Náttúruvernd í norðri - frumgreining

NÁTTÚRUVERND Í NORÐRI Frumgreining á tækifærum, hindrunum og viðhorfum til náttúruverndar við Mývatn og Laxá með tilliti til samfélagslegra atriða JÚNÍ 2020 Ábyrgð og umsjón Hildur Ásta Þórhallsdóttir ! ! ! ! Formáli Verkefnið sem hér er kynnt var unnið í tengslum við Nýsköpun í norðri (NÍN), verkefnis á vegum sameiningarnefndar Skútustaðahrepps og Þingeyjarsveitar. Markmið NÍN er að auka nýsköpun innan svæðisins, samhliða því að nýtt sveitarfélag verði í fararbroddi í baráttu við loftslagsbreytingar. Mikið er lagt upp úr samráði við íbúa og voru haldnir tólf íbúafundir, auk þess sem skipaðir voru þrír rýnihópar í hvoru sveitarfélagi fyrir sig með það að markmiði að greina tækifæri til skemmri og lengri tíma á sviðum umhverfis, mannauðs og landnýtingar. Í þessu ferli, þar sem rík áhersla hefur verið lögð á að stuðla að sjálfbærni svæðisins til framtíðar, hafa tækifæri varðandi verndun Mývatns, Laxár og nærumhverfis óhjákvæmilega komið til umræðu. Út frá þeirri umræðu spratt upp sú hugmynd að ráðast í greiningu á fýsileika, áskorunum og göllum sem geta falist í því að verndarsvæði Mývatns og Laxár verði skilgreint sem þjóðgarður. Mývetningurinn Hildur Ásta Þórhallsdóttir, sem hefur tekið þátt í NÍN, leiddi verkefnið og fékk NÍN styrk frá Umhverfis- og auðlindaráðuneytinu til að framkvæma slíka greiningu á þremur mánuðum. Hildur er stjórnmálafræðingur með meistarapróf í orku, sjálfbærni og samfélagi frá Edinborgarháskóla. Hún sá alfarið um gagnasöfnun, viðtalsrannsókn og skrif. Sveinn Margeirsson, verkefnastjóri NÍN ritstýrði á lokastigum, auk þess sem leitað var til ýmissa staðkunnugra um leiðbeiningar og ráð. Verkefnið er einnig hluti af forvinnu fyrir verkefnið Náttúruvernd í norðri, sem unnið er á vettvangi Samtaka sveitarfélaga og atvinnuþróunar á Norðurlandi eystra sem felur í sér að greina tækifæri og ávinning af frekari uppbyggingu á þjónustu í tengslum við verndarsvæði Mývatns og Laxár. Frumgreiningin leggur sérstaka áherslu á samfélagsleg viðhorf til verndunar en verkefnið Náttúruvernd í norðri hefst í beinu framhaldi af henni. Kærar þakkir fá allir viðmælendur sem gáfu sér tíma til þess að ræða málin, starfsmenn Umhverfisstofnunar í Mývatnssveit fyrir upplýsingagjöf og aðstoð og Anton Freyr Birgisson og Marcin Kozaczek fyrir ljósmyndir. ! ! ! ! ! ! ! ! Samantekt Mývatn, Laxá og nærumhverfi eru þekkt náttúruperla þar sem einstök jarðsaga og jarðmyndanir leggja grunninn að einu frjósamasta vatni Evrópu sem nýtur alþjóðlegrar verndar, m.a. vegna þess fuglalífs sem þar er að finna. Hins vegar er ef til vill ekki á allra vitund að innan verndarsvæðis Mývatns og Laxár eru 68 bújarðir, allar í einkaeigu, að einni undanskilinni. Á jörðunum fer fram fjölbreytt atvinnustarfsemi sem byggir á nýtingu auðlinda og að auki er fjöldi jarða og bæja rétt utan verndarmarka, þar á meðal þéttbýliskjarni. Í íslensku samhengi er þetta nær einstakt. Vandasamt getur verið að stjórna náttúruverndarsvæði sem nær yfir byggð, sér í lagi á svæði líkt og við Mývatn og Laxá þar sem flækjustig er hátt og ásókn ferðamanna hefur verið mikil. Dæmi víðs vegar um heim sýna hins vegar að skipulögð náttúruvernd sem nær yfir byggð getur haft samfélagslegan ávinning í för með sér ef staðið er rétt að hlutunum. Markmið þessa verkefnis var því að: 1.! Kanna og greina frá alþjóðlegum viðmiðum þegar kemur að náttúruvernd á byggðum svæðum og taka dæmi um slík svæði. 2.! Kanna og greina frá reynslu af náttúruvernd í byggð á íslenskum svæðum. 3.! Kanna viðhorf hagsmunaaðila við Mývatn og Laxá með djúpviðtölum til þess að öðlast skilning á samfélagslegum áhrifum verndunar á svæðinu. Náttúruvernd á alþjóðavettvangi Á alþjóðavettvangi hafa í áratugi farið fram rannsóknir á vernduðum svæðum sem hafa skilað mikilvægum tólum til að skilja, flokka og greina fjölbreytta flóru innan þessa málaflokks. Lengi vel hefur afstaða fólks til náttúruverndar verið undir áhrifum þeirrar hugmyndafræði að eina farsæla niðurstaðan sé að halda mannlífi aðskildu frá náttúrunni. Þetta sjónarmið getur verið áhrifaríkt þegar um er að ræða svæði sem eru ósnert af mannavöldum. Undanfarna áratugi hafa þó viðmiðin verið sniðin betur að svæðum þar sem þörf er á skiplagðri vernd en í sátt og samlyndi við samfélög. Í raun má segja að skýrar línur hafi verið settar fyrir byggð friðlýst svæði: Verndarsvæði munu aðeins þrífast ef þau eru talin hafa gildi fyrir heimamenn og borin er virðing fyrir réttindum heimamanna með því að leyfa og stuðla að fullri þátttöku í samstjórnun auðlinda. Stjórnun verndarsvæða þar sem lagt er upp með virka þátttöku heimamanna hefur skilað góðum árangri. Cairngorms-þjóðgarður í Skotlandi, Cevennes-þjóðgarður í Frakklandi og Kakadu-þjóðgarðurinn í Ástralíu eru þekktir fyrir vel heppnuð verndarsvæði í byggð þar sem sveitarfélög og heimafólk tók þátt í stofnun garðanna og tekur enn virkan þátt í stjórn þeirra. Öll svæðin eiga það sameiginlegt með verndarsvæði Mývatns og Laxár að ferðaþjónusta er mikilvægur tengiliður byggðar við verndaryfirvöld og eflandi atvinnuvegur fyrir samfélögin. 2 ! ! ! ! Náttúruvernd á Íslandi Á Íslandi hefur sem fyrr segir lítil reynsla verið af verndarsvæði sem nær yfir mikla byggð, enda víðerni á landinu mikil í samanburði við fólksfjölda. Við Mývatn og Laxá hefur nýlega verið lögð meiri áhersla á aukið samráð við heimafólk en þó ekki á jafn formlegan hátt og víða annars staðar. Þjóðgarðarnir þrír á Íslandi hafa stjórnarfyrirkomulag sem líkist á margan hátt því sem finna má á byggðum svæðum erlendis. Í verndarsvæði Andakíls í Borgarbyggð hefur tekist vel til að skapa skilvirkt stjórnar- og verndarfyrirkomulag með áherslu á skipulag og samráð. Viðtalsrannsókn Í aprílmánuði 2020 voru tekin 32 djúpviðtöl við hagsmunaaðila við Mývatn og Laxá með það að markmiði að kanna upplifun og viðhorf þeirra til náttúruverndar á svæðinu í gegnum árin, núgildandi fyrirkomulags varðandi verndun Mývatns og Laxár og framtíðarsýn þeirra fyrir náttúruvernd á svæðinu. Niðurstöður rannsóknarinnar gefa til kynna að hagsmunaaðilar við Laxá voru heldur jákvæðir í garð núverandi fyrirkomulags en töldu forsendur vera talsvert ólíkar þar og í Mývatnssveit. Hins vegar mátti greina mikla undirliggjandi óánægju hjá Mývetningum og sáu margir þeirra ótal tækifæri til breytinga. Helstu þemu við greiningu viðtala eru eftirtalin: •! •! •! •! •! •! •! •! •! Efasemdir og vantraust í ljósi sögunnar Betri samskipti í seinni tíð Mikilvægi landvörslu Þung stjórnsýsla, hægir ferlar og fjársvelti Misræmi í upplifun eftir búsetu og starfsemi á landareign Aukið samráð og vald til heimamanna Sjálfbær fjárhagur innviða Skýrara skipulag innan svæðisins Tækifæri varðandi markaðssetningu Skýrasta þemað sem fram kom í viðtölunum var djúpt vantraust meðal heimafólks við Mývatn til náttúruverndaryfirvalda. Viðmælendur lýstu því að frá upphafi hafi lítil sem engin áhersla verið lögð á samráð og á tímum hafi tilfinning heimamanna verið að uppbygging ætti ekki rétt á sér í sveitarfélaginu vegna viðkvæmrar náttúru og lífríkis. Fólk upplifði að ekki hafi verið stuðlað að þátttöku eins og mælst er til að sé gert á byggðum svæðum í dag. Álykta má að áralöng samskipti sem fólk lýsir sem „stríði“ hafi haft gríðarlega neikvæð áhrif á viðhorf fólks til náttúruverndaryfirvalda. Ljóst er að sárin hafa ekki gróið og mikil áskorun er að stuðla að því. Neikvæð viðhorf til náttúruverndar á vegum ríkisins skýrast einnig af algengri upplifun fólks að ekki sé nægum tíma eða fjármagni varið í málefni friðlýstra svæða. Hins vegar var það algeng skoðun meðal viðmælenda að samskiptaaðferðir hafi skánað í gegnum tíðina og að aðsetur starfsmanna Umhverfisstofnunar í Mývatnssveit undanfarin ár hafi haft jákvæð áhrif á samskipti á báða bóga. Viðmælendur bæði við Mývatn og Laxá sögðust sjá tækifæri í því að færa starfsemi og stjórnun svæðisins enn 3 ! ! ! ! nær en voru almennt sammála um að mikilvægt sé að hafa strangar reglur. Þá gáfu svör viðmælenda til kynna að áhugi sé fyrir því að leggja áherslu á að byggja upp innviði fyrir áfangastaði ferðamanna á svæðinu og skipuleggja svæðið á markvissari hátt með ferðaþjónustu, nýtingu og verndun í huga sem og markaðssetningu. Sviðsmyndir Í ljósi alþjóðlegra viðmiða um náttúruvernd í byggð og niðurstaðna viðtalsrannsóknar voru settar upp þrjár sviðsmyndir fyrir framtíð verndunar við Mývatn og Laxá með áherslu á samfélagsleg atriði. Nálgun og samskipti við heimamenn geta skipt jafn miklu máli í framhaldi og lagaleg ákvæði eða friðlýsingaflokkar. ! 4 ! ! ! ! Efnisyfirlit Kynning – Mývatn og Laxá 6 1. Náttúruvernd á alþjóðavettvangi 9 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.4.1. 1.4.2. MANNLÍF OG NÁTTÚRA – ANDSTÆÐ FYRIRBÆRI? NÁLGUN ALÞJÓÐANÁTTÚRUVERNDARSAMBANDSINS (IUCN) NÁTTÚRUVERND Í BYGGÐ ÞRJÚ ERLEND DÆMI CAIRNGORMS, SKOTLANDI CEVENNES, FRAKKLANDI 9 10 13 15 15 16 2. Náttúruvernd á Íslandi 17 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. VERNDUN MÝVATNS OG LAXÁR ÞJÓÐGARÐARNIR ÞRÍR VERNDARSVÆÐI Í ANDAKÍL Í BORGARBYGGÐ 20 22 23 3. Viðtalsrannsókn við Mývatn og Laxá 24 3.1. ÞEMU ÚR VIÐTÖLUM 3.1.1. EFASEMDIR OG VANTRAUST Í LJÓSI SÖGUNNAR 3.1.2. BETRI SAMSKIPTI Í SEINNI TÍÐ 3.1.3. MIKILVÆGI LANDVÖRSLU 3.1.4. ÞUNG STJÓRNSÝSLA, HÆGIR FERLAR OG FJÁRSVELTI 3.1.5. MISRÆMI Í UPPLIFUN EFTIR BÚSETU OG STARFSEMI Á LANDAREIGN 3.1.6. AUKIÐ SAMRÁÐ OG VALD TIL HEIMAMANNA 3.1.7. SJÁLFBÆR FJÁRHAGUR INNVIÐA 3.1.8. SKÝRARA SKIPULAG INNAN SVÆÐISINS 3.1.9. TÆKIFÆRI VARÐANDI ÖFLUGRI MARKAÐSSETNINGU 25 26 28 30 30 32 34 36 37 37 4. Umræður og sviðsmyndir 38 Heimildaskrá 42 5 ! ! ! ! 6 ! ! ! ! Kynning – Mývatn og Laxá Það eru fjölmargar ástæður fyrir því að vera stöðugt á varðbergi um að náttúra Mývatns, Laxár og nærsvæðis njóti nægilegrar verndar. Mývatn er afar lífríkt og fóstrar mikið og fjölbreytt fuglalíf, ásamt tjörnum og votlendi umhverfis vatnið. Mikið af næringarefnum berst í Laxá úr vatninu og er hún því lífríkasta og frjósamasta á landsins. Sökum þess hve auðugt vatnið er af steinefnum er vöxtur kísilþörunga ríkulegur, en á þeim lifa mýlirfur og krabbadýr sem eru mikilvæg fæða fugla og fiska. Óvenju margar tegundir fugla sem verpa á þessu svæði og halda þar til árið um kring ná alþjóðlegum verndarviðmiðum og hvergi á jörðinni er talið að fleiri andategundir haldi til (Arnþór Garðarsson og Árni Einarsson, 1991). Til viðbótar við blómlegt lífríki vatnasvæðanna, er Mývatn á flekamótum jarðskorpufleka NorðurAmeríku og Evrasíu. Landið rekur í sundur um það bil tvo sentímetra á ári vegna mikillar eldvirkni er á svæðinu. Gjóskugíga, svo sem Hverfjall og Lúdentsskál, rúmlega 2500 ára, er ekki að finna víða annars staðar en á flekamótunum við Mývatn. Fyrir um það bil 2300 árum varð mikið gos nærri Hverfjalli og rann úr því hraun yfir meginþorra Mývatnssveitar, niður Laxárdal og Aðaldal, sem kallað hefur verið Laxárhraun yngra þar sem ýmsar sérkennilegar jarðmyndanir mynduðust, svo sem gervigígarnir í kringum Mývatn, í Laxárdal og Aðaldal og hraunmyndanir í Dimmuborgum, sem finnast ekki á þurru landi annars staðar á jörðinni. Þá er staðsett á sprungunni virka eldstöðin Krafla. Þar hófust Mývatnseldar árið 1724 með miklu sprengigosi sem myndaði Víti og hraun sem rann alla leið niður í Mývatn. Eldvirkni tók sig upp að nýju árið 1975 með Kröflueldum (Umhverfisstofnun, 2020a). Náttúra Mývatns, Laxár og umhverfis hennar, er því einstök á margan hátt og ærin ástæða til þess að tryggja að vistkerfum svæðanna sé ekki stefnt í hættu. Verndarsvæði Mývatns og Laxár er eitt fárra svæða landsins sem um gilda sérlög í stað ákvæðis almennra náttúruverndarlaga. Rökin fyrir vernd með sérlögum við Mývatn og Laxá voru meðal annars þau að byggð er við vatnið og ána sem þróast hefur með nýtingu náttúruauðlinda; landbúnaði allt frá landnámsöld, silungs- og laxveiði, jarðvarma- og vatnsaflsframleiðslu, kísilgúrvinnslu 1967-2004 og ferðaþjónustu sem byggir á aðdráttarafli náttúrunnar (Samstarfshópur um Mývatn, 2016). Verndarsvæðið nær yfir þrjú sveitarfélög, Skútustaðahrepp, Þingeyjarsveit og Norðurþing. Fjöldi einkajarða sem teygja sig inn á verndarsvæðið er 67 (gróf talning á vegum Umhverfisstofnunar), en byggðir bæir innan markanna eru 74, þar af 14 í Þingeyjarsveit og 60 í Skútustaðahreppi. Þeirra á meðal eru þéttbýliskjarnarnir Skútustaðir og hluti Voga í Mývatnssveit, (Vogar eru ekki skilgreint þéttbýli í aðalskipulagi, en þar búa þó um 50 íbúar í það minnsta og oft mun fleiri á sumrin). Að auki er fjöldi bæja rétt fyrir utan verndarmörkin, þar með talið þéttbýli Reykjahlíðar við Mývatn þar sem búa um 200 íbúar og byggð við Húsavíkurflugvöll. Í raun gerir þetta einkenni náttúruvernd við Mývatn og Laxá einstaka í íslensku samhengi, því fá dæmi eru um verndarsvæði hérlendis í tenglsum við jafn þétta eða fjölmenna byggð. Þar af leiðandi eru álitaatriði fjölbreyttari en víða annars staðar, og það sem meira er, síbreytileg. 7 ! ! ! ! Með stærstu áskorunum og tækifærum í Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit á síðustu árum er mikil aukning ferðamanna, líkt og víða annars staðar á Íslandi. Svæðið er einn helsti áfangastaður ferðamanna á landinu og á síðasta áratug hefur ágangur ferðamanna á svæðið margfaldast. Straumurinn kom á hagstæðum tíma eftir kreppuár og skapaði tækifæri til verðmætasköpunar og byggðaþróunar á svæðinu sem átti að mörgu leyti undir högg að sækja. Þjónusta við ferðamenn hefur síðan tekið við af landbúnaði og iðnaði sem meginatvinnuvegur í Skútustaðahreppi og fyrir vikið hefur uppbygging á svæðinu verið í takt við það. Sú spurning hefur þó orðið áleitnari á síðari árum hvort landið þoli alla ferðamennina, sérstaklega við Mývatn, og almennt þá fjölbreyttu starfsemi sem á sér stað á við Mývatn og Laxá.1 Þar, eins og annars staðar, er þörf á innviðum til að vernda þau gæði sem viðkvæm náttúran býr yfir jafnframt því að auka öryggi ferðamanna sem þangað sækja. Má þar nefna uppbyggingu eins og göngustíga, öryggisgirðingar, þjónustumiðstöðvar, merkingar, sem og eftirlit og landvörslu. Afar margt hefur verið gert til þess að bregðast við nýjum áskorunum við Mývatn og Laxá, og aukið fjármagn í málaflokk friðlýstra svæða hefur að sjálfsögðu skilað árangri á svæðinu. Það er þó ljóst að mikil áskorun býr í því að útfæra vel heppnað fyrirkomulag á svæði þar sem nálægð byggðar og náttúru er mikil, hlunnindi í einkaeigu umtalsverð og ágangur ferðamanna eins mikill og raun ber vitni. Eflaust hefur mörgum þótt í gegnum tíðina að eitt sé á kostnað annars. Reynsla víða um heim gefur þó til kynna að þrátt fyrir að meginmarkmið friðlýsinga sé að vernda náttúruna, geti þær líka verið aflgjafi í nærsamfélögum og auðgað líf íbúa með fjölbreyttum hætti. Markmið þessa verkefnis í því ljósi er þríþætt eins og áður hefur verið nefnt; 1.! Kanna og greina frá alþjóðlegum viðmiðum þegar kemur að náttúruvernd á byggðum svæðum og taka dæmi um slík svæði. 