zittingsplaats Den Haag) 16 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100, r.o. 4.7 en r.o. 4.9. 97 hof Den Haag 16 februari 2021, ECLI:GHDHA:2021:252. 93 Pagina 22 van 45 Ten aanzien van de noodzaak geldt volgens het gerechtshof Den Haag of dat niet noodzakelijk is dat sprake is van een noodtoestand, of dat de uitwendige of inwendige veiligheid van de Staat niet meer kan worden gewaarborgd. Het gerechtshof Den Haag overweegt dat de regering in beginsel mag afgaan van de adviezen van het OMT, omdat dat orgaan de verantwoordelijkheid draagt voor de inhoudelijke advisering gedurende crisissituaties die samenhangen met infectieziektebestrijding.98 De avondklok mocht volgens het gerechtshof Den Haag worden gebaseerd op art. 8 Wbbbg. In de media is aangekondigd dat cassatie zou worden ingesteld tegen dit vonnis, echter is daar tot op heden geen verdere informatie over verschenen.99 4.1.3 De Tijdelijke wet vertoeven in de openlucht Aangezien het lot van art. 8 Wbbbg als grondslag voor de Tijdelijke regeling landelijke avondklok covid-19 ongewis was hangende het hoger beroep, heeft de regering ervoor gekozen een zelfstandige wettelijke grondslag voor te leggen aan het parlement: de Tijdelijke wet vertoeven in de openlucht (hierna: Twvo).100 In een eerder stadium van de coronapandemie is ten behoeve van de bestrijding van de epidemie van covid-19 door middel van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 een tijdelijk hoofdstuk toegevoegd aan de Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg).101 Het wetsvoorstel is op 17 februari 2021 ingediend bij de Tweede en Eerste Kamer, en op respectievelijk 18 februari 2021 en 19 februari 2021 aangenomen.102 De Twvo is op 22 februari 2021 gepubliceerd en nog diezelfde dag in werking getreden.103 Gelijktijdig is het wetsvoorstel ten aanzien van het voortduren van de inwerkingstelling van art. 8 Wbbbg ingetrokken en art. 8 Wbbbg bij koninklijk besluit buiten werking gesteld.104 Met de Twvo is in het tijdelijke covid-hoofdstuk de mogelijkheid toegevoegd om bij ministeriële regeling regels te stellen over het vertoeven in de openlucht.105 De opname in hoofdstuk Va Wpg brengt met zich mee dat wordt aangehaakt bij de tijdelijkheid die voortvloeit uit Art. VIII Tijdelijke wet maatregelen covid-19. Het gehele hoofdstuk vervalt op grond van die bepaling drie maanden na het tijdstip van inwerkingtreding, tenzij bij koninklijk besluit wordt bepaald dat het eerder of later vervalt. De regeling kan slechts worden ingezet ter bestrijding van de huidige pandemie en kan niet worden ingezet met een ander doel dan de bestrijding of preventie van covid-19, veroorzaakt door het virus SARS-CoV-2.106 Daaronder worden tevens de meeste mutaties van het virus verstaan, tenzij sprake is van een dusdanig significante mutatie dat sprake is van een nieuwe ziekte.107 98 hof Den Haag, 26 februari 2021 ECLI:NL:GHDHA:2021:285, r.o. 6.9; Kamerstukken II, 2000/01, 25 295, nr. 3, p. 8. 99 ´Viruswaarheid teleurgesteld in uitspraak hof ´maar het was niet onverwacht´´, NOS Nieuws 26 februari 2021 (online). 100 Kamerstukken II, 2020/21, 35 732, nr. 3 (MvT). 101 Hoofdstuk Va van de Wpg. 102 Kamerstukken II 2020/21, 35 732, nr. 2; Handelingen II 2020/21, nr. 57, item 4; Handelingen I 2020/21, nr. 24, item 6. 103 Stb. 2021, 85. 104 Kamerstukken I, 2021/21, 35 722, B. 105 Art. 58j, eerste lid aanhef en onder f, Wpg. 106 Art. 58b, eerste lid, Wpg. 107 Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 23, p. 10. Pagina 23 van 45 4.2 Het verbod om te vertoeven in de openlucht Waar de grondslag voor het instellen van de avondklok in de Wbbbg, en later in de Twvo, te vinden is, heeft het daadwerkelijke verbod om te vertoeven in de openlucht een plaats gekregen in art. 1 Tra: ‘het is verboden tussen 21.00 (red.: later 22.00) en 04.30 uur te vertoeven in de openlucht op het grondgebied van het Europese deel van Nederland.’ Het overtreden van dit verbod kan op grond van art. 30, eerste lid aanhef en onder a, Wbbbg gestraft worden met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. Het Openbaar Ministerie hanteerde als richtlijn dat bij overtreding een geldboete van € 95,00 werd opgelegd. Op die wijze werd voorkomen dat de overtreding aangemerkt werd als justitieel gegeven dat op het strafblad wordt genoteerd.108 4.2.1 Bij wet voorzien: toegankelijkheid en voorzienbaarheid Zowel de Wbbbg, de Twvo als de Tra zijn op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt en gepubliceerd, waarmee is voldaan aan het kenbaarheidsvereiste dat onderdeel uitmaakt van de toets dat de beperking bij wet is voorzien.109 Ten aanzien van de eis van voorzienbaarheid speelt de kwaliteit van de wet- en regelgeving een rol. Een avondklok heeft een vergaande impact op het recht op bewegingsvrijheid, en de regeling die daarin voorziet dient daarom vrij nauwkeurig te omschrijven welke gedraging verboden is en welke consequenties een overtreding van dat verbod met zich meebrengt. Naast het feit dat de regeling op zichzelf een duidelijk beeld geeft van het verbod, is de Nederlandse bevolking uitvoerig voorgelicht over de avondklok en de gevolgen daarvan. Dit heeft plaatsgevonden door middel van persconferenties en de digitale informatievoorziening op de website van de Rijksoverheid.110 Daarmee lijkt te zijn voldaan aan de vereisten van voorzienbaarheid. Voor de normadressaat is duidelijk, of zou met adequate advisering duidelijk moeten zijn, welke redelijke verwachte consequenties de gedraging met zich meebrengt. 