CONSTITUCIONALISMO MEXICANO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

CONSTITUCIONALISMO MEXICANO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Manuel González Oropeza César Camacho 1 ÍNDICE INTRODUCCION. CAPÍTULO PRIMERO. La interpretación del Artículo 133 constitucional I. Contexto histórico constitucional de la jerarquía normativa II. Un atisbo a la Supremacía Constitucional III. Evolución Jurisprudencial a) Constitución y Supremacía Constitucional b) Fundamento constitucional de la supremacía constitucional c) Evolución de la Supremacía Constitucional en México CAPÍTULO SEGUNDO. Las Constituciones de las entidades federativas I. Los primeros Estados II. Soberanía local III. Federalismo mexicano IV. Alcances de las constituciones locales CAPÍTULO TERCERO. La formación de los Estados y de los territorios de la Federación I. Origen de los Territorios II. La elección del territorio para establecer el Distrito Federal III. Discusiones para organizar el Distrito Federal IV. Administración de los territorios federales V. De territorio federal a Estado VI. El caso Quintana Roo y Yucatán VII. Otros ejemplos de emancipación de territorios VIII. Solución de conflictos en la delimitación de fronteras 2 CAPÍTULO CUARTO. Derechos Humanos en los Estados I. El lugar que ocupan los derechos humanos en México II. Protección local de los Derechos Humanos III. Positivización de los Derechos Humanos en las entidades federativas IV. Nueva concepción de los derechos humanos en la Constitución capitalina CAPÍTULO QUINTO. Desarrollo del control constitucional en las Entidades Federativas. I. Federalismo II. Constitucionalismo estatal III. Evolución del Poder Judicial estatal. Tribunales y Salas Constitucionales IV. El ejercicio del control constitucional V. Control político de las leyes locales por el Congreso General VI. Anulación por inconstitucionalidad VII. Evolución del constitucionalismo estatal CAPÍTULO SEXTO. Una entidad federativa singular: la capital del país. I. Evolución constitucional del estatus político del Distrito Federal II. Estatuto de Gobierno del Distrito Federal IV. Reforma Política del Distrito Federal de 2016 V. Constitución Política de la Ciudad de México VI. Coordinación Metropolitana VII. Alcaldías CAPÍTULO SÉPTIMO. Las instituciones constitucionales en lo particular de las entidades federativas I. El bicameralismo II. Integración y facultades de los Poderes Ejecutivos III. La justicia estatal IV. La responsabilidad política V. Secesión y fusión de Estados 3 CAPÍTULO OCTAVO. La defensa armada al interior de los Estados I. Aportación de los Estados y el contingente de sangre a las fuerzas armadas II. Antecedentes de la Guardia Nacional III. La mención constitucional de la Guardia Nacional IV. La nueva “guardia nacional” IV. Una propuesta para recuperar la Guardia Nacional en los Estados CAPÍTULO NOVENO. El tercer ámbito de gobierno: el municipio I. Hacia una Constitución de los Municipios II. El régimen interior municipal III. El gobierno municipal IV. La justicia municipal CAPÍTULO DÉCIMO. Los Estados y municipios ante las comunidades municipales BIBLIOGRAFÍA 4 INTRODUCCIÓN El nombre oficial de nuestro país es descriptivo: lo integran los Estados de la Unión. Su denominación y los aspectos constitucionales no han cambiado en casi 200 años, excepto en períodos cortos donde varió la forma de estado por el centralismo y la breve invasión francesa que dio paso a una efímera monarquia. México es una república representativa, democrática, laica y federal. Las múltiples reformas a nuestra Constitución durante el siglo XX, han dañado el constitucionalismo de las entidades federativas, cuyo margen de maniobra se redujo, durante mucho tiempo, a ser reproductor de las instituciones y disposiciones federales. Todavía en la actualidad, hay resistencia para sostener una aproximación innovadora a las instituciones propias del régimen interior de los Estados y para que los Estados cuenten con un efectivo doble control interno, a nivel local y difuso de la constitucionalidad, binomio que se ha desconocido inexplicablemente. En un sistema federal, la protección de la Constitución federal no es únicamente obligación de la federación, sino que los Estados cuentan igualmente con la capacidad para protegerla y para preservar, con mayor razón, su propia Constitución; pero de la misma manera, las entidades no deben olvidar que les compete la aplicación y salvaguarda de su propia Constitución local, emanación de la federal. El control de la constitucionalidad interno de cada Estado es, a su vez, parte integrante del control constitucional genérico de la federación. En una palabra, la presente obra toma cuenta que el constitucionalismo de las entidades federativas, es parte integrante del constitucionalismo general del país. Debido a la supremacía constitucional contenida en nuestro artículo 133, las constituciones de las entidades federativas establecen sus poderes, reconocen derechos humanos, organizan su régimen interior y, de esta manera, complementan el constitucionalismo federal. 5 Los principios orgánicos y dogmáticos de la Constitución federal gozan de plena validez en todo el país y no requieren ser refrendados por las constituciones y leyes de las entidades. Sin embargo, la justificación para la expedición de las constituciones estatales radica en que definen el régimen interior de las entidades federativas, con los derechos humanos, organización de poderes de gobierno y sus potestades legislatvas que adopten, de acuerdo a lo que prescriben los artículos 40, 41, 115 y 116 de la Carta federal. En ellas están plasmadas las decisiones fundamentales de cada entidad en su coyuntura histórica y en su devenir. El federalismo mexicano nació con las dos constituciones expedidas en 1824: el Acta Constitutiva y la Constitución, reconociendo una doble soberanía, una depositada en el ámbito federal y la otra en el de los Estados. Los municipios callarían ante esa asociación. Desde 1914, por lo menos, se ha pretendido reconocer un tercer ámbito, consignado en la Constitución, con autoridades electas por el ejercicio ciudadano de sufragar, dotado de libertad y autonomía: el municipal. Reconocemos la aportación de los ayuntamientos en la formación política de la Nación mexicana y lo consideramos como parte sustantiva del constitucionalismo de las entidades federativas. Por ello, esta obra dedica un capítulo sobre el destino que merece el municipio frente a los quinientos años de su evolución y los doscientos años del federalismo. El objetivo fundamental de esta obra es recuperar las instituciones constitucionales de los Estados, frente a la unificación y estandarización de conceptos que la Constitución federal ha propiciado. Las entidades federativas tienen mucho que decir y aportar sobre los derechos humanos y la organización de poderes que se han dado en el marco de su autonomía. Para tal propósito, la obra se ha dividido en diez capítulos que comienzan con la explicación de la supremacía constitucional federal, fuente primigenia del Estado de Derecho en el federalismo mexicano. Guía de los sistemas jurídicos de la federación y de los Estados. Punto de orígen de las normas del Estado Nacional. 6 Posteriormente, el trabajo delimita el contenido normativo de las constituciones de los Estados y propone su categorización como leyes constitucionales, derivadas de la delegación del Poder Constituyente originario que las produjo, al convocar sus asambleas constituyentes y dotarlas de las facultades necesarias para definir con autonomía su régimen interior. Continúa el libro describiendo someramente la tremenda empresa de formar a las entidades federativas con el constitucionalismo nacional y particular. Se narra igualmente la aportación de los territorios federales que sirvieron para fraguar futuros Estados y salvaguardar entidades diferenciadas de los Estados, cuando por su carencia de elementos poblacionales, físicos y económicos no podían aspirar a la categoría de un Estado. No obstante, se da cuenta de que algunos territorios lo fueron por peculiaridades políticas e históricas. El reconocimiento de los derechos humanos fue previsto originalmente en las Constituciones estatales y, de ellos, se nutrieron posteriores declaraciones en los textos federales. Su reconocimiento en la Constitución federal no exime de nuevos derechos en las Constituciones locales o del compromiso estatal hacia lpos mismos derechos federales. Este gran tema se desarrolla en el cuarto capítulo. Ante el reconocimiento de los derechos humanos en los textos constitucionales de las entidades federativas, se colige un obligado control constitucional propio. Este es el contenido del capítulo quinto. La reciente emancipación del territorio que contenía al antiguo distrito federal, merece un reconocimiento en el capítulo sexto, con el análisis de los antecedentes que precedieron a la aprobación de la reciente Constitución de la ciudad de México del 5 de febrero de 2017. Los Estados de la Unión generaron múltiples instituciones que sirvieron de base para la federación, como el juicio de amparo o la controversia constitucional, así como formas de organización que la federación adoptó igualmente, pero que la diversidad política de los Estados le imprimieron perfiles propios: consejo de gobierno asociado a los gobernadores, senados en varios Estados, titularidad única de los tribunales superiores de justicia, procedimientos de responsabilidad política 7 en los Estados, conflictos de poderes estatales y un sinfín de peculiares instituciones que se describen someramente en el capítulo séptimo. La defensa armada de los Estados que permitió la integridad de la Nación durante las invasiones extranjeras que asolaron el siglo XIX, se organizó la institución de la guardia nacional que posee raíces locales profundas en las entidades federativas. Actualmente se ha tergiversado el nombre, pero la institución reclama sus verdaderas raíces y sentido: una milicia cívica, no organizada para la guerra, sino para la paz que ofrece la protección civil. Todo ello se describe en el capítulo octavo. Culminando el libro que los autores nos honramos en presentar a la consideración de los lectores, está una tesis que anima los cinco siglos de la institución de gobierno local más venerada: el municipio libre. Contrario a la tónica de los temas abordados en los anteriores capítulos, el capítulo noveno es enteramente prospectivo que tiende a delinear al municipio como un verdadero tercer ámbito de gobierno. Finalmente, si bien la federación ha regulado el sistema normativo interno de las comunidades indígenas, ello no es exclusiva responsabilidad del gobierno general, sino que descansa en las leyes de los Estados y en la implementación de la autonomía indígena en el ámbito municipal, por lo que el capítulo décimo ofrece consideraciones sobre este importante tema. Esta obra se complementa con una sistematización, lo más exhaustiva posible de las reformas constitucionales de cada entidad federativa, con una referencia electrónica de sitios web para consulta del texto completo del decreto promulgatorio de las reformas. Esta sección coordinada por el Mtro. Mario Mendoza Castañeda tuvo la gentil colaboración de Yair Huitrón González y Rodrigo Galindo, con base en trabajo de investigación de las personas que se mencionan en cada caso. 8 Honoré Daumier: L´Imagination (1833) 9 CAPÍTULO PRIMERO LA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL I. Contexto histórico constitucional de la jerarquía normativa Para México, el federalismo ha significado mucho más que una forma de Estado modelada a partir de su vecino país, los Estados Unidos. Se trata de la consolidación de la independencia mexicana al conferir libertad y autogobierno a la estructura teritorial, política y administrativa colonial. Como complemento de la separación de poderes, el federalismo contribuye a la división de funciones y evita la concentración del poder político. De esta manera, promueve la protección de derechos humanos y de la democracia. La propuesta federalista propició, al igual que en los Estados Unidos, el enarbolamiento de banderas ideológicas para los partidos políticos en ciernes. Aunque en el vecino país del norte los antifederalistas criticaron ferozmente el sistema fraguado en su Constitución hacia 1787, su propuesta consistió en defender los denominados "derechos de los estados", que pretendían más una confederación que los defendiera, que un gobierno federal que se hiciera cargo de un gobierno local y que interviniera en sus asuntos interiores. Como se aprecia en el folleto sobre una Demostración teórico-práctica de las ventajas del sistema federal en la República Mexicana,1 publicado en 1825 y reimpreso en Veracruz el 25 de octubre de 1834, el ejemplo de Estados Unidos nos 1 Manuel González Oropeza. El Federalismo. UNAM. 1995. p. 149-161. En este folleto escrito por "un zacatecano” se enumeran las cuatro ventajas fundamentales del sistema federal: 1) La federación proporciona facilidad para gobernar a las partes que la adoptan. El gobierno se acerca a los intereses y se adapta a las necesidades regionales: “Las providencias que se toman no son, cuales suelen ser en un sistema central, unas mismas para todas las partes de la Nación, como si todas éstas fueran idénticas en sus circunstancias”; 2) La federación aumenta con rapidez la industria, población e ilustración, al garantizar la libertad y seguridad interior por sus propios medios; 3) La federación conduce a la subsistencia del gobierno, haciendo que las revoluciones sean difíciles de prosperar y 4) La conservación del sistema federal es necesaria por el buen funcionamiento que ha probado en los primeros años de su establecimiento. 10 indicó el camino para esta forma de organización territorial y política, pero en nuestro país el sistema fue promovido, explicado e implementado por ayuntamientos y provincias, más que por el gobierno de la naciente República. Resulta interesante relacionar la fracción I del artículo 121 de la Constitución mexicana con el precepto marcado con el numeral 133 de la Constitución de 1917, que prescribía la “supremacía” de las leyes federales sobre las estatales, de la misma manera que el artículo VI, párrafo 2, de la constitución norteamericana.2 La porción normativa establece que "las leyes de un estado sólo tendrán efecto en su propio territorio y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él”. Lo anterior determina el ámbito espacial de validez de las leyes de los estados, mismo objetivo que persigue el artículo 133 al referirse, en términos enigmáticos para el lector en español, ya que fue traducido literalmente del texto en inglés aludido, que: “La Constitución, las leyes del Congreso Federal y los tratados internacionales serán ´ley suprema de la nación”, lo cual significa no la superioridad del ámbito federal sobre el local, sino más bien, el ámbito espacial y de aplicación de las normas federales que se extienden a todo el territorio y no sólo al estrictamente federal, al territorio insular y las zonas federales que se encuentran en las costas y fronteras terrestres, sino al de todas las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de México. Este precepto que ahora resulta de obvia aplicación en los sistemas federales tuvo que ser precisado en su momento histórico. La doctrina de la anulación floreció a ambos lados del río Bravo, ya que las célebres declaraciones de Virginia, Kentucky y de Carolina del Sur, propiciadas por Thomas Jefferson, James Madison y, posteriormente, John Calhoun, tuvieron sus manifestaciones equivalentes en México.3 “This Constitution, and the laws of the United States which shall be made in pursuance thereof; and all Treaties made, or which shall be made under the authority of the United States, shall be the supreme law of the land; and the judges in every State shall be bound thereby, anything in the Constitution or laws of any State to the contrary notwithstanding.” 3 La Resolución de Kentucky, elaborada por el entonces Vice-Presidente Thomas Jefferson, así como la de Virginia, escrita por James Madison, ambas de 1798 establecieron que las cuatro Leyes de Sedición y Extranjería federales de 1798 eran inconstitucionales por atentar contra la Enmienda I (libertad de expresión y de prensa) de la Constitución, y en consecuencia quedaban anuladas por el derecho de los Estados de examinar la regularidad constitucional de las leyes federales. La Resolución de Kentucky, fechada posteriormente, en 1799 se arrogó por la Legislatura la “teoría de la anulación de leyes” (nullification), mientras que la de Virginia 2 11 James Madison había escrito en El Federalista número 44, titulado “Restricciones a la autoridad de varios Estados”, que la cláusula de la supremacía, como se conoce al párrafo segundo del artículo VI de la Constitución de ese país, antecedente de nuestro artículo 133 constitucional. En la sesión del 29 de mayo de 1787 de la Convención Constituyente, al explicar los defectos de la Confederación, manifestaron en la asamblea que los Artículos de la Confederación (1777) no constituían la ley suprema con respecto a las constituciones de los Estados pre-existentes4 y que, por lo tanto, no se podría defender de las infracciones cometidas por ellos. 5 El sistema discutido en la Convención Constituyente de Filadelfia fue caracterizado como una combinación de gobierno nacional y local, donde las fronteras resultaban de difícil definición, pero en general, los constituyentes consideraron en descartar la soberanía en los Estados. El 29 de junio de 1787, Madison manifestó: Somos vagos en nuestras expresiones: hablamos de soberanía de los Estados, no son soberanos, constituyen un peldaño de la corporación, como la incorporación mecánica en una más completa soberanía. La soberanía original de 1798 se refería a una “interposición” de los Estados para evitar el daño de una violación de inconstitucionalidad. Las leyes impugnadas criminalizaban las críticas al gobierno de John Adams, además de exigir mayores requisitos a la migración hacia ese país, pues la prensa influyente de la época estaba constituida por británicos, lo cual consistía discriminatorio y atentatorio a la libertad de opinión. Actualmente en 2018 habría que recordar ese capítulo ante la intolerancia de la administración de Donald Trump hacia los migrantes y la libertad de prensa. 4 Se afirma por la doctrina de los Estados Unidos que aún antes de la derrota de los ingleses, las colonias de América habían logrado su independencia constitucional y su propia organización legal. Para ellos, las Cartas reales sirvieron como fundamento para las Constituciones estatales futuras. New Hampshire fue el primer Estado en expedir su constitución, el 6 de enero de 1776; le siguió Carolina del Sur, el 26 de marzo de 1776; Virginia fue el tercer Estado en dictar su Constitución, y separar la primera declaración de derechos, el 12 de junio de 1776. Después de la declaración de Independencia de ese país, dictaron las demás colonias sus propias Constituciones, en 1776: Delaware (11 de septiembre), Pennsylvania (18 de septiembre), Maryland (8 de noviembre) y Carolina del Norte (14 de diciembre). Al siguiente año, 1777, Georgia (4 de febrero) y Nueva York (20 de abril) hicieron lo mismo. Massachussetts la aprobó el 16 de junio de 1780. Willi Paul Adams. The First American Constitutions. Republican Ideology and the making of the State Constitutions in the Revolutionary Era. A Madison House Book. Rowman and Littlefield Publishers, Inc. 2001. 378 p. Aaron Flynn. “American Constitutional Thought: Colonial Chartes and early State Constitutions”. Tesina presentada el 7 de abril de 2011 en el Graduate Student Conference. Woodrow Wilson Department of Politics. 5 The Records of the Federal Convention of 1787. Edición de Max Farrand. Volúmen I. Edición revisada en cuatro volúmenes. New Haven y Londres. Yale UniversityPress. p. 19 12 verdadera y única. Los Estados no están en ese alto grado de soberanía, son corporaciones con poder estatutario. 6 Este pronunciamiento se había anticipado el 19 de junio, cuando debatieron Alexander Hamilton y James Wilson en la Convención. Hamilton manifestó que el ámbito federal debería ser supremo y, en consecuencia, gozar de una soberanía plena. Por su parte, Wilson consideró que el gobierno nacional sería lo mismo que el federal, pero que su supremacía no debería llegar a aniquilar al ámbito estatal, pues la subdivisión del poder era necesaria. 7 Con estos debates se entiende el número 44 de los Papeles de El Federalista, cuando Madison explica que en la cláusula de supremacía de la Constitución federal, no tendrían cabida las Constituciones de los Estados como parte de la “ley suprema de la Unión”, puesto que los Estados en sus Constituciones pueden legislar en todo lo que no está asignado a la federación, en primer lugar. Así mismo, si se declararan supremos los textos constitucionales de los Estados en el artículo VI, éstos entrarían en conflicto con los poderes supremos asignados en la Constitución federal al ámbito de ese nivel. Finalmente, las leyes federales y los tratados internacionales podrían también entrar en conflicto con las constituciones estatales, cuyo contenido es parte de su régimen interior, cuando tuvieran disposiciones antagónicas. 8 En México, ya desde el discurso llamado “de la profecía” de fray Servando Teresa de Mier, pronunciado el 13 de diciembre de 1823 ante el Congreso Constituyente, se advertía que la adopción del sistema federal “a la americana” podría provocar que demagogos en los estados subvirtieran y desobedecieran las leyes del gobierno federal. Preocupado por la invasión de la Santa Alianza, fray Servando sugiere que la federación mexicana debiera ser “compacta”, más 6 Idem. p. 477. Explicando esta idea, otro constituyente, Elbridge Gerry, manifestó también que los Estados o antiguas colonias, nunca fueron independientes, pues sólo poseían un “derecho corporativo” dentro de la Confederación (p. 474), esta forma de gobierno, previa al sistema federal, no hubiera permitido a los Estados independientes. 7 Idem. p. 328 8 Hamilton, Madison y Jay.The Federalist Papers. Introducción y notas de Charles P. Kesler. SignetClassics. New American Library. 2003. p. 283 13 “análoga a nuestra educación y costumbres”, en un principio, para que después “soltemos las andaderas de nuestra infancia política”. 9 El Acta Constitutiva de la Federación Mexicana del 31 de enero de 1824 selló la forma republicada de gobierno federal para la Nación y prescribió en el artículo 24 la supremacía del Acta sobre las constituciones de los Estados: Las Constituciones de los Estados no podrán oponerse a esta Acta ni a lo que establezca la constitución general; por tanto, no podrán sancionarse hasta la publicación de ésta última. De la misma manera, el Acta en su breve articulado contuvo un apartado sobre el “Gobierno particular de los Estados” en el que consagró la separación de funciones en los órganos de gobierno de las entidades federativas (artículo 20), los congresos estatales estarían compuestos del número de individuos 10 que las constituciones de las entidades fijaran (artículo 21). De la misma manera, el Acta determina que los gobernadores ejercerán el cargo “por determinado tiempo”, decisión fundamental para el Poder Ejecutivo; es decir, no estarían sujetos a las modalidades parlamentarias de votos de censura o de dimisión anticipada por consulta popular, sino que durarían en el cargo el tiempo por el cual fueron electos (artículo 22) por un período fijo. De la misma manera, los derechos humanos se especifican claramente, en el artículo 30 del Acta, que es la “Nación”, la que los protegerá por leyes “sabias y justas”, sin reservar ni a la Federación, ni a las entidades federativas, su protección. Por su parte, la Constitución del 4 de octubre de 1824 ratificó los principios contenidos en el Acta Constitutiva y obligaba que todo funcionario, sin excepción, prestara juramento de guardar la Constitución y el Acta Constitutiva 9 Fray Servando Teresa de Mier. Una antología general. La revolución y la fé. Fondo de Cultura Económica. Universidad Nacional Autónoma de México. Fundación para las letras mexicanas. 2013. p. 438 10 El Acta acertadamente indica que los integrantes serán “individuos” y no diputados, como lo asevera el artículo 116 constitucional actual. Así pudieron los Estados crear no sólo una cámara de diputados sino también senadores. 14 “antes de tomar posesión de su destino” (artículo 163 constitución 1824); esta disposición está contenido en el actual artículo 128. 11 Como obligación de los Estados la primera constitución federal previó guardar y hacer guardar la Constitución y leyes generales de la Unión (artículo 161, fracción III). Finalmente, esta Constitución inauguró la cláusula pétrea en el artículo 171, impidiendo que “jamás” se reformaría la Constitución en cuanto a la independencia nacional, religión de Estado, forma republicana y federal de gobierno, libertad de imprenta y división de poderes. Cabe mencionar que todas ellas fueron objeto de atenuaciones o límites a lo largo del desarrollo de nuestro constitucionalismo. No hubo una disposición clara sobre el régimen interior de los Estados, como se plasmaría en futuras constituciones mexicanas; sin embargo, es dable concluir que la Constitución de 1824 reservaba atribuciones a los Estados, principiando con el artículo 50 que determinó a lo largo de sus fracciones que la federación tendría múltiples facultades legislativas de carácter general, pero siempre reconociendo a los Estados las mismas facultades en sus respectivos ámbitos. 12 No obtante, el aprendizaje de nuestro federalismo tuvo roces entre la federación y los Estados. A manera de ejemplo, podemos mencionar la orden del gobierno general de cerrar los puertos a comercio español y cubano expedida el 8 de octubre de 1823, donde Yucatán pretendió conservar sus privilegios y suspendió el decreto federal por afectar sensiblemente la actividad comercial yucateca. En el fondo, había un evidente propósito de la Federación de aislar el reducto español en América, que era Cuba, y los intereses comerciales del estado de Yucatán con la isla, el emporio mercantil más cercano a su territorio. De la misma manera, el sistema federal se enfrentó a los Estados que rechazaron los artículos 27 y 28 del Acta Constitutiva que les prohibía imponer derechos de tonelaje, o mantener tropa o navios de guerra en tiempos de paz, así “Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen” 12 Ejemplo de lo anterior puede citarse la fracción XXXI del propio artículo 50 de la Constitución de 1824: “Dictar todas las leyes y decretos que sean conducentes para llenar los objetos de que habla el artículo 49, sin mezclarse en la administración interior de los estados” 11 15 como imponer contribuciones sobre importaciones o exportaciones, hasta que la ley general se dictare. Como reación, la jura (protesta) del Acta Constitutiva fue retrasada por decisión de algunos Estados. 13 El “Augusto Congreso Constituyente” de Yucatán, que sesionó el 20 de agosto de 1823 al 31 de mayo de 1825, aprobó el decreto 66 el 28 de septiembre de 1824, con el objeto de que “continúe la introducción de azúcar, café y aguardiente de caña procedentes de la isla de Cuba”; por el cual: El Congreso Constituyente, teniendo en consideración las particulares circunstancias en que se hallan los intereses públicos de este Estado, y con el fin de precaver los irreparables perjuicios que experimentaría si se pusiese en inmediata y absoluta observancia el soberano decreto del 20 de mayo (1824), antes de haber obtenido la resolución definitiva que por representación se ha solicitado de los supremos centrales decreta: 1. El soberano decreto de 20 de mayo y lista que le acompaña de los frutos y efectos extranjeros, cuya importación se prohíben al territorio de los Estados Unidos Mexicanos, empezará a tener efecto en las aduanas de éste el día 19 del próximo mes de diciembre, con respecto a los buques y expediciones procedentes de los puertos de América y el día 1º. de marzo del año inmediato con respecto a los buques y expediciones procedentes de los de Europa. 2. El azúcar, aguardiente de caña y café, que sean producto de la isla de Cuba y que procedan inmediatamente de los puertos de aquella isla, continuarán no obstante admitiéndose, en los de este Estado mientras no se obtenga de los supremos poderes centrales a quienes se ha dado y da cuenta motivada de esta resolución, la que fuese justa, que será puntualmente ejecutada. 3. Desde el día 1º. del próximo mes de diciembre, el azúcar que con arreglo a lo dispuesto en el artículo anterior se introdujere por los puertos de este 13 Sergio Quezada, Jorge Castillo e Inés Ortiz Yam, coordinadores. Historia General de Yucatán. Yucatán en la construcción de la Nación 1812-1876. Volúmen 3. Universidad de Yucatán. 2012. p. 31 16 Estado, atenderá en sus aduanas 30 por ciento sobre los aforos de arancel, cualquiera que sea el pabellón bajo el cual se importase. 14 Comuníquese. Este precedente del ejercicio de la soberanía de un Estado es ejemplar y único, pues constituye la suspensión de una ley federal por órdenes de un Congreso Constituyente local. En otras palabras, es un ejemplo de anulación de ley federal, no por inconstitucionalidad, sino por inequidad. En reacción a este decreto, el diputado local Perfecto Baranda propuso en la sesión del 15 de septiembre de 1824 que la facultad de suspender decretos federales, entrañaba la misma facultad de los Ayuntamientos para suspender las leyes del Estado, si así lo consideraban. Esta propuesta fue desechada por el mismo Congreso el 18 de septiembre de 1824. 14 Colección de Leyes, Decretos y órdenes del Augusto Congreso del Estado Libre de Yucatán, 1823-1832. Edición y estudio preliminar Melchor Campos García y Arturo Guémez Pineda. Ediciones de la Universidad Autónoma de Yucatán. Mérida. 2008. p. 347-348. La ortografía del decreto ha sido actualizada. 17 https://yucatanancestral.com/mapas-del-siglo-xvii, Mapa de Yucatán, siglo XVII. Por otra parte, el 13 de abril de 1869 se suscitó un conflicto sobre la aplicación de la ley federal denominada Ley de plagiarios y salteadores de caminos,15 que imponía la pena de muerte a los gavilleros de los caminos carreteros, cuando la Legislatura de Veracruz promovió juicio de amparo contra la ley al considerar que, por su naturaleza penal, correspondía a los propios estados regular esa conducta criminal y así había ocurrido en el Estado con la expedición del Código Corona de 1868. 16 El caso originó la competencia directa de la Suprema Corte de Justicia que, a partir de 1917, quedó plasmada en la Constitución Política, artículo 105, por el Manuel González Oropeza. “Las Controversias entre la Constitución y la Política”. Cuadernos Constitucionales México – Centroamérica. Núm. 6. UNAM. Corte de Constitucionalidad de Guatemala. 1993. p. 12 y 55. 16 Veracruz había abolido la pena de muerte y, en consecuencia, había expedido su Código Penal el 17 de diciembre de 1868 tipificando como delitos el plagio y el asalto a mano armada en los caminos públicos; por lo que al aplicar la ley federal hubiera violado la Constitución Federal por afectar la soberanía del Estado. 15 18 cual la Corte está facultada para resolver controversias de competencia constitucional entre la Federación y los estados. Uno de los artículos que está determinado en el título quinto de la Constitución a regular las relaciones entre la Federación y los Estados es el 124. El contenido de dicha disposición es muy similar a la de la Enmienda X de la Constitución norteamericana, con la salvedad de que nuestro precepto no alude al pueblo cómo último y gran depositario de las atribuciones estatales, y de que las facultades de la Federación no tienen que ser explícitas en los Estados Unidos.17 En dicho artículo, México siguió, desde 1857, el sistema norteamericano de atribuciones, que contenía el espíritu que le infundieron los Padres Fundadores, en el sentido de que el gobierno federal tendría pocas y explícitas atribuciones, mientras que la mayoría indefinida de facultades correspondería a los estados. Tanto la Enmienda X como su homólogo, el actual artículo 124 de la Constitución mexicana, conducen a una distribución competencial tajante y definida, según lo explicara Manuel Crescencio Rejón en 1846: "Los poderes no delegados a las autoridades de la Unión ni negados a los estados por el Código Fundamental de la República, se entienden reservados a los estados respectivos".18 La disyuntiva es clara, pues, si la Constitución expresa la atribución como exclusiva del gobierno federal, desaparece la competencia de los estados y viceversa. Esta disposición constitucional llevó a México a federalizar paulatinamente las materias más importantes que, originalmente, no aparecían en el texto constitucional. Proceso similar se observó en Estados Unidos, sobre todo durante el periodo de John Marshall en la Corte Suprema, pero esta extensión de poderes 17 Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. La enmienda X dice textualmente: The Powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people. Esta enmienda es considerada por la doctrina y la jurisprudencia de los Estados Unidos, como una disposición redundante, pues el entendimiento era claro desde el Constituyente, de que todo aquello que no estuviera concedido en la Constitución al gobierno federal, se entendía que correspondía a los Estados. Esta disposición sería aprobada por unanimidad el 13 de mayo de 1847, al discutir el Acta de Reformas, con la propuesta de Mariano Otero, en los siguientes términos que estuvieron en el artículo 21 del Acta: “Los poderes de la Unión derivan todos de la Constitución y se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restricción”. 18 "Programa de la mayoría de los diputados del Distrito Federal del 29 de noviembre de 1846" citado por Carlos A. Echánove Trujillo. La vida pasional e inquieta de Don Manuel Crescencio Rejón. México. Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística. 1941. 19 federales se llevó a cabo mediante decisiones judiciales. 19 En contraste, México lo hizo por medio de la reforma formal de la Constitución y de las leyes; es decir, fue el Congreso de la Unión el protagonista de este crecimiento del poderío federal en detrimento del de los estados. Aunque durante el siglo XIX y principios del XX, los congresos mexicanos eran en su mayoría impetuosamente independientes de los poderes ejecutivos, su función política no se centró en la elaboración de leyes, es decir, la federalización de materias; aunque formalmente competencia del Congreso de la Unión, correspondió al Presidente de la República como el principal promotor de la legislación y de las reformas que contribuyeron a ese fin. A partir de la década de los 70 del siglo XX,20 la tendencia del sistema federal mexicano ha seguido la naturaleza cooperativa, donde se olvida la separación tajante entre Federación y Estados, y se fusionan ambas esferas de competencia para legislar sobre la misma materia. La educación (artículo 3°), la salud (artículo 73, fracción XVI) y los asentamientos humanos (artículo 73, fracción XXIX-G) son ejemplos de lo anterior. Este federalismo cooperativo ha provocado la coexistencia de leyes expedidas por el Congreso de la Unión con leyes aprobadas por las legislaturas de los estados, regulando las mismas materias. La duplicidad de órdenes normativos ha creado una jerarquía distinta a la derivada de la regla contenida en el artículo 124 en donde hay separación de los ámbitos. II. Un atisbo a la Supremacía Constitucional Uno de los aspectos más relevantes de los estudios en torno a la Constitución es el relativo a su vigencia, a su fuerza jurídica y a su protección y defensa. Tema 19 Comenzando por el precedente de McCulloch v. Maryland 17 US 316 (1819) en el cual se concedió al Congreso federal facultad legislativa para crear un Banco, a pesar de no contar con una facultad expresa para tal efecto en la Constitución. The Constitution of the United States. Analysis and Intepretation.US Government Printing Office. Washington. 2004. p. 1611-1612 20 Manuel González Oropeza. Reformas constitucionales para un federalismo cooperativo. Porrúa. México. 1987 20 siempre interesante si se sostiene que la Constitución es precisamente un instrumento que imprime seguridad jurídica y consagra mecanismos de protección del ciudadano frente a las eventuales arbitrariedades del poder público; medio idóneo para contener el abuso y para salvaguardar los derechos humanos. El contenido del artículo 133 constitucional establece el principio de supremacía normativa, que se traduce en que todas las instituciones quedan constreñidas a preferir a la Constitución frente a cualquier ordenamiento y ello mismo vale para titulares y servidores públicos de dichas instituciones. Los ecos del principio de supremacía constitucional se remontan al surgimiento del constitucionalismo moderno, toda vez que encuentra sus orígenes en el párrafo dos del artículo VI de la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, mismo que establece: 2. Esta Constitución, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arregloa ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la suprema ley del país y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre enla Constitución o las leyes de cualquier Estado. En el constitucionalismo mexicano, esta disposición se estableció por vez primera en el artículo 126 de la Constitución de 1857, cuyo texto es el mismo artículo 133 actual, excepto porque los tratados serían ratificados por el Congreso General, ya que el Senado fuera suprimido en ese año. Como puede observarse, las similitudes son abundantes, aunque habrá que matizar, por supuesto, las diferencias de redacción, en primer término y, en segundo lugar, la forma en que se integra el ordenamiento jurídico en ambos modelos o tradiciones. En el caso de la Constitución promulgada el 5 de febrero de 1857, el respectivo proyecto contemplaba tal redacción en el artículo 123 y fue aprobado sin discusión alguna, como artículo 126. En general, el principio de supremacía constitucional subyace a cualquier texto de carácter fundacional, toda vez que presupone que su superior jerarquía es 21 indiscutible. Nuestros documentos constitucionales del siglo XIX, previos a la Constitución de 1857, lo dieron por sentado, al establecer preceptos relacionados con el cumplimiento y salvaguarda de sus contenidos. Ello porque, reiteramos, debe tenerse presente que en toda Constitución se sobreentiende su supremacía en tanto concentra la decisión del cuerpo social y expone el proyecto de Nación que se busca alcanzar. En ese sentido, la Constitución Política de la Monarquía Española o Constitución de Cádiz de 1812, señaló que las Cortes conocerían de las infracciones a la Constitución, para efecto de ponerles remedio y hacer efectiva la responsabilidad a los infractores; es decir, salvaguardaban el contenido de la Constitución y castigaban a sus transgresores, lo cual permite advertir que se le consideraba por encima de todo el ordenamiento. Más tarde, el artículo 24 del Acta Constitutiva de la Federación, de 1824, señaló que las constituciones de los estados no podrían oponerse a lo establecido por la propia Acta y la Constitución general. Asimismo, aunque la Constitución federal de 1824, no incluyó un precepto similar obligó a todo funcionario público a prestar juramento de guardar la Constitución y el Acta Constitutiva, y ordenó al Congreso dictar las leyes conducentes a hacer efectiva la responsabilidad de quienes quebrantaran lo dispuesto en tales documentos. Esto es, evidentemente, otra expresión de la supremacía constitucional. Igual ocurriría en las Leyes Constitucionales de 1836, cuyo artículo 6º de la Séptima Ley reiteró la exigencia del juramento hacia la Constitución y el dictado de normas para sancionar a quienes quebrantaran el contenido constitucional. Ello mismo estará presente en el artículo 201 de las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843. La interpretación de la Suprema Corte de Justicia al principio de supremacía constitucional, a través de sus resoluciones son de particular relevancia, tal como lo revisaremos en breve. Con motivo de la ley expedida por Benito Juárez, en uso de facultades extraordinarias el 31 de enero de 1870, para castigar los actos de los presuntos 22 colaboradores con el segundo imperio, se sancionó a Antonio Lozano con la confiscación o “secuestro” de sus bienes, acusado de haber participado en un movimiento reolucionario. En ese momento, Ignacio L. Vallarta fue el abogado patrono que defendió a Lozano con base en la inconstitucionalidad de esa ley penal, por contravenir el artículo 22 de la Constitución de 1857, el cual prohíbe la aplicación de penas inusitadas, como lo era la confiscación de bienes. En los argumentos contenidos en el reclamo de Vallarta suscrito por el futuro ministro de la Suprema Corte el 23 de septiembre de 1870 manifestó que: El poder judicial es respetable por su independencia y venerable por su sabiduría y gravedad, es el más a propósito para ejercer el alto deber de exponer e interpretar la Constitución y juzgar de la validez de las leyes según aquéllos principios. Citando al canciller James Kent, afirmaba que el Parlamento no es imnipotente bajo el régimen constitucional, a diferencia de Inglaterra, por lo que en la sesión del Congreso Constitruyente de México del 22 de octubre de 1856, se prohibió la imposición de penas trascendentes y desproporcionadas, por lo que un juicio de sedición como el instaurado contra Lozano, debería de observarse el debido proceso legal. La confiscación es una pena inusitada y desproporcionada porque es contraria a las leyes del 22 de febrero de 1832, donde impone penas pecuniarias por mancomunidad, aplicación que no fue respetada en el caso de Lozano; como tampoco fue observada la ley del 3 de noviembre de 1858 por no aplicarse la ley del “duplo”. Sin embargo, para Juárez, estas penas eran oportunas aún habiendo triunfado la República pues todavía se verificarían rebeliones en Zacatecas y San Luis Potosí. La jefatura de hacienda de Zacatecas era la encargada de aplicar la confiscación de los bienes de Lozano por la sublevación protagonizada por él del 8 al 27 de enero de 1870. Fechas anteriores a la expedición del decreto del 31 de enero, por lo que lo hacía una ley especial con aplicación retroactiva. 23 Lo inusitado de la pena consistía en que el adeudo fincado contra Lozano, de ciento cuarenta mil pesos y aplicado por un juez de distrito, lo imposibilitaba para cubrirlo con sus bienes presentes y futuros, por lo que la sanción era desproporcionada y retroactiva, cuyas leyes fueron dictadas tanto por Juárez como en Zacatecas el 12 de febrero de 1870. Vallarta basa su defensa, entre otros argumentos, siendo el principal la supremacía constitucional que aplica con el ejemplo del precedente de los Estados Unidos Marbury v. Madison 5 US 137 (1803), citado por primera vez en el foro mexicano. En su alegato, Vallarta desprende de la sentencia de Estados Unidos que ninguna ley contraria a la Constitución puede ser válida, y por lo tanto es nula como ley, por lo que los jueces están obligados a inaplicarla. 21 Revisar esta evolución es importantísimo para dar valor al contenido de nuestra Constitución. La expresión sentenciosa y certera de José María Iglesias, con motivo de la protesta que generó la fraudulenta elección de 1876, de que nada ni nadie puede estar por encima de la Constitución, sólo se justifica si su contenido es conocido, discutido y puesto al día por las generaciones de ciudadanos a las que sirve. Llama la atención que el artículo 133 constitucional, ha conservado su redacción originaria desde 1934. En tal sentido debe decirse que muchos son los principios que animan el constitucionalismo mexicano, pero ninguno igual que genere debates y cuestionamientos como el derivado de la interpretación del artículo 133 constitucional, hoy del tenor siguiente: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada entidad federativa se arreglarán a dicha Constitución, 21 Informe pronunciado ante la 1ª. Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el Lic. Ignacio L. Vallarta en el juicio seguido contra Don Antonio Lozano sobre secuestro de todos sus bienes conforme a la ley de 31 de enero último. Imprenta de Ignacio Escalante y Cía. México. 1870. 30 p. Biblioteca Nacional de México. Colección Lafragua. Fondo Reservado. LAF 94. 24 leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de las entidades federativas. Finalmente, habría que mencionar que la enigmática expresión “ley suprema de toda la Unión”, la obligación de los jueces locales de aplicarla, la jerarquía de la Constitución con relación a las leyes federales y tratados internacionales, así como la relación de todas ellas con respecto a las Constituciones y leyes estatales es objeto de gran especulación, y además esta carente de delimitación. III. La evolución jurisprudencial de la Supremacía Constitucional a). Constitución y Supremacía Constitucional La Constitución, de acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación, “es la norma fundamental que unifica y da validez a todas las demás normas que constituyen un orden jurídico determinado”.22 En tal sentido, como norma fundamental, la Constitución se distingue del resto de normas por lo siguiente: a) Por su procedimiento de formación, único y distinto del resto de normas del ordenamiento jurídico: es la única norma creada por un Poder Constituyente. b) Por su contenido, característico de las decisiones fundamentales del Estado, puesto que regula los derechos humanos y la división de poderes, señalando las competencias de los órganos superiores del Estado. c) Por sus destinatarios típicos, aunque no únicos, que son esos mismos órganos superiores del Estado, para los que establece el ámbito competencial y la organización y estructura básicas. d) Por su régimen jurídico peculiar, lo que incluye, por ejemplo, su posición superior en el ordenamiento jurídico, en cuanto a su contenido y procedimiento de reforma (distinto al de las leyes ordinarias).23 22 CONSTITUCIÓN FEDERAL. SUS ESTATUTOS NO PUEDEN SER CONTRADICTORIOS ENTRE SI. Semanario Judicial de la Federación. Séptima Época. Tesis Aislada. vol. 39. Primera Parte. p. 22. (Registro 233476). 23 Véase Carbonell, Miguel (coord.) Diccionario de Derecho Constitucional. 2ª ed. México. Porrúa. UNAM. 2005. p. 99. 25 Aunado a lo anterior, la Constitución como norma fundamental debe cumplir ciertas características que garanticen su supremacía sobre el resto del ordenamiento, entre ellas se encuentra su inviolabilidad, la fuerza vinculante, el proceso a través del cual puede ser reformada, así como las condiciones necesarias para lograr su vigencia y eficacia. Ahora bien, son dos las perspectivas que permiten vislumbrar a las normas constitucionales como superiores del resto de disposiciones del sistema jurídico: la lógica y la axiológica. A través de la primera la Constitución se concibe como ley suprema a partir del reconocimiento expreso de la superioridad jerárquica que posee dentro del marco normativo del Estado, siendo lógica la necesidad de que todo acto jurídico se adecue a su contenido. Hans Kelsen denomina a esta adecuación como “regularidad constitucional”.24 En cuanto a la axiológica, se considera a la Constitución como jerárquicamente superior en razón de ser depositaria de los principios fundamentales y de fundar la competencia de los órganos de gobierno, así como de plasmar el reconocimiento de los derechos humanos de las personas.25 Entonces, la Constitución como “norma fundamental constituye un instrumento permanente de gobierno, cuyos preceptos aseguran la estabilidad y certeza necesarias para la existencia del Estado y del orden jurídico”. 26 Es por ello que el principio de supremacía constitucional “se traduce en la cualidad que tiene la constitución de ser la norma que funda y da validez a la totalidad del ordenamiento jurídico de un país determinado”;27 así, toda actuación que no esté acorde con la Constitución o la contraríe debe considerarse como inválida o nula. 24 Hans Kelsen. “La garantie jurisdictionnelle de la Constitution. (La Justice constitutionelle).” Revue du Droit Public et de la Science Politique e France et a l´étranger. Paris. 1928. p. 201. 25 Rosario Rodríguez, Marcos Francisco del. “Supremacía Constitucional”. en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Martínez Ramírez, Fabiola y Figueroa Mejía, Giovanni A. (coords.) Diccionario de Derecho Procesal Constitucional y Convencional. Consejo de la Judicatura Federal. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. 2014. T. II. p. 1199. 26 INTERPRETACIÓN HISTÓRICA TRADICIONAL E HISTÓRICA PROGRESIVA DE LA CONSTITUCIÓN. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tesis P./J. 61/2000. T. XI. junio de 2000. p. 13. (Registro 191673). 27 Suprema Corte de Justicia de la Nación. La Supremacía Constitucional. México. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2005. p. 37. 26 Además, la Suprema Corte de Justicia ha considerado a la supremacía constitucional como Un principio consustancial del sistema jurídico-político mexicano, que descansa en la expresión primaria de la soberanía en la expedición de la constitución, y que por ello coloca a ésta por encima de todas las leyes y de todas las autoridades, de ahí que las actuaciones de éstas deben ajustarse estrictamente a las disposiciones de aquélla. En este sentido, más que una facultad, la supremacía constitucional impone a toda autoridad el deber de ajustar a los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones. 28 En cuanto a las implicaciones de este principio de supremacía constitucional, los tribunales federales han señalado los siguientes: 1. El contenido de la Constitución no puede ser desvirtuado por ningún otro ordenamiento legal, ya que como Ley Suprema está sobrepuesta a leyes comunes tanto federales como locales. 2. Los Estados de la Federación están sujetos a los mandamientos de la Constitución Federal, pues ésta es la base constitutiva del sistema federal, aunque las entidades federativas se conciban como libres y soberanas en lo referente a su régimen interior; entonces, cuando una ley local contraríe los preceptos constitucionales, serán éstos los que prevalezcan. 3. Las personas y las instituciones están sometidas a lo establecido por el texto constitucional, debiendo respetar los derechos y garantías ahí determinados, sin que exista la posibilidad de desconocerlos. 4. Debido a la jerarquía de la Constitución, ésta solamente podrá reformarse de acuerdo con el procedimiento diseñado por ella misma y por el órgano encargado para tal actividad.29 28 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tesis P./J. 73/99. T. X. agosto de 1999. p. 18. 29 Véase ibidem, p. 39-40. 27 b). Fundamento constitucional de la supremacía constitucional La doctrina jurídica ha establecido que el artículo 133 constitucional se refiere a la supremacía constitucional, ya que toda norma jurídica que pretenda ser parte del derecho mexicano, llámese tratado internacional, leyes federales, leyes locales, entre otras, debe estar regida y regulada por los principios establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, existen otras disposiciones que sirven de base al principio de supremacía constitucional, el primer lugar está el artículo 1º, mismo que dispone lo siguiente: En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. También el artículo 15 forma parte de las disposiciones constitucionales relativas a la supremacía de la Constitución, reconociendo la hegemonía de la Ley Suprema respecto de los tratados y convenios atentatorios de los derechos humanos: No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en virtud de los que se alteren los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. Otras disposiciónes que reitera la supremacía constitucional son los artículos 40 y 41, los cuales señalan la forma de Estado y de gobierno, respectivamente, mismas que deben ajustarse a la Constitución; asimismo, las constituciones estaduales no deben contravenir lo dispuesto por aquélla: 28 Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios deesta ley fundamental. Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la ciudad de México, en lo que toca a sus regímenesinteriores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. … Finalmente, el último artículo relacionado con la supremacía constitucional es el 128, el cual señala como obligación de todo funcionario, sin excepción alguna, la de protestar guardar la Constitución y las leyes emanadas de ella: Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. Estas disposiciones constituyen los mecanismos de defensa de la Constitución, por cuanto establecen los lineamientos que permiten el cumplimiento de un apotegma que ha marcado la evolución del constitucionalismo mexicano desde la parte final del siglo XIX: el enarbolado por José María Iglesias, presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien afirmó certeramente que nada ni nadie podía estar por encima de la Constitución. c). Evolución de la Supremacía Constitucional en México En 1917 el artículo 133, siguiendo lo estipulado por el artículo 126 de la Constitución de 1857, consignó la supremacía constitucional en los términos ya mencionados. 29 Dicho artículo se mantuvo intacto hasta el año de 1934, fecha en que sufrió la primera modificación, siendo publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de enero, consistiendo en la adición de las siguientes frases “que estén de acuerdo con la misma” y la sustitución de la frase “hechos que se hicieren” por “celebrados y que se celebren”, pero lo realmente trascendente fue la derogación de la aprobación a cargo del Congreso de la Unión, convirtiéndose a partir de esa fecha en una facultad exclusiva de la Cámara de Senadores, quedando de la siguiente forma: Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados o que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o Leyes de los Estados. Con este reformado texto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación comienza el camino de interpretación y evolución del principio de supremacía constitucional. Así, en 1935 al resolver un amparo civil, la Tercera Sala del Alto Tribunal resolvió que: No es verdad que alguna de las prevenciones del artículo 107 constitucional, que contiene los principios generales sobre el recurso de amparo, establezcan que la autoridad federal se encuentre incapacitada para conceder la protección constitucional contra leyes expedidas por las Legislaturas Locales que impliquen violaciones a las garantías individuales, porque la resolución del Juez sobre el particular, implicaría un ataque a la supremacía del Estado legislador, derogando las leyes expedidas por el mismo; puesto que la sentencia de amparo se limita exclusivamente a concederlo y a proteger al quejoso, en el caso especial sobre el que verse su queja, sin hacer declaración alguna de carácter general, respecto de la ley; toda vez que ello sería violatorio de la fracción I del artículo 107 30 constitucional; lo que se pone de relieve con mayor fuerza, cuando el acto que se impugna por medio de un amparo, es una sentencia de la autoridad judicial y no la disposición legislativa emanada de un Congreso Local; pero aun en el supuesto de que el auto reclamado fuera atribuido a la Legislatura de un Estado, no habría imposibilidad jurídica para que la Suprema Corte de Justicia fijara la inconstitucionalidad de una ley que no se ajusta a las prescripciones generales de la Constitución de la República, ya que el artículo 133 de la misma, previene de manera terminante, que dicha Constitución, las leyes del Congreso de la Unión, y los tratados hechos por el presidente de la República, son la ley suprema en toda la Unión, y que los Jueces de cada Estado se arreglarán a lo dispuesto por la Constitución, a pesar de las disposiciones que en contrario pueda haber en las leyes de los Estados, y como es notorio que a ninguna ley debe darse efecto retroactivo, en perjuicio de persona alguna, puesto que ello está terminantemente prohibido por el artículo 14 de la Constitución, no podría admitirse que una Legislatura Local, en la hipótesis de que está fuera la autoridad responsable, pudiera vulnerar la garantía consagrada en el citado mandamiento.30 Más de una década después (en 1946) la Suprema Corte de Justicia estableció como elementos necesarios para llevar a cabo la declaración de constitucionalidad de una ley, en el procedimiento seguido para dirimir una competencia, los siguientes: 1. Que exista queja o instancia de particular agraviado reclamado esa inconstitucionalidad. 2. En las competencias, el procedimiento no es del juicio de amparo, sino el delineado por la ley para resolver, exclusivamente, el conflicto jurisdiccional propuesto, dentro del cual no se haya oído a la autoridad responsable. 30 AMPARO CONTRA LEYES. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época. Tercera Sala. Tesis Aislada. T. XLIV. p. 4216. (Registro 360109). 31 3. No existiendo queja de parte, la resolución que recayera no asumiría un aspecto de declaración respecto del caso concreto y singular de esa queja, sino, más bien, el de una consideración que podría tener el carácter de una declaración general, prohibida por la ley. Además, agrega el máximo Tribunal, resulta evidente que no se trata de una controversia que tenga por materia la constitucionalidad de los actos de los poderes de un mismo Estado, pues el artículo 133 constitucional conforma el régimen federal y evita el predominio de las leyes locales sobre la constitución, estableciendo con firmeza la supremacía de esa misma carta fundamental; sin embargo, no es fuente de competencia de la cual resulte la facultad de los tribunales federales y, por tanto, de la Suprema Corte, para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley.31 Desde este momento, reiteradas fueron las ocasiones en que la Suprema Corte de Justica sostuvo, sobre todo a través del Pleno, el principio de supremacía de la Constitución Federal y de las leyes del Congreso de la Unión que emanan de ella, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 133 de la Constitución federal. No obstante, al ocuparse de la jerarquía de los tratados internacionales y su ubicación en el sistema jurídico mexicano, la Suprema Corte, en una primera interpretación, consideró que los tratados internacionales están en el mismo rango respecto de las leyes federales y por debajo de la Constitución, pues: De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el Ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede ser 31 CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. Semanario Judicial de la Federación. Quinta Época. Pleno. Tesis Aislada. T. XC. p. 596. (Registro 303590). 32 considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional.32 El anterior criterio solamente duró siete años, ya que el máximo tribunal de la Nación cambió su postura ubicando a los tratados internacionales por debajo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por encima de las leyes federales. De tal forma, el tribunal argumentó su cambio de criterio tomando en cuenta los siguientes argumentos:  Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión “... serán la Ley Suprema de toda la Unión ...” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la ley fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la ley suprema.  El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de “leyes constitucionales”, y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional.  Se considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano después de la ley fundamental y por encima del derecho federal y el local, en razón de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados 32 LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Octava Época. Pleno. Tesis P. C/92. diciembre de 1992. p. 27. (Registro 205596). 33 internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a todas las autoridades.  Además, en el tema de la jerarquía de los tratados no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. En suma, la nueva interpretación que realizó el pleno de la Suprema Corte del artículo 133 llevó a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.33 Este criterio ha sido reiterado por el Pleno al determinar que: A partir de la interpretación del –artículo 133–, si aceptamos que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de “supremacía constitucional” implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la “ley suprema de la Unión”, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la 33 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tesis P. LXXVII/99. Pleno. t. X. noviembre de 1999. p. 46. (Registro 192867). 34 Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales.34 Además, la doctrina ha sostenido que la supremacía constitucional, así como sus efectos y consecuencias, derivan en primer lugar del contenido de las normas constitucionales, es decir, la Constitución tiene “supremacía material”, consecuencia de ser la Carta Magna superior al resto de disposiciones del sistema jurídico. En consecuencia, “la supremacía resulta de una caracterización jurídicoformal, toda vez que la constitución organiza el régimen competencial de los poderes públicos… Si la constitución determina la competencia de los órganos, entonces es necesariamente ‘superior’ a las disposiciones y mandatos de éstos”.35 En este sentido, la Primera Sala de la Suprema Corte emitió el siguiente criterio jurisprudencial: En el mencionado precepto constitucional no se consagra garantía individual alguna, sino que se establecen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen, así como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el presidente de la República con aprobación del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión, debiendo los Jueces de cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, dicha libertad y soberanía se refiere a los asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la 34 SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tesis: Pleno VIII/2007. Pleno. t. XXV. abril de 2007. p. 6. (Registro 172667). 35 Suprema Corte de Justicia de la Nación. op. cit. p. 44. 35 Carta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución Local correspondiente, pero sin que ello entrañe a favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso Local correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto.36 Por otra parte, la supremacía constitucional tiene como garantía el control constitucional, ya que por medio de éste se evita que las autoridades excedan sus atribuciones más allá de los principios y lineamientos dispuestos en la Ley Fundamental. De ahí que, todos los actos de autoridad, así como las leyes, deben sujetarse al control constitucional para garantizar la protección normativa del sistema jurídico nacional. En principio, la Suprema Corte de Justicia consideró que podía realizar un control abstracto de constitucionalidad al resolver acciones de inconstitucionalidad de una ley e inaplicarla a los casos concretos sometidos a su consideración. Consecuentemente, el control difuso de la Constitución …implica el que todo juzgador, federal o local, tiene el indeclinable deber de preferir la ley de leyes a cualquier otra aplicación de normas secundarias que la contraríen; es decir, toda vez que la constitución es la ley suprema, ningún precepto puede contradecirla y como a los juzgadores les corresponde interpretar las leyes para decir el derecho, a la luz de ese numeral (133) cimero, éstos tienen el inexcusable deber de juzgar conformidad (sic) o inconformidad de la ley secundaria con la fundamental, para aplicar o no aquélla, según que el código político le sea o no contraria. El control difuso de la constitucionalidad de las leyes, no ha sido aceptado por la doctrina jurisprudencial. Los Tribunales de amparo se han orientado por sostener que, 36 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Primera Sala. Tesis: 1a./J. 80/2004. t. XX. octubre de 2004. p. 264. (Registro 180240). 36 en nuestro régimen de derecho debe estarse al sistema de competencias que nos rige, según el cual sólo el Poder Judicial de la Federación puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad y no tiene intervención alguna la justicia local en defensa jurisdiccional de la constitución aún en el caso de artículo 133 de la misma, en relación con el 128 del propio ordenamiento, que impone a los juzgadores la obligación de preferir a la Ley Suprema, cuando la ley del estado o local la contraría, ya que, de acuerdo con los artículos 103 de la ley suprema y primero de la Ley de Amparo, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las leyes, es de la competencia exclusiva de los Tribunales Federales de Amparo, y los tribunales locales carecen en absoluto de competencia para decidir controversias suscitadas son ese motivo.37 Sin embargo, con base en la reforma en derechos humanos de 2011 la Suprema Corte ha cambiado el anterior criterio, pues al resolver el veinticinco de octubre de dos mil once la solicitud de modificación de jurisprudencia 22/2011, el Pleno determinó dejar sin efectos las tesis jurisprudenciales números P./J. 73/99 y P./J. 74/99, de rubros: “CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN” y “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO CONSTITUCIÓN”,38 133 DE LA conclusión tomada en virtud del nuevo marco constitucional generado con motivo de la entrada en vigor del Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de junio de 2011. Si bien lo anterior es congruente con la reforma constitucional, esta interpretación podría haber sido sostenida desde la Constitución de 1857, como se aprecia con el criterio sostenido por Ignacio L. Vallarta, en ladecisión recaida en el 37 CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES. Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tesis: 1a./J. 80/2004, t. III, enero a junio de 1989, p. 228. 38 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. agosto de 1999. Tomo X. p. 18 y 5, respectivamente. (Registros 193558 y 193435). 37 juicio de amparo Justo Prieto de 1881, pues desde esa época la supremacía constitucional se refería “a los jueces de cada Estado” como garantes de dicha supremacía. Ahora, con la referida reforma constitucional en materia de derechos humanos se incorporó en el artículo primero de la Constitución federal la protección de los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales, lo que implica una nueva etapa en el tema de la jerarquía de los tratados sobre derechos humanos en México, ya que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia determinó, al resolver la contradicción de tesis 293/2011, que los derechos humanos previstos en la Constitución y en los tratados internacionales están en el mismo ámbito de reconocimiento y protección. Aunque el rango constitucional de los tratados internacionales se mantuvo, pues en la reforma de junio de 2011 no se modificó el artículo 133 constitucional, conservándose así la jerarquía normativa determinada por el referido precepto constitucional a través de la interpretación realizada por la Suprema Corte de Justicia. Por lo anterior, podemos concluir ue tratándose de derechos humanos, las normas que las contravienen no se someten a criterios tradicionales de jerarquía, sino a la regla de su preeminencia obedece a la amplitud del mejor derecho, independiente de la norma que lo reconozca, pues el artículo primero de la Constitución federal sólo prohíbe que un derecho fundamental sea restringido o limitado, mas no ampliado, lo cual opuede suceder a gravés de cualquier norma, tanto de carácter doméstico como internacional. Otro tema fundamental incorporado por la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos es el de convencionalidad, el cual está vinculado con el control de constitucionalidad. El control de convencionalidad implica un examen de la compatibilidad de las normas nacionales con los tratados internacionales. En donde la incompatibilidad puede presentarse “cuando una norma interna se considera violatoria de un derecho humano que no está reconocido en la Constitución pero sí en un tratado internacional, lo que implica para el órgano 38 jurisdiccional el análisis de la norma inferior a la luz de los contenidos e interpretaciones de la norma internacional en cuestión”.39 A través del control difuso de convencionalidad, la tutela de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no queda sólo a cargo de la Corte Interamericana, ya que se traslada ese control también al Poder Judicial de los Estados miembros de la Convención. En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó que “los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de ‘convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes”.40 Finalmente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación dispuso, con relación al control de convencionalidad en sede interna,41 que “es en la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1o. de la Constitución federal, en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la ley fundamental y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario que se encuentren en cualquier norma inferior”.42 39 Serrano, Sandra. Criterios de aplicación del DIDH. México. FLACSO. 2011. Documento de trabajo no. 4. p. 3. 40 Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Solicitud de Interpretación de la sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 30 de noviembre de 2007. Serie C. No. 174, párrafo 128. Sin embargo, la Corte Interamericana realiza una precisión en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, al aclarar su doctrina sobre el “control de convencionalidad”, al sustituir las expresiones relativas al “Poder Judicial” que aparecían desde el leading case Almonacid Arellano vs. Chile (2006), para ahora hacer referencia a que “todos sus órganos” de los Estados que han ratificado la Convención Americana, “incluidos sus jueces”, deben velar por el efecto útil del Pacto, y que “los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles” están obligados a ejercer, de oficio, el “control de convencionalidad” […]. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, “Interpretación Conforme y Control Difuso de Convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2012, p. 376. 41 También el Caso Radilla Pacheco influyó en el tema del control de convencionalidad, pues a través de dicho asunto la Corte Interamericana de Derechos Humanos definió las pautas que deben seguirse para ejercer tal control. 42 CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Tesis Aislada, Libro III, diciembre de 2011, Tomo I, p. 535 (Registro 160589). 39 El recorrido somero que se ha hecho aquí del principio de supremacía constitucional, somero por cuanto no pretende más que dejar sentado los giros interpretativos que ha tenido en el seno de nuestro máximo tribunal, permite advertir la importancia del mismo en el sistema jurídico mexicano. Este principio de supremacía constitucional es el eje rector que equilibra los diversos órdenes que componen nuestro sistema constitucional, toda vez que modula los alcances que pueden tener los ordenamientos constitucionales locales, así como las normativas legales y reglamentarias en los niveles federal, local y municipal. En tal sentido, no debe perderse de vista que este principio hace que cualquier norma con contenido jurídico tenga que supeditarse a los mandatos constitucionales. Este mismo principio, es parte sustancial del sistema de control constitucional, que encuentra en el amparo, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, así como otras figuras, las herramientas ad hoc para lograr que la Constitución prevalezca frente a cualquier intento de mermar su fuerza normativa o de variar el alcance de los principios o derechos que reconoce a todos los habitantes del país. En el momento actual es sumamente importante hacer notar que el principio de supremacía constitucional es baluarte insustituible de la permanencia de nuestro modelo democrático, en tanto que con dicho principio se debe garantizar el Estado Constitucional Democrático y Social de Derecho, anhelo que se comparte por nuestra Constitución desde su primigenia confección por el Constituyente de 1856 -1857 y su perfeccionamiento con el de 1916-1917. 40 41 CAPÍTULO SEGUNDO LAS CONSTITUCIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS I. Los primeros Estados Las entidades federativas de México tuvieron su origen y reconocimiento en el constitucionalismo liberal del siglo XIX. Las provincias mexicanas fueron organizadas desde antiguo, por diversos instrumentos jurídicos y políticos. Durante el Virreinato de la Nueva España se contaba con 23 provincias mayores compuestas por reinos y gobernaciones;43 a los cuales habría que agregar dos más, que se integraron a la Audiencia de Guatemala, bajo la jurisdicción de la Nueva España. 44 A partir de 1786, esa organización cambió por la de intendencias, exactamente con 12; todo lo cual permite concluir que la organización geográfica de lo que sería nuestro país, tuvo caprichosas divisiones motivadas por el propósito de centralizar el ejercicio del poder de España en las Américas. El tratamiento de las colonias españolas en el nuevo mundo cambió con la Constitución de Cádiz de 1812, según la cual todas las provincias se reunían en una gran Nación española con todos los habitantes de ambos hemisferios (Artículo 1º.) y, por lo tanto, se igualó la condición política de la Nueva España con Nueva Galicia, 43 En la época colonial, la división geográfica fue complicada y variante según los períodos: audiencias (1529), virreyes (1535), gobernadores, corregidores, alcaldes mayores y alcaldes ordinarios. Edmundo O´Gorman. Breve historia de las divisiones territoriales. Trabajos jurídicos de homenaje a la Escuela Libre de Derecho en su XXV aniversario. Polis. 1937. p. XX. Sin embargo, O´Gorman hace una clasificación de circunscripciones políticas que demuestran la diversidad de formas de gobierno: Reinos (México, Nueva Galicia y Nuevo Reino de Nuevo León), Gobernaciones (Nueva Vizcaya y Yucatán), Provincias (Nuevo Santander, Texas, Coahuila, Sinaloa, Sonora, Nayarit, Vieja California, Nueva California y Nuevo México). Op. cit. p. XXVIII 44 Oscar Cruz Barney. “Comentario al Artículo 42”. Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones. Tomo VIII. Sección Tercera. Congreso de la Unión. Suprema Corte de Justicia. MA Porrúa. México. 2016. p. 196 42 la Península de Yucatán y las Provincias Internas, tanto de Oriente como de Occidente, pero sin especificar las divisiones de cada una (Artículo 10), como se hizo con el territorio peninsular. Desde la adopción del sistema federal en la sesión del Congreso Constituyente mexicano el 12 de junio de 1823, seis diputados propusieron que se autorizara de inmediato la creación de congresos o legislaturas estatales y, posteriormente, se unió a dicha petición, la iniciativa formal del constituyente veracruzano Pablo de la Llave al siguiente día el 13 de junio de 1823. Dos días después, el gobierno general secundó la iniciativa y el 26 de junio, el diputado Vélez instó a la discusión del establecimiento de las legislaturas estatales. La apremiante necesidad de iniciar el federalismo en México requería no sólo de la existencia de un Congreso Constituyente sino la inmediata puesta en funcionamiento de las legislaturas locales, para que ejercieran la soberanía indispensable como partes constitutivas de la Unión y así éstas expidieran sus respectivas leyes fundamentales y culminaran el proceso de creación de las entidades federativas. Ante el titubeo del primer Congreso Constituyente de México y la falta de convocatoria de un segundo Congreso, las diputaciones provinciales, como la de Nueva Galicia, cuyo jefe político fue Luis Quintanar, no dudaron en proclamar la forma republicana y federal de gobierno el 9 de mayo de 1823, así como tomar la iniciativa de instaurar el Estado libre, soberano e independiente de Jalisco, a través de la aprobación de su propia Constitución, que contuviera los derechos políticos y de libertad, seguridad, igualdad y propiedad de sus habitantes; todo ello mediante el acuerdo aprobado en sesión especial del 16 de junio de 1823 de la diputación provincial. 45 Ante esta presión de las provincias, la ley del Congreso Constituyente General que finalmente se expidió sobre la creación y formación de las Legislaturas en los Estados, tuvo una larga discusión que comenzó el 29 de diciembre de 1823, cuyo dictamen fue rechazado y devuelto a la comisión. El 7 de enero de 1824 se 45 Nettie Lee Benson. The Provincial Deputation in Mexico. Harbinger of Provincial Autonomy, Independence and Federalism. University of Texas Press. Austin. 1992. p. 92-105 43 reanudó el debate, el dictamen se aprobó finalmente al día siguiente, el 8 del primer mes del año. Esta ley fue indispensable para dar por extinguidas a las diputaciones provinciales, por mandato del artículo 325 de la Constitución de Cádiz, que eran responsables del gobierno interior de cada una de las provincias. De esa manera, las legislaturas estatales fueron las primeras en establecerse dentro del nuevo sistema federal, por un acto de delegación del poder constituyente originario, a partir de la iniciativa de las mismas diputaciones provinciales. Con la expedición del Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824, las constituciones locales, aprobadas por las legislaturas constituyentes respectivas, fijarían el número de integrantes de los congresos estatales, así como su forma de elección y duración en su encargo, según lo determinó el artículo 21 del Acta Constitutiva. De esa misma manera, correspondió a las constituciones locales fijar el tiempo de duración del Poder Ejecutivo, de acuerdo con el artículo 22 del Acta Constitutiva, por lo que corresponderían a las leyes fundamentales definir sus características, así como el número de sus integrantes. Por lo que respecta al Poder Judicial, también el Acta Constitutiva en su artículo 23 prescribía que la Constitución del respectivo Estado determinaría qué tribunales lo integrarían. Finalmente, las legislaturas de los Estados organizarían su gobierno interior provisionalmente, mientras la Constitución federal y la de ellos mismas se expidieran, como lo previó el artículo 25 del Acta Constitutiva. Por lo anterior podemos deducir que el establecimiento de las legislaturas constituyentes y su mandato de aprobar las constituciones particulares tomó su tiempo después de una copiosa discusión, ya que primero habría que decidir cuáles provincias se transformarían en Estados de la Unión y, después, qué forma tomarían las nuevas entidades, ya que se escogería entre dos opciones: la de Estados libres y soberanos con plena capacidad para dictar sus propias constituciones, o la de territorios federales sometidos al gobierno federal sin constitución ni órgano legislativo propio. Ambas decisiones tenían que ser tomadas por el Congreso Constituyente, por lo que después de haber decidido la división territorial del país e incorporado en 44 la Constitución federal, aquel expidió las leyes conducentes al establecimiento del poder constituyente en los Estados reconocidos. De esta manera, las constituciones estatales son resultado de una delegación del Poder Constituyente originario, que dan vida a los entes soberanos que forman parte constitutiva del país. En ellas, los Estados, en ejercicio de su potestad soberana de expedir leyes fundamentales, pueden reproducir las garantías individuales consagradas en la Constitución federal, y mejor aún ampliar el catálogo de las mismas. En esta materia nuestro país tiene un compromiso muy grande, ya que después de haber sido el primero en consagrar derechos sociales, se ha conformado con la protección de derechos clásicos, sin introducir nuevos derechos individuales o colectivos. Con la Constitución federal de 1824 las antiguas provincias se transformaron en 19 Estados y 4 Territorios,46 a los cuales se les agregarían dos entidades más, dependiendo de la soberanía que se les reconociera (Artículo 5º.). Esta Constitución reguló las condiciones del gobierno particular de cada Estado, designando el nombre y función de sus poderes públicos, señalando sus obligaciones constitucionales respecto de la Constitución federal, así como sus restricciones, sin enumerar sus respectivas facultades internas más que genéricamente para 46 La creación de territorios federales fue una decisión del Constituyente mexicano, inspirada en la Ordenanza del Territorio del Noroeste aprobada el 13 de julio de 1787 por el Congreso Continental derivado de los artículos de la Confederación de 1777, un par de meses antes de aprobada la Constitución en septiembre. Desde su planteamiento, el territorio que lo configuró tenía como propósito formar nuevos Estados, un mínimo de tres y un máximo de cinco tal como se formaron al final los Estados de Ohio, Indiana, Illinois, Michigan y Wisconsin en el territorio que ocupaba el espacio entre el río Ohio, Mississippi y los Grandes Lagos. Las autoridades de estas circunscripciones se nombrarían por el Congreso Continental directamente como se acordó en el debate del 9 de mayo de 1787 y así los eligió con un gobernador, tres jueces, un Secretario y un Consejo Legislativo. Si las circunscripciones alcanzaban una población de cinco mil habitantes se podían elegir, con voto censitario, a representantes en una Asamblea Legislativa, lo que caracteriza a los territorios federales cuyo gobierno está sujeto a una autoridad central, en este caso el propio Congreso Continental, pues había que recordar que durante la Confederación no había ningún otro poder reconocido. Los seis artículos de la Ordenanza se referían a derechos humanos, mientras que el preámbulo explica el gobierno del territorio. De esta manera, el artículo primero se refería a la libertad religiosa y la prohibición de que se “molestara” a ninguna persona por sus prácticas religiosas; el artículo 2º. Garantiza el writ of habeas corpus y el juicio por jurado para sus habitantes, así como la representación proporcional, la libertad bajo caución y la prohibición de penas trascendentes, entre otros derechos; en el artículo 3º. Vuelve a garantizar la libertad de religión; el artículo 4º. Reafirma al territorio como parte de los Estados Unidos; el siguiente se refiere a los límites del territorio y la formación de nuevos Estados, tal como comenzaron a instaurarse a partir de 1803 y el 6º. Prohíbe la esclavitud en dicho territorio, lo que generaría la mayor polémica con los esclavistas sureños de ese país. 45 “organizar su gobierno y administración interior” y proteger a sus habitantes del ejercicio de las libertades. (Artículo 161, fracciones I y IV). Una regulación más detallada del régimen de los Estados se encuentra desde el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, del 31 de enero de 1824, la cual precede y goza de autonomía normativa respecto de la Constitución de octubre del mismo año, ya que esta Acta fundó el sistema republicano, representativo, popular y federal que fue la base de la Constitución de octubre. Al declarar esta forma de gobierno, el Acta define a los Estados integrantes de la Nación Mexicana como entidades independientes, libres y “soberanas en lo que exclusivamente toque a su administración y gobierno interior” (Artículo 6º.). Corresponde al Acta Constitutiva la creación o reconocimiento de los Estados, los cuales se enumeran en su artículo 7º.: 1. Guanajuato, 2. Interno de Occidente (unión de las Provincias de Sonora y Sinaloa), 3. Interno de Oriente (Coahuila, Nuevo León y “los Tejas”), 4. Interno del Norte (Chihuahua, Durango y Nuevo México), 5. México, 6. Michoacán, 7. Oaxaca, 8. Puebla de los Ángeles, 9. Querétaro, 10. San Luis Potosí, 11. Nuevo Santander (Tamaulipas), 12. Tabasco, 13. Tlaxcala, 14. Veracruz, 15. Xalisco, 16. Yucatán, y 17. Zacatecas 47 Las Californias y Colima fueron considerados territorios federales “sujetos inmediatamente a los poderes federales”. La Constitución del 4 de octubre de 1824 consideró a Tlaxcala como un territorio federal y lo descartó de la enumeración de los Estados, confirmando su categoría mediante ley constitucional del 24 de 47 46 Por lo anterior, cualquier modificación en las partes integrantes de la Federación estaría reservada a la aprobación constitucional, según el artículo 8º. del Acta. 48 Antes de aprobar el Acta Constitutiva, la ley constitucional del 8 de enero de 1824 dictada por el mismo Congreso Constituyente decretó el establecimiento de las legislaturas constituyentes en diversos Estados, especificando que así se establecerían en los Estados de Guanajuato, México, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz, delegando así los poderes constitutivos en los Estados, de tal manera que al dictar su propia Constitución, estarían ejerciendo su propia soberanía y definiendo su administración y gobierno interior. 