2.! Kanna og greina frá reynslu af náttúruvernd í byggð á íslenskum svæðum. 3.! Kanna viðhorf hagaðila við Mývatn og Laxá með djúpviðtölum til þess að öðlast skilning á samfélagslegum áhrifum verndunar á svæðinu. !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! Ýmis áhyggjuefni eru uppi um lífríki Mývatns og Laxár, sjá t.d. skýrslu samstarfshóp um Mývatn https://www.stjornarradid.is/media/umhverfisraduneyti-media/media/PDF_skrar/MYVATNSSKYRSLALOKAEINTAK-20062016.pdf og Skýrslu Guðna Guðbergssonar um silunginn í Mývatni https://www.hafogvatn.is/static/research/files/hv2019-48.pdf 1 8 ! ! ! 1.! Náttúruvernd á alþjóðavettvangi Fyrirkomulag varðandi skipulagða náttúruvernd við Mývatn og Laxá, rétt eins og á Íslandi öllu, er framkvæmt með hliðsjón af ýmsum alþjóðasamningum og svæðisbundnum samningum á þessu sviði. Þar má helst nefna samning Sameinuðu þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni, Ramsar-samning um votlendi sem hefur alþjóðlegt verndargildi einkum fyrir fugla, Bernarsamning um villtar plöntur og dýr og búsvæði þeirra í Evrópu og Árósasamning um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð (Aagot V. Óskarsdóttir, 2011). Íslenskum stjórnvöldum ber skylda til að tryggja að skuldbindingum ríkisins samkvæmt framangreindum samningum sé fylgt. Lífríki jarðar hangir saman í vistkerfi, og það hefur sýnt sig að alvarlegur skaði í vistkeðjunni á einum stað getur haft áhrif um alla veröld. Af þeirri ástæðu er hægt að færa rök fyrir því að náttúrvernd sé svo sannarlega alþjóðlegt málefni. Á alþjóðavettvangi hafa í áratugi farið fram rannsóknir á vernduðum svæðum sem skilað hafa mikilvægum tólum til þess að skilja, flokka og greina gríðarlega fjölbreytta flóru innan þessa málaflokks. Í þessum kafla verður stiklað á grundvallarhugmyndum um náttúruvernd, viðmiðum fyrir flokkun og stjórnun verndarsvæða og nokkrum dæmum sem sýna fram á þessar aðferðir í reynd. Sérstök áhersla verður lögð á vernd í byggð í ljósi áskorana við Mývatn og Laxá. 1.1.! Mannlíf og náttúra – andstæð fyrirbæri? Afstaða manna til náttúrunnar og náttúruverndar hefur lengi verið undir áhrifum frá heimspekilegri tvíhyggju. Tvíhyggjan felst í því að horfa á manninn og náttúruna sem andstæður, svo sem með mannhyggju og 9 ! ! ! ! ! náttúruhyggju2, verndargildi og nytjagildi3 og fleiri andstæðum siðfræðilegum hugmyndum. Þessara áhrifa gætir í umræðu á fræðilegum vettvangi jafnt sem á almennum vettvangi. Þó hefur sjónarmið sem byggist á því að hafna þessari tvíhyggju orðið sífellt viðteknara á undanförnum áratugum. Sjónarhorninu er kannski best lýst undir hugtakinu sjálfbærni sem víðast er notað í dag til þess að lýsa því að forsenda þess að maðurinn geti yfirhöfuð nýtt náttúruauðlindir til framtíðar sé að ganga ekki óhóflega á þær, tryggja að þær endurnýi sig og tryggja að lífverur og aðrir hlutar vistkerfisins sem nýta sér þær auðlindir verði ekki fyrir skaða. Tengsl náttúruverndarsjónarmiða við að halda mannlífi alfarið aðskildu frá náttúrunni hefur verið til staðar allt frá upphafi skipulagðar náttúruverndar. Fyrsta svæðið sem friðlýst var formlega, Yellowstone þjóðgarðurinn í Bandaríkjunum, festi í sessi hugmyndina um að náttúrusvæði væri griðastaður frá hefðbundu samfélagi manna og lagði um margt línurnar fyrir friðlýst svæði bæði innan landsins og utan. Enn í dag einkennist náttúruvernd í Bandaríkjunum af þessum aðskilnaði, enda víðerni ósnert af mönnum enn tiltölulega mikil. Í reynd má það sama segja um flest friðlýst svæði í heiminum sem mörgum hverjum er haldið aðskildum frá byggðarkjörnum og hefðbundinni uppbyggingu samfélaga (Ólafur Páll Jónsson, 2006). Það er ekki tilviljun, þar sem áhersla víða er að vernda þau svæði sem enn eru ósnert, því hvers kyns röskun af mannavöldum hefur gríðarleg áhrif á dýralíf og náttúruleg ferli lífríkisins. Það má því segja að tvíhyggjan nýtist vel í tilfellum þar sem vernda þarf óbyggð svæði fyrir röskun mannanna. Hins vegar flækjast málin þegar um er að ræða svæði þar sem samfélög manna hafa byggst upp með nýtingu auðlinda sem samkvæmt viðmiðum nútímanáttúruverndar þurfa á sérstakri skipulagðri vernd að halda. Það segir sig sjálft að ekki er hægt að aðskilja náttúru og mannlíf á svæðum sem slíkum og nútímanáttúruvernd hefur þurft að bregðast við áskorunum sem fylgja þessum tilfellum. Það hefur ekki gengið snuðrulaust fyrir sig. Víða kemur upp ágreiningur sem á sér rætur í gömlu tvíhyggjunni. Sumum þykir eflaust að gengið sé á réttindi fólks sem vill nýta sér nytjagildi landareignar sinnar sér til framdráttar. Öðrum þykir ef til vill liggja í augum uppi að á svæðum þar sem fólk býr við náttúru sem hlotið hefur alþjóðlegt verndargildi séu settar skorður á hvað má gera og hvar. Eitt er víst að vanda þarf til verka þegar verndun náttúrunnar er annars vegar og réttindi fólks eru hins vegar. 1.2.! Nálgun Alþjóðanáttúruverndarsambandsins (IUCN) Frá stofnun Alþjóðanáttúruverndarsambandsins (IUCN) árið 1948 hefur það haft yfirumsjón með stöðu náttúruverndar í heiminum og þeim ráðstöfunum sem þarf að gera til að tryggja hana. Þekkingin og tólin sem !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 2 Mannhyggja byggist á því að ekkert sé metið til verðmætis nema út frá sjónarhorni mannsins, þar með talið náttúran. Þetta sjónarhorn má rekja aftur allt til forngrískrar heimspeki og í hugmyndir heimspekinga sem hafa haft hve mest áhrif á siðfræði nútímans á Vesturlöndunum. Náttúruhyggja, á hinn bóginn, byggist á því að líta á verur og vistkerfi út frá þeirra forsendum, óháð manninum. Út frá því sjónarhorni er maðurinn aðeins hluti af vistkeðju jarðar (Aagot V. Óskarsdóttir, 2011). 3 Nytjagildi lýsir fjárhaglsegu notagildi náttúruauðlinda og lífvera. Verndargildi lýsir því að líta á verðmæti í því að vernda eða friða tilteknar náttúruauðlindir eða lífverur á forsendum vistkerfis jarðar eða framtíðarinnar (Ólafur Páll Jónsson, 2006). 10 ! ! ! ! IUCN veitir eru mikilvæg til að tryggja að samfélagsþróun, efnahagsþróunar og náttúruverndar fari fram saman (IUCN, 2020). Samtökin hafa gefið út viðmið fyrir flokkun friðlýstra svæða sem mörg ríki hafa tekið mið af við lagasetningar. Við endurskoðun íslenskra náttúruverndalaga árið 2013 var sérstök áhersla lögð á að samræma íslenska flokkun viðmiðum IUCN og gera þau samanburðarhæf við friðlýst svæði í öðrum ríkjum (Aagot, V. Óskarsdóttir, 2011). IUCN skilgreinir verndað svæði á eftirfarandi hátt: Verndað svæði er skýrt afmarkað landsvæði sem er viðurkennt og helgað þeim tilgangi að vernda til langframa náttúru þess ásamt vistkerfisþjónustu og menningarlegum gildum og er stjórnað í því skyni með löggjöf eða öðrum skilvirkum hætti. (Aagot, V. Óskarsdóttir, 2011, bls. 228) Samkvæmt IUCN verður að vera lögð áhersla á náttúruvernd innan þeirra svæða sem skilgreind eru formlega sem friðlýst, eins og gefur að skilja, og náttúran látin njóta vafans þegar álitaefni koma upp um nýtingu eða verndun. Hins vegar geta stjórnun og skilmálar verndaðra svæða verið breytilegir eftir markmiðum og aðstæðum. Friðlýsingaflokkar IUCN miða að því að taka tillit til fjölbreyttra eiginleika verndaðra svæða. Þau geta verið lítil og stór, sum þarfnast strangrar verndunar og takmarkaðs aðgangs fólks, á öðrum svæðum þrífast samfélög á sjálfbærri nýtingu í takt við verndunarmarkmið, og á enn öðrum svæðum er lögð áhersla á að greiða og stýra aðgangi almennings. Svæði geta verið þess eðlis að þau falla í fleiri en einn flokk en það ræðst af markmiðum og einkennum (Dudley, 2008). Greint er frá flokkum IUCN í eftirfarandi töflu (Dudley, 2008): Ia Svæði undir strangri vernd (Strict Nature Tilgangur að varðveita líffræðilega fjölbreytni Reserve) og/eða jarðmyndanir. Aðgangur manna, nýting auðlinda og inngrip eru verulega takmörkuð. Þessi svæði geta haft mikið rannsóknar- og viðmiðunargildi. Ib Svæði undir strangri vernd (Strict Nature Tilgangur sá sami og í flokki Ia, en um er að ræða Reserve) stór land- eða hafsvæði sem lítt eða ekki hafa verið nýtt eða snert af mannavöldum. Yfirleitt engin búseta og markmiðið að viðhalda náttúrulegu ástandi svæðanna. II Þjóðgarðar (National Park) Yfirleitt stór svæði, lítt snortin. Tilgangur að viðhalda heildstæðum vistfræðilegum ferlum sem einkenna svæðið, en jafnframt að skapa möguleika fyrir almenning til að upplifa svæðið í gegnum fræðslu, útivist og afþreyingu sem samrýmist menningu og sögu svæðisins. III Náttúruvætti (Natural Monument or Feature) Yfirleitt lítil svæði með ákveðið aðdráttarafl fyrir ferðamenn. Tilgangur að vernda einstök fyrirbæri svo sem neðansjávarfjöll, neðansjávarhellisskúta, hella, eða jafnvel lifandi fyrirbæri eins og 11 ! ! ! ! verðmætan skóg. IV Vistgerðir og Management Area) V Verndað Seascape) búsvæði landslag (Habitat/Species Tilgangur að vernda svæði þar sem verðmætar tegundir halda sig. Mörg svæði í þessum flokki þarfnast reglubundinnar íhlutunar til að mæta þörfum tiltekinnar tegundar eða til að viðhalda búsvæðum en þetta er þó ekki skilyrði verndarflokksins. (Protected Landscape/ Tilgangur að vernda svæði þar sem samspil fólks og náttúru hefur með tímanum skapað svæðinu sérstöðu. Verndunin byggir því oft á að viðhalda samspilinu. VI Verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu Tilgangur að vernda vistkerfi og búsvæði ásamt náttúruauðlinda (Protected area with sustainable þeim menningarlegu gildum sem tengjast þeim og use of natural resources) hefðbundnum nytjum náttúruauðlinda. Þau eru yfirleitt stór og að mestu leyti náttúruleg en hluti þeirra nýttur á sjálfbæran hátt. Jafnframt er litið svo á að hófsöm nýting náttúruauðlinda, sem ekki er iðnvædd og samrýmist náttúruvernd, sé eitt aðalmarkmiðið með vernd svæðisins. Tafla 1: Flokkar friðlýstra svæða samkvæmt Alþjóðanáttúruverndarsambandinu IUCN. Flokkar friðlýstra svæða eru óháðir því hver fer með eignarhald, stjórn og ábyrgð á svæðinu. Með öðrum orðum geta landsvæði í hvaða ofangreindum flokki sem er verið í eigu og/eða undir stjórn ríkisstofnana, félagasamtaka, samfélaga, ábúenda eða annarra einkaaðila. Stjórnun er þó einnig mjög mikilvæg. IUCN hefur bent á fjölbreytta stjórnarhætti til að aðstoða við skilning, skipulagningu og skráningu verndarsvæða. Með tilliti til þess hver fer með ákvarðanatöku, stjórnunarvald og ábyrgð friðlýstra svæða, aðgreinir IUCN fjórar megingerðir stjórnunar verndarsvæða (Dudley, 2008): A.! Stjórn á vegum stjórnvalda (Governance by Ríkisstofnun (svo sem ráðuneyti eða stofnun sem heyrir beint undir ráðuneyti) fer með ákvarðanatöku, government) stjórnunarvald og ábyrgð við stjórnun verndarsvæðis, ákvarðar markmið þess (eins og þau sem aðgreina fyrrgreinda flokka), þróar og framfylgir stjórnunar- og verndaráætlun. Stofnanir á sveitarstjórnarstigi geta einnig haft yfirumsjón með ofangreindu. Í sumum tilfellum er vald til skipulags og/eða daglegs reksturs framselt til annarra aðila. Aðferðir þar sem lögð er áhersla á þátttöku annarra aðila eru æ algengari og almennt æskilegar að mati IUCN. B.! Sameiginleg stjórn (Shared governance) Sameiginleg stjórnsýsla, stundum einnig kölluð samstjórnun, kemur í mörgum myndum. Í samstjórnun hvílir ákvarðanavald og ábyrgð hjá einni stofnun en stofnuninni er skylt - samkvæmt 12 ! ! ! ! lögum eða stefnu - að upplýsa eða hafa samráð við aðra hagsmunaaðila. Styrkja má þátttöku í samvinnustjórnun með því að fela fjölmörgum hagsmunaaðilum ábyrgð á því að þróa tillögur um svæðisreglugerðir, sem að lokum verða lagðar fyrir handhafa ákvarðanavalds til samþykktar. C.! Stjórn á vegum einkaaðila governance) D.! Staðbundin stjórn (Private Þessi meginstjórnunargerð á við um verndarsvæði þar sem ákvarðanavald, stjórnunarvald og ábyrgð er á vegum einstaklinga, félaga, fyrirtækja eða félagasamtaka án þess að það sé gert í hagnaðarskyni eða í gróðaskyni. Algengt er að hvatakerfi á vegum stjórnvalda styðji við þessa stjórnunargerð. Tilteknir einkaaðilar sjá um þróun verndarmarkmiða og stjórnunaráætlunar, þó með fyrirvara um gildandi löggjöf. Kostur getur verið fyrir einkaaðilann að fá opinbera vottun fyrir svæðið sem verndarsvæði til þess að öðlast samfélagslega viðurkenningu. (Governance by Verndarsvæði þar sem stjórnunarvald og ábyrgð hvílir á sveitarfélagi eða stjórn sem samanstendur af indigenous peoples and local communities) heimamönnum. Það getur verið bundið í óformlegt samkomulag eða lög og reglugerðir. Tafla 2: Megingerðir stjórnunar verndarsvæða samkvæmt Alþjóðanáttúruverndarsambandinu IUCN. Stjórnunarhættir sem lýsa mismunandi gerðum stjórnunarvalds og ábyrgðar tengjast ekki endilega eignarhaldi á landi. Einnig geta, á stórum og flóknum friðlýstum svæðum, verið margar tegundir stjórnunarhátta innan marka eins verndarsvæðis (Dudley, 2008). 