4.2.2 De gedachte achter de regeling: legitieme doelstelling en noodzaak De achterliggende gedachte van de regeling komt uitvoerig aan de orde in de Memorie van Toelichting van de Twvo en de Nota van Toelichting van de Tra. Zo volgt de algehele strategie ten aanzien van de bestrijding van covid-19 een aantal uitgangspunten. De eerste betreft de acceptabele belasting van de zorg – ziekenhuizen moeten kwalitatief goede zorg kunnen leveren aan zowel covid-19-patiënten als aan patiënten binnen de reguliere zorg. Een tweede pijler betreft het beschermen van kwetsbare mensen in de samenleving. Als laatste wordt beoogd zicht te houden op en het inzicht hebben in de verspreiding van het virus.111 Hieruit vloeit voort dat de beperking een legitiem doel dient, te weten de bescherming van de gezondheid, alsmede de bescherming van rechten en vrijheden van anderen door 108 Voor overtredingen geldt op grond van art. 3 Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens in beginsel dat deze slechts als justitieel gegeven worden aangemerkt indien de geldboete minimaal € 130,00 bedraagt. 109 EHRM 30 maart 1989, ECLI:CE:ECHR:1989:0330JUD001046183 (Anton Piller, Chappel/Verenigd Koninkrijk), r.o. 56. 110 Op www.rijksoverheid.nl wordt na elke persconferentie de letterlijke tekst van de persconferentie gepubliceerd, alsmede de vereenvoudigde informatie van de persconferentie; ‘Persconferentie 20 januari in eenvoudige taal’, Rijksoverheid.nl. 111 Kamerstukken II, 2021/21, 35 732, nr. 3 (MvT), p. 1. Pagina 24 van 45 oog te hebben voor de zorg die verleend moet worden aan patiënten binnen de reguliere zorg.112 De beoordelingsvrijheid brengt met zich mee dat de overheid zelf een waardering mag en kan maken van de noodzaak van de maatregel. Daarbij is van belang dat deze vrijheid afneemt, c.q. de toetsing van de noodzaak toeneemt, bij een zwaardere inmenging op de betrokken norm (zie par. 2.2.2.). Uit de parlementaire documentatie vloeit voort dat het OMT heeft geadviseerd om een avondklok in te stellen, vanwege de kwetsbaarheid van de epidemiologische situatie en de zorgelijke langetermijnvoorspellingen met het oog op mutaties van het virus.113 In het advies van het OMT is ook gekeken naar alternatieve aanscherpingen van de coronamaatregelen, en een regionale avondklok in plaats van een landelijke avondklok; deze alternatieven zouden echter geen gelijkwaardig effect met zich meebrengen.114 De avondklok heeft ook in andere landen een remmend effect gehad op de verspreiding van het virus.115 De effectiviteit van een maatregel is gebaseerd op modellen die de praktijk simuleren en blijft immer aan enige onzekerheid te lijden. Zoals ook door het gerechtshof Den Haag in de avondklokprocedure is overwogen, heeft de wetgever er bewust voor gekozen zich in dergelijke situaties te laten adviseren door de inhoudelijke experts van het OMT (par. 4.1.3). In beginsel mag de regering op dit advies afgaan en kan op basis van het advies gesteld worden dat is voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. 4.3 Conclusie De avondklok zoals we deze in Nederland tijdens de coronacrisis hebben gekend, kent een turbulente levensloop. De regeling kende van oorsprong haar basis in art. 8 Wbbbg. Op de voet van deze bepaling heeft de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid het vertoeven in de openlucht te beperken. In de avondklokprocedure werd de Staat gedagvaard om de avondklok buiten werking te stellen: er zou onvoldoende juridische grondslag bestaan voor de maatregel, de maatregel zou onvoldoende (wetenschappelijk) onderbouwd zijn, en de maatregel zou niet voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag veroordeelde de Staat tot het buiten werking stellen van de maatregel, maar de tenuitvoerlegging van dat vonnis werd later die dag bij spoedappèl geschorst. Om te voorkomen dat de avondklok ook in hoger beroep geen stand zou houden, is door de regering in de aanloop daartoe een wetsvoorstel voorgelegd aan de Tweede Kamer waarin een juridische grondslag voor de avondklok was opgenomen. Deze grondslag heeft specifiek betrekking op de bestrijding van covid-19, en werd binnen enkele dagen aangenomen door het parlement. Op 22 februari 2021 kreeg het voorstel kracht van wet. De avondklok op basis van de Wbbbg als die op basis van de Twvo verschillen in materieel opzicht niet van elkaar. Het betreft dezelfde regeling, met een andere grondslag. Voor de activering van beide is betrokkenheid van het parlement aan de orde. 112 Art. 2, derde lid, VP. Stcrt. 2021, 4191, p. 8; Kamerstukken II, 2021/21, 35 732, nr. 3 (MvT), p. 2. 114 Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 912. 115 Stcrt. 2021, 4191, p. 9. 113 Pagina 25 van 45 Hoewel de Tra een beperking van het recht op bewegingsvrijheid als bedoeld in art. 2 VP met zich meebrengt, meen ik te mogen concluderen dat deze maatregel voldoet aan de eisen die deze bepaling aan een beperking stelt. De maatregel is bij wet voorzien, heeft als doel de volksgezondheid en de rechten en vrijheden van anderen te beschermen en is vooraf – dat wil zeggen, voordat de maatregel in werking treedt – getoetst aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Er is daarom sprake van een gerechtvaardigde beperking van het recht op bewegingsvrijheid ex art. 2 VP. Van schending is aldus geen sprake. Pagina 26 van 45 5 ALTERNATIEVE MOGELIJKHEDEN TOT HET INSTELLEN VAN EEN AVONDKLOK ONDER NEDERLANDS RECHT In de vorige hoofdstukken zijn de verschillende wettelijke grondslagen aan bod gekomen die daadwerkelijk zijn gebruikt voor het instellen van een avondklok. In dit hoofdstuk worden de alternatieve mogelijkheden onderzocht ten aanzien van het instellen van een dergelijke maatregel. Daarmee wordt de vierde deelvraag beantwoord: ‘Wat zijn de alternatieve mogelijkheden onder het nationale recht om een avondklok in te stellen?’ In paragraaf 5.1 worden de mogelijkheden bij het uitroepen van een beperkte of algemene noodtoestand onderzocht, waarmee de reguliere beperkingensystematiek van de grondrechten kan worden omzeild. In paragraaf 5.2 komen de bevoegdheden van de voorzitters van de Veiligheidsregio’s aan de orde bij bovenlokale crises. In paragraaf 5.3 komen de bevoegdheden die voortvloeien uit de Wet publieke gezondheid aan de orde, met uitzondering van de specifiek in het kader van covid-19 in het leven geroepen bepalingen. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie. 5.1 De beperkte en de algemene noodtoestand In art. 103 Gw staat dat de wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd, alsmede de gevolgen van een dergelijke uitzonderingstoestand. De Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (hierna: Cwu) is hier een uitwerking van. Op grond van art. 1 Cwu kan bij koninklijk besluit, op voordracht van de minister-president, de beperkte of algemene noodtoestand worden afgekondigd. Een noodtoestand kan worden afgekondigd indien buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, met het oog van de uitwendige of inwendige veiligheid. Er wordt onderscheid gemaakt tussen twee verschillende uitzonderingstoestanden: de beperkte en de algemene noodtoestand.116 Voor beide type noodtoestanden is een lijst beschikbaar van bevoegdheden die in werking kunnen worden gesteld. Het gaat om lijst A bij een beperkte noodtoestand, en lijst B bij een algemene noodtoestand. De lijsten komen voor een groot deel overeen, al zijn de bevoegdheden in het geval van een algemene noodtoestand uitgebreider. Bevoegdheden die op beide lijsten voorkomen zijn bijvoorbeeld het verplaatsen van de bevolking, ontruimen van een volledige gemeente of het stellen van regels teneinde het tegengaan van hamsteren in winkels. Bij een algemene noodtoestand kunnen daarnaast bijvoorbeeld regels gesteld worden ten aanzien van de inhoud van radio- en televisieprogramma’s en kunnen burgemeesters de bevoegdheid krijgen personen die de openbare orde verstoren of vermoedelijk zullen verstoren aan hun kleding en lichaam te onderzoeken. In het kader van het instellen van een avondklok c.q. het beperken van het vertoeven in de openlucht in het kader van de bestrijding van een infectieziekte zijn een aantal bepalingen van zowel lijst A als lijst B van de Cwu van belang. Dit betreffen bevoegdheden 116 Art. 1, eerste lid, Cwu. Pagina 27 van 45 die op beide lijsten voorkomen, en daarom zowel bij een algemene als beperkte noodtoestand kunnen worden ingezet. In het kader van de leesbaarheid zal daarom de term ‘noodtoestand’ worden gebruikt. 5.1.1 Toekennen van buitengewone bevoegdheden aan het burgerlijk gezag Art. 8 Wbbbg voorziet specifiek in het beperken van het vertoeven in de openlucht. De bevoegdheid kan - zoals in par. 4.1 aan bod kwam – zowel met als zonder noodtoestand in werking worden gesteld. Dit brengt met zich mee dat het uitroepen van een noodtoestand een alternatieve wijze kan zijn voor het activeren van de bevoegdheid van art. 8 Wbbbg.117 Voor het uitroepen van de noodtoestand is echter het aanvullende criterium van ‘uitwendige of inwendige veiligheid’ van belang, dat niet aan de orde is indien de bevoegdheid conform art. 8 Wbbbg separaat wordt geactiveerd. Met uitwendige of inwendige veiligheid werden wetshistorisch gezien slechts oorlogssituaties met een buitenof binnenlandse tegenstander bedoeld, maar de term wordt door de grondwetgever inmiddels ruimer geïnterpreteerd.118 Het gehele bestel van noodwetgeving valt onder deze terminologie. Indien sprake is van een infectieziekte die de gezondheid (en daarmee veiligheid) van burgers dusdanig bedreigt dat normale bevoegdheden tekortschieten, kan de noodtoestand worden uitgeroepen. Overigens dient, voordat overgegaan wordt tot het uitroepen van een noodtoestand, te worden overwogen of het doel kan worden bereikt door het toepassen van een enkele bevoegdheid.119 Indien het oogmerk slechts het toepassen van de bevoegdheid van art. 8 Wbbbg betreft, geniet separate inwerkingstelling van dat artikel daarom de voorkeur boven het uitroepen van de noodtoestand. 5.1.2 Het geven van aanwijzingen over of voorzien in de uitoefening van burgemeestersbevoegdheden door de minister van Justitie en Veiligheid De noodtoestand biedt de mogelijkheid voor de minister van Justitie en Veiligheid aanwijzingen te geven over of te voorzien in de uitoefening van burgemeestersbevoegdheden die zien op de openbare orde en veiligheid.120 Daarbij kan gedacht worden aan de noodbevels- en noodverordeningsbevoegdheid als bedoeld in art. 175 en 176 Gemeentewet (hierna: Gemw). Deze bevoegdheden zijn bedoeld voor uitzonderlijke omstandigheden, en bieden mogelijkheden om af te wijken van geldende regelgeving, waaronder wetten in formele zin.121 Afwijken van de Grondwet is echter met een noodbevel of noodverordening niet toegestaan, zoals volgt uit 175 lid 1 en 176 lid 1 Gemw. Voor het instellen van een maatregel die voor iedereen geldt, zoals een avondklok, is een noodverordening geschikter. Een noodverordening is namelijk een algemeen verbindend voorschrift dat strekt tot een gebied, terwijl een noodbevel betrekking heeft op een specifiek persoon of een aangewezen groep van personen. De dreiging voor de gezondheid is 117 Art. 7, eerste lid, 8, eerste lid, Cwu. Kamerstukken II 1986/87, 20 028, nrs. 1-2, p. 10. 119 Kamerstukken II, 2019/20, 25 295, nr. 742, p. 4. 120 Resp. art. 53 jo. 54 Wet Veiligheidsregio’s en art. 6 jo. 7 Wbbbg. 