49 noviembre del mismo 1824; agregando a Chiapas como nuevo Estado por su unión a México. De igual manera, disolvió los Estados Internos de Oriente y del Norte, para unir Coahuila con Texas y someter a Nuevo México como territorio federal, separando a Chihuahua y Durango como Estados respectivamente. Esta misma Constitución separó el territorio de las Californias, reconocidas en el Acta, en dos territorios Alta y Baja California, lo cual había sido ya considerado aún antes, en la Constitución de Cádiz de 1812. 48 No sería posible hacer ninguna modificación mediante ley ordinaria, sino que, por este principio del federalismo mexicano, sólo sería factible hacerlo a través de una reforma constitucional. No obstante, el Congreso mediante ley ordinaria del 23 de abril de 1835 separó el territorio de Aguascalientes de Zacatecas, lo cual no fue extraño para ese Congreso que se atrevió a reformar la propia Constitución de 1824, derogándola e implantado un sistema centralista. En consecuencia, Aguascalientes no fue un Estado, constitucionalmente declarado, sino hasta la Constitución de 1857, en cuyo artículo 43 se le reconoció. El decreto del Congreso General del 13 de octubre de 1830 cometió la misma irregularidad constitucional respecto de la división de Sonora y Sinaloa, separándolos del Estado de Occidente. Esta separación no fue reconocida en el Acta Constitutiva y de Reformas y no procedería considerarla regular conforme al artículo 8º. de dicha Acta, ya que los dos Estados fueron separados de manera distinta a lo prescrito por la Constitución Federal de 1824, que hubiera requerido una reforma constitucional y no una ley ordinaria del Congreso; de tal suerte, fue la Constitución de 1857 la que dio igualmente regularidad constitucional a Sonora y Sinaloa. 49 Lo cual sucedió entre 1824 y 1827 de acuerdo a sus circunstancias políticas: Chiapas Chihuahua Coahuila y Texas Duran 20 Guanajuato México Michoacán Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro San Luis Potosí Occidente (Sonora y Sinaloa) Tabasco Tamaulipas Veracruz Jalisco (Xalisco) 9 de febrero de 1826 7 de diciembre de 1825 11 de marzo de 1827 1° de septiembre de 1826 14 de abril de 1826 26 de febrero de 1827 19 de julio de 1825 5 de marzo de 1825 10 de enero de 1825 7 de diciembre de 1825 12 de agosto de 1825 16 de octubre de 1826 2 de noviembre de 1825 26 de febrero de 1825 7 de mayo de 1825 3 de junio de 1825 18 de noviembre de 1824 47 El decreto 380 del 8 de enero de 1824 prescribió, por su parte, lo siguiente: LEY PARA ESTABLECER LAS LEGISLATURAS CONSTITUYENTES PARTICULARES EN LAS PROVINCIAS QUE HAN SIDO DECLARADAS ESTADOS DE LA FEDERACIÓN MEXICANA, Y QUE NO LAS TIENEN ESTABLECIDAS. 1. Los Estados de Guanajuato, México, Michoacán, Puebla de los Ángeles, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz, procederán a establecer sus respectivas legislaturas, que se compondrán por esta vez, al menos de once individuos, y a lo más de veintiuno, en clase de propietarios; y en la de suplentes no serán menos de cuatro ni más de siete. 2. A este fin se observará la ley de convocatoria de 17 de junio de 1823,50 en lo relativo a Juntas primarias, secundarias y de provincia, celebrándose éstas en los días que abreviando los plazos en cuanto sea posible, fijarán los jefes políticos previo acuerdo de las diputaciones provinciales, si estuviesen actualmente reunidas, y no estándolo, de los ayuntamientos de las capitales. Si en Veracruz ni aun el Ayuntamiento estuviere reunido, hará por sí solo el jefe político el señalamiento de dichos días. 3. Los electores secundarios, reunidos en los mismos puntos en que se hicieron las elecciones de los diputados del actual congreso, nombrarán a los individuos que han de componer las legislaturas de los Estados. Yucatán 6 de abril de 1825 Zacatecas 17 de enero de 1825 Fuente: Mariano Galván Rivera. Colección de constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Tres volúmenes. 1828. Reeditado por la Cámara de Diputados. LIX Legislatura. MA Porrúa. 2004 50 Estas Bases para las elecciones del nuevo congreso fueron contenidas en el decreto 340 en la fecha referida y prescribió las reglas electorales para el Congreso Constituyente que desde el 21 de mayo de dicho año se había convocado. El artículo 9º. de esta ley electoral reconocía 23 provincias anticipadamente: Alta California, Baja California, Coahuila, Durango, Guanajuato, Guadalajara, León (Nuevo Reino), México, Nuevo México, Michoacán, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Santander, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tejas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. Regulaba las juntas primarias o municipales, secundarias o de partido y de provincia. Manuel Dublán y José María Lozano. Legislación Mexicana o colección completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la Independencia de la República. Edición Oficial. Tomo I. México. Imprenta del Comercio, a cargo de Dublán y Lozano, hijos. 1876. p. 651. Las reglas electorales contenidas en esta ley fueron replicadas en las posteriores leyes. 48 4. Las diputaciones provinciales, arreglándose al artículo 1º. de esta ley, fijarán el número de individuos propietarios y suplentes que por esta vez han de formar las legislaturas de sus respectivos Estados; y en los que no estén reunidas las diputaciones, la junta electoral llamada de provincia, hará esta designación después de haber calificado las credenciales de los electores, con arreglo a la convocatoria citada. 5. Al día siguiente de aquél en que la junta electoral haya hecho la designación del número de diputados, se procederá a su nombramiento, y en sesión que ella acuerde, fijará el día en que deba efectuarse la instalación del congreso del Estado. El jefe político comunicará a los electores su nombramiento y el día señalado para la instalación de la legislatura. 6. Para ser elegido diputado de los estados, se requiere ser ciudadano que esté en el ejercicio de sus derechos, mayor de veinticinco años y vecino del que lo nombra, con residencia de cinco años. También los naturales de un Estado podrán ser elegidos por él, para su legislatura, aunque estén avecindados en otro, pero quedando éstos en libertad de admitir o no el nombramiento. 7. No pueden ser elegidos para individuos de las legislaturas de los Estados los del Poder Ejecutivo, los secretarios del despacho, los diputados del actual congreso, ni los comprendidos en el artículo 73 de la convocatoria ultima citada. 8. Instaladas las legislaturas de los Estados, tendrán por base de sus operaciones y regla de sus poderes, el acta constitutiva, que para entonces estará circulada. 9. Las diputaciones provinciales, y en donde no estén reunidas, las juntas electorales proporcionarán a los electos los medios necesarios para su traslación a las capitales. 10. Al llegar los diputados al lugar señalado para la instalación de la legislatura, se presentarán a la diputación provincial, si estuviera reunida, la que hará sentar sus nombres en un registro, y no estándolo, el jefe político, quien con cuatro de los diputados que primero se le presenten, desempeñará las atribuciones que por esta ley se conceden a las diputaciones provinciales. 49 11. Presentada la mitad, más uno, de los diputados, se celebra la primera junta preparatoria, a que asistirá la diputación provincial, haciendo de presidente el que lo sea de dicha diputación; y de secretarios y escrutadores los que nombre la misma de entre los individuos que la componen. Donde no estuviese reunida la diputación provincial, hará de presidente en las juntas preparatorias el jefe político, y de secretario y escrutadores los cuatro diputados que primero se hubiesen presentado. 12. En la primera junta preparatoria se nombrará a pluralidad absoluta de votos, una comisión de tres individuos que examinará las nulidades que se digan de la elección de diputados si las hubiese. 13. Al día siguiente se tendrá la segunda junta preparatoria, en la que se presentará la comisión con su informe, resolviéndose definitivamente sobre todos los reparos y dudas que hubiesen ocurrido, en sesión permanente. 14. No se volverán a reunir después de esto, sino hasta el día señalado para la instalación del congreso, en que se nombrará por los diputados, a pluralidad absoluta de votos, de entre ellos mismos, un presidente, un vicepresidente y dos secretarios, con lo que quedará hecha la instalación, e inmediatamente se retirarán el jefe político y los individuos de la diputación provincial. 15. Las autoridades que hoy rigen serán obedecidas sin innovación alguna hasta que su instalen las legislaturas, en cuyo tiempo se arreglarán al acta constitutiva que para entonces estará publicada. 16. Las fracciones que han formado la capitanía general del Sur, se reunirán a los Estados a que antes han pertenecido, para establecer sus respectivas legislaturas.51 Esta ley fue complementada por otra, promulgada mediante el decreto 387 del 4 de febrero de 1824, poco tiempo después de promulgada el Acta Constitutiva por decreto 385: 51 Manuel Dublán y José María Lozano. Legislación Mexicana o colección completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la Independencia de la República. Edición Oficial. Tomo I. México. Imprenta del Comercio. 1876. p. 690-692. 50 LEY PARA ESTABLECER LAS LEGISLATURAS CONSTITUYENTES DE LOS ESTADOS INTERNOS DE OCCIDENTE, INTERNO DEL NORTE E INTERNO DE ORIENTE. 1. Cada provincia de las referidas procederá por sí misma en los plazos que fijen los jefes políticos, previo acuerdo de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos de las capitales, si no estuviesen aquellas reunidas, a verificar las juntas primarias, secundarias y de provincia, en la forma prevenida en la convocatoria de 17 de junio de 1823. 2. En la junta llamada de provincia se elegirán los diputados que han de componer las legislaturas en el número que demarcará el artículo siguiente. 3. Para el estado interno de Occidente nombrará Sinaloa seis y Sonora cinco, en clase de propietarios; y en la de suplentes, dos cada provincia. Para el interno del Norte, nombrará Chihuahua cinco, Durango cinco y uno Nuevo México; y en clase de suplentes, dos Durango, y uno cada una de las otras dos provincias. Para el interno de Oriente, nombrará Coahuila cinco, Nuevo León cinco y uno Tejas; y en clase de suplentes, dos Nuevo León, uno Coahuila y otro Tejas. 4. Verificada la elección de diputados, el jefe político de cada provincia comunicará su nombramiento a los electos, con prevención de que se trasladen inmediatamente a las capitales en que han de reunirse las legislaturas. 5. Serán por ahora capitales para el indicado objeto, la villa del Fuerte en el estado interno de Occidente, la ciudad de Chihuahua en el del Norte, y la ciudad de Monterrey en el de Oriente. Cuando se hallen reunidas las legislaturas, designarán ellas mismas los puntos que deben ser capitales en sus respectivos estados. 6. Luego que en los puntos designados en esta ley para capitales de las legislaturas, se encuentre la mitad más uno de los diputados que deban 51 componerlas, procederán a formar sus juntas preparatorias para su instalación. 7. En la villa del Fuerte el alcalde primero constitucional con los cuatro primeros diputados que se le presenten, harán las veces de diputación permanente para presidir las juntas preparatorias. 8. En todo lo demás se observará la ley de convocatoria dada el 8 del mes anterior para los demás estados. 52 El estado interno de Oriente fue el primero en desagregarse por ley constitucional del 7 de mayo de 1824, a través del decreto 403, creando dos nuevos Estados de la Federación, en los siguientes términos: El Soberano Congreso Constituyente se ha servido decretar: 1. Nuevo León será en lo sucesivo un Estado de la federación mexicana, y para la elección de diputados de su congreso, se observará la convocatoria expedida en 8 del último enero. 2. También formarán otro, Coahuila y Tejas, pero tan luego como esta última estuviera en aptitud de figurar como Estado por sí sola, lo participará al Congreso general para su resolución.53 3. La legislatura de este estado se compondrá de los cinco diputados que han elegido los electores secundarios de Coahuila, otros cinco que elegirán los mismos, con los suplentes respectivos, y de uno que se nombrará también con un suplente por la junta electoral de Tejas, si aún no lo hubiere verificado. 4. La elección de los cinco diputados de que habla el artículo anterior, se hará en el Saltillo, en donde deberá instalarse la legislatura.54 52 Dublán y Lozano. Op. cit, p. 697-698 Con esta referencia por ley constitucional, se hubiese permitido la erección del estado de Texas, dentro del sistema mexicano, por una ley ordinaria exceptuando la regla del artículo 8º. del Acta Constitutiva, por ella misma prevista. 54 Dublán y Lozano. Op. cit. p. 706 53 52 Por otra parte, la formación territorial de la Federación continuó con la declaración de Durango como nuevo estado, el 22 de mayo de 1824 por decreto número 405 expedido por el Congreso Constituyente.55 Siguió este proceso de desintegración de los estados internos, antigua reminiscencia de las provincias internas durante la Colonia, el decreto 411 del 6 de julio de 1824, por el cual: 1. La provincia de Chihuahua será un Estado de la federación. 2. Se aprueba el nombramiento de diputados que en 30 de mayo anterior hizo su junta electoral. 3. Tanto los ocho propietarios, como tres suplentes, serán llamados para la instalación de su legislatura, que se verificará luego que hayan llegado a la capital la mitad y uno más de los que deban componerla. 4. La provincia de Nuevo México queda como territorio de la federación. En contraste, las múltiples declaraciones de independencia de México fueron redactadas, desde un principio, a nombre de la nación mexicana, no de las provincias en donde se proclamaron; por lo que la soberanía interior de los futuros Estados mexicanos sería una consecuencia de la Declaración de Independencia como Nación y de sus constituciones resultantes. Pero el reconocimiento de las entidades federativas y la promoción de sus legislaturas constituyentes, así como de sus constituciones particulares, fueron producto del Poder Constituyente General y de la Constitución federal, como lo hemos apreciado con el anterior recuento. Históricamente, la creación de los Estados fue posterior a la Nación como Estado independiente, el primero de ellos, según hemos narrado anteriormente, proclamado a sí mismo Estado, fue el de Nueva Galicia o Xalisco, cuya diputación provincial asumió la categoría de Estado libre, soberano e independiente, el 16 de 55 Idem. p. 709-710. Quizá la primera delimitación de fronteras de un Estado se hizo por el Congreso Constituyente respecto de Chihuahua por decreto del 27 de julio de 1824, decreto 413, por el cual determinó: “El territorio de la provincia de Chihuahua lo compondrá todo lo comprehendido entre las líneas rectas tiradas de Oriente a Poniente del punto o pueblo llamad Paso del Norte por una parte con la jurisdicción que siempre ha tenido, y la hacienda de Río Florido por el lado de Durango, con su respectiva pertenencia”. 53 junio de 1823, pero no con la misma pretensión de soberanía que tuvieron las colonias de América del Norte, sino siempre referido como Estado federado de la “gran Nación mexicana”. 56 No obstante, esta proclama no fue reconocida hasta que el Congreso Constituyente le diera el carácter de Estado libre y soberano. Por lo tanto, en México, la soberanía estatal no existió antes que la Constitución federal, sino que ésta fue la que recogió el pacto fundacional de los estados, con lo que consolidarían la independencia como Nación y, además, el reconocimiento constitutivo de su soberanía. De esta manera, la distribución de competencias al estilo de la Confederación de los Estados Unidos, no puede ser interpretada en México de la manera en que se hizo en ese país. 56 Timothy E. Anna. Forging México. 1821-1835. University of Nebraska Press. 2001. p. 124. Incluso en el caso de Chiapas, que fue el único Estado que abiertamente se adhirió a la Federación Mexicana, su adhesión se llevó a cabo mediante dos plebiscitos de acuerdo a la más pura tradición de la soberanía popular, el primero celebrado a raíz de la convocatoria del 16 de diciembre de 1823 publicada por orden de su Junta Suprema Gubernativa, y la segunda el 24 de marzo de 1824, mediante la cual se efectuó la consulta de septiembre de 1824 donde dos terceras partes de los distritos en que se dividía, votaron por la Unión con México. Para el 4 de octubre de dicho año, la nación mexicana había consentido igualmente con la adhesión de Chiapas, a través de la Constitución Mexicana. Nettie Lee Benson. The Provincial Deputation in México. Harbinger of Provincial Autonomy, Independence and Federalism. University of Texas Press. 1992. p. 122. 54 Fuente: Texas. A historical Atlas. University of Oklahoma Press. Norman. Oklahoma. A. Ray Stephens. Cartography by Carol Zuber-Mallison. 2010. p. 73 Es más, la “gran nación mexicana” mantuvo aún antes de su independencia, lazos de fraternidad y unión que no se observan en las antiguas colonias de América del Norte, las cuales estuvieron divididas desde los orígenes de su forzada Unión, por innumerables agravios, sobre todo por tierras y límites. En México, aunque de la discusión del Acta Constitutiva hubo ciertos diferendos entre los nuevos Estados, no fueron tan patentes como los de su vecino. 57 57 No obstante, entre las funciones Las diferencias entre los Estados Mexicanos y la federación se agravaron posteriormente al momento constitutivo de la Unión Federal y se profundizaron con la lucha de facciones políticas, antecedentes de los partidos políticos. Pedro de Alba. Primer Centenario de la Constitución de 1824. Obra conmemorativa publicada por la H. Cámara de Senadores de los Estados Unidos Mexicanos. Talleres Gráficos Soria. 1924. p. 78. Después del centralismo que formalmente dominó al Virreinato, la Constitución de Cádiz al eliminar la figura del Virrey, instauró las jefaturas políticas en cada una de las seis provincias, de acuerdo al artículo 324 de dicha constitución (México, Nueva Galicia, Yucatán, San Luis Potosí, Nuevo León y Nueva Vizcaya), con plena independencia una de otra. De esta manera, el sentimiento de independencia fue hacia una metrópoli central, como la de México en la Nueva España. Benson. Op. cit. p. 7-8. 55 que tendría que desempeñar el gobierno federal se constituyó, desde 1824, en un árbitro natural entre los Estados. II. Soberanía local La transformación de las provincias en Estados fue más uniforme y homogéneo en México que en los Estados Unidos, debido a que las diputaciones provinciales de la Constitución de Cádiz de 1812 habían contribuido a formar un ambiente político común para esta asunción de su nueva categoría. Estas diputaciones provinciales fueron de gran importancia para implementar la convocatoria e instalación de las legislaturas constituyentes de los Estados, según se desprenden de las leyes del 8 de enero y 4 de febrero de 1824 antes mencionadas. Desde un principio, los estados mexicanos entendieron que su soberanía era ejercida sobre su régimen interior, o la administración de su gobierno, pero no tuvieron aspiraciones de sobreponer su soberanía a la de la nación mexicana, cuyas autoridades generales la representarían. En otras palabras, la discusión del sistema federal mexicano se caracterizó por un reconocimiento de un gobierno federal, supra-estatal, que necesariamente repercutiría en la autonomía de los Estados, los cuales nunca pretendieron discutir sus poderes ejercidos para el bienestar general. Hacia 1824, en México se entendió mejor la soberanía de los Estados que en el vecino país del norte, 58 pues nunca se asumió una preeminencia de los Estados sobre la federación. Al contrario, se reconoció que la Constitución era el pacto constitutivo tanto de la conversión de las antiguas provincias en Estados libres y soberanos, como de que el gobierno federal o general, como se aludió en esa época, representaba a la nación mexicana.59 En la sesión del 9 de junio de 1787, James Madison enfatizó que: “Si vamos a ser considerados como nación, todas las distinciones en Estados deben ser abolidas”, refiriéndose a la igualdad entre los Estados pequeños y pobres, con los tres grandes que eran Virginia, Massachussetts y Pennsylvania. Esta aseveración refleja además, que la Convención Constituyente guardaba dudas sobre la formación de la nación estadounidense, punto que jamás fue puesto en duda en México. The Records of the Federal Convention of 1787. Editado por Max Farrand. Volumen I. Yale UniversityPress. Reimpreso en 1987. p. 178. 59 La jurisprudencia contemporánea describe todavía esta equivalencia en los siguientes términos: “NACIÓN, REPRESENTACIÓN DE LA. La Nación no puede ser confundida con una entidad federativa, y los funcionarios de un Estado no son los que, por consiguiente, la representan, pues es única y está representada por sus órganos federales de acuerdo al artículo 41 de la Ley Suprema”. SJF. 5ª. Época. Tomo LII. p. 71. 58 56 La secesión en México se dio como un fenómeno político cuando el gobierno general pretendió cambiar el pacto o forma federal de gobierno, pero nunca como una teoría sustentada por los constituyentes o figuras de importancia, dentro del modelo federal de la Constitución de 1824. En los Estados Unidos la tensión de los antifederalistas que discutieron la validez de la misma Constitución promulgada en 1787, así como la teoría de la anulación de leyes federales, surgida en 1799, encaminaron el desarrollo de una guerra civil que muestra la constante tensión de los estados de la Unión y el gobierno federal. En la discusión de la sesión del 19 de diciembre de 1823, los diputados José Ignacio González Caralmuro, José Mariano Castillero, Agustín Paz y José María Becerra mostraron su temor de que se calificara a los Estados de soberanos pues podían abusar y pretender una supremacía sobre la Constitución federal y el gobierno general, pero esta preocupación no sobrepasó de ser más que una interesante discusión con los diputados Pedro Vélez de Zúñiga, Enrique Romero y Valentín Gómez Farías que persuadieron a los demás diputados de lo contrario.60 Llegó el diputado de la Llave a proponer la siguiente adición: Quedando obligados los estados a las resoluciones y providencias del congreso y gobierno generales en las diferencias o diversos intereses de ella entre sí.61 Al decir de Pedro de Alba, la Constitución de 1824 “estableció un sistema federal más completo que el que tenemos actualmente (1924), porque no se restringían las facultades de los Estados en todo lo que se refería a su régimen interior y, en cambio, se les daban prerrogativas, teniendo las Legislaturas locales la llave para la elección del Presidente de la República.”62 Amparo Administrativo en revisión 6656/36. Antonio Ahumada. 5 de abril de 1937. Mayoría de 4 votos. La Constitución y su interpretación por el Poder Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia. Fondo de Cultura Económica. Volumen IV. 1993. p. 2589-2590. 60 Crónicas. Acta Constitutiva de la Federación. Secretaría de Gobernación. Cámara de Diputados, Cámara de Senadores. Comisión Nacional para el Sesquicentenario de la República Federal y del Centenario de la Restauración del Senado. Introducción José Barragán. México. 1974. p. 367-370 61 Aunque se juzgó que esta adición era innecesaria, mostraba el carácter arbitral del gobierno federal entre las partes constitutivas de la Unión. Sesión de 19 de enero de 1824. Crónicas. Acta Constitutiva de la Federación. Op. cit. p. 531 62 Pedro de Alba y Nicolás Rangel. Primer Centenario de la Constitución de 1824. Obra conmemorativa publicada por la H. Cámara de Senadores de los Estados Unidos Mexicanos. Talleres Gráficos “Soria”. México. 1924. p. 81. 57 Poco antes de aprobarse esta Constitución Federal, el Congreso Constituyente aprobó el decreto del 2 de julio de 1824 por el cual se resume la fórmula sencilla de lo que consiste el régimen interior: “Que los Congresos de los Estados pueden dispensar toda clase de leyes, que no sean del resorte general de la Federación”. En esta frase se resume la potestad soberana de legislar por parte de los Estados, que ha continuado, con claroscuros, a lo largo de la historia del federalismo en México. Efectivamente, la Constitución de 1824 determinó que todas las leyes expedidas por el Congreso General tuviesen como objeto el mantener la independencia de los Estados en lo relativo a su régimen interior, según el artículo 49, fracción III, de dicha Constitución; 63 pero de la misma manera, el artículo 50 de esta Ley fundamental estableció la facultad del Congreso General para promover la ilustración y fomentar la prosperidad general del país, sin impedir a los Estados la facultad de concurrir en su regulación dentro de su régimen interior. De esta manera, la acción benéfica de los Estados y la federación concurrían con sus respectivas leyes para que, en sus ámbitos, se regulasen las mismas materias, si bien bajo la coordinación y supervisión de la nación, pero sin excluir ni polarizar a los Estados en sus facultades para atender las materias que fuesen de interés particular. Es más, según la redacción de la Constitución referida, se puede deducir que la legislación federal debería dictarse de manera complementaria o subsidiaria a la legislación de los Estados; tal como lo indican las fracciones II del artículo 49 64 y I, II y XXXI del artículo 50, 65 de cuyos textos se deduce que el Congreso de la Unión 63 Quizá la primera referencia al gobierno interior de las provincias, se encuentra en la Memoria de Miguel Ramos Arizpe que en 1811 dirigió a las Cortes de Cádiz sobre la situación de las Provincias Internas de Oriente (Coahuila, Nuevo León, Nueva Santander y Texas): “Los vicios del sistema... consisten principalmente en no tener en su interior un gobierno superior, así para lo puramente gubernativo como para lo judicial” Reyes Heroles. Op. Cit. Tomo I. p. 364. Durante las Intendencias, las provincias habían observado cierta descentralización en lo militar, pero no en lo gubernativo. La Constitución de 1824 había agregado la potestad legislativa al régimen interior, desarrollando las facultades otorgadas a las diputaciones provinciales, y convirtiéndolo así en soberanía. 64 “Las leyes y decretos que emanen del Congreso General tendrán por objeto: III. Mantener la independencia de los Estados entre sí en lo respectivo a su gobierno interior, según la Acta Constitutiva y esta Constitución”. 65 “Las facultades exclusivas del Congreso General son las siguientes: I. Promover la ilustración (...) sin perjudicar la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educación pública en sus respectivos Estados. II. Fomentar la prosperidad general, decretando la apertura de caminos y canales o su mejora, sin 58 debería tener respeto al régimen interior de los Estados y las leyes federales no deberían mezclarse en la administración interior de los mismos, observando por tanto, una “reserva constitucional” hacia la soberanía de los Estados. Esta soberanía había sido definida aún antes del Primer Congreso Constituyente en nuestro país, desde el artículo 2º. de la Constitución de Apatzingán de 1814, como la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que más conviniera a los intereses de la sociedad. El artículo 11 de la Constitución de la Insurgencia, asignaba tres atribuciones a la soberanía local: la facultad de dictar leyes propiamente dichas, la de hacerlas ejecutar y la de aplicarlas a los casos particulares. El Acta Constitutiva de la Federación estableció, de la misma manera, que estas atribuciones deberían estar presentes en el gobierno particular de los Estados y organizados con tres poderes. En el artículo 34 del Acta se estableció un principio fundamental: La Constitución General y esta Acta garantizan a los Estados de la Federación, la forma de gobierno adoptada en la presente Ley y cada Estado queda también comprometido a sostener a toda costa la Unión Federal. III. Federalismo mexicano Los primeros escritos sobre el sistema federal mexicano, aludieron a que los Estados, aunque soberanos, deberían atender el principio de la Unión Federal. De todas las discusiones sobre el federalismo en el primer Congreso Constituyente, la aprobación de los Estados como “soberanos”, contenida en el artículo 5º. del Acta impedir a los Estados la apertura o mejora de los suyos(...). XXXI. Dictar todas las leyes y decretos que sean conducentes para llenar los objetos de que habla el artículo 49, sin mezclarse en la administración interior de los estados”. 59 Constitutiva, fue la más cerrada de todas, ya que se aprobó por 40 votos contra 28 el 16 de diciembre de 1823.66 Podemos concluir que la soberanía estatal radica en su Constitución desde los orígenes del sistema federal mexicano. Sin embargo, durante el siglo XX, la supremacía de la Constitución federal eclipsó la importancia de las constituciones de los estados del país. México como país federal descansa en dos tipos de constituciones, la federal y la correspondiente a cada Estado. No todos los sistemas federales cuentan con el segundo tipo de constituciones, ya que sólo tienen una Constitución federal, única norma fundamental donde se describen las facultades y la organización de las entidades federativas. Canadá, por ejemplo, es el caso en América del Norte, cuyas normas constitucionales, expedida la primera en 1867 y la segunda en 1982, son exclusivamente federales, por lo que las diez provincias que configuran aquel país no cuentan con constituciones propias, sino todas las disposiciones fundamentales relacionadas a las provincias, en general y en particular, están contempladas en la propia Constitución federal. 67 Incluso el desarrollo del control de la legalidad fue abundante tanto a nivel federal como estatal y todo un adecuado sistema contencioso-administrativo fue promovido en los Estados, además de tribunales electorales y otros de la misma naturaleza para implementar eficientemente las leyes ordinarias. La función judicial es igualmente importante para caracterizar a la soberanía de los Estados pues la aplicación de las leyes a través de los actos gubernativos y de los actos jurisdiccionales correspondientes son funciones de las autoridades electas en ejercicio de dicha soberanía, por lo que son manifestaciones de sus respectivos regímenes interiores. No cabe duda que la Constitución Federal es la norma fundamental de todo el orden jurídico nacional, tanto por lo que hace, al ser el sustento de validez de las Constituciones Estatales, como por lo que no hace, al no explicitar las atribuciones estatales o no ampliar las prohibiciones y prescripciones para los estados. Pero las 66 67 Crónicas. Acta Constitutiva de la Federación. Op. cit. p. 338 Peter W. Hogg. Constitutional Law of Canada. Carswell. 1992. Toronto. 3ª. edición. p. 83-85 60 Constituciones Estatales no se asimilan a las leyes federales, aunque ambas se deriven de la misma Constitución Federal, ya que éstas no son normas que distribuyan competencias constitucionales, sino tan sólo reglamentan las atribuciones prefijadas en la propia Constitución federal. En cambio, las Constituciones Estatales detallan facultades reservadas por la federal a los Estados; es decir, no explícitas en ella. Corresponde, en consecuencia, a las constituciones estatales fijar la extensión y contenido de su régimen interior, por delegación de la Carta federal. Desde este punto de vista, las constituciones estatales distribuyen el “resto de soberanía” hacia los Estados, distribuyendo competencias constitucionalmente reservadas a ellos. Las leyes federales en contraste, sólo reglamentan competencias expresas en la Constitución Federal, sobre aquellas materias que están expresamente asignadas al Congreso de la Unión en la misma Constitución. No distribuyen ninguna competencia constitucional, sino tan sólo las implementan, a diferencia de las constituciones locales que si dan contenido al concepto de régimen interior y facultades implícitas de la Constitución Federal. Pareciera que todas las leyes son iguales en su naturaleza, si éstas sólo reglamentasen la Constitución Federal. Desde este punto de vista no existiría una diferencia entre la jerarquía y funciones de una ley federal que se expide en uso de algunas de las facultades expresas del artículo 73 de la Constitución Federal, con respecto a la Constitución de cualquiera otro Estado. Sin embargo, si se analiza bien, existe una gran diferencia entre ambos ordenamientos. Aunque los dos cuentan con la característica de ser reglamentarios de la Constitución Federal; esto sucede porque la Constitución Federal como ley fundamental del Estado Federal Mexicano, contiene los ámbitos de competencia de todos los niveles de gobierno, tanto el federal como el estatal, así como crea a todas las autoridades de dichos niveles de gobierno, pero con distinta perspectiva. La ley federal no crea por sí misma al ámbito federal, sino que más bien reglamenta a una autoridad o a una competencia específica ya creada o prevista en la Constitución Federal. Por ello se le denomina ley secundaria, ya que descansa sobre las disposiciones de la ley primaria. El régimen federal está explícito en el 61 artículo 124 de esa Constitución, por lo que las leyes federales son reglamentarias de las facultades que sólo pueden estar en el texto de la misma Constitución Federal. En contraste, una Constitución estatal crea o define por sí misma, a las autoridades y competencias de un Estado, las cuales no están descritas expresamente en la Constitución Federal, pues ésta, sólo enuncia, sin describirlas, las facultades reservadas que son competencia de todos los Estados del país, lo cual tiene una gran significación para la jerarquía y contenido de las Constituciones estatales. Lo anterior es porque el Poder Constituyente Federal delegó en los Poderes Constituyentes derivados de los Estados la facultad de determinar en cada caso las facultades “reservadas” a los Estados y su respectivo régimen o administración interior, otorgando igualmente a los Estados la capacidad para organizar a los poderes de sus Estados, según lo determina el párrafo segundo del artículo 116 de la Constitución Federal. La Constitución de un Estado es la norma fundante de un orden jurídico estatal, sobre el cual, otras leyes serán expedidas por el órgano legislativo del Estado, por lo que su jerarquía es de una ley constitucional y no una mera ley reglamentaria. De esta manera, las Constituciones estatales no son leyes secundarias de la Constitución Federal, como las leyes federales, sino son leyes constitucionales complementarias de la Constitución Federal, ya que definen el régimen interior de cada entidad federativa, a que se refiere el artículo 39 de la Constitución Federal. De la misma manera, las constituciones locales representan la soberanía de los Estados miembros de la Unión Federal. Según los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal, la soberanía nacional reside en los poderes federales, pero como complemento de ella, la soberanía local corresponde a las entidades federativas, que resultan de la forma de Estado, como una República compuesta de Estados libres y soberanos. Esta soberanía se materializa en la Constitución del Estado correspondiente, en donde se define su régimen interior. 62 La doble soberanía del federalismo mexicano significa que tanto el gobierno general como los de los Estados poseen la facultad de aprobar sus respectivas Constituciones, por órganos constituyentes propios para crear las autoridades y reconocer los derechos humanos que sean compatibles con los principios de la ley suprema de la Unión. En resumen, las Constituciones de los Estados determinan los derechos particulares de los habitantes de una entidad, que no necesariamente repiten los establecidos en la Constitución federal, sino que son fuente creativa de nuevos derechos, como la reciente Constitución de la ciudad de México (2017) lo demuestra, así como diseña y organiza los poderes de cada Estado, otorgando, además, el fundamento para el gobierno de un Estado, enmarcando la peculiaridad democrática y pluralidad que la entidad ofrece. De esta manera, las constituciones de las entidades federativas nos ofrecen el constitucionalimo dual que se vive en México desde hace doscientos años. No es banal, por lo tanto, su concocimiento y desarrollo. 68 La siguiente ilustración muestra el espíritu del constitucionalismo que animó la difusión de las primeras constituciones publicadas en la imprenta de Mariano Galván Rivera, a cargo de Mariano Arévalo, en 1828 en el que se unen simbólicamente el escudo nacional con los nombres de los Estados. La obra que inició esta cultura constitucional fue Colección de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en tres volúmenes. 68 G. Alan Tarr. Understanding State Constitutions. Princeton University Press. 1998. 247 p. 63 64 IV. Alcances de las constituciones locales La Constitución de un Estado es la norma fundamental de la entidad y su único límite se encuentra en las disposiciones de la Ley Fundamental, a la cual no pueden contravenir. Todas las leyes y normas secundarias expedidas por el Estado deben, a su vez, acatar las disposiciones de la Constitución estatal. Entre las leyes federales no hay jerarquía, como tampoco la hay entre las leyes locales. Pero las Constituciones estatales si cuentan con preeminencia respecto de las leyes locales, dentro de su competencia, siendo la Constitución Federal la única suprema respecto de todos los ordenamientos del país, según lo prescribe el artículo 133 federal.69 Cualquier conflicto entre una Constitución estatal o sus leyes resultantes y una ley federal se resuelve conforme a la interpretación de la Constitución federal, pues el conflicto de esta especie surge sobre la trasgresión, bien en el ámbito de competencia expresa de la Federación o reservada de los Estados; en consecuencia, no hay jerarquía entre ambas normas, sino una cuestión de supremacía de la Constitución Federal, que es la única norma que distribuye la competencia entre los ámbitos federal y estatal; es la única que impone su predominio. De esta manera, todo conflicto de leyes federales con leyes locales es un conflicto de constitucionalidad y no de normas secundarias. De la misma manera se entiende que cualquier conflicto entre una ley federal y una ley estatal, más que una antinomia entre ambas, implica, necesariamente una infracción a la Constitución Federal, ya sea por el legislador federal que se excedió en regular una facultad no prevista expresamente en el texto federal, o del estatal que invadió una atribución federal. Para no repetir el término de “Constitución”, en el texto se hará referencia al número del artículo y se definirá si es federal o estatal, si se trata de la Constitución Federal o estatal. 69 65 En materia de derechos humanos, el conflicto entre las Constituciones locales y la federal, se da sólo cuando el derecho federal es limitado o restringido en la Constitución y leyes locales, pero no cuando es ampliado o, ni siquiera, reiterado en el orden local. Una ley local no puede, por su parte, contravenir la Constitución del Estado, ya que es su fundamento de validez, al tener previsto su proceso legislativo de creación, así como la materia o competencia que regula la ley secundaria. La Constitución del Estado prescribe igualmente la competencia municipal, al determinar cuáles son los municipios en el Estado o al delegar en una ley orgánica dicha determinación. Tal como lo hemos reiterado, la soberanía de los Estados fue definida desde el Congreso Constituyente de 1824 con tres elementos principales que demostraran su verdadera autonomía frente a otros ámbitos de poder: 1) Capacidad para legislar en las materias concernientes a su régimen interior;70 2) Capacidad para elegir a sus autoridades71 y 3) Capacidad para resolver en definitiva los asuntos de su competencia, sin injerencia de poderes ajenos a los estatales.72 El régimen interior de las entidades federativas no puede ser definido limitativa o exhaustivamente, sino que es toda atribución que no está atribuida al gobierno federal, por lo que abarca un universo de funciones que se definen en las respectivas constituciones estatales, pudiendo ser distintas para cada entidad federativa. 70 La codificación ha resultado un impedimento para lograr a cabalidad este objetivo, pues los códigos se dan en países centralistas como Francia, y su recepción en México, aunque benéfica en parte, ha puesto en dependencia a los Estados que uniforman las instituciones más importantes como la legislación civil, penal y procesal. Ya desde el Congreso de Derecho Procesal de 1960, se había incluido el tema de la unificación de los códigos civiles y penales, así como procesales en el país. La codificación, como institución de países centralistas, que pretende abstraer los principios generales que animan las disciplinas y que se encuentran en los códigos que asumen la pretensión de uniformar dichas reglas, no resultan compatibles en países federalistas como el nuestro a través de la elaboración de “códigos tipo” o “uniformes”; sin embargo, no han llegado a suprimir la soberanía de cada Estado para expedir sus propias codificaciones y a lo que más pueden pretender sería a ser modelo a seguir por las entidades federativas. Manuel González Oropeza. Crónica de la Facultad de Derecho. UNAM. 2019. 71 En este aspecto, la reforma electoral de 2014 ha centralizado la función electoral y los OPLES locales han quedado a merced de la regulación nacional, e incluso, a la organización de las elecciones locales por el INE. 72 De la misma manera, la justicia local se ha centralizado por la vía del juicio federal de amparo directo, revisando la constitucionalidad de las decisiones finales de los tribunales de última instancia local. 66 Las dos primeras capacidades han sido satisfechas sin mayor perturbación excepto por las continuas reformas constitucionales que obligan o prohíben a los Estados a organizarse o a no ejercer determinadas funciones. El Acta de Reformas de 1847, de indudable espíritu federalista, estableció sin embargo, el recurso de reclamo en sus artículos 22, 23 y 24, que importó la facultad de anular leyes, tanto federales como estatales, si se encontraban viciadas de “anticonstitucionalidad”, lo cual representaba la posibilidad de anular leyes estatales por el Congreso de la Unión, 73 así como leyes federales por la mayoría de las legislaturas de los Estados. Sin embargo, la última capacidad ha resultado más cuestionada, pues en nuestra historia constitucional se han adoptado posiciones contradictorias que inducen a considerarla como un principio ambiguo. En un principio, el artículo 160 de la Constitución Federal de 1824 consagró la inatacabilidad de las resoluciones logradas por los tribunales superiores de Justicia de los Estados de la siguiente manera: El Poder Judicial de cada Estado se ejercerá por los tribunales que establezca o designe la Constitución; y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellas hasta su última instancia y ejecución de la última sentencia. 74 En este sentido, quisiéramos incluir algunas conceptos respecto de dos juicios de amparo que se sustanciaron en la segunda mitad del siglo XIX y la Suprema Corte conoció de asuntos relevantes sobre la defintividad de las tresoluciones judiciales de los tribunales estatales. El primero de ellos es el conocido Amparo Miguel Vega. Vega era juez de primera instancia en Mazatlán a quien se le había suspendido del ejercicio profesional de abogado como sanción impuesta por el Supremo Tribunal del Estado, por haber fallado en su sentencia contra texto de ley expresa, lo cual 73 Quizás Mariano Otero al consagrar este sistema de anulación de leyes tomó en cuenta la iniciativa de reforma constitucional presentada por la Legislatura del Estado de Veracruz al artículo 161 de la Constitución de 1824, fechada el 2 de diciembre de 1830, mediante la cual se proponía que el Congreso de la Unión al recibir la Constitución y las leyes estatales para su información, procedieran a revisar su constitucionalidad y se pronunciaran en 60 días hábiles sobre su validez. Esta iniciativa fue atemperada y bien complementada en el Acta de Reformas por Otero. Isidro Montiel y Duarte. Derecho Público Mexicano. Tomo II Imprenta del Gobierno Federal. México. 1882. p. 301. 74 Isidro Montiel y Duarte. Op. Cit. p. 271-272. 67 hubiera merecido la suspensión del empleo y su correspondiente sueldo, pero no de su profesión, ya que esta garantía estaba protegida por la Constitución federal. Después de una precisión sobre la naturaleza de la resolución del Tribunal estatal, el acto poseía una naturaleza más administrativa que judicial en opinión del ministro Manuel Auza. 75 Durante el mes de julio de 1869 se desahogó el juicio de amparo promovido por Miguel Vega, basado en que la providencia sancionatoria del Tribunal Superior de Sinaloa violaba la garantía de ejercer su profesión. El juzgado de distrito había denegado el amparo "dejando a salvo sus derechos". Correspondió a León Guzmán como procurador general de la República formular pedimento revocando la sentencia del juzgado de distrito y amparando en consecuencia a Vega. El Tribunal Superior de Justicia de Sinaloa se negó a rendir informe a la Suprema Corte basado en el artículo 8o. de la Ley de Amparo, y aun después de pronunciada la sentencia el 20 de julio de 1869, el Tribunal de Sinaloa se negó a cumplimentarla porque la sentencia pronunciada por el juez local había cobrado autoridad de cosa juzgada, no pudiendo revocarla sin incurrir en responsabilidad. "El Tribunal en la dura alternativa de acatar la ley o una resolución de la Corte, opta sin vacilar por la primera", aseveró el Supremo Tribunal de Sinaloa manifestando que el artículo 8o. de la Ley de Amparo era terminante en prohibir el amparo en negocios judiciales: Es un principio incontrovertible que la interpretación de la ley corresponde al que la da. Si pues, el Congreso de la Unión que estableció los juicios de amparo, y prometió una ley para reglamentarlos viene después en esa ley prometida, diciendo que no corresponde en los asuntos judiciales ¿Qué razones motivadas pudiera tener este Tribunal para contravenir a esa ley, como indudablemente lo haría, si cooperase a hacer efectivo el amparo en negocios judiciales? 76 El texto de la ley, la soberanía del Estado y la carencia de argumentos públicos de la Suprema Corte 77 inducían a favorecer los argumentos del Tribunal Superior de Sinaloa. La Constitución ha instaurado a la Ley de Amparo como ley suprema de la Unión, por lo que los jueces de los estados deben acatarla, decía el gobierno de Sinaloa. 75 Cabrera Acevedo, Lucio. La Suprema Corte de Justicia. La República y el Imperio. Suprema Corte de Justicia de la Nación. p. 204-205. 76 Archivo General de la Nación. Fondo de la Suprema Corte de Justicia. caja 81. expediente 45. 77 La decisión de la Suprema Corte que se publicó no declara inconstitucional el artículo 8o. de la Ley de Amparo y sus argumentaciones no son difundidas con argumentos de legalidad, pero no de constitucionalidad. 68 Ante esta situación, el juez de distrito acudió al gobernador del estado y la Suprema Corte de Justicia al secretario de Justicia para que, incluso en el caso de la fuerza pública, se permitiera a Miguel Vega el ejercicio de su profesión.78 Este precedente actualizó la preocupación que se había hecho patente en el Congreso al discutirse la Ley de Amparo, de que finalmente correspondería al juez federal interpretar la Constitución sobre si el amparo procedía contra actos de todas las autoridades, incluyendo la judicial. A pesar de la parquedad de la resolución de la Suprema Corte, con argumentos más de legalidad que de constitucionalidad, el amparo Vega sobrevivió a la rebeldía del Supremo Tribunal de Sinaloa, por lo que en la Ley de Amparo de 1882 se eliminó la prohibición del amparo en negocios judiciales como algo caduco e inútil. 79 Los magistrados de la Suprema Corte sufrieron la represalia del juicio político que el Congreso de la Unión trató de fincar en su contra por resolver un amparo contra el texto expreso del artículo 8o. de la Ley de Amparo, pero en acatamiento de la supremacía constitucional. En sesión secreta del 3 de mayo de 1869, cuando todavía no había dictado resolución definitiva la Suprema Corte, que fue el 20 de julio, los diputados Gaxiola, Macín, Sánchez Azcona y Julio Zarate presentaron acusación formal contra Riva Palacio, Castillo Velasco, Ordaz, Cardoso y Ramírez y los Guzmán por haber admitido la demanda de amparo: Si se quiere que la Constitución y las leyes sean una verdad, no debe consentirse que nadie pueda infringirlas; y mientras más elevada sea la categoría de los funcionarios, es más imperioso el deber de no permitirse que se sobreponga a ellas. 80 78 Todavía en 1874 el fiscal Ignacio Manuel Altamirano desahogaba puntos sobre el caso Vega y el cumplimiento de la sentencia de amparo. 79 Desde el proyecto de reformas a la Ley de Amparo del 3 de octubre de 1877, el secretario de Justicia, Protasio Tagle, aceptó como “admitido el principio de que el amparo (es) procedente en negocios judiciales”, por lo que introduce en el artículo 31 de la iniciativa la casación. La Suprema Corte de Justicia a principios del Porfirismo (1877-1882) Suprema Corte de Justicia. 1990. p. 456-457. 80 Tovar, Pantaleón. Historia parlamentaria del Cuarto Congreso Constitucional . México . Imprenta Cumplido . T . 4o. 1874 . p. 290-291. 69 La resolución de este juicio recayó en agosto de 1869 restituyendo a Miguel Vega en el desempeño de su profesión, con fundamento en la garantía brindada por la Constitución en el artículo 5º. 81 El segundo juicio donde se aprecia que la supremacía de la Constitución federal atenúa la soberanía judicial de las entidades federativas, lo fue el amparo Justo Prieto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación concedió en 1881 al asesor del juez primero del partido de Hidalgo del Parral, en el estado de Chihuahua, contra actos del Tribunal Superior de Justicia de esa entidad, se ha convertido, además del ejercicio de la supremacía constitucional al revisar una resolución defintiva del supremo tribunal de Chihuahua, es un paradigma doctrinal del control difuso de constitucionalidad y convencionalidad en nuestro país, que sólo hasta la decisión del Caso Rosendo Radilla del 23 de noviembre de 2009, decretada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se actualizó. Esta resolución, más conocida como “Amparo Justo Prieto”, se originó por la consulta que hace el referido asesor sobre una ley estatal que considera anticonstitucional,82 la cual afecta a cinco sirvientes, en cuyo perjuicio se habían violado los artículos 14, 24 y 126 de la Constitución Federal de 1857, y en el caso particular de Prieto, la demanda de amparo se centra contra los acuerdos del 21 de marzo y 19 de abril de 1881 emitidos por el Tribunal Pleno del estado de Chihuahua y su Primera Sala, en los cuales se le suspende por dos meses en el ejercicio de su empleo, además de consignársele a la Primera Sala del referido tribunal, la cual lo declara con lugar a formación de causa por el delito de transgredir la Ley de Justicia del estado, al haber hecho consulta sobre el pronunciamiento de la Primera Sala del Tribunal de Justicia de ese estado, enviándolo a la Segunda Sala, en donde, además, le suspenden sus derechos como ciudadano chihuahuense, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 708, 719, 721, 772 y 788 de la ley reglamentaria de justicia. Expediente 31482/1869. Miguel de Jesús Alvarado Esquivel. El “amparo Vega”. El amparo judicial y la protección de los derechos constitucionales. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2016. p. 99-164 82 Originalmente, el país confió su administración de justicia a jueces legos, sin conocimiento formal de la ciencia jurídica, basado en que fuera la justicia más que la legalidad el valor que prevalecía en los tribunales. Los asesores eran formados en la ciencia jurídica y deban su opinión experta a los jueces legos. 81 70 El 12 de marzo del mismo año la queja de Miguel Núñez, hermano del hacendado Tomás y patrón de los sirvientes (León, Salcido, hermanos Zúñiga y Sáenz), se presenta contra el juez que lleva este caso, debido a que el Tribunal de Chihuahua considera que esos hombres son “sirvientes prófugos del servicio de su amo, a quien deben dinero”,83 y que para ellos no son aplicables los artículos constitucionales que “garantizan al hombre que no puede ser obligado a trabajar contra su voluntad”, porque son “sirvientes deudores prófugos”, quienes se habían contratado voluntariamente para hacer un trabajo, y cometieron un delito al fugarse de la propiedad de Tomás Núñez.84 En razón de ello, el juez de Hidalgo del Parral procedió a asegurar a los prófugos el 18 del mes en curso.85 El 22 de marzo los presos se quejaron “ante el mismo Juez de que se les tenía presos en la cárcel pública hacía ya cinco días, sin auto motivado de prisión, y violándose en su perjuicio varias garantías individuales. Este fue el escrito que se 83 Ibidem, p. 359. Ibidem, p. 360. Ley de Sirvientes de 1831, en donde se hace manifiesto el trabajo obligatorio mediante el endeudamiento. En otros estados había disposiciones que prácticamente esclavizaban a los sirvientes. La Constitución de Sinaloa de 1831, por ejemplo, contenía en su artículo 18 la suspensión de los derechos ciudadanos de los sirvientes domésticos (“Artículo 18. Los derechos de ciudadanía se suspenden: [inciso] Nono: Por el estado de sirviente doméstico cerca de la persona”). La Constitución de Sonora del mismo año, en su artículo 13, aplica la misma condición (“Artículo 13. El ejercicio de los derechos del ciudadano se suspende: [inciso] 9. Los sirvientes domésticos cerca de la persona a quien sirven, mientras lo sean no están en el ejercicio de los derechos de ciudadano”). La Constitución de Tabasco de 1831, en el capítulo III, artículo 16, señala: “Se suspende el ejercicio de estos derechos: [inciso] IV Por sirviente doméstico cerca de la persona del amo o por mozo adeudado”. Manuel González Oropeza. Digesto constitucional mexicano. Sinaloa. México. SJCN. 2015; del mismo autor Digesto constitucional mexicano. Sonora. México. SJCN. 2015, y Digesto constitucional mexicano. Tabasco. México. SJCN. 2015. Todos ellos libros electrónicos. Las Leyes Constitucionales de la República Mexicana, llamadas también Siete Leyes, del 30 de diciembre de 1836, precisa en la Primera Ley (“Derechos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la República”), en su artículo 10, “Los derechos particulares del ciudadano se suspenden: I. Durante la minoría; II. Por el estado de sirviente doméstico”. En Sonora se publica, en diciembre de 1881, una Ley que Establece los Derechos y Obligaciones de los Sirvientes Domésticos y Jornaleros (Hermosillo, Gobierno del Estado, 1881), en donde son de interés los artículos 1º , 2º y el 10º, en donde señala que aquellos sirvientes domésticos que habiendo recibido anticipos a cuenta del trabajo se nieguen a prestar el servicio, cometen el delito de estafa, estando por lo tanto sujetos a cumplir la pena de prisión, de acuerdo al monto del anticipo recibido. 85 Idem. Por ejemplo, la Ley del 13 de septiembre de 1850 (Fugitive Slave Act) dictada en los Estados Unidos, le permitía a los propietarios de esclavos perseguir a quienes intentaban escapar de esa condición, provocando una red secreta de iglesias, grupos e individuos abolicionistas dedicados a proteger y esconder a los esclavos que lograban escapar de sus dueños en los estados del sur de ese país, ayudándoles a llegar a los estados abolicionistas del norte de ese país, acción de enorme reconocimiento a favor de los derechos de ese grupo social que recibió el nombre de “ferrocarril subterráneo”, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/ infjur/leg/conshist/pdf/1857.pdf 84 71 pasó al asesor en consulta”.86 Justo Prieto, en su escrito, consignó este hecho, y señaló que en: Verdad se estaban violando esas garantías, pues con el procedimiento criminal instaurado contra los quejosos, se infringían los artículos 14, 16, 17, 18, 19 y 20 y analizando aquella ley 7a., sec. 11a. del Estado, llamada de sirvientes, aseguro que es anticonstitucional, como contraria al artículo 5o. de la suprema de la Unión, motivo por el que primero debía obedecerse a esta que a aquella.87 Las acciones de Justo Prieto derivaron, primero, en la suspensión de dos meses en el ejercicio de su empleo, y luego en declararlo reo del delito de haber consultado contra ley expresa, consignándolo para ser juzgado en la Segunda Sala del Tribunal de Chihuahua. Ante tales condiciones, Prieto solicitó amparo al juez de distrito de Chihuahua. Cuando los magistrados revisaron el amparo concedido por el referido juez, Vallarta percibe que éste fue otorgado sólo por algunos aspectos, no considerando el artículo 126 constitucional (actual artículo 133 constitucional) , “porque ese artículo no está entre las garantías individuales”, ante lo cual él se pregunta “los hechos que en lo sustancial he procurado referir, plantean ante la Suprema Corte esta importante cuestión abstracta: ¿puede una ley secundaria erigir en delito la obediencia de los jueces al artículo 126 de la Constitución, que los obliga a arreglarse a ella, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados”, p. 362 y 363. Ante la imposibilidad de conseguir la llamada Ley de Sirvientes de 1831, se transcribe en un anexo la Ley de los Sirvientes Domésticos de 1881, para evidenciar la imperiosa necesidad de regular este trabajo, ante las constantes violaciones que se derivaban de los abusos cometidos en contra de los sirvientes domésticos y jornaleros. 86 Semanario Judicial de la Federación, cit., p. 360. Este fue el asunto consultado por Justo Prieto, por el cual resultó suspendido por dos meses de sus funciones y juzgado dos veces por el mismo delito, cuando en realidad se trata del mismo asunto, derivado de la violación de garantías de los hombres que habían acudido al tribunal quejosos, Prieto actúa de nuevo a su favor, de ahí que se le vuelva a acusar de incurrir dos veces en el mismo delito, el “delito” de no cumplir las órdenes del tribunal. 87 Ibidem, pp. 360 y 361. 72 La resolución del Tribunal de Chihuahua emitida el 27 de mayo de 1881, fue particularmente dura, pues aparte de someterlo a un procedimiento de responsabilidad por su actuación, se le abrió otro por la posible comisión de delitos y, además, se le suspendió de sus derechos políticos. La Suprema Corte otorgó el amparo a Prieto, sellando así la primacía de la Constitución sobre las leyes locales. Con respecto al control de constitucionalidad que analizó Ignacio L. Vallarta, y que también revisaron de manera somera los magistrados Bautista y Contreras, se puede señalar que el amparo Justo Prieto es piedra angular para interpretar el alcance del artículo 133 constitucional actual y el control difuso de la constitucionalidad que deben ejercer los jueces de cada estado. Resulta de una decisión pionera. 88 Emilio Rabasa ante la constitucionalización del amparo en negocios judiciales de 1917 y ante la educación generacional de abogados que tomaban como un recurso normal el amparo en negocios judiciales, lo calificó de un mal necesario que habría que atenuar sus consecuencias funestas sobre la justicia federal, por ello propuso en 1921 que el amparo en negocios judiciales fuera transformado en un recurso de casación, diferenciado de la Suprema Corte. 89 El espíritu federalista que inspiró nuestra primera Constitución Federal permeó durante toda la primera República, llegando incluso a proponerse por la Legislatura de Guanajuato el 5 de marzo de 1827 la obligación para los funcionarios que radicasen en los Estados por el desempeño de funciones del Gobierno Federal, de prestar juramento de obediencia hacia las Constituciones de los mismos Estados donde radicaran, en reciprocidad a la obediencia prestada a la Constitución Federal por las autoridades estatales. 90 El “amparo Justo Prieto”. El control desconcentrado de la constitucionalidad. Homenaje al ministro José de Jesús Gudiño Pelayo. Manuel González Oropeza y Carlos Báez Silva, coordinadores. Suprema Corte de Justicia. 2016. 512 p. 89 Rabasa, Emilio, "Reformas a la Constitución Política de la República con el fin de organizar la Corte Suprema de Justicia, como un Tribunal que pueda garantizar la rapidez de sus resoluciones y cumplir las funciones técnicas que la Constitución le encomienda". Memoria del Primer Congreso Jurídico Nacional. México. Imprenta M. León Sánchez, Sucs. 1922. p. 19-28. 88 90 Idem. p. 285-287. 73 El espíritu de los constituyentes originarios de México fue el de garantizar la independencia del Poder Judicial, lo cual implicaba que las resoluciones de los tribunales inferiores fueran respetadas y los tribunales centrales se abstuvieran de intervenir en sus resoluciones. Esta tendencia es sorprendente en una etapa centralista, pero la constata Isidro Montiel y Duarte con las siguientes palabras: El Poder Judicial tenía todas las condiciones que el derecho público declara indispensables para que haya una completa garantía de su independencia; y en cuanto a los negocios cuya primera instancia comenzaba en los Juzgados inferiores, para nada tenía que intervenir el Poder Judicial del centro; pero las causas de responsabilidad promovidas contra los magistrados se seguían y terminaban ante la Suprema Corte. 91 La limitación de instancias en todas las constituciones históricas del país, tanto las federales como las centralistas, muestran la tendencia de respetar las decisiones de los tribunales estatales o departamentales, según el caso. De esta manera, la Ley Quinta de 1836 se ciñe a este criterio en su artículo 34: En cada causa, sea cual fuere su cuantía y naturaleza, no podrá haber más que tres instancias. Una ley fijará el número de las que cada causa deba tener para quedar ejecutoriada según su naturaleza, entidad y circunstancias. Con la Revolución Mexicana, la reconstrucción política y constitucional del país también descansó en la intervención del gobierno federal, encabezado por Venustiano Carranza como primer jefe del Ejército Constitucionalista, mediante decreto del 22 de marzo de 1917 que reformó el artículo 7º. del Plan de Guadalupe, de la siguiente manera: Artículo 5º. Las legislaturas de los estados que resulten de las elecciones próximas tendrán además del carácter de constitucionales, el de constituyentes, para solo el efecto de implantar en las constituciones locales 91 Derecho Público Mexicano. Tomo III. Imprenta del Gobierno Federal. México 1882. p. VIII. 74 las reformas de la nueva Constitución General de la República en las partes que los concierna y así se expresará en la convocatoria correspondiente. 92 Este decreto extraordinario, expedido por un jefe revolucionario, sin contar con la sanción de un Congreso Constituyente, ni siquiera con la categoría de una ley ordinaria, ya que la primera legislatura constitucional, después del Constituyente, no sesionó sino hasta el primero de septiembre de 1917, 93 por disposición del artículo 16 transitorio de la Constitución. Fuera del decreto de marzo de 1917, nuestra centenaria Constitución federal no estableció expresamente una disposición donde fundase las legislaturas constituyentes o las obligara a expedir las reformas de adecuación al nuevo texto federal; lo cual no era necesario, pues la reforma a la constitución federal obligaba ipso iure a las entidades federativas por disposición del artículo 133 constitucional con base en los principios previstos en dicho texto desde 1917. La armonización de las facultades constitucionales de los tribunales de la Federación con la de los Estados debía hacerse de una manera tal que el régimen interior de los Estados no se afectase por la intervención indiscriminada de la Federación. Por su parte, los tribunales federales debían ser los garantes efectivos de la Constitución Federal y, para ello, todo acto de autoridad está sometido a su jurisdicción. Una mejor selectividad de los casos que llegan a los tribunales federales para formar criterios jurisprudenciales orientadores, sería lo más conveniente, más que la revisión automática y masiva de todos los casos decididos por los tribunales estatales. 92 Manuel González Oropeza. Digesto Constitucional Mexicano. Historia Constitucional de la Nación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2017. p. 12-13 93 Aunque se instaló el primero de mayo de 1917, según el artículo 1º. transitorio de la propia Constitución. 75 La “Alegoría de la Constitución de 1857” del pintor mexiquense Petronilo Monroy (1832- 1882) pintada en 1868, muestra con belleza plástica el anhelo del constitucionalismo del pueblo mexicano. 76 CAPÍTULO TERCERO LA FORMACIÓN DE LOS ESTADOS Y DE LOS TERRITORIOS DE LA FEDERACIÓN I. Origen de los territorios federales Si bien nuestro país está integrado por estados libres y soberanos según el artículo 40 de la Constitución, el inmenso territorio que ocupa, así como la falta de población en ciertas áreas, motivaron que en un principio hubiese no sólo Estados sino también territorios federales; siendo estos últimos, circunscripciones territoriales sobre las cuales el gobierno federal ejerce actos de soberanía. El artículo 7º. del Acta Constitutiva define a los territorios como las entidades federativas que están sujetas inmediatamente a los supremos poderes de la federación. Los gobernadores de territorios eran designados por la federación y, al estar carentes de legislaturas, el Congreso general dictaba sus leyes. Si bien contaban con un Poder Judicial propio, las leyes orgánicas eran igualmente expedidas por el Congreso general. Los municipios de las entidades territoriales eran los únicos electos. 94 Pero en el caso del distrito federal los municipios desaparecieron en 1928 y se transformaron en delegaciones políticas. México quiso imitar el modelo que los Estados Unidos había instaurado a fines del siglo XVIII, mediante la Ordenanza del territorio del Noroeste de 1789. El efecto principal de la Ordenanza fue la creación del Territorio del Noroeste como el primer territorio organizado en los Estados Unidos, en la región cercana a los Grandes Lagos, ubicada al norte y oeste del Río Ohio y al este del Río Mississippi. A través de esta ordenanza se abrió la posibilidad de expandir el territorio de los Estados Unidos hacia el oeste a través de América del Norte por la admisión de nuevos estados más que por la expansión de los ya existentes. Manuel González Oropeza. “Territorios federales”. Diccionario Jurídico Mexicano. Tomo VIII. Rep-Z. UNAM. 1984. p. 271 94 77 La primera ordenanza de los territorios en los Estados Unidos fue inspirada por Thomas Jefferson en 1784, como Secretario de Estado. Este gran territorio que ahora comprende la extensión de seis Estados actuales de la Unión americana, quedó vacante con la independencia de ese país y, desde un principio, fue disputado por cuatro Estados (Virginia, Massachussetts, Connecticut y Nueva York), pero cualquiera que haya sido su pretensión, otros Estados (Rhode Island, Nueva Jersey, Delaware y Maryland) presionaron con no ratificar los artículos de la Confederación, si los territorios vacantes se asignaban a algún Estado en particular, en detrimento del territorio y población de los demás. 78 Ante este conflicto, los Estados se reunieron en 1780 en Nueva York para decidir sobre la condición de los territorios. El 19 de febrero de 1780 decidieron renunciar a cualquier derecho o pretensión sobre los territorios y cederlos al gobierno de la Confederación. 95 Después de mucha discusión, el 13 de julio de 1787, escasos dos meses antes de aprobar la constitución federal, la Confederación alcanzó a aprobar como último y más importante acto legislativo, la ordenanza de los territorios del Noroeste, que se atribuye a la autoría de Nathan Dane. 96 El mérito de esta ordenanza radica no sólo en el dominio eminente del gobierno federal y la organización de los territorios, fijando su forma de gobierno, 97 sino anticipa una importante declaración de derechos, donde establece las garantías del habeas corpus, juicio por jurado, representación proporcional en la legislatura, fianza, proporcionalidad en las multas y castigos, preservación de la libertad y propiedad y, sobre todo, prohibición de la esclavitud o servidumbre (artículo 6º.) 98 En México, bajo la vigencia de la Constitución de 1824, los territorios federales fueron seis entidades: las Californias y Colima designados con tal carácter en el artículo 7º. del Acta Constitutiva, pero la Constitución de 1824 incluyó en el artículo 5º. al territorio de Santa Fé de Nuevo México y dividió en dos a las Californias, una Alta California y otra Baja California. Bajo esta misma Constitución se agregaron como territorios federales al distrito federal el 18 de noviembre de 1824 99, Tlaxcala mediante la ley constitucional del 24 de noviembre de 1824 y Aguascalientes que se separó de Zacatecas mediante ley del Congreso el 23 de mayo de 1835, antes de la reforma a la Constitución federal. Los territorios federales funcionaban con diversos objetivos no sólo como una forma de organización política transitoria a la de un Estado libre y soberano, sino 95 Max Farrand. The Legislation of Congress for the Government of the organized territories of the United States. 1789-1895. W. A. Baker. Newark. 1896. p. 5 96 La ordenanza fue reformada en agosto de 1789 por el primer Congreso de ese país 97 En el momento en que un territorio alcanzara una población de 60,000 habitantes lograrían la categoría de Estado con derecho a ser admitido en la Unión Federal. Debido a la migración creciente, se aumentó el requisito poblacional. 98 Farrand. Op. cit. p. 11-12 99 Manuel González Oropeza. Constitución Política del Distrito Federal. Anales de Jurisprudencia y Boletín Judicial. 2ª. edición. 2009. p. 38 79 que también se llegaron a instituir territorios en los lugares próximo a las fronteras, más con el propósito de abonar a la seguridad nacional, además de evitar que sucumbieran a invasiones o presiones diplomáticas de los países vecinos. También se otorgó un status singular de orden federal a la ciudad de México que, a pesar de contar con todos los elementos económicos, poblacionales y sociales para constituirse en un Estado, se consideró que por ser la sede de los poderes federales, las autoridades de un Estado en la ciudad de México podrían competir con las autoridades federales y estar, en términos prácticos, por encima del resto de los estados. Esta presunción probó su falsedad desde 1996, cuando se eligió un jefe de gobierno propio. Las aspiraciones de la ciudad de México de contar por derecho propio, una categoría política de Estad, se demuestra con la presentación del Proyecto de Constitución Política para el Distrito y Territorios de la Federación Mexicana que circuló originalmente en un folleto reproducido por la Imprenta del Correo a cargo de José María Alva en 1828. Recién se había expedido la Ley Constitucional del 23 de noviembre de 1824, aprobada por el Congreso Constituyente Mexicano que regulaba la naturaleza y funciones de la Ciudad de México como Distrito Federal y que identificó a esta entidad como territorio federal. 100 Cabe mencionar que el origen de los territorios proviene de las gobernaciones de la última etapa de la Colonia que dependían del Virrey, a diferencia de las Intendencias, implantadas a fines de ese período. Aguascalientes siguió la suerte de un territorio federal el 23 de mayo de 1835, siendo la última entidad de esta categoría bajo el sistema federal. Con su supresión, todas las entidades se transformaron en Departamentos bajo el régimen centralista. 101 El extremo centralismo de 1853, agregó a los departamentos existentes, 100 Charles W. Macune jr. El Estado de México y la Federación Mexicana 1823-1835. Fondo de Cultura Económica. 1978. México. p. 32 101 Oscar Cruz Barney equivocadamente afirma que en un trabajo mío anterior, consistente en el comentario que elaboré al artículo 43, en la edición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y Concordada. 2ª. edición . UNAM. 2000. No había mencionado la división territorial del país conforme a las Intendencias de1796 y a los Departamentos de 1865. Mea culpa por no considerar la organización del Virreinato y del segundo Imperio, períodos a los cuales entiendo que dicho autor es un ávido cultor, pero la explicación es sencilla, porque mi objetivo es explicar la formación de Estados de nuestra República federal. (Nota de Manuel González Oropeza). Oscar Cruz Barney. “Comentario”. Artículo 43. 80 producto de la transformación que tuvieron los antiguos Estados, otros más, creando al Istmo de Tehuantepec, la Isla del Carmen y Sierra Gorda. 102 Con el restablecimiento del régimen federal en 1846 se designaron igualmente como territorios a Colima y Tlaxcala y se agregó posteriormente, el 12 de abril de 1849, la Baja California dividida en distritos norte y sur. El Congreso Extraordinario Constituyente de 1856-1857 fue contrario a la existencia de estos territorios, incluyendo al distrito federal que, si bien lo mantuvo como tal, se previó que en caso de que se mudara la capital federal pudiera instaurarse como Estado del Valle de México; no obstante, con Porfirio Díaz volvieron a comenzar nuevos territorios con la intención de controlar entidades sometidas a guerras internas y a influencias de países fronterizos. El territorio de Tepic, agobiado por las guerrillas de Manuel Lozada, se instauró el 12 de diciembre de 1884 y Quintana Roo se estableció como territorio, separándose de Yucatán, el 24 de noviembre de 1902. Con la promulgación de la Constitución de 1917, los territorios fueron desapareciendo, transformándose Tepic en el Estado de Nayarit a través del artículo 47 constitucional. Siguió Baja California que se convirtió en Estado el 21 de noviembre de 1952. Quintana Roo fue objeto de gran manipulación política, pues siendo suprimido como territorio el 14 de diciembre de 1931, se reinstaló con ese mismo carácter el 16 de enero de 1935 y, finalmente, cobró la condición de Estado el 8 de octubre de 1974, en conmemoración del sesquicentenario de la Constitución de 1824. En esta última fecha, Baja California Sur también se transformó en Estado. Para simplificar la errática evolución de las entidades federativas en los últimos doscientos años, ofrecemos un cuadro simplificado por Estado, donde sólo se consignan las fechas en que asumieron esta categoría, sin tomar en cuenta las variaciones de otras formas como territorios o departamentos. Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones. Tomo VIII. Sección Tercera. MA Porrúa. 2016. p. 226 102 Edmundo O´Gorman. Historia de las divisiones territoriales de México. Editorial Porrúa. “Sepan Cuantos” no. 45. 2012. p. 116 y siguientes. Esta clásica obra es sin lugar a dudas, la mejor sobre las divisiones territoriales en México. 81 Aguacalientes 18 de mayo de 1847 Baja California 21 de noviembre de 1952 Baja California Sur 8 de octubre de 1974 Campeche 29 de abril de 1863 Coahuila103 18 de noviembre de 1868 Colima 5 de febrero de 1857 Chiapas 4 de octubre de 1824 Chihuahua 4 de octubre de 1824 Ciudad de México104 29 de enero de 2016 Durango 4 de octubre de 1824 Guanajuato 4 de octubre de 1824 Guerrero 15 de mayo de 1849 Hidalgo 15 de enero de 1869 Jalisco 31 de enero de 1824 México 31 de enero de 1824 Michoacán 31 de enero de 1824 Morelos 16 de abril de 1869 Nayarit 5 de febrero de 1917 Nuevo León 4 de octubre de 1824 Oaxaca 31 de enero de 1824 Puebla 31 de enero de 1824 Querétaro 31 de enero de 1824 Quintana Roo 8 de octubre de 1974 San Luis Potosí 31 de enero de 1824 Sinaloa 18 de mayo de 1847 Sonora 18 de mayo de 1847 Tabasco 31 de enero de 1824 Tamaulipas 31 de enero de 1824 Tlaxcala 5 de febrero de 1857 103 Este Estado tuvo múltiples fusiones con Texas y con Nuevo León. Sólo se considera su carácter de Estado cuando se reconoce su individualidad. 104 En la fecha indicada deja de ser territorio federal pero todavía no se reconoce como Estado. 82 Veracruz 31 de enero de 1824 Yucatán 31 de enero de 1824 Zacatecas 31 de enero de 1824 II. La elección del territorio para establecer el Distrito Federal Cuando el 18 de octubre de 1824 se juró la primera Constitución federal, después de las discusiones de julio sobre la residencia de los poderes federales, los constituyentes de Yucatán, Lorenzo de Zavala y Joaquín Cásares, así como el de Jalisco, José Manuel Covarrubias, propusieron que fuera el propio Congreso Constituyente el que determinara mediante ley constitucional, y no mera ley ordinaria, el asiento de los poderes federales, ya que en el texto de la Constitución no se identificaba. Como todo indicaba que el gobierno y los federalistas del Congreso deseaban que fuera la Ciudad de México la capital federal, las autoridades del Estado de México emprendieron la defensa de su capital. Desde el 22 de octubre, el Congreso del Estado formuló una "representación" que implicaba una enérgica, aunque muy correcta, protesta redactada nada menos que por José María Luis Mora. Por su parte, el Ayuntamiento de la Ciudad de México hizo lo mismo el 28 de octubre, siendo firmada por José Ignacio Oropesa y José María Guridi y Alcocer, entre otros. Desafortunadamente, la reacción en el Congreso Federal fue muy agresiva, y el diputado constituyente Cásares llegó a proponer juicio a los funcionarios del Estado de México que se habían atrevido a protestar, por la decisión de ocupar su capital para el Distrito Federal. La situación no dejó de ser peligrosa, dado el ambiente de insurrección que había, de suerte que el 1° de noviembre de 1824, el Ayuntamiento de Calpulalpan se hacía solidario con el de México hasta el grado de tomar las armas, si hubiere sido necesario. Sólo la prudencia de las autoridades del Estado de México y la afinidad ideológica con el liberalismo, pudieron contener el grave descontento por la inminente pérdida de la Ciudad de México. 