La gestione dei migranti climatici all'interno dell'UE

GESTIONE DEI MIGRANTI CLIMATICI ALL'INTERNO DELL' convenzione UE dall’Università di Limoges e giunta ormai LA internazionale sfollamento ambientale, sullo abbozzata ad una terza versione nel 201334. La bozza fornisce definizioni accurate di “gradual” e “sudden disaster”; include i Di Ugo Maria Gaudino migranti trans-frontalieri e stabilisce il 1.In uno studio del 2011, realizzato per il principio di non-refoulement (art.8)35; si Parlamento Europeo si legge che il cambiamento attiene climatico influirà negativamente sulla pressione responsabilità comuni ma differenziate, migratoria, sotto forma sia di eventi improvvisi di protezione effettiva e del consenso sia di quelli a insorgenza lenta, nonostante i necessario del migrante per effettuare lo legami sfollamento. siano empiricamente difficili da 32 ai principi di La solidarietà, Convenzione rintracciare . Partendo da questa premessa, garantirebbe una serie molto ampia di viene riconosciuta l’assenza di meccanismi di diritti ai migranti, tra cui: assistenza, protezione specifici per i migranti ambientali, ma viveri, allo stesso tempo si sottolinea che tanto giuridica, diritti civili e politici, alloggio, l’estensione degli scopi della Convenzione di lavoro, cura e trasporto degli animali Ginevra del 1951, quanto l’allargamento dei domestici e infine il diritto a ritornare in Guiding Principles per gli IDP del 1998 non patria o a rifiutare il ritorno. Si tratta rappresentano realisticamente quindi di un programma fin troppo percorribili. Nel documento vengono analizzati ambizioso per questo momento storico tre modi per alternativi per rispondere alla e politico. scenari sfida33: - - progetto un Protocollo sulle Climatico (UNFCCC). Si tratterebbe di un più regime di protezione sui generis basato onnicomprensivo è quello di una su36: ricollocamento pianificato in via 32 {European Parliament,‘Climate Refugees’: legal and policy responses to environmentally induced migration, Study requested by the European Parliament’s Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Brussels, pp. 10-11}. 33{Ivi, di personalità Quadro delle Nazioni Unite sul Cambiamento specifico per la migrazione ambientale o Il L’aggiunta mediche, migrazioni climatiche alla Convenzione la creazione di un framework normativo climatica. cure Persons, Faculty of Law and Economic Science, University of Limoges, 2013 {Simonelli A., Governing Climate Induced Migration and Displacement, Palgrave MacMillan, New York, p. 133}. 36 {Biermann, F., Boas I., Preparing for a warmer world. Towards a global governance system to protect climate refugees, Global Environmental Politics, Vol. 10, pp. 60-88}. 35 pp. 43-47}. 34 {CRIDEAU, CRDP, Draft Convention on the International Status of Environmentally-Displaced 14 preventiva; riconoscimento prevede lo status di protezione internazionale di diritti collettivi (e non temporanea in circostanze come siccità, individuali, come per i rifugiati) per le inondazioni, epidemie o terremoti, se lo popolazioni locali più colpite dai disastri; Stato d’origine non può assicurare il responsabilità comuni ma differenziate. ritorno a condizioni di vita sicure per i Anche in questo caso le misure suggerite cittadini39. sono poco realistiche al giorno d’oggi, così come pare altrettanto velleitario 2. Stante la quasi impossibilità di applicare ipotizzare la creazione di un’apposita Ginevra alla fattispecie di migrante ambientale, agenzia che si occupi in modo specifico le forme di protezione sussidiaria menzionate fin 37 di migrazioni ambientali . internazionale, - forse qui vengono reputate da alcuni esperti come le più più adeguate a colmare il gap in materia. Di fatto, percorribile proporre meccanismi di soft essa potrebbe essere garantita sulla scorta del law modellati sull’esempio dei Guiding diritto internazionale dei diritti umani: esso Principles per gli IDP, cercando di prevede calibrare la risposta in base alle esigenze temporanea, unita a standard minimi di specifiche del disastro e prendendo trattamento, in caso di violazione grave dei diritti esempio umani, che avverrebbe anche in seguito alle dai sarebbe A livello provvedimenti più la concessione di protezione progressisti di alcuni Stati38. conseguenze La terza opzione, più plausibile, propone ambientale e climatico40. l’utilizzo di varie forme di strumenti di A livello europeo si è molto discusso nel corso protezione temporanea, a cui ricorrere degli con la finalità di dare rifugio agli sfollati esprimendo timore per i possibili arrivi