1.3.! Náttúruvernd í byggð Í ljósi hefðbundinnar umræðuhefðar í kringum náttúruvernd sem rætt var um hér að ofan er stundum gert ráð fyrir að verndarsvæði verði að stangast á við réttindi og hefðir íbúa innan verndarsvæðis. Slík umræða er á misskilningi byggð ef horft er til þróunar náttúruverndar í alþjóðlegu samhengi síðustu áratugi. Í raun er það svo að á verndarsvæðum þar sem gætt er að réttindum íbúa og þar sem heimamenn hafa áhuga á varðveislu og sjálfbærri notkun lands þurfa hagsmunir þeirra síður en svo að stangast á við markmið verndarsvæðisins. Í samræmi við núverandi skilning á hugmyndinni um sjálfbæra þróun hefur IUCN viðurkennt að verndarsvæði munu aðeins þrífast ef þau eru talin hafa gildi fyrir heimamenn; það ber að virða réttindi heimamanna með því að stuðla að og leyfa fulla þátttöku í samstjórnun auðlinda og á þann hátt sem hefur ekki áhrif eða grefur undan markmiðum verndarsvæðisins eða eins og tekið er fram í stjórnar- og verndaráætlun; heimamenn búa yfir mikilli þekkingu um náttúru á landi sínu og geta lagt mikið af mörkum við verndun og stjórnun verndarsvæðis (Beltrán, 2000). Á grundvelli flokka friðlýstra svæða, megingerða stjórnarhátta á vegum IUCN og rannsókna á byggðum verndarsvæðum, hafa samtökin samþykkt fimm meginreglur varðandi réttindi heimamanna, 13 ! ! ! ! þekkingarkerfi, samráðsferli, valddreifingu, staðbundna þátttöku, gagnsæi, ábyrgð og samnýtingu ávinnings (Beltran, 2000). Taka skal fram að eftirfarandi viðmið eru sett af IUCN í skýrslu (Beltran, 2000) þar sem lögð er áhersla á svæði þar sem búsettir eru hópar frumbyggja og tekin eru dæmi um slík svæði til rökstuðnings og útskýringar. Hins vegar kemur fram í öðru útgefnu efni á vegum samtakanna (sjá t.d. Borrini-Feverabend o.fl., 2013:39) að hugtökin „frumbyggjar“ og „heimafólk“ séu flókin, á reiki og erfitt að aðskilja, sérstaklega þegar réttindi fólks innan verndarsvæða eru til umræðu. (1)!Heimamenn hafa tengsl við náttúruna og djúpan skilning á henni. Oft hafa þeir tekið þátt í að viðhalda mörgum viðkvæmustu vistkerfum jarðar með hefðbundinni sjálfbærri nýtingu auðlinda og menningu byggðri á virðingu fyrir náttúrunni. Þess vegna ættu ekki að vera nein átök milli markmiða verndarsvæða og tilvist fólks innan og við landamæri þeirra. Enn fremur ber að viðurkenna þá sem réttmæta aðila í þróun og framkvæmd verndaráætlana sem hafa áhrif á landsvæði þeirra, einkum við stofnun og stjórnun verndarsvæða. (2)!Samningar sem gerðir eru á milli náttúruverndarstofnana og heimamanna um stofnun og stjórnun verndarsvæða sem hafa áhrif á landsvæði þeirra ættu að byggjast á fullri virðingu fyrir réttindum heimamanna til hefðbundinnar, sjálfbærrar nýtingar landsvæða þeirra. Á sama tíma ættu slíkir samningar að byggjast á viðurkenningu heimamanna á ábyrgð þeirra á að varðveita líffræðilegan fjölbreytileika, vistfræðilegu jafnvægi og náttúruauðlindum sem staðsettar eru á þessum verndarsvæðum. (3)!Taka skal tillit til meginreglna um valddreifingu, þátttöku, gegnsæi og ábyrgð í öllum málum er lúta að gagnkvæmum hagsmunum verndarsvæða og heimamanna. (4)!Heimamenn ættu að geta deilt að fullu þeim ávinningi sem fylgir friðlýstum svæðum, en ættu að viðurkenna rétt annarra lögmætra hagsmunaaðila. (5)!Réttindi heimamanna í tengslum við friðlýst svæði eru oft alþjóðleg ábyrgð þar sem mörg landsvæði, hafsvæði, strendur og aðrar auðlindir sem þeir eiga snerta önnur vistkerfi sem þarfnast verndar. (Beltrán, 2000). Þessar fimm meginreglur eru settar fram til þess að stuðla að farsælu sambandi heimamanna og yfirvalda friðlýstra svæða. Þar sem þátttaka heimamanna í stjórnun hefur farið fram snemma í skipulagsferlinu hefur reynslan verið jákvæð bæði fyrir heimamenn og stjórnhafa verndarsvæðisins. Að auki hefur reynslan sýnt að því víðtækari sem þátttaka heimamanna í öllum þáttum stjórnunar er, því minni líkur eru á að átök skapist. IUCN hefur mælst til þess að á þeim stöðum þar sem einhvers konar samstjórnun er nú þegar sé æskilegt að leita leiða til að styrkja og víkka út fyrirkomulagið. Þar sem heimamenn taka ekki þátt nú þegar er mikilvægt að svo verði (Beltran, 2000). Rannsóknir IUCN sýna að í mörgum tilfellum er vernd lýst yfir byggð svæði án þess að samþykki sé fengið frá íbúum þess. Fyrir vikið hafi yfirvöld víða tekið ákvarðanir sem snerta fólk án aðkomu lykilaðila. Sem betur fer sé það ástand að breytast eftir því sem fræðsla um mikilvægi þátttöku fólks skilar meiri árangri. 14 ! ! ! 1.4.! ! Þrjú erlend dæmi Hér verður stiklað á stóru um þrjú friðlýst svæði erlendis þar sem fáanleg gögn gefa til kynna að vel hafi tekist til að koma á farsælu sambandi á milli samfélags og náttúruverndar. Skotland er ef til vill leiðandi í útfærslu á þjóðgörðum í byggð og Cairngorms-þjóðgarðurinn er þar víðtækasta dæmið. Í Frakklandi hefur að sama skapi verið lögð áhersla á valddreifingu og þátttöku heimamanna á byggðum verndarsvæðum. Saga Cevennesþjóðgarðsins þar undirstrikar mikilvægi þess að heimamenn komi að stjórnun og mótun markmiða allt frá upphafi. Í Kakadu-þjóðgarði í Ástralíu, á landsvæði frumbyggja, er menningarsaga þeirra mikilvægur hlekkur í fræðslu innan þjóðgarðsins og tækifæri sem heimafólk hefur til þátttöku í stjórnun garðsins tryggð á marga vegu. 1.4.1.! Cairngorms, Skotlandi Cairngorms National Park var stofnaður árið 2003, en frá upphafi var mikil áhersla lögð á byggðaþróun. Þjóðgarðurinn er langstærsta verndarsvæði Bretlandseyja og þar búa yfir 18.000 manns í sveitum, þorpum og bæjum innan um stórbrotna náttúru. Til að mynda eru þar fimm af sex hæstu fjöllum Skotlands. Í fyrstu stjórnunar- og verndaráætlun Cairngorms frá 2007 var markmiðum lýst svona: Hugsaðu þér þjóðgarð í heimsklassa. Framúrskarandi umhverfi þar sem heimafólk annast náttúruauðlindir og menningararf; alþjóðlega þekktur áfangastaður með tækifæri fyrir alla til að njóta þess sem í boði er; fyrirmynd sjálfbærrar þróunar sem sýnir hvernig fólk og náttúra geta dafnað saman. Þjóðgarður sem skiptir verulegu máli fyrir staðbundna, svæðisbundna og þjóðlega sjálfsmynd okkar. Þetta er framtíðarsýn okkar fyrir Cairngorms-þjóðgarðinn árið 2030. (Cairngorms National Park Authority, 2007:5). Nú þegar 2030 nálgast óðfluga verður að segjast að Cairngorms er ekki fjarri þessum markmiðum. Reynsla úr þjóðgarðinum hefur verið vandlega skrásett og nýst náttúruverndaryfirvöldum um allan heim á svæðum þar sem byggðaþróun, ferðaþjónusta, skipulagsmál og sjálfbær nýting auðlinda fer saman. Þjóðgarðurinn er rekinn í samvinnu hins opinbera, áfangastaðastofnana, frjálsra félagasamtaka og einkageirans. Stærsti hluti landsins (75%) er í einkaeigu, 15% eiga frjáls félagasamtök en aðeins 10% eru í eigu hins opinbera. Árið 2017 var talið að þjóðgarðurinn skapaði nærri 6.000 störf og 43% íbúa í nærsamfélögum garðsins störfuðu í ferðaþjónustu. Verndun samfélaganna er jafn stór þáttur í yfirlýstum markmiðum garðsins og verndun náttúrunnar. Sveitarfélögin sjálf gegna þar lykilhlutverki í að tryggja að hvoru tveggja sé sinnt (Cairngorms National Park Authority, 2017). Í skýrslu Hagstofunnar um náttúruvernd, byggðaþróun og áhrif verndarsvæða á grannbyggðir, sem gerð var að beiðni Umhverfis- og auðlindaráðuneytisins í desember 2019 kemur fram að í sögu Cairngormsþjóðgarðs megi sjá mörg tækifæri og leiðir sem hingað til hafa ekki verið reyndar á Íslandi svo vitað sé. 15 ! ! ! ! Sérstaklega megi læra af samráðsferlinu og því hvernig samfélög voru með í samtalinu um þróun garðsins og uppbyggingu hans en á Íslandi hafa verndarsvæði og helstu grannbyggðir í gegnum tíðina verið flokkuð sem aðskildar einingar (Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, 2019). 1.4.2.! Cevennes, Frakklandi Cevennes-þjóðgarðurinn í Frakklandi var stofnaður árið 1970 eftir tuttugu ára undirbúningstíma. Það var að frumkvæði heimamanna sem stofnað var félag í héraðinu á miðjum sjötta áratugnum sem talaði fyrir því að formlegt verndarsvæði í Cevennes væri lausnin við fjárhagslegri og félagslegri kreppu sem reið yfir dreifbýli Frakklands á þeim tíma (Basset, 2010). Í dag búa þar yfir 20.000 manns og stór hluti þeirra starfar við ferðaþjónustu. Valddreifingu milli landeigenda, sveitastjórna og starfsmanna garðsins er beitt til að tryggja aðkomu íbúa og annarra hagaðila á svæðinu. Samkvæmt lögum um garðinn er ómögulegt að draga úr eða komast hjá þátttöku heimamanna í ákvarðanatökuferli því það er byggt á stöðugu tvíhliða samspili milli heimamanna og yfirvalda þjóðgarðsins. Garðurinn er rekinn undir stofnun sem heyrir undir umhverfisráðuneytið, en stefna og stjórnun er í höndum 50 manna stjórnar sem skipuð er viðeigandi hagaðilum (Parks nationaux, 2007). 1.4.3.! Kakadu, Ástralíu Í Kakadu-þjóðgarði, stærsta verndarsvæði Ástralíu, voru heimkynni frumbyggja fyrir komu Evrópubúa, en þar hefur fólk nýtt og hugsað um landsvæði í hundruð ára. Í upphafi 20. aldar voru gerðar tilraunir til aðskilnaðarstefnu af hálfu Evrópubúa. Áströlsk yfirvöld reyndu að aðlaga frumbyggja á svæðinu að evrópskri menningu. Til að mynda var fjöldi barna tekinn frá fjölskyldum sínum á Kakadu-svæðinu og settur í umsjá Evrópubúa í þeirri trú að það væri þeim fyrir bestu. Þessi stefna var loksins stöðvuð árið 1972 og við tók tímabil þar sem traust var byggt upp og frumbyggjar endurheimtu rétt til yfirráða yfir landsvæði sínu. Þjóðflokkar frumbyggja kusu að koma á fót verndarsvæði sem stjórnað yrði í samstarfi við áströlsk yfirvöld. Fyrirkomulag til að tryggja þjóðflokkunum raunveruleg völd innan þjóðgarðsins hefur verið í þróun allar götur síðan og í dag eru ýmsar nefndir, stjórnir og óformlegir samráðsvettvangar starfræktir (Beltrán, 2000). Athyglisvert er að í kynningarefni um þjóðgarðinn er jafn mikið lagt upp úr að fræðslu um menningu þessara þjóðhópa eins og náttúru svæðisins (Parks Australia, 2013). 16 ! ! ! ! 2.! Náttúruvernd á Íslandi Náttúruverndarlög nr. 48/1956 voru fyrstu almennu náttúruverndarlögin sem sett voru á Íslandi, en fyrir þann tíma var búið að friðlýsa Þingvelli með sérlögum árið 1928. Grundvöllur þeirra laga var enn burðarásinn þegar lögin voru endurskoðuð 1971, 1996 og 1999 (Aagot V. Óskarsdóttir, 2011). Í aðdraganda setningu laga um náttúruvernd 60/2013 var í fyrsta skipti unnin hvítbók um heildarendurskoðun náttúruverndarlaga. Friðlýsingaflokkum var þá fjölgað úr fimm í átta til þess að auka samanburðarhæfni á alþjóðavísu. Umhverfisog auðlindaráðherra getur samkvæmt lögum um náttúruvernd 2013 friðlýst landsvæði, einstakar náttúrumyndanir og náttúruminjar. Skilmálar og reglur um þau eru afar mismunandi og fara eftir markmiðum friðlýsingarinnar, eðli svæðisins og samkomulagi við hagsmunaaðila. Meginmarkmið friðlýsinga að stuðla að því að lífríki fái að þróast á eigin forsendum, að viðkvæmum jarðmyndunum sé ekki raskað og náttúrufegurð fái að haldast að mestu ósnortin. Tillaga um friðlýsingu getur komið frá náttúruminjaskrá, áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, landeigendum, sveitastjórnum, vísindamönnum, stofnunum o.fl. Umhverfisstofnun annast undirbúning friðlýsinga og fer með umsjón og rekstur friðlýstra svæða á Íslandi (lög um náttúruvernd 60/2013/39). 17 ! ! ! ! FRIÐLÝST SVÆÐI OG SVÆÐI VERNDUÐ SKV. LÖGUM PROTECTED AREAS AND AREAS PROTECTED ACCORDING TO SPECIAL ACTS Hornstrandir Dynjandi sf tn Va Surtarbrandsgil u rð jö Böggvisstaðafjall ! Svarfaðardalur Arnarnesstrýtur Spákonu- ! fellshöfði r Hrútey ! Vatnajökulsþjóðgarður (Jökulsárgljúfur) Hverastrýtur Krossanesborgir ! Miklavatn Glerárdalur Hraun í Öxnadal Dettifoss Mývatn og Laxá Hverfjall (Hverfell) Dimmuborgir Álfaborg ! Skútustaðagígar Seljahjallagil Hrísey Flatey Vestmannsvatn Kattarauga Breiðafjörður Neskaupsstaður! Hólmanes ! Helgustaðanáma uð G u la Melrakkaey Tungufoss Valhúsahæð ! !Álafoss ! Hlið ! Borgir ! Gálgahraun Hraunfossar - Barnafoss Einkunnir ! Andakíll Háubakkar gils Krin Hveravellir Þjórsárver Geitland Vatnshornsskógur Víghólar !! Garðahraun !! !Hleinar Hamarinn ! Vífilsstaðavatn Hvaleyrarlón ! !Stekkjarhraun Ástjörn ! Búrfell Skerjafjörður Kalmanshellir Rauðhólar ! Tröllabörn Grunnafjörður Blautós Innstavogsnes Vatnajökulsþjóðgarður Jörundur Steðji Þjóðgarðurinn ! ! ! á Þingvöllum Þingvellir Bringur Bláfjöll !Ósland Þjórsárdalur Granni Gjáin Árnahellir Dverghamrar Eldey Díma Gullfoss !!! ! !! ! ! ! fjöll National Park Pollengi og Tunguey Hjálparfoss !! ! Viðey í Þjórsá BláEldborg í Bláfjöllum Fjallabak Reykjanesfólkvangur Herdísarvík ! Tjarnir á Innri - Hálsum Vatnajökull National Park Kaldárhraun og Gjárnar Litluborgir Eldborgir undir Geitahlíð Kirkjugólf Oddaflóð Háalda Salthöfði og Salthöfðamýrar Svæði friðlýst samkvæmt lögum um náttúruvernd: Þjóðgarðar Ingólfshöfði Friðland Náttúruvætti Búsvæði Fólkvangar Skógafoss Álftaversgígar Dyrhólaey UST febrúar 2020 - Kortagerð GH © Landmælingar Íslands Kortvörpun: Lambert Keiluvörpun Hnattstaða:ISN93 Projected Coordinate System : Lambert Conformical Conic Geographic Coordinate system: ISN 1993 Blábjörg Teigarhorn fi Fossvogsbakkar Grábrókargígar ræ sö Laugarás Kasthúsatjörn Eldborg í Hnappadal n Ló Bakkatjörn Varmárósar H ús af el l Bárðarlaug Akurey Grótta r gu Búðahraun Ströndin við Stapa og Hellna Skrúður árra un Snæfellsjökull National Park ni t gs Þjóðgarðurinn Snæfellsjökull *Athugið að á kortinu er ekki gerður greinarmunur á greiðfærum og illfærum vegum. *Note that the map does not distinguish between easy access roads or rough trails. *Athugið að hringtákn á korti gefa ekki til kynna raunstærð svæða heldur einvörðungu staðsetningu. *Note that a circle symbol on the map does not indicate actual size, only regional location. Surtsey Landslagsverndarsvæði Svæði sem njóta verndar samkvæmt sérlögum: Önnur svæði Vatnsverndarsvæði 0 Areas protected according to the Nature Conservation Act: National Parks Nature Reserve Natural Monument Habitat Protection Area Country Park Protected landscape Areas protected according to Special Acts: Other areas Water protection area 20 40 60 80 km Skýringarmynd 1: Friðlýst svæði á Íslandi samkvæmt lögum. Verndarflokkar hér á landi eru bundnir í náttúruverndarlög og byggðir á flokkunarkerfi IUCN eins og fyrr segir. Í eftirfarandi töflu má líta flokka friðlýsinga samkvæmt íslenskri náttúruverndarlöggjöf, hvernig flokkarnir samræmast viðmiðum IUCN, tilgang þeirra, markmið, hlutfallslega stærð og fjölda svæða innan hvers flokks í dag (118 samtals). Heiti friðlýsingar IUCN- Hlutfallsleg Tilgangur og markmið Fjöldi flokkur stærð 1.! Náttúruvé Ia Oft minni eða hluti stærri svæða Að varðveita líffræðilega fjölbreytni og/eða jarðmyndanir. Aðgangur manna, nýting auðlinda og inngrip eru verulega takmörkuð. Þessi svæði geta haft mikið rannsóknar- og viðmiðunargildi. Lítil eða engin búseta yfirleitt. 