83 En la crucial sesión del 23 de julio de 1824, el diputado Servando Teresa de Mier analizó desapasionadamente mediante la formulación de un par de preguntas con sendas respuestas: 1ª ¿Es necesario que haya una ciudad federal, que no pertenezca a Estado alguno de la Federación, en la cual residan los supremos poderes, y en cuya área corta y precisa ejerzan una jurisdicción privativa? Mier contestó categórico que no era necesario, ni lo había sido ni lo sería en el futuro; 2ª ¿Hay inconveniente en que esa ciudad federal fuese México con su valle, en vista de que en él han residido y están residiendo los supremos poderes? Mier contestó que tampoco, y que las diputaciones de los Estados de Nuevo León, Chihuahua, Veracruz, Yucatán, Tabasco, Oaxaca y Puebla habían apoyado que la Ciudad de México fuese el Distrito Federal. Mier concilia las respuestas de sus aparentemente contradictorias preguntas de la siguiente manera: Se criticaba a los españoles de las Cortes de Cádiz su anglomanía y con más razón se pudiera censurar a nosotros la nortemanía, que tan mal ha probado a nuestros hermanos del sur, conforme a la antigua profecía: ab a quilone pandeturom nemalum. Del norte, sí, de Norte América nos ha venido la idea de una ciudad federal que no pertenezca a Estado alguno, y no de la necesidad, que nos obligase a tenerla, ni nos obligue a nosotros. Es imposible probarlas. No, son demasiado diversos en la Constitución los objetos y atribuciones correspondientes a los supremos poderes de los que tocan a las legislaturas de los Estados, para que necesariamente hayan de contradecirse o chocarse, hasta hacer incompatible la residencia de ambos en una misma capital. Y dado que lo fuese, ¿por qué no había de ser la ciudad federal esta metrópoli augusta, cuestión que da nombre a la República y que nos distingue con él gloriosamente entre todas las naciones?105 105 Departamento del Distrito Federal. Cuadernos de la Reforma Política de la Ciudad de México. Debates Legislativos. 1824. México. 1992. p. 41. 84 Efectivamente, estas palabras de Mier ponían en evidencia que el sistema federal es substancialmente una distribución de competencias, y que las facultades del gobierno federal no tienen por qué sobreponerse con las de los Estados, por lo que no habría inconveniente en la coexistencia de ambos poderes en un mismo territorio. Sin embargo, sus lúcidos argumentos estaban encaminados a no separar el distrito federal del Estado de México, lo cual políticamente presentaba problemas y constituía la verdadera lucha estratégica de los federalistas y del gabinete. Después del discurso de Mier, Valentín Gómez Farías recalcó en los inconvenientes "muy graves" que las potestades supremas de la Federación residiesen en un Estado, que tiene, dentro de sí mismo, una jurisdicción exclusiva y soberana; ya que la reunión de estos dos poderes sería ocasión de controversias y disgustos, además de envidias, tratándose de la capital del Estado de México, pues aumentaría el celo en su contra, ya que las demás entidades lo consideraban demasiado poderoso y extenso, como para, además, reunir también la capital federal. En la protesta de la Legislatura del Estado de México del 23 de octubre de 1824, se cuestionó la presunta incompatibilidad de poderes en un mismo territorio. La Legislatura afirmó que no había tales inconvenientes, y que sólo habría "pequeñas diferencias de etiqueta" tratándose de "honores en las asistencias públicas", en el supuesto de la concurrencia de ambas autoridades a los mismos eventos, todo lo cual era superable a través de reglas de protocolo que el Estado de México sería el primero en observar. De ese debate se deduce la motivación política de la falacia que se argumentó en el Congreso Constituyente, para justificar la imposibilidad de coexistencia del gobierno federal con el del Estado de México, en la ciudad del mismo nombre. Este argumento se ha mantenido hasta nuestros días, aunque en la actualidad ha perdido su contexto histórico y político, pues ya habiendo sido separado el Distrito Federal del territorio mexiquense, no había obstáculo para erigirlo en una entidad federativa con todas sus prerrogativas. De esta manera lo visualizó el diputado constituyente José María Becerra en su discurso del 29 de octubre de 1824, cuando afirmó que la ciudad de México podría ser un Estado por 85 sí mismo.106 En cuanto a su extensión original, la Ciudad de México tendría la pequeñísima extensión de dos leguas a la redonda, equivalentes a 8.38 kilómetros cuadrados. El desarrollo político de la entidad se vio detenido por el falso problema de la coexistencia de dos poderes distintos, alimentado, además, por temores infundados sobre ingobernabilidad y crecimiento urbano desproporcionado, entre otros aspectos. Por ejemplo, ha habido autores mexiquenses que consideran que la transformación del distrito federal en Estado sería muy perjudicial para el Estado de México,107 o que la coexistencia de un Jefe de Gobierno de oposición con el Presidente sería fuente de conflictos políticos.108 El 30 de octubre de 1824 se votó por el Congreso Constituyente, en forma definitiva, que la ciudad de México sería el asiento de los poderes federales. La votación que se recogió estuvo distante de ser unánime, pues 53 votos lo decidieron contra 32. La delimitación territorial de sus dos leguas de extensión se efectuó por el capitán de ingenieros José María Casas y el teniente coronel José María de Echicandía, quienes concluyeron su trabajo el 28 de junio de 1825.109 No obstante, el Constituyente al expedir su ley constitucional del 18 de noviembre de ese año, turno como propósito fundamental, el fijar la residencia del Distrito Federal, mas no el de estructurar un gobierno para la capital. Al respecto, esta ley incluyó la determinación en su artículo 6° de suprimir al jefe político que funcionaba en la ciudad de México, para prever un gobernador designado por el Presidente de la República. El carácter transitorio de esta reforma de designación resulta clara con el texto del artículo 5° de la misma ley que decía: "mientras se arregla permanentemente el gobierno político y económico del distrito federal", se 106 Idem. p. 72. En 1986 el Partido Acción Nacional insistió en esta añeja idea, proponiendo la creación del Estado de Anáhuac. Gómez Collado y Albarrán. Op. cit. p. 38. 107 "La erección del Estado del Valle de México, en caso de producirse, podría significar una sensible desmembración del territorio del Estado de México", Gómez Collado y Albarrán. Op. cit.p. 43. 108 Op. ult. cit. p. 42. Ambos extremos son falsos. Ya se ha experimentado a partir de 1997 que un representante de un partido diferente en el gobierno del distrito federal, no amenaza al orden constitucional ni le hace daño al gobierno federal. 109 Delimitación del territorio que ocupará el Distrito Federal. AGN/G/C. 3-002. p. 105. 86 designará a dicho gobernador que sería interino, precisamente por la perentoriedad de su designación. El primer gobernador lo fue José María Tornel y Mendívil. Sin embargo, como suele suceder en nuestro país, lo transitorio se transforma en permanente y lo excepcional se convierte en cotidiano. El gobierno del distrito federal tuvo que esperar a la solución de los problemas más urgentes del nuevo federalismo mexicano; por ello, hasta el 15 de octubre de 1825, urgido el Congreso ordinario por el plan que presentó Juan Cayetano Portugal, con el propósito de organizar a la ciudad federal, se emprendió la discusión de su gobierno, cuestión más importante que la de su ubicación. Sin embargo, por la premura de la ley de 1826, se olvidó regular el nombramiento del gobernador del Distrito Federal, por lo que la forma de designación provisional de 1824 se convirtió en permanente para la ciudad capital y para los territorios federales, previstos desde el Acta Constitutiva. La Legislatura del Estado de México manifestó en su “representación”, que la ciudad de México no podía asimilarse a los territorios federales, porque éstos no pueden subsistir por sí mismos, por falta de industria, capitales y población, mientras que la ciudad de México no sólo subsiste por ella misma, sino que sus rentas habían sido capaces de sufragar los gastos necesarios para el gobierno general. III. Discusiones para organizar el Distrito Federal Después de la invasión norteamericana, la comisión dictaminadora de la Cámara de Diputados emitió un informe el 27 de diciembre de 1850, sobre el proyecto de ley orgánica del Distrito, en el que se insistía en la equiparación del distrito federal con los territorios federales, pero lo novedoso fue que proponía el establecimiento de una diputación propia "para expedir estatutos que arreglen la hacienda, la administración de justicia, la policía urbana y rural en todos sus ramos, la enseñanza pública y cuanto más concierna al mejor régimen de la capital y poblaciones anexas". Dicha diputación se compondría de once individuos; en cuanto al 87 gobernador, su designación se haría por el gobierno federal a propuesta en terna de la diputación. Esta propuesta resultó muy interesante no sólo por lo sugestivo de sus términos, sino porque los integrantes de la comisión que la suscribieron habían sido diputados constituyentes en 1824: Juan B. Morales, Marín y Tomás Vargas,110 mismos que habían participado activamente en las discusiones sobre la ubicación del Distrito Federal. Por ello, en la sesión del 10 de diciembre de 1856 del Congreso Extraordinario Constituyente se propuso y acordó, por 60 votos contra 30, la erección del Estado del Valle de México en lugar del distrito federal pero este reconocimiento se condicionó a que salieran de la Ciudad de México los poderes federales, para ubicarse bien en Querétaro o en Aguascalientes. Filomeno Mata y Ricardo García Granados se encargaron de plantear esta disyuntiva que, según Guillermo Prieto, era confusa y embozaba un falso problema, pues "no hay razón para que el reconocimiento de los derechos del distrito, dependa de una condición accidental y arbitraria".111 Con la aprobación de transformar el distrito federal en el Estado del Valle de México, el Congreso Constituyente había aceptado, en su inmensa mayoría, el otorgamiento a la ciudad capital de un gobierno propio y autónomo de las autoridades federales y en estos términos se planteó la discusión parlamentaria. La discusión posterior se verificó en la oportunidad o el tiempo en que se le daría esta categoría, si de inmediato o de manera condicional a la salida de los poderes federales de dicha sede. Los liberales puros defendieron la primera hipótesis, mientras que los demás moderados apoyaron la segunda, basados todavía en la inercia de que era imposible la coexistencia de autoridades en el mismo lugar. Sobra mencionar que este pretexto ya estaba históricamente desfasado, pues el gobierno del Estado de México estaba operando en Toluca desde 1830, y su territorio había 110 Dictamen sobre organización política del Distrito Federal, presentado a la Cámara de Diputados por la Comisión respectiva. Imprenta de Vicente G. Torres. 1850. p. 5-6. Fondo Lafragua de la Biblioteca Nacional. R. 97. 111 Cuadernos de la Reforma Política de la Ciudad de México. Debates Legislativos 1857. Departamento del Distrito Federal. México. 1992. p. 8. 88 sido escindido una vez más desde 1849, con la creación del nuevo Estado de Guerrero. El ilustre duranguense Francisco Zarco fue quien con más elocuencia defendió la capacidad política de la ciudad de México, y promovió que se le diera, sin condiciones ni retardos, la categoría de Estado de la Federación: Se ha dicho que es imposible que existan en un mismo punto el Gobierno general y el de un Estado, y así se proponga una idea falsa de la Federación y se pinta al gobierno de la Unión como una planta maldita que seca y esteriliza cuanto esté a su alrededor. ¿Por qué el gobierno, que sólo debe ocuparse del interés federal ha de ser un obstáculo para la libertad local? (...) trazada por la Constitución la órbita en que deben girar todos los poderes, no habría que tener conflictos ni colisiones.112 Zarco y otros liberales puros comprendieron perfectamente que un sistema federal es la coexistencia de distintos niveles de gobierno sobre el mismo territorio nacional; pues el gobierno federal no sólo tenía jurisdicción sobre el distrito, sino sobre todo el país dentro del ámbito de su competencia, ya que éste es el significado del actual artículo l33 del texto fundamental que incluirían. Es bien sabido que el concepto de "ley suprema de la Nación", implica que las leyes federales se aplican en todo el territorio nacional y no sólo en la sede de los poderes federales, y que las autoridades de los estados tienen la obligación constitucional de colaborar en aplicar y hacer cumplir dichas leyes federales. Teóricamente, esta coexistencia de autoridades y soberanías había sido explicada por Alexis de Tocqueville en su obra La Democracia en América, y había sido expuesta por Mariano Otero en sus obras y en los debates parlamentarios del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847. Diez años después, en el Congreso Constituyente, los liberales puros expusieron estas ideas y no atendían la necesidad de que salieran los poderes federales de la ciudad de México, cuando lo que se pretendía era otorgarle la 112 Op. ult. cit. p 9. 89 categoría de Estado para que sus habitantes disfrutaran de los derechos políticos que el resto de la población tenía. Ignacio Ramírez confirmó lo dicho por Zarco: "Si se comprende bien cuáles son las funciones de uno y otro poder, se verá que es imposible que se choquen", y en tal supuesto, los choques, como los llamó el Nigromante, serían ridículos, pues serían originados por las funciones de iglesias, asistencias al teatro y cuestiones de etiqueta. El paralelismo con los argumentos de José María Luis Mora es sorprendente. Sin embargo, los liberales moderados también ofrecieron algunos argumentos en contra de convertir en Estado, al Distrito Federal, si éste no se trasladaba fuera de la ciudad de México. Isidoro Olvera recordó que en 1846 se presenciaron disputas entre las autoridades federales y el Ayuntamiento, sobre la propiedad de algunos edificios públicos. Pero la actitud hostil de algunos diputados hacia la ciudad de México, descubrió la animadversión y el sentimiento que realmente movió a esos representantes para desear la salida de los poderes. En realidad, estaban peleando contra el espectro de Santa Anna, como lo habían hecho en 1824 con el de Iturbide, quienes acusaban a la ciudad de México de ser causante de todos los males del país. Llamó la atención el prejuicio y candidez del diputado jalisciense Moreno, al denominar a la ciudad como "centro de vicio". Mientras tanto, los puros como José María del Castillo Velasco siguieron insistiendo: "Se ha creído que hay incompatibilidad entre el poder local y el federal, y esto no es exacto porque la Constitución determina cuál es la órbita que a cada uno corresponde". Castillo Velasco sería posteriormente el promotor del Derecho Constitucional en México, a través de sus Apuntamientos, publicados en 1870. No obstante estos esfuerzos, la "ciudad maldita", como la llamaría Manuel Herrera y Lasso, parafraseando a Zarco, quedó como había sido organizada, con la expectativa de que sería Estado sólo, si cambiaban los poderes federales de asiento. Indignados los ilustres liberales, afirmaron, en la sesión permanente del 28 al 31 de enero de 1857, al término de sesiones del Congreso, que: Se acuerda la erección del Estado del Valle, pero se dice que no existe mientras estén aquí los supremos poderes; (el Congreso) pide sus rentas, 90 sus recursos que están invirtiéndose en atenciones generales, y se le contesta que es foco de corrupción y de centralismo. Pide autoridades propias, organización que convenga a sus necesidades; y se le conceda el gran favor de que nombre a sus ayuntamientos.113 Desde 1850, operó regularmente el Poder Judicial del distrito federal. También, desde 1827, se había propuesto la existencia de una Legislatura propia y ningún Constituyente ha considerado problemática su existencia. Por lo que respecta a los titulares del Ejecutivo local, aun los convencidos del absoluto control del Presidente de la República sobre el Distrito Federal, como Félix F. Palavicini, criticaron, en su momento, el nombramiento exclusivo del gobernador por el presidente: Y yo digo, señores diputados, que si la Federación sostiene a la Ciudad de México, no debe nombrar sus funcionarios el Ejecutivo, (sino que) debe nombrarlos, previa consulta al Congreso de la Unión.114 IV. Administración de los territorios federales El artículo 7º. del Acta Constitutiva de 1824 concibió a los territorios federales como circunscripciones territoriales sobre las cuales el gobierno federal ejercerá actos de soberanía, por estar sujetos inmediatamente a los poderes de la Federación. Los gobernadores eran designados directamente por el presidente de la República y no contaban con legislatura propia, sino que sus leyes las expedía el Congreso de la Unión. No contaban tampoco con una constitución propia, sino que su gobierno era organizado por leyes orgánicas que expedía el mismo Congreso federal. En el ámbito constitucional, la Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales del 113 114 Ídem. p. 38. Op. cit. Debates Legislativos 1917. p. 16. 91 31 de diciembre de 1928, fue paulatinamente modificada a partir de 1971 con la expedición de leyes orgánicas individuales. Un “territorio con fines de frontera”, como las Californias, salvaguardaba a la Nación de las inmensas tierras desconocidas del hasta entonces llamado septentrión novohispano, pobladas por grupos indígenas nómadas y beligerantes, así como de incursiones de exploradores aventureros estadounidenses y alguno que otro europeo, con fines de conquista. Antiguos mapas de la California, con el avance de las misiones que la Compañía de Jesús establecía en el Septentrión Novohispano, y la creencia de que se trataba de una isla (ambos). Fuente: Las Californias se dividieron en dos partes: la Alta y la Baja California en 1824. 92 Estos territorios federales creados en la Constitución de 1824, estaban sometidos a la jurisdicción y control del gobierno federal, como se ha mencionado; la tutela política de estas entidades federativas se justificaba en razón de algunos argumentos, como su escasa población, el peligro por su ubicación geográfica, la lejanía de su ubicación respecto del centro del país y su próximidad a la frontera, la cercanía a otros territorios extranjeros cuya expansión era inminente desde hacía varias décadas y las incursiones de tribus indígenas hostiles. Pero no sólo la Baja California corrió con esta suerte, pues la ciudad de México tuvo el mismo destino y hasta 1997 fue un típico territorio federal, cuya autonomía fue reivindicada paulatinamente hasta 2016. Con ese capítulo concluido podemos afirmar que el establecimiento de territorios federales en nuestro país es un asunto solo justificado por la historia. Sin embargo, los territorios federales que se suponían vigilados, supervisados y controlados por el gobierno federal, fueron en realidad los más desprotegidos, los más desconocidos, los abandonados totalmente a su suerte; es por ello que las Californias, perdieron la Alta California; es decir, si hubiera sido la Alta California un territorio federal, sometido a un verdadero control de la Federación, se supondría que el gobierno federal la hubiera defendido de cualquier invasión y hubiera ayudado a su desarrollo económico, a colonizar de manera adecuada todas estas amplias regiones, pero no lo hicieron los gobiernos federalistas ni los centralistas. La Asamblea Legislativa y el gobierno territorial de Baja California, ante las guerras intestinas del país, expidió el 24 de marzo de 1859, un Manifiesto en el que declaró la decisión de gobernar la península con independencia del centro, de acuerdo a los principios republicanos y federalistas que expuso, convirtiéndose así el territorio en un garante del federalismo. Reconociendo la época de peligros y dificultades por las que atravesaba la República, dictó en el artículo 3º. del Manifiesto: 93 Mientras dure la guerra civil, se gobernará el territorio con total independencia del resto de la República. 115 En consecuencia, el territorio de Baja California, en estos aciagos años, tuvo que dictar su propia ley orgánica fundamental por la Asamblea Legislativa del territorio, pues como reconoció en su primer artículo: “Que ningún pueblo puede existir sin leyes que lo gobiernen y garanticen los derechos que cada individuo debe exigir para disfrutar de los bienes que le concede la naturaleza y el orden social”: por lo que ante la imposibilidad de que el Congreso General dicte las leyes que le competen al territorio, por lo q ue “el derecho natural autoriza a los californios para que cuiden de su propia conservación” dictó su Ley Orgánica Fundamental” el 12 de febrero de 1860. Una realidad similar, aunque distinta en su concepción, la constituyó Texas, entidad que se unió a Coahuila en 1824, para que se beneficiara de su asociación; pero Coahuila fue incapaz de mantener dicha unión, desgastándose en inútiles conflictos entre Monclova y Saltillo, en el extremo sur del Estado. Mientras Texas conspiró, con afanes esclavistas y secesionistas, su separación, tal como sucedió por la invasión de Estados Unidos y la inusitada colaboración de Antonio López de Santa Anna. La categoría de Texas unido a Coahuila como Estado, fue defendida por Miguel Ramos Arizpe, quien consideró peligroso instaurar a Texas como territorio federal, por la cercanía con Louisiana y los Estados Unidos. La solución ideada por Ramos Arizpe fue unir a Texas con Coahuila y fortalecer a las dos entidades como un solo Estado, pero con la posibilidad de separarlos en un futuro como Estados independientes, tan pronto como lograran su autonomía. De esta manera, Coahuila y Texas fue el único Estado fronterizo al norte del país, a diferencia de los territorios de las Californias y Nuevo México. “Manifiesto de la Asamblea Legislativa y el gobierno territorial en el que se declara la decisión de gobernar la península con independencia del centro y de acuerdo a los principios que en él quedan expuestos.” María Eugenia Altable Fernández, editora. La organización política de la Baja California. Estatutos orgánicos y otros documentos de la diputación territorial (1850-1878). Universidad Autónoma de Baja California Sur. 1998. p. 77- 84 115 94 La Constitución de Coahuila y Texas fue promulgada en Saltillo el 11 de marzo de 1827 116 por el gobernador José Ignacio de Arizpe. Desde su primer artículo nos sorprende su espíritu republicano. En lugar de definir al Estado como una circunscripción geográfica y política, lo define como “la reunión de todos los coahuiltejanos”; es decir, refiriéndose al concepto de nación, en este caso, los habitantes en el Estado. 117 Esta “nación coahuiltejana” es depositaria de “los imprescriptibles derechos de libertad, seguridad, propiedad e igualdad”, siendo un deber del Estado conservar por leyes sabias y equitativas estos derechos (Artículo 11). La disposición constitucional es excepcional en tanto que extiende la protección de los derechos que enuncia a “todo hombre que habite en el territorio del Estado, aunque sea de tránsito”, lo cual contrasta con jurisdicciones extranjeras, aún en la actualidad, como la de los Estados Unidos, donde sólo se reconocen derechos a los ciudadanos del país. 118 Como complemento, la Constitución contuvo una regla en la que obligaba a todos los habitantes en el Estado a obedecer las leyes del Estado, respetar a sus autoridades y contribuir al sostenimiento de su erario. (Artículo 14); lo anterior incluía a los extranjeros de manera expresa, a quienes el artículo 17, fracción 3ª., asimilaba como coahuiltejanos, “sean de la nación que fueren”. 119 No existe disposición similar en ninguna de las constituciones modernas. 116 El Congreso Constituyente estuvo integrado por Santiago del Valle, como diputado presidente, Juan Vicente Campos, como vicepresidente, Rafael Ramos Valdés, José María Viesca, Francisco Antonio Gutiérrez, José Joaquín de Arce Rosales, Mariano Varela, José María Valdés y Guajardo y como diputados secretarios José Cayetano Ramos y Dionisio Elizondo. 117 El distinguido político y militar coahuiltejano, Melchor Múzquiz, fue gobernador del Estado de México en 1824 y presidente interino de México del 14 de agosto al 27 de diciembre de 1832. Esteban L. Portillo. Anuario Coahuilense para 1886. Reimpresión 1994. Igualmente, el más célebre coahuiltecano lo fue Ignacio Zaragoza Seguín, quien habiendo nacido en Goliad, Texas, fue el héroe de la batalla del 5 de mayo de 1862 contra los franceses. A partir de 1834 se mudó a Matamoros y, diez años después, a Monterrey, confirmando así su mexicanidad. 118 United States v. Verdugo-Urquídez 494 US 259 (1990) La resolución de la Suprema Corte de los Estados Unidos estableció que los extranjeros, en este caso nacional mexicano, no gozaban de la protección del debido proceso legal, establecida en la Cuarta Enmienda de su Constitución, cuando agentes federales de ese país, practicaron un cateo sin orden judicial en la casa de un inculpado y las pruebas obtenidas de ese cateo eran válidas en un proceso penal conducido en tribunales de ese país, con la presencia forzada del reo, quien había sido secuestrado y conducido a los Estados Unidos. 119 La nacionalidad ofrecida ampliamente a los extranjeros residentes en el Estado se extendía incluso a los cargos de elección popular, convirtiéndose en ciudadanía. El artículo 39 establecía como causa de impedimento para ser diputado a los extranjeros, pero sólo en el caso en que hubiese guerra declarada entre la nación de su 95 La primera constitución del Estado previó la pérdida de los derechos de ciudadano de la entidad, para quienes vendieran su voto o compraran el ajeno para sí o para un tercero. Destaca la declaración que establece que “El objeto del gobierno del estado es la felicidad de los individuos que lo componen, puesto que el fin de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los asociados” (artículo 26). Este es un derecho del más amplio espectro, digno de repetirse en los textos fundamentales actuales. Tratándose del cargo de diputado de la Legislatura, la residencia no era requisito para ser electo, pues el artículo 41 constitucional previó que los candidatos podían resultar electos en dos o más partidos y el candidato electo tendría al final la facultad de escoger el partido por el que quisiera fungir con ese cargo, a pesar de no ser natural ni vecino del mismo. Si bien no se estableció el requisito de residencia para ser elegible en un distrito electoral, en el caso de los diputados, la primer Constitución del Estado permitía que un candidato lo fuera por distintos partidos simultáneamente, por lo que en caso de resultar electo en dos o más de ellos, el artículo 41 determinó una prelación que obligaba al presunto diputado a optar en un orden predeterminado; de esta manera, sería diputado por el distrito en el cual fuera vecino, o en su defecto, por el que fuera natural, para finalmente, dejar la opción del distrito de su selección. El Congreso del Estaba contaba con profusas atribuciones y, en sus recesos, funcionaba la diputación permanente, cuya atribución más importante sería, sin duda, la de velar sobre la observancia del Acta Constitutiva, la Constitución y leyes federales, así como por la Constitución y leyes del Estado, informando al pleno del Congreso de las infracciones que hubiese notado. Lo anterior implicaba que había un sistema de control de la constitucionalidad y legalidad por parte de esta comisión legislativa y que sería el Congreso aplicando la responsabilidad política, aplicaría la sanción correspondiente. Este sistema de control resulta interesante en tanto que concentra sus efectos en la destitución del origen y la mexicana. De la misma manera, el artículo 160 constitucional no establece impedimento para que un extranjero de origen, con ciudadanía y vecindad en México y en el distrito correspondiente, pudiera optar para un cargo edilicio. 96 funcionario que incurriera en una infracción grave del marco constitucional y legal, en lugar de la mera anulación del acto inconstitucional o ilegal. La Constitución del Estado expresó la inmunidad parlamentaria por las opiniones que manifestaran los diputados en el desempeño de sus funciones (Artículo 44). Por cuanto a las sesiones del Congreso, el texto constitucional fue muy limitativa respecto de su duración, ya que previó sólo dos períodos de sesiones ordinarias, la primera de cuatro meses de enero a abril, con la posibilidad de prorrogarlo hasta mayo; y la segunda del mes de septiembre improrrogable, “por motivo ni pretexto alguno”. (Artículo 87) No obstante, se autorizaba la convocatoria a sesiones extraordinarias cuando las dos terceras partes de la diputación unánime y del consejo de gobierno lo acordaren favorablemente. Se organizó al Poder Ejecutivo unipersonal, pero con la asistencia de un Consejo de Gobierno que fue un cuerpo consultivo para la formación de los reglamentos de la administración pública, la formulación de dictámenes, la investigación y consignación ante el Congreso, de las violaciones a la Constitución federal y la estatal, la propuesta de ternas para la provisión de empleos y la glosa de las cuentas públicas. (Artículo 127). Se previó igualmente un vice-gobernador para suplir las faltas del gobernador, así como para presidir al consejo de gobierno. Los tribunales del Estado fueron autorizados exclusivamente para aplicar las leyes, pero “nunca podrán interpretarlas ni suspender su ejecución” (Artículo 172). Se concedió acción popular para denunciar a los jueces y magistrados por la comisión de cohecho, soborno y prevaricación (Artículo 176).120 La Constitución de 1827 previó algunos principios fundamentales en la administración de justicia, que merecen ser encomiados en la actualidad. El primero es el de que todo habitante del Estado estaba facultado para resolver sus diferencias legales a través de árbitros o conciliadores (Artículo 178), la libertad inmediata a los detenidos por un periodo de cuarenta y ocho horas si no se le hubiere notificado el auto de prisión (Artículo 183), los reos sólo estarían asegurados 120 La Real Academia Española define la prevaricación, como el delito cometido por una autoridad, juez o funcionario, de dictar a sabiendas una resolución injusta. 97 en las cárceles, sin que puedan ser molestados (Artículo 187) y se prohíbían los tormentos y apremios sobre los inculpados. (Artículo 190). Finalmente, con claridad meridiana, esta Constitución debía ser observada en todas sus partes por los habitantes del Estado, estableciendo con ello la supremacía de la norma fundamental, complementando esta obligación con la responsabilidad personal de quien la infringiera. (artículo 218 y 219) La oposición al régimen de Santa Anna que implicó la disputa entre Monclova y Saltillo, repercutió en la reducción de las milicias cívicas, denominadas actualmente por la Constitución federal “guardia nacional” de los Estados 121 y, después de someter a Zacatecas, las fuerzas federales avanzaron sobre los opositores de Coahuila. El gobernador Viesca anticipando la represalia del gobierno federal decide cambiar la sede de los poderes estatales a San Antonio de Béjar, en Texas, buscando con ello el apoyo de los texanos y aliviar así la tensión tradicional entre esa parte del Estado y Coahuila, pero el 5 de junio de 1835 es aprehendido en su camino hacia esa ciudad. 122 121 Artículos 73, fracción XV, 76 fracción IV y 89 fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 122 La amistad y el comercio se dieron con España, primero y, después entre México y los Estados Unidos de la manera más conflictiva que pudiera imaginarse. Durante la vigencia de la Constitución de 1824, que es la que crea a Coahuila y Texas como una entidad federativa unida a la Federación Mexicana, los tratados internacionales y la regulación del comercio entre países correspondía al Congreso General, según el artículo 50, fracciones XI y XIII de dicha Constitución.Varios intentos fallidos por los emisarios de los Estados Unidos, como Joel R. Poinsett y Anthony Butler, pretendieron engañar a México con falsos tratados de amistad, comercio y navegación a partir de 1826, hasta que en agosto de 1831, bajo la amenaza de retirar su delegación, los Estados Unidos lograron el ansiado Tratado de Amistad, Comercio y Navegación. Después de lograr que el Congreso mexicano aprobase el Tratado de Amistad y Límites, los Estados Unidos ofrecieron la compra de la provincia de Texas, con una oferta que varió de cinco a siete millones de pesos. La conducta se basó sin duda en el éxito de Thomas Jefferson por adquirir la Louisiana, según mencionamos. Hacia 1833, la actitud de compra se cambió por la de una ocupación militar, como había sucedido en Florida. Asimismo, la sola propuesta para adquirir Texas presupone que su territorio no estaba incluido en la compra de Louisiana.Entre los primeros intentos de los angloamericanos por apoderarse de Texas está el de James Long, quien desde Louisiana inició una campaña para conquistar el territorio de Texas de 1819 a 1821. No obstante, aún antes que Long, habrá que recordar la expedición organizada por. Aaron Burr en 1804, a la sazón vicepresidente de los Estados Unidos, quien por la fuerza quería arrebatar el gobierno español de México. Así como los límites de la frontera se han fijado y redefinido a través de diversos tratados bilaterales, muchos problemas fronterizos merecen atención formal en el ámbito de un tratado internacional. No obstante, los tecnicismos que algunos de ellos implican han orientado la tendencia de expedir leyes unilaterales dentro de la "soberanía" de cada país involucrado, o, en el mejor de los casos, de “memoranda” de entendimiento entre autoridades o comisiones bilaterales, que no están revestidas de la misma fuerza de los tratados internacionales. 98 Con la aprehensión del gobernador Viesca, se agravió a la comunidad texana que encontró en este pretexto, una justificación más para comenzar su emancipación del país en el pueblo de Gonzales el 2 de octubre de 1835 con la batalla del mismo nombre, ganada con un minúsculo cañón. La guerra de independencia de Texas concluyó el 21 de abril de 1836 con la batalla de San Jacinto. 123 Aunque de jure México no reconoció la independencia de Texas, sino hasta el Tratado Guadalupe Hidalgo en 1848, después de la derrota del ejército de Santa Anna en 1836, Texas formó una República independiente hasta que se unió a los Estados Unidos el 1º. de marzo de 1845. La división del pueblo de Coahuila respecto a dónde ubicar su capital, había contribuido a la lucha que desembocó en la separación de Texas; finalmente, instalado el régimen centralista con las Siete Leyes de 1836, la Asamblea Departamental, sucedánea de la Legislatura del Estado, decretó definitivamente a Saltillo como capital del Departamento. Este separatismo no fue único y en la década de 1840, sucede otro intento para formar la República de Río Grande, comprendiendo a Texas, que ya se había perdido, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. Afortunadamente esta república sólo logró nombrar a su “presidente” en la persona de Jesús Cárdenas. Igualmente, en esta época se incrementaron las incursiones de los pueblos indios, principalmente comanches, como la invasión conocida como “indiada grande”, donde cuatrocientos indígenas atacaron a Saltillo el 10 de Nero de 1841. A raíz de estas incursiones, el gobierno federal comenzó a establecer colonias militares en la frontera norte y de ellas surgieron nuevos centros de población como Piedras Negras. 124 Las invasiones de los indígenas ubicados allende la frontera mexicana, provocó muchos conflictos y pérdida de vidas de nuestros connacionales. En 1841, 123 En esta batalla, cerca de la actual ciudad de Houston, fue capturado Santa Anna y obligado a firmar los llamados Tratados de Velasco, reconociendo la separación de Texas. En dichos Tratados la frontera de Texas fue fijada en el Río Bravo o Grande, en lugar el Río Nueces, que anteriormente había sido la división entre Coahuila y Texas. 124 A partir del 19 de junio de 1848 se establecieron cuatro colonias militares en Coahuila que fueron eliminadas el 25 de abril de 1853. Las mayores incursiones violentas se dieron a partir de 1850 con los comanches, lipanes y mescaleros. El gobierno del Estado trabajó otras comunidades pacíficas como los seminoles y kikapús, quienes ayudaron a frenar el avance de las otras tribus. Juan A. Arreola Pérez. “Anexión de Coahuila a Nuevo León”. Revista Coahuilense de Historia. Noviembre-diciembre 1998 y enero-febrero 1999. Número 73. Colegio Coahuilense de Investigaciones Históricas. p. 184 99 por ejemplo, el gobernador del entonces Departamento de Coahuila, Ignacio Arizpe, publicó un opúsculo culpando a Mariano Arista, futuro Presidente de la República y, en la fecha, Comandante en jefe del Ejército del Norte, de provocar desorganización de las compañías presidiales y de intervenir de usurpación de funciones en el gobierno interno del Departamento, en detrimento de la protección de la población coahuilense contra la incursión de los indígenas. 125 De la misma manera, el actuar de Mariano Arista contra la invasión ocupó la atención de otro general, Isidro Reyes, para aclarar su conducta en la defensa de la población. 126 Ciertamente, el enfrentamiento de los Estados contra los indígenas escapaba, con mucho, a las fuerzas permanentes del gobierno federal, por lo que se vieron obligados a través de la guardia nacional y a las coaliciones que formaron entre ellos, para defenderse del ataque indígena. 127 Cuando los estadounidenses invaden México en 1846,128 el concepto de territorio federal, que iba a ser una especie de candado para evitar este tipo de desmembraciones y de invasiones, no cumplió su cometido, tomando los invasores el vasto territorio de la Alta California, que había sido la entrada de las exploraciones de Hernán Cortés y apoderándose del territorio de Nuevo México y del Estado de Texas. 125 Contestación del Exmo. Sr. Gobernador del Departamento de Coahuila, D. Ignacio de Arizpe, al Sr. General en gefe del Ejército del Norte, D. Mariano Arista. Saltillo. Imprenta del Gobierno de Coahuila, dirigida por Serapio Fragoso. 1841. Fondo Lafragua de la Biblioteca Nacional. Número 4050. 126 Manifiesto y Documentos que el general Isidro Reyes dirige al público sobre sus operaciones en la última invasión de los indios comanches; o sea aclaración de algunas equivocaciones que contra su manejo se leen en el oficio que el Sr. General D. Mariano Arista dirigió al Exmo. Sr. Gobernador de Coahuila en 20 de febrero de este año. Saltillo. Imprenta del Gobierno de Coahuila, dirigido por J. Serapio Fragoso. Fondo Lafragua de la Bilioteca Nacional. Número 4183. 127 Como ejemplo está el Dictamen presentado a la Cámara de Diputados por una comisión de su seno sobre la Coalición de los Estados de Chihuahua, Coahuila, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas para hacer la guerra a los bárbaros. Imprenta de Ignacio Cumplido. México. 1852. Igualmente está el Plan para la defensa del Estado de Coahuila invadido por los bárbaros, propuesto por los representantes de Monclova, Río Grande y Parras que lo suscriben y adoptan por la comisión respectiva, quien lo presentó al H. Congreso en 25 de agosto de 1849. Saltillo. Imprenta del Gobierno. A partir de 1857, la Constitución federal proscribió la formación de alianzas entre Estados, sometiéndolos a la autoridad y defensa de la Federación exclusivamente. 128 De manera oficial, el Congreso de los Estados Unidos declaró la guerra a México el 13 de mayo de 1846, aunque ya antes, desde la independencia de Texas en 1836, los estadounidenses habían intervenido en esta maniobra de separar territorios fronterizos entre ambas naciones para apropiarse de ellos, gracias a las leyes de colonización que México había expedido con amplias concesiones a los colonizadores, en su gran mayoría, estadounidenses. En diversos documentos existentes en el Archivo General de la Nación se mencionan algunos colonizadores de otros países europeos, pero son la excepción. 100 División política de la República Mexicana en 1824, en donde pueden observarse los Estados y Territorios que conformaban al país. Los territorios federales no sirvieron para tener un control político y una mejor defensa de esas entidades federativas. La conversión de los territorios federales en Estados se fue dando paulatina, pero inexorablemente, ya que la figura jurídica no simpatizó a los congresos constituyentes mexicanos, comenzando con la Constitución de 1857. Si bien el último territorio en transformarse en una entidad autónoma fue el distrito federal, ahora ciudad de México, éste fue declarado entidad federativa en 2017. Con la ley orgánica del distrito y de los territorios federales, publicada entre el 31 de diciembre de 1928 y el 5 de enero de 1929 en el Diario Oficial de la Federación, Álvaro Obregón acentuó la dependencia de dichos territorios a la autoridad central. Llegó al extremo de eliminar los ayuntamientos de elección popular, paradigma del autogobierno en estos territorios, a pesar de la subordinación formal, ya existente, de las autoridades locales. 129 129 Obregón eliminó los ayuntamientos de la vida democrática del Distrito Federal y de los territorios federales, por su temor a perder control político sobre ellos, debido a la presencia de partidos de oposición ligados a Adolfo de la Huerta, como fue el Partido Cooperativista, de gran presencia en los ayuntamientos del distrito federal, mas no en los territorios federales. 101 La ley orgánica estableció gobernadores de distrito más que de territorio, pues para Quintana Roo había uno solo, aunque para el territorio de Baja California hubo dos: uno para cada distrito. Esta incongruencia fue subsanada por la reforma constitucional del 7 de febrero de 1931, cuando se reformó el artículo 43 constitucional, con el objetivo de reconocer dos territorios en la península de Baja California; el Territorio Norte y el Territorio Sur. Un antecedente para reformar la Constitución Federal y declarar la existencia del territorio de Baja California fue la visita de una comisión intersecretarial al entonces distrito norte de la entidad en el año de 1930. 130 Resultado de esta visita fue el informe del 4 de septiembre de 1930 que sirvió de fundamento para varios acuerdos presidenciales que contuvieron medidas concretas para el desarrollo de la entidad. Entre ellas, la prohibición de la inmigración china, 131 el fomento de la colonización con trabajadores mexicanos,132 la aplicación de la ley monetaria para controlar el uso de la moneda estadounidense, la obligatoriedad del uso idioma español en los comercios,133 una campaña de “mexicanización” entre la población, 134 la recuperación de las tierras en posesión de la Colorado River Land Company, 130 Su reporte es de fundamental importancia para entender los problemas de las entidades federativas de la frontera norte. Dicha comisión encabezada por el senador Arturo Campillo Seyde, se integró por Bruno Lazzeri de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, Nemesio Vargas de la Secretaría de Agricultura y Fomento y Moisés Salazar Salinas, de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo. 131 La inmigración china recibió una inadecuada atención por parte de México. Algunas de las medidas adoptadas estuvieron cerca de constituir una abierta discriminación racial. Abelardo L. Rodríguez, gobernador del distrito norte de 1923 a 1930 persiguió a una presunta mafia china denominada Chee Kung Tong, y algunas expulsiones de chinos se hicieron sin la debida distinción. Véase AD-IIH, Obregón-Calles, expediente 1.14. 132 La ausencia de población mexicana fue un grave problema en el distrito norte de Baja California. Gran cantidad de extranjeros, principalmente chinos, japoneses e hindúes llegaron a trabajar en los campos agrícolas del valle de Mexicali. 133 El 20 de octubre de 1930 el gobernador del distrito norte de Baja California dispuso que todo letrero o anuncio que se fijara en los lugares públicos debería escribirse en el idioma español, que todas las transacciones deberían efectuarse en moneda nacional y que las medidas deberían estar de acuerdo con el sistema métrico decimal. Esta legítima aspiración no ha sido cumplida todavía ahora, en los albores del siglo XXI. 134 La americanización y dolarización del estado de Baja California fue una constante preocupación, no por los aspectos culturales, sino por la inadmisible sustitución de la moneda y el lenguaje en las transacciones comerciales. Ya desde 1921, el gobernador del distrito norte de Baja California aceptaba "El peso mexicano sólo existe en el lenguaje oficial, pues la moneda circulante es el dólar, el cual tiene aquí un poder adquisitivo muy inferior el que alcanza en la capital". Véase "Proyecto de Presupuesto de Egresos del año fiscal de 1921", en AD-IIH, Dirección General de Gobierno, expediente 1.83. 102 S. A.135 y la realización de un programa de repatriación de mexicanos residentes en los Estados Unidos. 136 V. De territorio federal a Estado Tomando el ejemplo de Baja California, quisiéramos describir el proceso que llevó la instauración de esa entidad hacia la categoría de Estado. En un grupo de estudiantes bajacalifornianos en la ciudad de México propusieron formalmente la creación de un solo Estado en todo el territorio de la península. Estos esfuerzos lograron que en diciembre de 1930 se declararan dos territorios federales, abandonando la categoría de distritos. En 1933, los antiguos integrantes de este comité se reunieron y formaron un partido denominado Acción Cívica, con los mismos propósitos que el comité mencionado. Entre sus miembros más destacados estuvieron Alberto Amador, Genaro Castro Gessenius, Santiago Ortega, Josefina Rendón y el general Miguel Santacruz.137 Este partido desapareció en 1934, pero sus componentes siguieron trabajando y, nuevamente, en 1939, en Tijuana nació el Partido Pro-Estado Libre entre cuyos integrantes se distinguieron Guillermo Medina, Rafael Quijano, Manuel Acosta Meza, Antonio Morales Tamborrel y Alberto Amador. Luchadores permanentes en pro de la creación del estado de Baja California fueron, entre otros, Julio Dávila, Enrique Paulín, Arturo M. Escandón, Fausto A. Ramírez, Leandro Rivera, Jesús Sobarzo, Miguel Santos Torre, Jaime S. Prado, Jesús Gracia Fimbres y Fernando Appel Carrillo. 138 A partir de 1940 se formó igualmente un Comité pro-Estado que creció en importancia política en 1944, transformándose en el Consejo Territorial pro-Estado hacia 1948, bajo el gobierno territorial de Alfonso García González. Como 135 A principios del siglo XX una compañía organizada por un grupo de inversionistas radicados en el sur de California adquirió alrededor de 350 000 hectáreas de tierras localizadas cerca de la desembocadura del Río Colorado en la parte norte de Baja California y las dedicaron a actividades agrícolas y ganaderas, con lo que se favoreció el surgimiento del valle de Mexicali. 136 AD-llH, Dirección General de Gobierno, exp. 16.35. 137 Ibídem. 138 Ibídem. 103 mencionamos, en 1944 se integró el Comité Pro Estado, con la presencia de representantes de las principales ciudades de la entidad. A lo largo de treinta años, la participación de distintos ciudadanos, fue tan intensa que un periódico de la época publicó un cuadro de honor, con los nombres de "quienes lucharon incansablemente por lograr la erección del territorio norte, en Estado Libre y Soberano", un total de 29 ciudadanos. Para 1950, el entonces territorio norte de Baja California contaba con cerca de 230 000 habitantes, algo sorprendente si se toma en cuenta que a principios del siglo XX no rebasaba los 7 000 habitantes. En este contexto, las solicitudes para la creación del estado se daban paralelas a la de gobernantes nativos de la región. Ya desde 1930 se formó el primer Comité Pro Estado Libre de Baja California bajo la dirección del general Miguel Santacruz.139 En dicho Comité se solicitó que los dos territorios, el sur y el norte, fueran convertidos en un solo estado. 140 Con todo este impulso, el entonces presidente Miguel Alemán anunció en su informe ante el Congreso de la Unión, el 1º. de septiembre de 1951, que Baja California ya satisfacía los requisitos de un Estado. Finalmente, el 16 de enero de 1952 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reformas constitucionales a los artículos 43 y 45 para la creación del Estado de Baja California. 141 En el informe presidencial de 1951 se señaló: El régimen, en cumplimiento de sus promesas, ha realizado obras de fomento agrícola e industrial y de beneficio general, que han permitido un importante desarrollo económico de los territorios federales. El territorio norte de Baja California, por razón de su población y de su capacidad económica para subsistir, satisface las condiciones exigidas por la fracción segunda del artículo 73 de la Constitución General de la República y, por ello, el ejecutivo 139 Jesús Rodríguez Guzmán, op. cit. p. 70 y El Imparcial. año XIII. octubre de 1953. tomo XIV. p. 3. Ibidem. 141 Dicho decreto se publicó en el Periódico Oficial del nuevo estado, el 30 de enero de 1952. 140 104 promoverá ante vuestra soberanía la erección del estado libre y soberano, de dicha porción territorial integrante de la federación. 142 Este anuncio presidencial fue acogido con beneplácito, como lo demuestra la respuesta del presidente de la Cámara de Diputados a dicho informe, en donde señaló: "Con el mayor entusiasmo, el Congreso de la Unión recibe el propósito de usted de promover la erección de entidad federativa, libre y soberana, al territorio norte de Baja California", 143 y después de reconocer el grado de desarrollo económico y madurez política del entonces territorio federal, auguraba el éxito de dicha propuesta: "[...] el país verá nacer un nuevo estado de la federación mexicana y el Congreso de la Unión celebra su próximo advenimiento con jubiloso aplauso". 144 El 21 de noviembre de ese mismo año, en la Cámara de Diputados, fue turnada a las comisiones correspondientes una iniciativa del ejecutivo, donde se proponía la reforma de los artículos 43 y 45 constitucionales, para convertir en estado, el entonces territorio norte de Baja California. Una vez discutida y dictaminada la iniciativa fue aprobada y enviada el 30 de noviembre por dicha cámara, para su posterior discusión y aprobación en la de Senadores. El 5 de diciembre entró a la cámara alta, y ese mismo día fue aprobada por unanimidad y pasada a las legislaturas locales del resto de los estados de la federación, para su consideración. Para el 18 de diciembre, las legislaturas de 18 estados habían enviado su aprobación y el 31 de diciembre, el presidente de México envió el decreto definitivo para la creación del estado de Baja California, que fue aprobado por todos los diputados y senadores del Congreso de la Unión en su último día de sesiones, y publicado el 16 de enero de 1952 en el Diario Oficial de la Federación. A pesar de que el actual estado de Baja California fue territorio hasta 1952, su categoría no puede asimilarse al concepto tradicional de territorio federal, tal 142 "Informe de Miguel Alemán, presidente de México, ante el Congreso de la Unión" en Diario de Debates de la honorable Cámara de Diputados. núm. 2. 1° de septiembre de 1951. p. 22. 143 "Respuesta de Teófilo Borunda, presidente de la Cámara de Diputados de la XLI Legislatura, al informe de Miguel Alemán, presidente de México, ante el Congreso de la Unión" en Diario de Debates de la honorable Cámara de Diputados. núm. 2. 1° de septiembre de 1951. p. 27. 144 Ibídem. 105 como se concibió para el distrito federal. El territorio de Baja California disfrutó de ciertos privilegios, en razón de su circunstancia. Por ejemplo, aunque desde finales del siglo XIX cualquier comunicación oficial tenía que desahogarse a través de la Secretaría de Gobernación, la urgencia de algunos asuntos, sobre todo militares, reclamó la autorización expresa del centro, para que el jefe político del distrito norte de Baja California pudiera tratarlos directamente con el entonces Secretario de Guerra, actualmente Secretario de la Defensa Nacional. En contraste, en Baja California Sur el movimiento pro-estado comenzó por ser un movimiento pro-Gobernador nativo. El 15 de agosto de 1920 se efectuó un plebiscito para designar al gobernador entre candidatos nativos, que resultó ser Agustín Arriola, quien fungió de 1920 a 1924. La expresión máxima de esta aspiración la dio ese gran hombre que fue Francisco Múgica, quien gobernó al territorio sur de Baja California desde 1941; a fines de 1945 presentó su renuncia ante Manuel Ávila Camacho para que en su lugar se designara un gobernador nativo, quien fue Agustín Olachea Avilés. 145 No obstante este episodio, la obligatoriedad de un gobernador nativo no se plasmó legalmente sino hasta las reformas de 1970 a la Ley Orgánica del distrito federal y territorios federales, promovidas por la Primera Gran Asamblea Territorial que se reunió en la histórica ciudad de Loreto. Como producto de dicha reforma, el primer gobernador nativo del territorio sur fue Félix Agramont Cota, designado gobernador provisional a partir de una terna que analizó el Senado de la República. Desde el 24 de enero de 1917, la 2ª. Comisión de división territorial del Congreso Constituyente integrado por Paulino Machorro Narváez, Arturo Méndez, Hilario Medina y Heriberto Jara rindieron último dictamen sobre diversas peticiones en materia de entidades territoriales, entre las que estaban la petición de los ayuntamientos de San José Mulegé, San Antonio, Todos Santos y Santa Rosalía Olachea Avilés fue un distinguido militar y gobernante de ambas Baja Californias; en marzo de 1929 había derrotado a los levantados Francisco Manzo y Gonzalo Escobar, que basados en la guarnición militar de La Paz, habían apresado a Amado Aguirre, gobernador del distrito sur. Esta acción permitió que Olachea fuera designado gobernador del distrito norte el 7 de noviembre de 1931 y, posteriormente, del territorio sur de donde era verdaderamente originario. En 1953, cuando se aprobó la Constitución del Estado de Baja California, Olachea fungía como gobernador del territorio sur y con tal representación atestiguó el inicio de la vida constitucional de la parte norte de la Baja California. 145 106 para convertir el territorio de Baja California Sur en un Estado. Sin embargo, el dictamen fue respetado en los siguientes términos: La comisión ha tenido informes sobre la población de la Baja California, según los que ha obtenido sobre que dicha población no llega a la cantidad que exige la Constitución. Además le parece necesario y conveniente que en tanto no depende directamente de la Federación para que sea objeto de una vigilancia y de un cuidado más estrictos. 146 Al propio gobernador Agramont le tocó ser actor del histórico proceso para transformar el territorio en Estado, que se verificó formalmente el 8 de octubre de 1974. Aunque desde 1928 se eliminaron los municipios en el distrito y territorios federales, desapareciendo los siete municipios que a la fecha existían (Mulegé, Comondú, La Paz, San Antonio, Santiago, San José del Cabo y Todos Santos). Sin embargo, la federación de estudiantes de Baja California Sur propuso en los foros políticos de la ciudad de México el restablecimiento de los municipios en el territorio desde 1965; esta iniciativa tuvo éxito hasta 1972 cuando se reconocieron tres municipios: Comondú, Mulegé y La Paz; Los Cabos se uniría a la categoría municipal en 1981 y, finalmente, el quinto municipio de Loreto se crearía mediante plebiscito. 147 A partir del 8 de octubre de 1974, la existencia de los territorios federales desapareció. Baja California Sur se convirtió junto con Quintana Roo en Estado de la Unión. Si se evalúa en retrospectiva, la tradición autonómica de Baja California Sur, desde su creación como territorio en partido y distrito, desde 1850, por lo menos, ya conocía de los asuntos y problemas del autogobierno que conlleva la categoría de estado, por lo que la formalización de 1974 consolidó su capacidad de entidad federativa de México. Luis Echeverría había anunciado en la celebración del día de la Marina en Cabo San Lucas el 1°. de junio de 1974 que el territorio debería convertirse en Estado. Su propuesta la entregó al Congreso de la Unión el 2 de septiembre de 1974, siendo aprobado en la Cámara de Diputados el 12 de septiembre, mientras el 146 Diario de Debates del Congreso Constituyente. México. 1922. Tomo II. p. 722 Mario Vargas Aguiar. “El Municipio. Su evolución en Baja California Sur”. Mario Vargas Aguiar y Manuel González Oropeza. La Constitución de Baja California Sur. Senado de la República. 1996. p. 362 147 107 Senado lo hizo el 19 de septiembre. La Cámara revisora lo envió a las Legislaturas de los Estados el 20 de dicho mes, para hacer la declaratoria constitucional el 24 de septiembre de 1974. El entonces presidente Echeverría promulgó el decreto de reforma el 7 de octubre para ser publicado al día siguiente.148 VI. El caso Quintana Roo y Yucatán Por su parte, el Estado de Quintana Roo sufrió los vaivenes de la política y la guerra con los mayas peninsulares que se conoce con el nombre de “guerra de castas”. Este lamentable suceso retrasó enormemente su transformación en Estado. El 10 de junio de 1913 Carranza desapareció, más virtual que realmente, al territorio de Quintana Roo y lo fusionó a Yucatán. El decreto expedido en Piedras Negras obedeció quizá a un golpe publicitario para destruir la obra porfirista y olvidar el pasado de colonia penal en el territorio. 149 Sólo el autoritarismo pudo convertir a un paraíso como Quintana Roo en una mazmorra deplorable. Nuevas razones políticas fueron esgrimidas por el primer jefe del Ejército Constitucionalista el 26 de junio de 1915, cuando decidió reinstalar al territorio de Quintana Roo, argumentando que Yucatán no podía sufragar los gastos de esa porción y, sobre todo, no confiaba en la lealtad de las autoridades yucatecas hacia la Revolución Constitucionalista. Afortunadamente, la tendencia conciliatoria en el conflicto indígena de Yucatán y Quintana Roo, inaugurada por su primer jefe político, José María de la Vega, fue promovida por el movimiento constitucionalista, comenzando con Salvador Alvarado, quien como primer gesto conciliatorio entregó la ciudad santa, Chan Santa Cruz, al autogobierno de los indígenas, y mudó la capital a Payo Obispo, actualmente Chetumal. Esta estrategia fue seguida con éxito por el 148 Héctor Lucero Antuna. Evolución político-constitucional de Baja California Sur. Universidad Nacional Autónoma de México. 1979. p. 81 149 Efectivamente, la asociación que el territorio de Quintana Roo logró con su pasado como colonia penal fue la única que se recordó en el Congreso Constituyente de Querétaro, cuando al pretender establecer los fundamentos de un adecuado sistema penitenciario, condenaron los constituyentes los métodos carcelarios de la colonia quintanarroense en la sesión del 25 de diciembre de 1916. 108 gobernador de Quintana Roo, Octaviano Solís, antiguo preso político en la entidad, quien en enero de 1918 propició una entrevista entre el Presidente Venustiano Carranza y el cacique Francisco May, de la cual surgieron acuerdos de paz, previos a los efectuados en 1929 con José Siurob. Así mismo, Solís impulsó la vida democrática en la entidad con la organización de las elecciones municipales en Quintana Roo, el 3 de diciembre de 1917, en Payo Obispo (Chetumal), Cozumel e Islas Mujeres. El primer Ayuntamiento constitucional de la entidad se había establecido desde el 21 de abril de 1903 en Bacalar. Esta incipiente, aunque consistente, vida municipal, fue truncada en 1928 con la desafortunada reforma constitucional de Álvaro Obregón, al convertir a los gobiernos del distrito federal y los territorios federales en Departamento Administrativo y los municipios en delegaciones políticas. 150 La historia para elevar a Quintana Roo a la categoría de Estado comienza con la referencia del Presidente Adolfo López Mateos de convertir al territorio en el Estado número 30, el 7 de diciembre de 1959. 151 A partir de esta afortunada declaración, el Gobierno Federal promovió el poblamiento y el desarrollo económico de la entidad para lograr dicho objetivo. El gobernador Javier Rojo Gómez promovió la reforma en 1968 para que los subdelegados en el territorio fuesen elegidos democráticamente. 152 En los debates de la XLVIII y XLIX Legislaturas del Congreso de la Unión, están consignadas varias participaciones donde se comenzaron a ponderar las 150 En Quintana Roo se crearon cuatro delegaciones y el gobernador del territorio se comunicaría con las demás autoridades del país, a través del exclusivo conducto del Secretario de Gobernación. A pesar de que en 1940 se restablecieron los municipios en los territorios federales, mediante reforma a la Ley Orgánica del Distrito y Territorios Federales, nunca se actuó en concordancia en el territorio quintanarroense. Angulo Flota. Op. Cit. p. 25. 151 Álvarez Coral. Op. Cit. p. 113. López Mateos, al inicio de su sexenio había declarado en Quintana Roo que desde su campaña en 1957, “sabía que en el Territorio privaban la falta de fe y la desesperanza; sabía que a estos compatriotas (los quintanarroenses) los mantenía enhiestos su dignidad de ser mexicanos, pero no las condiciones en que vivían. Haremos todos los esfuerzos posibles para transformar, cuanto antes, el Territorio de Quintana Roo en el Estado 30 de la República, y para ello es necesario ampliar requisitos constitucionales, entre ellos el de suficiencia económica y número de habitantes”. Adolfo López Mateos. Pensamiento en acción. Tomo I. 1963. p. 147 152 Con la formalización del nuevo Comité Pro-Territorio el 19 de diciembre de 1945, el electorado quintanarroense postuló organizadamente que los candidatos a los puestos de elección fuesen oriundos del territorio. El Comité estuvo presidido por Carlos Namur Aguilar y se integró por Román Zapata Martín, José C. Martín Vázquez, Julio MacHickson, Ricardo Villanueva, Marcial Villanueva, Mariz Viana y Carmen Mac. Archivo Histórico del Estado de Quintana Roo. Caja 3. Legajo 49. 109 potencialidades económicas del territorio. El entonces diputado Hernán Pastrana promovió la capacidad cívica y económica de la entidad y prosiguió esa tarea ante el foro del Congreso de la Unión, el diputado Jesús Martínez Ross. La derogada fracción II del artículo 73 de la Constitución federal establecía como condición para ser Estado, el de tener un mínimo poblacional de ochenta mil habitantes y contar con los elementos económicos necesarios para ser autosuficiente. El primer requisito se encontraba satisfecho para 1970, en cuyo censo general de población arrojó un número de 88,150 habitantes. 153 Por lo que se refiere al segundo requisito, desde el 26 de diciembre de 1973 se ponderaba en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la potencialidad económica de Quintana Roo, al discutirse el proyecto de ley de ingresos del territorio federal. Quizá ello se debía al incremento de inversión federal que se verificó durante la administración del Presidente Luis Echeverría y al hecho de que desde el 26 de junio de 1972 se había declarado zona libre, para promover el fortalecimiento económico, tal como lo había sugerido Ulises Irigoyen. El 2 de septiembre de 1974, el Presidente Echeverría envió la iniciativa de reforma constitucional para incluir como nuevos socios del Pacto Federal a Quintana Roo y Baja California Sur. El procedimiento de reforma constitucional concluyó el 8 de octubre de 1974, con la reforma constitucional relativa, terminando así una centenaria disputa sobre el destino del territorio; el tiempo de su autonomía estaba maduro. 153 Se estimaba incluso que hacia 1974 la población de Quintana Roo excedía los 125,000 habitantes. Angulo Flota. Op. Cit. p. 26. 110 VI. Otros ejemplos de emancipación de territorios a Estados En este catálogo se cuentan entidades como la de Colima que se liberó de la categoría de territorio federal desde la propia Constitución de 1857. Una vez lograda la categoría de Estado, gracias a los esfuerzos de los diputados Juan Bautista Ceballos y Antonio Brizuela ante el Congreso Constituyente Extraordinario, la Primera Legislatura del nuevo Estado abrió sus sesiones el 19 de julio de 1857. Con fruición comenzaron los noveles diputados su importante labor legislativa, aunque cometiendo algunos errores. Como ejemplo podemos citar el decreto numero 5 del 21 de julio de 1857 mediante el cual se aseveró tajantemente: "Los diputados no tienen fuero de ninguna clase", pero inmediatamente se retracta con la siguiente acotación: "Para proceder contra ellos en los negocios criminales habrá necesidad de la declaración previa del Congreso, sobre si ha lugar a formación de causa", lo cual es una contradicción. 154 El espíritu republicano que campeó en el Estado desde sus orígenes, se observa en el decreto número 24 del 4 de abril de 1861: "En el Estado de Colima no hay tratamiento de ninguna clase, de palabra o por escrito, a ninguna autoridad o corporación", por lo que el único tratamiento de cortesía que recibirían dichas personas, sería el de "ciudadano". 154 Aunque cabe la duda de que esta referencia se trate de una errata, debiendo haber dicho en la parte conducente: "Para proceder contra ellos en los negocios criminales no habrá necesidad de la declaración previa…" Cfr. Colección de Leyes y Acuerdos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Colima. Vol. I. El volumen comprende del 19 de julio de 1857 al 13 de septiembre de 1874. 111 Colima Tlaxcala fue elevado a la categoría de Estado por la Constitución de 1857, de la misma manera. La reacción del Constituyente Federal de 1856-1857 hacia los territorios federales, considerados como un error del sistema federal originario, provocó, ante la insistencia de los ayuntamientos y órganos de gobierno territorial de entonces, que Tlaxcala finalmente se considerara como Estado de la unión federal, en la sesión del 9 de diciembre de 1856. El nacimiento del Estado de Tlaxcala contemplado en la Constitución federal se confirmó con la Constitución del Estado que se promulgaría el 3 de octubre de 1857. En estos albores constitucionales, Guillermo Valle fue declarado gobernador el 1º. de junio de 1857, prosiguiendo José Manuel Saldaña como 112 gobernador interino, sucediéndole Luis de León como gobernador sustituto, así como José María Grajales Mendoza, Juan N. Méndez y, al final, el célebre Miguel Lira y Ortega llegó a la posición de gobernador en 1867. 113 CAPÍTULO CUARTO LOS DERECHOS HUMANOS EN LAS CONSTITUCIONES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS I. Introducción En nuestro sistema federal, las atribuciones o competencias legislativas están distribuidas entre los Estados y la Federación mediante las normas constitucionales. Éstas asignan facultades expresas a la Federación y reservadas a las entidades federativas, según la regla general de competencia legislativa del artículo 124 constitucional. 155 De tal manera que las facultades de la Federación están explícitamente consignadas en la Constitución federal, mientras que las de los Estados se encuentran en las constituciones locales por disposición adicional del artículo 116 constitucional. Pocas disposiciones contenidas en la Constitución federal se refieren a los poderes de los Estados, como prohibiciones u obligaciones que les impongan por la Constitución federal. Lo anterior es debido a que el artículo 40 crea un régimen interior para los Estados a los que denomina libres y soberanos. Precisamente en Que a la letra dice: “las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias”. Esta distribución de competencias legislativas del sistema mexicano proviene del artículo II de los Artículos de la Confederación (1777) que decía: “Cada Estado retiene su soberanía, libertad e independencia, así como cada facultad, jurisdicción y derecho que no sea expresamente delegado por esta Confederación”. Esta disposición se recogió en el Acta de Reformas de 1847, en su artículo 21: “Los poderes de la Unión derivan todos de la Constitución, y se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restricción”. 155 114 ese contexto, la soberanía de los Estados se definió desde el Congreso Constituyente de 1824 como la potestad para normar su régimen interno, elegir a sus propios gobernantes y aprobar las leyes pertinentes por sus propias autoridades. Sin embargo, para el contenido de las leyes que organizan los poderes y contienen la potestad de expedir normas y regular materias, quedaba claro el significado, pero para los derechos humanos que en un principio no estuvieron contemplados en la Constitución de 1824 y que fueron una innovación en los textos fundamentales posteriores, su consagración estuvo en los principios generales del Derecho o en las constituciones estatales, había la duda si se regirían por la misma distribución de competencias, habiendo derecho “federales” exclusivos y derechos estatales “reservados”. La discusión al respecto pervive hasta nuestros días y las anteriores garantías individuales, ahora derechos humanos, han gozado siempre de protección mediante el juicio de amparo y otras medidas para su garantía y protección; mientras que los Estados han solido reproducir los derechos de la carta fundamental en sus constituciones, con la duda de si tenían alguna significación y podían ser garantizados por medios judiciales locales ante sus tribunales. Aún más, la capacidad de establecer derechos en las constituciones estatales se cuestionaba tanto por la distribución de competencias legislativas del estado federal, como por la inutilidad de crear nuevos derechos, adicionales a las antiguas garantías individuales. No obstante, la Constitución de 1857 pretendía enumerar exhaustivamente los derechos del hombre y durante mucho tiempo esta declaración prevaleció como única, dándole un carácter federal tanto a los derechos ahí consagrados como al juicio de amparo también establecido en la carta federal. No obstante, esta cuestión requiere precisar la naturaleza de los derechos humanos y sus diferencias respecto a las atribuciones legislativas de otro género. Como hemos manifestado, si bien hay un principio de legalidad para los derechos del hombre que determina que todo derecho reconocido en una ley obliga a las autoridades; no todo derecho requiere de una ley para que sea exigible. 115 Los derechos del hombre tuvieron su origen en Declaraciones, peticiones y principios que, aunque no establecidos en textos legales, tenían igualmente la fuerza de una ley, por costumbre y lo que la doctrina denomina opinio juris, comenzando con la Carta Magna Libertatis de 1215 y ratificada varias veces a lo largo de los siglos subsecuentes, incluyendo la Petition of Rights de 1618 y el Bill of Rights de 1689, todos ellos producto de la experiencia de la Gran Bretaña entre las relaciones del Rey y los súbditos. Estas declaraciones fueron producto de negociaciones entre el pueblo y los monarcas que se negaban a reconocer los derechos que no sólo eran en beneficio de los nobles o barones, sino también de los siervos para quienes se garantizaba el debido proceso legal, la prohibición de detenciones arbitrarias, la imposición de multas y sanciones desproporcionadas y el pago de indemnización por la ocupación de tierras. 156 De esta manera, las declaraciones de derechos cobran un valor independiente de las propias constituciones y leyes que paralelamente tienen vigencia y fuerza. Su evolución hace que en Estados Unidos, hacia 1789, se incorpore la declaración de derechos exigida por las entidades federativas como requisito para ratificar la Constitución aprobada en 1787. A partir de las diez enmiendas aprobadas con dicha ratificación, los derechos fueron positivizados en el texto constitucional de diversos países, entre ellos Francia.157 No obstante, fuera del ámbito doméstico, los derechos humanos han adquirido vigencia cuando se asocian al ámbito internacional, tal como los colonos La Carta Magna se define como un “Acuerdo de paz” entre los barones y el Rey. Fue precedida por declaraciones previas conteniendo derechos desde 1100 (Carta de las Libertades) y, a pesar de la intervención contraria del Papa Inocencio III, excomulgando a todo aquél que exigiera su cumplimiento, la propia Iglesia Católica corrigió su yerro en 1253 a través del Obispo de Canterbury levantando las sanciones eclesiásticas. En esta lucha, los barones libraron varias batallas contra los Reyes en turno, quienes ante la necesidad de recursos, al imponer contribuciones a sus vasallos, éstos se resistían y al aceptar pactaban la renovación de sus derechos. De esta manera, uno de los principios fundamentales en la Declaración de Independencia de los Estados Unidos (1776) figura el agravio de imponer contribuciones sin el consentimiento de los vasallos (“for imposing taxes on us without our consent”). Este principio derivó de la guerra civil inglesa ante el agravio de John Hampden de pagar un impuesto sin la autorización del Parlamento y dictado por prerrogativa real. Se popularizó gracias al encabezado en el London Magazine de 1769 (“No taxation without representation”). 157 La declaración de derechos del hombre y del ciudadano de 1789 francesa estableció el principio universal que “toda sociedad que no tiene sus derechos garantizados, ni la división de poderes asegurada, no tiene Constitución”. 156 116 de América exigieron sus derechos que les corresponderían como caballeros ingleses, cruzando el Oceano Atlántico. Los derechos representan principios que consagran fines morales y estándares que las naciones observan, como parte de una cultura democrática. La afirmación del barón de Montesquieu en el sentido de que los jueces son la boca que pronuncia la letra de las leyes 158, ha sido considerada inatendible en la actualidad 159 , pues como lo ha asentado la resolución de Roper v. Simmons 543 US 551 (2005) la Suprema Corte de Estados Unidos, en un giro sorpresivo, ha considerado que la pena de muerte para menores de edad, debe evitarse, por la aplicación de “estándares evolutivos de decencia”; y por lo tanto, declararse inconstitucional por ser una pena inusitada y trascendente, prohibida por la enmienda VIII. 160 Esta fue la tesis fundamental del artículo 4º. de la constitución de Veracruz, donde se estableció el principio de que los derechos pueden ser reconocidos por autoridades judiciales mediante sentencias que apliquen principios generales del derecho o principios del derecho internacional, previstos en declaraciones o convenciones que no sean tratados internacionales formalmente reconocidos por el Estado Mexicano, pero que pueden ser ius cogens que han sido reconocidos como fuente de derechos.161 158 En El Espíritu de las leyes, Montesquieu caracteriza a los jueces, en el sistema británico habría que entenderlo, como: “Les juges de la nation ne sont que la bouche qui prononce les paroles de la loi, des etres inanimés, qui n’en peuvent modérer ni la forcé ni la rigueur”. Seguramente, la corrupción brutal de los jueces en el Antiguo Régimen de Francia y la supremacía parlamentaria en la Gran Bretaña del siglo XVIII, hacían afirmar esta radical frase. 159 Aharon Barak. “Forward: A judge on judging: the role of a Supreme Court in a Democracy”. 116 Harvard Law Review 16, 21. noviembre 2002 160 Revocando así el precedente sobre la aplicación de la pena de muerte a menores que fijó la misma Suprema Corte en Stanford v. Kentucky 192 US 361 (1989). Esta reciente jurisprudencia recupera antiguos precedentes como el de Murray v. Schooner Charming Betsy 6 US 64 (1804), donde el ministro John Marshall fijó la siguiente tesis: “Una ley del Congreso no debe ser interpretada para violar la ley de las Naciones”. En esta línea de precedentes, el caso de Paquete Habana Lola 175 US 677 (1900) la jurisprudencia de la Suprema Corte de ese país introdujo la obligatoriedad de los “principios generales del Derecho Internacional”, como parte del derecho de los Estados Unidos y donde fines morales son atendidos. 161 Este principo ha estado presente en la Constitución de Veracruz desde su reforma integral del año 2000. El actual párrafo noveno establece: “En el Estado todas las personas gozarán de los derechos humanos y garantías para su protección, consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, esta Constitución y las leyes que de ella emanen así como aquéllos que reconozca el Poder Judicial del Estado, sin distinción alguna de origen, raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política, preferencias sexuales, condición o actividad social. Las normas relativas a los derechos humanosse interpretarán de conformidad con la Constitución General de la República, los tratados 117 Así mismo, el diálogo judicial derivado de sentencias relevantes de cortes supremas, interpretando tratados y principios de los respectivos países, podrían también ser considerados en nuestro medio. De esta manera se adaptó el precedente Griswold v. Connecticut 381 US 479 (1965) para la reforma integral de Veracruz en el año 2000 y reconocer una “penumbra de derechos” 162 que sería la interpretación de nuevos derechos, a partir de otros, ya reconocidos en la Constitución, tratados o principios generales, como fue el caso del derecho a la intimidad y vida privada. II. El lugar que ocupan los derechos humanos en México Es de explorado Derecho que el artículo 133 constitucional es la norma que consagra la Supremacía Constitucional y establece el orden jurídico mexicano. De una rápida lectura al artículo referido163 parecería que en primer lugar se encuentra la Constitución federal, y en segundo nivel los tratados internacionales y las leyes federales; sin embargo, dicho precepto se vuelve más difícil de comprender cuando se establece que los instrumentos internacionales mencionados "serán Ley Suprema". A pesar de ello, cuando se da lectura a la segunda parte del precepto en comento, parece claro que los ordenamientos citados se encuentran por encima de constituciones y leyes locales:164 [...] Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes, y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados. internacionales de la materia y esta Constitución, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.” 162 John W. Johnson. Griswold v. Connecticut. Birth control and the constitutional right of privacy. University Press of Kansas. 2005. p. 159 163 “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión […]” 164 Jorge Sotomayor. De la Tiranía de la Ley a la Supremacía del Derecho. Universidad Panamericana. 2006, p. 90. 118 Es importante mencionar que tanto la regulación argentina, como la estadounidense tienen similar redacción a la nacional. De esta manera, la Constitución Argentina prevé en su artículo 31: Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ellas; no obstante, cualquiera disposición en contrario que contengan las leyes constituciones provinciales, salvo para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados después del Pacto de 11 de noviembre de 1859. 165 Además de que, como ya se observó, su redacción es similar a la que se tiene en otras latitudes del mundo. Sin embargo, es dable afirmar que la interpretación jurisdiccional del principio que da orden a nuestro sistema positivo mexicano ha pasado por diversas etapas.166 Demos un recorrido por los últimos años. Primeramente, el Poder Judicial federal le reconoció un significado meramente literal: LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUIA NORMATIVA. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional. Amparo en revisión 2069/91. Manuel García Martínez. 30 de junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente: Victoria Adato Green. Secretario: Sergio Pallares y Lara.167 165 Constitución Argentina, Artículo 31. http://www.diputados-catamarca.gov.ar/con-na.htm Sotomayor, Jorge. op cit., p. 92 167 CD ROM IUS 2003, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Pleno, Tesis P. C/92, Número 60, diciembre de 1992, página 27 166 119 Siete años después, la Corte emitió una nueva resolución a la luz de la Convención de Viena, sobre Derecho de los Tratados de 1969, de la que México es parte desde 1980. Consideramos conveniente analizar el documento internacional previo al estudio de la tesis jurisprudencial para su mejor comprensión. Es así que transcribimos algunos artículos relevantes de la misma: 26. "Pacta sunt servanda". Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe168 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 46.169 46. Disposiciones de derecho interno concernientes a la competencia para celebrar tratados. 1. El hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifiesto en violación de una disposición de su derecho interno concerniente a la competencia para celebrar tratados no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento, a menos que esa violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno. 2. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe.170 Al tomar en cuenta el instrumento internacional recién citado y el artículo 124 constitucional en relación con el 133 y a la luz de la doctrina, la Corte llevó a cabo una interpretación armónica y funcional que estableció una mejor y más clara jerarquía normativa. Determinó que la única Ley Suprema es la Constitución Federal, que los tratados internacionales se encuentran por debajo de ésta; y a partir de ese momento los ordenamientos federales y locales quedarían en tercer lugar.171 168 Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969. Artículo 26. Ibid. artículo 27. 170 Ibid. artículo 46. 171 TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. 