121 Art. 176, eerste lid, Gemw. 118 Pagina 28 van 45 een ramp waarvoor in de praktijk al wordt geaccepteerd dat noodverordeningen worden uitgeroepen, zoals bijvoorbeeld bij de uitbraak van de varkenspest.122 Ten aanzien van de noodverordening geldt dat de burgemeester algemeen verbindende voorschriften mag geven die ter beperking van het gevaar nodig zijn. Hoewel mag worden afgeweken van geldende regelgeving, is het wel van belang dat de noodverordening in overeenstemming is met de Grondwet en eenieder verbindende bepalingen van internationaal recht.123 Ten aanzien van grondrechten die alleen een verdragsrechtelijke bescherming kennen, geldt dat deze, met inachtneming van de voorwaarden aan beperking, mogen worden beperkt door middel van een noodverordening. Een noodverordening kan daarom een wettelijke basis zijn voor een beperking van de bewegingsvrijheid ex art. 2 VP. Tijdens de avondklokprocedure overwoog het hof Den Haag dat niet in geschil was dat met de avondklok diverse andere grondrechten werden beperkt, zoals direct het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer124 en indirect de vrijheid van vergadering, betoging en het belijden van godsdienst en levensovertuiging.125 Hoewel een noodverordening of noodbevel in overeenstemming moet zijn met de Grondwet, brengt een redelijke uitleg van grondrechten met zich mee dat voorschriften die bijvoorbeeld beogen de gezondheid te beschermen niet altijd worden opgevat als beperkingen van dat grondrecht.126 Of in dergelijke gevallen sprake is van een beperking, hangt af van de uitwerking van dat voorschrift. Dit wordt de redelijke toepassing genoemd.127 Voor de genoemde grondrechten, met uitzondering van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, geldt dat tijdens de herziening van de Gemeentewet door de regering is aangegeven dat deze met toepassing van noodbevoegdheden kunnen worden beperkt.128 Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer mag slechts bij of krachtens wet worden beperkt.129Ten aanzien van de persoonlijke levenssfeer geldt dat daarvoor – in uitzonderlijke gevallen – wordt geaccepteerd dat deze bij noodverordening of noodbevel beperkt wordt om wanordelijkheden, (dreigende) rampen of ongevallen te voorkomen. 130 Daarbij moet opgemerkt worden dat die acceptatie vooral ziet op (het voorkomen van) acuut gevaar, en dat nadruk wordt gelegd op de beperkte tijdsduur waarin op deze wijze een dergelijke beperking mag plaatsvinden.131 Of een dergelijke beperking geaccepteerd wordt, hangt daarom mede samen met de ernst van het gevaar en de duur van de maatregel. In 2020 vorderde stichting Viruswaarheid reeds onverbindendverklaring van de noodverordeningen omdat deze een onrechtmatige inbreuk op de grondrechten zouden maken, de rechtbank Den Haag oordeelde toen dat deze vrijheidsbeperkende maatregelen niet onrechtmatig waren.132 ‘Varkenspest neemt toe in West-Brabant’, NRC 17 februari 1997. Van den Berg, Van der Grinten & Schilder (red.) 2015, p. 115. 124 Art. 8 EVRM en art. 10 Gw. 125 Art. 9 en 10 EVRM, art. 6 en 9 Gw; hof Den Haag, 26 februari 2021 ECLI:NL:GHDHA:2021:285. 126 Van den Berg, Van der Grinten & Schilder (red.) 2015, p. 31. 127 Van den Berg, Van der Grinten & Schilder (red.) 2015, p. 31. 128 Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10, p. 97-99, zie ook Wierenga, Post & Koornstra 2016, p. 38 e.v. 129 Art. 10, eerste lid, Gw. 130 Brouwer & Schilder, in: Muller & Stolker 2001, p. 265. 131 Kamerstukken II 2020/21, 25295, nr. 742; Wierenga, Post & Koornstra 2016. 132 Rb Den Haag 24 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6856. 122 123 Pagina 29 van 45 5.1.3 Het geven van aanwijzingen door de Commissaris van de Koning aan burgemeesters De artikelen 53 en 54 Wet veiligheidsregio’s (hierna: Wvr) kennen een vergelijkbare systematiek als art. 8 Wbbbg: ze kunnen zowel door middel van een noodtoestand of separaat bij koninklijk besluit in werking worden gesteld. Door middel van deze bepalingen kan de commissaris van de Koning aanwijzingen geven inzake rampenbestrijding en kan de minister op diens beurt de commissaris opdragen specifieke aanwijzingen te geven.133 Een andere mogelijkheid is dat de minister, als dat vanwege het algemeen belang dringend vereist is, de bevoegdheden van de commissaris en de burgemeesters in het geheel naar zich toetrekken of opdragen aan een ander orgaan.134 Deze bevoegdheid is vergelijkbaar met de in de vorige paragraaf behandelde bevoegdheid van art. 7 Wbbbg. 5.2 Bovenlokale crises en de voorzitters van Veiligheidsregio’s Op grond van art. 2 Wvr is het college van burgemeester en wethouders in beginsel belast met de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Uit art. 10 Wvr vloeit voort dat veiligheidsregio’s vooral een adviserende en overkoepelende rol bekleden bij rampen en crises. Dit wordt anders indien sprake is van een bovenlokale ramp of crisis. Op grond van art. 39 Wvr is de voorzitter van de veiligheidsregio in dergelijke gevallen bevoegd enkele bevoegdheden van de burgemeester uit te oefenen. Als het gaat om infectieziektebestrijding zijn daarvoor vooral het opperbevel bij (vrees voor) rampen en de openbareordebevoegdheden die voortvloeien uit de Gemeentewet (zie ook par. 5.1.2.) van belang.135 In dergelijke gevallen kan de voorzitter van de Veiligheidsregio daarom noodverordeningen vaststellen die gelden op het grondgebied van de gemeenten binnen die regio. Dit was tevens de wettelijke basis voor de noodverordeningen zoals deze in het begin van de coronacrisis werden ingesteld. 