18 ! ! ! ! 2.! Óbyggð víðerni Ib Stór, lítt snortin svæði 3.! Þjóðgarðar II Vanalega stærri svæði 4.! Náttúruvætti III Oftast smærra svæði ! Að varðveita líffræðilega fjölbreytni og/eða jarðmyndanir. Aðgangur manna, nýting auðlinda og inngrip eru verulega takmörkuð. Að viðhalda heildstæðum vistfræðilegum ferlum sem einkenna svæðið, en jafnframt að skapa möguleika fyrir almenning til að upplifa svæðið í gegnum fræðslu, útivist og afþreyingu sem samrýmist menningu og sögu svæðisins. 3 Náttúruleg fyrirbæri sem vernduð eru vegna fræðilegs gildis, fegurðar eða sérkenna. 41 5.! Friðlönd IV Misstór Að viðhalda mikilvægum vistkerfum, vistgerðum, tegundum og búsvæði þeirra. 41 6.! Landslagsverndarsvæði V Vanalega Að vernda landslag, landslagsheildir og jarðmyndanir sem hafa sérstöðu. 1 stærri svæði 7.! Verndarsvæði með VI stærri svæði sjálfbærri nýtingu 8.! Fólkvangur Vanalega V/VI 9.! Friðlýsing svæða í verndarflokki verndar- og Að vernda náttúruleg vistkerfi sem nýtt eru með sjálfbærum hætti. Misstór Friðlýsing náttúrulegs svæðis til útivistar í grennd við þéttbýli. 23 Misstór Orkuvinnsla óheimil á 3 friðlýstu svæði. orkunýtingaráætlunar (Sérlög) 2 (Búsvæði) 4 Tafla 3: Flokka friðlýsinga samkvæmt íslenskri náttúruverndarlöggjöf, hvernig flokkarnir samræmast viðmiðum IUCN, tilgang þeirra, markmið, hlutfallslega stærð og fjölda svæða innan hvers flokks í dag. Á Íslandi eru fá dæmi um marga bæi (lögbýli) innan verndarsvæðis, enda hefur megináherslan verið lögð á að vernda ósnortin svæði. Hins vegar hefur samspil verndarsvæða og byggðaþróunar verið til skoðunar með tilliti til nærsamfélaga. Byggðir í grennd við verndarsvæði (Gateway communities) eru raunar afar algengt 19 ! ! ! ! rannsóknarefni í heimi félagsvísinda sem fjalla um náttúruvernd. Benda má á nokkrar rannsóknir sem unnar hafa verið hérlendis á samfélagslegum eða hagrænum áhrifum verndarsvæða. Vatnajökulsþjóðgarður: Náttúruvernd og atvinnulíf grannbyggða sem unnið var á árunum 2001-2002 í aðdraganda að stofnun þjóðgarðsins og Vatnajökulsþjóðgarður – áhrif á samfélag og umhverfi sem Rannsóknarsetrið á Hornafirði vann í framhaldinu. Í desember 2019 kom svo út skýrsla Hagfræðistofnunar Náttúruvernd og byggðaþróun: Áhrif verndarsvæða á grannbyggðir. Í skýrslunni er þó lögð áhersla á þjóðgarða „því það er sá flokkur verndarsvæða sem oftast er nefndur í tengslum við byggðaþróun“ (Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, 2019:84) og því er verndarsvæði Mývatns og Laxár ekki tekið fyrir sérstaklega, þó að þar sé að finna flestar bújarðir í byggð innan verndarsvæðis á Íslandi. Taka skal þó fram að rætt var við Mývetninga í viðtalshluta greiningarinnar þar sem þeir lýstu skoðunum sínum á áhrifum Vatnajökulsþjóðgarðsins á helstu grannbyggðir. Í þessum kafla verður greint frá fyrirkomulagi við verndun Mývatns og Laxár, þjóðgörðunum þremur á Íslandi og fyrirkomulagi við verndarsvæðið Andakíl. Samanburður verndarsvæðis Mývatns og Laxár við Andakíl og þjóðgarðana er ekki tilviljun. Innan verndarsvæðis Andakíls eru allnokkrar bújarðir og samkvæmt starfsmanni Umhverfisstofnun hefur samstarf þar við landeigendur og hagaðila gengið mjög vel. Þjóðgarðana er áhugavert að skoða í ljósi þess sem vitnað er í úr skýrslu Hagfræðistofnunar hér að ofan hvað varðar byggðaþróun og þjóðgarða. Að auki hefur svæðið í kringum Mývatn og Laxá mörg einkenni þeirra svæða sem víða eru skilgreind sem þjóðgarðar, ekki síst það sem er tekið fram í téðri skýrslu, að það þurfi að „átta sig á þeim kröftum sem helst tengja þessi tvö svið saman [byggðaþróun og verndarsvæði], en stærsti einstaki tengiliðurinn þar á milli er án efa ferðaþjónusta“ (Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, 2019:84). Þá er athyglisvert að byggð vernduð svæði á Íslandi, Andakíll og Mývatn og Laxá, falla hvorugt formlega undir þá sjö hefðbundnu flokka friðlýsinga sem bundin eru í náttúruverndarlögin frá 2013 og eru samanburðarhæf í alþjóðaskyni. 2.1.1.! Verndun Mývatns og Laxár Oft er talið að upphaf náttúruverndarbaráttu á Íslandi megi rekja til ársins 1970 þegar bændur í Þingeyjarsýslu tóku sig saman og sprengdu stíflu í Laxá við Mývatn. Áformum um stórvirkjanir, með tilheyrandi vatnaflutningum og uppistöðulónum, hafði verið mótmælt harðlega án árangurs. Í kjölfarið voru sett lög um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu árið 1974 og Náttúrurannsóknarstöðinni við Mývatn (RAMÝ) komið á fót á svæðinu.4 Þremur árum síðar var svæðið svo sett á skrá Ramsar-sáttmálans um votlendi sem hafði alþjóðlegt gildi (Umhverfisstofnun, 2020a). !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!! 4 RAMÝ er vísindastofnun þar sem stundaðar eru rannsóknir á lífríki Mývatns og Laxár og vatnasviðs þeirra. Í fagráði stofnunarinnar sitja forstöðumaður og kynningarstjóri RAMÝ, fulltrúar Hafrannsóknastofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Háskóla Íslands og sveitarfélaga við Mývatn og Laxá. (Náttúrurannsóknastöðin við Mývatn, án ártals). 20 ! ! ! ! Um aldamótin þótti tímabært að ráðast í endurskoðun á lögunum frá 1974, en ef marka má fréttaflutning frá þeim tíma þótti Mývetningum þeim þrengri stakkur skorinn landsmönnum varðandi skipulagsmál. Að en öðrum náttúruverndar- auki þóttu þá og ný náttúruverndarlög (44/1999) krefjast breytinga á sérlögum um náttúruvernd (mbl.is, 2001). Endurskoðuð lög um verndun Mývatns og Laxár 97/2004 tóku gildi í október 2004 og á sama tíma féllu úr gildi eldri lögin frá 1974 sem náðu til Skútustaðahrepps alls, Laxár með hólmum og kvíslum allt til ósa í Skjálfanda, ásamt 200 m breiðum bakka báðum megin árinnar. Umfang laganna má líta á skýringarmynd 2 þar sem appelsínugula línan stendur fyrir mörk verndarsvæði Mývatns og Laxár. Með gildistöku nýrra laga var aflétt verndun stórra landsvæða innan Skútustaðahrepps (Árni Einarsson o.fl., 2011). Í sveitarfélögunum tveimur eru fimm svæði friðlýst fyrir utan það svæði sem sérlögin taka til, en þau má einnig sjá á skýringarmynd 2, Skýringarmynd 2: Verndarsvæði Mývatns og Laxár og friðlýst svæði í Þingeyjarsveit og Skútustaðahreppi merkt með appelsínugulum eða grænum lit. Í Skútustaðahreppi var Seljahjallagil friðlýst sem náttúruvætti árið 2012, Dimmuborgir friðlýstar sem náttúruvætti árið 2011, Hverfjall friðlýst sem náttúruvætti árið 2011, Skútustaðagígar friðlýstir sem náttúruvætti árið 1973. Í Þingeyjarsveit var Vestmannsvatn lýst friðland árið 1977 (Umhverfisstofnun, 2020b) og Goðafoss friðlýstur sem náttúruvætti í júní 2020 (Umhverfis- og auðlindaráðuneytið, 2020). Umhverfisstofnun hefur umsjón með náttúruvernd á landsvæði því sem um getur í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu og öðrum friðlýstum svæðum. Henni er heimilt að fela öðrum umsjón svæðisins, í heild eða að hluta, í samræmi við ákvæði náttúruverndarlaga (Árni Einarsson o.fl., 2011). Á svæðinu er gestastofa á vegum Umhverfisstofnunar og þar eru landverðir á þeirra vegum allt árið um kring. Þar að auki hefur fjöldi landvarða og sjálfboðaliða unnið þar á sumrin síðastliðin ár. Lögin felast í að tryggja verndun líffræðilegrar fjölbreytni á vatnasviði Mývatns og Laxár ásamt verndun jarðmyndana og landslags með virkri náttúruvernd. Þetta felur í sér bann við spjöllum og raski á lífríki, jarðmyndunum og landslagi, ásamt takmörkunum á framkvæmdum, á verndarsvæði Mývatns og Laxár. 21 ! ! ! ! Skýrt er kveðið á um í lögunum að allar framkvæmdir innan verndarsvæðisins sem geta haft áhrif á lífríki, jarðmyndanir og landslag séu háðar leyfi Umhverfisstofnunar. Þó skulu heimilar án sérstaks leyfis Umhverfisstofnunar framkvæmdir samkvæmt staðfestu skipulagi, enda hafi stofnunin fallist á skipulagsáætlun þá sem um er að ræða (Árni Einarsson o.fl., 2011). Rannsóknarstöðin við Mývatn, Náttúrufræðistofa Norðausturlands og Umhverfisstofnun stóðu að gerð verndaráætlunar sem gilti 2011-2016. Ný verndaráætlun hefur ekki verið gerð síðan þá. Í verndaráætlun 20112016 var eitt markmiða að bæta samstarf milli hagsmunaaðila á verndarsvæðinu og gera stjórnun og aðgerðir svæðisins markvissari. Aðgerðir til að vinna að því markmiði voru meðal annars árlegir fundir varðandi málefni verndarsvæðisins, fyrirkomulag til þess að auðvelda það að koma á framfæri athugasemdum varðandi svæðið, reglulegar aðgerða-, fjárhags- og framkvæmdaáætlanir fyrir svæðið, að „sífellt sé verið að afla gagna um hvað fólki finnst um svæðið og unnið úr tillögum þess varðandi endurbætur og uppbyggingu“ (Árni Einarsson o.fl., 2011:53) og að verndunaráætlun sé uppfærð á 5 ára fresti (Árni Einarsson o.fl., 2011). 2.1.2.! Þjóðgarðarnir þrír Á Íslandi eru þrír þjóðgarðar, Vatnajökulsþjóðgarður, þjóðgarðurinn Snæfellsjökull og þjóðgarðurinn á Þingvöllum. Þeim er stjórnað með mismunandi stjórnarfyrirkomulagi en heyra allir undir umhverfis- og auðlindaráðuneytið. Þjóðgarðurinn á Þingvöllum var stofnaður með lögum árið 1930 að fyrirmynd bandarískra þjóðgarða (Þjóðgarðurinn á Þingvöllum, án ártals). Þingvallanefnd hefur yfirumsjón með þjóðgarðinum en hún er stjórnsýslunefnd skipuð sjö aðilum kosnum af Alþingi og skipar forsætisráðherra formann og varaformann úr þeirra hópi. Þjóðgarðsvörður er ráðinn af Þingvallanefnd og er hann framkvæmdastjóri þjóðgarðsins (Reglugerð um þjóðgarðinn á Þingvöllum, verndun hans og meðferð). Fjármagn þjóðgarðsins kemur að mestu leyti frá Alþingi en einnig er þjóðgarðurinn með sterkar tekjur af tjaldsvæði, veiðileyfum og minjagripasölu (Linda Björk Hallgrímsdóttir, 2011). Þjóðgarðurinn hefur verið skráður á heimsminjaskrá UNESCO og hefur hlotið viðurkenningu vegna einstaks menningarlandslags. Markmið hans er að viðhalda eins og kostur er upprunalegu náttúrufari en veita almenningi jafnframt kost á því að njóta svæðisins (Þjóðgarðurinn Þingvöllum, án ártals). Þjóðgarðurinn Snæfellsjökull var stofnaður árið 2001 á grundvelli náttúruverndarlaga og heyrir undir Umhverfisstofnun sem fer með stjórn garðsins. Markmið þjóðgarðsins er að vernda sérstæða náttúru svæðisins en að sama skapi merkilegar sögulegar minjar. Þjóðgarðsvörður er ráðinn til þess að sjá um daglegan rekstur, en það er Umhverfisstofnun sem sér um ráðningu hans. Ráðgjafanefnd, sem skipuð er af umhverfisráðherra, er Umhverfisstofnun til ráðgjafar um málefni er varða rekstur og skipulag. Í nefndinni sitja hlutaðeigandi aðilar sveitarstjórnar, Fornleifavernd ríkisins, Ferðamálasamtök Snæfellsness og Umhverfisstofnun. Ríkið fjármagnar þjóðgarðinn en framlagið kemur í gegnum Umhverfisstofnun. Engar sértekjur eru hjá þjóðgarðinum (Umhverfisstofnun, 2020c). 22 ! ! ! ! Lög um Vatnajökulsþjóðgarð tóku gildi 2007, en þjóðgarðurinn var stofnaður formlega árið 2008. Meginmarkmið þjóðgarðsins eru vernd náttúru, landslags, lífríkis, jarðmyndana og menningarminja; að tryggja aðgengi almennings að svæðinu; rannsóknir og fræðsla og efling byggða í nágrenni hans. Stjórnskipulag er með öðrum hætti en hefur þekkst áður á Íslandi. Þjóðgarðurinn er ríkisstofnun sem heyrir undir Umhverfis- og auðlindaráðuneytið. Rík áhersla var lögð á það að hafa sameiginlega stjórn með heimamönnum en þjóðgarðurinn nær til átta sveitarfélaga. Ráðherra skipar sjö fulltrúa í stjórn þjóðgarðsins í fjögur ár í senn, en hana skipa formenn svæðisráða, fjórir talsins, ásamt fulltrúa frá umhverfisverndarsamtökum, formanni og varaformanni sem umhverfisráðherra skipar án tilnefningar. Ráðherra skipar sex fulltrúa í hvert fjögurra svæðisráða, en þeir eru tilnefndir af sveitarstjórnum, ferðamálasamtökum, útivistarsamtökum og ferðaþjónustusamtökum. Framkvæmdastjóri er skipaður af ráðherra sem annast daglegan rekstur. Vatnajökulsþjóðgarður skiptist í svæði eftir verndarflokkum IUCN. Samkvæmt íslenskum náttúruverndarlögum kallast þeir flokkar náttúruvé (Ia), þjóðgarður (II) og verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda (VI) (Vatnajökulsþjóðgarður, 2018). 2.1.3.! Verndarsvæði í Andakíl í Borgarbyggð Verndarsvæðið í Andakíl var friðlýst sem búsvæði blesgæsa árið 2002 og er einn mikilvægasti einstaki viðkomustaður grænlenska blesgæsastofnsins á Íslandi. Svæðið er skráð á lista Ramsar-samningsins yfir alþjóðlega mikilvæg votlendissvæði og framfylgir því meginstoðum og markmiðum samningsins. Gerð var stjórnunar- og verndaráætlun fyrir Andakíl árið 2019, og markmiðið var að draga fram sérstöðu svæðisins og leggja fram stefnu um hvernig viðhalda megi verndargildi þess í sátt við landeigendur, heimamenn og aðra samráðs- og hagsmunaaðila. Samkvæmt verndaráætlun 2019 getur Andakíll flokkast undir flokk IV í aðferðafræði IUCN, verndarsvæði með sjálfbærri nýtingu náttúruauðlinda (Umhverfisstofnun, 2019). Verndarsvæðið í Andakíl hefur þá sérstöðu að alls eru fjórtán jarðir innan verndarsvæðis, fjórar bújarðir auk þéttbýliskjarna. Stærsti landeigandinn er Landbúnaðarháskóli Íslands sem á jörðina Hvanneyri, en þar búa tæplega 300 íbúar og innan alls svæðisins eru um 340 íbúar. Yfir vetrartímann verður fjöldinn um 450 íbúar þegar nemendur skólans flytja á svæðið. Landnotkun er á mestöllu svæðinu og hefur verið allt frá landnámstíð. Þar er öflugur landbúnaður, laxveiði, ferðaþjónusta og útivist og starfsemi tengd Landbúnaðarháskólanum (Umhverfisstofnun, 2019). Vegna landnotkunar innan verndarsvæðisins er svæðinu skipt upp með tilliti til verndar- og nýtingarsjónarmiða. Þar skiptast svæðin í (A) byggðakjarna og landbúnað, (B) landbúnað, (C) fræðslu- og tómstundasvæði, (D) flæðiengjar og (E) vatn. Stefna varðandi nýtingu, takmarkanir á umferð ferðamanna, móttöku ferðamanna, bílastæði, salerni, fræðsluskipti, gönguleiðir, rannsóknir og fleira á hverju og einu svæði er hluti af stjórnunar- og verndaráætlun. Eins og gefur að skilja gilda ólíkar reglur í þéttbýlinu og utan þess (Umhverfisstofnun, 2019). 23 ! ! ! ! 