di ambientali. In questa ipotesi rientrano le cospicui soluzioni istituzioni securitaria ha evidenziato il nesso tra migrazione, comunitarie e dagli Stati Uniti, in cui lo sicurezza e sviluppo, incentivando gli aiuti United States Immigration Act del 1990 economici in loco e preferendo agire al di fuori dei elaborate dalle ultimi più acute dieci flussi anni migratori. del cambiamento sulla La questione, prospettiva confini del continente41. In termini giuridici, il Cross (IRRC), Vol. 92. N.879, September, p. 52; Humphreys S. (eds.), Human Rights and Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge, 2010}. {Simonelli A., Governing Climate Induced Migration and Displacement, op.cit., p. 113}. 38 {IOM, IOM Outlook on Migration, Environment and Climate Change, 2014, pp. 31-33}. 39 {McAdam J., Climate Change, Forced Migration and International Law, Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 100}. 40 {Kolmannskog V., Trebbi L., Climate change, natural disasters and displacement: a multi-track approach to filling the protection gaps, International Review of the Red 37 41 {Ammer M. et al., Time to Act. How the EU can lead on climate change and migration, Heinrich Böll Stiftung – European Union, Brussels, June 2014, p. 20 e 27; Petrillo E., Environmental Migrations from Conflict-Affected Countries: Focus on EU policy response, The Hague Institute for Global Justice, Working Paper 6. March 2015, p. 9}. 15 diritto comunitario giudicata ancora presenta cornice eventualmente anche i profili di chi è stato migrazioni ambientali, sebbene l’UE detenga una indotto a emigrare per via dei disastri ambientali leadership indiscutibile nella lotta al cambiamento o climatici44. Tuttavia, l’evidente assenza della climatico42. Le politiche migratorie restano volontà politica di implementare la direttiva competenza degli Stati sovrani, mai come ora rende velleitario pensare ad un aggiustamento in così restii ad accogliere stranieri. Esistono, corso. Di fatto, essa non è stata mai applicata comunque, che neppure per i profili individuati nell’art.2(C), potrebbero fornire una cornice per le migrazioni essendo un provvedimento da applicare in via ambientali e climatiche: la Temporary Protection emergenziale. Tale natura eccezionale non è stata Directive (TPS) e la Qualification Directive, che neppure riconosciuta dopo le Primavere arabe concede l’asilo in base a determinate condizioni. del 2011 per i flussi provenienti dalla sponda strumenti riguardo interpretate in modo non restrittivo, includendo alle due lacunosa una principali meridionale del Mediterraneo. La TPS43 fu designata come un meccanismo da innescare solo negli stati d’eccezione, come flussi L’UE dispone poi anche di un meccanismo ingenti di migranti che fuggono da conflitti d’asilo che potrebbe essere adattato alle esigenze armati, violazioni specifiche dei migranti ambientali, cioè la generalizzate dei diritti umani. La redistribuzione Qualification Directive del 2004, modificata nel dei avvenire 2011. Essa ha lo scopo di fornire standard promuovendo sforzi equilibrati tra gli Stati minimi di protezione a cittadini di stati terzi membri. Peraltro, l’art.2(C) contiene una lista (Third Country Nationals), ad apolidi, a rifugiati o non esaustiva, per la quale coloro che richiedono ad la protezione non devono necessariamente internazionale45. La finalità iniziale risiedeva rientrare tra gli scopi previsti dalla normativa sui nell’armonizzazione dei differenti parametri rifugiati, ma da altri strumenti di protezione legislativi degli Stati membri in materia di diritto nazionali o internazionali. Esiste dunque la d’asilo. Analizzandone l’eventuale applicazione possibilità che queste disposizioni vengano per le migrazioni trans-frontaliere, l’art.8 prevede {Wurzel R., Connelly J., The European Union as a Leader in International Climate Change Politics, Routledge, New York}. 43 {Council of the European Union, Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for living temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof, OJ L 212, Brussels, 2001}. Parliament’s Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Brussels, p. 54}. 45 {Council of the European Union, European Parliament (2011). Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted (recast), OJ L 337/9, Brussels}. violenza migranti endemica sarebbe o dovuta 42 44 {European Parliament, ‘Climate Refugees’: legal and policy responses to environmentally induced migration, Study requested by the European 16 altri individui richiedenti protezione che la protezione sussidiaria possa essere sociali garantita soltanto se nel paese d’origine non avrebbe. Di fatto, l’allargamento di significato esiste alcuna internal flight alternative, cioè una zona degli aggettivi «disumano e degradante» avrebbe in cui possa trovare un rifugio sicuro, al riparo l’effetto, «dal timore di essere perseguitato, da rischi reali includere la povertà e l’indigenza economica tra e da gravi danni»46. Nella circostanza in cui gli aspetti per cui un migrante potrebbe chiedere l’intero paese non rappresentasse un luogo tali forme di protezione. Se è vero che ci sono sicuro, la QD potrebbe allora essere applicata. Ci state alcune sentenze più orientate verso tale si domanda, quindi, se la regola possa valere direzione47, la giurisprudenza europea è tuttavia anche nel caso di migrazioni indotte da disastri ancora tiepida nell’esprimersi positivamente a naturali. Il nodo gordiano va ricercato nell’art.15 favore dell’equiparazione tra la fattispecie e nella definizione di «danno grave» (serious harm), dell’art.15(b) e le privazioni dovute alle che comprende: a) pena di morte o esecuzione; b) migrazioni ambientali. L’impianto giuridico tortura, trattamento disumano o degradante, punizione; dell’UE e la posizione della Commissione del c) minaccia grave individuale alla vita civile della persona 2013 sono stati criticati da chi sottolinea che la a causa di violenza indiscriminata in situazioni di minaccia conflitto interno. degradante» è insita nel ritorno forzato del Apparentemente, sembra palese che nessuna migrante nel suo paese d’origine, nel caso in cui delle fattispecie possa comprendere l’oggetto del questo fosse invivibile per motivazioni legate nostro dibattito. L’assenza di riferimenti non all’ambiente48. armato internazionale o esclude, comunque, che a livello potenziale che un’interpretazione giudicato di del genere controproducente, «trattamento disumano di o 3. Per quanto riguarda gli Stati membri, esistono qualsiasi altra violazione dei diritti umani possa degli esempi virtuosi come la Svezia e la essere compresa nell’art.15(b) e considerata alla Finlandia49, che hanno previsto meccanismi di stregua di «trattamento disumano o degradante». protezione più avanzati, almeno fino al recente Il dibattito non è stato preso seriamente in passato. Il diritto d’asilo svedese (Swedish Aliens considerazione, per via dei risvolti politici e 46 climatico. In McAdam J., Climate Change, Forced Migration and International Law, op.cit., pp. 58-60}. 48{European Commission, Commission Staff Working Document (CSWD): Climate change, environmental degradation, and migration, accompanying the document ‘Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions’, SWD (2013) 138 final, Brussels, 2013, criticato in Ammer M. et al., Time to Act, op.cit., p. 30}. 49{Hush E., Developing a European Model of International Protection for Environmentally-Displaced Persons: Lessons from Finland and Sweden, Columbia Law School, September 2017}. {European Parliament, ‘Climate Refugees’: legal and policy responses to environmentally induced migration, op.cit., p 51}. 47{Una sentenza interpretata come possibile dimostrazione di come la protezione sussidiaria possa essere garantita su basi umanitarie è Budayeva v Russia del 2009. Rifacendosi all’art.2 della ECHR sul «diritto alla vita», la CEDU ha stabilito che il dovere dello Stato di proteggere la vita dei cittadini comprende pure la protezione dai disastri ambientali provocati dall’uomo, quando il rischio è conosciuto in precedenza. Viene lasciata molta discrezione allo Stato riguardo ai disastri attribuibili al cambiamento 17 Act 2005/716) contiene una norma che offre una migrazione ambientale. L’emergenza migratoria «protezione alternativa» alle persone che sono del 2015 inoltre ha spinto la Finlandia a impossibilitate a far ritorno in patria a causa di mantenere in vita solo la sez. 109 dell’Atto (la un «disastro ambientale». Gli individui e le loro possibilità di ottenere la protezione temporanea) famiglie potevano fare richiesta per un permesso e la Svezia a revocare per tre anni (2016-2019) la di “protezione alternativa”. In Italia, si sta soggiorno, ma soltanto in situazioni catastrofiche alla Chernobyl: gli effetti dei cominciando cambiamenti climatici a insorgenza lenta non ambientali e climatiche, non solo a livello sono menzionati. Analogamente, il diritto d’asilo mediatico ma anche in sede giurisprudenziale. finlandese (Finnish Aliens Act 2004/301) concede Una coraggiosa sentenza del Tribunale di la protezione sussidiaria a chiunque rischi, in L’Aquila50 