169 120 Posteriormente, llegaría la etapa vigente que se deriva de la conocida reforma constitucional de 2011. El 10 de junio se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma en materia de derechos humanos que modificó los artículos: 1, 3, 11, 15, 18, 29, 33, 97, 102 y 105. El cambio más importante, en torno al cual se encuentran todos los demás, fue la modificación del artículo primero constitucional para reconocer los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que México es parte. La reforma de 2011 ensancha sensiblemente los derechos humanos, se refiere a los medios para su protección y, con claridad meridiana, aporta elementos normativos para determinar la jerarquía de los preceptos que integran el orden jurídico mexicano. TÍTULO PRIMERO TÍTULO PRIMERO CAPÍTULO I CAPÍTULO I De las Garantías Individuales De los Derechos Humanos y sus Garantías Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión "... serán la Ley Suprema de toda la Unión ..." parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leyes constitucionales", y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.” 121 Artículo 1o. En los Estados Unidos Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las Mexicanos todas las personas gozarán garantías que otorga esta Constitución, de los derechos humanos reconocidos las cuales no podrán restringirse ni en esta Constitución y en los tratados suspenderse, sino en los casos y con internacionales de los que el Estado las condiciones que ella misma Mexicano sea parte, así como de las establece. garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, indivisibilidad interdependencia, y consecuencia, progresividad. el Estado En deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones humanos, en establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los (...) Estados Unidos Mexicanos. Los 122 a los los derechos términos que esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación (...) motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Como se observa, entre los cambios más importantes que trajo consigo la reforma constitucional están: a) El origen de los derechos humanos cambió radicalmente. Anteriormente, el primer párrafo del citado artículo, parecía contener un acto gracioso del Estado pues era la Constitución la que "otorgaba" las garantías a los individuos, en clara adopción de la posición positivista. Ahora, con la reforma, se asienta que los derechos humanos son "reconocidos" por la Ley fundamental, adosados a la visión iusnaturalista. Lo que significa que éstos son previos a la existencia del Estado mismo. Ello en perfecta sintonía con los preámbulos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966: "Reconociendo que estos derechos se derivan de la dignidad inherente a la persona humana", y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969: "Reconociendo que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana". En otras palabras, en México se reconoció que los derechos humanos se fundan en la naturaleza de ser humano. Sin embargo, esto no es nuevo en nuestro 123 país, pues la Constitución Federal de 1857 se adelantó a su época y en ella se puede leer claramente la visión que hoy nos parece innovadora: Artículo 1º. El pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara que todas las leyes y todas las autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución. b) Se clarificó la diferencia entre garantías y los derechos humanos, tal y como lo anotó en 2015 el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región: Antes de las reformas constitucionales de 6 y 10 de junio de 2011, las voces "derechos humanos y sus garantías", eran términos que solían confundirse, ambigüedad que posiblemente derivaba de la anterior denominación del capítulo I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, titulado De las garantías individuales.172 Incluso es de reconocer que dicha divergencia de conceptos ya había quedado anotada en la Constitución de 1857173, misma que, como ya se explicó, no fue recogida por el legislador de 1917. Al respecto en su reciente tesis aislada de septiembre de 2018 la Segunda Sala de la Corte indicó la manera como se relacionan los primeros con las segundas: Conforme al artículo 1o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en ella y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección. A diferencia de los derechos humanos, en sí mismos considerados, las garantías se erigen como instrumentos o herramientas para su protección y tutela, reforzando su vigencia y salvaguardando su 172 DERECHOS HUMANOS Y GARANTÍAS. SU DISTINCIÓN. Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Tribunales Colegiados de Circuito. XXVII.1o.(VIII Región) 24 K (10a.). página 2353. Registro: 2005681. 173 Artículo Primero de la Consttución de 1857. Miguel Bolaños Cacho. Los Derechos del hombre. Integridad personal y real. Tomo Primero. 1909. Nota introductoria de Manuel González Oropeza. CNDH. 2002. 376 p. 124 eficacia dentro del sistema normativo. En síntesis, las garantías operan como medidas jurídicas que tienen como finalidad lograr la consecución, vigencia y efectividad de los derechos humanos al tiempo que aseguran la conservación de su carácter ontológico como límites jurídicos infranqueables para la potestad de la autoridad como lo ordena el primer párrafo del artículo 1º. constitucional.174 c) Se reconocen los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales y se establece que no existe jerarquía entre éstos y los de la Constitución federal. (...) las normas de derechos humanos contenidas en los tratados internacionales y en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se relacionan entre sí en términos jerárquicos, ya que funciona como un parámetro de regularidad constitucional. Por tanto, cuando un derecho humano esté reconocido tanto en la Constitución Federal, como en los tratados internacionales, debe acudirse a ambas fuentes para determinar su contenido y alcance, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia (...).175 Además, queda claro que se debe realizar un estudio para identificar la protección más amplia de derechos humanos y que por lo tanto la Constitución federal no se subordina a los tratados internacionales y viceversa; sin embargo existe una excepción: "cuando exista una restricción expresa al ejercicio de un derecho humano, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional".176 d) De una interpretación armónica de los párrafos segundo y tercero se deduce la facultad que tienen las legislaturas de las entidades federativas de establecer en su régimen interno derechos humanos, que incluso vayan más allá de la Constitución 174 DERECHOS HUMANOS Y GARANTÍAS. SUS DIFERENCIAS. Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Segunda Sala. Tesis 2a. LXXXVIII/2018 (10a.). página 27. Registro: 2017890. DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS TANTO POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMO EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. PARA DETERMINAR SU CONTENIDO Y ALCANCE DEBE ACUDIRSE A AMBAS FUENTES, FAVORECIENDO A LAS PERSONAS LA PROTECCIÓN MÁS AMPLIA. Semanario 175 Judicial de la Federación. Décima Época. Primera Sala. Tesis 1a./J. 29/2015 (10a.), página 240, Registro: 2008935. 176 idem. 125 y los Tratados Internacionales. Teniendo siempre prevalencia la norma que otorgue la "protección más amplia". e) Cuando se menciona a "todas las autoridades" en el párrafo tercero, se debe entender a cualquier instancia de poder público: ejecutivo, legislativo o judicial y de cualquiera de los tres ámbitos de gobierno: federal, estatal o municipal. f) La afirmación anterior se deduce que toda la normatividad que emita el Congreso de la Unión y las legislaturas locales en materia de derechos humanos debe estar guiada a promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos. g) Se establece la obligación del Estado para emitir una ley que regule la forma en cómo se prevendrá y se atenderá a las víctimas de derechos humanos. Como ya se dijo, será facultad de las legislaturas locales "promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos"; sin embargo surgen dudas sobre lo que se debe entender por "Estado" en el párrafo tercero. Es decir, si la prevención, investigación, sanción y reparación de las violaciones a los derechos humanos le corresponde al Estado mexicano, a la Federación y a los Estados de la República Mexicana, o a todas esas instituciones del poder público. Buscando una respuesta, vale la pena analizar la reforma en su conjunto; es así que encontramos que el poder reformador de la Constitución solo se refirió a la legislación federal en el segundo artículo transitorio: La ley a que se refiere el tercer párrafo del artículo 1º. constitucional sobre reparación deberá ser expedida en un plazo máximo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto. Al parecer la respuesta tampoco se encuentra aquí. Y como veremos más adelante, fue el Poder Judicial federal quien lo aclaró. Después de promulgada la multicitada reforma constitucional se emitieron diversas tesis de jurisprudencia de cómo se debía interpretar la misma, arrojando luz sobre la jerarquía normativa nacional: DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, 126 PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL. El primer párrafo del artículo 1º. constitucional reconoce un conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. De la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de seis y diez de jude dos mil once, se desprende que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos jerárquicos entendiendo del primer párrafo del citado que, derivado de la parte final artículo 1o., cuando Constitución haya una restricción expresa al ejercicio en la de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el encumbramiento de la Constitución como norma fundamental del orden jurídico mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas jurídicas deben ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como material, circunstancia que no ha cambiado; lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional. En este sentido, los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual 127 debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano. Lo anterior significa que los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales pasan a formar parte del bloque de constitucionalidad. Lo que significa que ya no se busca identificar una jerarquía, como lo estableció la Jurisprudencia 29/2015, sino la protección más amplia para las personas. Solamente se estableció un supuesto en el que lo anterior no tendría cabida "cuando exista en la Constitución una restricción expresa al ejercicio de un derecho humano, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional". Es decir, el único límite posible en la aplicación de un derecho humano es la Constitución.177 Adicionalmente, cabe señalar que la referida reforma constitucional crea obligaciones para las legislaturas locales, resolviéndose por interpretación judicial la confusa redacción sobre a quién o quiénes se refería el texto constitucional al mencionar "Estado" en el párrafo tercero del artículo 1º. constitucional. Sin duda, los legisladores deben ampliar y tutelar los derechos humanos: [...] todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación positiva de ampliar el alcance y la protección de los derechos humanos en la mayor medida posible para lograr su plena efectividad, lo que se traduce en que el legislador queda vinculado a ampliar el alcance y la tutela de los derechos humanos, y el aplicador de las normas queda constreñido a interpretarlas de manera que se amplíen en lo jurídicamente posible [...] 178 Otro aspecto que es importante resaltar de la reforma de 2011 en materia de derechos humanos, es el del control de convencionalidad que está directamente vinculado con el de constitucionalidad. Es decir, se trata de realizar un estudio de las posibles incompatibilidades entre una norma interna y un tratado internacional. El control de convencionalidad, en su modalidad de difuso (...) se circunscribe al deber de analizar la compatibilidad entre las disposiciones y actos internos que deben aplicarse a un 177 Base para establecer medidas regresivas al principio de progresividad. PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS, EN SU MODALIDAD DE NO REGRESIVIDAD. RESULTA DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA PARA EL APLICADOR DE LA NORMA AL DEFINIR EL CONFLICTO DE LEYES PARA EL DISTRITO FEDERAL –AHORA CIUDAD DE MÉXICO– QUE PREVÉN DISTINTOS PLAZOS PARA LA DECLARACIÓN DE CADUCIDAD EN MATERIA FISCAL. PC.I.A. J/134 A (10a.) 178 128 caso concreto y los derechos humanos que establece la Carta Magna y los tratados internacionales, así como orientados por la jurisprudencia que sobre el tema sustente la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debido a la fuerza vinculatoria de la normativa convencional, lo cual genera la consecuencia de permitir o no la aplicabilidad de alguna disposición a un caso en concreto. 179 III. Protección de los Derechos Humanos locales Cabe mencionar que antes de la reforma de 2011 las legislaturas locales reconocieron derechos humanos. Contaban con dependencias oficiales en cada Estado, que velaban por ellos y como tradicionalmente se diría ya contaban con medios de control constitucional local. Es importante aclarar que parece más adecuado referirnos a este ultimo como justicia constitucional, a pesar de que las constituciones de algunos estados de la República incluyen medios de control no jurisdiccional, y técnicamente sean medios administrativos, que no dejan de tener un revestimiento contencioso. 180 Es importante recordar que antes de la reforma de la Constitución de Veracruz del año 2000 el único instrumento para la protección de los derechos humanos que existía en país era el juicio federal de amparo. Fue así que de manera innovadora dicha entidad federativa creó una Sala Constitucional local desde su Ley 179 CONTROL CONSTITUCIONAL Y CONTROL DE CONVENCIONALIDAD DIFUSO. SUS CARACTERÍSTICAS Y DIFERENCIAS A PARTIR DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011. Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis III.4o.(III Región) 2K (10a.). página 4319. Registro: 2000071. 180 En este ámbito, destaca la actuación de la Dirección para la defensa de los Derechos Humanos, dependiente de la oficina del gobernador de Nuevo León, Pedro Zorrilla Martínez, que preconizó la creación de las Comisiones de Derechos Humanos. Sergio García Ramírez. “Vida y obra de Pedro Zorrilla Martínez”. Ceremonia en homenaje a Pedro Zorrilla Martínez.13 de junio de 2000. Manuel González Oropeza. “Los derechos humanos en las entidades federativas de México”. Estudios Jurídico-Políticos en memoria de Pedro G. Zorrilla Martínez. Instituto de Estudios Legislativos de la LIV Legislatura del Estado de México. 2001. Esta dependencia administrativa fue creada mediante ley publicada el 3 de enero de 1979. La iniciativa del gobernador Zorrilla fue presentada el 23 de diciembre de 1978 ante la LXI Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, y aprobada el 27 de diciembre de 1978. La Dirección actuaba e investigaba actos de autoridad y de cualquier transgresor a los derechos humanos, lo cual implicaba la defensa contra actos de corporaciones sociales (sindicatos, partidos políticos y corporaciones). La dependencia podría iniciar el procedimiento judicial o administrativo correspondiente, en representación del quejoso, así como llevar a cabo las gestiones necesarias ante los grupos o individuos que afecten los derechos y, finalmente, acudir ante la opinión pública para la protección de los derechos, lo cual es una táctica muy utilizada por las actuales Comisiones de Derechos Humanos. González Oropeza. Op. Cit. p. 94-95 129 fundamental para salvaguardar el orden jurídico interno, aunque inspirada en el recurso de queja que recogía, sin operatividad, la Constitución de Chihuahua de 1921 (artículo 10). Tal innovación condujo al Pleno de la Corte a cuestionar sobre el derecho que tendría una entidad federativa de conocer y resolver sobre la protección de derechos humanos tanto de su constitución como de la federal. A lo que éste concluyó: [...] no invaden las atribuciones de los tribunales de la Federación, en tanto que el instrumento para salvaguardad los derechos humanos que prevé la Constitución Local citada, se limita exclusivamente a proteger los derechos humanos que dicha Constitución reserve a los gobernados de esta entidad federativa, por lo que dicha Sala no cuenta con facultades para pronunciarse sobre violaciones a las garantías individuales que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano. [...]181 Por otra parte, la propia tesis P. XXXIII/2002 también estableció límites a la tutela de los derechos humanos por parte del Poder Judicial local: [...] el instrumento para salvaguardar los derechos humanos que prevé la Constitución Local citada, se limita exclusivamente a proteger los derechos humanos que dicha Constitución reserve a los gobernados de esa entidad federativa; mientras que el juicio de amparo, consagrado en los artículos 103 y 107 de la propia Constitución Federal, comprende la protección de las garantías individuales establecidas en la parte dogmática del Pacto Federal, de manera que la mencionada competencia para resolver sobre el Sala Constitucional carece de apego de actos de autoridad a la Carta Magna.[...]182 181 Controversia Constitucional. La facultad otorgada a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del estado de Veracruz-Llave para conocer y resolver el juicio de protección de derechos humanos, previsto en la constitución política de esa entidad federativa, no invade la esfera de atribuciones de los tribunales de la federación, pues aquél se limita a salvaguardar, exclusivamente, los derechos humanos que establece el propio ordenamiento local. Semanario Judicial de la Federación. Novena Época. Tesis Aislada. Tomo XVI. P.XXXIII/2002. Página 903. (Registro 186307) 182 idem. Esta cuestionable tesis, limita grandemente el espectro de control difuso de la constitucionalidad. Las violaciones a los “derechos federales”, aunque serán parte de la Constitución y, por lo tanto, estar bajo la égida de los artículos 1º. y 133 de la Constitución federal, pueden ser revisados por las Sala Constitucionales de los Estados, y aplicados en consecuencia, como sucedió en el referido Amparo Justo Prieto (1881). La revisión de 130 IV. Positivización de los derechos humanos en las entidades federativas Un aspecto muy importante en México, como en Estados Unidos, es que los derechos humanos fueron inicialmente consagrados en las cartas constitucionales de los Estados y no en la Federación. Siendo la Constitución de 1824 una carta diseñada a semejanza de la de los Estados Unidos, no contuvo una declaración de derechos, pues ellos eran parte del régimen interior de los Estados y sus constituciones. Las cartas constitucionales preexistentes en las provincias de las colonias contenían importantes declaraciones, como la de Virginia y Massachusetts, que antedataron a la constitución federal, como lo explicamos con anterioridad, y que defendieron con gran ahínco los Estados, llegando incluso al extremo de amenazar con la no ratificación de la Constitución en 1787-1789. De esta manera, se mantuvo el respeto hacia los derechos locales frente a cualquier intromisión de la Constitución federal. En México, los Estados también importaron esos principios, que se describen de buena manera en Michoacán desde su primera Constitución de 1825, en el artículo 13 que a la letra decía: El Estado de Michoacán los respetará (los derechos humanos) como sagrados e inviolables en los hombres de cualquier país del mundo que pisen su terreno, aunque sea sólo de tránsito. Ellos por su parte cumplirán con el deber de respetar sus autoridades y de sujetarse a sus leyes. Este principio que animó a otras Constituciones estatales consagra el principio de universalidad de los derechos. Este principio supera en mucho a las las interpretaciones a los derechos “federales” podría estar a cargo de los tribunales federales. Adicionamente, muchos derechos federales, son repetidos en las Constitucones de los Estados. Cuando se incorpora de esta manera los derechos federales, automáticamente se convierten en derechos que los Estados asumen proteger como propios, no con base en la supremacía del derecho, sino como un derecho propio incorporado al sistema del Estado. 131 antiguas y nuevas declaraciones de derechos humanos, de las cuales se ufanan los anglosajones. Aquellas declaraciones, de factura antigua, aplicaban sólo a los integrantes de las sociedades que las adoptan, como se dice en la Declaración de Independencia de los Estados Unidos, entendiéndose por ello, a los ciudadanos o integrantes de una raza o condición en particular. Por esta razón la esclavitud sobrevive a estas declaraciones extranjeras, a diferencia de la consecuencia lógica de nuestros derechos. Tal como lo prescribió el artículo 14 de la misma Constitución de Michoacán (1825): En consecuencia, queda para siempre prohibida en el territorio del estado el comercio y tráfico de esclavos; y los que en él existen actualmente se darán por libres con la indemnización correspondiente, si la exigiesen los dueños. 183 Igualmente, el decreto del 11 de septiembre de 1829 de Guanajuato, al discutir la libertad de imprenta y preguntar si ésta era una libertad exclusivamente federal que no podría el Estado regular igualmente, definió en dicha ley: La regulación de los derechos es absolutamente privativa del régimen interior del Estado. Con ello, Guanajuato no claudicaba, en los inicios del régimen federal, a la regulación de los derechos humanos, aunque éstos fueran ya reconocidos a nivel federal. Más aún, Nuevo León llegó a traducir la Enmienda IX de gran importancia para los Estados Unidos, que consistió en un compromiso entre las primeras enmiendas a la Constitución federal y los consagrados ya en los Estados de ese país. En el artículo 29 de la Constitución de Nuevo León del 4 de octubre de 1857 se determinó: La enumeración de estos derechos no tiene por objeto limitar, desigualar ni negar los demás que retiene el pueblo. 183 Constitución del Estado de Michoacán. 19 de julio de 1825. Colección de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos. Tomo II. Imprenat de Galván a cargo de Mariano Arévalo. México 1828. Edición facsimilar. MA Porrúa. 2004. p. 6-7 132 Desde el siglo XIX se observó la categorización de Estados que se conformaron con repetir los derechos de la carta federal o de hacer una remisión a dicha Constitución sin agregar mayores datos; es decir, dando una mera reproducción de dicha declaración federal. Tal fue el caso de Aguascalientes en 1857, Guanajuato desde 1824, Estado de México en 1870 y en 1917 y Yucatán en 1923. Fueron los Estados quienes determinaron por vez primera la imprescriptibilidad de los derechos para todos los habitantes (Michoacán, 1825), considerándolos inalienables y extendiendo su cobertura a extranjeros y nacionales (Coahuila y Texas, 1827) 184 y dándoles plena igualdad (Chihuahua, 1825).185 Llegando incluso a establecer nuevos derechos como los linguísticos (Coahuila y Texas 1827) o los primeros catálogos de derechos sociales (Aguascalientes, 1861). En el campo de los derechos sociales, los Estados fueron pioneros en la protección de estos derechos, sobre todo para lo que en el siglo XIX se denominó “las clases menesterosas”, que coincidían con la población indígena, pero que no se les denominaba como tal para evitar cualquier referencia discriminatoria o étnica. De esta manera, Ponciano Arriaga establece la "Procuraduría de Pobres" el 7 de marzo de 1847 en San Luis Potosí, para defenderlos de los abusos de las autoridades. De la misma manera, Aguascalientes (1861) estableció en el Acusador Público un funcionario encargado de la defensa, y Morelos (1864) creó la Junta Protectora de Clases menesterosas. Igualmente, cabe mencionar que hay debates muy interesantes en las Constituciones estatales, como el relativo al tequio o trabajo comunitario que posteriormente el constitucionalismo nacional ha retomado y la jurisprudencia de la Suprema Corte definido. Este debate se contiene en las actas del Congreso Constituyente de Oaxaca de 1922. 186 184 El decreto del 14 de marzo de 1828 de Coahuila y Texas estableció con claridad que los extranjeros y nacionales gozarían de los mismos derechos. 185 De la misma manera Michoacán define en el artículo 13 de su Constitución promulgada el 19 de julio de 1825 el principio de universalidad de los derechos, por el cual el Estado se compromete a respetarlos como “sagrados e inviolables en los hombres de cualquier parte del mundo, que pasen por su territorio, aunque sólo sea de tránsito”. Una disposición similar se previó en la Constitución de Coahuila y Texas. 186 Manuel González Oropeza y Francisco Martínez Sánchez. Los debates de la Constitución de Oaxaca de 1922. Tribunal Estatal Electoral. Oaxaca. 2003. 713 p. 133 Finalmente, las constituciones estatales han innovado al crear instituciones que posteriormente se plasmaron en las constituciones federales. Además de las que ya hemos referido anteriormente, como ejemplo podemos citar algunos otros, como la obligatoriedad de la educación primaria que Nuevo León fijó en su Constitución de 1825 y la tolerancia de culto (Puebla 1861, Aguascalientes 1861, Durango 1863, Campeche 1890). En el caso de derechos políticos, la experiencia de los Estados es muy interesante. El amparo de Ignacio de la Peña y Barragán y Juan de la Portilla, contra la Legislatura Constituyente de Morelos por haberlos removido o “exonerado” del cargo de diputados constituyentes en noviembre de 1869,187 representó el primer amparo resuelto favorablemente donde se reconoció por la Suprema Corte que el derecho a ejercer el cargo de diputado constituyente es un derecho digno de tutelarse a través del juicio de garantías. Los derechos políticos no tuvieron problema para ser reconocidos por el Poder Judicial Federal como derechos humanos y esto fue un aporte de las condiciones y litigios surgidos en los Estados. Al respecto cabe citar el amparo de Vicente de Busto, miembro del Colegio Electoral de San Luis Potosí quien fuera detenido arbitrariamente por el gobernador, con base en una acusación temeraria y falsa, con el objetivo de evitar su participación en la elección en el Estado de diputados y alcaldes, sucedido en 1849. Con motivo de la reforma constitucional de 1870 en Puebla, circuló un meritorio folleto sobre los aspectos constitucionales del Estado, sin consignar autor, con el título de Estudio de Derecho Constitucional Poblano, publicado en la Imprenta Neve (1874), donde se plasma que la mejor solución a los conflictos políticos y electorales sería a través de la función jurisdiccional, preconizando la resolución de la Suprema Corte en el famoso Amparo Morelos, decidido el mismo año por el presidente de la Corte, José María Iglesias. 188 187 Manuel González Oropeza. Avatares del primer Congreso Constituyente del Estado de Morelos: la destitución de dos diputados en 1869 y su amparo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra la Legislatura del Estado. Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2013. 450 p. 188 Manuel González Oropeza y Eleael Acevedo Velázquez. El Amparo Morelos. Editorial Laguna. 2002. 698 p. 134 En este mismo ámbito, los Estados contemplaron sanciones para distintos ilícitos en el ejercicio de los derechos políticos. De esta manera, tan temprano como en 1827, Durango estableció la pérdida de los derechos políticos para los diputados faltistas, como una muestra de la dureza para quienes defraudaban la confianza popular. En igual sentido, la Constitución de Coahuila y Tejas del mismo año de 1827 sancionó con la misma pena a los ciudadanos que cometieran fraude electoral, mediante la venta de su voto. De igual manera, la Constitución del Estado de México de 1917 previó la misma sanción para quien cometiera fraude en los procesos electorales. En contraste, las constituciones estatales prodigaron los derechos políticos incluso a los extranjeros. Las Constituciones de Coahuila y Texas de 1827 y 1833 no exigieron el requisito de nacionalidad o residencia para ser electo, ni tampoco el requisito de propiedad para ser elector, eliminando el voto censitario, avance muy importante en la época. La Constitución del Estado de México del 7 de octubre de 1861 otorgó el derecho a votar a todos los extranjeros residentes en el Estado por un período de seis meses. El sufragio se aplicaba para todos los cargos municipales excepto para el de presidente municipal. Un avance importante en los Estados fue el reconocimiento del derecho a votar por parte de las mujeres profesionistas en la Constitución del Estado de México del 3 de octubre de 1917, pero que estuvieran “al corriente de sus rentas”. El sufragio femenino se reconoció inicialmente en las constituciones estatales para los cargos municipales (San Luis Potosí. 1923, Chiapas 1925, Durango 1934 y Chihuahua 1935) Adicionalmente a todo lo anterior, es de mencionar que la mayoría de las constituciones locales contienen cláusulas de incorporación y reconocimiento de los derechos consagrados en la Constitución federal. Los estados tienen la posibilidad de emitir su propio catálogo de derechos humanos; sin embargo la facultad para innovar es limitada, pues tienen que estar de acuerdo con la Constitución federal y los tratados internacionales.189 189 Carmona Tinoco, Jorge Luis. Derechos Humanos en las Constituciones Locales, 135 Es decir, se trata de reiteraciones normativas que no sobran; en las que las constituciones locales pueden reconocer nuevos derechos y estos sólo beneficiarán a quienes se encuentren en el Estado de referencia. Por lo que la mencionada cláusula abunda en el reconocimiento de derechos que ya están en la Constitución federal; pero su transcripción o referencia a la Ley fundamental no sería necesaria para la protección de los derechos humanos en cualquier lugar del país. Algunos ejemplos vigentes de ampliación de derechos humanos en constituciones locales son: prohibición de la pena perpetua y la indemnización por afectaciones ilegales a la libertad personal.190 A contuación resuminos las disposiciones relevantes de las constituciones estatales en materia de derechos humanos. Como se observa, el desarrollo en esta materia es sustancial y permite dar al constitucionalismo de las entidades federativas un fundamento de gran relevancia. V. Relación de los derechos humanos en las Constituciones de los Estados. 1. Aguascalientes 191 18 de mayo de 1847 192 - Se examinaron cinco textos constitucionales expedidos entre 1855 y 1917 - A partir del texto de noviembre/diciembre de 1861 hasta la última del 6 de septiembre de 1917, cada constitución abre con un primer capítulo denominado “Declaración de derechos”. - Es de llamar la atención que el Estado cambia diametralmente de consagrar una religión de Estado, la católica, el 27 de octubre de 1857 (artículo 5º) 193 hasta determinar el libre ejercicio de todos los cultos 190 Jorge Luis Carmona Tinoco. op. cit. Aunque separado del Estado de Zacatecas por ley ordinaria del Congreso General de fecha 23 de abril de 1835, no fue constitucionalmente reconocido hasta 1847. 192 Las fechas que se relacionan con el nombre de cada Estado corresponde a su aprobación constitucional como entidad federativa. 193 Que incluye ostensiblemente un preámbulo invocando el “Santo nombre de Dios”, para cambiar en la constitución del 18 de octubre de 1868 y expedir el texto “En el nombre de Dios y con la autoridad del pueblo” 191 136 religiosos “sin distinción ni preferencia” en el texto fundamental de 1861 (artículo 5º) 194 - Confiere como facultad del Congreso del Estado, la facultad de “velar incesantemente sobre la conservación de los derechos civiles y naturales de los ciudadanos y habitantes del Estado y promover, por cuantos medios estén a su alcance, su prosperidad general” (artículo 37, fr. III, 1857 y 64 fr. III, 1861) - Así mismo, las constituciones del Estado confiaron en el Congreso del Estado para cuidar la enseñanza, educación e ilustración del pueblo (artículo 37, fr. XV, 1857 y artículo 64, fr. XIV, 1861). - A diferencia de las constituciones del siglo XIX, Aguascalientes redujo sensiblemente el reconocimiento de los derechos en la Constitución de 1917. 195 - Siguiendo el principio fijado en la Constitución general de 1857, Aguascalientes reconoce libertad e independencia a toda persona, determinando que los derechos son imprescriptibles e inalienables, dándoles así una categoría superior, verdaderamente constitucional, sobre cualquier restricción basada en leyes secundarias o, incluso, en la voluntad de las personas. - Esta primacía de los derechos humanos se complementa con el principio previsto en la constitución de 1861, y en la federal de 1857, determinando que los derechos son la base y objeto de las instituciones sociales fue repetida en los subsecuentes textos. 196 194 Llegando incluso a prohibir la clausura monástica, equiparándola a la esclavitud en el artículo 28 de la Constitución del 18 de octubre de 1868. 195 Sobre todo, en contraste con la amplia descripción de derechos de las constituciones de 1861 y 1868, contenidos en 27 disposiciones en la primera y 29 en la segunda. 196 La frase utilizada en 1857 era más radical que la actual, pues en aquélla, toda institución, prevista por las leyes, debía estar basada en el reconocimiento de los derechos del hombre y en su “respeto y sostenimiento”. En 1857, los derechos tendrían que sostenerse o, como se desprende del debate en el Congreso Constituyente, “defenderse”, por lo que la mejor garantía de defensa hacia los derechos humanos en el siglo XIX, además del juicio de amparo, fue el establecimiento de la violación grave a los derechos humanos como causal de responsabilidad política. Desde los orígenes del juicio político a través de la ley del 31 de enero de 1870, aplicable también a los gobernadores de los Estados, expedida por Benito Juárez, se determinó en el primer artículo que cuando una autoridad hubiese violado gravemente los derechos humanos, como parte integrante de la Constitución, incurriría en una causal de responsabilidad para ser removido e inhabilitado de su cargo. De la 137 - Las constituciones de Aguascalientes reconocen explícitamente el goce de varios derechos humanos: a) vida, honor y propiedad (artículo 1º.1861); define la prohibición de ser juzgado por leyes o tribunales especiales, requiriendo que sean juzgados por leyes y jueces establecidos previamente a los hechos criminales (artículo 8, 1861), ningún individuo podrá ser encausado dos veces (non bis in idem) (artículo 10, 1861), se prohíben leyes de proscripción, que eran muy populares ante la lucha de facciones en los Estados, así como leyes retroactivas, o la imposición de penas trascendentes; tampoco se permitía la auto-incriminación y la detención sólo podría dictarse con base en indicios de culpabilidad, que llamaban “pruebas semi-plenas”. Quedaba prohibido todo maltrato en la aprehensión (artículo 13, 1861) desde entonces y se abolía en el Estado la pena de muerte, lo cual es sorprendente. 197 - Igualmente se consagran valiosos principios en materia de derechos humanos como la inviolabilidad del hogar, el debido proceso legal, derechos de asociación, así como el derecho de sufragio, “inherente a la ciudadanía” y el consistente en que la fuerza militar en el Estado estará sometida al poder civil (artículos 15, 19, 23 y 25, 1861). misma manera, se completó este sistema federal al establecer como un delito la violación de derechos humanos en el artículo 992 del Código Penal para el Distrito Federal y Territorio de la Baja California, promulgado el 20 de diciembre de 1871, mediante el cual se tipificaba el delito de violación de derechos con severidad. Esta opción de penalizar las infracciones a los derechos del hombre exigieron que tales derechos fueran detallados con anterioridad en los textos legales, ya que dicho artículo 992 se refiere “a los derechos garantidos en la Constitución”, lo cual requería de su precisión y limitación sólo a los previstos expresamente en el texto constitucional; por lo que, la expresión radical de ser la base de las instituciones sociales, no dejaba de tener un viso retórico, ya que nadie podría ser enjuiciado penalmente por la trasgresión a un derecho natural no determinado previamente en el texto constitucional, para no incurrir en la violación del derecho de nullum crimen sine lege, establecido, entre otros ordenamientos, en el artículo 14 constitucional que establece que en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito que se trata. De la misma manera, el artículo 16 de la Constitución limita a la autoridad judicial el libramiento de una orden de aprehensión sólo cuando un hecho determinado es contemplado por la ley como delito; reiterando el mismo precepto constitucional que sólo en casos urgentes, el agente del Ministerio Público, en lugar del juez, puede ordenar bajo su más estricta responsabilidad, la detención de una persona ante casos de delitos graves calificados así por la ley. Quizá éste sea parte del origen del principio de legalidad de los derechos, el cual ha sido modificado como se propone en este trabajo. 197 Se tiene noticia que el Código Corona de 1868 en Veracruz había abolido la pena de muerte, pero el artículo 14 de la constitución de 1861 en Aguascalientes fue igualmente de avanzada en esta materia. 138 - Además de esta impresionante lista de derechos, Aguascalientes instaura la figura de un “Acusador público y defensor de los derechos e intereses de los pobres”, como funcionario del Estado, electo cada cuatro años y encargado de acusar a las autoridades por delitos cometidos o infracciones a la Constitución y supervisar la responsabilidad política de las autoridades del Estado (artículos 103 y 107, 1861) - Cabe reiterar que, para Aguascalientes, la protección de los derechos políticos, como el sufragio y el ser electo para cargos públicos, fue incluido como derecho fundamental y no lo clasificó como la jurisprudencia federal como prerrogativa de los ciudadanos, para hacerlo nugatorio del régimen general de la protección de derechos humanos. 2. Baja California - 21 de noviembre de 1952 Es una constitución que desarrolla más la organización de los poderes de gobierno que los derechos humanos. Fue expedida el 16 de agosto de 1953. - En la exposición de motivos justifica haber elaborado una constitución imperfecta pero elaborada con el “corazón y el cerebro”. - El único artículo dedicado a los derechos humanos, es el 7º. donde se consigna que el Estado “acata plenamente y asegura a todos sus habitantes las garantías individuales y sociales consagradas en la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los demás derechos que otorga esta Constitución”. De tal manera que tan sólo incorpora los derechos federales, pero no agrega ningún derecho local significativo. 3. Baja California Sur 8 de octubre de 1974 139 - La constitución del 9 de enero de 1975 consagra un título para los derechos humanos, incorporando los derechos federales al régimen interior (artículo 7º.) - Establece la igualdad de derechos sin distinción de origen, color, raza, sexo, idioma, religión, opinión política, condición o actividad social. (artículo 8º) - Hace prevalecer al matrimonio con parejas de distinto sexo y la familia como base de la comunidad; no obstante, los hijos nacidos fuera de matrimonio tienen los mismos derechos (artículo 11) - Pone énfasis en la educación como derecho, sobre todo la básica y media básica (artículos 12 y 13) - Garantiza el derecho al trabajo y al bienestar social (artículos 17 y 18) -Habiendo sido una colonia penal, es importante el derecho a la readaptación social de los reclusos garantizado en el artículo 20. 4. Campeche 29 de abril de 1863 - Aunque la Constitución del 30 de junio de 1861, primera en el Estado, incorpora todos los derechos que la Constitución de 1857 previó, reitera en el artículo 3º. a través de sus XX fracciones los mismos derechos, por lo que la incorporación que hace de los derechos federales es más robusta en s transformación y compromiso del Estado para garantizar los derechos locales. - Llama la atención el derecho contenido en la fracción V del artículo 3º. (1861) que consiste en “adorar a Dios”, pero ejercido en los templos “que dicte su conciencia”, por lo que implícitamente se reconocía la libertad de culto, mucho antes que la constitución federal lo hiciera; aunque obligando al ciudadano campechano a que profesara uno, cualquiera que fuera, quedando restringido el ser ateo o agnóstico. - En el Estado donde había nacido Manuel Crescencio Rejón (Bolonchén 17991849), se estableció como facultad del Tribunal Superior de Justicia del Estado,198 198 El artículo 59 habla en plural de Tribunales Superiores de Justicia, refiriéndose a los tribunales de segunda y tercera instancia previstos en la Constitución de 1861. 140 la de “amparar en el goce de sus derechos a los que impetren su protección contra las providencias del Poder Ejecutivo, cuando en ellas se infrinja la Constitución o las leyes del Estado” (artículo 66, fracción I, 1861) - Esta Constitución prohibía la interpretación del texto constitucional y de las leyes, ya que el artículo 83 determinaba que: “A la Constitución y a las leyes del Estado no se dará más interpretación, latitud o inteligencia, que la simple acepción gramatical de las palabras en que estén concebidas y redactadas”. Por lo tanto esta interpretación mecánica de las leyes impedía la interpretación por principios de los derechos que las leyes establecieran. - No obstante, esta interpretación literal de la constitución y las leyes se sorteó durante los inicios del constitucionalismo a través de facultades expresas a los Congresos de resolver las dudas que hubiese respecto de la aplicación de las leyes, como se reportaba desde la Constitución de Cádiz (1812), pero no había esta facultad consagrada en la constitución de 1861, por lo que no había autoridad que resolviera dudas o interpretara las disposiciones de la constitución y leyes, atento al principio establecido en la misma constitución campechana: “Facultad que no esté conferida por esta constitución a los poderes del Estado, ni por las leyes a los demás funcionarios públicos, se entiende que esté denegada” (artículo 84). La literalidad tendió su propia trampa. - Por su parte, la Constitución publicada por entregas en el Periódico Oficial del Estado, los días 5, 7 y 10 de julio de 1917 reiteró la incorporación de los derechos federales en el primer artículo de su texto. - La constitución de 1917 repite el principio de autoridad formal de la ley en su artículo 40: “En la interpretación, modificación o abrogación de las leyes o decretos se observarán los mismos trámites que para su formación.” Dando así paso a la interpretación auténtica del legislador que, aparentemente, tenía negada en la constitución de 1861. - Una importante restricción a la libertad de prensa y opinión se previó en el texto de 1917, cuando en los artículos 115 y 116, prohibió a las agrupaciones y publicaciones de carácter confesional el comentar asuntos de carácter político local. 141 5. Coahuila199 - 18 de noviembre de 1868 Además de lo expuesto en el desarrollo constitucional contenido en este libro. La Constitución coahuiltejana del 11 de marzo de 1827 estableció la protección de una religión de Estado, prohibiendo el ejercicio de cualquier otra. - En contraste, el artículo 11 (1827) consagró un valioso principio de universalidad en el disfrute de derechos de libertad, propiedad, seguridad e igualdad a cualquier persona, incluso si fuera solo transeúnte en el extenso territorio del Estado. - El artículo 13 previó la abolición de la esclavitud en los siguientes términos: “En el Estado nadie nace esclavo”, proscribiendo el ingreso de personas con el carácter de esclavos, seis meses a partir de la constitución. Esta disposición es innovadora pues adelanta la prohibición de la esclavitud al decreto federal del 15 de septiembre de 1829. - 200 Se garantizan los derechos activos y pasivos electorales de los extranjeros, cumpliendo los requisitos de residencia, salvo que en su país de origen hubiese guerra con el nuestro (artículo 30, inciso 5) como las hostilidades con España por ejemplo. - La individualidad de Coahuila se recobra hasta la expedición de reformas a su primera constitución el 1º. de mayo de 1852. - En dicha reforma el Estado asume el compromiso de garantizar el tranquilo goce de los imprescriptibles e inalienables derechos de libertad, seguridad y prosperidad. (Artículo 10, 1852). - La esclavitud desaparece con el sólo hecho de entrar al territorio del Estado (artículo 11, 1852). Este artículo anticipa el artículo 2º. de la Constitución de 1857. 199 Este Estado tuvo múltiples fusiones con Texas y con Nuevo León. Sólo se considera su carácter de Estado cuando se reconoce su individualidad. 200 Es interesante el trabajo de Jaime Olveda Legaspi del Colegio de Jalisco (“La abolición de la esclavitud en México, 1810-1917”. Signos históricos. vol. 15. No. 29. Ene-jun 2013) donde enlista las prohibiciones a la esclavitud dadas en las constituciones de los Estados, mucho antes de la intervención federal sobre esta materia. 142 - Por reunión convocada el 7 de abril de 1857, representantes de los Estados de Nuevo León y Coahuila decidieron fusionar las dos entidades federativas en un caso insólito de unión de Estados que después fuera convalidado por el Congreso Constituyente federal de 1856-1857. Se daría inicio al nuevo gentilicio, más interesante que el anterior de “coahuiltejano”. Llamándose de 1857 a 1867 “nuevoleo-coahuilenses”. - En la nueva Constitución de Nuevo León y Coahuila del 4 de octubre de 1857 se reproduce en el mismo orden que lo hizo la Constitución federal, los derechos del hombre. - Resalta la disposición equivalente a la Enmienda IX de la Constitución de Estados Unidos, que reproduce la constitución del Estado en el artículo 29: “La enumeración de estos derechos no tiene por objeto limitar, desigualar ni negar los demás que retiene el pueblo” - Esta unión se disolvió por Benito Juárez debido al apoyo que había brindado el gobernador Santiago Vidaurri a Maximiliano y la constitución del 31 de mayo de 1869 se encarga de individualizar a Coahuila y a los coahuilenses, por fin, con el siguiente preámbulo espectacular: “El pueblo de Coahuila de Zaragoza 201 profundamente reconocido al supremo regulador del Universo: invocando su nombre y protección con el fin de asegurar en el Estado los imprescriptibles derechos del hombre, afianzar sus beneficios y establecer la justicia y procurar la prosperidad común; y usando de su soberanía, por medio de sus legítimos representantes llamados por el artículo 19 de la convocatoria del 14 de agosto de 1867, decreta lo siguiente” 202 - Libera la libertad de culto, permitiendo además de la católica el establecimiento de otras religiones, pero estableciendo el principio 201 No obstante, Ignacio Zaragoza Seguín (1829-1862) nació en Goliad (Bahía del Espíritu Santo), Texas. Esta famosa convocatoria que llama a las elecciones de todas las autoridades al restablecimiento de la República, concreta en el artículo 19: “En el Estado de Coahuila se harán las elecciones de diputados a la Legislatura, de gobernador y de los demás funcionarios que deban elegirse popularmente, con arreglo a la antigua Constitución y leyes electorales del Estado, a reserva de lo que resuelva la mayoría de las Legislaturas de los Estados, sobre la ratificación del decreto de 26 de febrero de 1864, que estableció el de Coahuila; una vez declarada la ratificación, tendrá la legislatura de Coahuila, el carácter de Constituyente, conforme a lo que dispuso el artículo 2º. de los transitorios de la ley orgánica electoral del 12 de febrero de 1857.” 202 143 inviolable de “independencia entre el Estado y las creencias y prácticas religiosas” (artículo 2º. 1869). - La igualdad ante la ley es garantizada no sólo a los coahuilenses sino también a los transeúntes en el Estado, repitiendo la protección que desde 1827 se registraba en la primera constitución del Estado (artículo 7º.) - Prohíbe la conscripción obligatoria o servicio activo de las armas por parte de los ciudadanos, salvo grave necesidad y peligro (artículo 11). Esta disposición sería de gran importancia cuando las fuerzas armadas pretendieron aplicar el sistema de la leva. - Repitiendo la costumbre del Estado de reconocer igualdad de derechos a los extranjeros, la constitución de 1869 repite la disposición del artículo 33 de la Constitución federal de 1857, 203 en su artículo 21. - Establece retóricamente en el artículo 14 de la constitución de del 21 de febrero de 1882 que el Estado garantiza, ampara y protege en los derechos consignados en la Constitución general (¡). Sólo menciona adicionalmente los derechos de petición, de no pagar contribuciones ilegales y de ejercer “todos los derechos civiles que determinen las leyes” (artículo 18, 1882), sin hacer la solemne declaración de ampararlos. - Establece la proporcionalidad a la población en la representación política en su artículo 30 (1882),204 avanzando en este derecho político previsto en la fracción II del artículo 116 de la Constitución federal. - Por su parte, la Constitución de 1918 repite una fórmula innecesaria de respetar las garantías de la Constitución federal de 1917 “y que reconozca la presente” constitución local (artículo 7º., 1918) Los extranjeros “tienen derecho a las garantías otorgadas en la sección 1ª. Título 1º. de la presente Constitución”, teniendo la obligación de pagar contribuciones y respetar las instituciones, leyes y autoridades del país, sujetándose a los fallos y sentencias de los tribunales, “sin poder intentar otros recursos que los que las leyes conceden a los mexicanos” 204 “La proporcionalidad en la representación será la regla en todas las elecciones populares, no siendo unitarias, a fin de dar cada opinión un número de representantes proporcional al número de sus adherentes, según el sistema que para la aplicación de este principio establezca la ley.” 203 144 6. Colima - 5 de febrero de 1857 La constitución del 16 de octubre de 1857 garantiza como derechos propios de la entidad a la libertad natural. La igualdad ante la ley y los imprescriptibles 205 e inalienables 206 derechos de libertad y seguridad. - Repite esta constitución el principio de la constitución federal de 1857, de que los derechos son la base y el objeto de las instituciones sociales. - Se relacionan exhaustivamente las libertades de prensa, de enseñanza, profesión, industria y trabajo, de reunión y petición, del disfrute de su propiedad y de tránsito emntre otras. - De la misma manera se prohíben las leyes retroactivas, leyes privativas y tribunales especiales (artículos 13 y 16, 1857). Tampoco nadie puede ser encarcelado por deudas de carácter civil. - Se prohíbe la violencia para ejercer sus derechos, desterrando la justicia de propia mano (art. 18, 1857). Se garantiza la administración de justicia gratuita (Art. 22, 1857) - Se establece el catálogo de garantías en el procedimiento penal y se prohíben multas excesivas y pensa trascendentes (Arts. 19, 20, 21, 23, 24 y 26, 1857) - Se garantizan los mismos derechos a los extranjeros, excepto los políticos (art. 27. 1857). Diferencia los derechos humanos de las “prerrogativas del ciudadano, como otros textos fundamentales de la época. Los nacionales y extranjeros disfrutan por igual los derechos fundamentales, pero sólo los ciudadanos del Estado disfrutan los derechos políticos de votar y sólo 205 Es decir, que no caducan por el paso del tiempo, aunque el individuo no los ejercite, siempre estará disponiblespore el tiutlar de los derechos y no pueden ser transferidos por carencia de su ejercicio (prescripción negativa). 206 No son renunciables, bien por voluntad propia o por mandato de un tercero. Utilizando el concepto en el derecho público, los derechos fundamentales no pueden ser apropiados o sustraídos de las personas que los disfrutan, ppor lo que no pueden ser disminuidos ni trasladados mediante contrato. André de Laubadere. Droit Administratif spécial. Presses Universitaires de France. Paris. 1970. p. 94 145 los ciudadanos pueden votar, ser electos, asociarse y pedir en asntos públicos. Esta diferenciación común en la época, provocó que las prerrogativas no fueran asimiladas a los derechos por la jurispriudencia federal, sino hasta 1996. - Se deberá observar “religiosamente” las disposiciones de la constitución (art. 171, 1857). Regula con un procedimiento dificultado las reformas constitucionales que entrarían en vigor hasta 1865. - Con fundamento en los artículos 176, 178 a 182 de la constitución de 1857, se expidieron las reformas que produjeron un nuevo texto el 30 de mayo de 1862, donde se evita repetir los derechos consagrados en la anterior de 1857 y sólo decide incorporar los derechos federales (art. 1º., 1882). Lo mismo sucedió con la constitución publicada el 20 de octubre de 1917. 207 - Una prescripción sobre la pena de muerte se dio en el artículo 150 de la constitución de 1917, donde se abolió “para siempre” dicha pena, tratándose de delitos comunes en el Estado. Por lo que respecta a los delitos federales, además se impone al gobernador la obligación de interceder ante las autoridades competentes para lograr el indulto del sentenciado y, en el caso de no lograrlo, “solicitará que la pena se ejecute fuera de los límites del territorio del Estado”. Esta disposición protectora de la vida, es única en el constotucionalismo de las entidades federativas. 7. Chiapas - 4 de octubre de 1824 En el preámbulo de su constitución del 19 de noviembre de 1825, como en otras similares de la época, se ofrece una plegaria en los siguientes términos: “En el nombre de Dios Todopoderoso, Padre, Hijo y Espíritu 207 El decreto publicado en la fecha mencionada, tiene el problema de que la aprobación del texto fue el 31 de agosto de 1917, pero por disposición del artículo 1º. transitorio, la constitución debería entrar en vigor el 1º. de septiembre de 1917, nominalmente al día siguiente, pero su publicación se dio hasta octubre, mes y medio después. 146 Santo, uno en la esencia y trino en las personas, por cuyo poder son hechas todas las cosas, por cuyo saber gobernadas y por cuya bondad, mantenidas”. Esta apelación a la divinidad o invocación fue diluyéndose conforme avanzaba el liberalismo. Miguel Bolaños Cacho, en su señera obra sobre Los derechos del hombre 208 recordaba que en la constitución francesa de 1791 se abría su texto con las siguientes palabras: “La Asamblea Nacional reconoce y declara en presencia y bajo los auspicios del Ser Supremo, los siguientes derechos:…”; lo mismo se hizo con constitució de 1793: “En consecuencia, el pueblo francés proclama, en presencia del ser supremo”,repitiendo fórmulas sacramentales parecidas, todas las constituciones de América Latina.209 - En la primera constitución del Estado se estableció en el artículo 6º. la obligación de amparar y proteger” a los habitantes, en sus derechos descritos en dicho numeral: libertad der imprenta, derecho de propiedad, igualdad de derechos y derecho a la seguridad. - Establecen garantías del proceso penal en los artículos 111, 112, 113 y 114 de la misma constitución (1825). - Por su parte, la constitución del 4 de ener de 1858 describe en el artículo 4º. Los derechos de los chiapanecos: libertad de industria y trabajo, de manifestación de ideas y de prensa, igualdad ante la ley, derecho de petición, de asociación, de propiedad y de tránsito, libertad y prohibición de la esclavitud, entre otras. - En la constitución que expidió Emilio Rabasa el 15 de noviembre de 1893, no hay una declaración de derechos y sólo enumera tres derechos políticos en el artículo 6º. : el derecho a votar, a tomar las armas en la guardia nacional y de petición y asociación en los asuntos públicos. - La igualdad ante la ley y el derecho a votar y ser votado, así como el de petición y asociación en los asuntos públicos son los únicos derechos reconocidos en la constitución del 28 de enero de 1921 (arts. 3º. y 7º.) 208 Miguel Bolaños Cacho. Los derechos del hombre (integridad personal y real). Tomo Primero. Comisión Nacional de los derechos humanos. Reedición 2002. Primera edición julio de 1909. 209 Bolaños Cacho.Op. cit. p. 108-109. 147 8. Chihuahua - 4 de octubre de 1824 El preámbulo de la constitución del 7 de diciembre de 1825 invoca el nombre de Dios padre, Hijo y Espíritu Santo, “autor y supremo legislador de las sociedades”. Lo mismo se efectúa en el correspndiente de la constitución del 16 de septiembre de 1848: “En el nombre de Dios omnipotentes Padre, Hijo y Espíritu Santo, autor y legislador supremos de las sociedades”. - Entre los pocos derechos que reconoce esta constitución está la libertad, aunque sus padres fuesen esclavos, prohíbe privilegios como títulos nobliarios y mayorazgos, así como previó la igualdad ante la ley (arts. 7, 8 y 10, 1825). - Igualdad, libertad, seguridad y propiedad fueron los derechos reconocidos en la constitución de 1848, que fuera aprobada desde el 7 de diciembre de 1847, pero promulgada hasta septiembre de 1848. Los derechos políticos fueron garantizados (art. 17). La igualdad se consagró particularmente para ser juzgado por las mismas leyes, según el artículo 18. La libertad se define como el derecho de hacer lo que no prohíbe la ley, ni daña a otro (art. 22). Por cuanto a la seguridad, se define como la protección quer la sociedad debe a cualquiera de sus miembros (art. 23). - Se consagra el principio de in dubio pro reo, regulándose el cateo y prohibi´rendose la auto incriminación, así como las leyes retroactivas y los tribunales especiales (art. 24, 1848). - Se prohíbe la ocupación de la propiedad raíz y la perturbaci+on de su disfrute, salvo autorización del Supremo Tribunal de Justicia (art. 28, 1848). 148 - Se reconoce el ejercicio de los derechos políticos a los ciudadanos mexicanos, aún en su carácter de transeúntes en el Estado, para la elección de los supremos poderes (art. 33, 1848) - Se reconoce a los ciudadanos chihuahuenses como depositarios del poder electoral (art. 45, 1848) - Se restringe el voto activo a los ciudadanos que sepan leer y escribir (art. 49) y a los que tengan dos pesos diarios de renta (art. 51, 1848). - La constitución del 31 de mayo de 1858 es una versión simplificada y mejor redactada de la constitución de 1848. Incluye el juicio por jurado como garantía, pero lo somete a la expedición de una ley reglamentaria (arts. 20 y 108, 1858). - La constitución del 27 de septiembre de 1887 adopta la incorporación de los derechos humanos (art. 7º.) Agrega que la iposición de pensas es una facultad de la autoridad jurisdiccional y que la enseñanza pública es un derecho de todos los habitantes del Estado a cargo del erario público (art. 10). Consagra el derecho de alimentación a los reclusos en el Estado (art. 9º.) y el derecho de petición a una respuesta en un plazo no mayor de ocho días (art. 11, 1887). - Tanto la constituciuón de 1921 (art. 8º.), como la anterior de 1887 (art. 10, 1887) se estableció un amplio derecho a la educación, sin límites de nivel ni edad, en los siguientes términos: “todos los habitantes del Estado tienen derecho a recibir la enseñanza en los establecimientos sostenidos con fondos públicos”. - Igualmente, la constitución del 25 de mayo de 1921 estableció el derecho a disfrutarel cultuvo de la tierra (art. 5º.). Estableció la obligación por parte de los establecimientos de enseñanza, tanto pública comoprivada, la lectura de la constitución general y local, así como de las leyes electorales, explicando sus preceptos a los alumnos (art. 142). - El artículo 10 (1921) estableció el recurso de queja, equivalente a un juicio de ampar local, único implementado en el siglo XX para una entidad federativa, en los términos siguientes: “Cualquier persona, en cuyo 149 perjuicio se viole alguna de las garantías expresadas en los artívculos 5º. al 9º. de esta constitución, podrá ocurrir contra la autoridad infractora ante el Supremo Tribunal de Justicia del Estado, el que hará cesar el agravio e impondrá a la autoridad responsable la pena correspondiente. La ley reglamentará el ejercicio de este derecho”. Aunque esta disposición se encuentra aún vigente en el artículo 200 de la constitución vigente, no se ha implementado, en una abierta omisión a la constitución por parte de las autoridades del Estado. - La sexta constitución del Estado, promulgada el 16 de junio de 1950, es una revisión de la constitución anterior de 1921. 9. Ciudad de México210 - 29 de enero de 2016 Desde el Estatuto de Gobierno del antiguo distrito federal del 4 de diciembre de 1997, se adoptó la incorporación de derechos, además de establecer la responsabilidad civil de los servidores de la entidad por los daños y perjuicios ocasionados (art. 17, fracción IV, 1997). - Otorgó el derecho a votar en el extranjero para la elección de jefe de gobierno (art. 20, fr. I, 1997) 211 - Se establece el derecho de iniciativa popular (art. 46, fr. IV) - La transitoriedad del régimen del distrito federal y su inestabilidad como entidad, provocaron múltiples reformas al Estatuto. - Finalmente, el 5 de febrero de 2017 se promulgó la primera constitución de la ciudad de México, conteniendo una amplia declaración de derechos humanos 210 En la fecha indicada deja de ser territorio federal pero todavía no se reconoce como Estado. Lo anterior corresponde al porcentaje de población de la ciudad de México que está migrando crecientemente. Según datos de del XII Censo de Población y vivienda de 2010 de cada cien migrantes que salieron de la ciudad de México, 66 se fueron a los Estados Unidos, por ejemplo. Cuéntame.inegi.org.mx/monofrafías/información/df/población 211 150 - Establece en el artículo 36 constitucional, una Sala Constitucional integrada por siete magistrados con duración de ocho años para salvaguardar la constitucionalidad de los actos de la ciudad y proteger los derechos humanos de los habitantes de la ciudad. Todavía no se ha establecido dicha Sala, en una grave omisión constitucional. - Se establecen jueces tutelares en cada demarcación territorial que conocerían de manera directa las violaciones a los derechos humanos previstos en la constitución. - El inmenso catálogo de derechos humanos comienza desde el segundo artículo de la constitución, determinando que la dignoidad humana es el principio rector de los derechos y, convirtiendo su protección en el fundamento de la norma fundamental y de todo acto político. - El título segundo encarbeza la Carta de derechos (Bill of Rights) al estilo clásico de la doctrina anglosajona. - La constitución observa el principio de legalidad para los derechos fundamentales, sin observar el reconocimiento jurisdiccional de los mismos, como se hace en el artículo 4º. de la constitución de Veracruz, lo cual provocará quizá innumerables reformas al texto, sin necesidad, pues podrían reconocerse nuevos derechos por decisiones judiciales de la Sala Constitucional, cuando se establezca. - Se reconocen derechos en su dimensión individual y colectiva (art. 4.2) - Confirma la regla de la constitución federal en el sentoid de que todas las autoridades de la ciudad estarán obligadas a respetar los derechos en el ámbito de su competencia. - Como consecuencia, reconoce el principio de universalidad en el disfrute de los dercehos (art. 4.4), aplicando siempre el principio pro-personae (art. 4.3). - Como parte de la progresividad de los derechos, se establece la reparación integral en el caso de violación a los mismos (Indemnización) (art. 5-C). Se reconoce el derecho a la indemnización por error judicial (art. 5.3) 151 - Se establece el derecho a la memoria y a la verdad, así como el principio de justicia por hechos acontecidos en el pasado (art. 5.2) - El derecho a la identidad se divide en el derecho al nombre, la imagen y la reputación (art. 6.C) - Se identifica el derecho a la sexualidad y a los derechos reproductivos, así como a decidir el número de hijos. - Se consagra el derecho a una ciudad democrática, a una buena administración y a la libertad de eunión y de asociación. - Se consagra la libertad de expresión y de réplica (art. 7.C). La protesta social se reconoce como derecho individual y colectivo (art. 7.4) - Garantiza la seguridad de los periodistas (art. 7.3) - Hay un reconocimiento del derecho a la vifda privada y protección de datos personales (art. 7.E) - Como derecho a un gobierno democrático, sereitera el derecho a votar en el extranjero (ar. 7.3) - Se reconoce el derecho universal a la educación (art. 8) y a la educación bilingüe. Se consagra el derecho a la cultura. - La constitución se compretme erradicar la pobraza y la desigualdad (art. 9.1) - Derecho al agua y a su saneamiento están garantizadas, así como a la alimentación (art. 9.F) - Como ciudad incluyente garantiza láa protección de lesbianas y transgéneros (art. 11.H), así como las personas e situación de calle (art. 11.K) - Se reconoce un derecho a la vía pública (bienes comunes) y un derecho a la movilidad, dando prioridad a lkos peatones y a los conductores de vehículos no motorizados (No se acalara el respeto y prioridad del petaón sobre los vehículos de cualquier naturaleza) (art. 13. C y E) - Se reconoce el derecho al tiempo libre (art. 13.F) 152 10. Durango - 4 de octubre de 1824 La primera constitución del 1º. de septiembre de 1825 previó una religión de Estado, la católica, y el principio de igualdad ante la ley (art. 12, 1825) - Se prohibió el comercio de esclavos y la constitución determinó tajantemente que los esclavos que tengan esa condición quedarían libres desde el momento de su publicación (art. 14, 1825) - El artículo 15 de esta Constitución incorpora los derechos de la constitución federal, agregando que son inalienables los derechos de libertad, seguridad y propiedad y declarándolos en su disfriute como naturales e imprescriptibles. - Se prohíbe el embargo de los bienes de un procesado (art. 107) - Se prohibe la confiscación de bienes (art. 113) y la aplicación de penas trascendentes a la familia (art. 114) - Se prohíbe el allanamiento de la casa de un ciudadano (art. 116) - La constitución del 12 de noviembre de 1857 abre con un título sobre derechos humanos. Como principio del Estado de Derecho, el artículo 5º. Determina que al ser la ley igual para todos, las autoridades sólo pueden hacer lo que ésta les permite y los particulares, todo lo que no les prohíbe - Quedan prohibidos los juicios especiales o por comisión, así como los tribunales no previstos en ley con anterioridad, de la misma manera consagra garantías del orden penal. (arts. 6, 7, 8 y 9, 1857) - Se establece el “derecho de revista” para deliberar sobre negocios (sic) públicos, reservándose sin embargo, sólo a los ciudadanos este derecho en asuntos (sic) públicos. (Art.16, 1857) No se establece la diferencia entre “negocio” y “asunto”. - La detención por delito “in fraganti” puede hacerse por cualquier ciudadano, poniendo de inmediato al inculpado, a disposición de la autoridad (Art. 18, 1857) - La siguiente constitución del 25 de mayo de 1863 no varía los derechos del hombre. 153 - La Revolución mexicana tiene su impronta en la constitución del 6 de octubre de 1917, al consagrar la prohibición para obligar a presentar trabajos sin la justa retroibución y sin el consentimiento de la persona. De la misma manera, se prohíbe la celebración de contratos que menoscaben la libertad del hombre ya sea por motivo de un trabajo, educación o voto religioso. (Art. 6º., 1917) - Se compilan en el artículo 19 las garantías en materia de proceso penal (1917). Se proscribe la pena de muerte y las penas trascendentes (art. 21) - Se consagra la liberatd de culto (art. 23, 1917) - La vigente constitución del 19 de agosto de 2013, resultado de una reorma integral a la constitución precedente (1917), establece que los derechos humanos son justiciables sin que se requiera norma reglamentaria, lo cual es un importante principio de auto aplicación de los derechos constitucionales (art. 1º. segundo párrafo) - Igualmente, la nueva constitución establece que los derechos humanos son universales, inalieanbles, irrenunciables, indivisibles e interdependientes (art. 1º. tercer párrafo) y las autoridades que los aplican lo harán de acuerdo a la interpretación más amplia (art. 2º.) - Reconoce que la vida comienza desde el momento de la fecundación y se le reputa nacido para los efectos constitucionales (infans conceptus pro nato habetur) 212 - Se prevé la igualdad de género para todos los ámbitos (art. 6º., 2013) - El artículo 14 establece un completo catálogo de derechos en materia del proceso penal - Igualmente novedoso se contempla un título dedicado a los derechos económicos, sociales y culturales (Arts. 18 a 31, 2013), incluyendo un número grande de derechos y consignados de manera ordenada: “Infans conceptus pro nato habetur quoties de commodis ejus agitur”: El niño concebido será concebido como nacido cada vez que pueda implicar beneficio, según reza la expresión latina que se consideró para beneficiar a un feto para heredar propiedades o títulos de nobleza (Juan I de Francia, heredó el Reino, aunque vivió sólo cinco días en 1316) 212 154 consumo al agua, alimentación nutritiva, salud, educación, seguridad social, propiedad con sentido social, vivienda, medio ambiente e información, son algunos que se detallan. Así mismo, reconocen derechos específicos para personas en situación de vulnerabilidad. - De la misma manera, estas reformas contemplan derechos para personas en situación de vulnberabilidad (arts. 32 a 39) como mujeres embarazadas, menores de edad, adultos mayores, discapacitados, jóvenes, duranguenses residentes fuera del Estado y poblaciones indígenas. Haciendo de esta reforma constitucional, una de las mejores en materia de derechos humanos. - Contempla formas colectivas de participación ciudadana: plebiscito, referéndum, consulta e iniciativa popular (art. 59, 2013) 11. Guanajuato - 4 de octubre de 1824 La constitución del 14 de abril de 1826 prevé en el artículo 15 los derechos de los guanajuatenses, al estilo francés, de igualdad, libertad, propiedad, seguridad, agregando la preferencia para los empleos del Estado y la administración de justicia. - El artículo 17, extiende estos derechos a los transeúntes. - El artículo 18, fracción cuarta, impone la sanción de pérdida de derechos al ciudadano que venda su voto o lo compre a otro ciudadano y que a consecuencia de ello haya una sentencia ejecutoriada que imponga la sanción. - Se declara la suspensión de derechos a la persona analfabeta que observe tal condición a partir de 1840 (art. 20, fracción 6ª.). Los “sirvientes dométicos” estaban igualmente privados de sus derechos políticos (fracción 8ª.) - La forma republicana de gobierno extingue para siempre la esclavitud (art. 25). 155 - Los extranjeros podrán ser diputados si tienen carta de ciudadanía. (art. 36) - La educación se garantiza para los ciudadanos con una formación religiosa, “amantes de la nación” y útiles al Estado (art. 219). - El 14 de marzo de 1861 se expidió la segunda constitución del Estado en nombre de Dios todopoderoso “creador y legislador supremo de las sociedades”. - La primera libertad es de expresión de ideas y de igualdad ante la ley (arts. 3 y 4, 1861), quedando prohibidas las leyes de proscripción (art. 5º.) - La imposición de penas es exclusiva facultad de los jueces (art. 12) - El debido proceso legal para la persona y el domicilio está garantizado (art. 15) - La propiedad es inviolable y no podrá ser ocupada sino previa indemnización. (art. 18) - El 16 de septiembre de 1917, en la nueva constitución se adopta la incorporación de derechos de la constitución federal (art. 1º.,1917) - Se concede el derecho a votar para funcionarios municipales a las mujeres profesionistas, siempre que “sepan leer y escribir” (lo cual se sobre entiende si son profesionistas¡) y tengan ingresos propios. (art. 21, 1917) - Finalmente, el 17 de febrero de 1984 también incorpora los derechos federales de la constitución federal (art. 1º. 1984), consagrando la igualdad ante la ley (art. 3º.), prohibiendo la aplicación retroactiva de la misma (art. 4º.) y limitando los efectos de las sentencias a quienes hayan comparecido en juicio (art. 5º.) - Se prohíbe la detención de personas para fines de investigación, exceptuando la comisión de delito flagrante (art. 8) - La propiedad puede ser ocupada mediante indemnización y no previamente, como se determinaba en la constitución de 1861 (art. 12, 1984) - Se da especial protección a la familia, al menor y a los ancianos (art. 13) 156 - Establece un capítulo de garantías políticas (arts. 15-17) 12. Guerrero 15 de mayo de 1849 13. Hidalgo 15 de enero de 1869 14. Jalisco 31 de enero de 1824 15. México 31 de enero de 1824 16. Michoacán 31 de enero de 1824 17. Morelos 16 de abril de 1869 18. Nayarit 5 de febrero de 1917 19. Nuevo León 4 de octubre de 1824 20. Oaxaca 31 de enero de 1824 21. Puebla 31 de enero de 1824 22. Querétaro 31 de enero de 1824 23. Quintana Roo 8 de octubre de 1974 24. San Luis Potosí 31 de enero de 1824 25. Sinaloa 18 de mayo de 1847 26. Sonora 18 de mayo de 1847 27. Tabasco 31 de enero de 1824 28. Tamaulipas 31 de enero de 1824 29. Tlaxcala 5 de febrero de 1857 30. Veracruz 31 de enero de 1824 31. Yucatán 31 de enero de 1824 32. Zacatecas 31 de enero de 1824 157 158 CAPÍTULO QUINTO Desarrollo del Control Constitucional en las Entidades Federativas I. Federalismo Algunos interesados en cuestiones políticas y jurídicas se preguntan si el sistema constitucional de México se agota con la Constitución federal y si las constituciones particulares de los Estados resultan necesarias para el Derecho Constitucional en nuestro país. Esta obvia duda se resuelve con la insoslayable tarea de justificar a las constituciones locales como indispensables normas que complementan el constitucionalismo mexicano. Si bien la Constitución federal es la ley fundamental del país, de la cual derivan todas las demás normas, incluyendo las constituciones estatales y de la Ciudad de México, ella no basta para contener todos los principios que regulan los derechos humanos de los mexicanos en cada una de las entidades federativas, ni la organización y facultades de los poderes estatales y capitalinos, ni los ayuntamientos del país, entre muchas otras cuestiones de suma importancia para el régimen interior de los Estados y la Ciudad. Pero esta aparente omisión de la Constitución federal no es casual, sino deliberada. Así lo estableció el poder Constituyente mexicano cuando prescribió en el artículo 124 del texto fundamental que: 159 Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. Ello implica que la República Mexicana está compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, según prescribe el artículo 40 constitucional, por lo que la Constitución federal misma posibilita un régimen interior que los Estados tendrán que definir de manera individual y libre en ejercicio de su soberanía, pero siempre observando los principios o conceptos básicos que la Constitución federal contiene. Los Estados son entidades federativas o federadas, constitutivas de una Unión, que están en libertad para definir los derechos de sus habitantes,213 así como la organización de cada uno de sus poderes, por lo que están en libertad de establecerlos en número y con capacidades diversas; haciendo todo ello a través de sus respectivas constituciones, mediante el ejercicio de poderes constituyentes particulares. En dichos poderes constituyentes particulares reside la soberanía y la capacidad de crear el régimen interior a que se refiere el artículo 40 constitucional, lo cual no implica poder absoluto e ilimitado, sino la facultad de darse su propia constitución y leyes, así como elegir a sus propios gobernantes, en concordancia, con a los principios de la Constitución federal. Éste ha sido un principio histórico, político y jurídico que en los sistemas federales hay dos manifestaciones de la soberanía en coexistencia, aunque, la estatal, debe observar los principios de la federal. Desde la adopción del sistema federal, en la sesión del Congreso Constituyente de 12 de junio de 1823, seis diputados constituyentes propusieron que se autorizara de inmediato la creación de congresos o legislaturas estatales, e inmediatamente fue respaldado por la iniciativa formal del constituyente veracruzano Pablo de la Llave, el día siguiente, para el establecimiento de dichos 213 Aunque la determinación de derechos humanos en las constituciones de los Estados debe respetar la declaración de derechos de la Constitución Federal y, como lo establece el artículo 1º., no pueden limitarlos ni suspenderlos, la propia Constitución federal permite que los Estados puedan acrecer la cantidad de dichos derechos fundamentales. Éste es el entendimiento de la jurisprudencia actual de la Suprema Corte de Justicia. 160 cuerpos legislativos. Dos días después, el gobierno general secundó la iniciativa y el 26 de junio, el diputado Vélez instó a la discusión del establecimiento de las legislaturas estatales. La apremiante necesidad de iniciar el federalismo en México, urgencia exigida por las provincias, requería no sólo la existencia de un Congreso Constituyente sino la inmediata puesta en funcionamiento de las legislaturas, para ejercer la soberanía por las partes constitutivas de la Unión federal y que así éstas expidieran sus respectivas constituciones. Con base en esto, resulta obvio que el constitucionalismo mexicano se construye con la integración de los textos fundamentales tanto federal como de las entidades federativas, creado así el genuino “bloque de constitucionalidad” al que todos debemos ceñirnos, empezando por las autoridades. La ley del Congreso Constituyente que se expidió para la creación y formación de las legislaturas en los Estados, tuvo una larga discusión en el seno del mismo Congreso Constituyente federal que comenzó el 29 de diciembre de 1823 y se aprobó finalmente el 8 de enero de 1824. Esta ley fue considerada necesaria ya que tenía que dar por extinguidas a las diputaciones provinciales, previstas en el artículo 325 de la Constitución de Cádiz y que eran las responsables del gobierno interior de las provincias coloniales, como lo hemos repasado en capítulos anteriores. De esta manera, las legislaturas estatales fueron las primeras en establecerse dentro del nuevo sistema federal, por una decisión del poder constituyente originario, tal como se ha explicado, a través de la Ley para establecer las legislaturas constituyentes particulares, en las provincias que han sido declaradas estados de la Federación Mexicana y que no las tienen establecidas y las demás leyes complementarias, para organizar las legislaturas estatales convocadas por el Congreso de la Unión. II. Constitucionalismo Estatal 161 Aunque las constituciones contemporáneas fueron expedidas regularmente a partir de 1917 y algunas tardaron en adecuarse a la Constitución federal hasta 1922, como sucedió con la de Oaxaca, todas han tenido reformas parciales más o menos amplias, sobre todo en el ámbito electoral y en la parte orgánica; no obstante, el contenido relacionado con los derechos ha permanecido con cambios poco sustanciales en la generalidad de los textos estatales. En este aspecto, la reforma integral veracruzana de 2000, evidentemente vanguardista, incorporó un catálogo de nuevos derechos humanos y estableció un juicio de protección para su garantía, similar al juicio de amparo. Todavía más, la primera Constitución de la ciudad de México de 2017 incluyo una extensa Carta de Derechos que constituye un completo catálogo de los mismos, el más completo hasta la fecha. En este nuevo capítulo del constitucionalismo estatal, podemos apreciar el siguiente número de reformas: NO. 1 ESTADO Aguascalientes FECHA DE DECRETOS DE PROMULGACIÓN MODIFICACIÓN 21 de julio de 66 reformas 1950. OBSERVACIONES REFORMAS OBSERVACIONES CONSTITUCIONALES 09/09/1917 86 reformas Modificaciones fecha de la hasta el 28 de Constitución mayo de 2007. anterior. Tiene 24 reformas entre 1917 y 1950. Modificaciones hasta abril de 2005. 2 Baja California 16 de agosto 70 reformas de 1953. 3 Baja California 15 de enero de Sur 1975. 75 reformas Modificaciones Modificaciones hasta febrero hasta el 31 de de 2007. agosto de 2007. Antes fue 70 reformas Modificaciones Territorio de la hasta el 11 de Federación. marzo de 2008. Modificaciones hasta el 31 de 162 64 reformas diciembre de 2006. 4 Campeche 23-27 de abril 45 reformas de 1957. 03/07/1917 75 reformas Modificaciones fecha de la hasta el 18 de Constitución febrero de anterior. 2008. Tiene 28 reformas entre 1917 y 1957 (aprox.). Modificaciones hasta el 12 de abril de 2006. 5 Coahuila 5 de febrero de 69 reformas 1918. 6 Colima 20 de octubre 87 reformas de 1917. Modificaciones 76 reformas Modificaciones hasta el 9 de hasta el 19 de febrero de octubre de 2007. 2007. Modificaciones 81 reformas Modificaciones hasta el 7 de hasta el 31 de octubre de mayo de 2008. 2006. 7 Chiapas 3 de febrero de 82 reformas 1921. Modificaciones 89 reformas Modificaciones hasta el 14 de hasta el 11 de octubre de junio de 2008. 2006. 8 Chihuahua 17 de junio de 41 reformas 1950. 25/05/1917 42 reformas Modificaciones fecha de la hasta el 20 de Constitución octubre de anterior. 2007. Modificaciones hasta el 30 de marzo de 2006. 