3. Viðtalsrannsókn við Mývatn og Laxá Í aprílmánuði 2020 voru framkvæmd 32 djúpviðtöl við hagaðila við Mývatn og Laxá með það að markmiði að kanna upplifun og viðhorf þeirra til náttúruverndar á svæðinu í gegnum tíðina, núgildandi fyrirkomulags varðandi verndun Mývatns og Laxár og framtíðarsýn þeirra fyrir náttúruvernd á svæðinu. Taka skal fram að spyrill hafði persónulega tengingu við flesta viðmælendur, nokkra jafnvel með fjölskylduböndum. Þá skal það einnig koma fram að spyrill er dóttir landeigenda við Mývatn, en í því samhengi má nefna að það er viðtekið í eigindlegum rannsóknum að rannsakendur séu litaðir af lífsýn sinni og reynslu. Persónuleg reynsla getur jafnvel verið kostur og í þessu tilfelli má líta á þekkingu rannsakanda með þeim augum. Viðtölin voru flest framkvæmd rafrænt eða símleiðis vegna aðstæðna í samfélaginu í ljósi kórónuveirufaraldurs, en eitt viðtal var tekið undir fjögur augu þegar samkomubann var fallið úr gildi eftir 4. maí. Í hópnum voru landeigendur allt í kringum Mývatn og niður með Laxá, búsettir á svæðinu og brottfluttir; kúabændur, sauðfjárbændur, matvælaframleiðendur; eigendur gistihúsa og hótela, veitingahúsa, fyrirtækja sem bjóða upp á ferðir og veiðiferðir; starfsmenn sveitarfélaganna, Landsvirkjunar, Landgræðslunnar, Umhverfisstofnunar og Vatnajökulsþjóðgarðs. Að auki voru meðal viðtalenda bæði núverandi og fyrrverandi fulltrúar sveitarstjórna og stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs. Við val á viðmælendum var gætt að landfræðilegri dreifingu og kynjaskiptingu, en af 32 viðmælendum voru 14 konur og 18 karlar, 10 í Þingeyjarsveit og 22 úr 24 ! ! ! ! Skútustaðahreppi. Misskipting á milli sveitarfélaga var með tilliti til þess að mun fleiri bæir eru hlutfallslega innan verndarsvæðis í Skútustaðahreppi en í Þingeyjarsveit. Djúpviðtöl eru ólík könnunum að því leyti að spurningar eru ekki leiðandi og byggjast á einstaklingssamtölum. Ekki var verið að leitast eftir ákveðnum svörum heldur óskað eftir samræðum um einlæg og heiðarleg viðhorf viðmælenda til þessara málefna og það var háð viðmælanda hvaða atriði voru rædd nákvæmlega. Þó var stuðst við opinn spurningaramma við framkvæmd viðtalanna. Í sumum tilfellum var stuðst við rammann að meira leyti en öðrum. Í grófum dráttum var spurt um: •! hvaða áhrif, ef einhver, viðmælendur teldu að núverandi að löggjöf hefði á störf sín og daglegt líf, atvinnulíf á svæðinu, ferðaþjónustu, landbúnað, veiðar og áhuga fólks á umhverfinu; •! hvort viðmælendur upplifðu að núverandi staða skili áætluðum árangri hvað varðar verndun náttúrunnar; •! hvaða kosti og galla, ef einhverja, viðmælendur teldu vera á núverandi fyrirkomulagi; •! hvernig viðmælendur mætu stöðuna í dag og síðustu fimm ár samanborið við áður fyrr; •! hvað mætti bæta við stöðu mála, ef eitthvað; •! hvaða aðili viðmælendum teldu að ætti að fara með rekstur svæðisins, stjórn svæðisins, bera kostnað af verndun svæðisins; •! hvort viðmælendur sæju fyrir sér annars konar fyrirkomulag, svo sem annan verndarflokk, stofnun þjóðgarðs, afnám laga með öllu eða annað. 2.2.! Þemu úr viðtölum Í heild má segja að í viðtölunum hafi komið fram fjölbreytt viðhorf og hugmyndir um verndunarmál. Varðandi sum atriði mátti finna miklar andstæður í svörum en í öðrum virtust viðmælendur almennt á sama máli. Niðurstöður rannsóknarinnar gefa til kynna að hagaðilar við Laxá séu heldur jákvæðir í garð núverandi fyrirkomulags en telja forsendur vera talsvert ólíkar þar og í Mývatnssveit. Til að mynda er umferð ferðamanna ekki mikil þar, í samanburði við Mývatnssvæðið og uppbygging við árbakkann í tengslum við ferðaþjónustu því ekki mikil heldur. Hins vegar var að greina mikla undirliggjandi óánægju hjá Mývetningum og þeir sáu margir ótal tækifæri til breytinga. Hér verða tekin saman helstu þemu sem greind voru við vinnslu viðtalanna. Þau eru eftirfarandi: •! Efasemdir og vantraust í ljósi sögunnar (fortíð og núverandi staða) •! Betri samskipti í seinni tíð (fortíð og núverandi staða) •! Mikilvægi landvörslu (fortíð og núverandi staða) •! Þung stjórnsýsla, hægir ferlar og fjársvelti (fortíð og núverandi staða) •! Misræmi í upplifun eftir búsetu og starfsemi á landareign (fortíð, núverandi staða og framtíðarsýn) •! Aukið samráð og vald til heimamanna (framtíðarsýn) 25 ! ! ! ! •! Sjálfbær fjárhagur innviða (framtíðarsýn) •! Skýrara skipulag innan svæðisins (framtíðarsýn) •! Tækifæri varðandi markaðssetningu (framtíðarsýn) 2.2.1.! Efasemdir og vantraust í ljósi sögunnar Helsta og skýrasta þemað í viðtölunum var djúpt vantraust meðal heimafólks til náttúruverndaryfirvalda, og í raun utanaðkomandi aðila almennt, sér í lagi í Mývatnssveit en síður í Laxárdal og Aðaldal. Þetta stafar af því að frá upphafi hafi fólki liðið eins og valdi þess yfir eigin landi hefði verið kippt frá því án þess að það fengi nokkuð um það að segja í hendur hverra það yrði sett. Eins og greint var frá fyrr í þessu riti voru fyrstu lög um um verndun Mývatns og Laxá sett árið 1974 í kjölfar áforma um virkjanaframkvæmdir til þess að framleiða rafmagn fyrir Akureyri, sem hefði haft verulegar afleiðingar fyrir lífríki Mývatns og Laxár og samfélög þar í kring. Bændur og landeigendur allt í kringum vatnið og niður með ánni sýndu fádæma samstöðu á móti þessum framkvæmdum og eins og frægt er, enduðu á því að sprengja stíflu í Laxá. En þó að heimamenn hafi staðið saman í því að taka verndunarmál í eigin hendur á móti virkjunarsinnum vilja margir viðmælendur meina að þegar lögin voru sett í kjölfarið, hafi ekki verið tekið tillit til þess að sem sveitungar sjálfir vildu. Einn viðmælenda orðaði það svo að gerð hefði verið innrás í sveitirnar úr öllum áttum, ekki einungis af aðilum sem vildu virkja, því áður en heimamenn vissu af var búið að taka af þeim skipulags- og ákvarðanavald yfir eigin landsvæði og náttúruverndaryfirvöld mætt á svæðið eins og lögregla sem hefði óskorað vald í flestu. Viðmælandi bætti við að auðvitað væri það ekki alveg rétt og ansi ýkt, en sýndi afstöðu íbúanna til þessara aðgerða á sínum tíma. Heimafólk hafði ekki um neitt annað að velja, annað hvort væri allt bannað eða allt leyft en í báðum tilfellum missti það réttindi sín að einhverju leyti. Samráðsleysið var staðfest af viðmælanda sem var á staðnum þegar stíflan var sprengd í Laxá á sínum tíma og er mjög hlynntur skipulagðri náttúruvernd og ströngum reglum við Mývatn og Laxá. Hann segist ekki minnast þess að það hafi verið lögð áhersla á að leita sátta við heimamenn þegar sérlögin voru sett á í fyrsta sinn. Í kjölfarið upplifði fólk þörf fyrir því að verja sitt land fyrir öllu utanaðkomandi. Fólk er brennt eftir þennan slag sem hefur dregið dilk á eftir sér. Nokkrir viðmælendur telja enn að utanaðkomandi aðilar vilji „sölsa allt undir sig“. Upphaf skipulagðrar náttúruverndar við Mývatn og Laxá virðist því síður en svo hafa verið í samræmi við það sem IUCN leggur áherslu á í dag að sé til grundvallar þegar verndarsvæðum er komið á í byggð. Ein meginregla samtakanna byggist á því hversu sérlega mikilvægt það er að heimamenn komi að mótun markmiða allt frá upphafi áætlunarferils. Sáð var fræjum óánægju við Mývatn og Laxá með samráðsleysi í aðdraganda fyrstu verndarlaganna 1974, í stað þess að leggja grunn að samstarfi við heimamenn sem byggði á trausti og virðingu. Einn viðmælenda vill þó að önnur hlið málsins komi fram, sem hann telur að sé haldið leyndri til þess að vernda ímynd Þingeyinga í Laxárdeilunni. Hann segir að markmið íbúa við Mývatn og Laxá þegar stíflan 26 ! ! ! ! var sprengd hafi ekki einskorðast við að vernda lífríki og náttúru svæðisins heldur hafi eiginhagsmunir ráðið ferðinni. Í raun hafi deilan snúist um að vernda laxinn í ánni sem skilaði fólki, sérstaklega í Aðaldal, miklum tekjum. Við Laxá hafi markmiðinu verið náð þegar lögin voru sett, að koma í veg fyrir stærri virkjanaframkvæmdir, en hliðarverkanir, svo sem varðandi skipulagsmál og framkvæmdaleyfi, hafi ef til vill komið fólki í opna skjöldu, sérstaklega í Mývatnssveit. Viðmælendur lýsa heldur stirðu sambandi við náttúruverndaryfirvöld nær allar götur síðan. Meðal upplifana sem nefndar voru í viðtölum eru ofríki, skilningsleysi, dónaskapur, hroki, áhugaleysi og valdagræðgi á vegum opinberra starfsmanna gagnvart heimamönnum í gegnum tíðina. Einn viðmælandi orðaði það svo að á stundum hefði hann fengið á tilfinninguna að ákveðið hefði verið að við Mývatn og Laxá gæti í raun ekki verið samf élag vegna viðkvæmrar náttúru, og að best væri að gera íbúum svo erfitt fyrir að þeir myndu leggja upp laupana. Tveir viðmælendur höfðu upplifað þetta viðhorf mjög greinilega þegar umræða um lokun Kísiliðjunnar átti sér stað um og eftir aldarmótin. Viðmælandi sagði: Náttúruverndarfólk [hélt því fram] að verksmiðjan væri að rústa lífríki Mývatns, þó að skiptar skoðanir hafi nú verið á því hvort að dæling kísilgúrs hafi verið slæm eða bara jafnvel hjálpleg. Við Mývetningar reyndum að halda uppi vörnum fyrir samfélagið, því að sjálfsögðu skiptir atvinna okkur máli hér við Mývatn eins og hvar annars staðar á landinu. Verksmiðjan var gríðarlega mikilvæg fyrir atvinnulíf og byggðaþróun í sveitinni á seinni hluta 20. aldar og eitt af því sem kom í veg fyrir að samfélagið legðist út af. En málflutningur sumra var þannig að það væri jákvætt fyrir alla ef að byggðin myndi hreinlega einmitt leggjast af. Ég man maður hugsaði, vá – fólk vill virkilega ekki skilja að við erum að berjast fyrir lífsviðurværi eins og fólk annars staðar á landsbyggðinni. Manni leið eins og skúrki hreinlega fyrir vikið. Nokkrir viðmælendur nefndu það sérstaklega að tímar Náttúruverndarráðs í sveitinni hefðu skapað mikla tortryggni. Náttúruverndarráð var ráðgefandi nefnd á vegum íslenska ríkisins sem varð til með náttúruverndarlögum árið 1956 (Aagot Óskarsdóttir, 2011) en var lagt niður árið 2001 er stofnun Umhverfisstofnunar var yfirvofandi . Samkvæmt lögum um verndun Mývatns og Laxár frá 1974 voru hvers konar framkvæmdir óheimilar í Skútustaðahreppi og Laxá með hólmum og kvíslum, án leyfis frá Náttúruverndarráði (nr. 36/1974). Einn viðmælendanna segir: Fólki bara leið eins og föngum. Það muna það allir þegar sveitarfélagið var undir Náttúruverndarráði og það mátti ekki neitt og þeir voru að gera athugasemdir við alls konar og fólki leið eins og það væri verið að halda aftur af þeim að ástæðulausu. Eins og þegar verið var að undirbúa það að koma Jarðböðunum á var þvílíkt vandamál og fólk skynjaði bara, heyrðu – það eru einhver annarleg sjónarmið þarna að baki. Samskiptin hafa bara verið gríðarlega erfið. Fólki fannst boð og bönn ríkja sem voru ekki byggð á samráði við fólkið. Því fannst ekki vera hlustað á það. Þessi viðhorf gefa það til kynna að sjónarmið þar sem verndarsvæði er griðastaður þar sem mannlíf á ekki að þrífast geti reynst skaðlegt þar sem byggð og verndun verða að fara saman. Fólk virtist skiptast á andstæða póla nytjastefnu og verndarstefnu í málum tengdum iðnaði innan verndarsvæði Mývatns og Laxár. Að sjálfsögðu þarf að eiga stað gagnrýnin umræða um að byggðaþróun eigi að vera eins sjálfbær og hægt er, sér 27 ! ! ! ! í lagi við staði eins og Mývatn og Laxá. Það getur þó ekki þótt góður afrakstur ef fólki leið eins og aðskotadýrum eða föngum á eigin landsvæði. Nokkrir viðmælendur lýstu ósætti með breytingar laganna sem tóku gildi 2004 og vinnubrögð í aðdraganda þeirra. Aðspurðir um það hvort að þeir teldu að gætt hafi verið að samráði var svarið neikvætt. Allnokkrir viðmælenda drógu 200 metra línuna í efa og töldu að ekki hafi nægilega góðum rökum verið beitt fyrir því að hátta málum þannig. Einn viðmælenda segir það liggja í augum uppi að innan þessarar línu séu ekki öll þau svæði sem þarfnast sérstakrar verndar á Mývatns- og Laxársvæðinu, og að sama skapi séu innan hennar svæði, til að mynda þéttbýliskjarnar, þar sem galið sé að gildi strangari reglur um en á aðra staði utan markanna. Aðrir viðmælendur voru á þeirri skoðun að Mývetningar létu söguna enn hafa áhrif á samskipti við náttúruverndaryfirvöld. Starfsmenn Umhverfisstofnunar hafi fundið fyrir fordómum í sinn garð fyrir það eitt að starfa fyrir náttúruverndaryfirvöld. Það hafi einfaldlega skapast ákveðin hefð fyrir því heimamenn vilji ekki vinna með fólki sem oftast vildi gera gott og væri að sinna nauðsynlegum verkefnum á vegum umhverfisyfirvalda, og vildu að auki ekki fara eftir reglunum. Einn viðmælenda sagðist þekkja mörg dæmi þar sem ekki væri farið eftir lögum og reglum og að fjölmargir stæðu í framkvæmdum á sínu landi, í Mývatnssveit, Laxárdal og Aðaldal, án þess að spyrja kóng né prest. Annar viðmælenda sem sat lengi í sveitarstjórn sagðist hafa ákveðið með sjálfum sér að nálgast málin öðruvísi, vinna heldur með yfirvöldum en á móti þeim án þess þó að gefa eftir hagsmuni sveitunga sinna. Hann sagði að viðmótið hefði breyst um leið. Auðveldara hafi verið að eiga samskipti og vinna með reglurnar. Aðrir viðmælendur gátu ekki gefið dæmi sjálfir um samskiptaörðugleika við náttúruverndaryfirvöld, því þeir hefðu hreinlega ekki þurft að eiga í samskiptum við þau, en töluðu þó um að þeir fyndu fyrir vantrausti og jafnvel fordómum í samfélaginu. Að margra mati er þetta sundrandi eiginleiki í mývetnsku samfélagi. Nokkrir nefndu að þeir teldu ólíklegt að stórar breytingar gætu átt sér stað í verndarmálum á meðan vantraust ríkti til þeirrar stofnana sem um málin sjá. Það er ljóst að traust Mývetninga í garð náttúruverndaryfirvalda er mjög brothætt. Þeir viðmælendur sem ekki lýstu eigin reynslu af samráðsleysi eða vafasömum samskiptaaðferðum gripu andann á lofti þegar minnst var á það og sögðu þetta vissulega vera viðkvæmt mál í samfélaginu. Vantraustið á sér skýringar og væri ef til vill ekki til staðar ef lagt hefði verið upp með samstöðu og samráð allt frá upphafi. Mörgum þykir þó nóg komið af þessari hefð og tími til kominn að slíðra sverðin og vinna með „sérfræðingunum að sunnan“ í stað þess að rífast við þá. 2.2.2.! Betri samskipti í seinni tíð Allir viðmælendur sem spurðir voru hvort samskiptin hefðu skánað með tímanum töldu svo vera. Margir viðmælenda tengja tíma togstreitu við það að á meðan að Náttúruverndarráð var og hét, og heimamenn höfðu skipulagsskyldu en ekki skipulagsvald samkvæmt gömlu lögunum, lutu allar ákvarðanir samþykki 28 ! ! ! ! Náttúruverndarráðs. Viðmælendur lýsa því að vegna þess að starfsmenn Náttúruverndarráðs sem fóru með vald yfir verndarsvæði Mývatns og Laxár voru ekki búsettir á staðnum og höfðu enga tengingu við samfélagið, hafi sambandið verið afar slæmt: „Og náttúrulega vill það stundum vera þannig að eftir því sem eitthvað er fjær þér, og það hefur minni áhrif á þig sjálfan þá skiptir það þig minna máli þó að fólk sé ósátt og þú sért stífur í ákvarðanatöku, boðum og bönnum.