5.3 De Wet publieke gezondheid De Wet publieke gezondheid is mede gericht op het voorkomen en beperken van de verspreiding van ziekten waarbij een gegrond vermoeden bestaat van besmettelijkheid (infectieziekten) en een ernstig gevaar voor de volksgezondheid en kent daarvoor bijzondere bepalingen.136 Infectieziekten die onder de reikwijdte van hoofdstuk V Wpg vallen zijn gecategoriseerd in vier groepen, waarbij groep A de zwaarste categorie is.137 Bij deze categorie is sprake van een virus dat een ernstig gevaar voor de volksgezondheid met zich meebrengt. In beginsel is het college van burgemeester en wethouders (B&W) op grond van art. 6 Wpg verantwoordelijk als het gaat om infectieziektebestrijding, maar als sprake is van groep A-infectieziekte of een nieuw ‘subhumaan influenzavirus’ gaat deze verantwoordelijkheid over op de voorzitter van de veiligheidsregio. Op grond van artikel 8, eerste lid, Wpg draagt de Minister in dergelijke gevallen de te nemen maatregelen op aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s. 133 Art. 53 Wvr. Art. 54 Wvr. 135 Resp. art. 5 Wvr en art. 172 tot en met 177 Gemw (m.u.v. art. 176, derde tot en met zesde lid, Gemw). 136 Hoofdstuk V Wpg. 137 Art. 20 Wpg. 134 Pagina 30 van 45 5.4 Conclusie Het gebruik van de bevoegdheden die zijn toegekend aan bestuursorganen in de Wbbbg is de aangewezen weg om een landelijke maatregel ter beperking van het vertoeven in de openlucht in te stellen. Deze bevoegdheden zijn immers aan de minister toegekend en de regelingen die de minister kan instellen kennen een nationale territoriale werkingssfeer. De Wbbbg voorziet specifiek in de mogelijkheid om het vertoeven in de openlucht te beperken en biedt daarnaast een grondslag voor het overnemen of overdragen van bevoegdheden van burgemeesters aan de Minister van Justitie en Veiligheid. Burgemeesters kunnen op basis van hun openbare-ordebevoegdheden tevens maatregelen nemen om het vertoeven in de openlucht te beperken. Zodra sprake is van een uitzonderlijke omstandigheid die een dergelijke maatregel rechtvaardigt, is de burgemeester bevoegd een noodverordening vast te stellen of een noodbevel te geven. Ten aanzien van die bevoegdheden kunnen onder omstandigheden aanwijzingen worden gegeven door de Minister van Justitie en Veiligheid of de Commissaris van de Koning. De bevoegdheid kan worden overgedragen aan een ander orgaan of worden uitgeoefend door bijvoorbeeld de voorzitter van de veiligheidsregio in gevallen van gemeentegrensoverschrijdende situaties. Een noodverordening voldoet aan de eis dat een beperking van de bewegingsvrijheid zoals die is beschermd in het EVRM en het ESH, is voorzien bij wet. Bij het instellen van een avondklok zijn echter meer mensenrechten aan de orde dan slechts het recht op bewegingsvrijheid. Gelet op de beperking die een avondklok met zich meebrengt voor het in art. 10 Gw beschermde recht op de persoonlijke levenssfeer, is een noodverordening niet zonder meer een gepast middel. Voor de beoordeling of een noodverordening mogelijk is, zijn de concrete omstandigheden van belang. Daarbij kan gedacht worden aan de ernst van de gezondheidsrisico’s die het niet instellen van de maatregel met zich meebrengt, en de duur van de maatregel. Pagina 31 van 45 6 6.1 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN Conclusie In deze scriptie staat de volgende hoofdvraag centraal: Hoe verhoudt het instellen van een maatregel waarin het vertoeven in de openlucht wordt beperkt zich tot de (inter)nationale rechten en vrijheden zoals vastgelegd in het EVRM en onze Grondwet, en onder welke grondslag zijn dergelijke maatregelen legitiem? Ten aanzien van het treffen van maatregelen die een impact (kunnen) hebben op mensenrechten zijn altijd meerdere factoren van belang. Bij gezondheidscrises is het van belang een balans te vinden tussen al deze factoren; zij het de waarborging van de vrijheden die Nederland kent of het beschermen van de volksgezondheid. De keuzes die daarin gemaakt worden zijn op diens beurt weer een kwestie van het vinden van de balans tussen de politieke keuzes, de wetenschappelijke adviezen van het OMT, de instrumenten die binnen het wettelijke kader ter beschikking staan en de eisen die daaraan gesteld worden door de Grondwet en het EVRM. Enerzijds is sprake van de bescherming van mensenrechten, zoals de bewegingsvrijheid. De Nederlandse grondwet kent niet zonder meer een recht op bewegingsvrijheid, de grondwetgever heeft er zelfs bewust voor gekozen dit grondrecht niet op te nemen. In art. 15 Gw is evenwel een recht om niet van de vrijheid te worden ontnomen opgenomen, maar dat recht kan niet gelijkgesteld worden met een recht op bewegingsvrijheid. Vrijheidsontneming in de zin van de Grondwet dient zeer beperkt uitgelegd te worden, het feit dat men ’s avonds zich niet op straat mag begeven kan daar niet onder worden geschaard. Het recht op bewegingsvrijheid is daarom niet op grondwettelijk niveau beschermd, maar vindt zijn grondslag in het EVRM. In art. 2 VP is een direct recht op bewegingsvrijheid opgenomen. Uit de jurisprudentie van het EHRM vloeit voort dat een avondklok, zij het in strafrechtelijke zin, een beperking van dit recht op bewegingsvrijheid met zich meebrengt. Het recht op bewegingsvrijheid is niet absoluut, en kan op grond van art. 2, derde lid, VP met het oog op de bescherming van de gezondheid worden beperkt. Daarvoor is vereist dat de beperking ter bescherming van de gezondheid bij wet is voorzien en tevens noodzakelijk is in een democratische samenleving. Er worden eisen gesteld aan de inhoud van de maatregel, als de ratio en de kenbaarheid van de maatregel. Zo dient de maatregel niet verder te gaan dan noodzakelijk is om het doel te bereiken, mag hetzelfde doel niet op minder vergaande wijze te bereiken zijn, dient sprake te zijn van een legitiem doel en dient de maatregel gepubliceerd te zijn en voldoende duidelijk geformuleerd. Anderzijds is de overheid ook verplicht om maatregelen te treffen in