9 Ciudad de 26 de julio de 6 decretos de Modificaciones 6 reformas Modificaciones México (Distrito 1994 reformas hasta el 14 de En el Estatuto. La hasta el 28 de Federal) Estatuto de octubre de Constitución no ha abril de 2008. Gobierno del 1999. tenido ninguna Distrito reforma hasta el 163 Federal. El 5 mes de octubre de Promulgación de febrero de 2018 de la 2017 se Constitución publicó la Política de la Constitución Ciudad de Política de la México, 5 de Ciudad febrero de de México. 10 Durango 2017. 6 de octubre de 73 reformas 1917. Modificaciones 68 reformas Modificaciones hasta el 9 de hasta el 15 de febrero de julio de 2007. 2006. 11 Estado México de 8 de noviembre 513 Modificaciones de reformas hasta el 3 de hasta el 19 de Reforma septiembre de septiembre de integral del 27 2015. 2018. 1917. 112 reformas Modificaciones de febrero de 1995. 12 Guanajuato 18 de octubre de 65 reformas 1917. Modificaciones 64 reformas Modificaciones hasta el 14 de hasta el 14 de Reforma noviembre de noviembre de integral del 16 2006. 2006. de febrero de 1984. 13 Guerrero 6 de octubre de 118 reformas 1917. 29/11/1880 116 reformas Modificaciones fecha de la hasta el 6 de Constitución mayo de 2008. anterior. Modificaciones hasta el 28 de abril de 2006. 14 Hidalgo 1° de octubre 94 reformas de 1920. 15 Jalisco 21 de julio de 71 reformas 1917. 164 Modificaciones 93 reformas Modificaciones hasta el 17 de hasta el 3 de julio de 2006. marzo de 2008. Modificaciones 71 reformas Modificaciones hasta el 1° de hasta el 1° de julio de 2006. mayo de 2008. 16 Michoacán 5 de febrero de 63 reformas 1918. Modificaciones 62 reformas hasta el 9 de hasta el 29 de febrero diciembre de 2007. 17 Morelos 20 de 85 reformas Modificaciones 1888 de 2007. 81 reformas Modificaciones noviembre de fecha de la hasta el 20 de 1930. Constitución junio de 2008. anterior. [45 artículos reformados el 4 de agosto de 1965; 32 artículos reformados el 26 de noviembre de 1980]. Modificaciones hasta el 21 de febrero de 2007. 18 Nayarit 5 de febrero de 86 reformas 1918. 19 Nuevo León 16 de 125 reformas Modificaciones 83 reformas Modificaciones hasta el 28 de hasta el 14 de octubre de noviembre de 2006. 2007. Modificaciones 114 reformas Modificaciones diciembre de hasta el 27 de hasta el 14 de 1917. diciembre de mayo de 2008. 2006. 20 Oaxaca 15 de abril de 83 reformas 1922. Modificaciones 38 reformas hasta el 28 de Modificaciones septiembre de hasta el 8 de 2006. septiembre de 2006. 21 Puebla 1° de octubre 41 reformas de 1917. Se reforman los 142 artículos en ambas fechas, 165 38 reformas Modificaciones hasta el 8 de más los septiembre transitorios en 2006. de 1986. Modificaciones hasta el 8 de septiembre de 2006. 22 Querétaro 22 de 79 reformas En marzo de 75 reformas Modificaciones septiembre al 2008 se hasta el 11 de 27 de octubre propone abril de 2008. de 1917. eliminar 66 artículos de la Constitución. Modificaciones hasta el 12 de enero de 2007. 23 Quintana Roo 12 de enero de 46 reformas 1975. Antes fue 46 reformas Modificaciones Territorio de la hasta el 9 de Federación junio de 2008. [38 artículos reformados el 21 de noviembre de 1983]. Modificaciones hasta el 11 de septiembre de 2006. 24 San Luis Potosí 2 de enero de 50 reformas Modificaciones 45 reformas Modificaciones 1918. Reforma hasta el 15 de hasta el 10 de integral del 20 agosto de mayo de 2008. de noviembre 2006. de 1996. 25 Sinaloa 22 de junio de 140 reformas 1922. 25/08/1917 135 reformas Modificaciones fecha de la de 2008 hasta el 26 de Constitución anterior. 166 mayo. Modificaciones hasta el 20 de diciembre de 2006. 26 27 Sonora Tabasco 15 de 90 reformas Modificaciones 83 reformas Modificaciones septiembre de hasta el 22 de hasta el 22 de 1917. febrero de febrero de 2006. 2007. 5 de abril de 77 reformas 1919. [Más de medio 73 reformas Modificaciones centenar de hasta el 22 de artículos se diciembre de reforman o 2007. cambian de número, el 4 de mayo de 1946] Modificaciones hasta el 17 de febrero de 2007. 28 Tamaulipas 5 de febrero de 126 reformas 1921. Hasta el 15 de 122 reformas Modificaciones enero de 2007 hasta el 12 de [se modifican diciembre de 31 artículos el 3 2007. de diciembre de 1941]. 29 Tlaxcala 16 de 54 reformas [se modifican 58 reformas Modificaciones septiembre de 36 artículos el hasta el 5 de 1918. 1° de febrero de diciembre de 1984; 2007. se modifican 72 artículos el 18 de mayo de 2001]. Modificaciones hasta el 12 de enero de 2007. 167 30 Veracruz 25 de 77 reformas 9/09/1902 68 reformas Modificaciones septiembre de fecha de la hasta el 21 de 1917. Reforma Constitución marzo de 2007. integral del 3 anterior. de febrero de Modificaciones 2000. hasta el 29 de enero de 2007. 31 Yucatán 14 de enero de 92 reformas 1918. 32 Zacatecas 4 de febrero de 36 reformas Modificaciones 111 reformas Modificaciones hasta el 1° el hasta el 15 de octubre de diciembre de 2006. 2007. 12/09/1980 22 reformas [Se consigna 1984. Reforma fecha de la que la integral del 16 Constitución publicación de de agosto de anterior. esta 1998. Modificaciones constitución es hasta el 4 de del 11 de julio marzo de 2006. de 1998]. Modificaciones hasta el 19 de abril de 2008. El anterior cuadro del número de reformas constitucionales llevadas a cabo en los códigos políticos estatales, aunque el cómputo de dichas reformas es indicativo, y no incluyen las reformas que seguramente se están aprobando mientras el lector fija su atención en esta obra. En algunos casos se incluyeron en el número de reformas las “fe de erratas”, que no excedieran el número de seis, como en el caso de Hidalgo. Resaltan las reformas integrales de algunos estados que por lo menos en número de ocho han realizado reformas sustanciales: - Sonora (1954 y 1975) - Guerrero (1975) - Jalisco(1997) - Puebla (1982 y 1986) - Tlaxcala (1982) 168 - Estado de México (1995) - San Luis Potosí (1996) - Veracruz (2000) - Querétaro (2008) Hay algunos estados que virtualmente han modificado completamente su constitución a través de reformas parciales, entre ellas contamos a las siguientes: - Sinaloa (140) [Su Constitución es de 1922] - Tamaulipas (126) [Su Constitución es de 1921] - Nuevo León (125) [Su Constitución es de 1917] - Guerrero (118) [Su Constitución es de 1917; tuvo reforma integral en 1975 y 1984] - Baja California Sur [Con 75 reformas a su Constitución que data de 1975] Hay otros estados que tienen un número de reformas menor al promedio, como lo son: - Michoacán [Con tan sólo 63 reformas, si consideramos que su Constitución se aprobó en 1918] - Guanajuato [Con 64] - Coahuila [Con 69 reformas] - Puebla con 41 [Aunque tiene reformas integrales en 1982 y 1986]. Debe señalarse que a partir de la década de los años 50 las modificaciones fueron mayores, y así sucesivamente hasta en los 70 y 80 del siglo pasado. Lo anterior tiene relación directa con los cambios derivados de la modernización del país (1946-1952). Un sinnúmero de recientes cambios se han debido a las reformas electorales que han impactado la Constitución federal desde 1977. Desde los orígenes del constitucionalismo mexicano en 1824, la soberanía de los Estados fue reconocida por la Ley Fundamental mediante el otorgamiento de facultades para expedir sus propias Constituciones y leyes estatales que se configuraron desde entonces. A través de sus constituciones, los Estados podían 169 organizar la estructura de su propio gobierno (Artículo 161 de la Constitución de 1824). De esta manera, correspondió a los Estados decidir en cuántas cámaras depositar su Poder Legislativo y en todo lo atinente a su Poder Ejecutivo (Artículos 158, 159 y 160 de la citada Constitución). La distribución de poderes entre la Federación y los Estados fue siguiendo un modelo que ahora se denomina cooperativo, mediante el cual las facultades legislativas federales se ejercían con objetivos específicos de respetar la soberanía de los Estados y para mantener el orden, la paz y la seguridad interna del país, sin interferir con la administración interior de los Estados (Artículos 49 y 50 de la Constitución de 1824). Ante esta latitud de las leyes federales, algunos Estados decidieron crear una segunda Cámara dentro de su Poder Legislativo, a cargo de facultades exclusivas. De los 19 Estados y 6 territorios originales, alrededor de siete decidieron crear este Senado en distintas etapas de su evolución constitucional, dotándolo de diferentes facultades, los cuales observaron un exitoso desempeño. (Chiapas, Durango, Oaxaca, Jalisco, Veracruz, México y Puebla). 214 III. Evolución del Poder Judicial Estatal Veracruz, por ejemplo, estableció el cargo de Ministro Superior de Justicia, como titular único del Poder Judicial, a semejanza del Poder Ejecutivo. De la misma manera, Yucatán, en su breve período de separación de México, constituyó su Poder Ejecutivo con varios titulares, siguiendo las ideas del Abad Emmanuel de Sieyès, y el Ejecutivo Colegiado que Francia implantó en sus Constituciones del siglo XVIII y que Manuel Crescencio Rejón tanto admirara. En este primer período de nuestra República federal, los Estados participaban de manera activa en la formación de la voluntad federal, ya que a ellos correspondía la designación de candidatos presidenciales, el nombramiento de los 214 Manuel González Oropeza, "Prólogo" al libro de León Guzmán, El sistema de dos Cámaras y sus Consecuencias. Reimpresión de la edición de 1870. Cámara de Diputados. 2003. p. 51-52. 170 senadores al Congreso de la Unión y la iniciativa de reformas constitucionales, entre otras facultades. El modelo de federalismo cooperativo fue abandonado por las tendencias centralizadoras so pretexto de hacerle frente a las invasiones y asonadas del siglo XIX, así como la coyuntural necesidad de fortalecer a los poderes federales frente a los Estados sometidos, en ocasiones, a las presiones de caciques y de intereses regionales. La formación de partidos políticos nacionales en el siglo XX completó el proceso de centralización. La revisión judicial a través de juicio de amparo y otros procedimientos, como la controversia constitucional, para garantizar la armonía entre poderes del mismo ámbito de gobierno, así como entre la Federación y los Estados, llegaron a nuestro sistema demasiado tarde. 215 Desde la exposición de motivos del proyecto de reforma de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana, redactada el 30 de junio de 1840, la Comisión Especial de la Cámara de Diputados expuso estas ideas: Cuando nosotros hablamos de esta independencia (del Poder Judicial), no la hacemos consistir en el mero hecho, de que el Gobierno en ningún caso tenga que ocuparse de los encargados de administrar justicia, porque esto nada significa, sino que consideramos el objeto saludable, que un legislador puede proponerse en esta medida, cual es el de asegurar la imparcialidad de las sentencias. 216 (...) En auxilio de la expedición de ésta, nos ocurrió el pensamiento de que en todos los juicios hubiera a lo más dos instancias.(...) 215 217 ¿Y qué remedio Originalmente correspondió al Congreso de la Unión la facultad exclusiva para interpretar las leyes y anularlas en caso de contradicción con la Constitución federal. Todas las leyes, incluyendo las estatales, podían ser anuladas. De esta manera, el primer control de la constitucionalidad que se tuvo en México fue el de la anulación de leyes. El juicio de amparo en su primera versión de 1847 dejó intacto este control de anulación y nunca ha tenido, desde su consolidación, los mismos efectos que la revisión judicial en los países anglosajones. 216 Idem. p. 94-95. 217 Idem. p. 96. 171 habrá, si el tribunal de segunda instancia comete una injusticia, un atentado contra las disposiciones de las leyes? Si se nos dirige esta pregunta, la hacemos también respecto del tribunal de tercera instancia; pero deseando consultar el remedio, somos de parecer que se deje expedito el recurso de nulidad, para el caso de que se falle contra ley expresa. Este recurso fue establecido en la legislación antigua y, muy especialmente aplaudido y recomendado por los profesores del derecho; y en verdad que no encontramos mayor razón, para que se anule un proceso, por solo el hecho de que se haya faltado a los trámites del juicio, y no se verifique lo mismo, porque la sentencia se pronuncie contra el tenor expreso de las leyes.218 Esta sólida organización judicial pretendía no sólo dar seguridad jurídica a los gobernados otorgando a las decisiones judiciales con fuerza de res judicata, sino también a descentralizar la propia administración de justicia, aún en los períodos centralistas de nuestra forma de gobierno. Aunque José Fernando Ramírez apoyó este dictamen, escribió su famoso voto particular en el cual sugiere por vez primera que la Suprema Corte debería ejercer un medio de control constitucional sobre la legislación, 219 lo cual precisamente se combina con la propuesta del recurso de nulidad mencionado por la mayoría de la Comisión. Aunque su propuesta, como la de Otero, se parece más a la de una acción de inconstitucionalidad que a un juicio de amparo, es innegable que, a partir de 1840, se unen por primera vez, en nuestra opinión, el control judicial de la constitucionalidad y la exacta aplicación de la ley como una garantía constitucional. 218 Idem. p. 98. “¿Qué remedio más a propósito que ocurrir a una corporación (Suprema Corte de Justicia), que puede llamarse esencialmente imparcial, para que pronuncie su fallo sobre la inconstitucionalidad de una ley?” Idem. p. 146. La propuesta fue concretada en los siguientes términos: “Cuando el Supremo Gobierno o la cuarta parte de los diputados, la tercera parte de los senadores presentes que compongan actualmente sus respectivas Cámaras, o la tercera parte de las Juntas Departamentales reclamen alguna ley como anticonstitucional, decidirá la cuestión la Suprema Corte de Justicia en juicio contencioso”. Idem. p. 150. Mariano Otero rechazó en consecuencia esta propuesta, al otorgar esta facultad tanto al Congreso de la Unión como a la mayoría de las Legislaturas de los Estados a través del reclamo previsto en los artículos 22 al 24 del Acta de Reformas. 219 172 Manuel Crescencio Rejón completó el sistema propuesto por Ramírez, como es bien conocido, en su Proyecto de Constitución para Yucatán de diciembre de 1840220 no sólo por prever un control de la constitucionalidad hacia las leyes, sino también para la protección de las garantías individuales, que así denominó a los derechos del hombre. A él corresponde la relatividad de las sentencias incluso para las leyes “anticonstitucionales”, por lo que realmente se debería denominar el “efecto Rejón” y no el “efecto Otero”: Así es que aunque según el proyecto, se da al Poder Judicial el derecho de censurar la legislación, también se le obliga a ejercerlo de una manera oscura y en casos particulares, ocultando la importancia del ataque a las miras apasionadas de las facciones. Sus sentencias pues, como dice muy bien Tocqueville, no tendrán por objeto más que el descargar el golpe sobre un interés personal, y la ley se encontraría ofendida por casualidad. De todos modos, la ley así censurada no quedará destruida: se disminuirá sí su fuerza moral, pero no se suspenderá su efecto material. Sólo perecerá por fin poco a poco y con los golpes redoblados de la jurisprudencia (...) 221 De esta manera, el artículo 62 de la Constitución de Yucatán de marzo de 1841 estableció: Corresponde a este Tribunal reunido: 1º. Amparar en el goce de sus derechos a los que le pidan su protección contra los decretos y leyes de las Legislatura que sean contrarias al texto literal de la Constitución, o contra las providencias del Gobernador, cuando en ellas se hubiese infringido el Código Fundamental en los términos expresados; limitándose en ambos casos a reparar el agravio en la parte en que la Constitución hubiese sido violada. 220 Aunque se da por sentado que el proyecto y Constitución de Yucatán de 1841 es de una entidad federativa de nuestro país, habría que precisar que Yucatán se había separado de México a partir del Acta de la Guarnición de Mérida el 18 de febrero de 1840, donde se erige “en Estado libre e independiente”, por lo que su constitución del 31 de marzo de 1841 corresponde a la de un país o entidad emancipada del México centralista. 221 Idem. p. 158. 173 El Acta de Reformas continuó esta prescripción en 1847 222. Nuevamente, el reconocido constitucionalista Isidro Montiel y Duarte nos informa: El Poder Judicial de la Federación no extiende su acción a aquellos negocios que están íntimamente ligados con el régimen interior de los Estados, y aquí obra de lleno la declaración que la Acta de Reformas hizo, diciendo: Que los Poderes de la Unión derivan todos de la Constitución y se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamente concedidas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restricción; y decimos que aquí obra de lleno la regla establecida en el Acta de Reformas. 223 Efectivamente, esta disposición del Acta de Reformas dio origen al artículo 124 de la actual Constitución, artículo 21 que determina la regla general de distribución de competencias, con facultadas expresas para la Federación y reservadas para los Estados. IV. Visiones sobre el ejercicio del control constitucional En la sesión del 29 de octubre de 1856 en el Congreso Constituyente, el juicio de amparo se expandió no sólo para atacar la inconstitucionalidad de las leyes, sustituyendo a la anulación legislativa de leyes inconstitucionales, sino contra actos de toda autoridad. El diputado Espiridión Moreno de Jalisco manifestó: Es menester también que haya amparo contra las disposiciones inconstitucionales de los Estados, y que este amparo sea efectivo y no ilusorio, como lo fue mientras la revisión de los decretos de las legislaturas estuvo encomendado al Senado (...) Es necesario que los ciudadanos de los Estados, que lo son de la República, encuentren amparo en la autoridad En el artículo 21 del Acta mencionaba: “Los poderes de la Unión derivan todos de la Constitución, y se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restricción”. Este es el antecedente del artículo 117 de la Constitución de 1857 (“Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”), el cual a su vez es el actual 124. 223 Idem. Tomo III. p. VI. 222 174 federal, contra las autoridades de los mismos Estados, cuando atropellen las garantías individuales o violen la Constitución. 224 Sin embargo, muchos diputados trataban de delimitar el campo de la Federación con respecto al régimen interior de los Estados, de acuerdo a la tradición de mayor duración, según hemos expresado. En apoyo a esta posición tradicional se encontraba la doctrina de Joseph Story, de gran influencia en dicho Constituyente, quien al comentar la cláusula de supremacía constitucional de los Estados Unidos (Artículo VI, párrafo 2º.) mencionó: De esta supremacía de la Constitución de las leyes y tratados de los Estados reunidos resulta para los tribunales federales la obligación de pronunciar la nulidad de los actos del Congreso o de los Estados que fueren contrarios a la Constitución Federal. Pero estos tribunales no tienen el derecho de pronunciar la nulidad de los actos contrarios a las Constituciones de los Estados, si estos actos no están en oposición con la Constitución Federal este poder pertenece a los tribunales de los mismos Estados. 225 Por lo anterior, el artículo 101 de la Constitución de 1857 previó que los tribunales federales resolverían toda controversia sobre leyes o actos de cualquier autoridad que violase las garantías individuales, previstas en la Constitución Federal, dando así paso a la intervención de la justicia federal sobre infracciones cometidas por los Estados. Desde entonces se ha entendido que cualquier resolución que afecte las garantías individuales en las sentencias definitivas de los tribunales estatales pueden ser revisadas por los jueces federales. Sin embargo, paradójicamente la forma en que se ha ejercido esta lógica autoridad, a través de una jurisdicción exclusiva de los tribunales federales para resolver cualquier aspecto de la constitucionalidad federal, con base en la tesis firme de jurisprudencia P. /J. 74/99,226 ha repercutido en la abstinencia de los tribunales 224 Idem. Tomo IV. p. 844-845. Joseph Story. Commentaries on the Constitution of the United States. 2 Volúmenes. 3a. Edición. Boston. Little, Brown & Company. 1858. Reimpreso por The Lawbook Exchange Ltd. 2001. 2o. Volumen. p. 645. 226 SJF 9ª. época. Agosto 1999. p. 5. CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. En esta jurisprudencia la Suprema Corte afirmaba que el artículo 133 constitucional “no es fuente de facultades de control constitucional 225 175 estatales en el control de la constitucionalidad federal, pero ello no implica en la abstinencia de los Estados para ejercer sus obligaciones de proteger sus propias constituciones. Otras tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte han complementado este control de parte de los tribunales federales, mediante la aprobación de casos que presentan violaciones indirectas a la Constitución Federal y que, quizá sean más violaciones a las Constituciones Estatales, como se asienta en la tesis P./J. 4/99 para las acciones de inconstitucionalidad y la tesis P./J. 23/97 por lo que respecta a las controversias constitucionales. La ausencia de medios locales de control constitucional había propiciado la aparición de estas intervenciones federales. Con la desaparición forzada de Rosendo Radilla Pacheco en 1974 y la denegación de justicia que operó en contra de sus familiares, la Corte Interamericana de Derechos Humanos resolvió el 23 de noviembre de 2009 condenar al Estado Mexicano por diversas violaciones a la Convención Americana de Derechos Humanos. La Suprema Corte de Justicia resolvió que una sentencia condenatoria de la Corte Interamericana resulta obligatoria en sus términos, siendo la jurisprudencia de la misma Corte Interamericana orientadora para la Suprema Corte de México. Con la resolución en el expediente Varios 912/2010 cuya resolución se dió en una interesante discusión del 4 al 14 de julio de 2011, se determinó el control oficioso de la convencionalidad y sirvió también para aceptar el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, promoviendo la reforma al artículo 1º. de la Constitución federal aprobada del 6 al 10 de junio de 2011. 227 para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos ni otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto” 227 Quedando en consecuencia invalidada la jurisprudencia de 1999. En mi opinión, el control difuso hubiera prosperado desde la Constitución de 1857, cuando el artículo 1º. y el artículo 126 (actual 133) de dicha Constitución ya permitían la ampliación de los derechos humanos por medio de las Constituciones estatales y tratados internacionales, así como la aplicación de la ley suprema de la Nación a través de los jueces de cada Estado. 176 Sin embargo, la jurisprudencia histórica de nuestra Suprema Corte ya había reconocido desde el 17 de septiembre de 1881 con la sentencia recaída al juicio de amparo 387/1881, promovido por Justo Prieto, asesor del juez primero del partido de Hidalgo en el Estado de Chihuahua, el control difuso de la constitucionalidad de leyes, como se explicó con anterioridad. El quejoso en sus funciones de asesor había dictaminado como inconstitucional la ley local de sirvientes (1831), por ser contraria al artículo 5º. constitucional, que establecía el oprobioso sistema de esclavitud de sirvientes que imperó durante el porfiriato a través del endeudamiento de los sirvientes,228 consecuencia de su escasísimo jornal y el sistema de las tiendas de raya en la hacienda de Tomás Núñez, común en el resto del país. Por haber propuesto la invalidez de la ley local, se impusieron al quejoso la suspensión del cargo, la inhabilitación como abogado y se abrió un expediente criminal en su contra. Los Ministros Ignacio Vallarta junto con Bautista y Contreras le concedieron el amparo a este asesor judicial del Estado de Chihuahua que había propuesto la invalidez de la ley local por ser inconstitucional. Resultaba claro para Vallarta que el asesor al proponer la inconstitucionalidad de la ley de sirvientes no desacataba ninguna ley, sino obedecía a la Constitución, pues ninguna ley puede convertir en delito la obediencia a la ley suprema. Por otra parte, el Libro Blanco de la Administración de Justicia (2006) publicado por la Suprema Corte de Justicia ha señalado que una de las sugerencias para modernizar esta cuestión sería la restricción de hacer procedentes las violaciones indirectas de la manera en que se ha hecho hasta la fecha. Conforme a la fracción IX del artículo 107 constitucional. A partir del año 2000, casi un cuarto de las entidades federativas del país, en poco más de cinco años, ha tomado medidas integrales del control constitucional interno y cerca del 60% de los Estados ha implementado al menos uno de los 228 Que en caso fueron: Saturnino León, José Carmona, Blas Durán, Narciso Salcido, Avelino Zúñiga, Isidoro Zúñiga y Manuel Sáenz. El amparo “Justo Prieto”. El control desconcentrado de la constitucionalidad. Homenaje al Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo. Coordinadores Manuel González Oropeza y Carlos Báez Silva. Comisión Organizadora del Poder Judicial de la Federación para los festejos del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2016. p. 206 177 medios de control constitucional; de esta manera podemos afirmar que la justicia constitucional estatal es una tendencia apreciable y en pleno desarrollo. El control constitucional en las entidades federativas que se sustenta en la lógica de los principios constitucionales derivados del régimen interior de los Estados y de la necesidad de contar con medios de control en sus propias Constituciones locales como derivaciones del Poder Constituyente nacional, despertó su implementación gracias a factores como la resolución del amparo Elpidio Fontes Lagunes (AR 3112/1988) resuelta el 20 de febrero de 1990, el cual generó una interesante tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte (P. XV/90).229 Dicha resolución declaró la incompetencia del pleno de la Suprema Corte para conocer del recurso de revisión y lo reenvió al Segundo Tribunal Colegiado del Séptimo Circuito con residencia en Veracruz, a pesar de que dicho tribunal se había declarado incompetente para resolver el juicio de amparo interpuesto, ya que el mismo “se contrae a inconstitucionalidad de leyes”, según consta en el acuerdo del 24 de noviembre de 1988 que obra en el expediente de la Suprema Corte. La ejecutoria de la Suprema Corte resolvió que el recurso de revisión sólo procede cuando exista una violación directa a la Constitución federal y consideró que el origen de los agravios en el amparo Fontes radicaba en una violación al procedimiento de reforma constitucional del propio Estado de Veracruz, 229 Tesis aislada del Pleno correspondiente a la Octava Época. Semanario Judicial de la Federación. Tomo V. Primera parte. Enero-junio de 1990. p. 16: CONSTITUCIÓN LOCAL. CUANDO SE RECLAMAN EN AMPARO SUS REFORMAS, POR NO AJUSTARSE A LOS REQUISITOS QUE PARA ELLO ESTABLECE, COMPETE A LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO CONOCER DE LA REVISIÓN. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 84, fracción I, inciso a) de la Ley de Amparo y 11, fracción V, inciso a) de la Le Orgánica del Poder Judicial de La Federación, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de los recursos de revisión interpuestos en contra de las sentencias que pronuncien los juzgados de distrito en la audiencia constitucional cuando se impugnan leyes locales, por estimarlas directamente violatorias de la Constitución federal. En tal virtud, si se impugnan las reformas efectuadas a la Constitución local, por no haberse ajustado a los requisitos establecidos por dicho ordenamiento para ello, pero no por estimarlos directamente violatorios de la Constitución federal, el tribunal Pleno carece de competencia para conocer de la revisión interpuesta en contra de la sentencia pronunciada por el juez federal, correspondiendo la misma a un Tribunal Colegiado de Circuito. Esta tesis fue publicada igualmente en el Apéndice 2000. Tomo I. Tesis 715. p. 502 178 al modificar el artículo 130 de dicha ley fundamental, 230 por lo que sólo podría considerarse indirectamente una violación a la Constitución federal. La ejecutoria alude a que los artículos 103 y 107 de la Constitución federal encomienda a los tribunales de la Federación la defensa de la Constitución federal y no la de la Constitución de cada uno de los Estados. Por lo que implícitamente encomienda al propio Estado la defensa de su Constitución, lo cual permitiría el desarrollo del control interno de la constitucionalidad. Si bien esta resolución causó un beneficio a las entidades federativas, me parece que contiene el yerro de considerar a las Constituciones estatales como “leyes”, sobre las cuales se ejerce un control de legalidad, y no como partes del control constitucional. Como se ha asentado en este trabajo, se considera que las Constituciones de las entidades federativas son “leyes constitucionales”, son partes de la Constitución federal a la que complementan; por lo que la violación a una Constitución estatal bien podría constituir una violación a la federal con fundamento en los artículos 40, 115, 116 y 124, entre otros, que confieren a dichas constituciones el establecimiento del régimen interior de los Estados y el desarrollo de sus facultades legislativas reservadas, así como la integración de sus poderes, 230 Dicho artículo provenía desde todas sus constituciones históricas aprobadas en el Estado: Constituciones de 1825 (artículo 79), 1848 y 1850 (artículos 73), 1857 (artículo 66), 1871 (artículo 126), 1873, 1902 (artículos 132) para quedar con la siguiente redacción en 1917 (artículo 130): “Las reformas y adiciones a esta Constitución serán propuestas por una Legislatura y adoptadas por la siguiente, siendo necesario el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes, tanto para proponer como para aprobar unas y otras. Ni la Legislatura que proponga ni la que apruebe, pueden deliberar ni votar sin la concurrencia de las dos terceras partes del número total de diputados”. Por ello el decreto 250 del 22 de diciembre de 1977 terminó con más de ciento cincuenta años de procedimiento de reforma constitucional al modificar el artículo 130 y terminando con un record de escasas 22 reformas de 1917 hasta 1977 que se efectuaron en los primeros 60 años de la vigente duración constitucional y, ante la liberación del procedimiento, la reforma irrestricta a iniciativa mayormente del gobernador en turno, ha propiciado cerca de 100 reformas más, hasta 2016, en menos de 30 años. Me pregunto si esto es compatible con el Estado de Derecho. En contraste, a partir de la reforma del 22 de diciembre de 1977, mediante decreto 250, promovida por Rafael Hernández Ochoa, el vigente artículo 130 queda como sigue: “La Constitución puede ser adicionada y reformada, a propuesta del Ejecutivo del Estado y de la mitad más uno de los representantes que integren la Legislatura, para que las adiciones y reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere el voto de las dos terceras partes del número total de diputados electos. La Legislatura no podrá deliberar sin la concurrencia de las dos terceras partes de sus miembros” Con esta defectuosa redacción, el artículo pretende aligerar, en beneficio del gobernador, la facultad para reformar la Constitución, dividiendo la iniciativa de reforma y la votación de una misma Legislatura. Cabe resaltar que la reforma de este artículo ni siquiera siguió el procedimiento anterior de reforma sino que una sola Legislatura lo varió. 179 todos ellos parte fundamental de la forma republicana del gobierno federal mexicano, principios de la Constitución federal. V. Control político de las leyes locales por el Congreso General Mariano Otero impulsó la incorporación, en los artículos 22 y 23 del Acta de Reformas, de los medios legislativos para anular leyes inconstitucionales, tanto federales y como estatales. Para las leyes locales, se estableció en el artículo 22 claramente: Toda ley de los Estados que ataque la Constitución o las leyes generales, será declarada nula por el Congreso, pero esta declaración solo podrá ser iniciada en la Cámara de Senadores. A través del recurso del reclamo previsto en el Acta de Reformas, el sistema no incurría en los errores de secesión y unilateralidad que se aprecian en la historia de los Estados Unidos y que Alexis de Tocqueville criticó, sino que Otero presentó un modelo mejorado y totalmente compatible con el federalismo que él redefinió hacia 1847 para nuestro país. Una ley anticonstitucional merecería, en su propuesta la anulación, pero por parte de los órganos representativos de la Nación: el Congreso federal y las legislaturas de los Estados respectivamente. El brillante jalisciense superó, a través del reclamo, la versión de anulación de leyes ideada por Thomas Jefferson, James Madison y John Calhoun, pues en lugar de reconocer que un Estado, por sí mismo, pudiera anular una ley federal expedida en nombre de la Nación, contempló que tendría que ser la mayoría de Estados los que decidieran, a través de los representantes ciudadanos en las respectivas legislaturas. La suerte de una ley federal que infringiera gravemente las facultades delegadas sería declarada nula por una mayoría de legislaturas, si fundaran su voto en un vicio de inconstitucionalidad. Además de que nuestro país no reconoce la secesión, sino que ha considerado la creación de la Unión como una decisión 180 fundamental. Los Estados suscriptores del Pacto Federal deben decidir la inconstitucionalidad de una ley federal, por la mayoría de sus legislaturas, así como el Congreso como representante de la Nación, debería resolver sobre la constitucionalidad de una ley local, con resoluciones de efectos generales en ambos casos, anulando la ley en cuestión. En la sesión del 5 de abril de 1847, al manifestar su voto particular sobre las reformas constitucionales, Otero manifestó: (...) Ninguno de los Estados tiene poder sobre los objetos acordados por todos a la Unión, y que no siendo bajo este aspecto más que partes de un todo compuesto, miembros de una gran República, en ningún caso puedan por sí mismos, en uso de su soberanía individual, tomar resolución alguna acerca de aquellos objetos, ni proveer a su arreglo, más que por medio de los poderes federales, ni reclamar más que el cumplimiento de las franquicias que la Constitución les reconoce. Hechas estas declaraciones, sólo quedan por establecer los medios de hacerlas efectivas y para esto es necesario distinguir los abusos que puedan cometerse, según que ellos afecten los derechos de las personas, o las facultades de los poderes públicos. Para este último evento, es indispensable dar al Congreso de la Unión el decreto de declarar nulas las leyes de los Estados que importen una violación al Pacto Federal, o sean contrarias a las leyes generales; porque de otra manera el poder de un Estado sería superior al de la Unión, y el de ésta se convertiría en una mera irrisión (...) De esta manera, cada Estado en particular está sometido a la Unión, y el conjunto de todos será el árbitro supremo de nuestras diferencias y el verdadero Poder Conservador de las instituciones. Si hay todavía otro medio más eficaz de robustecer el principio federativo, si se conoce otra mejor garantía de las libertades de los cuerpos confederados, yo no la propongo, porque no la conozco.231 231 Manuel González Oropeza (Estudio Introductorio y Compilación). La Reforma del Estado Federal. Acta de Reformas de 1847. UNAM. 1998. p. 712-713 Ambos artículos que fueron los numerales 16 y 17 en el Proyecto de Constitución, fueron discutidos en la sesión del 30 de abril de 1847. El artículo relativo a la anulación de leyes estatales por el Congreso fue aprobado por 52 votos en contra de 15, entre los que se encontró el voto de Benito 181 Fue común durante el siglo XIX, prescribir en el más alto nivel normativo de las entidades federativas, la prohibición por parte del Poder Judicial para interpretar o suspender la aplicación de las leyes, por lo que cualquier duda de ley que surgiera, debería hacerse del formal conocimiento al Congreso del Estado, por conducto del gobernador, sin que el Tribunal Superior de la Entidad pudiera plantearla directamente al Legislativo. Tal fue el sentido del artículo 189 de la Constitución de Jalisco de 1824, 147 de la de Zacatecas de 1825, 210 fracción tercera de la de Tamaulipas de 1825, así como el artículo 171 de la Constitución de Tabasco de 1826, 118 de la de Michoacán de 1825 y 123 de la de San Luis Potosí de 1826, entre otras. En la segunda mitad del siglo XIX, el procedimiento sobre las "dudas de ley" continuó en vigor merced a las constituciones estatales de Chiapas de 1858 (artículo 73, fracción VIII), Guanajuato de 1861 (artículo 82, fracción III), y Morelos de 1878 (artículo 108, fracción IX). Por lo tanto, los jueces no podían ejercer otras funciones más que las de juzgar y hacer que se ejecutara lo juzgado, por lo que sus sentencias en todas las causas, civiles o criminales, deberían contener la expresión de los hechos, según resultare del proceso, así como el texto de la ley en que se fundare y a la cual se tendría que arreglar literalmente, tal como lo afirmaban los artículos 142 y 150 de la Constitución de Yucatán de 1825. En este aspecto, Tamaulipas llegó a sancionar con la remoción de la autoridad si ésta se atrevía a interpretar la ley, así como a multar a los particulares que indujesen la interpretación de las leyes por autoridades distintas de la legislativa.232 Juárez, entonces diputado al Congreso. Sin embargo, el artículo por el cual las leyes federales se analizarían por las Legislaturas de los Estados, fue aprobado por unanimidad de 72 votos, incluyendo el de Juárez. ídem. p. 777779. 232 La ley constitucional del 18 de agosto de 1824 de Tamaulipas determinó: 1. "Nadie aunque sea magistrado, juez o letrado, puede interpretar las leyes; sino éstas se entenderán por su tenor literal, dando a las voces comunes el significado que tienen generalmente en el Estado, y en la Nación; y a las técnicas (o propias de algún arte, oficio o facultad) aquél en que las entienden los respectivos profesores. 2. El Tribunal que dude del sentido de una ley lo consultará al Cuerpo Legislativo, y si fuese juez inferior lo hará por medio del Tribunal de Justicia. 3. El que interprete alguna ley será castigado si fuere autoridad como atentador arbitrario contra los derechos de los ciudadanos; y si es letrado quedará privado de ejercer en el Estado, si es particular se le aplicará por el Juez 182 El monopolio del legislador para interpretar su obra proviene de la legislación europea de fines del siglo XVIII. Un decreto francés de agosto de 1790 estableció con el nombre de réferé, el procedimiento mexicano de "duda de ley", mediante el cual los jueces consultarían el sentido de cualquier ley, ya que se prohibía expresamente la interpretación judicial. En el mismo año, mediante decretos del 27 de noviembre y 1o de diciembre, se creó por la Asamblea Constituyente francesa el Tribunal de Casación dependiente del propio Poder Legislativo, facultado para revisar y anular, en su caso, cualquier resolución judicial fundada en interpretación de la ley y en el alejamiento de la aplicación literal de la misma.233 VI. Anulación por inconstitucionalidad En México la interpretación judicial fue adquiriendo carta de naturaleza a partir de la reglamentación del juicio de amparo. Los debates de la ley de amparo de 1869 y de 1882, que plasmaron la jurisprudencia en ley, fueron fundamentales en esta vertiente. La rigidez en la interpretación auténtica de las leyes fue tan impráctica que fue la consolidación del juicio de amparo la que, paulatinamente, permitió a la autoridad judicial la utilización de una interpretación que fuera más allá del ámbito estrictamente literal de la norma aplicable al caso concreto sin declaraciones generales,234 llegando a ser reconocida normativamente hasta la modificación del artículo 14 del proyecto de Constitución que presentó Venustiano Carranza en 1916 y que fuera aprobado en febrero de 1917. El propio legislador de 1869 se declaraba incompetente para interpretar la Constitución de 1857 y definir el alcance de su artículo 101 así como resolver, en ante quien se verse el negocio o causa una multa, según las facultades del individuo y teniendo consideración a sus luces. Esta multa nunca bajará de veinte y cinco pesos, ni excederá de doscientos; y el Juez que la imponga dará cuenta luego al Tribunal de tercera instancia, para que la apruebe, modere, agrave o revoque". Colección de Leyes y Decretos del Congreso Constituyente del Estado Libre de las Tamaulipas, 1825. Imprenta del Estado. Ciudad Victoria. 1825 p. 7. 233 Sebastián Soler. Interpretación de la ley. Ediciones Ariel. Barcelona. 1962. p. 18-20. Jorge Ulises Carmona Tinoco. La interpretación Judicial Constitucional. UNAM. 1996. p. 28-29. 234 Esta limitación inspiró a nuevas figuras de control constitucional como la controvesria constitucional que innovó el Estado de Morelos en su Constitución de 1878. 183 consecuencia, si el amparo procedía contra actos de todas las autoridades, incluyendo las judiciales. Para el distinguido jurista y diputado Emilio Velasco, la Constitución no podía ser interpretada "auténticamente" más que por el Poder Constituyente, por lo que los congresos ordinarios no podían "variar" el sentido de las disposiciones constitucionales. No obstante, el Congreso llegó a interpretar o aclarar una ley estatal, como se observa en el decreto general del 12 de agosto de 1830, respecto del decreto de Jalisco del 11 de febrero de 1830, en cuyo artículo 2o. aclaró la calificación que debía hacer la junta preparatoria sobre las elecciones del Ayuntamiento de Guadalajara.235 Por otra parte, al igual que la interpretación de la ley, la constitucional se plasmó en nuestros orígenes bajo el numeral 165 de la Constitución de 1824: "Sólo el Congreso General podrá resolver las dudas que ocurran sobre inteligencia de los artículos de esta Constitución y de la Acta Constitutiva". Pero al ejercer esta facultad, el Congreso General utilizó igualmente el poder de anulación de las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados, complementario a la facultad de interpretar, derogar y modificar sus propias leyes generales. A continuación ofrecemos un cuadro ilustrativo del ejercicio de esta prerrogativa. Decreto federal Decreto o Ley estatal Disposición declarativo de la anulada por constitucional violada inconstitucionalidad inconstitucionalidad 7 de enero de 1829.236 Decreto 12 ordenando de la 235 Oaxaca Contrario a los artículos expulsión 18 y 19 del Acta Dublán y Lozano. Op. Cit. Tomo 2. p. 270. El decreto 12 expulsa a Ignacio Ordoño del territorio del Estado, declarándolo traidor y enemigo del mismo, en caso de que regresara a su territorio. De igual manera, expulsa a José Mariano Toro hasta que el gobierno le 236 184 Ignacio Ordoño y de José Constitutiva y 157 de la Mariano Toro. Constitución. División de Poderes.237 12 de febrero de 1829. Decreto 138 de Veracruz Contrario Revocado por decreto promulgado federal del 6 de marzo noviembre de de 1830. el 22 1828 al artículo de 158.239 que anuló las elecciones para el Congreso del Estado, realizadas en julio de 1828, en los distritos de Veracruz, Jalapa, Xico, Coatepec, Naolinco y Orizaba.238 9 de marzo de 1829. Decreto 97 del Estado de Contrario al artículo 157. Occidente Sinaloa), (Sonora declarando y División de Poderes.240 a autorice a regresar. Si regresara con anticipación se le aplicaría una pena de cuatro años de prisión. El Congreso General anuló el decreto de Oaxaca por 46 votos contra uno. Dicho decreto basó la expulsión en que dichas personas habían participado y organizado disturbios en las elecciones celebradas en agosto de 1828. Los partidos contendientes se identificaron como “vinagres” los liberales, a quienes los expulsados dirigían, y “aceites” a los conservadores. Ordoño además había peleado por la independencia de México, cuando Oaxaca estaba ocupada por Morelos entre 1811 y 1813, figurado como integrante del Congreso Provisional de Oaxaca que se instaló el 6 de julio de 1823. A este interesante personaje se le aplica posteriormente la ley de expulsión de españoles de diciembre de 1827. 237 Dublán y Lozano, Tomo 2, p. 89 238 Habiendo anulado estas elecciones primarias, se tuvieron que llevar a cabo nuevamente, las elecciones secundarias, celebrándose el 18 de diciembre la elección final. El 12 de febrero de 1829 el decreto 158 se declaró inconstitucional por violar el artículo 158 de la Constitución de 1824 que sólo establecía la integración de las legislaturas estatales: “El poder legislativo de cada estado residirá en una legislatura compuesta del número de individuos que determinarán sus constituciones particulares, electos popularmente y amovible en el tiempo y modo que ellas dispongan”. Ninguna causa se especifica por la que el decreto de Veracruz hubiese transgredido la Constitución federal, pero el Congreso general lo anuló el 12 de febrero de 1830. El Congreso del Estado se integró con los individuos declarados en la junta del 5 de octubre de 1828. Para abundar más en la confusión, el mismo Congreso general abolió este decreto el 6 de marzo de 1830, sin mediar explicación. En el fondo subyacía el conflicto político creado por las elecciones presidenciales de 1828 donde a pesar de haber ganado Manuel Gómez Pedraza en las Legislaturas estatales, el Congreso general eligió a Vicente Guerrero a raíz de un pronunciamento, el primero de muchos, de parte de Antonio López de Santa Anna en Perote. Me parece que la debacle electoral del País comenzó con estas elecciones presidenciales. 239 Dublán y Lozano, Tomo 2, p. 93 240 idem, Tomo 2, p.97 185 Francisco Iriarte inhábil para ocupar cargo de elección. 28 de abril de 1829. Decreto del 3 de enero de Contrario al artículo 21 del 1827 de Zacatecas por Acta Constitutiva y 158 de impedir a José Miguel Díez la Constitución relativos a de León el ser diputado por la integración del Poder el partido político de Pinos. Legislativo en el Estado.241 1º de marzo de 1830. Decreto 83 del Congreso Contrario al artículo 158 Constituyente del Estado de sobre integración de la México sobre elecciones a Legislatura.243 diputados federales y locales.242 6 de marzo de 1830 Decreto del 24 de diciembre Contrario al artículo 161, de 1828 de Puebla por falta fracción II.244 de publicación y cumplimiento. 13 de marzo de 1830. Decreto del 18 de agosto de Contrario al artículo 159 1829 declarando de la Constitución.246 gobernador a José Salgado Rentería de Michoacán.245 241 idem, Tomo 2, p.105 Por vicios en las juntas de electores y protestas de electores 243 Dublán y Lozano, Tomo 2, p.228 244 idem, Tomo 2, p.231 245 Salgado sustituyó al gobernador Castro el 8 de noviembre de 1827 tras su renuncia, en su carácter de vicegobernador. En las elecciones de agosto de 1829 es electo gobernador constitucional, con la oposición del Ayuntamiento de Morelia, capital del Estado que había cambiado su antiguo nombre de Valladolid el 16 de septiembre de 1828. La legislatura cedio a las presiones políticas y declaró insubsistente la elección, porque aparentemente violaba el artículo 159 constitucional (1824) que mandaba que el Poder Ejecutivo durara sólo por un tiempo determinado. No obstante, el 5 de julio de 1830, Salgado fue reestablecido en el cargo de gobernador. 246 Dublán y Lozano, Tomo 2, p.232 242 186 7 de abril de 1832. Decreto del 19 de marzo de Contrarios a los artículos 1832 en defensa del 16 y 34 del Acta sistema federal de Constitutiva y la Ley Tamaulipas.247 Federal del 4 de agosto de 1824.248 25 de mayo de 1832. 21 de marzo de 1835. Decreto 7 del 22 de marzo Contrario al artículo 30 de 1827 del Estado de del Acta Constitutiva y México disponiendo de los 161, fracción III y artículo bienes de las Misiones de 9º de la Ley Federal del 4 Filipinas. de agosto de 1824.249 Decreto 22 de Coahuila y Contrario al artículo 148 Texas del 11 de marzo de de la Constitución de 1826 que sancionaba con 1824. remoción a los funcionarios que hubiesen apoyado la Revolución. 247 Además de la lucha de facciones políticas, México presenció los conflictos derivados del cambio de régimen federal por el centralista. Nuevamente Santa Anna protagonizó la rebelión de dicho cambio de régimen el 7 de abril de 1832 y se enfrentó a Anastasio Bustamante. Previamente, la legislatura de Tamaulipas dictó el decreto del 19 de marzo de 1832 en el que después de jurar el sistema federal y su alianza con los demás Estados de la Unión, protestó “del modo más solemne, que no dará al gobierno general auxilios de ninguna clase para que continúe la guerra civil desastrosa que ha emprendido por sostener a sus secretarios del despacho”, los cuales instigaban por la establecimiento de un gobierno centralista y declaró que “los productos de las aduanas marítimas de los puertos del Estado, y de las demás rentas que antes entraban en el erario federal, ingresarán en las arcas particulares del Estado”. Se destituían a los empleados federales existentes en el territorio del Estado. De igual manera, la legislatura declaró: “El Estado no llevará sus armas a ningún punto de la República; pero si a consecuencia de esta declaratoria se intenta atacarlo, lo tendrá como una agresión contra su soberanía y sus derechos, y se defenderá”. Todo habitante del Estado que se resistiera al decreto de Tamaulipas, tendría que salir del territorio del Estado. El decreto fue firmado por el Ejecutivo, Francisco Vital Fernández, y los diputados José Miguel de la Garza García, Ignacio Saldaña y Antonio Fierro. Los Estados controlaban sus ingresos, aún los federales, y tenían obligación de enterar a la federación los capitales derivados de sus impuestos, por ello era posible que un Estado pudiera detener la aportación del contingente federal. De la misma manera, ellos controlaban una copiosa guardia nacional o milicia cívica para su defensa interior y el ejército federal era una fuerza permanente controlada por el gobierno general en menor magnitud, tal como se explicará posteriormente. 248 Dublán y Lozano, Tomo 2, p.419-420. 249 idem, Tomo 2, p.436-437. 187 25 de abril de 1835. Decreto 1552 de Coahuila y Por haberse federalizado Texas de fecha 14 de marzo la colonización.251 de 1835 que enajenaba terrenos baldíos para colonizarlos.250 22 de septiembre de 1848. Decreto del 12 de abril de No especificado. El 1848 de Chiapas Congreso lo envía decretando el exilio a “todos directamente a Mariano los que de cualquier modo Otero para su publicación intenten” perturbar la paz y cumplimiento. pública. Decretos 20, 27 y 29 de No especificado.252 septiembre de 1828 250 La colonización fue al principio una facultad concurrente donde tanto la federación como los Estados regulaban la misma materia, con base en un interés general y otro particular que en ocasiones fue muy difícil esclarecer. Así la federación expidió la ley general de colonización desde el 18 de agosto de 1824, siendo una de las primeras leyes generales expedidas por el Congreso Constituyente general y el Estado de Coahuila y Texas lo hizo con la ley del 24 de marzo de 1824. El gran Estado unido de Coahuila y Texas tuvo especial interés en regular esta materia y lo reglamentó con el decreto 272 del 26 de marzo de 1834 que se refirió a los terrenos baldíos en el Estado. El artículo 8º. de dicha ley mostró su generosidad hacia los extranjeros, colonos estadounidenses, pues prescribió: “El extranjero que quiera ser comprador prestará juramento de obedecer y sostener las constituciones y leyes generales y del Estado que adopta por su patria, con suyo requisito se considerará desde luego como colono del mismo Estado y por consecuencia naturalizado al fin de un año sin que antes de su terminación pueda quedar perfecto su título”. Aunado a lo anterior, el decreto 293 del 14 de marzo de 1835 aumentó la disposición en el sentido de que “Reglamentará la colonización de dichos terrenos bajo las bases y condiciones que estime convenientes sin sujeción a lo que dispone la ley del 26 de marzo del año próximo pasado”. Lo firmaron los diputados José A. Tijerina, A. de la V. y Montes y Diego Grant en la capital de Monclova. J. P. Kimball, traductor con introducción de Joseph W. McKnight. Laws and Decrees of the State of Coahuila and Texas, in Spanish and English. 1839. TheLawbook Exchange, Ltd. Clark, Nueva Jersey. Reimpresión2010. p. 248 y 282. 251 Periódico El Sol del lunes 4 de mayo de 1835. 252 Por decreto del gobernador Santiago Vidaurri se coaligaron los Estados de Nuevo León y Coahuila para lograr una mejor defensa de su territorio contra las incursiones de los indios apaches y comanches, provenientes de los Estados Unidos y esta unión se había conocido desde las sesiones del Congreso Extraordinario Constituyente en la sesión del 15 de septiembre de 1856 aprobándose por 56 votos de diputados federales a favor contra 25. De esta manera, la Constitución del Estado de Nuevo León y Coahuila se expidió el 4 de octubre de 1857 contemplando dicha fusión. La invasión francesa provocó que el presidente Benito Juárez al requerir apoyo a Vidaurri, éste se negara confirmando su alianza con Maximiliano, por lo que en uso de facultades extraordinarias Juárez disuelve la unión por decreto del 26 de febrero de 1864. Estas razones políticas fueron la causa de la derogación del decreto de fusión, más que la afectación de inconstitucionalidad. 188 11 de junio de 1845. Decreto del 21 de febrero de "Reprueba" del decreto por 1844 de la Asamblea ser contrario a las Bases Departamental de Oaxaca Orgánicas (sin sobre ocupación de especificar).253 propiedades para beneficio público. 28 de marzo de 1845. Decreto 2 de la Asamblea Departamental del 9 de Contrario a las Bases Orgánicas.254 febrero de 1844 22 de septiembre 1848. de Decreto del Estado de Contrario a los artículos Chiapas del 12 de abril de 157 de 1824 y 19 del Acta 1848 sobre tranquilidad Constitutiva del mismo año. pública 255 18 de julio de 1853. Leyes del 10 de febrero y 15 No especificado. de marzo de 1849 de Veracruz sobre tratamientos a las corporaciones y autoridades locales 26 de febrero de 1864 Decreto 9 del 2 de octubre de Ejercicio de facultades (Decreto del Ejecutivo 1857 expedido por el Federal). Gobernador de Nuevo León extraordinarias por parte del presidente de la por el cual incorporó al Estado República. 253 Dublán y Lozano, Tomo 5, p.22. idem, Tomo 5, p.11 255 Dicho decreto establecía: “Siendo una de las más grandes calamidades que el Estado pudiera sufrir, la alteración de la paz pública, se faculta al gobierno para que haga salir del territorio de él a todos los que de cualquier modo intenten perturbarla, previos los datos que acrediten la culpabilidad, y que pasará al congreso para su revisión.” Este decreto se consideró “anti-constitucional” por el Congreso General refrendado por Mariano Otero como secretario de relaciones. 254 189 el territorio del Estado de Coahuila256 23 de enero de 1862. Decreto 5 de diciembre de 1861 de Sinaloa257 que Contrario a la División de Poderes.259 estableció el pago de derechos a efectos extranjeros nacionalizados.258 11 de marzo de 1862260 Decreto 24 de febrero de No especificado.262 1862 de Michoacán sobre 256 Por decreto del gobernador Santiago Vidaurri se coaligaron los Estados de Nuevo León y Coahuila para lograr una mejor defensa de su territorio contra las incursiones de los indios apaches y comanches, provenientes de los Estados Unidos y esta unión se había conocido desde las sesiones del Congreso Extraordinario Constituyente en la sesión del 15 de septiembre de 1856 aprobándose por 56 votos de diputados federales a favor contra 25. De esta manera, la Constitución del Estado de Nuevo León y Coahuila se expidió el 4 de octubre de 1857 contemplando dicha fusión. La invasión francesa provocó que el presidente Benito Juárez al requerir apoyo a Vidaurri, éste se negara confirmando su alianza con Maximiliano, por lo que en uso de facultades extraordinarias Juárez disuelve la unión por decreto del 26 de febrero de 1864. Estas razones políticas fueron la causa de la derogación del decreto de fusión, más que la afectación de inconstitucionalidad. 257 El decreto menciona que el Estado "ha legislado sobre asuntos que son de la exclusiva incumbencia de las autoridades federales". En efecto, el artículo 72, fracción IX, de la Constitución de 1857 vigente en la época establecía que era facultad del Congreso expedir aranceles sobre el comercio extranjero, y para impedir, por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas. Esta disposición pretendía eliminar las denominadas alcabalas que fue una contribución muy difícil de suprimir, a pesar de la reforma constitucional al artículo 124 (1857) del 22 de noviembre de 1886 que reiteraba su prohibición. Hasta el 12 de mayo de 1896 se dictarían varios decretos suprimiendo las alcabalas. Juana Salgado y Núñez. “La abolición de las alcabalas”. 1896. Cdigital.dgb.uanl.mx 258 Este decreto establecía: “Los efectos extranjeros nacionalizados en alguno de los puertos del litoral del Pacífico, no se admitirán en los mercados del Estado, sino pagando los derechos correspondientes como si vinieran directamente del extranjero” 259 Dublán y Lozano Tomo 9, p.366. 260 Expedido por el Presidente Benito Juárez en uso de facultades extraordinarias. 262 Dublán y Lozano, Tomo 9, p. 392. 190 circulación de caudales en plata para el extranjero.261 28 de mayo de 1862 Decreto del 12 de mayo de No especificado. Invasión 1862 de Nuevo León y de competencias con el Coahuila que redujo a la Gobierno Federal.263 mitad la gracia concedida a la zona libre. 27 de junio de 1862 264 Decreto del 18 de junio de No especificado.265 1862 al suprimir empleos federales. 7 de julio de 1862 Decreto del 12 de mayo de No especificado. 1862 expedido por el jefe político de Querétaro. 15 de juliode 1862 Decreto del 27 de junio de No especificado. 1862 expedido por el comandante militar de Jalisco y Colima. 261 Dicho decreto de Michoacán estableció lo siguiente: Primero. Que la circulación de numerario ha escaseado mucho en todos los pueblos del Estado haciendo temer una crisis financiera de graves consecuencias para el comercio. Segundo. Que la principal causa de tal escasez estriba ostensiblemente en las frecuentes conductas (salidas) de plata para el extranjero, que por lo mismo no dan tiempo ni para reponer la extracción ni para que los comerciantes pongan un buen arreglo en sus negocios. Tercero. Que en obvio de estos males es ya preciso tomar una medida que concilie los intereses generales del Estado con la libertad de los particulares para disponer de sus fondos. Por lo anterior el gobernador Epitacio Huerta decretó: Artículo 1º. Desde la publicación de este decreto no podrán salir ya más conductas de platas para el extranjero que tres en el año: la primera, del primero al quince de enero; la segunda, del primero al quince de mayo y la tercera, de primero al quince de septiembre. Artículo 2º. El gobierno señalará en cuál de los días intermedios del primero a quince que se citan en el artículo anterior deberán salir las conductas. Aunque el decreto refrendado por la Secretaría de Relaciones no explica la causa de su derogación, es de suponerse que la materia del decreto de Michoacán importaba la regulación del comercio exterior. 263 idem, Tomo 9, p. 471-472. 264 También expedido por el Presidente Benito Juárez en uso de facultades extraordinarias. 265 Dublán y Lozano, Tomo 9.p 482 191 1º de agosto de 1862 Decreto de 27 de junio de No especificado. 1862 de Jalisco estableciendo un préstamo forzoso. Como se observa, esta rica tradición interpretativa del Congreso de la Unión fue muy intensa, ya que el anterior cuadro consigna algunos ejemplos del control constitucional, vía interpretación y derogación, completa o parcial, de algunas leyes de los Estados. En el corto período de vigencia del Acta de Reformas, el "reclamo" que ideó Otero fue muy efectivo, sobre todo tratándose de leyes estatales, anuladas por el Congreso de la Unión. En seguida, se da cuenta de los reclamos contra leyes federales y tratados internacionales: Fecha de Fecha del anulación Decreto 22 de agosto 12 de abril de de 1848 1848 Estado Motivo Chiapas Anti-Constitucional el artículo 1º de Chiapas sobre tranquilidad pública. Contrario al artículo 19 del Acta de Reformas. 23 de abril 3 de enero de Estado de de 1849 1849 México Nulidad de los derechos sobre redención de capitales correspondientes a capellanías. 14 de mayo 6 de mayo de de 1851 1850 Sonora Determina terrenos a desiertos y baldíos aptos para colonización. Opuesto al 192 artículo 11 del Acta de Reformas. 14 de 25 de enero Tlaxcala Por variarse una cuota de febrero de de 1850 (Territorio) derecho de amortización. 24 de 22 de Colima Reglamento de la Guardia febrero de septiembre de (Territorio) 1852 1851 1852 Nacional. A partir de 1853, Santa Anna, omnipotente dictador, retomó para sí las facultades legislativas, sustituyendo al Congreso y hasta a la Suprema Corte. Los siguientes casos son muestra de dicho ejercicio inconstitucional: Decreto de Decreto Anulado Materia Santa Anna 11 de Mayo de 1853 Decretos del 16 de Abril Regulación de la sucesión de los hijos y 12 de Mayo de 1834 ilegítimos. del Estado de México. 24 de Octubre de 1853 Leyes del Febrero266 10 y 15 de Tratamiento debido a las de corporaciones y autoridades civiles del Estado. 266 Como curiosidad se transcribe el texto de dichos decretos tal como se contienen en el Archivo Histórico del Congreso del Estado de Veracruz. El decreto 63 del 10 de febrero de 1849 prescribía lo siguiente: Artículo 1º. Se suprime en el traje de los jefes de Departamento y Cantón y de los miembros de las municipalidades, el uso del sombrero montado y el espadín. Artículo 2º. Los jefes de Departamento y Cantón, y los regidores y síndicos, usarán una cinta blanca de seda de cuatro dedos de largo y dos de ancho en el segundo ojal de la solapa izquierda de la casaca. Artículo 3º. Los alcaides usarán el distintivo que señala a los jueces el artículo 57 de la ley número 54 de 18 de noviembre de 1848. Artículo 4º. Los Ayuntamientos del Estado no tendrán otro título que el de patrióticos, ni otro tratamiento que el impersonal. El protocolo prescrito para estas autoridades estatales fueron 193 Marzo de 1849267 del Estado de Veracruz. 6 de Diciembre Decretos 85 y 496 del Regulación de los testadores y de 1853 2 de Abril de 1827 y 30 prohibición de los eclesiásticos de ser de Abril de 1830 del albaceas. Estado de Jalisco. Misma fecha y decreto Misma fecha y decreto 31 de Mayo de 1854 Decreto 498 del 30 de Por haber declarado Abril de 1833 de Jalisco. forzosos a los herederos ilegítimos. Leyes de las decreto Por haber variado las reglas de Legislaturas. sucesión ex testamento. Decreto del 23 de Por hacer de los Ayuntamientos Noviembre de 1848 del interventores del fondo y caudales Estado de Tamaulipas. Misma fecha y herederos de las fábricas de las Iglesias. Decreto del 18 de Por haber instaurado la tolerancia Septiembre de 1852 del religiosa. Estado de Tamaulipas. Misma fecha y decreto Decreto 336 del 30 de Por haber regulado los derechos Abril de 1833 del parroquiales. Estado de Nuevo León y 38 del 21 de Junio de 1849 del mismo Estado. suprimidos por Santa Anna seguramente porque exhibía competencia con el que tenía su Alteza Serenísima, quien quería monopolizar todas las dignidades. El tratamiento de Santa Anna como S.A.S. inicio en 1853. 267 El decreto 71 del 15 de marzo de 1849 de Veracruz continuaba determinando el protocolo que debía observarse: Artículo 1º. Cada uno de los poderes supremos del Estado no tendrá de oficio otro título que el de Honorable, ni otro tratamiento que el impersonal. Artículo 2º. El mismo tratamiento impersonal tendrán oficialmente los individuos del Congreso, los Ministros del Tribunal de Justicia y los jefes de Departamento. Artículo 3º. Se derogan: el artículo 2º. del decreto de 11 de mayo de 1824, el artículo único del de 26 de junio y el 2º. Del de 25 de septiembre del mismo año, que concedieron tratamiento de Excelencia al presidente del Congreso, al gobernador y al Ministro superior de Justica del Estado; así como cuantas disposiciones se opongan al presente decreto. 194 Misma fecha y decreto Decreto 91 del 31 de Por gravar con pensiones los Diciembre de 1850 y bautizos. 109 del 28 de Marzo de 1851 y su Reglamento del Estado de Nuevo León. Misma fecha y decreto Decreto 25 del 3 de Sobre legados. Abril de 1833 del Estado de San Luis Potosí. Misma fecha y decreto Leyes del Estado de Por prohibir la adquisición de bienes Sinaloa. raíces por corporaciones de manos muertas. Misma fecha y decreto Decreto del 18 de Por haber fijado la menor edad para Febrero de 1841 del entrar las monjas en noviciados. Estado de Yucatán. Misma fecha y De cre t o d e l 10 de decreto Octubre de 1853 del Por regular derechos parroquiales. Estado de Coahuila. 12 de Marzo de 1855 Ley del 21 de Junio de Por permitir a buques españoles 1848 del Estado de pescar en aguas territoriales. Yucatán. Por otra parte, el "reclamo" de una ley federal por parte de un Estado de la República, conforme a la Institución que implementó Otero en el Acta de Reformas fue también solicitado como se ilustra en los siguientes casos: 1. Decretos del 27 y 30 de abril de 1847 expedidos por el Presidente interino de la 195 República mediante los cuales se declararon como rentas de la federación a todas las contribuciones, directas e indirectas, consistentes en tres al millar sobre fincas rústicas y urbanas, previamente establecidas a través de la ley del 11 de marzo de 1841. El Congreso del Estado de Jalisco reclamó que estos decretos federales se apropiaban de bienes y recursos que pertenecían a los Estados 2. Decreto del 6 de junio de 1848 del Congreso de la Unión, otorgando facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal, reclamado por la Diputación Permanente de la Legislatura del Estado de México. Los argumentos se centraron en considerar el otorgamiento de facultades extraordinarias como anti-constitucional por reunir dos poderes, el legislativo y el ejecutivo, en una sola persona.268 El procedimiento se sustanció ante la Suprema Corte, de acuerdo al Acta de Reformas, y en la sesión del 11 de Julio de 1848 se desechó por no satisfacer los requisitos que la propia Acta de Reformas exigía: el reclamo se tendría que presentar por al menos tres Legislaturas en pleno y no a través de sus diputaciones permanentes.269 3. Once diputados reclamaron la constitucionalidad del Tratado Guadalupe-Hidalgo, llamado eufemísticamente “Tratado de paz, límites y arreglo definitivo entre la República Mexicana y los Estados Unidos de América”, con el cual sellaron su invasión el 2 de febrero de 1848. El tratado que tenía un origen viciado tanto por quien lo suscribió, Nicholas Trist, como por su votación en el Congreso, no fue tramitado por la Suprema Corte de Justicia debido a la interpretación letrista de la procedencia del recurso de reclamo que sólo procedía contra leyes y no contra tratados que son normas internacionales. Esta diferencia fue eliminada por la creación del concepto de ley suprema de la Unión a partir de la Constitución de 1857, donde se asocian la ley y los tratados. 4. Diez diputados del Congreso general reclamaron igualmente el decreto del Congreso general del 2 de noviembre de 1848 contra medidas reglamentarias que imponían 268 Posteriormente, la Suprema Corte decidió inconstitucional el otorgamiento de facultades extraordinarias en la resolución del juicio de amparo promovido por Faustino Goríbar resuelto el 6 de julio de 1877. Sin embargo, la mayoría de precedentes en estos asuntos fueron en el sentido de negar la procedencia del amparo, basados en que las facultades extraordinarias se otorgaban al Ejecutivo en la esfera administrativa y no le encomendaban facultades legislativas; este argumento se hizo presente en las resoluciones de los juicios de Guadalupe Bros del 216 de octubre de 1876 y de Dolores Quesada Viuda de Almonte el 25 de octubre de 1879, así como de Guadalupe Calvillo del 21 de enero de 1882. 269 La Suprema Corte de Justicia a mediados del siglo XIX. Poder Judicial de la Federación. México. 1987. p. 241. 196 requisitos a los electores no previstas en las Constituciones estatales. Nuevamente la Suprema Corte declinó iniciar el procedimiento del reclamo en virtud de que se recurrían medidas reglamentarias y no legales. 5. Trece diputados impugnaron el decreto del 21 de mayo de 1852 otorgando facultades extraordinarias al Ejecutivo, especialmente facultándolo para remover empelados federales. El pretexto para no tramitar este recurso por parte de la Suprema Corte fue que al no haber ley reglamentaria del artículo 23 del Acta de Reformas, como tampoco lo había para el juicio de amparo en el artículo 25 de la misma Acta, no podía sustanciarlo 6. Finalmente, dieciocho diputados y tres senadores reclamaron el decreto del Congreso general del 11 de enero de 1853 por el que se otorgaban amplias facultades al Ejecutivo, Juan Bautista Ceballos, para restablecer la paz pública y conservar la integridad del territorio nacional. El recurso tampoco fue resuelto. De lo anterior se colige que el reclamo, utilizado mayormente por integrantes de minorías parlamentarias es el precedente de las acciones de inconstitucionalidad que se introdujeron a partir de mayo de 1995. Pues bien, al considerar la necesidad de abundar en mecanismos de control constitucional que nunca sobran, cabe señalar que a más de 170 años después, ese novedoso recurso de reclamación para anular leyes inconstitucionales resulta un olvidado medio de control constitucional, inspirado en los principios de Otero y capaz de anular las leyes contrarias a la Constitución federal, mediante una decisión del Congreso de la Unión si se trata de una ley local, o por la mayoría de las legislaturas de los Estados si fuese una ley federal. Ahora mismo, no resulta descabellado discutir y eventualmente adoptar el estudio del control abstracto de la constitucionalidad, podría seguirse en parte el procedimiento del Acta de Reformas, para impugnar una ley federal como inconstitucional, donde tres Legislaturas, así como los integrantes de los Congresos, pudieran someter a la Suprema Corte de Justicia el recurso, para que ésta con su dictamen lo consultara a las demás legislaturas de los Estados, y de la Ciudad de México, y en un plazo razonable se resolviera sobre el eventual vicio de constitucional imputado, sometiendo su resolución a la declaración pertinente de la Suprema Corte. Si la mayoría de dichas Legislaturas considerasen a la ley 197 federal en cuestión como inconstitucional, la Suprema Corte declararía con efectos generales la nulidad de la ley aludida. Si la ley atacada fuera local, el recurso podría someterse ante el Congreso de la Unión, por el Tribunal Superior de Justicia correspondiente, por ejemplo, con su dictamen respectivo, cuando para esos efectos hubieran acudido por los menos el o los ayuntamientos que representaran el 10% de la población del Estado en cuestión o lo hubiese resuelto así el pleno del Tribunal. El recurso se turnaría a la Comisión de Puntos Constitucionales la cual dictaminaría en un plazo previsto en la ley, para ser resuelto por el pleno como una ley de anulación. Se podría prever igualmente, que la Suprema Corte de Justicia al momento de aprobar una tesis firme de jurisprudencia, respecto de la inconstitucionalidad de una ley federal, tendría obligatoriamente que someterla a la mayoría de las legislaturas para seguir el procedimiento de anulación. Si fuera la jurisprudencia relativa a una ley local, se remitiría igualmente al Congreso de la Unión para agotar de oficio el procedimiento de anulación.270 Aun con este nuevo medio de constitucional, se dejarían a salvo todos los demás procedimientos de similar naturaleza, incluyendo los que las constituciones estatales desarrollaran para el control interno de sus constituciones, pero además se lograría un fortalecimiento evidente de los poderes legislativos, con total respeto de los poderes judiciales, los cuales tendrían en algunos aspectos una intervención en la anulación de las leyes, y se rescataría la valiosa tradición del Derecho codificado en el que las leyes se anulan por representantes del pueblo, en bien del federalismo. VII. Evolución del constitucionalismo estatal Podemos distinguir diversos períodos en el desarrollo del constitucionalismo estatal en México. En el primero ya descrito, hubo un desarrollo del régimen interior de los 270 De haber control difuso de la constitucionalidad en México, también podría otorgarse esta facultad a los Tribunales Superiores de los Estados en términos similares. 198 Estados (1824-1857), aunque está traspasado por un lapso de centralismo que destruyó la soberanía de los Estados (1835-1846), aunque incluyó al ámbito municipal de gobierno, y contribuyó a descentralizar la política y la administración. En el segundo período (1847-1917) se consolida formalmente la forma federal de gobierno, también con la excepción de un lapso monárquico (1862-1867). El tercer período surge a partir de la y de la Constitución de 1917 del país que consolidó el predominio del Gobierno federal y del Ejecutivo de la Unión, dejando a los Estados en la precariedad política y económica. La alternancia en el Ejecutivo, el pluralismo cameral y la transición democrática de la que forman parte, ha permitido la redistribución del poder y la reivindicación de las funciones de cada ámbito de gobierno y de cada uno de los poderes, para dar paso a un ejercicio más eficaz y republicano de poder público. En esta cuarta etapa, el avasallamiento del Gobierno federal dará paso al resurgimiento de los Estados con su desarrollo institucional y un despliegue de quehaceres acotados por la ley, transparentes y eficaces. En este período, la importancia de la soberanía estatal se concentrará en la consolidación de sus constituciones. Durante el siglo XX, la supremacía de la Constitución Federal eclipsó la importancia de las constituciones, incluso el desarrollo del control de la legalidad fue abundante tanto a nivel federal como estatal y todo un adecuado sistema contencioso-administrativo fue promovido en los Estados, además de tribunales electorales y otros de la misma naturaleza para implementar eficientemente las leyes ordinarias. Sin embargo, las Constituciones de los Estados quedaron, casi todos, como débil reflejo de la Constitución Federal, utilizadas sólo para replicar las reformas aprobadas al texto federal y confirmar las mismas instituciones de nuestra ley suprema. Con la excepción de la Constitución de Chihuahua de 1921 que en su artículo 10° estableció el recurso de queja para proteger los derechos reconocidos por esa Constitución a los residentes en el Estado, y que actualmente es el artículo 200 de 199 la nueva Constitución estatal, publicada en 1995, ninguna otra ley fundamental de Estado alguno retomó el celo que sus constituciones del siglo XIX observaron para protegerse a sí mismas y garantizar el ejercicio de los derechos consagrados en ellas. Al respecto, también podemos citar la Constitución de Chiapas de 1825 que consagró la facultad de “amparar” a los ciudadanos del Estado en sus derechos contemplado en el artículo 6º. de esa Constitución. De igual manera, la Constitución de Guanajuato decretó la libertad de imprenta en su Constitución de 1829. Reconocimiento de los derechos sociales en la Constitución de Aguascalientes de 1861. Los derechos lingüísticos fueron también consignadas en la Constitución de Coahuila y Texas de 1827. Pero incluso en el caso de Chihuahua, la falta de una ley reglamentaria no ha permitido desarrollar la protección de derechos de los chihuahuenses. En modo alguno puede admitirse que la ley ordinaria condicione la entrada en vigor y aplicabilidad de una disposición constitucional. La Constitución de cada Estado, es suprema de la entidad, y por lo tanto superior a cualquier deficiencia o inconsistencia de la ley ordinaria. Como la Constitución del Estado es la norma fundadora del sistema jurídico local, la que organiza a los poderes de gobierno de la entidad, la que reconoce derechos a sus habitantes y la que fija los principios fundamentales de un Estado, es, en esta medida, la ley suprema de cada entidad federativa. Algunos han considerado a las constituciones estatales como leyes reglamentarias de la Constitución Federal, aunque no se analizaron las consecuencias de esta categoría; simplemente, pretendieron asimilarlas, equivocadamente, a las leyes federales, aunque éstas no crearan un nuevo orden jurídico como las Constituciones estatales, ni desarrollaran un ámbito de competencia propio, previsto en la Constitución Federal con el concepto de régimen interior de los Estados. Efectivamente, las Constituciones estatales, primero crean situaciones jurídicas, organizan el poder local, reconocen derechos y complementan, más que 200 reglamentan las disposiciones de la Constitución federal, en lo relativo a la soberanía de las entidades federativas. Son leyes constitucionales en el sentido de que están vinculados y se favorecen de los artículos 39, 40 , 41 y 124, al menor, y sólo pueden incurrir en inconsistencia o contradicción con la Constitución federal en tanto contravengan una prohibición expresa de la Constitución Federal, según se desprende de los artículos 117 y 118; u omitan una prescripción categórica de la misma, como la prevista en el artículo 116 respecto a la no reelección o a la representación proporcional; pero en lo que respecta al régimen interno de los Estados, las constituciones locales con manifestaciones de la son soberanía y crean las instituciones idóneas para la entidad de que se trate. Si bien las leyes federales también reglamentan disposiciones expresas en la Constitución Federal, de acuerdo al artículo 124, la competencia de la Federación está expuesta en la misma y no pueden las leyes aprobadas por el Congreso de la Unión excederse, sino tan sólo reglamentarla. Mientras que las constituciones locales, complementan a la Constitución federal, en tanto que la competencia de lo local no está expuesta por aquélla, sino por las constituciones estatales. Las facultades reservadas por la Constitución Federal se explicitan en aquellas, por lo que son las que detallan la competencia estatal, de la misma manera que la Federal hace lo propio con las propias desde este punto de vista, ambas constituciones son normas fijadoras de competencias y participan del mismo origen soberano. No obstante, no cabe duda que la Constitución federal es la norma fundamental de todo el orden jurídico nacional, tanto por ser el sustento de validez de las constituciones estatales, como por no explicitar las atribuciones estatales o no ampliar las prohibiciones y prescripciones. Pero las constituciones locales no se equiparan a las leyes federales, ya que éstas tan sólo reglamentan las atribuciones prefijadas; mientras que las constituciones estatales detallan las facultades reservadas a los Estados. Las leyes federales en contraste, sólo pueden determinar competencias por prescripción expresa de la Constitución federal, en aquellas materias concurrentes que exceptúan la regla general de distribución del artículo 124. 201 El propósito de esta obra es orientar y promover la regulación de este principio, último reducto del constitucionalismo mexicano, que es la salvaguarda de las constituciones locales por sus propios poderes judiciales. Como se aprecia, la protección de las constituciones fue cuidadosamente delineada por los propios Estados, pero en el siglo XX fue relegada a una materia secundaria y de poco interés nacional. Aunque en un principio, los medios de control interno fueron en el ámbito de la responsabilidad política, creándose incluso instituciones ad hoc para ello, como el Consejo de Gobierno, posteriormente, los Estados han recobrado el valor de procedimientos judiciales a partir de la Constitución de Veracruz del año 2000. 271 Con ello, las Constituciones Estatales comenzaron a implementar, de manera sistemática, medidas de protección jurisdiccional de sus normas fundamentales, a través de procedimientos que son familiares a la justicia federal y que muchos de ellos, por cierto, se originaron en los Estados antes que en la Federación, en ejercicio de su régimen interior. Además del juicio de Amparo en la Constitución de Yucatán de 1841, cabe mencionar que en la segunda mitad del siglo XIX, coexistieron medidas de protección constitucional estatal en las propias entidades federativas. Se ha mencionado que el amparo fue previsto por vez primera en el artículo 6º. de la Constitución de Chiapas de 1826.272 De la misma manera podemos reportar el “amparo” de parte del Poder Judicial de Campeche para proteger los derechos de los habitantes contra actos específicos del Poder Ejecutivo estatal, según la Constitución del Estado de 1861, en su artículo 66, fracción I. Tabasco, en su Constitución de 1857, estableció el amparo para proteger a sus habitantes en el goce de sus derechos contra las autoridades políticas del Estado, limitándose a reparar el agravio, según lo preceptuado en el artículo 50, fracción I de dicha Constitución. 271 Debemos recordar que el movimiento inicial para iniciar la revisión judicial a través del juicio de amparo provino del Estado de Yucatán y su adopción por la Federación vino posteriormente 272 La primera constitución de Chiapas del 19 de noviembre de 1826 estableció en su artículo 6º. El principio de que en el Estado de Chiapas que el Estado “ampara y protege a sus habitantes del goce de sus derechos”, lo cuales serían: difundir ideas políticas por cualquier medio, sin necesidad de previa autorización, igualdad ante la ley para ser gobernados y juzgados, respeto a la propiedad y a la seguridad. 