“ Þegar Umhverfisstofnun tók við af Náttúruverndarráði, lögum um verndun Laxár og Mývatns var breytt árið 2004 og verndarsvæðið var minnkað í 200 metra verndarlínu utan um vatnasvæðin, skánuðu samskiptin. Viðmælandi segir: Samband sveitarfélagsins og náttúruverndaryfirvalda byrjaði kannski aðeins upp á nýtt, og fólk gat loksins átt samskipti á ný. Því það var orðið þannig að fólk gat ekki einu sinni átt samskipti. Með Umhverfisstofnun kom nýtt fólk sem hægt var að tala við og þó að við fengjum ekki öllu okkar fram sem við vildum þá var loksins einhver skilningur sem mér fannst ég ekki hafa upplifað áður. Meirihluti viðmælenda sem töldu mál hafa skánað sögðu það mest hafa með það að gera að starfsmenn verndarsvæðanna væru nú búsettir á svæðinu. Einn viðmælenda sem starfar fyrir annað sveitarfélagið segir: „fyrir fjórum árum fannst mér traust til umhverfisyfirvalda alveg við frostmark. En núna finnst mér það orðið svona þokkalegt.“ Annar viðmælandi segir: Mér finnst ég skynja það í samfélaginu að menn eru mun jákvæðari fyrir stofnun þessari sem er samt að banna mönnum hitt og þetta og menn eru að þurfa að leita til og fá leyfi út af hinu og þessu. Ég held að það hafi skipt miklu að undanfarin ár hafa starfsmenn stofnunarinnar sest hérna að og eru hluti af samfélaginu annað en áður fyrr. Þetta skiptir máli, burt séð frá því hver það er, bara það að sá sem er í þessari stöðu og vinnur hérna í fullu starfi allt árið um kring búi á svæðinu. Og svo ég nefni nú ekki að núna höfum við sérfræðing á vegum Umhverfisstofnunar í leyfisveitingum og friðlýsingum sem kýs að búa hér og hefur aðstöðu í Mývatnssveit. Þetta skiptir ótrúlega miklu máli og ég trúi því að það sé til góðs að hafa beina tengingu við stofnanirnar eins og við höfum í meira mæli í dag en nokkru sinni fyrr. Og þetta virkar á báða bóga. Starfsmenn sem búa hér byrja að horfa á hlutina öðrum augum, og eru kannski tilbúnir að horfa á hlutina á sanngjarnari hátt ef eitthvað snýst um það. Og þá snýst þetta ekki um að fara eftir settum reglum, auðvitað gera allir starfsmenn það, en meira bara svona aðferðirnar og samskiptin. Og þá byrjar heimfólk að gera slíkt hið sama. Aðrir viðmælendur telja það skipta máli hverjir eru í brúnni, og að undanfarin ár hafi fólk komið til sögunnar sem leggur áherslu á aðrar samskiptaaðferðir en gert var áður fyrr. Viðmælandi sem var viðloðandi sveitarstjórnarstörf lengi vel segir: Á tímabili var starfsmaður hjá Umhverfisstofnun sem fór aðra leið í samskiptum við fólk á staðnum. Hún hafði lag á því að vera ekki mjög ýkt í samskiptaaðferðum, var ákveðin en fann einhvern milliveg, og henni gekk töluvert betur að mínu mati að lynda við samfélagið hérna en forverum hennar. Og á meðan hún var hér var töluvert minni núningur á milli heimamanna og Umhverfisstofnunar en oft áður. 29 ! ! ! ! Undanfarin ár hefur starfsemi Umhverfisstofnunar verið til húsa í gestastofunni í Reykjahlíð. Starfsmenn þar hafa að eigin sögn reynt að leggja áherslu á það að vera til taks fyrir heimamenn, og reynt hefur verið að skapa samráðsvettvang til þess að upplýsa hagsmunaaðila um verkefni og aðgerðir innan friðlýstra svæða og verndarsvæðis. Svör viðmælenda þess efnis að þeir skynji jákvæðari viðhorf í samfélaginu og betri samskipti fyrir vikið gefa vísbendingar um að enn frekara samráð og samvinna við heimamenn gæti skilað miklum árangri. 2.2.3.! Mikilvægi landvörslu Þó að einhverjum þyki náttúruverndaryfirvöld ennþá hafa of mikil völd varðandi skipulagsmál voru margir jákvæðir í garð þess sem snýr að landvörslu og daglegum störfum hér á svæðinu. Almennt mátti skynja að viðmælendum þætti landvarsla mikilvæg. Landeigandi, sem þykir sérlög um Mývatn og Laxá óþörf, var þó afar sáttur með landvörslu á svæðinu og taldi það allt annan handlegg. Þó nokkrir aðrir viðmælendur, sem búa í nágrenni við áfangastaði ferðamanna eða eru landeigendur á þeim stöðum, voru mjög ánægðir með störf landvarða. Einn viðmælenda við Laxá getur ekki ímyndað sér Mývatnssvæðið ef ekki væri fyrir landvörslu: Ég held að Mývetningar átti sig ekki á því hversu mikilvægt starf landverðirnir vinna á svæðinu. Ef við lítum á mismunandi áfangastaði, svona utan frá, verð ég að segja að þeir staðir þar sem ekki er landvarsla bera þess alveg merki. Dimmuborgir eru til dæmis til fyrirmyndar og ég veit að það er náttúrulega góðri vinnu frá Landgræðslunni að þakka líka, en ef maður kemur þarna sem gestur er alveg greinilegt að þessu er vel haldið við. Þetta er snyrtilegt og stígarnir eru hreint til fyrirmyndar. Svo eru staðir sem hafa ekki verið í umsjá landvarðanna þar sem staðan er allt önnur. Ég ætla nú ekki að fara að hafa skoðun á því hvort það eigi endilega að friðlýsa alla helstu ferðamannastaði við Mývatn, alls ekki, er ekkert viss um að það sé betra. En það er bara svo skýrt með þessum dæmum að landvarsla skilar sér. Fleiri tóku í sama streng og nefndu nokkra „illa farna“ áfangastaði á Mývatnssvæðinu sem ekki eru í umsjá Umhverfisstofnunar sem dæmi um mikilvægi landvörslu. Þó voru nokkrir viðmælendur sem töldu að landvarsla þyrfti ekki endilega að fara fram á vegum Umhverfisstofnunar heldur væri landvarsla á vegum sveitarfélagsins, landeigenda eða einkaaðila betri kostur að þeirra mati, ef hægt væri að koma því í kring. Þessi viðhorf gefa til kynna að þrátt fyrir að hagsmunaaðilar telji ýmsa vankanta á verndarfyrirkomulagi þyki flestum mikilvægt að vernda landið fyrir ágangi ferðamanna með skipulögðum hætti. 2.2.4.! Þung stjórnsýsla, hægir ferlar og fjársvelti Reynsla fólks af hægagangi í kerfinu og að ekki fylgi nægilegt fjármagn friðlýstum og vernduðum svæðum, var einnig afar skýrt þema í frásögn viðmælenda. Greina mátti að þessi atriði hafa neikvæð áhrif á viðhorf fólks til náttúruyfirvalda og gera það að verkum að mörgum þykir ákvarðanavaldi um þessi mál ekki best varið hjá stofnunum á vegum ríkisvaldsins. Fólk segist upplifa svikin loforð. 30 ! ! ! ! „Kerfið er bara of hægt og þungt,“ var ef til vill algengasta setningin úr öllum viðtölunum. Einn viðmælenda úr Mývatnssveit hafði þetta að segja um seinaganginn: Við vitum að Umhverfisstofnun hefur ákveðnu hlutverki að gegna og ég ber alveg virðingu fyrir því. Fólk er bara að sinna skyldum sínum. Hins vegar er allt rosalega svifaseint og stofnunin er sein að taka ákvarðanir. Stjórnsýsluferlið er óskaplega þungt í vöfum. Sem er áhugavert, því faktískt er þetta ekki óskaplega stór stofnun í sjálfu sér. Ákvarðanatökuferlið ætti að geta verið miklu skilvirkara en það er. Fjölmörg dæmi voru nefnd þessu til stuðnings. Algengt var að viðmælendur nefndu tilfelli fyrir nokkrum árum þar sem bygging hótels í Mývatnssveit var stöðvuð á vegum Umhverfisstofnunar eftir að framkvæmd hafði staðið yfir í sex mánuði. Annað dæmi sem tekið var af nokkrum viðmælendum var þegar „stofnunin tók sér umhugsunarfrest í tvo mánuði um hvort ætti að loka áfangastað hér í Mývatnssveit í tvær vikur. Það er nánast toppurinn.“ Að auki voru nefnd nokkur dæmi um einstaklinga sem hafa staðið í framkvæmdum á landi sínu og hafa þurft að bíða mánuðum saman eftir afgreiðslu frá Umhverfisstofnun eftir að hafa farið í gegnum ferli og fengið afgreiðslu framkvæmdarleyfis frá sveitarstjórn. Viðmælandi lýsir eigin reynslu: Auðvitað skapar þetta ... já pirring. Ég átta mig á því að við erum að reyna að vanda til verka í Mývatnssveit, og réttilega. En þetta er hluti af því að það er eins og það sé aldrei hlustað á mann, og að við skiptum ekki máli hér. Og að það séu ferlar festir í lög sem lengja biðtímann fyrir okkur íbúana hérna svona mikið, getur ekki verið að það sé að einhverju leyti að óþörfu? Stundum er maður að bíða eftir því að stofnunin líti á gögn sem maður var beðinn um að færa fram fyrir ákveðna dagsetningu, í marga mánuði. Og maður upplifir vanvirðingu, því að ef við eigum að virða krappa tímaramma til að skila inn gögnum, af hverju á stofnunin ekki að gera slíkt hið sama með afgreiðslutímann? Annar viðmælenda telur þetta hafa mikil áhrif á neikvæð viðhorf til yfirvalda hér um slóðir: „Ég held að það myndi bæta ímynd stofnunarinnar stórlega að laga þessi atriði.“ Aðrir viðmælendur telja þetta hreinlega alltaf vera einkenni ríkisstofnana og ekkert hægt að gera til að bæta þessi atriði: „Það svolítið, því miður, loðir við hið opinbera að það tekur óralangan tíma að gera hlutina.“ Starfsmenn stjórnsýslunnar, bæði á vettvangi sveitarfélaganna og umhverfisyfirvalda taka í svipaðan streng. Þeir telja það vissulega vera svo að ferlarnir séu flóknir og langir, stundum tvöföld umsagnaferli um alla skapaða hluti og það séu helst landeigendur sem lendi verst í því. Þá upplifa viðmælendur einnig vanfjármögnun og undirmönnun sem veldur því að hægar gengur að afgreiða mál, þó flestir tali um að það hafi stórlega lagast undanfarin ár. Nokkrir landeigendur lýsa því að nýleg tilraun til þess að friðlýsa náttúruperlu í Mývatnssveit hafi ekki gengið sem skyldi því ekki fylgi nægilegt fjármagn þessum verkefnum. Þetta virki á þau sem svikin loforð. Ekki sé sjálfsögð ákvörðun af hálfu landeigenda að gefa ríkinu yfirráð yfir landsvæði sínu og því séu vonbrigðin og gremjan mikil þegar aðgerðum sem lofað var að fara í er ekki fylgt eftir. Ábúandi á bæ í mikilli nálægð við friðlýst svæði lýsti sinni reynslu af þessu: Það er vandamál friðlýsinga hér, að það hafa ekki fylgt neinir peningar. Það hafa fylgt ákveðin loforð og væntingar, en svo eftir ákveðinn tíma hefur ekkert gerst. Það er 31 ! ! ! ! stærsti vandinn. Til dæmis voru það við sjálf sem áttum frumkvæðið að því að gera hér stíga á sínum tíma. Sóttum um fjármagn og fengum það. Svo kom Umhverfisstofnun svona hægt og hægt inn í þetta. Staðan í þessu opinbera batteríi er bara sú að það er ekki hægt bara að rjúka í að laga og framkvæma eins og hægt væri að gera annars. Þetta kemur smátt og smátt, en bara svo gríðarlega hægt og oft þarf að sparka í rassinn á þeim oft áður en eitthvað gerist. Fólk verður að fá eitthvað í staðinn þegar það er að gefa upp landið sitt. Starfsmenn Umhverfisstofnunar og Vatnajökulsþjóðgarðs sem rætt var við telja þó að algjör kúvending hafi orðið varðandi fjárveitingar til mála friðlýstra og verndaðra svæða. Fjárskorturinn sé ekki bagalegur lengur, sem er mjög ólíkt því sem áður var. Það taki þó tíma að sjá afrakstur aukinna fjárveitinga. 2.2.5.! Misræmi í upplifun eftir búsetu og starfsemi á landareign Eins og lesendur hafa ef til vill tekið eftir hefur lítið verið minnst á viðmælendur í Aðaldal og Laxárdal hingað til. Ástæðan er sú að almennt kom lítið fram í máli viðmælenda þaðan sem lýsir vantrausti, óánægju eða miklum efasemdum í garð náttúruverndaryfirvalda. Ef rýnt er í svör viðmælenda kringum Mývatn virðist sem starfsemi á landareign hafi einkum áhrif á viðhorf fólks til náttúruverndaryfirvalda í gegnum árin og núgildandi verndarlaga um Mývatn og Laxá. Viðmælendur úr Laxárdal og Aðaldal töldu sérlög um verndun Mývatns og Laxár ekki hafa veruleg áhrif á sig eða sín störf. Einn viðmælendanna þar í sveit, sauðfjárbóndi og landeigandi við árbakkann sem stundar talsverða laxveiði í ánni segir forsendur þar talsvert ólíkar þeim í Mývatnssveit. Í Laxárdal og Aðaldal séu álitamál hreinlega ekki jafn mörg og í Mývatnssveit. Ágangur ferðamanna sé til að mynda lítill sem enginn fyrir utan hestahópa sem ríða um svæðið og yfir ána á einstaka stöðum. Viðmælendur sem minntust á þá höfðu þó ekkert út á hópana að setja. Þar sem aðsókn ferðamanna er ekki jafn mikil við Laxá líkt og við Mývatn hefur innviðauppbygging ekki verið jafn mikil heldur. Ekki reyni á skipulagsmál við vatnsbakka Laxár því landeigendur þar hafa ekki staðið í framkvæmdum eða uppbygginu á sinni eign. Flestir landeigenda við Laxá sem rætt var við voru í raun ánægðir með þær skorður sem fólki eru settar í lögunum. Sauðfjárbóndi úr hóp viðmælenda sagði að í hans skilningi væri kveðið á um það í lögum og reglugerðum að ábúendur og hefðbundnir bændur hefðu nær til jafn frjálsar hendur og hver annar Íslendingur svo lengi sem borin væri lágmarksvirðing fyrir náttúrunni, ekki væri staðið í stóruppbyggingu á vatnsbakkanum eða landinu unninn skaði. „Það hefur engum dottið í hug eitthvað stórt til að spjalla náttúruna ennþá hér,“ segir einn viðmælenda. Aðrir sem hafa aðgang að svæðinu eru þeir sem fá veiðileyfi í Laxá, en þeim hópi er vandlega stýrt, og því reynir ekki á þolmörk árinnar og umhverfi hennar eins og á opnum ferðamannastöðum í Mývatnssveit. Viðmælendur sem vinna við leiðsögn eða sölu á leyfum til veiðimanna telja verndun Laxár með sérlögum ekki endilega virka sem aðdráttarafl erlendra veiðimanna eða ferðamanna. Ásókn í veiði í ánni sé af öðrum ástæðum, sambærilegt öðrum frjósömum veiðiám í fallegu umhverfi. Skiptar skoðanir eru þó á því sama hvað varðar íslenska veiðimenn. Einn viðmælenda telur það ekki skipta máli þó að íslenskum veiðimönnum þyki 32 ! ! ! ! sú staðreynd áhugaverð að áin sé vernduð með sérlögum þegar það kemur upp. Annar telur líklegt að það sé aðdráttarafl fyrir íslenska veiðimenn að áin sé vernduð með sérlögum og heldur því á lofti í markaðssetningu. Algengustu álitaefnin sem komu upp á meðal hagsmunaaðila við Laxá voru tvö. Í fyrsta lagi nefndu nokkrir að óvenjulegt væri að ekki væri gerð krafa um hvers konar áburður er borinn á tún við vatnsbakka ár sem er vernduð með sérlögum. Áburður skolast að sjálfsögðu beint út í ána og hefur þar áhrif á lífríki. Í öðru lagi er ljóst að enn í dag má skynja andstöðu við Laxárvirkjun. Einn viðmælandi sagði meðal annars að helsti gallinn við núverandi fyrirkomulag