het kader van de volksgezondheid. Zo schrijft art. 22 Gw voor dat de overheid maatregelen treft ter bevordering van de volksgezondheid. Uit art. 2 en 8 EVRM volgt dat de individuele gezondheid dient te worden beschermd. In Nederland wordt ook de cumulatie van de (dreigende) schending van individuen ten aanzien van de bepalingen van het EVRM geaccepteerd, zoals aan de orde was in de Urgenda-zaak. Het EVRM en de Grondwet stellen geen specifieke eisen ten aanzien van het handelen bij epidemieën, maar uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat positieve verplichtingen voor nationale autoriteiten tevens aan de Pagina 32 van 45 orde zijn als het gaat om de bescherming tegen besmettelijke ziekten die een ernstig risico voor de volksgezondheid met zich meebrengen. Artikel 11 ESH geeft het recht op bescherming van de gezondheid en schrijft voor dat de lidstaat passende maatregelen neemt met – onder andere – het oogmerk de volksgezondheid te bevorderen én epidemische, endemische en andere ziekten zoveel mogelijk te voorkomen. Hieruit vloeit voort dat de verdragsstaten in staat moeten zijn adequaat te reageren op infectieuze ziektes en noodmaatregelen dienen te treffen om de gevolgen van dergelijke epidemieën in te perken. Hieruit kan de moeilijkheid van de wisselwerking van de overheidsverplichtingen en de mensenrechten worden afgeleid. De overheid móet maatregelen treffen, die weliswaar niet een te vergaande beperking met zich mee mogen brengen, maar gelijktijdig wel voldoende effectief moeten zijn om te voldoen aan de eisen van het EVRM, de Grondwet en het ESH. Daarbij heeft de wetgever wel een bepaalde mate van beleidsvrijheid, maar een volledige hands-off aanpak wordt niet geaccepteerd. Er is sprake van een redelijkheidstoets, die qua inhoud niet veel afwijkt van de toets ten aanzien van de margin of appreciation bij een inperking van de bewegingsvrijheid. Daaruit zou geconcludeerd kunnen worden dat een zwaardere toetsing plaatsvindt bij een zwaardere dreiging. In tijden van een epidemie – of zelfs een pandemie – zou in het kader van de positieve verplichting voortvloeiende uit art. 2 EVRM – méér van een overheid verwacht kunnen worden dan indien sprake is van een relatief kleine dreiging. Zeker indien sprake is van een virus dat dodelijke of langslepende gevolgen kan hebben, en waarbij mutaties niet uitgesloten, maar zelfs te verwachten zijn. In Nederland heeft de Tra zijn grondslag eerst gevonden in de Wbbbg, en later in een nieuwgevormde bevoegdheid in de Wpg. Deze nieuwe bevoegdheid kent een tijdelijk karakter. Hoewel de Tra een beperking van het recht op bewegingsvrijheid als bedoeld in art. 2 VP met zich meebrengt, meen ik te mogen concluderen dat deze maatregel voldoet aan de eisen die deze bepaling aan een beperking stelt. De maatregel is bij wet voorzien, heeft als doel de volksgezondheid en de rechten en vrijheden van anderen te beschermen en is vooraf – dat wil zeggen, voordat de maatregel in werking treedt – getoetst aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Daarom is sprake van een gerechtvaardigde beperking van het recht op bewegingsvrijheid ex art. 2 VP. De regering heeft met de nieuw gecreëerde bevoegdheid willen voorkomen dat de avondklok zou vervallen, indien de uitspraak van de voorzieningenrechter in hoger beroep stand zou houden. Achteraf is dat vanuit dit perspectief onnodig gebleken, nu het hof Den Haag het vonnis heeft vernietigd. Art. 8 Wbbbg kan in werking worden gesteld indien sprake is van buitengewone omstandigheden die het invoeren van een dergelijke maatregel noodzakelijk maken. Volgens het hof Den Haag was zonder meer sprake van de noodzakelijke buitengewone omstandigheden, omdat sprake is van een pandemie die ondanks de vele maatregelen nog steeds niet is uitgedoofd en blijft muteren. Ten aanzien van de noodzaak van de maatregelen mag uitgegaan worden van het advies van het OMT, als verantwoordelijk orgaan voor professioneel advies over te nemen crisismaatregelen. In hoofdstuk 5 is een aantal alternatieve mogelijkheden onderzocht ten aanzien van het instellen van een dergelijke maatregel. Veelal zien deze op de toepassing van burgemeestersbevoegdheden in het kader van openbare orde. Daarbij gaat het om het lokaal uitoefenen van die bevoegdheid, het uitoefenen van de geven van aanwijzingen ten aanzien van die bevoegdheid door de Commissaris van de Koning of de Minister van Justitie en Pagina 33 van 45 Veiligheid, of het voorzien in het uitoefenen van die bevoegdheid door de Minister van Justitie. Binnen de burgemeestersbevoegdheden sluit het instrument van de noodverordeningen het meest aan op de mogelijkheid het vertoeven in de openlucht te beperken. De bevoegdheden ten aanzien van het vaststellen van een dergelijke noodverordening worden echter beperkt door het feit dat zij in overeenstemming met de Grondwet dienen te zijn. Daarbij moet opgemerkt worden dat, hoewel de noodverordening een voldoende wettelijke grondslag is om te voldoen aan het ‘bij wet voorzien’-criterium bij het beperken van het recht op bewegingsvrijheid, niet zonder het recht op de persoonlijke levenssfeer mag worden beperkt. Dit mag slechts indien sprake is van wanordelijkheden, (dreigende) rampen of het voorkomen van ongevallen. De noodverordening als middel om het beperken van het vertoeven in de openlucht te bewerkstelligen kan daarom in een concreet, acuut geval wel aan de orde zijn, maar is niet de juiste grondslag voor een langdurige nationale avondklok. Daarentegen voldoet art. 8 Wbbbg aan de vereisten die gesteld worden aan het beperken van het recht op bewegingsvrijheid, de andere vrijheden en ziet die bevoegdheid specifiek op het beperken van het vertoeven in de openlucht. Indien sprake is van een pandemie, kan gesteld worden dat sprake is van bijzondere omstandigheden, en als het daartoe bevoegde orgaan het adviseert kan gesteld worden dat de maatregel noodzakelijk is. Binnen het huidige juridische kader is de inwerkingstelling van art. 8 Wbbbg bij koninklijk besluit, gevolgd door een ministeriële regeling en een voortduringswet daarom de meest passende voor het instellen van een dergelijke maatregel. Daarbij is van belang dat het uitroepen van een noodtoestand daartoe niet noodzakelijk is, en juist een minder vergaande bescherming van de mensenrechten tot gevolg zou hebben. 