202 De la misma manera, el primer antecedente de la controversia constitucional lo encontramos en la Constitución de Morelos y sus reformas de 1878, cuando confía a su Tribunal Superior de Justicia la facultad de dirimir controversias entre el Legislativo y el Ejecutivo por leyes o actos que se consideren anti-constitucionales, según los artículos 110 y 111 de la Constitución Morelense. El procedimiento debería ser sumario y resolverse en 5 días, se exceptuaban los actos del Congreso estatal referidos al Gran Jurado y al Colegio Electoral, según el artículo 116 y, además, se consignaba que en el desempeño de esta función, el tribunal no estaba facultado para “interpretar” la Constitución, sino sólo a aplicarla. En consecuencia, la tradición que retoma la Constitución de Veracruz de adoptar el juicio de protección de derechos (amparo) en el año 2000, si bien no es una novedad, si constituye una actualización importante de un principio racional que se abandonó en el siglo XX: Que la Constitución es también una Ley, la Ley Fundamental, que debe protegerse contra cualquier infracción, y que toca a los Estados el proteger su propia norma fundamental. El juicio político fue el primer procedimiento que se implementó para hacer a las autoridades responsables por violaciones al texto constitucional y, de esta manera, fue el primer medio de control constitucional. Aunque los poderes judiciales en un país de derecho codificado son la rama de gobierno más débil, su acción sobre la reparación de derechos y la suspensión de leyes inconstitucionales es tremendamente más eficaz, que la facultad de los legisladores en remover e inhabilitar a las autoridades infractoras de la Constitución. Resulta claro desde un principio, que la función judicial es esencial a la formación del régimen interior de los Estados y a la consolidación de su soberanía. Por ello, originalmente, las constituciones estatales otorgaban a sus tribunales definitividad en sus resoluciones y ninguna otra autoridad judicial extraña al ámbito local estaba facultada para revocar sus sentencias. Muchas disposiciones estatales constaban de la siguiente manera: Todas las controversias serán resueltas por los tribunales del Estado, no pudiendo haber más de tres instancias. 203 Sin embargo, el juicio de amparo que, a partir de 1857, se convirtió en el procedimiento federal por antonomasia, pretendió aplicarse como un monopolio por parte del Poder Judicial Federal y, desde 1869, los asuntos decididos en última instancia en los tribunales estatales, pueden ser revisados a través de un nuevo juicio, el de amparo, sobre la base de una interpretación constitucional. Este procedimiento que es congruente con nuestro sistema constitucional, tiene sus críticos cuando se pretende excluir a todos los tribunales, incluyendo a los estatales, para el examen, control y protección de la Constitución federal, a pesar de lo dispuesto claramente en el artículo 133 constitucional. No obstante, aún después de 1857, los Estados no abandonaron por completo su obligación de proteger sus propios textos constitucionales. La tradición del derecho codificado mantuvo a las legislaturas estatales como los intérpretes auténticos de las Constituciones y leyes estatales, constitucional local; 274 273 así como garantes del orden pero los tribunales estatales también comenzaron a intervenir en la protección de los derechos del hombre 275 e incluso a resolver controversias entre los poderes del gobierno estatal. 276 273 La Constitución de Nuevo León de 1879 estableció en su artículo 63, fracción XLI, el principio de que la Legislación es un proceso de interpretación constitucional. 274 Con el objeto de hacer del juicio político un proceso efectivo de protección constitucional, muchas Constituciones estatales otorgaron al pueblo el poder de denunciar públicamente cualquier infracción a la Constitución del Estado ante los Congresos locales respectivos. Otros Estados establecieron Comisiones o Consejos para supervisar el buen funcionamiento de las demás autoridades y cuidar que sus actos no infringieran la Constitución del Estado. Otros Estados establecieron ambos sistemas. Denuncia Popular 1857 Colima (Artículo 172), 1861 Guanajuato (Artículo 115), 1874 Guerrero (Artículo 17), 1875 Michoacán (Artículo 133), 1861 San Luis Potosí (Artículo 117). Comisión o Consejo: 1857 Chiapas (Artículo 46, fracción V), 1858 Chihuahua (Artículo 64, fracción II), 1863 Durango (Artículo 52, fracción VIII), 1874 Guerrero (Artículo 30, fracción I), 1870 Hidalgo (Artículo 53, fracción I), 1857 Jalisco (Artículo 20, fracción I), 1870 México (Artículo 57, fracción V), 1875 Michoacán (Artículo 36, fracción I), 1878 Morelos (Artículo 51, fracción I), 1879 Querétaro (Artículo 69, fracción I), 1861 San Luis Potosí (Artículo 33, fracción I), 1877 Sonora (Artículo 68, fracción I), 1857 Tabasco (Artículo 37, fracción I), 1871 Tamaulipas (Artículo 42, fracción I). 275 En las siguientes Constituciones: 1861 Campeche (Artículo 66, fracción I), 1880 Puebla (Artículo 83), 1857 Tabasco (Artículo 50, fracción I). 276 En 1878 Morelos estableció una solución peculiar para resolver las controversias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado, antecedente del actual procedimiento federal denominado controversia constitucional, ya que resuelve los problemas de constitucionalidad en leyes y actos (Artículos 110 & 111), excluyendo a las resoluciones dictadas en el juicio político y en el carácter de colegio electoral, así como las reformas constitucionales (Artículo 116). Aún al ejercer esta poderosa facultad, la Constitución de Morelos prescribía que el Poder Judicial no estaba facultado para hacer interpretaciones de la Constitución, sino tan sólo aplicar sus disposiciones. Otros Estados contemplaron al Legislativo con funciones para dirimir las controversias entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo del Estado: 1857 Chiapas (Artículo 43, fracción IX) y 1879 Nuevo León (Artículo 66, fracción XVIII). 204 Posteriormente, las Constituciones estatales comenzaron a ser más dependientes de los cambios en la Constitución Federal que, en un principio se hacían para regular los poderes e instituciones federales, pero que fueron imitadas por los Estados. Sin embargo, en este mismo período empezó a reducirse el "espacio constitucional" de los Estados al aumentar la regulación de los poderes de gobierno estatal dentro de la misma Constitución federal. Aunado a lo anterior, la federalización de materias fue la causante de agregar como facultades exclusivas materias que antes pertenecían al ámbito reservado de los Estados. El modelo cooperativo del primer período fue transformado en un modelo confederado donde la Federación fue acumulando ámbitos de competencia de manera exclusiva y excluyente. En este período, todos los controles constitucionales estatales que eran ejercidos ampliamente por las entidades federativas, fueron declinando y desapareciendo por el juicio federal de amparo. Con ello, los Estados no sólo perdieron sus mecanismos de control constitucional interno, sino que la importancia de sus leyes fundamentales fue decayendo igualmente y con ello, su soberanía fue perdiendo valor y sentido. Las infracciones a las constituciones locales se federalizaron, haciendo a los Estados depender de los tribunales federales para la defensa de la soberanía interna de cada uno. En otras palabras, el control constitucional estatal se convirtió en un control de la legalidad a nivel federal. Durante este tercer período se dio un paso favorable a la reversión de esta situación, por el Pleno de la Suprema Corte con el Amparo Elpidio Fontes resuelto en 1992. El caso versó sobre la queja de un ciudadano del Estado de Veracruz quien demandó la inconstitucionalidad de una reforma a la Constitución del Estado, recaída al artículo 130, precisamente que prescribía la manera de reformar la carta estatal, la cual se había hecho aparentemente, sin seguir el procedimiento formal para su reforma. La Suprema Corte consideró que no se podía ocupar de las violaciones a las constituciones estatales, sino que ello era tarea del propio Estado. Con este precedente, la reforma integral de la Constitución de Veracruz se tomó 205 para considerar los controles internos de constitucionalidad por primera vez, en las reformas discutidas en 1999. 277 Posteriormente, disputas políticas más que jurídicas motivaron que la constitucionalidad de los nuevos medios de control veracruzanos fuesen sometidas al escrutinio de la Suprema Corte de Justicia en cuatro casos de controversias constitucionales 278 que finalmente fueron resueltos en el sentido de que los Estados están constitucionalmente facultados para establecer medios de control y protección a los derechos consignados en sus propias Constituciones. Paradójicamente, el cuarto período trata de recobrar los logros alcanzados durante la primera y segunda etapas de este desarrollo, aunque a un paso lento y mesurado. Hasta el momento 7 Estados han recobrado la facultad para que sus poderes judiciales, protejan los derechos a de sus habitantes y de proteger la constitucionalidad a nivel local, sin necesidad de depender del Poder Judicial Federal. Sin embargo, sus desarrollos son asimétricos, no se encuentran en estos Estados las mismas instituciones ni los mismos alcances. Aunque una perfecta simetría no es deseable, pues vivimos en un sistema federal que debe reconocer diferencias; pero es conveniente lograr una base común mínima de protección constitucional en cada Estado. Aunque los Estados no cuentan todos con una institución análoga a la jurisprudencia federal, los Estados que la tienen o que cuentan con instituciones equivalentes, como Oaxaca, que sostiene en su Constitución la facultad del Poder Judicial para solicitar la reforma de la legislación con el objeto de que se conforme con las decisiones judiciales sostenidas. Incluso los peligros de los controles políticos de los órganos de gobierno local sobre los tribunales estatales, cuando éstos han sido acosados por las presiones políticas internas, la controversia constitucional federal ha resultado una buena medida de defensa hacia la independencia de los tribunales locales. Un caso 277 Aunque la reforma integral de la Constitución de Veracruz también se basó en el Recurso de Queja plasmada en el artículo 10° de la Constitución de Chihuahua de 1921, actual artículo 122 de la Constitución de 1995 de Chihuahua. 278 Estos casos fueron iniciados por los gobiernos de oposición al gobierno del Estado, dirigidos por el Ayuntamiento de Orizaba. 206 reciente es el del Poder Judicial de Guerrero, donde dos magistrados y un juez fueron enjuiciados por el Congreso del Estado. 279 Por lo tanto, debido a este progreso de la independencia judicial frente a las intervenciones inconstitucionales de los otros poderes, 280 faltan desarrollos institucionales que permitan a los poderes judiciales locales recobrar su prestigio y presencia. 281 En ésta etapa el desarrollo del Derecho Constitucional Estatal se deben resolver las siguientes interrogantes, derivadas de la inercia anterior: 1. Definir la apropiada jerarquía de las Constituciones estatales. En nuestra opinión, tal como lo hemos acreditado en este trabajo, deberían considerarse como expresión aclarada de la soberanía, localmente ejercida; no son leyes constitucionales. 2. El papel de los tribunales estatales como defensores de los derechos humanos, antes garantías individuales. Hasta el momento, la Suprema Corte de Justicia ha aceptado que los Estados protejan sólo los derechos que, en demasía, consagran en sus respectivas constituciones, pero aún se debate que ocurrirá con los Estados que reproducen en sus códigos políticos los derechos consagrados en la federal, más aún, cuando éstos están ligados o imbricados con los derechos locales. 3. La declaración de inconstitucionalidad de las leyes en los 279 Expediente número 328/2001. Esta controversia se refiere a la remoción declarada por el Congreso del Estado de Guerrero de los magistrados Miguel Maya Manrique y Jesús Martínez Garnelo así como la juez María del Pilar León Flores. La Suprema Corte decidió a favor de los jueces en noviembre de 2003 y ellos fueron reinstalados. Similar a esta controversia, la Corte decidió otra en 1997 donde tres magistrados y un juez de primera instancia fueron removidos a través del juicio político por la Legislatura del Estado de Jalisco (Expediente número 19/1997) 280 Carlos Báez Silva. "Cambio político y poder judicial en México". Universidad Nacional Autónoma de México. In print. www.juridicas.unam.mx/inst/evacad/eventos2004/0902/mesa11/282s.pdf 281 Rafael Estrada Sámano. "Administration of Justice in México: What does the future hold?" The United StatesMexico Law Journal. Albuquerque. 1995. 207 Estados. Si el control interno de la constitucionalidad en los Estados llevara a considerar la declaración de inconstitucionalidad de leyes, es indispensable definir el procedimiento para lograr la anulación de las mismas y garantizar la la igualdad de la ley para todos los habitantes del Estado. VIII. Sala constitucional La razón de ser de la Sala constitucional estatal es la de defender la Ley fundamental local por violaciones o leyes contrarias a su imperio. En el caso mexiquense su competencia se encuentra en el artículo 88 bis: I. Garantizar la supremacía y control de su Constitución, II. Resolver las controversias que se deriven de la Constitución; y III. Conocer y resolver acciones de inconstitucionalidad contra la normatividad interna. 282 La primacía en el establecimiento de la Sala constitucional se le reconoce al Estado de Veracruz bajo la inspiración de Emilio O. Rabasa. En caso del Estado de México fue autoría de Humberto Benítez Treviño. Uno de los coautores de esta obra, ha propuesto la creación de una Corte Constitucional, tanto para Veracruz originalmente, como para Guerrero en una de sus reformas. 283Existen importantes diferencias entre una y otra; la segunda no prevé la acción penal, el desistimiento de ejercicio de la acción penal, la determinación de reserva de la averiguación previa, como sí en el primero.284 Sin embargo, el Estado de México tiene una más amplia competencia pues conoce de controversias constitucionales y acciones de constitucionalidad. Es de precisar que el propio artículo 88 bis de la Constitución local es cuidados en 282 V. Humberto Benítez Treviño. La Sala Constitucional del Estado de México como expresión del federalismo del siglo XX. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 3a edición, 2009. p. 96 283 Manuel González Oropeza junto con David Cienfuegos Salgado y José Gilberto Garza Grimaldo. “Proyecto de Reforma integral de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero”. Artículo 51 y ss. 284 .Benítez Treviño, op. cit. p. 100 y 101 208 establecer que en el caso de actos o presunta violación o contradicción a la constitución federal, se atenderá a lo dispuesto en la Constitución federal. 285 Como se puede apreciar el Estado de México, con la entrada en funciones de la Sala constitucional del el 13 de octubre de 2004, se encuentra a la vanguardia del pacto federal, del constitucionalismo estatal y del derecho procesal constitucional local.286 285 286 Benítez Treviño, op. cit. 101 Benítez Treviño, op. cit. p. 96 209 CAPÍTULO SEXTO UNA ENTIDAD FEDERATIVA SINGULAR: LA CAPITAL DEL PAÍS Es recurrente entre los doctrinarios, por razones pedagógicas, acudir a clasificaciones para definir los conceptos jurídicos. Estas clasificaciones, además de tener una utilidad académica favorecen la argumentación legislativa y judicial. En ocasiones, la propia ley las contempla en términos normativos pero, con mayor frecuencia, es necesario que los estudiosos del derecho las expliquen. Es así que hay tantas categorizaciones como autores, pues basta examinar fuentes análogas o características similares para formar diversos grupos con elementos que los distingan de otros. Lo anterior, en principio, pareciera relativamente sencillo; sin embargo, en ocasiones se vuelve verdaderamente difícil debido a elementos particulares que vuelven imposible acomodar al objeto de estudio en un determinado grupo. Casi a la par de la Constitución de 1824, se creó el Distrito Federal, el que ha tenido, desde entonces una azarosa existencia pues, su naturaleza sui géneris, lo hace no ser Estado ni territorio federal. Ha sido, justamente, el Distrito Federal. Esa es exactamente la realidad de la Ciudad de México, antes y después de la reforma Constitucional de 29 de enero de 2016; ya que sus características peculiares hacen imposible describirla con parámetros, conceptos o elementos que se usan normalmente para otras formas de organización política. Tradicionalmente la doctrina ha sistematizado el orden jurídico nacional en tres ámbitos de gobierno; a saber: federal, local (estadual) y municipal. Sin embargo, este supuesto de "explorado derecho" ha tenido dos importantes evoluciones en los últimos años. Primero el Pleno de la Corte emitió la jurisprudencia P./J. 95/99 en la que asentó que: 210 Del contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.287 Lo más importante de la jurisprudencia anterior es que nos muestra un panorama totalmente nuevo; separa a los ámbitos federal y constitucional 288 y reconoce que la ciudad de México es distinta al local o estatal. Sin embargo, esta resolución presentó una grave omisión al olvidarse de los municipios. Afortunadamente durante la propia Novena Época, la Corte modificó su postura inicial al emitir la Jurisprudencia P./J. 136/2005 en la que incluyó a los municipios y pasó de cuatro a cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano: De las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del distrito federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como 287 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Semanario Judicial de la Federación. Novena Época. Pleno. página 709. Registro: 193262. 288 Es importante hacer mención que durante la Novena Época también surgieron importantes tesis de jurisprudencia sobre la interpretación que debía darse al artículo 133 constitucional. 211 Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla.289 En síntesis, tanto la Constitución como la jurisprudencia y la doctrina reconocen que la ciudad de México debe ser objeto de un estudio particular respecto a su vida política y jurídica y, en consecuencia, en su ámbito competencial. Dicho lo anterior, es conveniente analizar la realidad jurídica de la ciudad capital a la luz de lo que fue su Estatuto de Gobierno expedido por el Congreso de la Unión, las reformas a la Constitución federal y de su recién promulgada Ley fundamental. I. Evolución constitucional del estatus político del Distrito Federal Es del dominio público que en la Constitución federal de 1917 quedó asentada la facultad del Congreso de la Unión para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, incluidas sus municipalidades290, y que el Presidente de la República sería el facultado para nombrar al gobernador y al procurador de justicia del Distrito Federal291. El 31 de diciembre de 1928 hubo un retroceso pues se decretó que la Ciudad de México se convertiría en el Departamento del Distrito Federal; es decir, un departamento administrativo federal, disolviendo sus municipios. En su lugar surgieron 13 delegaciones políticas bajo el argumento de que con dicho esquema era más sencillo y económico administrar la capital. No fue sino hasta el 6 de julio de 1987 que los habitantes de la ciudad tuvieron la oportunidad de votar por representantes populares locales en una Asamblea como incipiente poder legislativo para el Distrito Federal. Esta Asamblea de representantes tuvo la facultad para dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno, pero no se le otorgó una verdadera facultad legislativa. 289 ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN, Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Pleno, página 2062, Registro: 177006. 290 Art. 73.- El Congreso tiene facultad: [...] VI.- Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y Territorios, debiendo someterse a las bases siguientes: ¿¿ 291 fracción II del artículo 89. 212 Posteriormente, el 25 de octubre de 1993 se facultó al Congreso de la Unión para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y a la Asamblea para regular los consejos ciudadanos y la participación ciudadana. Pero es de resaltar la facultad para legislar en materia de administración pública local. El 1997 se cambió la denominación del cuerpo parlamentario local por el de Asamblea Legislativa del Distrito Federal y se eligió al Jefe de Gobierno por vez primera. A pesar de este avance, habría que ponderarlo en el marco de la reforma al artículo 122 Constitucional del 22 de agosto de 1996, en la cual se creó un cogobierno para el Distrito Federal, mediante la conjunción del gobierno federal con los órganos de gobierno local. Esta expresión de ejercicio del poder fue única en el país. La elección del Jefe de Gobierno en 1997 fue acordada en la mesa de reforma política del distrito federal. El Instituto Federal Electoral en el Distrito Federal estuvo a cargo de las elecciones de los miembros de la Asamblea de Representantes desde 1991, por disposición del artículo 352 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Para la elección de 1997, se realizó una redistribución electoral en el Distrito Federal, que comenzó en septiembre de 1993 y concluyó en julio de 1996, por la cual se contaron con 30 distritos electorales federales y 40 distritos locales, haciendo un total de 70 distritos, el mayor número de circunscripciones electorales de cualquier entidad (Artículo 105, fracción I, inciso p, del COFIPE). La elección de 1997 fue llevada a cabo con la eficiente colaboración de 70 consejos distritales electorales, que fueron integrados por distinguidos ciudadanos de la ciudad, en un proceso de selección riguroso, que comenzó el 25 de diciembre de 1996 y terminó el 23 de enero de 1997. El primer gobierno electo de la ciudad constituyó, el 26 de febrero de 1998, la mesa central de la Reforma Política del Distrito Federal, con representantes de todos los partidos políticos nacionales presentes en la asamblea legislativa. Adicionalmente, se integraron tres mesas que elaboraron las propuestas concretas de la reforma política en el ámbito electoral, de participación ciudadana y de la organización jurídica y política de la ciudad, respectivamente. 213 La Mesa de Organización Política y Jurídica de la entidad comenzó sus servicios de trabajo el 12 de marzo, y las concluyó el 30 de septiembre de 1998, llevando a cabo 45 sesiones, el mayor número de las realizadas por las otras mesas de consenso. En dichas sesiones, se lograron consensar 14 acuerdos generales y 23 específicos en lo que respecta a la organización de las delegaciones políticas, que se hicieron públicos el 18 de mayo y el 3 de julio de 1998. En síntesis, con el crecimiento de la población y derivado de diversos movimientos políticos, la capital fue mutando. Primero, se eligieron representantes populares con funciones muy limitadas, que más tarde se convertirían en asambleístas con facultades legislativas, que en todo momento debían atenerse a lo que estableciera el Congreso de la Unión en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. II. Estatuto de Gobierno del Distrito Federal A partir de 1993 la ciudad de México contó con un Estatuto de Gobierno que hacía las veces de una constitucional local; o mejor dicho de una ley con reglas dirigidas a la administración pública de la ciudad y sus delegaciones; así como para regular a su Tribunal Superior de Justicia, y las pocas facultades de la Asamblea de Representantes que posteriormente fue transformada en Asamblea Legislativa. No es un error comparar al Estatuto de Gobierno con una ley ordinaria porque su origen, alcance y fines, aunque eran específicos y especiales en su ámbito territorial de aplicación; no eran distintos a los que tiene cualquier otro ordenamiento de otra entidad federativa o inclusive del ámbito federal. La expedición y modificación de dicho instrumento jurídico era facultad exclusiva del Congreso de la Unión. Es decir, su proceso legislativo corría la suerte de una ley de carácter federal; incluso los dictámenes los aprobaban los diputados federales y senadores; éstos se realizaban a través de una comisión cuya única función era la de discutir lo relacionado con la ciudad tanto en el ámbito jurídico como en el político. Esta facultad fue compartida primero con la Asamblea de Representantes y posteriormente con la Asamblea Legislativa. Es decir, tanto la "ley 214 suprema local" como las leyes ordinarias con aplicación y vigencia en el distrito federal eran de manufactura federal, pero de aplicación local. A. Corresponde al Congreso de la Unión: I. Legislar en lo relativo al Distrito Federal, con excepción de las materias expresamente conferidas a la Asamblea Legislativa; II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; III. Legislar en materia de deuda pública del Distrito Federal; IV. Dictar las disposiciones generales que aseguren el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión; y V. Las demás atribuciones que le señala esta Constitución. Un claro ejemplo de las "demás atribuciones" a que hacía referencia el inciso V del apartado transcrito, era la de aprobar anualmente los montos de endeudamiento que en su caso requiriera el distrito federal conforme a la Ley General de Deuda Pública. Como se puede notar, la Ciudad de México, mal nombrada por su naturaleza jurídica por los ciudadanos como: Distrito Federal, contó con un régimen constitucional totalmente distinto al resto de las entidades federativas. Pues mientras los estados podían hacer todo lo que no les estaba expresamente prohibido, las autoridades capitalinas; sólo tenían autorizado aquello que les estaba explícitamente conferido. Esta regla de distribución de competencias legislativas era propio de las atribuciones federales, pero se tergiversó la distribución adoptándola para la legislación del entonces distrito federal. 215 Es así que por décadas existieron dos realidades de lo que es el federalismo mexicano. Por un lado, los estados soberanos y por el otro un Distrito Federal dependiente de la voluntad de la Federación. 292 De la fracción II del apartado A del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que previó la facultad del Congreso de la Unión para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal tomando en cuenta las bases que señala su apartado C, se desprenden las características de ese Estatuto: 1. Es la norma esencial que, expedida por el Congreso de la Unión, define el contenido del artículo 122 constitucional, por tanto, éste es su fundamento. 2. Se estructura el sistema de fuentes locales, ya que establece los requisitos de creación de las normas expedidas por los órganos de gobierno locales y enumera sus competencias conforme a la nueva realidad. 3. A nivel federal, tiene igual valor jerárquico que las demás leyes del Congreso de la Unión, en tanto que es expedido por éste. 4. A nivel local, goza del atributo de ser superior en relación con las autoridades del Distrito Federal, quienes deberán estar a lo dispuesto por él. Adicional a toda la regulación y poder que ejercía la Federación sobre el Distrito Federal, la disposición constitucional estableció que tenía como límites y prohibiciones todos aquellos que aplicaran a los estados: "Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitución establece para los Estados se aplicarán para las autoridades del Distrito Federal." Quizá debido a las limitadas funciones y facultades con que contaba la ciudad, ésta adquirió una muy particular forma de organización centralizada. Pues aunque contaba con Jefes Delegaciones, electos por la ciudadanía, éstos no eran otra cosa que gestores en su territorio; muy alejados de lo que es un verdadero gobernante. Es decir, la mayor parte de las facultades administrativas y de gobierno del Distrito Federal las detentaba el Jefe de Gobierno capitalino. 292 Artículo 122, Base Cuarta, Apartado H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos previo a la reforma de 2016. 216 III. Reforma Política del Distrito Federal de 2016 La realidad que vivía la capital ha sido singular y compleja a lo largo de los años. Como sabemos la teoría constitucional, se definió a partir de la norteamericana; y que los Estados son autónomos y al entrar al pacto federal delegan parte de sus funciones a la Federación. Tratamiento distinto se le venía dando al Distrito Federal, cuya regulación versaba en que solamente podía hacer aquello que le estaba expresamente conferido. Lo anterior por no ser una entidad federativa con autonomía propia. Así tenemos que el destino del Distrito Federal estaba en manos de la Cámara de Diputados y del Senado. Incluso, hace no mucho tiempo el Ejecutivo Federal era quien determinaba a las autoridades del Gobierno Central. ¿A qué se debía esto? A que la Ciudad de México históricamente ha sido el centro político y económico del país. Tal y como quedó establecido desde un inicio en la Constitución Federal. Lo anterior significa que lo que sucede en éste territorio es de interés nacional. Sin embargo, es reconocido por todos los capitalinos que la naturaleza excepcional de la capital arrojaba problemáticas particulares que merecían ser estudiadas para que en su caso se hicieran las modificaciones legales que correspondieran. Sobre el particular, hubo diversos actores que se pronunciaron sobre el tema con un sinnúmero de iniciativas mismas que no tuvieron éxito: éstas buscaban reformar el artículo 122 constitucional. Las cámaras de diputados y senadores entre las legislaturas LVIII y LXI presentaron 20, sin obtener dictamen favorable. No fue sino hasta la firma del Pacto por México que la reforma del Distrito Federal logró cobrar relevancia más allá del Valle de México. En éste se establecieron acuerdos, que aunque escuetos, eran avances que no se hubieran logrado de otra forma. Quizá lo más importante del Pacto por México fue el establecimiento de un calendario, en el que el Gobierno Federal y las principales fuerzas políticas del país se comprometían a que habría reforma política para el año 217 2015: “Impulsaremos la culminación del proceso de reforma del Distrito Federal”. El texto de dicho documento contenía los siguientes compromisos: • Se definía el nombre oficial de la ciudad de México que es la capital de la República. • Se dotará de una constitución propia al Distrito Federal. • Se revisarán las facultades del Jefe de Gobierno y de la Asamblea Legislativa del distrito federal. • En el orden de gobierno delegacional, o equivalente, se impulsará la elección de gobiernos colegiados con representación plural, semejante a los ayuntamientos, acorde a la presencia de las fuerzas políticas en cada demarcación. • Se definirá un esquema del Distrito Federal que considere su carácter de capital de la República. Como se observa, los acuerdos no fueron prolijos; y tácitamente encomendaron al Congreso de la Unión la determinación de la naturaleza jurídica de la capital, así como las facultades, la organización de los tres órganos de gobierno y del resto de elementos que debía contemplar la primera constitución de la ciudad. En otras palabras, los problemas de fondo en cuanto a las atribuciones y capacidades de los poderes y órdenes de gobierno para el Distrito Federal debían ser resueltos por el Poder legislativo federal. Por lo tanto, también debían identificar el catálogo de facultades legislativas que se requeriría para concretar la nueva configuración política de la capital. Ya desde este punto, se podía presumir que la Asamblea Legislativa o el poder legislativo que lo sustituyera, se encontraría con la posibilidad de modificar directamente la organización política de la ciudad. En otras palabras, que el Congreso de la Unión dejaría de tener injerenciaen la organización, conformación, administración, etcétera de la capital. Lo más trascendental es que la reforma política implicaba una Constitución propia para el distrito federal, en donde se daría cabal cumplimiento a las directrices del Pacto por México. ¿Qué faltaba hacer para lograr la nueva Constitución local? 218 Como ya se comentó, fueron varias las iniciativas que se presentaron las cuales fueron recogidas en el dictamen que elaboraron las comisiones unidas de puntos constitucionales; del distrito federal y de estudios legislativos, primera, con opinión de la comisión especial para el desarrollo metropolitano. Iniciativas de Reforma del artículo 122 Constitucional Promovente Fecha Divisiones Gobierno Territoriales Personalidad Hacienda Jurídica Pública No se menciona La hacienda Diversos grupos 14 de Demarcaciones Gobiernos parlamentarios septiem Territoriales Demarcacion pública de la ales Ciudad de bre de (V Legislatura 2010 México será de la ALDF) Estarán unitaria, y gobernadas estará a cargo por un del gobierno concejo de central. gobierno integrado por un titular, y Concejales Manlio Fabio 30 de No se menciona Departament Beltrones, noviemb os Carlos Aceves re 2010 Municipales del Olmo y María de los NO. La hacienda pública de la Sin embargo… Capital será “Contarán con unitaria, y capacidad jurídica estará a cargo Ángeles para contraer Moreno obligaciones en central. La ley los términos que y el Estatuto dispongan la ley garantizarán de bases del gobierno que los generales y el Departamento Estatuto… s Municipales cuenten con Contarán, recursos asimismo, con públicos propios, de 219 patrimonio de acuerdo con lo asignación…” que dispone esta Constitución. Mariana Gómez 30 de del Campo enero Sólo versa sobre el artículo 135 constitucional AÑO Pablo Escudero 5 de No toca el tema septiem bre AÑO Miguel Ángel 20 Demarcaciones No se Barbosa y noviemb Territoriales menciona GPPRD re 2013 No se menciona “La administración pública de la Ciudad de México será centralizada, desconcentrad ay paraestatal. La Hacienda Pública de la Ciudad de México será unitaria y se organizará con tal objeto para imponer las contribuciones para cubrirla, las normas en materia presupuestaria y la administración financiera. 220 Ana Lilia 25 Herrera noviemb Sólo versa sobre los artículos 71 y 135 de la Constitución re 2013 Mario Delgado 28 de Carrillo noviemb Demarcación No se No se menciona menciona La administración re 2013 pública de la Ciudad de México será centralizada, desconcentrad ay paraestatal. La Hacienda Pública de la Ciudad de México será unitaria y se organizará con tal objeto para imponer las contribuciones para cubrirla, las normas en materia presupuestaria y la administración financiera. Mariana Gómez 3 de del Campo y Gabriela Alcaldía No se menciona autonomía, Serán diciembr personalidad aplicables a la e 2013 jurídica y hacienda patrimonio pública del propios Distrito Cuevas Federal, en lo que no sea incompatible 221 con su naturaleza y su régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución. Ana Lilia 27 de Herrera marzo No tocó el tema 2014 El mencionado dictamen proponía la reforma de un total de 54 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para lograr una adecuada armonización. Sin embargo, las modificaciones sustanciales al nuevo régimen de la Ciudad de México, encontraban en los artículos 40, 43, 44, 71, 73, 76, 122, 124 y 135. [Elaborar cuadro con dos columnas con el texto antes y después de 2016] Las principales modificaciones aprobadas en la Constitución federal respecto del Distrito Federal fueron: 1. El Distrito Federal cambiaría su nombre a Ciudad de México, convirtiéndose en la entidad federal número 32 y se mantendría como la capital del país. 2. La Ciudad de México debía tener su primera Constitución Política a más tardar el 31 de enero de 2017. La Constitución se expidió el 5 de febrero de 2017. 3. Se eliminó la figura jurídica de las delegaciones políticas y en su lugar quedaron las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, encabezadas por un alcalde. 222 4. La Asamblea Legislativa se convirtió en un Congreso local, por lo que adquirirá la facultad para aprobar o rechazar reformas constitucionales, como el resto de los congresos estatales. 5. La Ciudad de México estará obligada a vigilar los recursos federales que se ejerzan o administran en las demarcaciones territoriales. 6. La autonomía de la Ciudad de México es inédita, debido a que el Gobierno Federal mantendrá la responsabilidad del financiamiento a la educación y a los servicios de salud. 7. El Ministerio Público de la Federación se organizará en una Fiscalía General de la República como órgano público y autónomo. 8. Los nombramientos del Procurador de Justicia y jefe de Policía serán hechos por el jefe de Gobierno y ya no por el presidente de la República. 9. La ciudad de México tendrá con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, cuyos datos serán considerados oficiales. Sin embargo, todos los cambios anteriores no fueron suficiente para asemejar a la Ciudad con un estado de la República. Por años existieron voces que urgían, la autonomía e independencia, de la ciudad respecto de la Federación y de las delegaciones políticas con el gobierno central de la misma. Lo segundo no se consiguió y los capitalinos continúan con el problema de que sus autoridades más próximas, no son capaces de atenderlos de manera directa e inmediatamente respecto de las necesidades que se presentan en el territorio que "gobiernan" los ahora alcaldes. A pesar de ello las alcaldías no son más autónomas que las delegaciones políticas. Principales Diferencias Municipios Alcaldías Municipio libre Órgano político administrativo Investidos de personalidad jurídica Personalidad jurídica* 223 Manejarán su patrimonio conforma a la ley. El régimen Administración patrimonial Pública la centralizada también tendrá carácter único. Administración Los de Pública será administrarán centralizada y paraestatal. municipios libremente su hacienda. La hacienda pública y su administración serán unitarias. Con criterios de unidad presupuestaria y financiera. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos. El presupuesto de las Alcaldías, lo ejercerán de manera autónoma en los supuestos y términos que establezca la Constitución Política Local. Corresponderá a los Concejos aprobar el proyecto de presupuesto de egresos. Las demarcaciones territoriales no podrán, en ningún caso, contraer Pueden celebran actos o convenios. directa o indirectamente obligaciones o empréstitos. Tratándose de asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas respectivas. Podrán celebran convenios con el Estado. Continuidad Demográfica, se planeará EL Consejo de Desarrollo Metropolitano, será regulado en la ley que emita el Congrego de la Unión. de manera conjunta el desarrollo de dichos centros con apego a la ley de la materia. El Congreso de la Unión expedirá leyes que establezcan las bases para la coordinación 224 entre los poderes federales y los locales de la Ciudad de México. *La Constitución federal no hace mención, únicamente la local. IV. Constitución Política de la Ciudad de México Después de una amplia discusión tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados y con el respaldo de veinte legislaturas estatales, el 29 de enero del 2016 el presidente de la república Enrique Peña Nieto publicó la reforma a la Constitución General en la que se ordenaba la instalación de una Asamblea Constituyente que tendría como único mandato la creación de la primera Constitución de la Ciudad de México a más tardar el 31 de enero de éste año. El Congreso de la Unión estableció en los artículos transitorios de la reforma un calendario al que debían ceñirse las autoridades capitalinas y electorales. A continuación enumeramos las principales: - 5 junio del 2016, se realizaría la elección de diputados a la Asamblea Constituyente por la vía plurinominal. - 15 septiembre 2016, se instalaría la Asamblea Constituyente. - Jefe de Gobierno debía preparar un proyecto de Constitución que los constituyentes utilizarían para iniciar las discusiones. - 31 de enero 2017, fue la fecha límite que se estableció para la aprobación de la Constitución Capitalina. - 5 de febrero de 2017 debía realizarse la promulgación, para ser coincidente con el centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. - La Séptima y última legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal debía elaborar las nuevas leyes ordinarias que regularan la nueva realidad de la Ley fundamental local. 225 - En 2018 se realizaría por primera vez la elección de alcaldes, concejales y diputados ala primera legislatura del Congreso de la Ciudad de México. - Posteriormente la Constitución de la Ciudad de México seguiría entrando en vigor de manera paulatina. Como ya se señaló la Asamblea Constituyente inició sus labores el 15 de septiembre del 2016, tomando como documento inicial la iniciativa que preparó el Jefe de Gobierno del entonces Distrito Federal. Desafortunadamente dicho proyecto era defectuoso en su técnica jurídica, contenía un uso excesivo de retórica y contenía una larga colección de derechos de difícil deducción. En el mismo se presentaban disposiciones declarativas, discursivas y de postulados políticos que hacían parecer a la Ciudad de México, más como una declaración política y económica que como una ciudad de avanzada, con una visión transformadora a favor de sus habitantes. Los constituyentes se dieron a la tarea de estudiar y formular cambios a tan complicado documento. Hicieron propuestas viables que respetasen la constitucionalidad normativa y tuvieran como objetivo responder a las necesidades sociales y orientar el desarrollo sustentable de la ciudad. Es así que se presentaron iniciativas y reservas que después de amplio debate y de la búsqueda de consensos, se logró una ley fundamental para la capital. Los cambios a la naturaleza jurídica de la ciudad, en particular aquéllos donde se refleja su organización y administración, van de la mano con un franco esfuerzo por asegurar el bienestar colectivo de los habitantes de la gran urbe. El Estado con dichas adecuaciones legales, busca lograr los objetivos establecidos en la Carta Mundial por el derecho a la ciudad, esfuerzos que, incluso, son anteriores a la redacción del citado documento. V. Coordinación Metropolitana 226 En un inicio no hubo la necesidad ni siquiera de considerarla, pues el jefe de gobierno de la Ciudad era un subordinado directo del Ejecutivo Federal. Es decir, cuando algún estado de la zona metropolitana, primordialmente el Estado de México, requiriera coordinarse con el Departamento del Distrito Federal, lo hacía directamente con el Presidente del país o con su representante que era el propio jefe de gobierno. Convirtiéndose lo anterior en una relación ejecutivo local - ejecutivo federal, en la que formalmente no participaba el distrito federal. Derivada de la recién publicada Constitución de la Ciudad de México y de la última reforma constitucional que mandató su creación se ordena al Congreso de la Unión la elaboración de dos leyes para regular la relación de la ciudad con la federación y de ésta con los integrantes de la zona metropolitana293, surge la necesidad de estudiar y entender su nuevo papel en el orden jurídico nacional. La regulación fue evolucionando, hasta que en la última reforma constitucional se establece la creación de un Consejo de Desarrollo Metropolitano en el que participarán: la federación, la ciudad de México, sus demarcaciones territoriales y los estados y municipios conurbados de la zona metropolitana. Lo anterior, genera retos importantes derivados por ejemplo de que las demarcaciones territoriales no cuentan con personalidad jurídica y de que sus facultades son limitadas y por lo tanto no tienen la misma capacidad que un municipio; tanto en aspectos jurídicos, como presupuestales. VI. Nueva concepción de los derechos humanos en la Constitución Capitalina 293 Apartado B, tercer párrafo del artículo 122. Leyes que establezcan las bases de coordinación entre los poderes federales y los poderes locales de la Ciudad de México. Apartado C, del artículo 122. Ley que establecerá las bases para la organización y funcionamiento del Consejo de Desarrollo Metropolitano. 227 La Ciudad de México será la más garantista del país, no sólo porque evolucionó en la concepción de los derechos fundamentales y amplió el reconocimiento de éstos para los citadinos; sino porque además se crearon mecanismos para hacer efectivo su cumplimiento. a) La nueva filosofía de los derechos Tradicionalmente, una constitución contempla la organización de las autoridades, así como la distribución de competencias y los mecanismos de coordinación entre éstas; igualmente, por lo que se refiere a la regulación entre los poderes y a sus ámbitos de gobierno. En las últimas décadas, lo anterior, sólo ha tenido sentido cuando su finalidad es dar una mejor calidad de vida a los ciudadanos mediante el ejercicio de un buen gobierno, que reconozca y proteja los derechos humanos que tenemos todos por el simple hecho de ser personas asentadas o en tránsito en el territorio de aplicación de dicha ley suprema. La Constitución Capitalina cumplió con lo anterior, pero dio un gran paso en tratándose de su fundamento iusnaturalista; así quedó establecido en el artículo 3294: “La dignidad humana es principio rector supremo y sustento de los derechos humanos.” Se trata de un gran logro para los citadinos que seguramente será rápidamente estudiado tanto por académicos, como por el Poder Judicial y la nueva sala constitucional de la ciudad. Adicionalmente, en ese mismo precepto, se consagró que el gobierno deberá guiar su actuación hacía ese fin: “La protección de los derechos humanos es el fundamento de esta Constitución y toda actividad pública estará guiada por el respeto y garantía de éstos”. b) Nuevos derechos en la capital 294 Numeral 1. 228 Es importante resaltar que, en la actualidad, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal es extremadamente escueto en el reconocimiento de los derechos de las personas; si bien el artículo 16 de dicho ordenamiento establece que “todas las personas gozan de las garantías que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, tendrán los derechos y obligaciones que establecen este Estatuto y las leyes correspondientes.” No menos cierto es que los derechos consagrados en dicho ordenamiento son transcritos y reducidos de lo que ya establece la ley fundamental: a la protección que establezcan las normas; a la prestación de servicios públicos; a utilizar bienes de uso común; a la indemnización por daños y perjuicios que causen las autoridades; a votar y ser votados, etcétera. Con la nueva Constitución Política de la Ciudad de México, la capital se convierte en la entidad federativa del país con más derechos reconocidos, pues la constitución local adiciona nuevos supuestos y sujetos beneficiados, que verdaderamente enriquecen lo ya establecido en la federal. Algunos ejemplos son: accesibilidad, muerte digna, protección de personas trabajadoras del hogar y cuidadores de enfermos, capacitación y asesoría para familias que tengan un discapacitado, secreto profesional de periodistas; así como, en materia de educación: las personas con discapacidad auditiva recibirán lenguaje de señas mexicano y español y la comunidad indígena, tendrá una formación bilingüe en lengua originaria y español. Si bien es cierto que la Constitución General ya consagra el derecho al tránsito, a la salud, al trabajo, a la no discriminación y a la educación, es indudable que éstos no abarcan los ejemplos arriba descritos, pues la constitución local los detalla y describe de tal forma que los convierte en verdaderamente nuevos e inclusive en muchos casos sin precedente en la ciudad o incluso en el país. Cabe mencionar que, a pesar de que los derechos quedaron reconocidos principalmente en los artículos 4 al 14, del Título Segundo denominado “Carta de Derechos”, encontramos otros más en el resto del texto constitucional local, por ejemplo: la seguridad, los derechos de desarrollo urbano, o los dirigidos a los indígenas, entre otros. Supuesto similar sucede en la Constitución General de los 229 Estados Unidos Mexicanos, en donde las normas que reconocen los derechos humanos se encuentran en los artículos 1 al 29; pero por ejemplo, los derechos laborales están ubicados en el 123. c) Mecanismos para el cumplimiento eficaz de los derechos Como ya se dijo, la gran contribución que la Constitución de la ciudad da en materia de derechos humanos, que no sólo los enumera o reconoce, sino que además les da un nuevo fundamento iusfilosófico y establece los mecanismos necesarios para garantizar su cumplimiento, a saber: transversalidad en su aplicación; evaluación de desempeño, medidas presupuestarias, creación de procedimientos jurisdiccionales, otorgamiento de nuevas facultades a la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México para su protección y asesoría jurídica gratuita. Además, los mecanismos que garantizarán el cumplimiento de los derechos humanos, lo harán sin distinción de origen o fuente formal (federal, local o incluso internacional). d) Aplicación transversal No basta con reconocer de forma general los derechos, sino que se requiere hacer diferenciaciones para reducir las brechas en el cumplimiento que logren abarcar a toda la población, o en su caso, a los que con mayor dificultad llegarán a los mismos. Es por ello que, con la intensión de reducir las brechas de desigualdad de los grupos vulnerables o de atención prioritaria, se estableció en el artículo 4295 el concepto de transversalidad: En la aplicación transversal de los derechos humanos las autoridades atenderán las perspectivas de género, la no discriminación, la inclusión, 295 Apartado B, numeral 4. 230 la accesibilidad, el interés superior de niñas, niños y adolescentes, el diseño universal, la interculturalidad, la etaria y la sustentabilidad. e) Evaluación del cumplimiento Es común que se destinen recursos públicos para la ejecución de programas que pueden o no cumplir con metas tanto cuantitativas como cualitativas. Pero es necesario evaluar no sólo el ejercicio del presupuesto, sino los resultados obtenidos; es por ello que, otra medida que resulta plausible, es la creación del Sistema Integral de Derechos Humanos, que será el encargado de garantizar la efectividad de los derechos de todas las personas, cuyo diagnóstico al Programa de Derechos Humanos arrojará las bases para asegurar la progresividad de las prerrogativas y el diseño de las medidas necesarias para formular medidas de nivelación, inclusión y realización de acciones afirmativas. f) Medidas presupuestarias La Asamblea Legislativa del Distrito Federal ha sido la encargada de realizar, año con año, el presupuesto para la ciudad; sin embargo, no existen parámetros o estudios que los diputados locales tengan que tomar en cuenta para tan importante encomienda. Es por ello que en el artículo 5296 de la nueva constitución, en tratándose de las medidas presupuestarias, se presenta un cambio de paradigmas que introduce el concepto de progresividad: Las autoridades adoptarán medidas legislativas, administrativas, judiciales, económicas y las que sean necesarias hasta el máximo de recursos públicos de que dispongan, a fin de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en esta Constitución. El logro progresivo requiere de una utilización eficaz de los recursos de que dispongan y tomando en cuenta el grado de desarrollo de la ciudad. 296 Apartado A, numeral 1. 231 Evidentemente, la progresividad de los recursos será ejecutada según los resultados que arroje cada año el Sistema Integral de Derechos Humanos, mismo que de forma objetiva dará los indicadores necesarios al nuevo Congreso Local de la Ciudad de México para la toma de decisiones. g) Protección jurisdiccional Hasta aquí, se ha expuesto la participación del poder legislativo en la determinación presupuestaria y del Ejecutivo para llevar a cabo la realización de las acciones necesarias para la plena efectividad de los derechos humanos; pero no es suficiente cuando se le vulneran sus derechos a una persona. Es por ello que adicionalmente La Asamblea Constituyente también previó la participación del poder judicial en los mecanismos que aquí se exponen. A tal efecto, se creó la Sala Constitucional que será la encargada en materia de derechos humanos, de velar para que las leyes, reglamentos y demás normas que se emitan en la ciudad, no sean contrarias a lo que establece la propia constitución. También deberá conocer y resolver las acciones de cumplimiento en contra de los titulares de los poderes de la ciudad, los organismos autónomos y las alcaldías cuando se demuestre que los mismos se encuentran renuentes a cumplir con sus obligaciones constitucionales o con las resoluciones judiciales y que dicha negativa afecta a los ciudadanos. Por otro lado, se crearon los jueces de tutela quiénes conocerán de la acción de protección efectiva de derechos, ante quiénes los ciudadanos podrán actuar de forma verbal o por escrito, para que, en un plazo no mayor a diez días naturales, se juzgue respecto de un reclamo por la probable violación a de los mismos. h) Nuevas facultades de la futura Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México La hoy Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal cuenta con la facultad de emitir recomendaciones públicas cuya aceptación y en su caso cumplimiento 232 están al arbitrio de la autoridad o servidor público. Es por ello que se determinaron dos mecanismos nuevos, de avanzada, que le otorgan dos brazos ejecutores a este organismo autónomo: por un lado, el juicio de restitución obligatoria de derechos humanos que será utilizado para aquellas recomendaciones que fuesen aceptadas por la autoridad, pero que no fuesen cumplidas, en donde la Sala Constitucional podrá fijar las medidas necesarias para su ejecución. Por otro lado, cuando la autoridad no acepte la recomendación, la propia comisión o con la concurrencia del Instituto de Defensoría Pública acompañará y asesorará a las víctimas. i) Asesoría jurídica gratuita Conscientes de que de nada sirve tener derecho a acudir a los tribunales a exigir justicia, si no se cuenta con los recursos económicos para pagar un abogado, la Constitución de la Ciudad de México cierra el círculo virtuoso de la defensa de derechos creando el Instituto de Defensoría Pública, el cual, además de actuar ante recomendaciones no aceptadas de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, dará orientación, asesoría y representación jurídica en las materias familiar, administrativa, fiscal, mercantil y civil. Adicionalmente también se prevé que las alcaldías ofrezcan asesoría a los habitantes de sus respectivas demarcaciones territoriales. j) Futuro de los derechos humanos en la capital Los resultados en la Constitución de la ciudad de México son satisfactorios y seguramente serán referente para el resto de las legislaturas estatales y el propio Congreso de la Unión; se logró vanguardia en la concepción y fundamento filosófico de los derechos humanos, se amplió su reconocimiento y se establecieron las herramientas necesarias para que todos en la capital accedan a ellos. Ahora será función de poder legislativo de la ciudad redactar las leyes secundarías y de la ciudadanía exigir su cumplimiento. 233 234 235 CAPÍTULO SEXTO LAS INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES EN LO PARTICULAR DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS I. El Bicameralismo Aunque las ventajas de una segunda cámara no fueron exclusivas del Congreso de la Unión, el debate sobre ella estuvo presente en las Legislaturas de los Estados y ha sido olvidado, considerándose que el establecimiento de un Senado en los Estados no es factible ya que sólo se entiende como una institución del Congreso Federal. Resulta claro que las razones detrás de una segunda Cámara no son privativas de la esfera federal y en nuestro país, así como en otras federaciones, se han creado segundas Cámaras también en las Legislaturas de las Entidades Federativas. La creación e integración, así como las funciones del Senado Mexicano obedecieron al ejemplo marcado por el Senado en los Estados Unidos, el cual se nutrió a su vez de la experiencia británica. Fue James Madison quien convenció a la Convención Constituyente el 26 de junio de 1787 por un Congreso Federal dividido en dos Cámaras, como existía en la mayoría de las provincias unidas. El ejercicio de la función senatorial trae aparejadas responsabilidades que deben ser ejercidas de manera ponderada donde lo mejor, para evitar abusos y pasiones, es dividir el Congreso en dos órganos y que los frenos y contrapesos operen para neutralizar los excesos de las dos cámaras. 236 El Senado debía estar integrado por personas de experiencia y de conocimiento para que pudieran anteponerse y detener cualquier exceso de la otra Cámara, se pensaba, por lo que su período de encargo debía ser mayor al de los Diputados. La gravedad de sus funciones, particularmente en las Relaciones Exteriores y la Seguridad, requería una investidura de respeto, si pudieran ejercer el cargo durante más años que la de diputados, o fueran más permanentes que ellos. Desde los balbuceos de la Nación Mexicana, el documento más temprano que se ha encontrado con la sugerencia de un Senado, para “contener los arrebatos de la representación popular”, a semejanza de lo sucedido en los Estados Unidos, fue la Indicación dirigida por la Regencia del Imperio a S.M. la Soberana Junta Provisional fechada el 6 de noviembre de 1821. Esta Regencia estuvo integrada por Agustin de Iturbide, Manuel de la Bárcena, Isidro Yáñez y Manuel Velázquez de León, así como el Obispo de Puebla, Antonio P. de Labastida y Dávalos. El Senado persistió desde los orígenes del Acta Constitutiva Republicana y Federalista hasta las Bases Orgánicas de su Alteza Serenísima. Las ventajas de una segunda Cámara fueron apreciadas en México desde el Acta Constitutiva de 1824, se contempló un Senado como parte del Congreso General, aunque el Poder Ejecutivo no se hubiera determinado con cuántas personas se integraría. Con motivo de la discusión del Acta es que se pronuncia el famoso discurso de Servando Teresa de Mier respecto del sistema federal en México, tema que definió también la integración del Congreso en dos cámaras. Los diputados poblanos José María Covarrubias y José María Jiménez se opusieron a la inclusión de un Senado. El primero por el peligro que representaría un cuerpo “aristócrata” que podría actuar en contra de la voluntad popular. A esta objeción, Miguel Ramos Arizpe contestó que el Senado no representaría ese peligro porque no estaría integrado por clases sociales, sino que sus integrantes serías electos popularmente y que su objetivo sería evitar los “perjuicios de la exaltación de la razón y aún las pasiones de una 237 sola Cámara”, siendo un cuerpo mediador entre la Diputación y el Poder Ejecutivo por la mayor edad de sus integrantes.297 La argumentación del diputado Jiménez sobre que los senadores podrían comportarse con “caprichos” propios de hombres de edad avanzada, no mereció mayor respuesta. Habría que apuntar que además el diputado Manuel Crescencio Rejón favoreció al Senado. En el centenario de la Constitución de 1824, Pedro de Alba manifestaba: La función de una Cámara de Senadores obedeció también a la idea de que fuera un medio de equilibrio y de nivelación entre los poderes, que se habían visto experimentalmente los peligros de una sola Cámara de carácter popular, propensa a las exageraciones exaltadas y a las medidas violentas, foco de agitaciones y revueltas. 298 Si bien no tuvo facultades exclusivas propiamente, el Senado de 1824 integró el Consejo de Gobierno que fue la primera institución de control político de la Constitucionalidad, según lo establecieron los artículos 113 y 116: “Velar sobre la observancia de la Constitución, de la Acta Constitutiva y leyes generales”. Por otra parte, durante la vigencia de la Constitución de 1824, varios Estados mantuvieron Senados en sus Legislaturas. La idea de establecer Senados locales parece original y atrevida a la vez, pero su rechazo no ha sido producto de razonamientos sino, más bien, expresión del centralismo existente en nuestro país, además de la actitud de no conceder a los Estados la posibilidad de crear instituciones que permitan su propio desarrollo político. Lejos está la época de la historia nacional en que los Estados eran los primeros en innovar instituciones que después recogía la Federación. El juicio de amparo no sería igual si no reconociéramos sus orígenes en la Constitución de Yucatán de 1841, o la reforma agraria si no comenzáramos con el reparto agrario en Durango durante 1913 o el 297 Crónica T. I. 28 de diciembre de 1823 Pedro de Alba. “Estudio Preliminar”. Primer Centenario de la Constitución de 1824. Obra Conmemorativa publicada por la Cámara de Senadores. Talleres Gráficos Soria. 1924. p. 79 y 80. 298 238 mismo concepto social del Derecho si no partiéramos de las legislaciones preconstitucionales de los Estados de Jalisco, México y Yucatán. Sin embargo, sorprenderá conocer que, en México, la segunda Cámara estuvo en las primeras Constituciones de varios Estados, con el propósito de cumplir diversos objetivos políticos, además del común de concurrir en la aprobación de los proyectos de ley. El control político de la constitucionalidad, la solución de conflictos políticos, la ratificación de nombramientos, la supervisión de la administración pública y la representatividad política de las regiones, son algunas de las funciones políticas propias que podría tener y que tuvieron las Cámaras revisoras, aparte de la concurrencia legislativa que daría mayor legitimidad a las iniciativas de ley discutidas y, en su caso, aprobadas. El punto central contra una segunda Cámara en las Legislaturas Locales, podría radicar actualmente en la interpretación del párrafo final de la fracción II del artículo 116 constitucional, que dice: Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, de acuerdo a lo que determinen sus leyes. El precepto no puede, en nuestra opinión, interpretarse de manera que evite a la soberanía de los Estados depositar su Poder Legislativo en dos Cámaras, como podría colegiarse de una interpretación superficial. El mismo artículo que sirve de base para impugnar la creación de un Senado en los Estados encierra un lapsus demostrativo de su objeto: la fracción citada comienza con la frase "El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno", de lo cual puede inferirse que el lenguaje del constituyente no pretende tener el alcance de integrar las Legislaturas sólo con diputados, aun cuando en los párrafos siguientes se refiera a los "representantes" como diputados. 239 Como se aprecia en la fracción II del artículo 116 constitucional, la norma prevista se refiere a imponer a los Estados la obligación de integrar sus Legislaturas con "representantes" de mayoría relativa y de representación proporcional, pero no de imponer a los Estados el unicameralismo, pues de otra manera no se entiende el término de representantes. La palabra diputados se justifica porque, al promulgarse la Constitución, los únicos integrantes de las Legislaturas estatales eran precisamente los diputados. De ahí que el párrafo refrende esa tradición e inercia, pero consideramos que no puede interpretarse que un Estado esté impedido desde el punto de vista constitucional para adoptar una segunda Cámara, a los que no sólo podría llamarles senadores, sino incluso “representantes”. De tal suerte, la sola terminología de una disposición constitucional no basta para concluir un asunto tan importante para la estructura de los poderes de los Estados, cuyo régimen interior plasmado en sus respectivas Constituciones podría decidir la creación de dos Cámaras. Para evitarlo, tendría que haber una prohibición expresa en la Constitución Federal. El punto de partida de cualquier asunto de competencia entre la Federación y los Estados es la soberanía de los segundos determinada en el artículo 40 constitucional, "en todo lo concerniente a su régimen interior", siempre que no contravenga las estipulaciones de la Carta Magna. Una de ellas podía ser la del citado párrafo final de la fracción II del artículo 116. Pero, como hemos referido, esta norma determina la representación mayoritaria y de representación proporcional en las Legislaturas de los Estados, de manera genérica; para ello menciona a los "diputados" que serán electos por ambos principios, si bien quiere decir "representantes", como comienza esa fracción. No hay interés federal o nacional para que ese precepto limite la soberanía de los Estados y éstos no puedan definir en cuántas Cámaras depositar sus Congresos o, incluso, en cuántos gobernadores hacer descansar su Poder Ejecutivo; define algunas "normas" o principios, contra los cuales las Entidades, no 240 pueden prescribir disposiciones. Con relación al Poder Ejecutivo, habría que recordar que la misma Constitución Yucateca de 1841 propuso establecer un Ejecutivo depositado en dos gobernadores, conforme a las ideas de su proyectista: Manuel Crescencio Rejón. La soberanía de los Estados se construye a partir del artículo 124 constitucional, que les reserva facultades, por lo que no es necesario que las características de su soberanía y la integración de sus poderes deben estar prescritas de manera explícita en la Constitución Federal, ya que la abierta y detallada determinación de la estructura de los órganos de gobierno es una condición necesaria sólo para los poderes federales. Por tanto, para que un Estado pueda organizarse a sí mismo, sólo observará las "normas" que limitan su soberanía, enunciadas como ejemplo en el párrafo anterior, o prohibiéndoselo de modo explícito, como sucede con las hipótesis de los artículos 117 y 118 de la Constitución Federal; pero no es aceptable el principio de que ésta deba consagrar en forma expresa la estructura de los Poderes Estatales para permitirles la organización y el ejercicio de sus atribuciones competencia reservada a ellos, pues entonces se estaría aplicando equivocadamente el supuesto del artículo 124, que hace de la reforma explícita de la Constitución una condición para el gobierno federal, pero no para los Estados, que se han "reservado" su soberanía por todo lo que concierne a su régimen interior. El Senado fue un elemento característico del Congreso Federal desde 1824, como se ha mencionado. En el Constituyente Federal se razonaron los argumentos para adoptar el bicameralismo en las Legislaturas. Entre tales juicios se plantearon, en nuestra opinión, las dos justificaciones fundamentales para crear del Senado: rectificar la desproporción de la representación popular y crear un proceso legislativo más ponderado. 241 Respecto a la primera justificación, las Entidades poco pobladas, independientemente de su extensión, mostraron preocupación al ver que el Congreso Federal pudiera integrarse sólo por representantes populares, cuando la distribución poblacional era diferenciada y algunos Estados, como el de México, aglomeraban en su territorio la mayor parte de los habitantes de la República y, en consecuencia, dichos Estados tendrían muchos más representantes, haciendo prevalecer sus intereses en la legislación federal, en posible detrimento de los intereses de los Estados menos poblados. Lo mismo puede decirse de la densidad de los municipios y sus distritos dentro de un Estado. El Federalismo mexicano se planteó como un sistema equitativo de Unión de Estados libres, soberanos e independientes, donde el individuo, igual que las entidades federativas, alcanzarían la igualdad mediante la Constitución y la ley. El Senado sería por tanto, una segunda Cámara, que neutralizaría la desproporción representativa de la población, por lo que el perfil del senador tendría que ser distinto al del correspondiente diputado, representante popular por antonomasia, siendo elegido de manera distinta por las Legislaturas de los Estados, en un número idéntico por cada uno de éstos: dos senadores, sin importar su población, extensión u otra diferencia. El Senado sería así el garante de la igualdad política de las entidades que formasen la Unión Federal. Por otra parte, la formación de las leyes es una preocupación constante en la ciencia política. El Constituyente Federal de 1824, en voz de Fray Servando Teresa de Mier, manifestó que las leyes aprobadas por los Congresos serían, por necesidad buenas, pues de lo contrario resultaba mejor no aprobar ninguna, ya que una mala norma perjudica más a la sociedad que la carencia de leyes; el principio lo repite León Guzmán en su obra titulada: El sistema de dos Cámaras (1870). El bicameralismo 242 devendría en una garantía para que los procesos de discusión de leyes fuesen ponderados y meditados, alejados del control político de una facción o de las circunstancias retóricas del momento. Una sola Cámara propicia que las leyes se aprueben mediante coacción y con festinación, mientras que dos ofrecen la oportunidad de una mayor ponderación al contar con una segunda reflexión en los proyectos de ley. Si la característica principal de las Asambleas Legislativas es la deliberación, la división en dos Cámaras de éstas, integradas por representantes con distinto perfil, crea los elementos suficientes para mejorar la deliberación parlamentaria. Por tales razones, las ventajas de una segunda Cámara convencieron a varios Estados en sus primigenias Constituciones para adoptar un Senado en sus Legislaturas: 1. Jalisco, en la del 18 de noviembre de 1824 2. Oaxaca, en la del 10 de enero de 1825; 3. Yucatán el 6 de abril de 1825: 4. Veracruz, en la del 3 de junio de 1825; 5. Chiapas, en la del 7 de febrero de 1826; 6. Durango, en la del 1º. de septiembre de 1826; 7. México, en el decreto del 13 de octubre de 1832; y 8. Puebla, en las reformas del 15 de diciembre de 1870 a la Constitución de1861. El liberalismo mexicano vio con escepticismo esa segunda Cámara, ya que el conservadurismo europeo, igual que el estadounidense, también proponían el bicameralismo, por lo que personajes del liberalismo como José María Luis Mora eliminaron en varios Estados la posibilidad de su creación, pues "los revolucionarios" han preferido casi siempre una sola Cámara. 243 Este ejercicio de la soberanía estatal no excluyó ni desnaturalizó al Senado como institución meramente federal, sino que dejó a las entidades federativas en plena libertad para adoptarlo o no, convencidos de que el Senado puede tener varias consecuencias, según su ubicación en un Estado Federal o un Estado Unitario, o del Gobierno Federal y de los estatales. En México, el Senado sobrevivió a la debacle del federalismo de 1836 y subsistió en el Estado centralista, pero después desapareció paradójicamente, con la ratificación del sistema federal en 1857. Estas observaciones son pertinentes para el Senado Federal, al que se asigna la categoría de representante de los Estados en el Congreso de la Unión; es decir, símbolo del sistema Federal. Ello supone una falacia porque el Senado ha existido y existe en épocas y países centralistas y se le ha eliminado en épocas y países federalistas; además, en el México actual representa igualmente a la población, porque hay elección directa de sus miembros, así como a los partidos políticos por la representación proporcional. La misma apreciación aparece en Francia, con Carré de Malberg y, en Italia, con F. Pierandrei, respecto al nexo entre los senadores electos por el pueblo o por las regiones de los diversos países, pues la representación política no es un mandato entre los elegidos y el elector, no asume la representatividad de sus intereses, sino que constituye una relación interorgánica, de contribución a la voluntad general o federal, por parte de los elementos integrantes de un Estado. Las razones y funciones de los Senados históricos de las entidades mencionadas fueron distintas, según las características del Estado: 1. En Chiapas se propuso un Senado tan pronto como las circunstancias económicas lo permitieran. 2. El artículo 22 de la Constitución de Durango creó el Senado con funciones 244 exclusivas o económicas.299 3. En Oaxaca, el Senado tuvo como principal objetivo la ponderación del proceso legislativo. En la exposición de motivos de su Constitución de 1825 se mencionó: "Para poner al cuerpo legislativo al abrigo de toda precipitación funesta, se ha dividido en dos Cámaras: por este medio no hay que temer que la elocuencia de un orador, el influjo de un individuo, un entusiasmo momentáneo, una circunstancia extraordinaria, arranquen de una sola asamblea deliberante decretos precipitados que pudieran hacer la ruina de la libertad, y de la felicidad del Estado (...) Todo manifiesta la necesidad de oponer un dique poderoso a la impetuosidad del cuerpo legislativo: este dique, según la experiencia de los pueblos sabios y amantes de su libertad, es la institución de dos Cámaras". 4. En Veracruz la condición del Senado, además de ser Cámara Colegisladora, por disposición del artículo 17 de su primera Constitución, resultó ser el primer Estado en conferirle una facultad exclusiva de importancia, como la señalada en el artículo 41, consistente en dirimir los conflictos de competencia entre los depositarios de los Poderes Ejecutivo y Judicial, lo cual es razonable porque dichos poderes están encargados de aplicar la ley a los casos concretos. 5. La Constitución de Jalisco de 1824, siguiendo el pensamiento de Prisciliano Sánchez, conceptuó el Senado no como parte integrante del Poder Legislativo sino como un órgano de gobierno diferenciado y autónomo, a cargo de responsabilidades muy serias según el artículo 134 de la Carta Magna: a) Consultor del Gobernador; b) Contralor de la constitucionalidad en el Estado; c) Promotor de la economía y desarrollo del Estado; 299 Artículo 22.- El Poder Legislativo se deposita en un Congreso compuesto de dos Salas con la denominación de Cámara de Diputados la una y de Senadores la otra; una ley designará los términos en los que se han de elegir a sus individuos. Constitución Política del Estado Libre de Durango, promulgada el 1º. de septiembre de 1825. Manuel González Oropeza. Digesto Constitucional Mexicano. Suprema Corte de Justicia. 245 d) Proponente de las ternas para nombramientos en el Estado; y e) Revisor de la cuenta pública. 6. Yucatán estableció un Senado en su Legislatura de 1825 hasta 1850. En un principio fue un cuerpo consultivo y no legislativo. Los senadores eran designados por la Cámara de Diputados en una especie de elección indirecta. Eran cuatro propietarios y un suplente. Los primeros senadores yucatecos fueron Juan Evangelista Echánove, Manuel Milanés, Juan de Dios Cosgaya, José Ignacio Cervera y José María León como suplente. 300 El 10 de diciembre de 1840, el Congreso del Estado aclaró la Ley sobre Procedimientos Judiciales del Senado Estatal que se había expedido el 24 de octubre de 1826. La célebre Constitución Yucateca del 31 de marzo de 1841, que instauró el juicio de amparo por vez primera, reestableció el Senado ya con funciones de colegisladora. 7. El decreto del 18 de octubre de 1832 acordó la creación de dos cámaras en el Congreso del Estado de México.301 300 El Congreso del Estado 1823-1990. Historia de Poder Legislativo de Yucatán. LI Legislatura del H. Congreso del Estado s.p.i. 301 Dicho decreto establece lo siguiente: "El Ciudadano Manuel Muriá, teniente gobernador del Estado libre y soberano de México, funcionando de Gobernador, a todos sus habitantes, sabed: Que el Congreso ha decretado lo siguiente: El Congreso del Estado de México habiendo guardado los requisitos previstos en la Constitución, ha decretado lo siguiente: Artículo único. Se califican de admisibles las siguientes proposiciones de reforma de la Constitución: Ia. La del capítulo 1°., parte 2a. del título 3o., y artículo 4o. Capítulo Io. del título Io. para que se haga en los términos que se estimen convenientes. 2 a. El Congreso se dividirá en dos cámaras. 3 a. Una de éstas, además de intervenir en la formación de las leyes, ejercerá las atribuciones de Consejo de Gobierno en los negocios graves. 4 a. Acordada la organización, facultades y duración de ambas cámaras, como también las calidades de los individuos que han de componerlas, podrán reformarse los artículos 6 o. y 7o. De la primera parte del título 3 o. y los demás que tengan conexión con las proposiciones 2 a. y 3a. Lo tendrá entendido el Gobernador del Estado, haciéndolo imprimir, publicar, circular y ejecutar. Dado en Toluca a 16 de octubre de 1832.- Juan Antonio de Arce, Presidente. Diego de Germán, diputado secretario. Mudo Barquera, diputado secretario. Por tanto mando se observe, imprima, publique y circule a quienes toque cuidar de su ejecución. Dado en la ciudad de Toluca a 18 de octubre de 1832. Manuel Muriá. José María Ruiz Secretario. 246 8. La Constitución de Puebla de 1861, reformada en 1872, estableció el Senado en la legislatura estatal, con múltiples funciones políticas y, fundamentalmente, de relación con los municipios. El Senado en Oaxaca El Senado en Oaxaca se integró por siete miembros, elegidos a mayoría absoluta de votos por la junta electoral del Estado y renovado por mitad cada dos años, por lo que su duración en el cargo era de cuatro años. Los senadores deberían tener un mínimo de treinta años cumplidos y ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, así como demostrar una vecindad en el territorio del Estado de cinco años. Las facultades asignadas al Senado eran compartidas con la Cámara de Diputados, por lo que no ejercía facultades exclusivas. No obstante, en el proceso legislativo, el Senado gozaba de la facultad de revisión de todos los proyectos aprobados por los diputados. La Cámara funcionaba por separado de la de diputados y sólo se reunía en una sola Asamblea en cuatro supuestos previstos constitucionalmente. Las razones para adoptar una segunda cámara en la Legislatura de Oaxaca fueron las tradicionales que encontramos en la mayoría de los senados: lograr una discusión de las leyes de manera ponderada y aprobar las leyes con una representación lo más amplia posible de la sociedad. La Constitución del Estado se reformó para determinar esta facultad con claridad, el 11 de julio de 1852, a través del artículo 113 constitucional se estableció que las observaciones del senado a los proyectos de los diputados se tendrían que superar con una mayoría calificada de las dos terceras partes de los diputados presentes. No obstante, los senadores no tuvieron facultades para iniciar leyes. 247 Se expidió un solo Reglamento para el funcionamiento de las dos Cámaras y fue expedido el 12 de marzo de 1825.302 El 23 de septiembre de 1830 se adicionó la Constitución para prever los supuestos de senadores suplentes que cubran las faltas de los propietarios, según el artículo 77 de la Constitución del Estado.303 Para garantizar la independencia de los senadores se expiden disposiciones fijando incompatibilidades en el desempeño de otras comisiones, como el decreto del 5 de septiembre de 1831 que establece la incompatibilidad de desempeñarse con un empleo municipal los senadores suplentes. La ley fijó los emolumentos de los diputados y senadores como se observa con los decretos del 5 de septiembre de 1849 y del 18 de febrero de 1852.304 Pocos vestigios quedan sobre la actuación de esos Senados; uno de ellos es el caso del Senado en Oaxaca, cuyo Libro de Actas del 7 de abril de 1825 al 11 de julio de 1829 se conserva en los archivos de la entidad. La sesión inicial del Senado fue precisamente la detallada en primer término en la oración anterior. Se integró con siete senadores: Santaella, Almogabar, Magro, Bustamante, Silva, Canseco y Fagoaga. Para desempeñar sus funciones, tuvo que superar varias prácticas de la Cámara de Diputados y abrirse paso en las ceremonias y comisiones del Congreso, donde los diputados se ar rogaron la representatividad única del Poder Legislativo, sin tomar en cuenta al Senado. En la sesión del 13 de abril de 1825, el senador, por ejemplo, pidió que se conservase la armonía entre las dos Cámaras. Una de las facultades del Senado, según el artículo 125 de la Constitución de Oaxaca, era nombrar al Gobernador y al Vicegobernador, cada tres años, de una lista de seis candidatos aprobados por la Cámara de Diputados. 302 Colección de Leyes, Decretos y Circulares, y demás disposiciones dictadas por el Congreso y Gobierno del Estado. 6 de Julio de 1823 a 2 de octubre de 1851. Tomo I. Edición facsimilar. Congreso del Estado de Oaxaca. 2001. p. 132-154 303 ídem. p. 352-353. 304 ídem. p. 609 y Tomo II. p. 11. 