væri að það sé vatnsaflsvirkjun í verndaðri á: Stingur ekki í stúf að það sé verið að setja sérstök lög til þess að vera vernda lífríki Laxár, sem er alveg frábært, en að svo sé virkjun í ánni? Þetta á að vera náttúruperla og bara alveg galið að það sé virkjun. Þetta hefur áhrif á laxinn, það er ekki spurning. Annar viðmælenda segir virkjunina ekki endilega eiga heima í Laxá í dag þó hún hafi kannski gert það á sínum tíma. Hún hafi verið þeim gríðarlega mikilvæg upp á orkuöryggi, en eftir að Þeistareykjavirkjun kom til sögunnar sé hún það ekki lengur. Í dag eru langtímaáhrif af virkjuninni á laxinn í ánni að koma fram. Aðspurðir hver afstaða fólks sé til þess að stækka Laxárvirkjun sögðu viðmælendur að mikil andstæða ríkti við það og það standi ekki til. Einn viðmælenda sagðist ekki geta tekið undir þessa gagnrýni á Laxárvirkjun alltaf hreint. Hann þykist vita að skoðun sín sé umdeild en að starfsfólk Laxárvirkjunar hafi ávallt gengið vel um ána, raunar betur en bændur, og að líklegri ástæða fyrir hnignun laxastofnsins sé ofveiði. Samkvæmt viðmælendum í þessari viðtalsrannsókn hafa ekki komið upp samskonar ágreiningsmál við Laxá í Þingeyjarsveit eins og við Mývatn. Að auki, og ef til vill af þeim orsökum, er ekki að greina vantraust eða neikvæð viðhorf gagnvart lögum, stjórnun eða stjórnendum verndarsvæðis Mývatns og Laxár. Hins vegar er athyglisvert að þegar viðmælendur voru spurðir álits um Vatnajökulsþjóðgarð, eða þjóðgarða almennt, voru viðbrögðin almennt mjög neikvæð. Viðmælendur gátu ekki alveg útskýrt nákvæmlega af hverju neikvæð viðhorf þeirra stafa, en þeir tengja nafnið við ofríki. Eins og fram hefur komið var það að greina í máli flestra Mývetninga sem rætt var við að í ljósi sögunnar orsakast neikvæð viðhorf til náttúruverndaryfirvalda í sveitinni af samráðsleysi og slæmum samskiptaaðferðum. Þessi viðhorf dreifast jafnt á meðal viðmælenda allt í kringum vatnið. Hins vegar má draga þá ályktun að viðhorf séu ívið neikvæðari meðal þeirra viðmælanda sem rætt var við á því svæði sem í daglegu tali er kallað „norðan við vatn“. Þar eru að minnsta kosti þrjár stórar jarðir þar sem byggð er mikil, starfsemi á landi fjölbreytileg, umgangur ferðamanna mikill, náttúruperlur margar og álitamál ennþá fleiri. Þar má greina þreytu í tali landeigenda sem að eigin sögn hafa þurft að hafa svo mikil samskipti við náttúruverndaryfirvöld í gegnum tíðina að traustið og þolinmæðin séu því miður ekki lengur til staðar. Á þessu svæði hafa þættir sem búið er að rekja, svo sem samráðsleysi, skilningsleysi, seinagangur og fjárskortur gert það að verkum að meira segja þeir sem að eigin sögn höfðu „meiri trú á yfirvöldum en aðrir“ hafa hana ekki lengur. Einnig komu atriði eins og ákvarðanafælni og metnaðarleysi náttúruverndaryfirvalda einungis upp í frásögn fólks á þessum slóðum. Það var fátt um svör þegar innt var eftir jákvæðum hliðum 33 ! ! ! ! núverandi fyrirkomulags. Þó töldu þrír landeigendur af sex sem rætt var við frá umræddu svæði að vel væri staðið að landvörslu og daglegri umsjá. Aftur á móti töldu landeigendur annars staðar upp ýmsa kosti við núverandi fyrirkomulag. Margir viðmælendur voru ánægðir með að hömlur væru á því sem mætti framkvæma á viðkvæmu svæði eins og við Mývatn og Laxá. Einn viðmælendanna sagði: Það er kannski ekki verið að einfalda okkur reglurnar, og þær eru stífar. En það er ástæða fyrir því. Við búum á þannig stað að maður á kannski ekki að geta gert hvað sem maður vill. Ég er fylgjandi því að það séu tiltölulega strangar reglur um hvað við megum gera. Ef leikreglurnar eru klárar geta menn rætt út frá þeim og fundið leiðir til að gera það sem menn langar til að gera, hugsanlega ekki á þeim stað eða punkti sem þeir vilja, en geta samt fundið leiðina. Margir aðrir viðmælendur voru á svipuðu máli og líta á ströngu reglurnar á þann hátt að verið sé að vanda betur til verka, og það hljóti að vera jákvætt. 2.2.6.! Aukið samráð og vald til heimamanna Nú snúum við okkur að framtíðarsýn viðmælenda. Mikil samstaða ríkti um að það væri breyting til góðs að færa ákvarðanavald nær heimamönnum, eða í það minnsta dreifa valdinu að meira leyti en nú er gert. Skoðunum varðandi samráð má skipta í þrjá hópa: (1) Hópur viðmælenda lýsti að fyrra bragði yfir skoðun sinni á að stjórnun svæðisins ætti að vera í höndum heimamanna. (2) Aðrir bentu á að þeim þætti skynsamlegt og jákvætt ef upplýsingagjöf og samráð væri meira en það er nú, þegar þeir voru inntir eftir því hvar þeim fyndist að ákvarðana- og stjórnunarvald ætti að liggja. (3) Lítill hópur viðmælenda taldi völd til heimamanna ekki endilega skynsamlegan kost. Viðmælendur sem flokkast í fyrsta hóp voru flestir þeir landeigendur „norðan við vatn“ sem rætt var um í síðasta kafla, sem töldu neikvæð viðhorf sín orsakast af mikilli reynslu af samskiptum við náttúruverndaryfirvöld vegna fjölda áfangastaða ferðamanna, fjölbreytts iðnaðar og uppbyggingar á sínum jörðum. Að eigin sögn hafa þeir þurft að velta stjórnun verndarsvæðisins og friðlýstra svæða mikið fyrir sér innan landeigendafélaga jarðanna. Viðmælandi, bóndi sem situr í stjórn landeigendafélags, rekur ferðaþjónustufyrirtæki og hefur sinnt sveitarstjórnarstörfum í gegnum tíðina taldi nauðsynlegt að landeigendur tækju málin í eigin hendur: Ég vil flytja valdið miklu meira heim. Það þyrfti að vera samvinnuverkefni sveitarfélagsins og landeigenda sem myndu vilja taka þátt, þó að örugglega ekki allir landeigendur myndu vilja það. En mér finnst mikilvægt að stjórnunin sé hér og ekki á stofnunum sem eru staðsettar á höfuðborgarsvæðinu, því málin eru auðvitað í höndum þeirra sem sitja á skrifstofum í Reykjavík eins og staðan er í dag. Það er bara þannig. Þó er mikilvægt að stækka sveitarfélagið ef það á að færa valdið heim, þannig að nándin sé ekki svo mikil að fólk sé hrætt við að segja skoðun sína. Landeigandi á sömu jörð var á svipaðri skoðun: Við ákváðum að gera tilraun með að láta friðlýsa svæði á jörðinni okkar. [Það] myndi gera okkur kleift að vinna áætlun fyrir svæðið og byggja upp nauðsynlega innviði. Síðan náttúrulega dró ríkið lappirnar í þessu og peningarnir komu seint og illa. Og 34 ! ! ! ! þarna vorum við farin að undirbúa að taka málin í eigin hendur. Því ef ríkið hefur ekki bolmagn til að gera þetta þá verðum við að hafa frumkvæði í því sjálf. Ég sé fyrir mér félag í eigu sveitarfélagsins og allra íbúa í samvinnu við hið opinbera. En á ábyrgð og stjórn heimamanna. Völd heim í hérað, takk! Landeigendur annarra jarða norðan við Mývatn nefndu að fyrra bragði að þeim þætti lausnin á vandkvæðum núverandi fyrirkomulags vera að sveitarfélagið hefði meira um þessi mál að segja. Til væri „þetta stjórnarbatterí sem er sveitarfélagið“ og tól eins og aðalskipulag, og það ætti að nýta til að setja heildarstefnu fyrir svæðið á forsendum heimamanna þannig að ríkisstofnanir hefðu ekki einar framkvæmdarvaldið. Auðvitað væri hægt að nýta stofnun eins og Umhverfisstofnun sem ráðgefandi aðila, það gæti verið kostur að þeirra mati. En fyrst og fremst ætti stjórnunin að vera á höndum þeirra aðila sem eiga landið og vilja taka þátt í stjórnun og ákvörðunum varðandi eigin jarðir. Stærsti hluti viðmælenda flokkast í hóp tvö. Þeir höfðu ekki velt þessum atriðum mikið fyrir sér en töldu í fljótu bragði að það væri þörf á frekara, markvissara samstarfi við heimamenn. Það væri ef til helst þörf á meiri upplýsingagjöf og vettvangi þar sem heimamenn væru spurðir álits um ákvarðanir snemma í ferlinu, en fæstir í þessum hópi töluðu sérstaklega um ákvarðanavald eða stjórnunarvald. Þó voru nokkrir í þessum hópi á þeirri skoðun að það gæti verið kostur að hafa stjórn eða nefnd skipaða heimamönnum sem deildi ábyrgð á ákvörðunum með Umhverfisstofnun. Einn viðmælenda úr Aðaldal sagði: Mér finnst ekki rétt að Umhverfisstofnun hafi ein framkvæmdarvald í sambandi við verndarsvæðið eins og núna er samkvæmt bæði lögunum og síðustu verndaráætlun. Mér finnst að hér ætti að vera einhvers konar nefnd þar sem landeigendur sem hafa áhuga á þessum málum eru kjörnir í eða eitthvað svoleiðis. Enginn [er] hæfari til að sjá um málin heldur en við sem búum hérna að mínu mati þó að auðvitað getum við nýtt okkur sérfræðingana. Þriðja hópinn skipa viðmælendur sem lýstu ákveðnum efasemdum um of mikið vald í hendur heimamanna. Tvær mjög ólíkar ástæður voru að baki þeim efasemdum. Annars vegar voru þeir sem töldu í raun engan eiga að skipta sér af málum í sínu landi, hvorki yfirvöld á sveitarstjórnar- eða ríkisstigi né aðrir heimamenn. Einn viðmælenda sagði: Ef það er verið að biðja um hreinskilin svör um skoðanir mínar þá verð ég að segja að ég er bara algjörlega á móti nokkru yfirvaldi að skipta sér af málum á minni jörð. Það hlýtur að vera í hag landeigenda að vinna ekki spjöll á eigin landi, og ef einhverjir utanaðkomandi eins og ferðamenn ógna því ættu að vera heimildir fyrir því að ég geti verndað landið á eigin vegum, eða ráðið einhvern til þess. Það skiptir ekki mála hvaða yfirvald er um að ræða, sveitafélag eða Umhverfisstofnun, ég sé ekki að það sé hagur í því. Á hinn bóginn voru nokkrir viðmælendur sem töldu fagfólki vera best treystandi til þess að taka ákvarðanir, eða að vegna eiginhagsmuna heimamanna og hættu á spillingu væri þörf á utanaðkomandi aðilum til þess að fara með ákvarðana- og stjórnunarvald og ábyrgð. Einn viðmælenda sagði: Okkur er hreinlega ekki treystandi með þannig vald, því spilling þrífst hér auðveldlega eins og í öðrum litlum samfélögum. Jafnvel eins og staðan er í dag og hér sé 35 ! ! ! ! utanaðkomandi stofnun sem á að stoppa það að lífríkinu sé ógnað er hægt að komast upp með nánast hvað sem er ef þú ert réttur maður. Ótrúleg náttúruspjöll stundum bara af þú hefur völd. Hvernig hefur verið hægt að byggja svona mikið á vatnsbakkanum þrátt fyrir þessa 200 metra línu? Nær engri átt. Ég gæti nú ímyndað mér að það væru ákveðnir einstaklingar sem myndu hrifsa til sín öll völd innan svona heimastjórnar eða hver sem útfærslan væri, alveg um leið. Jú – það má ímynda sér að það væri gott fyrir Umhverfisstofnun að tala aðeins meira við heimafólk heldur en hefur verið gert hingað til, það væri bara gott og blessað. En það er gríðarlega mikilvægt tel ég að hafa utanaðkomandi sérfræðinga til að taka hlutlausar ákvarðanir án tillits til sveitastjórnamálanna. Í heildina var yfirgnæfandi meirihluti viðmælenda hlynntur því að heimamenn kæmu meira að ákvarðanatöku og stjórnun á svæðinu á formlegan hátt, hvort sem það var við Laxá eða Mývatn. 2.2.7.! Sjálfbær fjárhagur innviða Eins og greint hefur verið frá var algengt mat viðmælenda að friðlýst svæði líði fjárskort á vegum hins opinbera. Þegar fólk var beðið um að velta upp lausnum á því málefni var nær alltaf sama svarið; bein gjöld fyrir innviði. Algengt umræðuefni í viðtölunum varðandi framtíðarsýn fyrir svæðið var hvernig viðmælendur sjá fyrir sér fjármögnun fyrir innviði sveitarinnar, í ljósi þess að það er skoðun margra að hið opinbera geti ekki, og ætti ekki, eitt að koma að fjármögnun. Mörgum þeirra fannst liggja í augum uppi að einhvers konar bein gjöld yrðu að vera inni í myndinni ef standa ætti vel að málum á öllum áfangastöðum svæðisins. Fólk nefndi sérstaklega klósettgjöld og bílastæðagjöld, bein gjöld fyrir leiðsögn og fleira í þeim dúr. Greinilegt er að margir hafa velt þessu fyrir sér og fáir sem eru mótfallnir þessum aðferðum. Einn viðmælenda sagði í þessu samhengi: Ég veit ekki betur en að það sé bara gríðarlega mikil sátt um að taka gjöld fyrir klósettin, bæði við Hverfjall og í Dimmuborgum. Ég segi fyrir mína parta að þetta er framtíðin ef við ætlum að bjóða upp á almennilega aðstöðu fyrir ferðamenn og bera höfuð og herðar hátt yfir aðra. Fólk vill góða og snyrtilega aðstöðu, bílastæði, flotta stíga og svo framvegis. Það eru þessi atriði sem laða ferðamenn að. Eins og við þekkjum bara með Dimmuborgir, ótrúlega vel heppnað umhverfi þar og gríðarleg aðsókn. Og útlendingarnir hafa ekkert á móti því að borga fyrir þetta umhverfi, það eru kannski helst Íslendingarnir. En þetta er framtíðin, þýðir ekkert að horfa framhjá því. Ýmis konar útfærslur á fjármögnun innviða voru nefndar til viðbótar, svo sem passi til þess að komast inn á svæðið, sameiginleg gjöld fyrir öll bílastæði á svæðinu og fleira. Nokkrir viðmælendur minntust þó á að lagaákvæði um þessi atriði væru óskýr eins og staðan er í dag. Einn viðmælenda vildi meina að það væri hvorki heimilt né óheimilt að taka gjöld á ýmsan máta, og Íslendingar hefðu tilhneigingu til þess að líta á það sem bann ef það væri er skýr heimild fyrir því í lögum, en ef það er ekki óheimilt samkvæmt lögum sé það tæknilega séð leyfilegt. Viðtölin gefa þó til kynna að almennt séu hugmyndir um fjárhagslega sjálfbæra innviði við Mývatn og Laxá hluti af framtíðarsýn heimamanna. 36 ! ! ! ! 