6.2 Aanbevelingen In het huidige juridische kader is bij art. 8 Wbbbg specifiek voorzien in een bevoegdheid tot het beperken van het vertoeven in de openlucht. Deze bevoegdheid is echter opgesteld met het oog op oorlogssituaties of - zoals de voorzieningenrechter Den Haag stelde - een acute dijkdoorbraak. Daarover zal, gelet op de uitlatingen naar aanleiding van de uitspraak in kort geding, de Hoge Raad zich wellicht nog buigen. Hoewel de uitkomsten van dit onderzoek niet leiden tot het oordeel dat de uitspraak in hoger beroep getuigt van een onjuiste rechtsopvatting, is de bepaling van art. 8 Wbbbg niet specifiek toegespitst op toepassing binnen een pandemie. De oorspronkelijke ratio achter deze bepaling berust in de toepassing in situaties waarbij sprake is van een feitelijke buiten- of binnenlandse vijand. De Wpg kent in hoofdstuk V reeds bepalingen ten aanzien van ziekten waarbij een gegrond vermoeden bestaat van besmettelijkheid en ernstig gevaar voor de volksgezondheid. Het opnemen van een mogelijkheid tot het instellen van een maatregel ter zake het vertoeven in de openlucht in deze lex specialis kan, mocht Nederland in de toekomst onverhoopt opnieuw getroffen worden door een infectieziekte, uitkomst bieden om discussie over het toepassingsbereik van de bevoegdheid te voorkomen. Door een specifiek wettelijk kader te creëren wordt voldaan aan de voorwaarden die voortvloeien uit de beperkingssystematiek van de Grondwet en het EVRM. Het belang van de volksgezondheid brengt met zich mee dat, indien noodzakelijk, acuut en kordaat kan worden opgetreden; waarbij subsidiariteit en proportionaliteit een rol spelen bij het naar redelijkheid en billijkheid beperken van de inperking van de grondrechten. Door deze bevoegdheid mee te nemen in de herziening van het staatsnoodrecht heeft het gehele parlement de mogelijkheid zich te buigen over de mate waarin zij dergelijke maatregelen in de toekomst willen Pagina 34 van 45 toestaan, onder welke omstandigheden dat wenselijk geacht wordt, de wijze waarop een maatregel kan worden ingesteld en het daartoe bevoegde gezag. Pagina 35 van 45 7 7.1 BRONNENLIJST Literatuur Wiebringhaus, in: Van der Ven 1982 H. Wiebringhaus, The application of the European Social Charter, in: J.J.M. van der Ven (red.), het europees sociaal handvest, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982 Alkema, NJ 1980 E.A. Alkema, 'EHRM, 26-04-1979: Times/Verenigd Koninkrijk', NJ 1980/146 Barkhuysen & Van Emmerik 2017 T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Europese grondrechten en het Nederlandse bestuursrecht. De betekenis van het EVRM en het EU-Grondrechtenhandvest, Deventer: Wolters Kluwer 2017 Brouwer & Schilder, in: Muller & Stolker 2001 J.G. Brouwer en A.E. Schilder, ‘Nood breekt wet, ook de Grondwet?’, in: E.R. Muller en C.J.J.M. Stolker, Ramp en recht, Den Haag: Boom 2001 Bunschoten, in: T&C Grondwet en Statuut 2018 Bunschoten, commentaar op art. 22 Gw, in: Tekst & Commentaar Grondwet en Statuut, Deventer: Wolters Kluwer 2018 Conyn-Spaendonck e.a., Bijblijven 2003/19, nr. 10, p. 394-399. M.A.E. Conyn-Spaendonck e.a., ‘Zorgelijke ontwikkelingen: dreiging van SARS-epidemie, vogelpest treft mensen’, Bijblijven 2003/19, nr. 10. Davey, The Guardian 29 december 2020 M. Davey, 'WHO warns COVID-19 pandemic is 'not necessarily the big one'', The Guardian 29 december 2020 De Jong, MvV 2019, nr. 4, p. 133 – 141 E.R. de Jong, ‘Urgenda en de beoordeling van macro-argumenten’, MvV 2019, nr. 4, p. 133 – 141. García Roca & Santolaya 2012 J. García Roca & P. Santolaya, Europe of Rights: A Compendium on the European Convention of Human Rights, Martinus Nijhof Publishers: Leiden & Boston 2012 Gerards 2020 J. Gerards e.a. (eindred.), Grondrechten, De nationale, Europese en internationale dimensie, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2020 Greer 1997 S. Greer, The exceptions to Articles 8 to 11 of the European Convention on Human Rights, Straatsburg: Council of Europe Publishing 1997 Pagina 36 van 45 Haensch e.a., PLoS pathogen 2010/6, nr. 10 Haensch S, e.a., ‘Distinct clones of Yersinia pestis caused the Black Death’, PLoS pathogen 2010/6, nr. 10. Morens & Fauci, Cell 2020/183, p. 1077-1092 D.M. Morens & A.S. Fauci, 'Emerging Pandemic Diseases: How We Got to COVID19', Cell 2020/183, p. 1077-1092 Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2017 Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins, Hoofdstukken Grondrechten, Ars Aequi Libri: Nijmegen 2017 Nieuwenhuis, NTM/NJCM-bull. 2014/1 A. Nieuwenhuis, 'Pressing social need; op zoek naar het dringende karakter van de maatschappelijke behoefte', NTM/NJCM-bull. 2014/1 P. Jacobs, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.) 