248 El 15 de julio de 1825 se presentó la lista para la elección de Gobernador y surgió el primer problema, relativo a la calidad de diputado suplente de uno de los candidatos, lo cual era en apariencia incompatible, por disposición del artículo 123 constitucional.305 El asunto revestía la mayor importancia, pues si bien se requería interpretar el artículo 123 sobre el significado de diputado cuando prohibiera incluirlos en la lista de candidatos del Poder Ejecutivo, era común, desde la Constitución de Cádiz, conferir al Poder Legislativo la facultad de interpretar las leyes, ante cualquier laguna, pero la cuestión era del resorte constitucional. La Cámara de Diputados tenía que intervenir en la labor interpretativa, pero la insistencia del Senado se creyó una negativa para considerar al candidato que presentaba la categoría de diputado suplente, por lo que la Cámara de Diputados persistió en sostenerlo. La solución fue tomar en cuenta las otras cinco candidaturas, a petición del senador Magro, excluyendo la problemática del candidato de apellido Ramírez. Otra ocasión que el Senado de Oaxaca tuvo para interpretar la Carta Magna: en la sesión del 2 de marzo de 1826, con motivo del debate sobre la Ley Orgánica del poder Judicial, se interpretó el artículo 192 constitucional, respecto del número de ministros que integrarían la Corte Suprema de Justicia de Oaxaca. Ya para esa fecha, la armonía entre ambas Cámaras estaba superada y, en la sesión referida, recibió una comisión de la Cámara de Diputados para manifestar que el Gobernador se había negado a ejecutar un decreto por considerarlo inconstitucional, por lo cual se le mandó un ultimátum conjunto, de diputados y senadores, para que en el plazo de dos horas diera satisfacción inmediata al decreto aprobado por el Congreso, pues en caso contrario se integraría la sección del Gran Jurado a efecto de instruirle la responsabilidad política conducente. El resultado fue la remoción del Gobernador Morales, lo cual provocó un largo debate en el Estado, donde llegó a intervenir la Federación mediante excitativas del Congreso General y del Presidente de la República, por conducto del Ministerio de Justicia, para 305 Libro de Actas secretas del Senado. Archivo Histórico del Estado de Oaxaca. 1825-1829. Sesión 7a. Fojas 7 a 9 vuelta. 249 reinstalar al exgobernador en el puesto y lograr así la concordia debida entre los Poderes del Estado. En la sesión del 2 de junio de 1826, el Senado recibió el anteproyecto de Ley de Amnistía de las Infracciones Reales o Presuntas de las Leyes del Estado en que, con motivo de la publicación y ejecución de la Ley Reformatoria de la Corte de Justicia, haya incurrido cualquier funcionario e individuo, (preparado por la Cámara de Diputados), aprobada en la misma sesión, olvidándose así, o "echando un velo al pasado", como se indicó en el acuerdo de la Cámara, de lo sucedido por la conducta del Gobernador. También resalta el acuerdo del Senado por el cual desatendió una orden del Gobernador que no refrendaba el Secretario de Gobierno, con lo que se mantenía lo prescrito en el artículo 149 constitucional, según lo aprobó en la sesión del 27 de marzo de 1827. La orden del Gobernador era de por si conflictiva, ya que contenía su negativa a rendir cuentas al Congreso sobre el estado que guardaba la administración de la Lotería de San Felipe Neri y de la imprenta del gobierno. Otros asuntos sometidos a la consideración del Senado oaxaqueño a fines de 1827 fueron la expulsión del Obispo y de algunos ciudadanos españoles del Estado, lo cual presagiaba tanto la expulsión de españoles dictada en 1828 a escala nacional como las medidas de reforma. En la sesión del 21 de enero de 1828, el Senado conoció de la petición de otorgamiento de facultades extraordinarias, que tendrían por objeto enfrentar la rebelión del Coronel Santiago García en el Estado. Ese levantamiento se originó en la expulsión de los españoles dictada previamente. Nuevamente, la amnistía se presenta y es aprobada como medida para disminuir las tensiones sociales originadas por dicha rebelión; la aprobación respectiva se dictó en la sesión del 22 de enero de 1828. El 17 de enero de 1833 se integra el Senado de Oaxaca con la presidencia del Sr. Miura, la Vicepresidencia de Hernández y como secretarios Díaz y Monterrubio. 250 De igual manera, se tiene el acta de instalación del Senado correspondiente el 25 de abril de 1835 con la presencia de los siguientes senadores: José María Irigoyen, José Murguía, Bernardo Moreno, José Cleto Berdejo, integrándose posteriormente el senador Gerónimo Arango, el 28 de abril del mismo año. Lo anterior se debió a que el artículo 75 de la Constitución de 1825, que la renovación del Senado se haría por mitad de sus integrantes cada dos años. La Constitución de Oaxaca del 15 de septiembre de 1857 suprimió el Senado en el Estado. No todos los Estados de la Federación han aceptado el establecimiento de una segunda Cámara; sin embargo, no existe impedimento constitucional expreso, único posible para respetar la soberanía en el régimen interior de los Estados, para aceptar una segunda Cámara en las Legislaturas que deseen adoptarla. Las mismas razones para aceptar o rechazar el Senado en el ámbito federal pueden exponerse a fin de implantarlo a nivel local. Pero lo insostenible es que el Senado resulte una institución exclusivamente Federal o que para que exista Senado en una Entidad Federativa deba autorizarse de manera expresa. Los argumentos de León Guzmán son válidos también para implantar el Senado en una entidad federativa, pues éste ha sido garantía de la expedición de mejores leyes y de equilibrio en las relaciones con el Poder Ejecutivo. Si bien el Senado Federal integraba equitativamente los Estados de la Unión, el Senado Local integraría de modo equitativo regiones distantes y municipios, para la simetría de representación política entre electores. 251 El Senado en Veracruz Si bien se considera por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la actualidad, que el Senado es una Cámara prototípica de la existencia de nuestro sistema federal, su naturaleza y funciones no se circunscriben exclusivamente al nivel federal, y ni siquiera al federalismo que ha predominado como sistema en México, como lo hemos descrito, pues aún en las etapas centralistas de nuestra historia política sobrevivió el Senado como segunda Cámara del Congreso General. Sin embargo, la institución de una segunda Cámara en una Asamblea Legislativa estatal no era una idea extraña, tal como se aceptó en la primera Constitución veracruzana del 3 de junio de 1825. Aunque las funciones de un Senado local variaron dependiendo del Estado, el beneficio de una segunda Cámara para la mejor elaboración de las leyes y como control interno de la impetuosidad de una sola Asamblea, fueron las explicaciones más entendibles de la existencia de este Senado al nivel local. Quizá la influencia de la Constitución francesa del 22 de agosto de 1795, que fue patente en México, desde la formulación de la Constitución de Apatzingán de octubre de 1814, en la voz de su constituyente Boissy d'Anglas, convenció a los constituyentes veracruzanos: Me detendré poco tiempo a rastrear los peligros inseparables de la existencia de una sola Asamblea, pues apelo a su propia historia y al sentimiento de sus conciencias. Habrá que oponer un dique poderoso a la impetuosidad del cuerpo legislativo, este dique es la división de dos Asambleas. 306 306 El problema lo había representado el Régimen del terror instaurado por Robespierre y su asambleísmo. 252 Esta misma idea se recogió en el constitucionalismo de los Estados Unidos, a través de la obra de John Adams A defense of the Constitutions of Government of the United States (1787), 307 y en el Federalista número 62, escrita por James Madison (1788). 308 En esta defensa de la Constitución de los Estados Unidos en los periódicos de Nueva York, Madison dio cuatro razones para implantar el Senado como segunda Cámara revisora dentro del Poder Legislativo: 1º. La división en dos Cámaras constituye el mejor mecanismo de control para las usurpaciones, abusos y corrupciones que pueden darse por parte de la otra Cámara; 2º. El control que pueden ejercer las facciones, ahora denominados partidos políticos, sobre una Cámara, difícilmente llegarían a dominar dos Cámaras, por lo que las argumentaciones más que las pasiones serían prevalecientes en las discusiones parlamentarias; 3º. Un buen gobierno se obtiene gracias al éxito en dos propósitos: a) fidelidad en el objeto del gobierno y b) conocimiento en los medios para lograr dicho objeto. El segundo propósito se obtiene con mayor certeza, a través de la adopción de legislación apropiada, meditada y doblemente discutida, por lo que una segunda Cámara ayuda a que las leyes sean sabias y buenas; 4º. La mutabilidad de representantes en una Cámara es necesaria pero conlleva cambio de opiniones que pueden ser perjudiciales en la conducción del gobierno. Una segunda Cámara más estable, daría estabilidad y continuidad en las políticas adoptadas, que permitirían probar su viabilidad y beneficio. Todas estas razones para la existencia de un Senado dentro de la Asamblea Legislativa, no son exclusivas del Congreso Federal; por ello, en los 307 Demitrios M Moschos y David L. Katsky. "Unicameralism and bicameralism: History and tradition". Boston University Law Review. Volumen 45.1965. p. 260. 308 The Federalist Papers. Introducción de Clinton Rossiter. New American Library. 1961. p. 378- 380. 253 Estados Unidos, todas las entidades federativas, excepto una, 309 cuentan con legislaturas integradas con dos cámaras. En el nuestro, el Senado fue la excepción, ya que sólo se tienen noticia de que siete Estados lo tuvieron en distintas épocas del siglo XIX. El Senado en Jalisco Jalisco fue el primer Estado en constituir un Senado, pues su Constitución, expedida en diciembre de 1824, fue la primera en contemplarle, pero más inclinado hacia el modelo francés, pues lo estructuró fuera del Congreso. Sus senadores fueron distinguidos personajes que posteriormente ocuparon la gubernatura del Estado, esta segunda Cámara estuvo integrada desde el 5 de enero de 1825 por un modesto número de cinco senadores y tres suplentes, aunque en el decreto 135 del 2 de junio de 1849 que lo reestablece, el número aumenta a nueve senadores. Bajo este sistema, los senadores deberían contar con treinta años de edad y entre sus requisitos se pedía haber sido gobernador del Estado, miembro de la Legislatura, miembros de los poderes generales, magistrado o fiscal. El decreto 36 del 5 de enero de 1825 se declararon como senadores del estado a José Ignacio Cañedo, José Justo Corro, José Antonio Joya, Ignacio Cambero y Vicente Ríos; siendo suplentes: José María Echáuri y José Esteban Aréchiga. Tomaron posesión del cargo el 24 de enero de 1825, Posteriormente, el 9 de febrero de 1827 asumieron el cargo Juan José de Arespacochaga y Pedro Juan de Olasagarre, siendo declarado senador suplente Ignacio Herrera. Estos últimos prestaron juramento del cargo el Io. de marzo de 1827. (decreto 74). El 5 de febrero de 1829 son nuevos senadores José María Híjar, Francisco Ceceña y Vicente Barragán, siendo suplente Manuel bribuega (decreto 168). Finalmente, el 14 de marzo de 1830 son 309 La excepción la representa el Estado de Nebraska, el cual a partir de 1934 adoptó el unicameralismo por la crisis financiera que tuvo el Estado durante la Gran Depresión. George Norris abogó por la supresión del Senado en Nebraska manifestando la conocida argumentación de que la segunda Cámara era de naturaleza aristocrática, ya que había sido tomada del Parlamento inglés. 254 declarados senadores Ignacio Camarena, Vicente González de Castro, Felipe Solís del Muro y suplente Teodoro Santoyo (Decreto 296). Operó en el Senado una oficina de cuentas integrada por un contador, un oficial y un escribiente mediante decreto 29 del 4 de marzo de 1826. La función de vigilar la Constitución estuvo garantizada por el Senado, el cual comenzó a fiscalizar la conducta de los servidores públicos desde el 11 de marzo de 1826, cuando el Senado informa por vez primera al Congreso del Estado que designe un fiscal para investigar violaciones a la Constitución. La peculiaridad del Senado jalisciense fue de que no era propiamente considerada como una segunda Cámara de la Legislatura, sino que tenía el carácter de un órgano de gobierno autónomo. Se le dio formalidad bajo el decreto 354 del 11 de octubre de 1830 por el cual se instaló el Consejo de Gobierno. El Senado desapareció del 11 de octubre de 1830 hasta el 2 de junio de 1849, año en el que fue reestablecido. Entre las funciones más importantes del Senado en Jalisco, resalta la relativa al control de la constitucionalidad local, facultado para acusar ante el Congreso, a los funcionarios infractores que cometiesen actos contrarios a la Constitución y a las leyes del Estado. Un ejemplo en el ejercicio de esta facultad lo constituye la acusación que presentó el 11 de marzo de 1826 contra diversos funcionarios por responsabilidad política; en este episodio, el Congreso designó un fiscal para que investigara y concretara las infracciones a la Constitución del Estado. El Senado en Yucatán El Estado de Yucatán fue bicameral entre 1825 y 1853, cuando la Legislatura de 1825 estableció un Senado estatal. De acuerdo con Eligio Ancona, tanto el 255 Gobernador del Estado (José Tiburcio López), el Vice-Gobernador (Pedro de Souza) y los senadores debían tomar posesión un día después de instalada la Legislatura (20 de agosto), lo cual ocurrió el 21 de agosto de 1825. Los senadores eran designados por la Cámara de Diputados en una especie de elección indirecta, en donde se elegía a cuatro propietarios y a un suplente. Los primeros senadores fueron Juan Evangelista Echánove, Manuel Milanés, Juan de Dios Cosgaya (quien sería vice-gobernador en 1829, y electo gobernador para el periodo 1833-1837, pero por el pronunciamiento del centralismo en la Península no pudo concluir su periodo), José Ignacio Cervera y José María León como suplente. El mismo Ancona señala que el Senado “tenía más bien el carácter de un cuerpo consultivo que el de colegiado”. Por algunas referencias se sabe que existía en 1834 un salón asignado al Senado yucateco, pero no se proporcionan mayores detalles sobre su funcionamiento en ese momento. En 1848, tras la separación de Yucatán de la Federación, se anuncia su reincorporación, anunciándose la convocatoria a elecciones para que la Legislatura abra sesiones el 1° de enero de 1849, y ese mismo día se hará el nombramiento de Gobernador, Vice-Gobernador y Senadores, “y los que resulten electos tomarán al día siguiente, posesión de sus destinos, instalándose el Senado.” En el libro Historia del Poder Legislativo de Yucatán, publicado por la LI Legislatura del Estado del Yucatán, en su página 55 se consigna lo siguiente: “Segundo Congreso Constitucional (del 1° de enero al 13 de febrero de 1853). El Segundo Congreso estuvo integrado (…): La Cámara de Senadores estuvo formada por Manuel Carvajal, cura Francisco Evia, Francisco Barbachano, Manuel Cecilio Villamor, Domingo L. Paz, Francisco Ramírez, Manuel José Peón, Juan Miguel Castro y Simón Peón.” En este mismo libro se anota (página 56), “Tras el pronunciamiento del 13 de febrero de 1853 [en que se anunciaba el regreso al poder de Antonio López de Santa Anna], subió al poder el Vicegobernador Crescencio José Pinelo… [anunciaba que] se adoptaba oficialmente el plan proclamado en 256 Jalisco el 20 de octubre de 1852, se declaraba separado de la gubernatura a Miguel Barbachano, desconociéndose las 2 Cámaras legislativas, y reconociéndose Pinelo como Gobernador de Yucatán”. Por esta razón puede considerarse que tal fecha (1853) marca el fin del sistema bicameral en Yucatán. La no existencia de las Actas de Sesiones de dicha Cámara, es justamente, por no haberse realizado ninguna sesión durante su vigencia. El Senado en Durango Además de la inmensa importancia del Estado de Durango en la Revolución Mexicana del siglo XX, el Estado cuenta con una trayectoria constitucional previa de gran interés, pues representa prácticamente la historia política del norte de nuestro país, ya que la ciudad de Durango, conocida posteriormente como Victoria de Durango, en honor de Guadalupe V ictoria, ilustre duranguense federalista y primer Presidente de México, fue la capital colonial, durante el régimen borbónico de las Intendencias, de las denominadas Provincias Internas de Occidente, que comprendieron los territorios de Sonora, Sinaloa, Nuevo México — incluyendo Arizona —, Chihuahua y el propio Durango. Tan grande extensión territorial requirió de un gobierno autónomo de México y práctico en sus decisiones. Fue Rafael Bracho el gobernador de Durango quien promulgó la primera Constitución del Estado "libre y federado", el Io. de septiembre de 1825. En México, los Estados son creados mediante la Constitución Federal o ley constitucional, tal como se hizo con los Estados originarios en el año de 1824. Las entidades federativas, no pueden en consecuencia, desaparecer, separarse o fusionarse sino mediante reforma constitucional 257 expresa en la norma fundamental federal, lo cual implicaría poner en marcha el procedimiento de reforma constitucional. 310 La creación de Durango fue decretada el 22 de mayo de 1824 por el Congreso Constituyente Federal.311 Las Constituciones estatales promulgadas durante el siglo XIX son muestra significativa del ingenio y cultura políticos de los duranguenses. La extensa Constitución fundante del Estado de Durango fue promulgada el I o . de septiembre de 1826 y contuvo 140 artículos. Los constituyentes que la discutieron y aprobaron fueron presididos por José de Matos, y el resto del Congreso lo formaron los siguientes diputados: José Joaquín de Escárzaga, Martín Miramontes, Felipe Ramos, José Agustín Gámiz, Francisco Robles, Francisco Arriola, José María Elías González, Pedro Cano, Vicente Escudero y como secretarios Miguel Pérez Gavilán y Vicente Antonio de Elejalde. Desde el primer artículo, la Constitución del Estado tuvo innovaciones, pues en lugar de describir al Estado con el criterio territorial que permeó en la mayoría de las demás constituciones, estableció que la "reunión de todos los que pisan" el territorio conforman el Estado de Durango. La denominación del Estado fue la misma que adoptaron los demás como "independientes, libres y soberanos", según se había definido en el artículo 6o. del Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824.312 El alcance de esos atributos se refería a la administración y gobierno interior de cada Estado, dos funciones diferenciadas entonces, pero que en la actualidad se 310 Desde este punto de vista, aunque en México no se ha definido judicialmente la naturaleza del pacto federal como en los demás países norteamericanos, sería lógico desde la teoría del federalismo y de la historia política del país, concebir que la Unión Federal es, desde sus orígenes, una unión indestructible que no depende del gobierno de un Estado ni de su población particular; por lo que modificarla y decretar la separación unilateral de esa entidad federativa del resto de la Federación, no sería posible, aunque modificare su constitución particular para dicho efecto, pues tal situación requiere de una reforma expresa a la Constitución Federal, tal como han sido creados todos los Estados federados. 311 Antonio Arreola Valenzuela, Máximo Gámiz Parral y José Ramón Hernández Meraz. Summa duranguense. s.p.i. p. 25 312 El Acta Constitutiva de principios de 1824 no había considerado a Durango como Estado, sino que lo incluía dentro de lo que denominó "Estado Interno del Norte", compuesto de los inmensos territorios de Chihuahua, Durango y Nuevo México, el cual como ya aludimos, incluía a Arizona. 258 olvida de su distinción.313 En este aspecto, administrar es encargarse de ejecutar y aplicar las leyes, mientras que gobernar implica decidir qué leyes deben expedirse para el régimen interno del Estado. La soberanía del Estado se definía claramente con disposiciones como la del artículo 3°.de la Constitución de Durango, cuyos representantes ante el Congreso Federal tenían solamente delegadas: "La facultad necesaria al desempeño de las augustas funciones que prescriben y designan la Constitución Federal y Acta Constitutiva"; lo cual implicaba que la representatividad del Estado ante los órganos federales era sólo ante la competencia federal, pero que dichos representantes no podrían obligar al Estado en lo que se refería al régimen interior, pues para ello, los poderes del gobierno local serían los encargados de definirlo. La primer Constitución del Estado determinó a la religión católica como religión protegida por las autoridades duranguenses (Artículo 9o.) No contuvo un catálogo de derechos siguiendo el ejemplo de la Constitución Federal del 4 de octubre de 1824, por lo que se conformó con establecer genéricamente los principios de libertad personal, y por lo tanto de condenar a la esclavitud (Artículo 14),314 así como el principio de igualdad ante la ley, típico de la filosofía política liberal. El artículo 15 de la Constitución de 1826 determinaba el principio genérico de que los derechos de los habitantes serían garantizados por el Estado pues sus derechos son "naturales e imprescriptibles", "aunque aquí no se especifiquen ni enumeren". Esta declaración genérica fue un error general que se trató de subsanar desde las Siete Leyes Constitucionales centralistas de 1836 y, posteriormente, con el Acta de Reformas Federal de 1847 y la Constitución de 1857, donde se enumeraron los derechos 313 Como se observa en la reforma a la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, del 23 de diciembre de 1999, donde el término "administrar" fue sustituido por el de "gobernar", cuando el sentido era que los municipios son administrados y gobernados, tal como lo aconsejan el Acta Constitutiva y la primera Constitución de Durango. 314 El artículo 12 de esta Constitución se refirió incluso a los transeúntes en el Estado, o cualquier persona que pisara territorio duranguense, que por ese sólo hecho serían considerados en igualdad ante le ley duranguense. 259 garantizados, abandonando así paulatinamente la idea de "derechos naturales" del hombre. De la organización de los poderes estatales, destaca el bicameralismo adoptado por la Legislatura de Durango en sus orígenes. El bicameralismo que se discutió extensamente en el Congreso Constituyente Federal tuvo como propósito fundamental, el garantizar que la elaboración, la discusión y la aprobación de las leyes fuese a través de un proceso lento de discusión y ponderación, por dos cámaras, integradas de manera distinta y con integrantes de perfil diverso, para enriquecer así la argumentación. El Senado del Estado tendría un carácter de una segunda cámara integrada por personas de mayor edad, treinta años en lugar de veinticinco de los diputados, y que desarrollarían las mismas facultades de la Cámara de Diputados del Estado, por lo que no tendrían facultades exclusivas, sino ambas Cámaras desempeñarían las mismas funciones, pero su objeto sería precisamente consensar y argumentar de mejor manera cada decreto o ley. 315 La integración de la Cámara de Diputados sería regulada mediante ley, pero la integración de la de senadores la especificó la propia Constitución y los fijó en número de siete. Los diputados durarían dos años, mientras que los senadores cuatro. La renovación de los diputados sería total cada bienio, mientras que los senadores se renovarían parcialmente, lo cual confirma que la permanencia en el órgano legislativo es necesaria para aprovecharse de la experiencia de los senadores que se quedarían. Todo lo anterior, hacía del Senado duranguense la cámara de mayor importancia dentro del Poder Legislativo en el Estado. 315 Las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras fue una innovación que Benito Juárez promovió para justificar el restablecimiento del Senado en 1867 y que se aceptó en la reforma a la Constitución Federal de 1874. Sin embargo, la tradición de la segunda Cámara descansa más en la ponderación y mejor argumentación de los proyectos de ley, que en la justificación de facultades propias. 260 La Constitución del Estado permitió la reelección tanto de diputados como de senadores por una sola ocasión, dejando pasar un bienio o cuatrienio según el caso, para poder presentarse nuevamente a la elección de diputado o senador (Artículo 40). Esto constituyó un avance en la limitación de la reelección que no era común a principios del siglo XIX, ya que la mayoría de los textos constitucionales dejaron la reelección sin límites, hasta la manipulación que de ella hicieron los presidentes Porfirio Díaz y Álvaro Obregón muy posteriormente. La regla de la Constitución de 1826 sería oportuna aún en la actualidad, donde hemos llegado a un extremo indeseable de proscribir absolutamente a la reelección parlamentaria. Los artículos 42 y 43 de la primera Constitución del Estado contemplaron sucinta, pero correctamente, el estatuto del parlamentario duranguense: las opiniones de diputados y senadores serían irreclamables, por lo que ninguno de ellos puede ser reconvenido por ellas, sus personas son "inmunes" por lo que no procede ninguna acusación en su contra por la expresión de sus ideas y opiniones, lo cual constituye el núcleo de la denominada inmunidad parlamentaria. En materia criminal, también los diputados y senadores no pueden ser detenidos, presos o juzgados sin que antes se declare por el congreso que "hay lugar a formación de causa", es decir, se declare la procedencia de una acusación.316 Los representantes ante el Congreso del Estado no gozaban propiamente de un salario mensual, sino de viáticos y "dietas"; es decir, emolumentos para transportarse a la capital del Estado y pagos diarios por el desempeño de sus funciones,317 sólo por el tiempo que durasen las sesiones, que no serían más de 316 En la actualidad se discute si un diputado o senador puede ser "investigado" penalmente, sobre todo si la procuración de justicia fue separada de la administración de justicia a partir de la reforma de mayo de 1900, por lo que técnicamente la averiguación previa no constituye parte del juicio penal, hasta la etapa de la consignación; de tal suerte que en 1826, cuando la investigación era llevada a cabo por un juez instructor, el diputado o senador no podía pues ser investigado, ya que dicha fase era parte del juzgamiento. 317 A partir del siglo XIII, la palabra latina diaeta se comenzó a utilizar para denominar a la retribución de los miembros de una asamblea por cada día trabajado. No deja de mostrar esta palabra el original significado de los representantes como delegatarios o mandatarios de una o un grupo de personas que financiaban su comisión para que los representara ante un órgano de autoridad. Diccionario universal de términos parlamentarios. Enciclopedia Parlamentaria. Instituto de Investigaciones Legislativas. LVI Legislatura. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 1997. p. 344-345. 261 noventa, según el artículo 48 de la propia Constitución. El gobernador, sin embargo, podría decidir una prórroga de un mes más, si así lo aceptasen las dos terceras partes de los individuos de ambas cámaras. De esta manera, la duración promedio de los trabajos del Congreso del Estado serían de tres a cuatro meses por año, lo cual es un tiempo verdaderamente reducido para desarrollar las graves obligaciones que la Constitución le imponía en el artículo 24, con sus quince atribuciones. No es extraño por lo tanto, el fracaso de las Asambleas Legislativas del siglo XIX para poder aprobar los códigos y leyes más importantes tanto en los Estados como en el ámbito federal, dada la angustiosa cortedad en el tiempo de sus deliberaciones. El sistema federal contemplado en la Constitución de Durango fue pleno, ya que no sólo previo que el Congreso del Estado introdujera iniciativas de leyes federales e incluso reformas a la Constitución Federal, 318 sino que permitió, en un singular espíritu de colaboración federalista, que las Legislaturas de los demás Estados pudieran iniciar ante el Congreso de Durango iniciativas de ley para el Estado (Artículo 51, fracción 2a.). Esta facultad de iniciar leyes pudiera llamar la atención en la actualidad, todavía algunas Constituciones recientes contenían una disposición similar, como la de Veracruz de 1917, cuya disposición sobre este particular estuvo vigente hasta el año 2000.319 El gobernador tuvo la oportunidad del denominado "veto de bolsillo", contemplado según el artículo 56 de la Constitución, ya que podía hacer observaciones a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, pero tenía un plazo 318 Como el decreto 216 del 19 de noviembre de 1829 del Congreso del Estado de Durango ante el Congreso de la Unión, para dividir en dos al Estado de Occidente, en los actuales Estados de Sonora y Sinaloa, como sucedió finalmente el 13 de octubre de 1830. Manuel González Oropeza. "Comentario al artículo 43 de la Constitución Federal". Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada. Tomo I. Décima Edición. Editorial Porrúa. UNAM. México 1997. p. 520 319 El artículo 70 fracción I de la Constitución de Veracruz, vigente hasta el 3 de febrero de 2000, expresaba: Son iniciativas de ley o decreto: I. Las proposiciones que dirigen a la Legislatura, el Gobernador del Estado, las Legislaturas de otros Estados, de la Federación y el Tribunal Superior de Justicia. Esta apertura en la iniciativa de leyes debiera de volver no sólo en el entorno duranguense, sino también en todo el país, pues la ciencia de la legislación se beneficia de las iniciativas de todos los sectores. 262 de diez días, durante los cuales, si las escasas sesiones de la Asamblea Legislativa se hubiesen suspendido o cerrado, la promulgación quedaba suspendida hasta que se conocieran sus observaciones en el primer día hábil de las siguientes sesiones, que incluso podían ser al siguiente año. En otra circunstancia, si el gobernador aprobaba y promulgaba el proyecto enviado por el Congreso, tendría que publicar el texto correspondiente a los tres días de recibido (Artículo 63). No obstante, la primera disposición comentada tenía la ventaja de disponer una promulgación de la ley de manera automática, si pasados los diez días no hubiese ninguna respuesta de parte del gobernador. La falta de promulgación y publicación de la ley, producía una responsabilidad por parte del gobernador pues la Constitución era clara respecto de sus obligaciones en esta materia. Las observaciones del gobernador no contenían una votación especial en el Congreso, pero la Constitución especificó que los proyectos desechados en una de las Cámaras, tenían la estricta votación de dos tercios de los individuos presentes para superar ese desechamiento, no sólo en la Cámara que lo originaba, sino también en la Cámara que lo había aprobado (artículo 57). Desde este primer texto constitucional se previno el principio de autoridad formal de la ley, proveniente de la Constitución de Cádiz y de la Constitución de 1824, en los siguientes términos: Para interpretar, modificar o variar las leyes o decretos, se necesitan los propios requisitos que para su formación. (Artículo 60). Este principio que subsiste hasta nuestros días, es de la mayor importancia para comprender la reformabilidad de las leyes locales por leyes o normas de ámbito federal e internacional. Los asuntos graves gubernativos tenían que ser consultados obligatoriamente por el Gobernador ante el Consejo de Gobierno. (Artículo 80, fracción 263 3a.) Este órgano había surgido como solución ante el empate de los argumentos ofrecidos en torno a la integración colegiada o unitaria del Poder Ejecutivo. Miguel Ramos Arizpe en el Congreso Constituyente Federal solucionó el empate al sugerir que el titular del Poder Ejecutivo se vería acotado por un Consejo de Gobierno colegiado, al cual tendría que consultar obligatoriamente el Presidente, y así su voluntad no sería unilateral ni definitiva en los asuntos del gobierno. El Consejo de Gobierno propuesto, y finalmente aprobado en la Constitución Federal de 1824, según hemos descrito, estaría integrado por un senador de cada Estado, por lo que después se transformaría en comisión permanente, y duraría por cerca de treinta años (18241853). De la misma manera, la primer Constitución de Durango recogió la integración de un Consejo de Gobierno, presidido por el Vice-gobernador e integrado por cuatro senadores del Estado, "los más antiguos" (Artículo 82). Además de servir como consejero del gobernador, este interesante órgano de gobierno cumplía funciones de proveedor de los empleos del Poder Ejecutivo, designaba al Poder Ejecutivo Colegiado en los términos explicados con anterioridad y, quizá lo más importante, cuidaba "de la observancia de la Constitución y leyes del Estado", investigando las infracciones y las posibles responsabilidades políticas, para consignarlos al Congreso del Estado, el cual sería la instancia determinante y definitiva, los responsables. Este control político de la constitucionalidad, ligado al régimen de responsabilidad política de las autoridades, fue el primer control que se ensayó en Durango y en nuestro país, con un éxito documentado en el libro de Actas del Consejo de Gobierno del Gobierno General, único que se conoce en el año de 1845. La administración pública estaría a cargo de un único secretario universal del despacho, el cual sería designado por el gobernador a propuesta en terna del Consejo de Gobierno y supervisado por el Congreso del Estado. Su refrendo hacia los actos del gobernador, como las órdenes y providencias, tendría que cuidar de la observancia de la Constitución y de las leyes estatales y de tal función se derivaba una posible responsabilidad si algunos de esos actos contraviniesen las normas "sin que le sirva de excusa (el) habérselo mandado el gobernador" (Artículo 87). 264 Esta Constitución de 1826 enfatizó la relevancia política del Congreso, el poder popular por antonomasia. Las creencias religiosas apoyaban el buen desempeño del Poder Legislativo tal como se desprende del curioso decreto 107 del 5 de septiembre de 1827, que ordenó la celebración de tres misas en la Catedral de Durando y en los conventos "implorando el acierto en las deliberaciones del Congreso". La responsabilidad de los integrantes del Congreso, bien diputado o senador, era considerada de tal importancia que el decreto 109 del 20 de septiembre del mismo año de 1827, declaraba "indigno de la confianza pública" al individuo del Congreso que se resistiere a asistir a las sesiones de su Cámara después de haber sido llamado por tres veces, por lo que se le suspendería en sus derechos políticos durante el tiempo de duración de tres Legislaturas. En 28 de enero de 1828 quedaron integrados como miembros del Consejo de Gobierno a los senadores Juan José Valenzuela, José Loreto Barraza y José Matos. Los cargos de elección popular eran irrenunciables tal como lo constató el segundo gobernador del Estado, Francisco Elorriaga, cuando el 18 de agosto de 1829 se le negó la aceptación de su renuncia. Dicho gobernador no fue sustituido sino hasta el 4 de marzo de 1830 por Juan Antonio Pescador. La importante milicia cívica del Estado fue tempranamente regulada el 27 de agosto de 1829 a través del decreto 204 que contuvo el Reglamento de la milicia cívica, que era reglamentaria a su vez, del decreto del Congreso General de 29 de diciembre de 1827.320 Dicho decreto determinó el régimen de la milicia cívica, la cual estaba sujeta a los gobernadores de los Estados y al Presidente de la República. Para 320 El artículo 31 de dicho decreto general ordenó que: "Las Legislaturas procederán a reglamentar la milicia cívica en sus respectivos territorios, con arreglo a las bases establecidas por esta ley". Colección de las Leyes y Decretos expedidos por el Segundo, Tercero y Cuarto Congreso Constitucionales del Estado Libre y Soberano de Durango. Desde 1º. de septiembre de 1827 hasta 11 de febrero de 1833. Comprende también las leyes y decretos que se han declarado subsistentes de las Legislaturas que existieron en los años de 30 y 31. Volumen 3o. Victoria de Durango. 1833. Imprenta del Estado a cargo de Manuel González, p. 52. 265 la atención de la milicia cívica habría un inspector general en cada Estado. La integración de dichas milicias, así como su organización y número estarían reguladas por las Legislaturas de cada Estado, excepto en el caso de los territorios y distrito federales cuya regulación la haría el propio Congreso General. La instrucción de la milicia cívica se haría en los Estados de acuerdo "a la táctica que observe la milicia permanente" (Ejército Federal), de ahí que en 1885, el general Bernardo Reyes propusiera que los milicianos de cada Estado recibieran instrucción militar en un servicio militar obligatorio. Las armas que necesitasen las milicias cívicas de cada Estado serían proporcionadas por la Federación con la custodia y mantenimiento de las mismas por parte de cada Estado. En todo caso, el Estado debería regular el número de ciudadanos integrantes de su milicia cívica en un mínimo al equivalente al 1% de su población. Uno de las pocas ocasiones en que se movilizó la milicia cívica del Estado fue el Io. de octubre de 1832, cuando mediante decreto número 288, se dictaron medidas para repeler las fuerzas del Estado de Chihuahua, por haberse adherido al Plan Revolucionario de Jalisco. La legislación estatal en Durango comenzó a recibir atención en su codificación y sistematización a partir del decreto 320 del 9 de febrero de 1833, que ordenó que a la terminación de cada Legislatura del Congreso, el gobierno del Estado mandaría publicar una colección impresa de todas sus leyes y decretos. La facultad interpretativa ejercida por el Congreso del Estado no fue abundante en esta primera etapa, pero muy significativa, pues se entendió no sólo respecto a las leyes que emitía el Congreso ordinario, sino incluso respecto de la propia Constitución del Estado; seguramente derivado de su obligación de velar por el cumplimiento de la Constitución del Estado y de su facultad para interpretar leyes, el Congreso del Estado asumió la función de intérprete de la Constitución local, según se observa a través del decreto número 236 del 10 de mayo de 1830, mediante el cual "se aclara la inteligencia del artículo 41 de la Constitución del Estado", respecto a las pensiones y empleos del Estado, manifestando que éstos son los que el gobierno 266 puede conferir por sí, con aprobación del Senado o a propuesta en tema por el Consejo de Gobierno. Todavía hacia 1832, el Senado del Estado se mostraba activo y se renovaba con José María Hernández, Loreto Barraza, Juan Francisco Sañudo y Martín Rosas, siendo suplentes Secundino Torres e Ignacio Leyva. Se conservan las Actas del Senado en Durango de la sesión del 18 de junio de 1828 al 22 de octubre de 1830 en dos Libros. Sus funciones son fundamentalmente de cámara colegisladora. En estas sesiones aparecen como senadores Mena, Matos, Valenzuela, Barraza, La Hoya y Hernández. Las primeras discusiones versan sobre los reemplazos o contingente de sangre que el Estado debía cubrir al Ejército Mexicano y sobre la idoneidad de los vagos declarados en el Estado para cubrir tales reemplazos. Posteriormente, en 1829 se unieron los senadores Mendarosqueta, Gallegos y Cañedo. Hacia 1830 se designan a ciertas personas como “vagos” con el objeto de cubrir tales reemplazos. Hacia 1830 fungen también como senadores Felipe Cano, José Leonardo Flores y Ángel José Bernal, quienes ya firman al calce cada Acta levantada. El Senado en Puebla Puebla muestra el ejemplo más tardío de un Senado en el país. El Senado poblano fue incluso el único senado operando en México, en una etapa cuando ni siquiera había Senado en el Congreso de la Unión. Se estableció mediante las reformas constitucionales de 1871, emprendidas por los diputados al Congreso del Estado Ignacio Gómez Gil, Esteban Lamadrid y Joaquín García Villalba mediante iniciativa presentada el 18 de noviembre de 1870. La motivación que tuvieron fue el gran ausentismo que se notaba en la Cámara de Diputados, lo que provocaba que las leyes se votaran con el voto de cinco diputados presentes, lo cual era muy delicado, ya que los asuntos públicos podían decidirse por la mayoría accidental 267 de un diputado influyente pero carente de razón. De la misma manera, los diputados consideraron que la supremacía del Congreso generaría un régimen de dictadura. En la exposición de su iniciativa se lee lo siguiente: Natural es que en los Estados se propongan la modificación de la potestad de las dictaduras parlamentarias constituidas en los congresos particulares, buenas para tiempos en que era necesario llevar a término reformas cuya realización debía encontrar grandes resistencias. Los suscritos proponen al congreso, se enmiende y adicione la constitución del Estado conforme a estas ideas: 1.Que el Poder Legislativo se divida en dos cámaras, la del Senado y la de representantes o diputados 2. Que se aumente del número de los diputados, a razón de uno por cada treinta mil habitantes. 3. Que cuando el gobierno haga observaciones a alguna ley, antes de que se publique, se requieran los dos tercios de votos de los diputados y senadores presentes para insistir en su publicación. 4. Que se reduzca el número de secretarias y se proceda a nueva división territorial. Estas enmiendas y adiciones son la única defensa posible contra los arranques de una asamblea política, apasionada o poco reflexiva, y las influencias perniciosas de los gobiernos (...).321 La existencia de Legislaturas estatales con un Senado en los Estados Unidos, pesó en la opinión de los autores de la iniciativa, así como en la del Gobernador del Estado, Ignacio Romero Vargas. Estados como Nueva York, Pennsylvania, Virginia y Carolina del Sur fueron modelo para la iniciativa. La iniciativa fue 321 Iniciativa suscrita por los diputados Gómez Gil, Lamadrid y Joaquín García en la Sata de Comisiones del Congreso del Estado. Noviembre 18 de 1870. El autor agradece a Alejandro Dávila Valdés, el haberle facilitado la copia de este documento en Septiembre de 2002. 268 aprobada el 5 de diciembre de 1870 y publicada diez días después. Dichas reformas operaron sobre el texto de la constitución del Estado de 1861. El artículo 26 de la Constitución reformada determinó que la duración de los senadores sería de cuatro años, renovados en la mitad de su número cada dos años. Para ser senador se requería tener veinticinco años y haber ejercido algún cargo público en el Estado previamente. En 1871 trabajaron 13 senadores, en contraste con 26 diputados. La primera sesión se verificó el 2 de septiembre de 1871. Manuel Herrera (Chiautla y Acatlán) la presidió en esa ocasión y los demás senadores fueron: Ignacio Gómez Gil (Teziutlán), Adolfo G. Barredo (Tepeaca y Tecamachalco), Santiago Carreto (Atlixco e Izúcar de Matamoros), José María Sentíes (Tepeji y Tecali), Miguel Serrano (Chalchicomula y San Juan de los Llanos), Pablo Urrutia (Zacatlán), Esteban Lamadrid (Puebla), Pedro Sentíes (Huauchinango), Fernando Mendizábal (Huejotzingo y Cholula), Joaquín García Villalba322 (Tétela y Zacapoaxtla), Ignacio García Heras (Tehuacán) y Pedro Azcué (Puebla). 323 Todos los senadores asistieron al recinto de la Cámara de Diputados para recibir en Asamblea General la protesta de ley. Formaron 18 comisiones y las integraron de acuerdo al Reglamento de la Cámara de Diputados pues en las primeras sesiones carecieron de un Reglamento propio. 324 A semejanza del Senado en Durango, el primer tema a tratarse en el Senado poblano fueron los reemplazos del Ejército con los vagos así 322 Quien falleció a los pocos días. A ct a de l a s se s i o ne s o r d i n a ri a s y ex tr a o r d i n a r i as de l a Cá m a r a d e S e n a d or e s de l E st a d o Li b re y Soberano de Puebla. 2o. Período Constitucional. 1871-1872. Otros servidores del Senado lo fueron Antonio Zavala (Oficial Mayor), Diódoro Reyes (Oficial encargado del archivo), José L. De González (Escribiente de Ia.) Jesús Reyes (Escribiente de 2a.), Isaac Herrera (Conserje) y Mariano Cortés (Portero y mozo). 324 A pesar de que el artículo 30 constitucional prescribía que debería haber un reglamento propio para cada Cámara; no obstante, el senador Barredo sugirió que en esa ocasión se aplicase dicho Reglamento, para no retrasar la formación de las comisiones y, en consecuencia, no se detuviera el trabajo del recién creado Senado. 323 269 declarados en el Estado. En la sesión del 25 de septiembre de 1871, el senador Mendizábal explicó esta situación de la siguiente manera: Lamento yo también la desgracia de que el Ejército no pueda formarse únicamente de hombres honrados, pero el enganche de éstos no es posible, menos en estos momentos, y entre dejar que se tomen en leva a los artesanos laboriosos y cargados de familia, y consignar al servicio de las armas a los vagos, criminales, que son nocivos a la sociedad, no creo pueda haber vacilaciones.325 Con motivo de la discusión de una de las leyes, el senador Serrano manifestó la quintaesencia del Senado: Se ha establecido la división del Poder Legislativo en dos cámaras, precisamente para dar mayor amplitud a las discusiones y obtener mejor acierto al resolver los negocios públicos.326 Debido a la carga de trabajo, el Senado acuerda sesionar diariamente a partir del 14 de septiembre de 1871. A partir de esta sesión se rinde al término de cada mes un informe de labores. El Presupuesto de egresos del Estado se aprobaría por las dos cámaras y de los debates existentes, el senado mostró gran sobriedad en la aprobación de sus propios sueldos y gastos del Estado. El Senado ejerció funciones de control constitucional y así en la sesión del 31 de octubre de 1872, declaró constitucional le ley del 15 de julio de 1871 sobre casación. 325 De esta manera, el Senado poblano aprobó la ley de vagos del Estado el 25 de septiembre de 1871. La discusión se dio con motivo de la presencia de un diputado que asistía al Senado para defender el proyecto de ley aprobado en la Cámara de Diputados, ocurrida en la sesión del 12 de septiembre de 1871. Nótese la diferencia respecto de este mismo asunto cuando en 1875 se discutió en el Senado de la República. En la sesión del 19 de octubre de 1871, se acuerda por el Senado el siguiente punto: "Cuando de una Cámara a otra se pase algún proyecto de ley, decreto o acuerdo aprobado se acompañarán originales todos los antecedentes que haya sobre el negocio de que se trate, y además copia en lo conducente del acta de la sesión en que se discutió." 326 270 El Senado reacciona a la resolución del Amparo Morelos dela Suprema Corte donde se fijó la tesis de incompetencia de origen y, en la sesión del 25 de marzo de 1875, se sometió a consideración del Senado el siguiente punto de acuerdo: La justicia federal en los amparos que se interpongan por violación de la garantía contenida en el artículo 16 de la Constitución, no puede examinar la legitimidad de las autoridades. Las sentencias en que el amparo se conceda por incompetencia fundada en la falta de legitimidad no son obligatorias, debiendo denegar el Ejecutivo los auxilios que se le pidan para su cumplimiento.327 El buen desempeño del Senado poblano no contó para su desaparición por el brutal decreto del 29 de noviembre de 1876, por el cual Porfirio Díaz cesó a todos los poderes en los Estados que habían funcionando hasta el 17 de noviembre del mismo año, por lo que el nuevo gobernador del estado José María Coutolenc clausuró el 31 de octubre de 1876 las sesiones del ultimo senado estatal. II. Integración y facultades de los Poderes Ejecutivos III. La justicia estatal IV La responsabilidad política VI. 327 Secesión y fusión de Estados Actas de las sesiones ordinarias y extraordinarias de la Cámara de Senadores. 1875. Foja 7 271 CAPÍTULO OCTAVO LA DEFENSA ARMADA AL INTERIOR DE LOS ESTADOS I. Aportación de los Estados y el contingente de sangre a las fuerzas armadas 272 273 274 II. Antecedentes de la guardia nacional Según el constitucionalismo liberal, el ejército permanente es una institución necesaria en tiempos de emergencia y temida en tiempos de paz, pues contando con la fuerza puede ser instrumento de gobernantes opresores; por ello, durante el siglo XVIII hubo la disyuntiva de contar con un ejército permanente o basarse en la “milicia” que es la fuerza organizada de los propios ciudadanos que entran en acción sólo en caso de emergencia. La organización de la milicia es históricamente anterior a la del ejército permanente,328 y tal como se explica en El Federalista en los números 25 y 29, milicia y ejército permanente pueden ser mutuamente limitantes, pues aunque son necesarios ambos, si caen en excesos, lo cual se temía sobre todo del ejército, podrían frenarse a sí mismos.329 El concepto de milicia que consigna el diccionario de la Real Academia Española, tiene estas acepciones son: a) arte de hacer la guerra y de disciplinar a los soldados para ella; b) servicio o profesión militar; y, c) tropa o gente de guerra. Por ello, la noción de milicia, se ha adjetivado de manera distinta. Tales conceptos son referidos en el mencionado diccionario, donde se define a la milicia nacional 328 Dicey, A.V. Introduction to the study of the Law of the Constitution. 8a. ed. Londres. Mc Millan and Co. 1927. p. 292. 329 The Federalist Papers. número 25, escrito por Alexander Hamilton. New American Library. New York. p. 166. 275 como el “conjunto de los cuerpos sedentarios de organización militar, compuestos de individuos del orden civil e instituidos en España durante las luchas políticas del siglo XIX para defensa del sistema constitucional”; mientras la milicia provincial se define como “cada uno de ciertos cuerpos militares que estuvieron destinados a servicio menos activo que los del Ejército” y las milicias populares como el “conjunto de voluntarios armados no pertenecientes al ejército regular”. Estas figuras tuvieron un evidente protagonismo en la historia europea y americana, especialmente durante el siglo XIX, por su participación en las revoluciones liberales. Su relevancia descansa en que para el modelo político del momento, estos cuerpos representaban la base organizativa de un Estado que contaba con ciudadanos participativos, con capacidad para fiscalizar a las autoridades y resistirse a sus mandatos si los consideraban inadecuados, dado que además se trataba de ciudadanos armados. En la medida que era el pueblo, o la Nación, la que estaba en armas, la milicia encarnaba la virtud cívica, lo que hacía incorruptible e invencible a tal cuerpo. La milicia guardaba el orden político, era la guardia de la Nación, la guardia nacional. Se pensaba que la milicia o guardia nacional no podía caer en la tentación de oprimir al pueblo, pues era parte de ese pueblo y sus nexos con la comunidad eran tan estrictos que cualquier exceso sería en contra de su propia familia o amistades.330 Lo anterior, permitía concebir la idea de autolimitación en la guardia nacional, concepto que no encontraba correlato en el ejército permanente. Así, si bien la discusión sobre ambas figuras parte antes que nada de la posibilidad de limitarse mutuamente, en el caso de la guardia nacional el argumento a favor se centra precisamente en la autolimitación, lo cual la hace, hasta cierto punto, una fuerza confiable sobre el propio ejército permanente que, en principio no posee similar condición de imponerse estos a sí mismo. Los articulistas de El Federalista se preocuparon, incluso por calcular la proporción razonable de elementos de un ejército, llegando a la conclusión de que éste debe constituir sólo una centésima parte del total de habitantes o una cuarta 330 The Federalist Papers. número 29. escrito por Alexander Hamilton. New American Library. New York. p. 185-186. 276 parte de los habitantes en edad de portar armas;331de tal manera que la potencialidad numérica de la milicia sería suficiente para desalentar cualquier intento despótico del ejército permanente. Esta consideración prescinde de la idea de que el ejército permanente posee un arsenal, puesto que en el espíritu estadounidense el derecho a la posesión de las armas forma parte de un conjunto de derechos, el Bill of Rights, establecidos en torno a la posibilidad de que el ciudadano pueda defenderse, incluso ante el propio gobierno, que tendría a su disposición al ejército permanente. Así, la noción de guardia nacional o milicia encuentra sentido en el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a estar armados. Thomas Jefferson sostenía que un ejército profesional en manos del gobierno podía derivar en un instrumento de tiranía, por lo cual consideraba que si los ciudadanos estaban armados y se rebelaban de vez en cuando, recordarían a los gobernantes que debían que tener en cuenta la voluntad popular. Esta idea puede también advertirse en el hecho de que en la Convención Constituyente de Filadelfia se llegó a proponer, el 18 de agosto de 1787, que la defensa nacional descansara fundamentalmente en la milicia, con excepción de algunos puestos permanentes de fuerzas armadas, sobre todo cuidando las fronteras, especialmente aquéllas que tuvieran problemas con las tribus indígenas.332 George Mason y Charles Pinckney favorecieron la idea de que la milicia fuera reglamentada y controlada por el gobierno federal, mientras que Oliver Ellsworth, posterior presidente de la Suprema Corte, y Roger Sherman pensaron que la autoridad sobre la milicia no debería alejarse de las manos de las autoridades de los respectivos estados. En la sesión del 23 de agosto de 1787 se presentó una fórmula de compromiso en la cual el gobierno federal se reservó la facultad de reglamentar, organizar, armar y disciplinar a la milicia, mientras que los estados nombrarían a los 331 332 The Federalist Papers. número 46. escrito por James Madison. Op. cit. p. 299. James Madison. Journal of the Federal Convention. Chicago. Albert Scottand Co. 1893. p. 551. 277 oficiales y se encargarían de entrenarla. Esta fórmula pasó a formar parte de la sección VIII del artículo I de la Constitución de los Estados Unidos. La experiencia estadounidense influyó notablemente enel diseño constitucional mexicano. De ahí que la misma disposición pasó a la Constitución mexicana de 1824 en su artículo 50 fracción XIX, que señalaba: 50. Las facultades exclusivas del Congreso General son las siguientes: […] XIX. Formar reglamentos para organizar, armar y disciplinar la milicia local de los Estados; reservando a cada uno el nombramiento respectivo de oficiales, y la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos. Asimismo, desde un principio, México otorgó al Presidente de la República la facultad de comandar y movilizar a la Guardia Nacional, según se desprende de la fracción XI del artículo 110 de la Constitución de 1824, antecedente de la actual fracción VII del artículo 89 constitucional: 110. Las atribuciones del presidente son las que siguen: […] X. Disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra, y de la milicia activa, para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación. XI. Disponer de la milicia local para los mismos objetos, aunque para usar de ella fuera de sus respectivos Estados o territorios, obtendrá previamente consentimiento del congreso general, quien calificará la fuerza necesaria; y no estando éste reunido, el consejo de gobierno prestará el consentimiento y hará la expresada calificación. Aquí debe mencionarse que la Constitución de Cádiz de 1812 influyó en el sentido de que el Poder Ejecutivo es el que dispone de las milicias, llamadas nacionales por dicha Constitución, dentro del territorio de cada provincia, pero también en el caso de que se requiera movilizarlas hacia sus fronteras, para sofocar 278 sublevaciones o invasiones que pongan en peligro la integridad nacional; no obstante, se necesitaba la autorización de las Cortes. El capítulo II, denominado de las milicias nacionales, señala: Art. 362. Habrá en cada provincia cuerpos de milicias nacionales, compuestos de habitantes de cada una de ellas, con proporción a su población y circunstancias. Art. 363. Se arreglará por una ordenanza particular el modo de su formación, su número y especial constitución en todos sus ramos. Art. 364. El servicio de estas milicias no será continuo, y sólo tendrá lugar cuando las circunstancias lo requieran. Art. 365. En caso necesario podrá el rey disponer de esta fuerza dentro de la respectiva provincia; pero no podrá emplearla fuera de ella sin otorgamiento de las Cortes. En las posteriores constituciones mexicanas mantuvo al regla de recabar el consentimiento del Legislativo: primero del Congreso General, luego de la Cámara de Diputados y después de la restauración del Senado, de este último. En la actualidad la llamada cámara alta la faculta para otorgar tal autorización, salvo el caso de los recesos que corresponde a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión. Durante el siglo XIX la defensa del país recayó fundamentalmente en la milicia, ante la falta de recursos para mantener un permanente y suficientemente numeroso ejército. Quizá la primera vez que se ejerció la facultad de movilizar a distintas guardias nacionales fue la autorización otorgada por el Congreso a Guadalupe Victoria el 23 de febrero de 1827, para que pudiera utilizar 4 mil milicianos de Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas y Nuevo México para afrontar desórdenes ocurridos en Texas.333 Otro ejemplo es la autorización del 5 de agosto de 1851 para que el Presidente pudiera disponer de la guardia de Chiapas en sublevaciones ocurridas en Oaxaca. José Manuel Villalpando César, “La evolución histórico-jurídica de la guardia nacional en México”, en: Memoria del IV Congreso de Historia del Derecho Mexicano. UNAM 333 279 La autorización del cuerpo senatorial constituye un mecanismo efectivo de control sobre las potestades del Ejecutivo. La movilización de la Guardia Nacional fuera de sus ámbitos naturales de acción —los territorios de cada Estado— requiere del control del Senado, como autorización de la cámara federal representante de esos estados, y evitar cualquier abuso que el Presidente pueda cometer en detrimento de la soberanía de los mismos. De igual manera, el constitucionalismo mexicano ha encargado al mismo senado la autorización al Presidente para permitir la entrada y salida de tropas extranjeras y nacionales respectivamente, al territorio nacional. En el primer caso, la entrada representaría un acto de hostilidad internacional si fuerzas armadas de otros países entrasen al territorio nacional sin autorización previa. Ejemplos de estas autorizaciones se han dado en ocasión de actos de cortesía internacional, cuando países vecinos al nuestro envían contingentes para participar en actos conmemorativos nacionales. Algunos casos ilustran lo anterior, como cuando el 21 de diciembre de 1940 el Senado otorgó autorización al Presidente para que permitiera la entrada de aviones militares norteamericanos por el espacio aéreo mexicano. En 1952 se autorizó la entrada de un contingente militar norteamericano con el finde participar en un desfile (23 de septiembre) así también se autorizó la entrada de un buque insignia británico con los mismos fines (25 de setiembre) y de cadetes y oficiales de Cuba y Guatemala (4 de diciembre). La salida de tropas mexicanas requiere también de aprobación senatorial pues podría implicar una acción bélica sin previa declaratoria de guerra. Como México nunca ha sido agresor, esta facultad no cuenta con una práctica identificable, ni en el siglo XIX ni en el XX, como es amplia y amargamente conocida en los Estados Unidos. Sin embargo, ya en este siglo XXI, encontramos publicada una autorización que permitió a la Armada de México participar en ejercicios navales en Estados Unidos:334 una Fragata Clase Allende "ARM MINA" (F-214), acompañada de un helicóptero embarcado "BOLKOW " BO-105 y 239 elementos de tripulación; una “Decreto por el que se concede autorización al ciudadano Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, para permitir que la Armada de México participe en los Ejercicios Navales UNITAS 50-09 , que se llevarán a cabo del 19 de abril al 7 de mayo de 2009 en Mayport, Florida, Estados Unidos de América”, Diario Oficial de la Federación, México, DF., 17 de abril de 2009, primera sección, p. 4. 334 280 Patrulla Oceánica "ARM OAXACA" (PO-161) Clase Oaxaca acompañado de un helicóptero embarcado "PANTHER" AS 565 MB y 59 elementos de tripulación y, un Agrupamiento de Infantería de Marina integrado por 45 elementos, viajaron a Florida, para permanecer ahí del 19 de abril al 7 de mayo de 2009. Durante la primera mitad del siglo XIX, las milicias o guardias nacionales fueron objeto de polémica entre liberales y conservadores, Valentín Gómez Farías y Mariano Otero, entre otros, identificaron a las guardias nacionales con el federalismo, pues se trataba de fuerzas organizadas en los estados, mientras que Antonio López de Santa Anna y Lucas Alamán promovían el fortalecimiento del ejército permanente como fuerza única del centralismo en detrimento de las milicias. El primer gran enfrentamiento entre estas dos tendencias se dio en 1835 cuando se cambió violentamente del sistema federal al centralista y el escenario fue Zacatecas. Desde 1832, el gobernador y gran federalista Francisco García, y después Manuel González Cosío en 1835, habían promovido y organizado la Guardia Nacional. Tanto García como González Cosío convocaron a la milicia, que era la más numerosa y mejor pertrechada de México, para defender el sistema federal. 335 Los centralistas respondieron con la ley para el arreglo de la milicia local del 31 de marzo de 1835 en la cual redujeron el número de las milicias, un elemento por cada 500 habitantes. Los zacatecanos respondieron de la siguiente manera: El ejército permanente sirve al tirano y a los poderosos para oprimir a la nación que los alimenta, y llevar a cabo criminales empresas: los cuerpos monásticos y el clero todo, dimanado con mano pródiga en el desventurado suelo cristiano, son otros tantos soldados, que con armas más fuertes que las de hierro, abren camino a la monstruosa ambición y a los excesos de la curia romana; la milicia cívica, he aquí al ejército del pueblo, la guardia nacional.336 335 García expidió el manifiesto del 10 de julio de 1832. Cfr.Extraordinaria de Zacatecas y Yucatán. Fondo Lafragua 393 LAF. Por su parte, González Cosío expidió el decreto del 31 de marzo de 1835 facultándose para disponer de la milicia y defender la soberanía del Estado contra la presencia de tropas federales. El Crepúsculo, t. I, núm. 7, México, 7 de abril de 1835. 284.El Crepúsculo, 15 de abril de 1835. 281 Los centralistas, comandados por Santa Anna, respondieron con la toma de Zacatecas después de “dos horas de horror y de matanzas” entre el ejército y la guardia nacional.337 Esta contraposición entre guardia nacional y ejército permanente fue perdiendo sentido después de la invasión norteamericana de 1847, y a partir de la circular del 24 de febrero de 1849, se le comienza a asimilar a un “ejército federal de reserva”, lo cual está refrendado por la vigente ley del servicio militar obligatorio de 1940, al designar como guardia nacional a los ciudadanos de 40 a 45 años y constituir una tercera reserva del ejército. La asimilación fue realizándose también a través de la equivalencia de tiempos de servicio en la Guardia Nacional para aquellos de sus integrantes que quisieran ingresar al ejército permanente. Este reconocimiento de la antigüedad en los servicios de guerra como miliciano era una motivación para ingresar como elemento permanente y remunerado al ejército. La anterior situación se dio mediante las circulares del 16 de diciembre de 1880 y del 22 de enero de 1891, últimas disposiciones jurídicas que se han expedido con relación a la Guardia Nacional. La reglamentación de la misma fue prolija durante el siglo XIX, según se aprecia en el cuadro que se anexa al final; sin embargo, a través de todas las leyes, reglamentos o proyectos se aprecian algunas constantes: a) Edad. Los milicianos debían estar entre los 18 y los 50 años de edad, excepto en el Reglamento del 11 de septiembre de 1846 en el que se reclutaban desde los 16 años. b) Excepciones. Todos los ordenamientos las contemplan y se reducen a los siguientes: eclesiásticos, militares, empleados y funcionarios, preceptores, catedráticos y estudiantes, médicos, cirujanos y farmacéuticos, impedidos físicamente, jornaleros e indigentes. Todos ellos podían declinar su estado de excepción y voluntariamente prestar sus servicios en la Guardia Nacional. Las personas excepcionadas a cambio contribuían al fondo de la guardia, que servía para la adquisición de todos los pertrechos requeridos. 337 El Crepúsculo, 16 de mayo de 1835. 282 c) Extranjeros. Aunque inicialmente estaban impedidos para integrarse a la Guardia Nacional, a partir de la ley 15 de julio de 1848, se les permitió integrarse a ésta en forma voluntaria y existen ejemplos en los que extranjeros formaron fuerzas para mantener la seguridad local de los estados.338 d) Registro. A cargo de las autoridades municipales, se efectuó después de la ley de 1848 mediante la calificación de un jurado, cuyo reglamento se expidió el 9 de agosto del mismo año de 1848. e) Mando. Estaría bajo las órdenes de las autoridades civiles de cada Estado. Para la movilización fuera del Estado respectivo, el Presidente de la República consideraría la autorización del Congreso la cual se cambiaría posteriormente por la del Senado. Los casos que se dieron de esta movilización se presentaron con anterioridad a la reinstauración del Senado; como ejemplo se encuentran las autorizaciones otorgadas el 5 de agosto de 1851 cuando se llevó por el Presidente la guardia de Chiapas a Oaxaca, así como la del 30 de diciembre de 1869, por la cual el Presidente traslado a 4000 hombres de distintas partes para sofocar una sublevación en San Luis Potosí. f) Oficialidad. Los superiores de la Guardia Nacional eran electos por los mismos integrantes de dicha guardia, lo cual le otorgaba un carácter dignamente democrático. Entre las obligaciones de los oficiales estaba el instruir a los milicianos de acuerdo a las reglas del ejército. g) Fondo de la guardia. La guardia era sostenida por un fondo integrado por las contribuciones obligatorias de todas aquellas personas exceptuadas. De los proyectos de ley sobre la Guardia Nacional el más interesante es el que presentara Isidoro Olvera al Congreso Constituyente el 6 de octubre de 1856. 338 Alejandro Villaseñor. Memoria política y estadística de la prefectura de Cuernavaca, presentada al superior gobierno del Estado libre y soberano de México, México, Imprenta Cumplido, 1850, pp. 55 y 56. Fondo Lafragua LAF (31). Vid. Memoria leída en las Cámaras en 1851, por el Secretario de Relaciones Interiores y Exteriores, Imprenta C. Torres, 1851, Fondo Lafragua LAF (6106-502). 283 En este proyecto Olvera caracteriza a la guardia como “una de las instituciones más a propósito para formar virtudes y costumbres que se contrapongan a esos vicios (los excesos de poder), porque da al pueblo, por la posesión de las armas, conciencia de su fuerza”. Pero el proyecto no sólo hace una apología de la guardia sino también un retrato de sus vicios. Por principio, Olvera confirma que guardia nacional y ejército deben ser dos instituciones distintas pero que han transformado a la primera en la “escuela preparatoria de la milicia permanente”. Pero la peor crítica fue que ¿Han estado allí el comerciante, el agricultor, el minero, el artista, el industrial, el literato, etc.? Excusado es contestarme cuando es notorio que el servicio ha gravitado exclusivamente sobre la infeliz parte proletaria de las poblaciones y por esto creo que en lo sucesivo no podrá obtenerse en la guardia de verdadera sanción de la soberanía popular, si no se llena la condición indicada.339 El proyecto contempla lo que quizá nadie hubiera pensado para la Guardia Nacional excepto Olvera: el derecho de insurrección. Este recurso procedía cuando: a) el Presidente de la República esté declarado por el Congreso traidor a la patria y resistiese al juicio político, b) cuando ese magistrado impidiera nuevas elecciones presidenciales y de diputados, y c) cuando así lo resolviera el Congreso. Como se aprecia, este último recurso estaba prácticamente en las manos del Poder Legislativo federal y era previsible en contra del Presidente de la República. Por último, para destacar el papel relevante que esta institución tuvo en el siglo XIX mexicano, no debemos olvidar que la Guardia Nacional sirvió a la Nación en las intervenciones estadounidense y francesa. Por ejemplo, muchos no saben que Ignacio Zaragoza ingresó al servicio de armas como sargento de la Guardia Nacional de Nuevo León. Fueron precisamente algunas de las disposiciones que aparecen listadas en el anexo I, las que permitieron en diversas ocasiones la 339 Francisco Zarco, Historia del Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857). estudio preliminar de Antonio Martínez Báez e índice de Manuel Calvillo, El Colegio de México, 1956, p. 906-910. 284 “incorporación” de la Guardia Nacional al ejército mexicano en situaciones de defensa territorial, como la circular de 24 de febrero de 1849, en la que se ordena que la Guardia Nacional móvil se halle dispuesta y organizada bajo la denominación de Ejército federal de reserva. De igual manera debe mencionarse que fue el 6° Batallón de la Guardia Nacional del estado de Puebla, el primer cuerpo de guerra del Ejército de Oriente en enfrentar a los franceses en la célebre batalla del cinco de mayo de 1862. Entre los integrantes de este batallón estaban los elementos de las compañías de Tetela de Ocampo, de Zacapoaxtla y de Xochiapulco, ejemplo claro de cómo la composición de las fuerzas armadas en el siglo XIX descansaba en su origen popular. Así, puede advertirse que la figura de la Guardia Nacional, como organización de ciudadanos, ha sido una institución importante en la historia patria. II. La “mención” constitucional de la Guardia Nacional Hoy en día la Constitución federal se refiere aún a la Guardia Nacional en sus artículos 10, 31, 35, 36, 73, 76, 78 y 89. Sin embargo, tal referencia no tiene un reflejo en la realidad. Por paradójico que resulte, dada la trascendencia que tuvo en el siglo XIX, aunque tiene un reconocimiento constitucional, en la práctica la Guardia Nacional no existía hasta antes de las recientes reformas constitucionales y legales. Los artículos antes mencionados señalan: Artículo 10. Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio, para su seguridad y legítima defensa, con excepción de las prohibidas por la ley federal y de las reservadas para el uso exclusivo del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional. La ley federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá autorizar a los habitantes la portación de armas. Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: […] 285 III. Alistarse y servir en la Guardia Nacional, conforme a la ley orgánica respectiva, para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así como la tranquilidad y el orden interior. Artículo 35. Son prerrogativas del ciudadano: […] IV. Tomar las armas en el Ejército o Guardia Nacional, para la defensa de la república y de sus instituciones, en los términos que prescriben las leyes. Artículo 36. Son obligaciones del ciudadano de la república: […] II. Alistarse en la Guardia Nacional. Artículo 73. El Congreso tiene facultad para: […] XV. Crear reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos. Art. 76. Son facultades exclusivas del Senado: […] IV. Dar su consentimiento para que el presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos estados, fijando la fuerza necesaria. Art. 78. Durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta de 37 miembros de los que 19 serán diputados y 18 senadores, nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones. Para cada titular, las Cámaras nombraran de entre sus miembros en ejercicio, un sustituto. La Comisión Permanente, además de las atribuciones que expresamente le confiere esta Constitución, tendrá las siguientes: I. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en los casos de que habla el artículo 76 fracción IV. 286 Art. 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son: […] VII. Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la fracción IV del artículo 76. El hecho inobjetable de ser una institución prevista constitucionalmente, justificó en diversas ocasiones la idea de reactivación. Éste fue el caso de la propuesta de Lázaro Cárdenas, quien en su Plan Sexenal de Gobierno, en 1934, mencionó la necesidad de que esta institución se integrara con ciudadanos, “obreros y campesinos” dado el sesgo ideológico, y que sirviera para complementar las fuerzas armadas permanentes. La Segunda Guerra Mundial fue ocasión para el diseño actual de la Guardia Nacional, pues en 1940 se reguló en la Ley del Servicio Militar, hasta hoy vigente.340 Sin que por ello se reconocieran los perfiles que se desprenden de los diversos mandatos constitucionales arriba citados. En 1997 se planteó la idea de reglamentar la figura para dedicarla a diversas labores, entre ellas las de apoyo a la población en situaciones de desastre. Abundaremos sobre esta propuesta en el siguiente punto.341 También en 1997, se planteó la reactivación de la Guardia Nacional con el objetivo de destinarla al combate contra la delincuencia. Propuesta que fue retomada en febrero de 2009, con la presentación de una iniciativa según la cual la activación de la Guardia Nacional se realizaría con personal militar, egresado de las escuelas militares del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, tanto oficiales como personal de tropa. La Guardia Nacional iría tomando paulatinamente las responsabilidades de la Seguridad Pública Nacional, así como de las labores de 340 Ley del servicio militar, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 1940. Véase la Iniciativa para reglamentar la Guardia Nacional en caso de percances, presentada el 11 de diciembre de 1997. Así como el dictamen negativo publicado en la Gaceta Parlamentaria, año V, número 961, del viernes 15 de marzo de 2002; así como en Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 985-II, martes 23 de abril de 2002. 341 287 protección civil y de resguardo de fronteras y aduanas, a paso y medida que se vaya aumentando la creación de unidades.342 Como se advierte, en esta última propuesta de reforma constitucional a los artículos 73, 76 y 78 de la Constitución federal, se señala expresamente la tendencia de que esta institución se ocupe de labores de protección civil, aunque la iniciativa se centra en el tema de la seguridad pública nacional. III. La nueva “guardia nacional” IV. Una propuesta para recuperar la guardia nacional Después de la fruición con la que los legisladores del siglo XIX emprendieron la regulación de la Guardia Nacional, el siglo XX se caracterizó por un olvido de esta institución, mientras se fortalecía el ejército permanente, situación que seguramente cambiará, dada la reiterada mención de que se reactive tal figura aunque con objetivos disímbolos que, sin embargo, le reconocen el papel de una fuerza armada. Además, la única referencia actual a la Guardia Nacional se hace a través de la Ley del Servicio Militar de 1940, asimilándola a una tercera reserva de los ciudadanos. El artículo 5º de dicha ley señala que el servicio de las armas se prestará en la Guardia Nacional de los 40 a los 45 años de edad, lo cual puede ampliarse en caso de guerra internacional, pues como prescribe el artículo 6º, “los mexicanos de más de 45 años de edad, hasta el límite que exijan las circunstancias, pueden ser llamados a servir en la Guardia Nacional, de acuerdo con sus condiciones físicas”. Esta referencia circunstancial en una ley sobre el servicio militar no es suficiente para satisfacer la obligación de reglamentar la Guardia Nacional, sobre todo si se desea modernizar la institución, dándole un nuevo perfil que siga garantizando la participación de los civiles, de los ciudadanos. 342 Véase la iniciativa en Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2701-II, jueves 19 de febrero de 2009. 288 Aunque los antecedentes de la Guardia Nacional se han centrado de manera fundamental en atender situaciones de emergencia armada, puede en la actualidad hablarse de que es deseable que las nuevas funciones de esta institución sean las de cuidar el orden y la seguridad de las localidades ante eventualidades físicas: desastres naturales, contingencias urbanas o epidemias, es decir, vincular esta institución a las tareas de ese amplio rubro que hoy se conoce como protección civil. Aunque no hay que olvidar el papel de la Guardia Nacional como garante de la seguridad pública, también es cierto que la consolidación de un ejército permanente hace secundaria la participación de la guardia en este aspecto, máxime cuando ha tomado carta de naturalización en nuestro sistema jurídico el permitir que salga de sus cuarteles y se le destine al combate de los fenómenos de delincuencia organizada y narcotráfico. De ahí, que el planteamiento de una reforma constitucional y legal en torno a la figura de la Guardia Nacional pueda prescindir del carácter de fuerza armada que tuvo en el siglo XIX, centrándose en aspectos menos “problemáticos”. La propuesta que aquí esbozamos, tiene que ver con que el potencial humano de la Guardia Nacional debe canalizarse de manera primordial hacia otros fines, como los de organizar al resto de la población ante los desastres, como los ocurridos en septiembre de 1985, o las inundaciones en Tabasco y Chiapas en octubre de 2007, por citar algunos ejemplos. La definición de una Guardia Nacional vinculada a la población posibilita en mayor medida la idea de que sirva a los fines de autoorganizarse en casos de contingencias de cualquier tipo que pongan en peligro la vida, la integridad o los bienes de los ciudadanos. El eje de la idea es que es el ciudadano quien cuida al ciudadano. Queda clara así la vocación comunitaria de la figura de la Guardia Nacional, sin embargo ello nos obliga a modificar el contenido, en primer lugar de los artículos 31 y 35 de la Constitución federal, para dotar de una nueva configuración a la institución. Así el “alistarse y servir” o “tomar las armas” en la Guardia Nacional, no deben vincularse a la idea de defensa, pues lejanos están los tiempos en que “la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria, así como 289 la tranquilidad y el orden interior” son los valores principales reivindicados en el ordenamiento. Igual ocurre con las otras referencias constitucionales. Servir en la Guardia Nacional pasaría a tener un nuevo contenido, pues antes que nada su regulación debe atender a un concepto de ciudadanía participativa, donde el acercamiento a los gobiernos estatales y municipales sería mucho más evidente, toda vez que éstos serían los encargados del adiestramiento y formación de tales cuerpos ciudadanos. Debe mencionarse que la idea de reactivar la institución de la Guardia Nacional no es novedosa. Finalmente, el concepto tiene expresiones en las denominadas milicias obreras de las revoluciones socialistas, o las milicias de partido o sindicato, algunos grupos paramilitares de América Latina, los Comités de Defensa de la Revolución Cubana o las conocidas patrullas vecinales. Incluso, la experiencia mexicana de la Policía Comunitaria resulta ilustrativa al respecto.343 Sin embargo, lo innovador de esta propuesta es que se pretende dotarle de un nuevo perfil y objetivo, adaptados a las necesidades que la población tiene en materia de prevención y protección ante eventos naturales o de otra índole que atentan contra la seguridad personal y patrimonial de los mexicanos. El diseño que podría darse a la Guardia Nacional tiene que ver, por supuesto, con la idea de que sean las entidades y sus municipios o demarcaciones, según se trate, los encargados de hacer operativa la institución. La organización puede variar en cada caso, pero la forma de integración, programas y objetivos deberán contenerse en una ley que establezca bases generales a seguir por el legislador local. El énfasis debe recaer en el carácter social y ciudadano de la institución y no requiere de ser una institución armada. El carácter social que se pueda imprimir permitirá que se establezca un sistema de servicio social en el que se involucren hombres y mujeres mayores 18 años. Véase David Cienfuegos Salgado, “Seguridad pública y estado multicultural: el caso de la ‘policía comunitaria’ en el estado de Guerrero”, en Fernández Ruiz, Jorge, coord., Derecho administrativo. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, México, UNAM, 2005, p. 613-633. 343 290 El sistema de organización si bien puede tener un carácter jerárquico; requeriría de un sistema permanente que organice la actividad y desempeño de la institución en los casos en que se requiera su participación. Los integrantes podrían ser todos los ciudadanos, por lo cual deberían establecerse mecanismos para que el llamado al servicio de la Guardia Nacional quede moderado conforme a reglas claras, con la pretenciópn de que todos están preparados para ese llamado. Aquí no puede obviarse la posibilidad de que haya periodos de entrenamiento o capacitación para todos y cada uno de los ciudadanos. Así, la decisión de llamar al servicio de la Guardia Nacional puede establecerse por periodos anuales, a lo que habría de sumarse el llamado a los voluntarios que estuvieren preparados de antemano. A la posibilidad de contar con elementos semi-profesionalizados ante eventuales contingencias naturales, industriales o sociales, se debe sumar el hecho de que éstos no percibirían salario, dado el carácter de servicio social que se pretende dar a la institución. Serían municipios, delegaciones y entidades federativas las que proporcionarían y tendrían a su cuidado los elementos de trabajo: vehículos, herramientas, uniformes, manuales, etcétera. En este sentido, la prevención y protección de la población ante eventuales desastres no resultaría demasiado onerosa y podría ser mucho más efectiva, dado que los recursos humanos están en el lugar mismo de la contingencia. Otro de los puntos que pueden generar disenso es el relativo a las facultades de que se debe dotar a la Guardia Nacional para tomar decisiones que pueden resultar lesivas de derechos, por ejemplo, el desalojo de poblaciones o la prohibición de desplazamiento personal; o los casos en los cuales acordone, proteja y patrulle áreas desalojadas y su eventual intervención para evitar actos vandálicos o la posibilidad de recomendar la clausura de establecimientos que constituyan un riesgo para la población, o los casos en que debe emitir una declaratoria de estado de emergencia y si ello puede implicar que otras instituciones gubernamentales queden supeditadas a su mando. Como se ve estas situaciones fácticas deben ser claramente desarrolladas para evitar conflictos jurídicos en su desempeño. 