del 18 febbraio 2018 riconosce il caso di ritorno nel paese di provenienza, di diritto di un cittadino del Bangladesh alla essere sottoposto ad un «danno grave», di cui i protezione umanitaria in quanto vittima di disastri ambientali però non fanno parte. Un disastro ambientale che gli avrebbero fatto permesso di soggiorno «umanitario» può essere perdere il terreno agricolo, ossia le alluvioni, un comunque garantito a chi non potrebbe ritornare evento catastrofico improvviso che rappresenta per via di «catastrofi naturali o situazioni di nel contempo anche un effetto graduale del sicurezza insufficiente dovute a conflitti armati cambiamento interni o internazionali o a mancanza di diritti sottolineato che i danni sono stati acuiti sia da umani, come ribadito dalla sezione 109 dell’Atto, tali cambiamenti sia dalla deforestazione forzata che prevede specificamente la protezione degli ultimi 40 anni e dalle pratiche di land almeno temporanea per gli environmentally displaced grabbing, attribuendo quindi la fattispecie a chiare persons e per chi non può rimpatriare per via di cause antropogeniche52. La sentenza ha segnato un conflitto. Entrambe le normative non sono un passo in avanti storico nel contesto italiano, ancora state sperimentate per una situazione di evocando per la prima volta un caso di 50{Tribunale Springer Publishing, Dordrecht, 2013, pp. 101141}. di L’Aquila (2018). Ordinanza RG 1522/17, 18 febbraio 2018}. 51 {Diversi studi hanno riscontato delle evidenze empiriche sull’innalzamento del livello del mare e sul pericolo crescente di inondazioni. Cfr. McAdam J., Climate Change, Forced Migration and International Law, op.cit., pp. 161-185; Uddin T. A., Which Household Characteristics Help Mitigate the Effects of Extreme Weather Events? Evidence from the 1998 Floods in Bangladesh. In: Faist, T., Schade, J. (eds), Disentangling Migration and Climate Change. Methodologies, Political Discourses and Human Rights, 52{Peraltro, a discutere climatico51. di Il migrazioni giudice ha ella si è ispirata alla circolare del 30 luglio 2015 adottata dalla Commissione nazionale per il diritto di asilo del ministero dell’Interno, che menziona le “gravi calamità naturali o altri gravi fattori locali ostativi a un rimpatrio in dignità e sicurezza” tra le ragioni di concessione della protezione umanitaria. Ministero dell’Interno – Commissione Nazionale per il diritto dell’asilo (2015). Ottimizzazione delle procedure relative all’esame delle domande di protezione internazionale. Ipotesi in cui ricorrono i requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Circ. Prot. 00003716 del 30 luglio 2015}. 18 migrazione ambientale. Ciononostante, se n’è punto di vista economico, sociale e logistico. Da parlato solo tra gli esperti in materia e in pochi cui, giornali che hanno interpretato l’episodio internazionale e degli aiuti allo sviluppo per usando una retorica securitaria. aumentare la centralità la della resilienza delle cooperazione zone più vulnerabili54. 4. Questo è dunque il quadro europeo, caratterizzato da falle che potrebbero essere colmate solo in presenza di una forte e comune volontà politica di riforma degli strumenti giuridici adeguati. L’art.78 del TFEU, del resto, fornisce all’UE un mandato abbastanza ampio per emendarli e per sviluppare un sistema comune di asilo, di protezione sussidiaria e temporanea. Al momento i propositi di riforma in tal senso si sono arenati, a causa dell’ondata populista che ha affossato la modifica del regolamento di Dublino53. La quale, a sua volta, non ha mai citato la parola “clima”, accostata ancora faticosamente alla questione migratoria. Più che concentrarsi sui rimedi per affrontare le migrazioni dirette verso l’Europa, l’approccio dominante continua ad essere incentrato sull’esternalizzazione dei controlli di sicurezza e delle politiche di cooperazione allo sviluppo, concepite per risolvere alla radice le criticità che spingono all’emigrazione extra-continentale. Ciò vale sia per le migrazioni economiche, sia per quelle indotte da disastri e cambiamenti ambientali. Oltre alle forme di protezione giuridica, lo studio realizzato per il Parlamento Europeo nel 2011 si sofferma sulla necessità di affrontare la questione in via preventiva, dal 54 53{European Parliament, The Reform of the Dublin III Regulation, Study requested by the European Parliament’s Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, Brussels, 2016}. {European Parliament, ‘Climate Refugees’: legal and policy responses to environmentally induced migration, op.cit., pp. 47-49}. 19