2021 P. Jacobs, Commentaar op artikel 15 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2021 (www.nederlandrechtsstaat.nl). Schilder & Brouwer, AB 2003/19 A.E. Schilder & J.G. Brouwer, 'Recht op bewegingsvrijheid, kenbaarheidseis en voorzienbaarheidseis', AB 2003/19 Sewandono, AB 2002/407 I. Sewandono, 'Vrijheid van verplaatsing, wijkverbod, bij de wet voorzien', AB 2002/407 Stoyanova, IJHR Vol. 24, 2020/5 V. Stoyanova, 'Common law tort of negligence as a tool for deconstructing positive obligations under the European convention on human rights', IJHR Vol. 24, 2020/5 Toebes, AA 2021/3, p. 225 - 233 B. Toebes, ‘Gezondheid als mensenrecht. Overpeinzingen in het licht van de coronacrisis’, AA 2021/3, p. 225-233 Van den Berg, Van der Grinten & Schilder (red.) 2015 A. van den Berg, J. van der Grinten & J. Schilder (red.), Hoofdstukken openbare-orderecht, Ars Aequi Libri: Nijmegen 2015 Van Essen, Bijblijven 2010/26, nr. 7, p. 22-30. G.A. van Essen, ‘Terugblik op de influenzapandemie’, Bijblijven 2010/26, nr. 7, p. 2230. Vlemminx & Passchier, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.) 2021 F.M.C. Vlemminx & R. Passchier, Commentaar op artikel 22 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2021 (www.nederlandrechtsstaat.nl) Pagina 37 van 45 Wierenga, Post & Koornstra 2016 A.J. Wierenga, Che Post, J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen: een analyse van het gemeentelijk noodrecht, Reed Business: Amsterdam 2016 7.2 Parlementaire stukken - Kamerstukken II, 1975/76, 13872, nr. 2 - Kamerstukken II, 1976/77, 14 200 (R 1048), nr. 3 - Kamerstukken II, 1976/77, 13 873, nr. 7 - Kamerstukken I, 1976/77, 13 873, nr. 55b - Kamerstukken II, 1978/79, 15 396, nr. 3 (MvT) - Kamerstukken II, 1978/79, 15 474, nr. 2 - Kamerstukken I, 1981/82, 15 396, nr. 18b (MvA) - Kamerstukken II, 1981/82, 16905, nr. 2 - Kamerstukken II 1986/87, 20 028, nrs. 1-2 Kamerstukken II 1988/89, 19 403, nr. 10 - Kamerstukken II, 2000/01, 25 295, nr. 3 - Kamerstukken II 2013/2014, 29 279, nr. 183 - Kamerstukken II 2017/18, 29 668, nr. 48 - Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 23 - Kamerstukken II 2019/20, 25 295, nr. 742 - Kamerstukken II 2020/21, 25295, nr. 742 - Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 912 - Kamerstukken II 2020/21, 35 722, nr. 2 - Kamerstukken I 2021/21, 35 722, B - Kamerstukken II 2020/21, 35 732, nr. 2 Pagina 38 van 45 - Kamerstukken II, 2020/21, 35 732, nr. 3 (MvT) Kamerstukken II 2020/21, nr. 38 7.3 Jurisprudentieregister 7.3.1 Rechtbanken - Rb. Maastricht 3 juli 1997, ECLI:NL:RBMAA:1997:AH7235 - Rb. 's-Hertogenbosch 5 augustus 2010, ECLI:NL:RBSHE:2010:BN3313 - Hof Amsterdam 1 oktober 2008, ECLI:NL:GHARN:2008:BF3946 - Rb Den Haag 24 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6856 - Rb. Den Haag (zittingsplaats ECLI:NL:RBDHA:2021:1100 Den Haag) 16 februari 2021, 7.3.2 Gerechtshoven - Hof Amsterdam, 9 december 2016, ECLI:NL:GHAMS:2016:5698 - Hof Den Haag 16 februari 2021, ECLI:GHDHA:2021:252 - Hof Den Haag, 26 februari 2021 ECLI:NL:GHDHA:2021:285 7.3.3 Hoge Raad - HR 7 februari 1984, ECLI:NL:PHR:1984:AB9657 (Utrechts tippelverbod) - HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS9224 (Nijmeegse gebiedsontzegging) - HR 21 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5328 - HR 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda) 7.3.4 Centrale Raad van Beroep - CRvB, 6 november 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB7267 - CRvB 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1686 Pagina 39 van 45 7.3.5 Europees hof voor de Rechten van de Mens - EHRM 7 december 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:1207JUD000549372 (Handyside/Verenigd Koninkrijk) - EHRM 26 april 1979, ECLI:CE:ECHR:1979:0426JUD000653874 (Sunday Times) - EHRM 6 november 1980, ECLI:CE:ECHR:1980:1106JUD000736776 (Guzzardi/Italië) - EHRM 6 maart 1982, ECLI:CE:ECHR:1982:0306DEC000823178 (X/Verenigd Koninkrijk) - EHRM 22 februari 1984, ECLI:CE:ECHR:1984:0222JUD000820978 (Sutter/Zwitserland) - EHRM 1 december 1986, ECLI:CE:ECHR:1986:1201DEC001206886 (Paramanathan/Duitsland) - EHRM 30 maart 1989, ECLI:CE:ECHR:1989:0330JUD001046183 (Anton Piller, Chappel/Verenigd Koninkrijk) - EHRM 24 april 1990, ECLI:CE:ECHR:1990:0424JUD001180185; ECLI:CE:ECHR:1990:0424JUD001110584 (Kruslin & Huvig/Frankrijk) - EHRM 22 februari 1994, ECLI:CE:ECHR:1994:0222JUD001295487 (Raimondo/Italië) - EHRM 22 februari 1995, ECLI:CE:ECHR:1995:0222DEC002283893 (Van den Dungen/Nederland) - EHRM 15 januari 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:0115DEC002653695 (Boffa e.a./San Marino) - EHRM 29 april sagnou/Frankrijk). 1999, ECLI:CE:ECHR:1999:0429JUD002508894 (Chas- - EHRM 6 februari 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0206JUD004120598 (Tammer/Estland). - EHRM 4 juni 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:0604JUD003733197 (Landvreugd/Nederland). - EHRM 4 juni 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:0604JUD003312996 (Olivieira/Nederland). - EHRM 24 oktober 2002, ECLI:CE:ECHR:2002:1024JUD003770397 (Mastromatteo/Italië). Pagina 40 van 45 - EHRM 13 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0213JUD004134098 (Refah Partisi/Turkije). - EHRM 26 juli 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:0726JUD005552300 (Angelova/Bulgarije). - EHRM 24 maart 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0324JUD002345802 (Guiliani and Gaggio/Italië) - EHRM 2 februari 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0202JUD000364804 (Cavit Tinarlioglu/Turkije). - EHRM 23 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0223JUD004339509 (Tommaso/Italië). - EHRM 17 september 2020, ECLI:CE:ECHR:2020:0917JUD006243912 (Kotilainen/Finland) - EHRM 8 april 2021, ECLI:CE:ECHR:0408JUD004762113 (Vavřička/Tsjechië). - EHRM 13 april 2021, ECLI:CE:ECHR:2021L:0413, nr. 49933/20 (Terhes/Roemenië). 7.3.6 Europees Comité van Sociale Rechten - ECSR 30 juni 2005, Conclusions XVII-2 Latvia Pagina 41 van 45