291 El sistema de reclutamiento también resulta llamativo, porque habría que dilucidar si el servicio en la Guardia Nacional podría sustituir al Servicio Militar actualmente obligatorio, además, debe definirse quién debe coordinar el reclutamiento, si serían autoridades municipales o estatales, y cuál sería la relación entre la Guardia Nacional, institución local, federal y el ejército. Como puede advertirse hay muchas discusiones pendientes, debates que deben darse para lograr que este perfil de la Guardia Nacional se incorpore a la Constitución y se haga realidad en México, donde cada vez vemos más y más propensión a los desastres naturales y ello exige la búsqueda de soluciones que resulten viables y no desgasten el erario de los estados y municipios. Con el actual perfil es poco probable que la Guardia Nacional se haga una realidad. Las dificultades en materia de seguridad pública y combate a la delincuencia han sido uno de los derroteros que han seguido quienes se oponen a su restauración. La idea de “más armas, más cuerpos armados, más problemas” es un argumento de peso para tal oposición. Por ello la propuesta aquí esbozada pudiere servir. Sin embargo, cualquier fin que se le imprima a la Guardia Nacional será saludable para el rescate de esta institución, digna de encomio, que necesita ser regulada a través de una ley orgánica. 292 ANEXO I: LEGISLACIÓN Y DECRETOS EN MATERIA DE GUARDIA NACIONAL EN EL SIGLO XIX Año Título 1822, 3 de agosto Reglamento provisional para la milicia cívica. 1823, 3 de mayo Orden sobre la milicia. 1827, 29 de diciembre Ley sobre arreglo de la milicia local. 1834, 21 de marzo Ley para la formación de la milicia cívica del Distrito Federal y territorios. 1835, 31 de marzo Ley para el arreglo de la milicia local. 1843, 15 de mayo Circular sobre la milicia cívica. 1843, 17 de setiembre Decreto estableciendo 34 compañías de la Guardia Nacional. 1846, 11 de setiembre Reglamento para organizar la Guardia Nacional. 1847, 9 de abril Autorización para que el Ejecutivo organice la Guardia Nacional. 1847, 17 de junio Penas de consejo de guerra a la Guardia Nacional. 1848, 15 de julio Ley orgánica de la Guardia Nacional. 1848, 29 de julio y 1° de Reglamento para el alistamiento de la agosto Guardia Nacional. 1848, 5 de agosto Decreto sobre excepciones al registro de la Guardia Nacional. 1848, 9 de agosto Decreto sobre el jurado de la Guardia Nacional. 1849, 24 de febrero Circular en la que se ordena que la Guardia Nacional móvil 293 se halle dispuesta y organizada bajo la denominación de Ejército federal de reserva. 1850, 4 de mayo Reglas que han de observarse en la prisión de las guardias nacionales. 1851, 23 de junio Serán inspectores de la Guardia Nacional los comandantes generales o generales en jefe a cuyas órdenes se hallasen. 1856, 14 de enero Reglamento de la Guardia Nacional. 1856, 3 de junio Se exceptúa el clero de Yucatán de la contribución para la Guardia Nacional. 1861, Circular sobre que las guardias nacionales se empleen en cuidar de la seguridad de los caminos. 1861, 10 de mayo Bando del gobierno del Distrito Federal sobre organización de la Guardia Nacional en el Distrito Federal. 1861, 4 de julio Bases para la formación de la Guardia Nacional de empleados. 1861, 19 de octubre Bando sobre el mejor arreglo de los cuerpos de la Guardia Nacional. 1861, 26 de diciembre Decreto estableciendo una inspección de Guardia Nacional del Distrito Federal. 1863, 3 de octubre Establecimiento de la guardia civil del Imperio. 1880, 16 de diciembre Circular por la que se ordena que los antiguos miembros de la Guardia que estén en el Ejército federal se les compute dicho tiempo. 294 1891, 22 de enero Circular sobre cómo deben abonarse los servicios de los miembros de la Guardia Nacional cuando ingresen al Ejército 295 CAPÍTULO NOVENO EL TERCER ÁMBITO DE GOBIERNO: EL MUNICIPIO I. Hacia una Constitución de los Municipios Hace 500 años el municipio en México fue fundado con objetivos políticos para legitimar la conquista y no para reconocer los derechos de las comunidades indígenas que congregaban. Poco cambió durante la colonia el objetivo del Municipio, aunque a principios del siglo XIX, en 1808, el Ayuntamiento de la ciudad de México se transformó en un factor para la reasunción de la soberanía popular, que sirvió para consolidar la autonomía de las provincias americanas, como antesala de su Independencia. Miguel Lira y Ortega en 1868 enfatizó durante su administración como gobernador de Tlaxcala, la importancia del Municipio como poder político, considerándolo constitucionalmente con la misma jerarquía que los demás poderes del gobierno estatal. 344 Aunque esta consideración es de encomiarse, porque asigna al Municipio una categoría que la Federación no reconoció sino hasta diciembre de 1994, con la reforma constitucional al artículo 105 constitucional, el carácter de poder político no debe confundirse con su verdadera categoría de ámbito de gobierno con la misma importancia que los demás poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), pero de distinta dimensión. 344 Siendo gobernador del Estado, Lira y Ortega describe a través de la Ley Orgánica del poder municipal, el 7 de julio de 1869, al municipio en esos términos. 296 El Municipio no es parte del gobierno estatal, como los Estados no son poderes integrantes del gobierno federal, sino que son esferas de gobierno diferenciables, con sus poderes propios y separados, situación que en el Municipio mexicano no se ha logrado, a pesar de que en el contexto latinoamericano ya empieza a surgir, como se explica en el presente estudio. Ejemplo de lo anterior, está la parte orgánica de la Constitución de Hidalgo del 21 de mayo de 1870, recién creado como Estado, donde destaca un concepto distinto al tradicional tratándose de la división de poderes, pues el gobierno no se dividía en tres poderes como ordinariamente se concebía, sino en cuatro, agregándose al Ejecutivo, Legislativo y Judicial el “Poder Municipal”, ejercido a través de asambleas. Lo anterior obedece a que en ese momento no había una idea clara de la figura del Ayuntamiento. Al respecto debe mencionarse que en el constitucionalismo local es posible encontrar otros casos en los cuales la forma de organizar el poder público rompe con la tradicional división tripartita.345 Adicionalmente, debe mencionarse que de manera casi contemporánea a Hidalgo, en Tlaxcala se incluye en la Constitución local de 1868 el tema del poder municipal, del cual daría mayor explicación el entonces gobernador Lira y Ortega al publicar su célebre opúsculo El poder municipal: Breves consideraciones histórico-políticas sobre el origen, naturaleza, importancia, etc. de dicho poder. En la Constitución tlaxcalteca, cuyo contenido sería tomado en cuenta por el constituyente hidalguense, se señalaría: Hemos considerado por fin dar un paso adelante, reconociendo como un cuarto poder la institución del poder municipal, el cual existe de hecho desde el momento que la sociedad tiene vida propia, y es sin disputa la emanación inmediata del pueblo, la imagen misma de su existencia, el representante de todos sus derechos. David Cienfuegos Salgado. “El poder electoral y el poder municipal. La división del poder público en Querétaro, 1868-1869”. Lex. Difusión y análisis. México. DF. no. 151. enero de 2008. p. 69-75. 345 297 Salida la municipalidad de la tutoría en que ha estado por nuestras antiguas leyes, y con el derecho de una justa libertad y una prudente independencia, las localidades dejarán de sufrir el pupilaje ruinoso que hasta aquí han sufrido, y todas con movimiento propio, regularizado por la ley, marcharán a su verdadero engrandecimiento. Esta es la obra de vuestros representantes en 1868; la copia fiel de vuestros sentimientos, la expresión sincera de nuestra conciencia. Si no satisface completamente vuestros deseos, tenéis el derecho inalienable de perfeccionarla en cualquier tiempo, obrando como hasta aquí, con la cordura y prudencia de que sois modelo.346 El poder municipal del Estado de Hidalgo tenía las siguientes características: en él se depositaba en la asamblea municipal y en el presidente municipal, quienes eran electos de forma directa y popular; la asamblea se renovaba por la mitad, anualmente, saliendo en cada año los más antiguos, en tanto que los presidentes se reemplazaban cada dos años.347 Para fines del siglo XIX, aún faltaba por elaborar el principio federal del municipio que lo armonizara con los dos niveles de gobierno y se le reconociera no sólo su personalidad jurídica, sino su capacidad política para legislar y establecer las políticas públicas pertinentes a la comunidad que gobierna. La descentralización administrativa ha avanzado más que la descentralización política del municipio. En la administración pública contamos con los ejemplos de los organismos autónomos que dictan sus propios estatutos y reglamentos, se gobiernan a sí mismos y los controles administrativos están bien definidos para no interferir con su autonomía. Comparando con una universidad pública, cuya autonomía está incluso reconocida constitucionalmente, poca diferencia se observa con los municipios mexicanos, abrumados por los controles y falta de presupuesto. El ministro Juan de Mata “El tercer Congreso del Estado de Tlaxcala a sus comitentes”, en Colección que comprende la Constitución General de la República con sus adiciones, reformas y leyes orgánicas hasta el 30 de junio de 1884 y las Constituciones especiales de cada uno de los estados de la Federación. México. Imprenta del Gobierno en Palacio. Dirigida por Sabás A. y Munguía. 1884. t. II. p. 337. 347 Ídem. 346 298 Vázquez, primer autor sobre la estructura constitucional de los municipios, anotaba a fines del siglo XIX: Debe separarse lo más pronto que sea posible, el principio o la organización que sostiene la autoridad absorbente del Estado, y aceptarse la libertad de los municipios; esto será también, reconocer la existencia natural y libre de las poblaciones, así como se ha reconocido la existencia natural y libre de los hombres.348 (...) La autonomía de los municipios es el primer paso en la vida práctica de la democracia, y el termómetro más seguro de la calidad de un gobernante o del interés de un legislador.349 Lira y Ortega representa en México el portavoz de este movimiento del poder municipal. Contemporáneo al ministro Juan M. Vázquez, Lira y Ortega definió la naturaleza del municipio en su nativa Tlaxcala. El recién instaurado estado de 1857, tenía que dar sus primeros pasos en la vida política autónoma, con la ayuda de sus municipios; por ello, Lira trabajó afanosamente para darles su estructura jurídica y su sostén económico en la industria textil. Luchó por la asimilación de Calpulalpan como municipio del estado y preconizó la colaboración entre municipios con el acuerdo de Nanacamilpa, para compartir el agua hacia el nuevo municipio de Calpulalpan. Por su parte, en su discurso inaugural como gobernador de Jalisco en 1871, Ignacio Luis Vallarta mostró preocupación por erigir a los municipios en entidades libres, pues el poder municipal había sido una de las preocupaciones del mismo constituyente de Jalisco en 1857 350 que permanecían descuidadas. En el ámbito municipal, Vallarta comenzó rápidamente. El 28 de septiembre del mismo año inició la derogación del decreto número 266 que había privado a los ayuntamientos de sus recursos financieros, sustituyéndolos por una única 348 Juan Mata Vázquez. Curso de derecho público. México. Tipografía Literaria de Filomeno Mata. 1879. p. 184. Existe edición facsimilar con estudio introductorio de Manuel González Oropeza, publicada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en 2012. 349 Ibid, p. 197. 350 Memoria presentada por el gobernador del Estado de Jalisco (Anastasio Parrodi) al H. Congreso Constituyente del mismo. Guadalajara. Tipografía del Gobierno. 1857. 299 contribución que había sido insuficiente para aliviar la precariedad de sus haciendas. Así mismo, anunció la futura elaboración de una ley orgánica municipal. Promovió la derogación del decreto número 73 del 8 de agosto de 1871, por el cual se había dispuesto que las jefaturas políticas entregaran a los ayuntamientos las fuerzas de policía; Vallarta pensaba que los cuerpos deliberantes, así como los ayuntamientos o las legislaturas, no deberían tener el mando inmediato de las fuerzas públicas, ya que dicho control debía corresponder a las autoridades administrativas: El servicio de policía, sobre todo en la capital del estado, no importa únicamente al municipio, sino que afecta a los poderes supremos del estado. Y el ejecutivo como interesado en la comunicación del orden público, como responsable de la seguridad del estado, no puede carecer de la cooperación eficaz y directa de la policía, para llenar el primero de sus deberes.... Que el ayuntamiento pague la policía no es razón para que él la mande, así como no es razón para que la legislatura mandara a la guardia nacional del estado, el que ella la pague.351 Por otra parte, la XXVIII Legislatura del Congreso del estado de Oaxaca se declaró establecida como Congreso Constituyente el 27 de noviembre de 1920. Un problema de repercusión constitucional había sido ventilado por el gobernador provisional, Juan Jiménez Méndez, y era el relativo a la abundancia de municipios con que contaba la entidad. En el Plan que había intentado implementar en su administración de 1917 a 1919, tomaba como base poblacional 15,000 habitantes para integrar a cada Municipio, con lo que se reduciría su número a 50, en lugar de las diez veces más con que cuenta el Estado: 351 Boletín Oficial de los Poderes del Estado. Guadalajara. martes 3 de octubre de 1871. t. I. núm. 39. 300 Considerando el Ejecutivo de mi cargo defectuosa la organización municipal en virtud de que la Ley Orgánica puesta en vigor provisionalmente era la de 1889, que da la categoría de Ayuntamiento a poblaciones de 500 o más habitantes, y a la de menos de 500, pero con más de 200 habitantes, la designación de agencias municipales, que no obstante su nombre, no eran agencias de ningún Ayuntamiento, sino dependían conforme a la ley de referencia directamente del desaparecido jefe político del distrito, dentro de cuya jurisdicción se encontraban, lo que dio por resultado que en el Estado hubiera 1,134 corporaciones entre municipios y agencias municipales; se procedió a la formación de los proyectos de División Territorial y la Ley Orgánica Municipal, creando Ayuntamientos que tuvieron el número de habitantes suficientes, agrupando al efecto varios pueblos que por su situación topográfica, vías de comunicación, relaciones, antecedentes, etc. estuvieran en condiciones de construir lo que propiamente debe ser la corporación autónoma del Municipio.352 Los decretos que emitió Jiménez Méndez el 10 de noviembre de 1917, conforme a estas directrices motivaron, además de protestas, 16 quejas ante el gobierno federal y 4 juicios de amparo; por lo que Carranza el 20 de diciembre del mismo año, a través del Secretario de Gobernación, Manuel Aguirre Berlanga, le dirigió un telegrama por el cual le pidió al gobernador provisional la derogación de dichos decretos ya que según se le había comunicado con anterioridad, el 23 de diciembre de 1916, los gobernadores "pre-constitucionales", designados por Carranza provisionalmente al triunfo de la Revolución constitucionalista, no tenían más facultades que las expresamente otorgadas por la Primera Jefatura, que eran en su naturaleza, puramente administrativas. 352 Juan Jiménez Méndez. Informe sobre su gestión gubernativa en el Estado de Oaxaca 1917-1919. Oaxaca de Juárez. 1920. p.11. 301 A consecuencia de lo anterior, el gobernador se vio precisado a expedir el decreto número 315 derogando los anteriores y restableciendo, la múltiple división municipal. De esta manera quedaba consolidado que el municipio no era una simple circunscripción geográfica que podía reestructurarse a placer y conveniencia, sino un ámbito de gobierno. Por su carencia de facultades legislativas, si bien están dotados de una personalidad política, los Municipios se ven impedidos para establecer contribuciones. Tratándose, en ocasiones, de manera distinta a los miles de Municipios de la República. La autonomía política que se suponía garantizada por la simple cancelación de las jefaturas políticas desde 1914, demuestra ser más sofisticada en la actualidad y menos vigente. Esta autonomía ha sido analizada por la Suprema Corte en dos grandes rubros: La naturaleza de los derechos políticos del Ayuntamiento como corporación de la protección federal a través del juicio de amparo, o de otros medios constitucionales, para la defensa de los Municipios. Tanto uno como otro ha tenido su origen en dos votos de Ignacio L. Vallarta, por lo que se trata de tesis consolidadas en la historia de nuestra jurisprudencia. (Cfr. Amparo Juan Estrada en representación de Tepetitlán y Sayula del Estado de Hidalgo, decidido el 9 de noviembre de 1882).353 Por lo que respecta a la defensa de los derechos políticos, la Suprema Corte ha determinado, desde los orígenes de la jurisprudencia, que los Municipios no tienen legitimidad procesal para interponer juicios de amparo (Presidente Municipal de 353 Ignacio L. Vallarta. Votos. t. IV. reedición de 1975. Ed. Porrúa. p. 556. En este juicio de amparo se aprecia La gran injusticia que provocó las Leyes de Reforma al asimilar a las comunidades indígenas municipales como corporaciones incapaces de poseer y administrar bienes raíces, por lo que la Suprema Corte dejó a salvo los derechos de los indígenas sin poder otorgarles el amparo por el perjuicio que les significó la ocupación de la hacienda Endó. Op. cit. p. 577 302 Tehuacán, S.J.F. 5ª Ep. T. IV. P. 613, 1919); así mismo, las autoridades municipales no poseen un derecho al cargo, aunque éste se derive de una elección, por lo que la suspensión, desaparición o revocación de dichas autoridades no legitima la interposición de un juicio de amparo, ya que la función pública municipal es una prerrogativa de los ciudadanos y no una garantía individual (tesis 623 Ap. S.J.F. 1917-1988, p. 1061), a esta interpretación de confrontar múltiples tratados internacionales que consideran a los derechos políticos como derechos humanos. Así mismo, la Suprema Corte había interpretado que el Municipio no era “poder político” en el sentido del Artículo 105 Constitucional, tratándose de la controversia entre las entidades que conforman el sistema federal. En esta tesis se reconoce que, aunque el Municipio tenga personalidad jurídica y sea la base de la división territorial y de la división político-administrativa de los Estados, no participaba de la naturaleza de poder político para plantear una controversia constitucional, lo cual descalifica al Municipio incluso para plantear controversias de índole fiscal, derivadas de las participaciones, según lo prevé la Ley de Coordinación Fiscal (Ap. S.J.F. 1917-1988, 1ª parte, p. 325-328). Como apreciamos, ante la retórica grandilocuente que ha rodeado el municipio, se le despojó del carácter de persona de derecho público con capacidad siquiera para emprender su defensa jurídica. II. El régimen interior municipal En el caso judicial del municipio de Mexicali se argumentó paradójicamente que no era ni siquiera un poder político en 1992, para no provocar el desechamiento de su juicio de amparo, sino que pretendió defender su derecho patrimonial a su hacienda como simple particular. En su afán por hacer procedente el juicio de amparo que había interpuesto, deseó transformarse en una corporación de derecho privado, tal como había sucedido en el siglo XIX cuando, por no reconocérsele su carácter 303 público, se le aplicaron las leyes de desamortización en perjuicio de sus tierras y patrimonio. Sin embargo, el municipio de Mexicali no tenía, en mi consideración, un yerro en sus afirmaciones. El argumento parte de la base de que el artículo 41 constitucional no lo contempla como una entidad soberana, pues esa disposición se refiere con exclusividad a la federación y a los estados, únicas esferas que cuentan con actividad legisferante, potestad por antonomasia de la soberanía. Sin embargo, los ayuntamientos no cuentan con facultades para expedir leyes, sino tan sólo reglamentos. Pocos ejemplos se han dado en la moderna interpretación constitucional de nuestro país, sobre los límites y significado de atribuciones federales. El amparo Mexicali es un ejemplo sobresaliente de este tema, que posee además consecuencias muy importantes para el propio desarrollo de instituciones estatales. Los hechos que suscitan este amparo fueron peculiares como lo destaca Daniel Solorio Ramírez,354 pues en el fondo subyace la lucha surgida de la oposición política y su significado en la división de poderes y los problemas del federalismo. Las cuestiones planteadas en el amparo Mexicali pueden ser extractadas en los siguientes puntos: a) Origen del caso y la legislación transitoria. b) La indefensión del municipio y de los organismos sociales. c) Naturaleza del poder político del municipio y su contraparte como persona moral o corporación. d) ¿Son el amparo o la controversia constitucional los únicos medios involucrados en la defensa del municipio? “Baja California, una querella política y un histórico fallo judicial". Semillero de ideas. Revista de ciencias sociales. núm. 3. junio-agosto de 1993. p. 36-43. 354 304 El juicio involucró la participación de los impuestos en la coordinación fiscal del Estado. Veamos someramente su cronología: Cronología del caso 1987, 31 de diciembre Publicación de la Ley de coordinación fiscal del estado. 1989, 20 de agosto Expedición del decreto número 172 que reforma la Ley de coordinación para elevar el porcentaje de participación federal en los municipios. 1989, 30 de noviembre Aprobación del decreto número 10 que abrogó el decreto 172, para volver al porcentaje inicial de participaciones federales. 1989, 21 de diciembre El ayuntamiento de Mexicali, a través de su síndico, interpone amparo contra el decreto número 10 por afectar sus intereses patrimoniales con base en el artículo 9º de la Ley de amparo. 1989, 26 de diciembre El ayuntamiento de Mexicali amplió su demanda inicial de amparo. 1990, 31 de mayo El 2º juez de distrito en Mexicali sobresee el juicio de amparo presentado por el ayuntamiento. 1990,17 de julio La Suprema Corte de Justicia admite el recurso de revisión interpuesto por el ayuntamiento contra la sentencia del juez de distrito. 1990,13 de diciembre Se adscribe a la ponencia del ministro Mariano Azuela Güitrón la proyección de la sentencia. 305 1991, 7 de noviembre Se decide por nueve votos a favor, siete en contra el amparo Mexicali. El ayuntamiento de Mexicali consideró inconstitucional el decreto número 10 del 30 de noviembre de 1989, por violar el artículo 16 constitucional. Para ello aducía que el porcentaje de participaciones federales, al ser reducido por el estado, afectaba sus intereses patrimoniales en los términos del artículo 9º de la Ley de amparo de 1936. Este súbito incremento y disminución de las participaciones a los municipios, con diferencia de escasos tres meses en el año de 1989, se debió al cambio de régimen de un gobernador saliente de un partido y otro entrante de otro partido distinto. Subyace en la pretensión del ayuntamiento, la afirmación de que la ley no debe afectar los intereses patrimoniales sino sólo mediante decisión judicial emitida por tribunales, puesto que el artículo 16 constitucional las considera como única autoridad competente para las personas privadas. De la misma manera, el Ayuntamiento de Mexicali argumentó que era una persona moral privada o corporación, pues el artículo 41 constitucional no lleva al municipio a la categoría de entidad soberana: Nuestra estructura constitucional no reconoce que el Municipio Libre, que es la base de la duración territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, sean entidades soberanas con la estructura de poder que establece nuestra constitución para los poderes de la unión de los estados. Por lo tanto, a juicio del ayuntamiento, sólo procedía el otorgamiento del amparo y ninguna otra vía era capaz de aplicarse a su situación. De esta manera, la controversia constitucional, derivada del artículo 105 constitucional, no procedía, puesto que en esos años no la incluía expresamente el artículo 105 de la 306 Constitución. En vista de que el municipio no era un poder político, el único medio apropiado para la defensa de los intereses municipales debería ser el juicio de amparo. Por su parte, el segundo juez de distrito de Mexicali sobreseyó el amparo, atendiendo a una larga tradición jurisprudencial que niega la procedencia del amparo porque éste sólo puede proteger intereses particulares derivados de derechos humanos, mientras que El Ayuntamiento es una corporación pública y acude al amparo como una persona de derecho público para protegerlo de un acto que deriva derechos públicos. Al sobreseerse el juicio, el ayuntamiento procedió a interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia, destacando la procedencia de su amparo, dado el precepto del artículo 9º de la Ley de amparo que prevé la protección de los intereses patrimoniales de las personas morales oficiales que hubiesen sido afectados por ley o acto de autoridad. La resolución del caso por la Suprema Corte motivó dos proyectos de sentencia: uno que resultaba de los intereses privados del municipio y, en consecuencia, otorgaba el amparo, que al final fue rechazado, pues hubiera implicado el apartarse de la jurisprudencia; y otro que negaba la procedencia del amparo pero proponía que la vía idónea para la protección de los municipios en México sería la controversia constitucional, incluyéndolo en el artículo 105 constitucional mediante interpretación constitucional. No obstante, no cabía la reconducción a la controversia constitucional. Ambas decisiones eran históricas, puesto que hacían excepción de las tesis jurisprudenciales que determinaban como inaccesibles para el municipio tanto el juicio de amparo como la controversia constitucional. 307 La preocupación de la Suprema Corte fue el estado de indefensión en que se encontraba el municipio, cerrándole toda posibilidad de defensa. La Suprema Corte basó la decisión aprobada en los siguientes argumentos: a) Debe entenderse a los ayuntamientos comprendidos dentro de las personas morales oficiales al no actuar como personas morales de derecho civil, como poseedores de bienes que les son propios y que entablan relaciones con los particulares. b) En virtud de la reforma constitucional del 3 de febrero de 1983, el municipio ha logrado el status de poder político y nivel de gobierno dentro del sistema federal mexicano. c) El patrimonio que le corresponde como entidad pública al municipio, es un patrimonio de la comunidad. d) En diversas entidades federativas, las constituciones locales previenen la posibilidad de que los municipios puedan ocurrir ante el Tribunal Superior de Justicia del estado correspondiente para defender sus intereses. e) Si se negara también la posibilidad de que los municipios promovieran juicios de amparo en contra de actos de los otros poderes que vulneren las prerrogativas que la Constitución federal les otorga y que afectan sus intereses patrimoniales, se dejaría en absoluta indefensión a los municipios y se haría negativo así el espíritu de la reforma municipal que fortaleció los municipios. El problema causado por la ley de coordinación estatal de 1987 es total; demuestra las presiones y tácticas políticas que pueden ocurrir durante la transición de una administración a otra, particularmente difícil cuando se suceden candidatos de distintos partidos, lo cual hasta 1989 había sido inexistente en Baja California. 308 Al respecto habrá que implementar una medida constitucional en los estados, a efecto de limitar la promulgación de las leyes que fuesen aprobadas a partir del último informe de labores del ejecutivo saliente, para que sólo el ejecutivo entrante decida la promulgación o, en su caso, interponga un veto. El no implementar esta medida es imponer decisiones y políticas de Estado de la anterior administración a la siguiente y utilizar la vía legislativa para embarazar políticamente a cualquier régimen que continúe, en detrimento de los sujetos obligados por la ley correspondiente. Los decretos promulgatorios de un gobernador saliente, después de su último informe ante el Congreso, tienen poco impacto en el periodo final de su administración; por ello, si es necesario iniciar leyes que afecten presupuestos y programas anuales de gobierno, debe establecerse una regla sana para los gobernantes de cualquier partido político, de que su promulgación corresponderá al nuevo titular del poder ejecutivo. Los reglamentos, aunque son actos de carácter general, su naturaleza administrativa los subordina a los actos legislativos. Aquéllos están limitados al contenido de éstos; aquéllos no pueden exceder el texto de una ley y, en caso de conflicto, los reglamentos tienen que ser anulados. Por principio, toda materia corresponde con preferencia a la ley, mientras que los reglamentos sólo pueden expedirse cuando existe una ley. De esta manera, nuestra Constitución, al implementar la naturaleza de los municipios, ha fallado en otorgarles plena autonomía, puesto que los sigue describiendo como la base de la división territorial y organización política y administrativa de los estados, únicos interlocutores de la soberanía dual del sistema federal. Desde esta perspectiva, la reforma constitucional del 3 de febrero de 1983 a los artículos 115 y 116, resulta de gran importancia. Hasta esta fecha, tan distante por 309 otra parte de los orígenes históricos y políticos del municipio, se le reconoció constitucionalmente personalidad jurídica y patrimonio propio. Para el ayuntamiento de Mexicali esta reforma no fue suficiente, aunque para la Suprema Corte de Justicia sí bastó para concederle la categoría de un poder político, y según la terminología del artículo 105 de la Constitución, debería considerarse al municipio como un poder político de las entidades federativas. Sin embargo, la sentencia en el caso de Mexicali, la Suprema Corte destacó que a partir de 1983, el municipio era un poder político, punto que la propia quejosa había desechado expresamente en su demanda de amparo ante el juez de distrito. En el juicio de amparo en revisión núm. 4521/90, promovido por el ayuntamiento de Mexicali, cuyo presidente municipal fue Milton Castellanos jr., se estableció por vez primera, en su resolución de agosto de 1992, que el municipio debería ser equiparado a los poderes de un estado, en los términos del artículo 105 constitucional, que desde 1917 había establecido el juicio denominado controversia constitucional.355 Originalmente, este juicio encaminado a dirimir controversias sobre las competencias del Estado federal entre estados y federación, se extendió a los conflictos constitucionales entre los poderes de un estado; pero el municipio era un verdadero poder. Tal como lo aseveró Miguel Lira y Ortega en Tlaxcala desde 1869, y lo establecían las Constituciones de ese estado y de Hidalgo de fines del siglo XIX. Con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, el municipio quedó finalmente equiparado a un poder del estado, para fines de la controversia constitucional y, por fin, para que tenga un medio de defensa a su alcance. Los municipios en México han reaccionado muy bien a esta medida y gracias a ella, La tesis núm. XLIII/96 del Pleno de la Suprema Corte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta el 18 de marzo de 1996 determina: “Los municipios ya tenían legitimación 355 para intentar la acción de controversia constitucional, porque este Alto Tribunal, interpretando dicho precepto (el artículo 105 constitucional) como a la sazón estaba vigente (1992) había establecido criterio en el sentido de considerar al municipio como un poder, para efectos de que pudiera tener acción constitucional". 310 ahora la mayoría de los casos son planteados por los municipios contra actos del gobierno estatal que les causan agravio, con ello se ha fortalecido la democracia y el Estado de derecho.356 El precedente que fijó la Suprema Corte con el amparo Mexicali daba marcha atrás a diversas tesis que con anterioridad habían descartado ese carácter para los municipios y que contaban incluso con sentencias recientes que confirmaban su naturaleza de corporación pública, más no de poder político. El 7 de agosto de 1990 se había decidido la controversia constitucional número 36/90 entre el ayuntamiento panista de San Luis Potosí y el gobierno priista del Estado con la determinación de que el municipio, al no ser político, no podía intentar la controversia constitucional. De la misma manera, el 8 de mayo de 1991 se resolvió la controversia constitucional entre los municipios panistas de Chihuahua, Parral, Camargo, Ciudad Juárez, Delicias, Meoqui y Casas Grandes contra el gobierno priista del estado, en el mismo sentido. Pero ahora, con el juicio de amparo en revisión promovido por el ayuntamiento priista de Mexicali contra el gobierno panista del estado, se concedió una excepción 356 La primera controversia constitucional planteada por un municipio y sustanciada por la Suprema Corte, a partir del reconocimiento que se hizo en el Amparo Mexicali, fue la de Ciudad Delicias contra el gobierno del estado de Chihuahua, sobre la competencia constitucional de administrar el Registro Civil (1/93). En el interesante estudio de Héctor Fix-Fierro sobre Controversias constitucionales y federalismo, presentado en el Congreso Virtual Iberoamericano "El municipio hacia el siglo XXI", http://www.rim.unam.mx/congvir/mat/mesa6/hff/hecff.htm, llega a las siguientes conclusiones: 1. De 1917 a 1998 se han presentado 197 controversias constitucionales. siendo el bienio de 1995-1996 el de mayor acumulación de casos (32); 2. El total de controversias iniciadas por los municipios representan la inmensa mayoría de las mismas con el 88% del total; 3. 109 municipios de 15 estados han iniciado el procedimiento de controversia constitucional; 4. Los municipios que han recurrido a la controversia constitucional con mayor frecuencia han sido Monterrey (5 casos), Río Bravo (Tamaulipas.), Ciudad Victoria (Tamaulipas), y Chihuahua (Chihuahua) (4 casos), así como San Pedro Garza García (Nuevo León) (3 casos); 5. En ocasiones, los municipios de una entidad se han unido para presentar un frente común en su agravio constitucional contra el gobierno del estado, tal como ha ocurrido con el municipio de Aguililla y 50 municipios más del estado de Michoacán y Oaxaca y 32 municipios más del mismo estado; 6. Del total de controversias, la Suprema Corte ha encontrado fundados los argumentos de los municipios actores en pocos casos, de los cuales resaltan cuatro: Tarímbaro (Michoacán), Aguililla (Michoacán), Valle de Bravo (Estado de México) y Río Bravo (Tamaulipas). La resolución de una controversia dura aproximadamente de 14.7 a 15.1 meses, dependiendo de si se llega al fondo en la resolución; excepto en los casos en que la federación es parte actora, cuyo promedio es de no más de nueve meses. 311 a las tesis anteriores y, por primera vez, se le reconoció al municipio la naturaleza de poder político de que goza, sobre todo, a partir de 1983. La legitimación procesal del municipio de Mexicali se basó en su demanda en el artículo 9º de la Ley de amparo, que establece la posibilidad de las personas morales oficiales de defender sus intereses patrimoniales mediante el juicio de amparo. Los argumentos vertidos en el juicio no fueron contundentes sobre la naturaleza privada de los intereses patrimoniales del municipio de Mexicali, refiriéndose a las participaciones federales. Éstas forman parte del presupuesto federal y su regulación está en la Ley federal de coordinación fiscal, lo cual hace que difícilmente sean asimilables al patrimonio privado y exclusivo de los municipios, pues en paridad, las participaciones son recursos federales que se entregan a las haciendas estatales y éstas distribuyen mediante ley local, la asignación que le corresponde a los municipios. De tal manera, la propiedad pública que se ejerce sobre las participaciones federales es incompatible con la propiedad privada que implica la disposición legal contenida en el artículo 9º de la Ley de amparo de 1936. El fallo de la Suprema Corte hace mención a que varios estados de la Unión contemplan a nivel constitucional, la posibilidad para los municipios de desahogar sus agravios ante los tribunales superiores de cada estado, a semejanza de la controversia constitucional que la federación ha establecido en el artículo 105 constitucional. La Suprema Corte refiere el hecho de que en Baja California no existe esta medida, por lo que Si se negara también la posibilidad de que los municipios promoviesen juicios de amparo en contra de los otros poderes que vulneren las prerrogativas que la Constitución Federal les otorga, y que afecten sus intereses patrimoniales, 312 se dejaría en absoluta indefensión a los municipios y se haría nugatorio así el espíritu de la Reforma municipal que fortaleció política, jurídica, financiera y autónomamente a la célula básica de la división territorial (de los estados)... al impedirles hacer efectivas dichas prerrogativas y poder protegerse de los actos que las vulneren y que los afecten patrimonialmente. Por ello, ante el estado de indefensión del municipio de Mexicali, la Suprema Corte reconoció que procedería la controversia constitucional para futuras ocasiones en donde estuviesen involucradas cuestiones de coordinación fiscal. Desde 1953, con la expedición de la primera Ley federal de coordinación fiscal, gracias a la promoción de Antonio Carrillo Flores, la controversia constitucional del artículo 105 fue aceptada como medio de solución de controversias en esta materia. Sin embargo, debido a la alusión de los medios locales que las constituciones de los estados contemplan a cargo de los respectivos tribunales superiores, es oportuno dilucidar la hipótesis sobre la cual procedería uno u otro medio de defensa para el municipio. Tratándose de una controversia que involucre a la federación, a través de recursos o leyes y actos de esa esfera de gobierno, resulta claro que el único medio de desahogar alguna controversia posible sería la medida del 105 de la Constitución federal, y corresponde sólo a la Suprema Corte la resolución de tal problema; sin embargo, cuando la controversia sólo afectase al nivel estatal y se tratase de un acto exclusivo de los poderes locales, considero que la vía idónea sería la solución de controversias por parte del Tribunal Superior correspondiente. Lo anterior trae como consecuencia que los municipios no deben considerarse como poderes de los estados, sino como lo que la revolución mexicana pretendió convertirlos, en una esfera de gobierno propia. Si fueran considerados como poderes estatales, entonces sólo correspondería a la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver todas las controversias que se suscitasen frente a los demás 313 poderes estatales. Con ello se convertirían en inconstitucionales los medios de solución de controversias plasmados a nivel local por parte de sus poderes judiciales. Las controversias deben resolverse de acuerdo con el fuero de los actores, por lo que si el municipio plantea una controversia con la federación debe ser el poder judicial federal quien la decida; pero si se convierte en un acto de la legislatura del estado o del gobernador, debe ser el poder judicial del estado el que lo resuelva. El juicio de amparo del municipio de Mexicali es de gran trascendencia para definir la naturaleza del municipio autónomo en nuestro país y constituye un precedente para revitalizar la controversia constitucional como medio de solución de los conflictos y problemas que surjan en un Estado con la complejidad y realidad de México. La regla Dillon como obstáculo para la autonomía municipal De acuerdo a la doctrina de gobierno locales, John F. Dillon11 formuló una regla por la cual describe a los Municipios como instancias administrativas, por más desconcentración que pensemos, seguirá siendo una autoridad subordinada a las autoridades del Estado, por lo que, la perspectiva particular genérica, será la única que se perciba por las autoridades municipales, debiendo éstas tener sentido tan sólo en el supuesto que los intereses particulares específicos sean tomados en consideración y aplicados en sus respectivos territorios. Clayton P. Gillete, “Symposium on Law and Economics of Local Government: In partial praise of Dillon’s Rule or, can Public Choice Theory Justify Local Government Law?”, 67 Chicago-Kent Law Review 959, 998999, 1991. Esta regla fue expuesta por el juez John Forest Dillon, Magistrado presidente de la Suprema Corte de Iowa, quien a fines del siglo XIX manifestó en un par de sentencias este principio de restricción hacia la autonomía municipal. 11 314 De acuerdo a esta regla seguida fielmente por México, las legislaturas de los Estados tienen el poder plenario de control sobre el gobierno municipal, excepto en casos previstos por las respectivas Constituciones locales y federales. En otras palabras, los municipios no podrán ejercer ninguna facultad que no esté expresamente otorgada por los respectivos sistemas constitucionales. 357 Una forma de garantizar que estas antinomias se equilibren es reconocer que las leyes sean objeto de anulación por los órganos legislativos, tal como Mariano Otero lo propuso en el Acta de Reformas de 1847 y funcionó en nuestro país, por lo menos durante diez años. De esta manera las leyes federales pueden ser anuladas si la mayoría de las Legislaturas de los Estados así lo acuerdan, las leyes estatales podrían ser igualmente anuladas por el Congreso de la Unión y por la mayoría de los Ayuntamientos en el Estado respectivo, si así lo consideran. La ley u ordenanza municipal podría ser así mismo anulada, si lo acordara la Legislatura del Estado o una mayoría del electorado en el Municipio la votara negativamente. Estos mecanismos de control político, serían subsidiarios a los mecanismos jurisdiccionales, con la ventaja de que no es el mismo orden de gobierno quien decide tan fundamental decisión, sino quienes lo constituyen. 12 La transferencia de facultades que se han comenzado a dar en nuestro país, no sólo implica mayores facultades administrativas para los Municipios, sino también implica la asunción de nuevas responsabilidades. Entre ellas, el ejercicio implica la asunción de nuevas responsabilidades. Entre ellas, el ejercicio de nuevas e importantes facultades para los Municipios requiere el consecuente respeto a los derechos del hombre, lo cual se ha considerado hasta ahora como una exclusiva responsabilidad del gobierno federal, resulta ahora una necesidad no sólo requerida en los Estados, sino incluso en los Municipios. Los grandes Municipios tendrán que Diane Lang. “Dillon´s Rule…and the birth of Home Rule”. The Municipal Reporter. Diciembre de 1991. Richard Briffault, “What about the Ism? Normative and Formal Concerns in Cotemporary Federalism”, 47 Vanderbilt Law Review 1303, 1349 & 1350, octubre, 1994. 357 12 315 idear un sistema ágil equivalente a las comisiones de Derechos Humanos o, mejor, procedimientos sumarios ante una autoridad jurisdiccional del propio Municipio. Ello implica por consecuencia que si se otorgan facultades legislativas para el Municipio, éstas se vean complementadas con facultades jurisdiccionales propias. Muchos de los Municipios no podrán contar con autoridades jurisdiccionales propias, pero las del Estado serán suficientes para cubrir estas necesidades, a través de un juicio de amparo local, o como se le desee denominar; pero en los Municipios medianos y grandes en su población, explorarán la necesidad de establecer en su Ley Orgánica, síndicos o ediles encargados de la justicia municipal. Tratándose de materias concurrentes, donde la Constitución federal asigna a la Federación, los Estados y Municipios facultades para regular una materia específica, esta concurrencia debe ser más clara, para que las colaboraciones de las órdenes de gobierno sean efectivas e incida en los menos problemas posibles. Esta es una responsabilidad del Congreso de la Unión y, en ocasiones, las leyes federales que distribuyen las comparecencias son vagas y poco comprensibles para los Municipios.13 Pero también el constitucionalismo local debe intervenir para balancear los intereses entre los dos órdenes de gobierno14 que más se acercan en conflicto y en propósitos, por lo que, las reglas de desaparición, suspensión y revocación del mandato de los Ayuntamientos, debe ser refinada y complementada con mecanismos de solución de conflictos entre las autoridades municipales. 13 Sobre la importancia de la colaboración de los gobiernos locales en el desempeño de funciones coordinadas, como la protección al medio ambiente, puede consultarse lo realizado por Hungría a través del artículo de Gyula Bandi, “Environment Panel: Competence and Harmonization problems in Hungary”, 9 Connecticut Journal of International Law 607, 608 verano, 1994. 14 David J. Barrron, “Then promise of Cooley´s City: Traces of Local Constitutionalism” 147 University of Pennsylvania Law Review 487, 610-611, enero, 1999. 316 Sin embargo, el municipio es una categoría heterogénea que comprende zonas rurales y metrópolis de muy distinta estructura y complejidad. De cualquier manera, la mayoría de la población en América Latina ya vive en ciudades, por lo que, resulta necesario ajustar su estructura y facultades para la nueva realidad de democracia, administración y servicios, por ello, es importante hacer un cambio estructural del Municipio para el siglo XXI,15 que importe un cambio democrático pleno, lo cual sólo se logra si la autoridad municipal desempeña significativas facultades de gobierno para responder con políticas públicas realistas a su electorado,16 y no como está actualmente, sometido a las políticas públicas previstas en leyes y ejecutadas por autoridades que son ajenas a ese electorado. Paralelo a lo anterior, debe entenderse que la participación ciudadana en los Municipios es natural a su desarrollo como orden de gobierno; quizá en ningún otro orden como en el municipal se justifica más la participación ciudadana en la toma de decisiones comunes, para ello exitosos ejemplos en América Latina pueden servir de guía, como el Capítulo XVI de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico.17 Todo lo cual nos lleva a considerar que el pueblo de un Municipio puede ejercer derechos de iniciativa popular ante su Ayuntamiento o de invalidación de las leyes y ordenanzas municipales en los términos que las leyes estatales o municipales establezcan, tal como se ha reconocido en la jurisprudencia de otros países.18 Peter M. Ward, “Creating a Metropolitan Tier of Government in Federal Systems: Getting There’ from ‘Here’ in Mexico City and in other Latin American Megacities”. 40 South Texas Law Review 603, 606 verano, 1999. 16 Ibidem, p. 617. 17 Ramón Luis Nieves, “La participación ciudadana en la Ley de Municipios Autónomos de 1991: Un laboratorio de posibilidades democráticas para Puerto Rico”, 67 Revistas Jurídicas de la Universidad de Puerto Rico 467,502, 1998. 18 City of Eastlake v. Forest City Enterprises 426 US 668 (1976). Richard Thomson Ford, “The Boundaries of Race: Political Gography in Legal Analysis”, 107 Harvard Law Review 1843, 1868, junio, 1994. 15 317 La verdadera autonomía puede promoverse de mejor manera en un sistema federal19 pues no choca con los principios de países unitarios como España nos muestran verdaderos ejemplos de descentralización política que debemos tomar en consideración en México, uno de ellos es la asimetría de las autonomías que, de acuerdo a la Constitución Española de 1978, cuentan sus regiones o provincias. Las Comunidades, como los Estados y los Municipios en México, son diversas en estructuras, por ello corresponde a los Estados y a los mismos Municipios darse propia regulación, según la distribución de facultades que se adopten por la Constitución Federal y las Constituciones Estatales. III. El gobierno municipal A la situación municipal también se le conoce con el nombre de “El problema Municipal” o, más vívidamente, como lo designaría Modesto C. Rolland: “El desastre Municipal”. 358 La naturaleza jurídica y política del municipio comienza a ser definida después de casi cinco siglos de adaptación en México. A partir de diciembre de 1994, se le equipara con un poder político en el artículo 105 constitucional, gracias a la resolución de la Suprema Corte de Justicia en el juicio de amparo promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, como ya vimos. Este suceso ocurrió ochenta años después que la Revolución Constitucionalista Mexicana proclamó al Municipio Libre. Roderick M. Hills jr. “Democrazy in Action: The Law and Politics of Local Governance: Is Federalism good for localism? The Localist case for Federal Regimes”, 21 The Journal of Law and Politics 187, primavera/verano,2005. 358 El desastre municipal en la República Mexicana. I. Molina M. México. 1ª. Edición 1923. 2ª. Edición 1939. 19 318 La lentitud con que se ha dado la evolución política del Municipio es sorprendente; sin embargo, aunque se ha avanzado en el reconocimiento del municipio como un nivel de gobierno del Estado Federal, todavía el federalismo mexicano se reduce en la mayoría de sus términos al binomio gobierno federal-gobiernos estatales, olvidando a los miles de gobiernos municipales. Si la soberanía se definiera de acuerdo a la expresión de José María Morelos en sus Sentimientos de la Nación, como la facultad de dictar leyes propias, sin sometimiento a otro nivel de gobierno, el municipio todavía no es soberano, por lo que tampoco forma parte de la asociación de co-soberanía que caracteriza a los sistemas federales. Si el actor fundamental de los Estados Unidos Mexicanos como nación, son precisamente los Estados, las partes sustanciales de éstos, debieran ser igualmente los Ayuntamientos Unidos de cada Entidad federativa, no considerados como una mera división territorial, como se acotaba antes de la reforma constitucional de 1996 al artículo 115, sino como la base de gobierno de las mismas entidades federativas; Sin embargo, no ha habido nunca esta manifestación en su estructura, y es el pueblo el componente único de los Estados. La Revolución Mexicana no profundizó en la autonomía o soberanía municipal, y se concentró en la eliminación de una vieja institución de la Constitución de Cádiz, que fue la jefatura política, por la cual los municipios fueron subordinados y subyugados a la autoridad del gobernador en turno. La aparente "libertad" del municipio se centró en la eliminación de dicho funcionario, sin adoptar medidas estructurales sobre sus facultades o su integración con órganos de gobierno a imagen y semejanza de los estatales o federales. Pero es verdad que hasta la fecha el municipio sigue siendo considerado como una mera división geográfica del Estado federado; como si este a su vez, fuera una mera distribución geográfica de la Unión Federal. Esta concepción que se 319 desprende del Derecho Romano es no sólo anticuada sino incompatible con el federalismo. Los municipios se han caracterizado de acuerdo a dos principios: el romano y el germánico; siendo el primero el que se consagra en el primer párrafo del artículo 115 constitucional, cuando se refiere a los municipios libres como la base de la división territorial de los Estados. Mientras que el principio germánico le otorga capacidad jurídica para actuar como persona colectiva, tal como lo estableció el artículo 25 del Código Civil Federal a partir de 1928. 359 Falta por elaborar el principio federal del municipio que lo armonice con los dos niveles de gobierno, y se le reconozca no sólo su personalidad jurídica, sino su capacidad política para legislar y establecer las políticas públicas pertinentes a la comunidad que gobierna. La descentralización administrativa ha avanzado más que la descentralización política del municipio. En la administración pública contamos con los ejemplos de los organismos autónomos que dictan sus propios estatutos y reglamentos, se gobiernan a sí mismos y los controles administrativos están bien definidos para no interferir con su autonomía. La reiterada lucha de hacer de Tlaxcala un Estado libre y soberano, asociado a la Federación Mexicana, y de evitar su asimilación a otros Estados o su permanencia como territorio federal, tal como había acontecido en el periodo de 1824 a 1857, hizo que la confirmación de sus municipios fuera la base de su nueva categoría de Estado, por lo que los municipios fueron la piedra fundante de la nueva entidad federativa. Lira y Ortega comprendió que la libertad municipal y la voluntad de las personas que los habitaban no podían equivocarse en su deseo de verse en una entidad con plenitud de poderes políticos. De esta manera, la función legislativa ejercida exclusivamente por el Estado controla lo fundamental del municipio, como su organización, sus contribuciones, su 359 Juan Mata Vázquez. Derecho Público Mexicano. Tipografía Literaria de Filomeno Mata. 1879. México. p. 180 320 integridad territorial, 360 administra su hacienda, la facultad reglamentaria delegada, la forma en que 361 su desaparición, suspensión o revocación; 362 toda su existencia política está en manos de las autoridades estatales y federales. Por ello, la doctrina mexicana asevera que el Municipio Libre o Poder Municipal no es más que un nombre sin contenido. 363 Sin embargo, en este contexto se explica la autonomía indígena, por lo que la libre determinación de los pueblos indígenas debiera también extenderse a la auto determinación de los municipios mexicanos en general. 360 "Como la división territorial de una entidad federativa es de interés público para la misma, contra las leyes o actos que la establezcan, no debe concederse la suspensión, ya que se entorpecería esa misma división territorial y, en consecuencia, la suspensión es improcedente por no reunir los requisitos establecidos por la fracción I del artículo 55 de la Ley de Amparo". Amparo Administrativo 2264/31 Ayuntamiento de El Oro, Durango. 20 de agosto de 1932. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XXXV. p. 2249. Los problemas derivados de una fusión o división territorial son ancestrales en Oaxaca y tienen una faceta actual en la problemática global en Chiapas, cuando el 23 de abril de 1999 se inició la remunicipalización de los municipios en conflicto. La otra cara de la Remunicipalización. Centro de Investigaciones Económicas y Políticas de Acción Comunitaria. Chiapas al día. Núm. 153. 29 de abril de 1999. http://www.ciepac.org/bulletins/bolec153.html. 361 Muy pocas ejecutorias han sido dictadas de manera positiva hacia la facultad municipal de administrar su hacienda y bienes, entre ellas tenemos a las dos siguientes: La Constitución y el Código Civil "no solo (hablan) de las personas físicas, sino de las personas morales, entre las cuales quedan comprendidas los municipios; y es evidente que si el artículo 27 constitucional, en su fracción I, concede a los mexicanos, sin limitación alguna, el derecho de obtener concesiones de aguas, los municipios (siendo) personas morales mexicanas, y todavía mas representantes genuinos de los mexicanos en su organización política, no pueden quedar excluidos de esta enumeración" (Amparo Administrativo en Revisión 2839/34. Ayuntamiento de Toluca. 17 de abril de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLIV. p. 1143). En el mismo sentido, "Es de estimarse inconstitucional el acto del gobernador de un Estado por el cual se incauta de los arbitrios municipales, pues el Constituyente ha querido que los Ayuntamientos, como expresión directa de la voluntad del pueblo, sean los administradores de sus intereses, y constituyan la base de una organización política y administrativa de todo punto independiente; todo lo cual indica que no se le puede privar de su derecho para administrar los bienes municipales. Además, cualquier ley en que se apoye un gobernante para sustituirse en las atribuciones administrativas de los ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional". (Amparo Administrativo en Revisión 4600/39. Ayuntamiento de Álamo Temapache, Veracruz. 29 de septiembre de 1939. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo LXI. p. 5202. 362 Y contra la resolución de la Legislatura no procede el amparo, "porque el derecho a desempeñar un empleo publico, como son los cargos concejiles y los de elección popular, constituye un derecho político" y por lo tanto no justiciable, poco importando que se alegue la violación al supuesto derecho de percibir sus sueldos inherentes al cargo, ya que al ser dichos emolumentos una consecuencia de la investidura política, son accesorios a ese derecho político no justiciable. (Amparo Administrativo en Revisión 5640/35. Gustavo Alcaraz. 21 de noviembre de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVI. p. 4050. Amparo Administrativo en Revisión 5636. Florencio Tintos. 28 de noviembre de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVI. Parte 5. p. 4618. Amparo en Revisión 5588/73. Wilbert Chi Góngora y Otros. 19 de noviembre de 1974. Semanario Judicial de la Federación. Séptima época. Volumen 71. Primera Parte. p. 21 y 22). Aunque a partir de la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento de Valle de Bravo contra la Legislatura del Estado de México, por la declaratoria de la suspensión de sus ediles, la Suprema Corte ha comenzado, no sin critica, a revisar el fundamento político de dichas declaratorias. 363 Julio D'Acosta y Esquivel Obregón. El Fuero del Municipio. Breves consideraciones sobre el artículo 115 constitucional. Editorial Jus. Colección de Estudios Jurídicos. México. 1948. p. 139. 321 No solo la doctrina sino los partidos políticos en México han propiciado varias reformas estructurales al Municipio. El Partido de Acción Nacional ha propuesto la capacidad del municipio de expedir su "Carta Municipal" que sea su propia Constitución, con el objeto de que contenga la organización diferenciada de cada uno de los más de 2,400 municipios, todos ellos diferentes entre sí, por lo que no es racional que se les organice de acuerdo a leyes uniformes que ni siquiera dictan o aprueban, sino que les son impuestas por el Estado.364 Muchos son los temas de renovación municipal que nos depara la agenda política para convertir al municipio en un verdadero poder municipal y así darle también una real dimensión a la autonomía indígena. Debe abandonarse la elección por planilla y preferirse la elección individual por regidor, para lograr su verdadera representatividad. Debieran diferenciarse las funciones ejecutiva, legislativa y jurisdiccional del Ayuntamiento, olvidando su vocación exclusivamente administrativa. Para ello, el Presidente Municipal debiera encargarse de la gestión municipal y de la aplicación de las ordenanzas municipales, expedidas por los regidores o por los que se encarguen según la Carta Municipal de la aprobación de normas generales; 365 para ello también, se debe establecer en cada Constitución Local un ámbito de competencia exclusivo municipal en el ámbito legislativo, no sólo en la realización de actos administrativos y servicios públicos. Los síndicos o jueces municipales deben resolver los conflictos que la Constitución local y las Cartas Municipales les encomienden. Muchas de estas actividades ya han sido acondicionadas para los municipios indígenas, pero falta ahora que los privilegios de estas minorías se extiendan a la mayoría de la población que vive en municipios no indígenas. Es necesario invertir el liberalismo mexicano y, partiendo del reconocimiento del régimen especial de los municipios indígenas, debemos 364 Miguel Bazdresch Parada. Naturaleza del Municipio y la agenda para renovarlo. 20 de marzo 2000. http://web.iteso.mx/iglom/mbaz032000.htm. p. 6 365 Al Presidente municipal se le podría encargar la facultad reglamentaria de las ordenanzas municipales, a través de acuerdos y bandos de carácter general, pero subordinados a los cartas o constituciones municipales. 322 transitar a la estructura del municipio no indígena, de acuerdo con sus mismos principios de libre determinación. La reforma constitucional emprendida en América Latina ya recoge esta preocupación. La Constitución de Venezuela de 1858 diferenció la estructura del denominado "Poder Municipal" en un jefe y un Consejo Municipales. El actual artículo 136 de la Constitución aprobada de Venezuela (1999) establece que el poder público se distribuye entre el poder municipal, los Estados y el Nacional. La autonomía municipal es definida en el artículo 168 de dicha Constitución con la enumeración de atribuciones fundamentales: 1) elección de sus autoridades; 2) gestión de las materias adscritas a su competencia y 3) creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Finalmente, la Constitución Venezolana reconoce en el artículo 175, la función legislativa municipal depositada en el Consejo respectivo. La Constitución Brasileña de 1988 determina en su artículo 29, que el municipio se rige por la ley orgánica que apruebe con una mayoría calificada la propia Cámara Municipal; es decir, su propio Poder Legislativo. El artículo 30 de la misma Constitución describe las facultades municipales, cuyo primer apartado lo constituye la de legislar sobre los asuntos de interés local. 366 La fiscalización de los recursos municipales se hace por la propia Cámara Municipal, con la ayuda del Tribunal de Cuentas del Estado y del propio Municipio. De la misma manera, la Constitución de Bolivia de 2009 plasma en su artículo 272 la autonomía tributaria de los municipios, lo cual implica la facultad legislativa de imponer las contribuciones en coordinación con los demás ámbitos de gobierno. Esta Constitución de avanzada también estableció un Consejo Municipal con 366 Otras facultades son: cumplimentar la legislación federal y estatal, instituir y recaudar los tributos de su competencia, crear y suprimir sus distritos, organizar y prestar -directamente o por concesión- los servicios públicos de la comunidad, mantener por si -o con la cooperación de la Federación y de los Estados- la educación pre-escolar y primaria, mantener de la misma manera los servicios de salud, llevar a cabo el parcelamiento del suelo y proteger el patrimonio histórico y cultural de acuerdo con la legislación nacional y estatal. En Brasil, la Constitución prevé la facultad de expedir la ley orgánica municipal particular con la aprobación de las dos terceras partes de la Cámara Municipal. 323 facultad para legislar en el ámbito municipal, así como el artículo 284, fracción IV, que otorga al Consejo Municipal la facultad para elaborar el proyecto de Carta Orgánica (Constitución).367 El presente de los municipios en esos países representa el futuro del municipio mexicano. El país ha quedado a la zaga en estos y otros aspectos fundamentales del gobierno y la democracia. Reconocer y hacer realidad el viejo anhelo de un poder municipal es recuperar el tiempo perdido de un compromiso histórico. 1. El municipio en México es una institución que se ha mantenido durante todas las fases de nuestra evolución política. Se trata de una institución superviviente que es anterior a la Conquista, a la Independencia, a la República y a la Federación y que ha figurado en el ideario de todas las revoluciones a partir, por lo menos, de la de Tuxtepec. Su permanencia es tal que algunos autores lo consideran como una institución jusnaturalista anterior al Estado mismo,368 y su exaltación figura unánimemente en la retórica de todos los partidos políticos. Sin embargo, a pesar de este raro caso de coincidencia ideológica y de vetustez, el municipio mexicano no ha logrado la libertad ni la madurez tan deseada durante tanto tiempo por todos. Quizá la heterogeneidad en la constitución de los 2,377 municipios mexicanos, así como la flexibilidad para adaptarse a las diversas formas de gobierno implantadas en nuestro país, han provocado que el municipio no cuente con un consistente significado ni con un régimen fortalecido. No obstante, los ejemplos históricos sobre el papel preponderante de los municipios en el desarrollo de nuestras instituciones políticas, que empiezan desde el 367 En un país centralista como Bolivia, llama la atención la descentralización política de los municipios prevista la ley nacional de autonomías y descentralización que prevé en su artículo 275 el procedimiento de aprobación de la Carta orgánica municipal, a través del voto de las dos terceras partes del Consejo Municipal, previo control de constitucionalidad y después de haber sido sometida a referéndum. 368 Sergio Francisco De la Garza. El Municipio; historia, naturaleza y gobierno. Editorial Jus. 1947. p. 73-74. y Julio D’Acosta y Esquivel. El fuero del municipio. Editorial Jus, 1948. p. 16-17. 324 movimiento pro-independentista del Cabildo de la ciudad de México de 1808, éstas no han reintegrado a aquéllos la debida emancipación. En nuestra historia política, la Federación ha sido el único ámbito de poder favorecido por consolidación y desarrollo, quedando completamente a la zaga las esferas estatal y municipal. Al parecer, el fortalecimiento municipal tendrá que esperar hasta que el futuro desarrollo de los Estados sea una realidad, para que éste derrame los factores económicos y políticos que permitan dicho fortalecimiento. Este ha sido infortunadamente el proceso de evolución política de México: vertical descendente. La trascendencia del problema municipal se reflejó desde la reforma del 26 de diciembre de 1914 al Plan de Guadalupe, como una manifestación más, que dentro de la Primera Revolución Social del siglo XX se expresaba sobre la constante inquietud de otorgar la libertad al municipio en todos los órdenes. Este ideal no cumplido ha desarrollado, sin embargo, la tesis de considerar al municipio libre como una de las decisiones políticas fundamentales en México. 369 El reconocimiento al municipio libre trae como consecuencia no sólo su elevación a nivel constitucional sino su irreformabilidad, lo que conlleva la imposibilidad jurídica de menoscabar o modificar la libertad municipal, aun cuando se promuevan reformas constitucionales por el Poder Constituyente Permanente. Este principio es congruente con la disposición del artículo constitucional. El menoscabo a la decisión política fundamental del municipio libre puede provenir del terreno fáctico además de los ámbitos constitucionales y legales de los distintos niveles de gobierno. En México, la doctrina reconoce que los niveles de gobierno son tres: Federación, entidades federativas y municipios. Aunque la Constitución Federal divide claramente los niveles: federal y estaduales, el ámbito municipal se consagra como un agregado confusamente inserto dentro de 369 Luis Felipe Canudas Orezza. "Irreformabilidad de las decisiones políticas fundamentales de la Constitución", Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia. Números. 18, 19, 20. 1943. p. 107-108. Otros autores como Jorge Carpizo. La Constitución Mexicana de 1917. UNAM. 3a ed. 1979. p. 134, reconoce que el municipio libre está implícito en otra de dichas decisiones, la concerniente a la del sistema federal en general. 325 la organización de las entidades federativas. Al respecto es ilustrativa la redacción de la fracción I del artículo 115 que considera al municipio no como un nivel autónomo de gobierno, sino como la base "territorial" de las entidades federativas. 370 Ante esta vaguedad en la Constitución, que se hubiera disipado con la expresa diferenciación de los tres niveles de gobierno, la doctrina ha tenido que elaborar una interpretación sistemática del texto constitucional para descubrir si el municipio es efectivamente un ámbito de gobierno diferenciado. Desde el momento en que la naturaleza jurídica del municipio ha tenido que ser interpretada, se descubre la indefinición y descuido en que se encuentra esta institución política supuestamente fundamental en nuestro sistema. La Constitución Federal implica en forma indirecta al municipio como un tercer ámbito de gobierno. Sólo interpretando la distribución competencial en materia de educación (art. 3°), la plena capacidad para adquirir bienes raíces (art. 27, fr. VI) y la recepción de ingresos para gastos públicos (art. 31, fr. IV), se deducen los tres ámbitos de gobierno en México. Paradójicamente es el Código Civil para el Distrito Federal el ordenamiento que en una brevísima disposición pone más orden en su artículo 25, fracción I al establecer que la Nación, los Estados y los Municipios gozan de personalidad jurídica propia. 371 Por otra parte, la naturaleza del municipio mexicano ha sido asimilada a la descentralización administrativa por región de corte francés, propio para explicar la descentralización de servicios en un país centralista, pero completamente inadecuado para explicar la descentralización política propia de una Federación. El entendimiento de la libertad municipal radica en la diferenciación de estas dos modalidades de descentralización. La política cubre las características de autarquía 370 Lo dicho ha sido objeto de precisiones por parte de Felipe Tena Ramírez. Derecho Constitucional Mexicano, Porrúa. 18 ed. 1981. p. 145; las cuales a su vez son corregidas por Ulises Schmill Ordoñez. El sistema de la Constitución Mexicana. Textos Universitarios. Librería Manuel Porrúa. 1971. p. 350 y 351. José Francisco Ruiz Massieu. “El nuevo artículo 115”. Nuevo Derecho Constitucional Mexicano. Porrúa. 1983. 371 326 o autogobierno y autonomía o capacidad de autorregulación. 372 Aunque la descentralización política es clara, en el nivel de las entidades federativas, debido a que reúne las funciones ejecutiva, legislativa y judicial; en el caso de los municipios, esta división de funciones no ocurre ya que predomina la sola función ejecutiva del presidente municipal quien cuenta generalmente como auxiliares a los regidores y síndicos. 373 Por principio, debe estimarse que cuando el municipio dependa del nivel estatal para satisfacer sus funciones legislativas y judiciales, su naturaleza está más cercana a la descentralización administrativa que a la política y, en consecuencia, su libertad es más semántica que real. Por ello, el artículo 115 constitucional en lugar de diferenciar al nivel municipal tan sólo lo considera como base de las entidades federativas. Por otro lado, es conveniente ponderar en sus reales dimensiones la supuesta elevación de la institución municipal como uno de los poderes de los Estados. La Constitución pionera en esta tendencia fue la de Hidalgo del 21 de mayo de 1870 (art. 26), la cual fue secundada posteriormente por la Constitución de Tlaxcala del 16 de noviembre de 1891. Esta tendencia que actualmente ha sido abandonada, considera al municipio como un cuarto poder junto con los tradicionales: ejecutivo, legislativo y judicial. No obstante, más allá de la retórica, el análisis de las consecuencias de este poder municipal lleva a dos consideraciones que no se verifican en la realidad política. a) Si efectivamente fuera un poder estadual, el municipio tendría que participar en los mecanismos de frenos y contrapesos reconocidos según el principio de división de poderes. 374 372 Sergio Francisco De la Garza. op. cit., p. 76 a 79, Ignacio Burgoa. Derecho Constitucional Mexicano. Porrúa. 1982. 4ª edición. p. 853 y 866. Teresita Rendón Huerta. "Derecho Municipal". Jurídica. tomo II. No. 13. 1981. p. 819-820. 373 Daniel Reyes Valencia. "El poder ejecutivo dentro del ámbito municipal". Temas fundamentales. Comisión Editorial del Valle de México. 1982. p. 370. 374 Semanario Judicial de la Federación. T. XLV. p. 3577 y T. XLVIII. p. 349. 327 b) El municipio es un ámbito de gobierno distinto al del Estado, por lo que no debe asimilarse como uno de los poderes del mismo, ya que implica desconocer la descentralización política que rige nuestro sistema federal. Además de desconocer su personalidad jurídica propia. Sin embargo, lo más patético es que algunos Estados incurren en un vicio más grave consistente en considerar expresamente a los gobernadores, como los superiores jerárquicos de las autoridades municipales, situación que aunque de hecho opera todavía en nuestro medio a través de controles políticos, económicos y jurídicos,375 no deja de sorprender que existan textos expresos que contraríen el artículo 115 constitucional tan flagrantemente. Las constituciones de Aguascalientes, Morelos, Durango, Nuevo León y Baja California han estado bajo este supuesto, así como las respectivas leyes orgánicas municipales de Aguascalientes, Baja California, Guerrero y Oaxaca. 376 2. De las múltiples reformas constitucionales promovidas por iniciativa presidencial durante el mes de diciembre de 1982 y aprobadas el 3 de febrero de 1983, destacan por su trascendencia, las relativas al municipio que cubren un amplio aspecto de atribuciones relacionadas con este ámbito.377 Home rule La autonomía municipal fue durante la segunda mitad del siglo XIX un esporádico privilegio reconocido por la legislación en los Estados Unidos; sin embargo, en la 375 Carlos Almada. La administración estatal en México. Instituto Nacional de Administración Pública. 1982. p. 109 y ss. 376 Moisés Ochoa Campos. op. cit. Capítulo IV. Virgilio Muñoz y Mario Ruiz Massieu. Elementos jurídicohistóricos del municipio en México. UNAM. 1979. Tercera Parte y Anexos. 377 Para una revisión de las reformas al artículo constitucional de 1983, consultar Jorge Carpizo. "Evolución y perspectivas del régimen municipal en México". Reformas legislativas 1982-1983. UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas.1983. 328 Constitución de Missouri de 1875 se estableció esta facultad directamente por concesión constitucional, alejando la autonomía municipal del control del legislador ordinario. 378 Aunque al principio, esta autonomía municipal, derivada de una disposición constitucional en Missouri fue neutralizada por las decisiones judicial de ese Estado, como se interpreta del caso Ewing, donde la legislación estatal en caso de conflicto con las reglas municipales expedidas por disposición de sus respectivas Cartas, prevalecerían, a partir de 1889 la Suprema Corte de Missouri comenzó a distinguir ciertas materias que caen dentro del dominio del gobierno municipal y, por ello, la legislación estatal que invadiera esta esfera exclusiva sería nula. 379 La línea que pudiera dividir los poderes gubernativos y las materias municipales, podrían estar mejor definidas en la Constitución de la entidad que otorga el home rule para evitar el cambio de criterio jurisdiccional que la defina y la falta de certeza que ello genera. Los precedentes en Missouri que han cambiado la línea divisoria nos demuestra los errantes criterios a respecto. No obstante, como cualquier otra materia, no habrá ningún criterio constitucional lo suficientemente claro y específico que no esté sujeto a interpretación judicial, por lo que las controversias que resuelvan los conflictos competenciales entre el municipio autónomo y el Estado soberanos, tendrían que fijar paulatinamente el concepto de competencias residuales de los municipios frente a las competencias reservadas de 378 La Constitución de Missouri de 1875 previó la autonomía a la ciudad de Louis (MO), la ciudad más grande del Estado, el privilegio para promover, adoptar y enmendar sus propias “cartas” (constituciones) en las que decidan y resuelvan sus necesidades locales. Este privilegio se previó en la Constitución de Missouri a las ciudades de 100,000 habitantes, regla que varió en el Estado por su gran cantidad de población rural, a 10,000 habitantes en la reforma de 1945. Henry J. Schmandt. “Municipal Home Rule in Missouri”. 4 Washington University Law Review 385 (1953). En el precedente Hussman v. St. Louis 319 Mo. 497 (1928) se categorizó a que las Cartas expedidas por las ciudades autorizadas, equivalían a las Constituciones de los respectivos Estados. 379 State ex rel. Kansas City v. Field 99 Mo. 352 (1889). Esta tesis fue reiterada en otras decisiones de la Suprema Corte de Missouri en Kansas City ex rel. North Park District v. Scarritt 127 Mo. 642 (1895) y St. Louis v. Meyer 185 Mo. 583 (1904). 329 los Estados, que no dejan de incidir en el interés general sobre los intereses particulares de las ciudades. Ambos conceptos son igualmente relativos y puede distinguirse una legislación estatal municipal que regule genéricamente los asuntos municipales, como leyes generales en el ámbito local, pero que no excluya la posibilidad de las “cartas” municipales que la complementen, como sucede en las facultades concurrentes. Con este concepto del federalismo cooperativo, podría prescindirse de la exclusión y nulidad de normas que pretenden regular el interés general y los particulares, tal como se desprende del precedente de Estados Unidos Gibbons v. Ogden 22 US 1 (1824). La regla del Home Rule ha sido exitosa, con los problemas naturales al federalismo, en países con gran número de municipios y ciudades de gran población como en Estados Unidos con 19,492 municipios,380 o Brasil con 5, 562 municipios 381. Por nuestra parte, hay que recordar, que en México, desde la Ley del Municipio Libre del 26 de diciembre de 1914, el municipio se consideró como un antídoto a la centralización del gobierno (primer considerando), así como que el ejercicio de las libertades municipales educa directamente al pueblo para todas las otras funciones democráticas (tercer considerando), la ley concluye que “elevada con esta reforma a categoría de precepto constitucional la existencia autónoma de los municipios” (octavo párrafo). De esta manera, la Unión Nacional de Ayuntamientos presentó en México en 1922 una iniciativa para reformar el artículo 40 de la Constitución, la cual hubiera sido la 380 Donde incluso su distrito federal que subsiste desde el 16 de julio de 1790 ha sido declarado por el Congreso federal sometido a un régimen de Home Rule, a través de District of Columbia Home Rule Act de 1973. 381 Donde el Estado Rio Grande del Sur estableció en su propia Constitución estatal de 1891, la facultad para expedir su propia ley orgánica, estableciendo así que la autonomía municipal podría ser otorgada en los términos que estamos describiendo por las propias constituciones estatales, aunque la constitución federal no lo considere. El gran Estado de Brasil lo reconoció a nivel federal en la Constitución de En Argentina, este movimiento se conoce con el nombre de “poder constituyente de tercer grado” a través de la Constitución federal de 1921 y reconociendo dicho poder a las ciudades de más de 25 mil habitantes. 330 primera reforma a la Carta fundamental de nuestro país, de haberse aprobado. La cual proponía la siguiente adición: Compuesto de municipios autónomos congregados en Estados, que sobre la base de la autonomía municipal, serán libres y soberanos para su régimen interior. 382 Compatible con estas ideas de autonomía ha sido la organización de los Congresos Panamericanos de Municipios que desde 1939 se han convocado en distintas partes de nuestro continente: Habana, Santiago de Chile (1941), Nueva Orleans (1950) y Montevideo (1953), donde se ha reconocido en los municipios un poder constituyente. En un gran artículo publicado en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia383 los maestros de la Escuela más notables en el derecho público, Antonio Carrillo Flores, Manuel Bartlett Bautista y Antonio Martínez Báez recomendaron para el municipio el otorgamiento de un mínimo de potestades legislativas. Estas recomendaciones no han cesado de reiterarse en los foros políticos y legislativos del país. El Partido de Acción Nacional ha propuesto en 1946 y en 1970 que el municipio apruebe su ley orgánica. En el mismo sentido, el Partido Socialista Unificado de México lo hizo en 1983 y el Partido de la Revolución Democrática en 1999 382 Contenido en el interesante estudio del Instituto Belisario Domínguez de Senado de la República. Reporte Quincenal. Temas estratégicos. Mayo 2014. 2ª. quincena. Posteriormente, una iniciativa similar pero más clara, en mi opinión, fue introducida para reformar el artículo 40 con una fraseología similar a la soberanía de los Estados mismos, proponiendo a los “municipios libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior”, complementándose con una reforma al artículo 115 constitucional que agregaba: “El municipio libre gozará de autonomía política, financiera y administrativa para la realización del bienestar colectivo y la gestión de sus intereses comunes”. 383 “Bases para un proyecto de ley municipal”. Tomo VIII. 1946. Número 29 331 Sólo esperamos que al celebrar los 500 años del municipio en México, merezca más que una celebración nominal y por fin se cumplan los deseos de su autonomía como un ámbito de gobierno, con plenos poderes y conciencia del cuidado de sus propios intereses locales, que son los más importantes del ciudadano. 332 BIBLIOGRAFÍA "Informe de Miguel Alemán, presidente de México, ante el Congreso de la Unión", en Diario de Debates de la honorable Cámara de Diputados, núm. 2, 1 de septiembre de 1951. 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