2.2.8.! Skýrara skipulag innan svæðisins Það var algeng skoðun meðal viðmælenda að þörf sé á að skipuleggja svæðið í heild sinni upp á nýtt með nýtingu og vernd í huga. Það sé mikilvægt til þess að skapa heildarsýn og stefnu fyrir svæðið og eflandi fyrir samfélagið að hægt sé að ganga að því vísu hvar markmiðið sé að hleypa ferðamönnum að, banna allan aðgang í verndarskyni, byggja upp þéttbýliskjarna, rækta skóga o.s.frv. Nokkrir viðmælendur nefndu öflugra skipulag, sérstaklega í sambandi við 200 metra mörkin sem afmarka verndarsvæði Mývatns og Laxár í dag. Eins og áður hefur komið fram furða sumir viðmælenda sig á því að allt megi utan línunnar og eitt gangi yfir allt innan hennar. Einn viðmælenda segir: Ég held að við þurfum framtíðarstefnu fyrir allt svæðið í heild sinni. Eins og staðan er núna er ekkert samhengi í hlutunum hérna innan svæðis, til að mynda er hér fjöldinn allur af friðlýstum svæðum, önnur svæði sem liggja undir skemmdum og þyrfti bara að loka, og enn önnur þar sem ekkert má þó þar sé tilvalið að skipuleggja svæði til nýtingar samfélagsins. En ef við hefðum stefnu, flokka innan svæðisins eða eitthvað svoleiðis. Kannski bara að deiliskipuleggja alla sveitina jafnvel. Annar telur að til þess að geta eflt verndun við Mývatn og Laxá þurfi að ákveða hvar á að leyfa uppbyggingu: Það er miklu stærra verkefni að ákveða að við ætlum að nota þetta svæði í að vernda fugla og þetta [svæði] í að leyfa fólki að upplifa fuglalíf og annan stað fyrir iðnað jafnvel ef það hefur lítil áhrif. Það er gott að hafa ramma utan um þetta, og það vantar svolítið núna. Ef einhver fær hugmynd og vill nýta eitthvað ákveðið landslag að þá erum við búin að ákveða – já, það er þarna. Og þá þarf ekki að byrja á byrjunarreit í hvert skipti sem einhver fær hugmynd og vill prófa nýja starfsemi. Samhliða því að útvíkka verndarsvæði verðum við að skilgreina hvað má gera hvar. Þarna eru tækifæri í aðalskipulagi, eða reglugerðum eða stjórnar- og verndaráætlun. Hægt að gera á ýmsa vegu. 2.2.9.! Tækifæri varðandi öflugri markaðssetningu Algengt var að starfsmenn í ferðaþjónustu, hjá Umhverfisstofnun eða í stjórnsýslu nefndu að meiri heildarsýn fyrir verndun svæðisins væri öflug leið til þess að markaðssetja það. Þeir sem starfa í ferðaþjónustu upplifa að ferðamenn átti sig ekki á því að við Mývatn og Laxá gilda sérlög til verndar náttúru og lífríki. Rannsóknir hafa sýnt að svæði sem markaðssett eru sérstaklega sem verndarsvæði laða að sér ákveðna „tegund“ ferðamanna sem bera virðingu fyrir náttúru og skila meira til nærsamfélagsins. Einn viðmælenda segir um markaðssetningu: Sko okkur vantar ekki ferðamenn í Mývatnssveit og við þurfum ekkert að laða fleiri að þannig séð. En það er þannig að þegar þú færð til dæmis þjóðgarðsstimpil færðu aðra tegund af ferðamönnum, færð ferðamenn almennt sem eru meðvitaðri, keyra ekki bara í gegn, koma til að skoða það sem svæðið stendur fyrir. Ég held að það vanti hér að yfirbragðið sé heildstæðara. Að þú sért að koma inn á svæði sem stendur fyrir eitthvað ákveðið. Við höfum lítið spáð í þetta af því að við fáum alltaf gesti hvað sem er. En kannski núna þurfum við að berjast fyrir ferðamönnunum sem koma til Íslands og þá skiptir markaðssetning svæðisins öllu máli. 37 ! ! ! ! 3.! Umræður og sviðsmyndir Svör viðmælenda sem búa innan verndarsvæðis Mývatns og Laxár undirstrika hversu flókin og margþætt náttúruverndarmál geta verið á byggðum svæðum. Þessi djúpa, víðtæka óánægja fólks við Mývatn með það hvernig staðið hefur verið að málum í gegnum tíðina situr eftir þó að flestir séu sammála um að samskiptin séu betri nú en nokkurn tímann áður. Að sama skapi er ljóst að þeir sem upplifa þetta á eigin skinni hafa margir hverjir áhuga og skoðun á því hvernig stjórnun svæðisins er háttað og vilja koma að henni sjálfir, sér í lagi landeigendur. Upplifun og viðhorf fólks eru þó ekki svo ótrúleg þegar að litið er á aðferðir við verndun Mývatns og Laxár í stærra samhengi. Eins og IUCN leggur áherslu á þurfa hagsmunir íbúa verndaðra svæða ekki að stangast á við markmið verndarsvæðisins ef gætt er að réttindum heimamanna með því að stuðla að og leyfa fulla þátttöku á þann hátt sem ekki grefur undan markmiðum verndarsvæðisins. Í þessu ljósi er eðlilegt að íbúar við Mývatn og Laxá kalli eftir því að hafa meira um málin að segja. Til eru ótal dæmi um útfærslur við stjórnun verndarsvæða sem samræmist þessum gildum betur en það fyrirkomulag sem hefur gilt um verndarsvæði Mývatns og Laxár. Í ljósi alþjóðlegra viðmiða um náttúruvernd í byggð og niðurstaðna viðtalsrannsóknar voru settar upp þrjár sviðsmyndir fyrir framtíð verndunar við Mývatn og Laxá með áherslu á samfélagsleg atriði. Nálgun og samskipti við heimamenn geta skipt jafn miklu máli í framhaldinu og lagaleg ákvæði eða friðlýsingaflokkar í ljósi þess sem fram hefur komið í þessari greiningu. Yfirlit yfir sviðsmyndirnar má sjá á skýringarmynd 4. 38 ! ! ! ! Sviðsmynd 1. Óbreytt ástand Viðtalsrannsóknin leiddi í ljós að landeigendur sem ekki standa í mikilli starfsemi á sinni jörð eru þokkalega sáttir við núverandi fyrirkomulag. Það má sjá fyrir sér að þróun undanfarinna ára, sem hefur einkennst af meiri starfsemi Umhverfisstofnunar á Mývatnssvæðinu, gæti leitt af sér aukið samráð og traust, til dæmis með þátttöku heimamanna við gerð nýrrar stjórnunar- og verndaráætlunar fyrir svæðið þar sem gert væri ráð fyrir auknum samráðsvettvangi. Hins vegar kom ýmislegt fram í viðtalsrannsókn og samantekt af erlendum rannsóknum sem sýnir núverandi ástand í neikvæðara ljósi. Þar má helst nefna hversu ólíkt innbyrðis verndarsvæðið er og möguleg vandkvæði við næstu bylgju ferðamanna vegna áfangastaða innan svæðisins sem ekki eru friðlýst eða njóta verndunar samkvæmt lögum 97/2004 eða. Einnig var skortur á heildarsýn fyrir svæðið að margra mati ókostur við núverandi fyrirkomulag og mörgum fannst ákjósanlegt að leggja vinnu í skipulag. Núverandi skortur á skipulagi leiðir líka af sér, að margra mati, að áfangastaðir innan Mývatnssveitar liggi undir skemmdum. Síðast en ekki síst má nefna að óbreytt ástand felur ef til vill í sér glatað tækifæri til þess að auka þátttöku heimamanna í stjórnun og ákvarðanatöku og þar með byggja upp traust. Sviðsmynd 2. Breytingar á forsendum utanaðkomandi aðila Skortur á framtíðarsýn og erfiðleikar í samskiptum við náttúruverndaryfirvöld geta leitt til þess að utanaðkomandi aðilar, hvort heldur ríki eða aðrir, taki málin í sínar hendur til að koma í veg fyrir að lífríki Mývatns og Laxá sé ógnað. Það er ekki hægt að horfa framhjá því að Mývatn og Laxá er einstakt svæði, ekki bara á landsvísu heldur á alþjóðavísu. Heimamenn við Mývatn og Laxá þekkja það best á eigin skinni ef marka má viðtalsrannsókn, að upplifa að landsvæði sé yfirtekið af utanaðkomandi aðila án nokkurs samráðs við þá. Skipulagsleysi og ósamstaða um núverandi fyrirkomulag geta leitt til þess að áfangastaðir ferðamanna eða mikilvæg viðkvæm svæði verði tekin eignarnámi. Án skýrrar stefnu er auðvelt að missa sjónar á því sem úrskeiðis getur farið. Ef valdið til að taka ákvarðanir um eigin landsvæði er tekið af heimamönnum án samráðs við þá má leiða líkur að frekara vantrausti og sundrung. Sviðsmynd 3. Breytingar á forsendum heimamanna Samkvæmt fjölda rannsókna og fenginni reynslu um allan heim munu verndarsvæði í byggð aðeins þrífast ef þau eru talin hafa gildi fyrir heimamenn og borin er virðing fyrir réttindum þeirra með því að leyfa og stuðla að fullri þátttöku í samstjórnun auðlinda. Það er ljóst út frá niðurstöðum viðtalsrannsóknar að lengi vel viðgekkst stefna um verndarsvæði Mývatns og Laxár sem er í andstöðu við þessi sjónarmið. Því felast tækifæri í því að sveitarfélög, landeigendur og aðrir hagsmunaaðilar við Mývatn og Laxá kalli eftir breytingum á eigin forsendum. Dæmi sem sýna árangursríka samvinnu milli yfirvalda verndarsvæða og heimamanna eru oft byggð á mikilli samvinnu frá upphafi, eins og tilfellið er í Cairngorms- og Cevennes-þjóðgörðunum. Í tilfelli Kakadu-þjóðgarðsins var sambandi sem einkenndist af miklu óréttlæti gagnvart frumbyggjum breytt í farsæla samvinnu með mikilli vinnu og aðlögun. Það er ekkert sem stendur í vegi fyrir því að íbúar við Mývatn og 39 ! ! ! ! Laxá taki saman höndum, setji fram markmið sem samræmast hugmyndum um sjálfbæra nýtingu auðlinda og vinni með náttúruyfirvöldum að fyrirkomulagi sem skilar ávinningi fyrir náttúru og samfélag. ! Skýringarmynd 3: Samfélagslegar sviðsmyndir í ljósi alþjóðlegra viðmiða um náttúruvernd og niðurstaðna viðtalsrannsóknar. 40 ! ! ! ! Þó að laga þurfi fyrirkomulagið sérstaklega að aðstæðum við Mývatn og Laxá er hægt að byggja á fyrirmyndum. Þar má nefna að skipulag í verndaráætlun fyrir Andakíl í Borgarbyggð samræmist mjög því sem nefnt var af allnokkrum viðmælendum varðandi skipulag svæðisins með verndun og nýtingu í huga. Að auki eru ótal útfærslur af samráðsnefndum, hópum, stjórnum og óformlegum vettvöngum sem hægt er að taka mið af varðandi stjórnun verndarsvæðis Mývatns og Laxár. Erlendir þjóðgarðar leggja margir hverjir upp úr öflugri markaðssetningu sem laða að ferðamenn sem skila miklu til samfélagsins. Erfitt er að ímynda sér betri tíma til þess að skoða þessi mál en nú. Verndaráætlun fyrir svæðið er ekki í gildi. Aðalskipulagsvinna er fram undan fyrir sveitarfélögin. Lægð er í ferðaþjónustu vegna aðstæðna í heiminum og tækifæri til að endurmeta markmið svæðisins og undirbúa áfangastaðina fyrir næstu bylgju ferðmanna. Gera má ráð fyrir tímafreku og flóknu verkefni, en afraksturinn getur orðið stórkostlegur fyrir byggðir við Mývatn og Laxá. 41 ! ! ! ! 42 ! ! ! ! Heimildaskrá Aagot V. Óskarsdóttir [ritstj.]. (2011). Hvítbók um löggjöf til verndar náttúru Íslands. Reykjavík: Umhverfisráðuneytið. Aðgengilegt á https://www.stjornarradid.is/media/umhverfisraduneytimedia/media/PDF_skrar/Hvitbok_natturuvernd.pdf (sótt 14. mars 2020). Arnþór Garðarsson og Árni Einarsson [ritstj.]. (1991). Náttúra Mývatns. Reykjavík: Hið íslenska Náttúrufræðifélag. Árni Einarsson, Bergþóra Kristjánsdóttir, Elva Guðmundsdóttir, Þorkell Lindberg Þórarinsson. (2011). Mývatn og Laxá: Verndaráætlun 2011-2016. UST-2011:04. Reykjavík: Umhverfisstofnun. Beltrán, Javier. [ritstj.]. (2000). Indigenous and Traditional Peoples and Protected Areas: Principles, Guidelines and Case Studies. Sviss og Cambridge: IUCN. Aðgengilegt á https://www.iucn.org/downloads/pag_004.pdf (sótt 10. apríl 2020). Borrini-Feyerabend, G., N. Dudley, T. Jaeger, B. Lassen, N. Pathak Broome, A. Phillips and T. Sandwith. (2013). Governance of Protected Areas: From understanding to action. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 20, Gland, Switzerland: IUCN. Aðgengilegt á https://www.iucn.org/sites/dev/files/content/documents/governance_of_protected_areas_from_underst anding_to_action.pdf (sótt 4. apríl 2020). Cairngorms Business Partnership. (2016.) “This Special Place – The Cairngorms National Park”. Aðgengilegt á https://visitcairngorms.com/thisspecialplace (sótt 20. apríl 2020). Cairngorms National Park Authority, (2007). Cairngorms National Park Plan 2007. Aðgengilegt á https://www.cairngorms.co.uk/resource/docs/publications/CNPA.Paper.301.National_Park_Plan_2007 .pdf (sótt 20. apríl 2020). Cairngorms National Park Authority. (2017). Cairngorms National Park Partnership Plan 2017-2022. Aðgengilegt á: https://www.cairngorms.co.uk/wp-content/uploads/2019/09/CD002-CairngormsNational-Park-Partnership-Plan-2017.pdf (sótt 20. apríl 2020). Dudley, Nigel [ritstj.]. (2008). Guidelines for Applying Protected Area Management Categories. Gland, Sviss: IUCN. Aðgengilegt á: https://portals.iucn.org/library/sites/library/files/documents/PAG-021.pdf (sótt 4. apríl 2020). Hagfræðistofnun Háskóla Íslands, 2019. Skýrsla nr. C19:05. Náttúruvernd og byggðaþróun: Áhrif verndarsvæða á grannbyggðir. Sturlugata, Reykjavík: Hagfræðistofnun Háskóla Íslands. Aðgengilegt á: https://www.stjornarradid.is/library/02-Rit--skyrslur-ogskrar/NatturuverndByggdathroun_FEBR%C3%9AAR2020.pdf (sótt 29. febrúar 2020). Basset, Karine-Larissa. (2010). “Forms, stakeholders and challenges of participation in the creation of the Cevennes National Park (1950-1970).” Revue de Géographie Alpine/Journal of Alpine Research [Online]. 98(1):54-67. DOI: 10.4000/rga.1145 (sótt 19. apríl 2020). IUCN. (2020). “IUCN- A brief history”. Aðgengilegt á: https://www.iucn.org/about/iucn-a-brief-history (sótt 14. apríl 2020). Ólafur Páll Jónsson. (2006). „Hvenær hófst náttúruvernd og hver er megintilgangurinn með henni?“ Aðgengilegt á: https://www.visindavefur.is/svar.php?id=6122 (sótt 25. apríl 2020). 43 ! ! ! Lög um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu nr. 97/2004. ! Mbl.is, 2001. „Nefnd um endurskoðun laga um Mývatn og Laxá.“ Mbl.is, 31. október. Aðgengilegt á: https://www.mbl.is/greinasafn/grein/634176/ (sótt 5. apríl 2020). Parks Australia. (2013). “About us.” Aðgengilegt á: https://parksaustralia.gov.au/kakadu/about/ (sótt 20. apríl 2020). Parks Nationaux. (2007). “National Parks in France – Le parcs nationaux.” Aðgengilegt á: https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ah UKEwiMq5mguuXpAhVYilwKHTmDtcQFjABegQIBxAB&url=http%3A%2F%2Fwww.parcsnationaux.fr%2Ffr%2Fdownload%2Ffile%2 Ffid%2F377&usg=AOvVaw3-Ih1TOobDwNjIyn-89IcQ (sótt 21. apríl 2020) Náttúrurannsóknastöðin við Mývatn. (Án ártals). „Starfsemi.“ Aðgengilegt á: https://ramy.is/starfsemi/ (sótt 1. júlí 2020). Reglugerð um Náttúrurannsóknastöðina við Mývatn o.fl. nr. 664/2012. Reglugerð um Vatnajökulsþjóðgarð nr. 300/2020. Reglugerð um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu nr. 665/2012. Reglugerð um þjóðgarðinn á Þingvöllum, verndun hans og meðferð nr. 848/2005. Regðulgerð um þjóðgarðinn Snæfellsjökul nr. 568/2001. Umhverfisstofnun. (2019). Verndarsvæði Í Andakíl í Borgarbyggð – Stjórnunar og verndaráætlun 20192028. Reykjavík: Umhverfisstofnun. Aðgengilegt á: https://www.ust.is/library/Skrar/Einstaklingar/Nattura/Fridlyst-Svaedi/Stj%C3%B3nunar%20og%20verndar%C3%A1%C3%A6tlun%20fyrir%20verndarsv%C3%A6%C3%B0i%C3%B0%20 %C3%AD%20Andak%C3%ADl%20m%20undirritun.pdf (sótt 2. maí 2020). Umhverfis- og auðlindaráðuneytið. (2020). „Goðafoss friðlýstur.“ Stjórnarradid.is, 11. júní. Aðgengilegt á: https://www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2020/06/11/Godafoss-fridlystur/ (sótt 1. júlí 2020). Umhverfisstofnun. (2020a). „Mývatn og Laxá.“ Aðgengilegt á: https://www.ust.is/nattura/natturuverndarsvaedi/fridlyst-svaedi/nordurland-eystra/myvatn-og-laxa/ (sótt 1. apríl 2020). Umhverfisstofnun. (2020b). „Náttúruminjaskrá.“ Aðgengilegt á: https://www.ust.is/nattura/natturuverndarsvaedi/natturuminjaskra/ (sótt 2. maí 2020). Umhverfisstofnun. (2020c). „Þjóðgarðurinn Snæfellsjökull.“ Aðgengilegt á: https://ust.is/nattura/natturuverndarsvaedi/thjodgardurinn-snaefellsjokull/ (sótt 2. maí 2020). Vatnajökulsþjóðgarður. (2018). Stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs 2018 – náttúruvernd útivist og byggðaþróun. Aðgengilegt á: https://www.vatnajokulsthjodgardur.is/static/files/Stjornsysla/PDF-skjol-kort/sogv-tillaga01feb2018.pdf (sótt 2. maí 2020). Þjóðgarðurinn á Þingvöllum. (Án ártals). „Um þjóðgarðinn.“ Aðgengilegt á: https://www.thingvellir.is/umthjodgardinn/ (sótt 20. apríl 2020). 44 ! ! ! ! 45