2014.¿Existe participación.pdf

UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA Centro Universitario de la Ciénega Directorio de las Actas Académicas Dr. Jesús Ruiz Flores Coordinador Consejo Editorial Mtra. María de Lourdes Manzanero Trejo Departamento de Política y Sociedad Universidad de Guadalajara Dr. Sergio Lorenzo Sandoval Aragón Centro de Estudios Sociales y Regionales (CESOR) Universidad de Guadalajara Mtro. Eduardo Hernández González Universidad de Guadalajara Mtra. Liliana Ibeth Castañeda Rentería Universidad de Guadalajara – CIESAS-OCCIDENTE Dr. Carlos Prieto Universidad Complutense de Madrid, España Mg. María Inés Pacenza Universidad Nacional de Mar del Plata. Argentina Dr. Ramón Gómez Zamudio Universidad de Guadalajara Mtro. Rolando Castillo Murillo Universidad de Guadalajara Esteban Agulló Tómas Universidad de Oviedo, España Dr. Fernando Calonge Reillo Universidad de Guadalajara Contenido Introducción ....................................................................................................... 11 P . C      Sección 1.1 Consulta popular en México, instrumento de participación ¿ciudadana? ...... 21 Teresa Isabel Marroquín Pineda La urgencia de la revocación de mandato ante la elección consecutiva de representantes populares en México............................................................ 41 Teresa Isabel Marroquín Pineda y Rocío Selene Aceves Ramírez ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? ................ 63 Pablo Alberto Pineda Ortega Sección 1.2 Los estudiantes chilenos ante la reforma educativa de Michelle Bachelet ..... 91 Jorge Abel Rosales Saldaña La Cultura politica y democrática de estudiantes de preparatoria de la Universidad de Guadalajara ....................................................................117 Rafael Zamorano Domínguez y Gloria Martha Palomar Rodríguez Sección 1.3 La cultura, estrategia para combatir el crimen organizado y la violencia. Caso Medellín. Experiencia para Jalisco .........................................................139 Pedro Aguilar Pérez, Martín Vargas Magaña y Lucila Patricia Cruz Covarrubias Análisis de la Ley Antilavado de Dinero, y sus repercusiones en la economía local .........................................................................................163 Víctor Hugo Navarrete Servín, Miguel Castro Sánchez y Luz María Galán Briseño P . E,      Sección 2.1 El impacto del Centro Universitario del Norte en el desarrollo de la zona norte del estado de Jalisco ............................................................183 Víctor Aguilar Peña y Federico Curiel Gutiérrez Estrategia de desarrollo de la Zona Norte del Estado de Jalisco desde la perspectiva institucional ...................................................................197 Mónica Isabel García Mora y José G. Vargas-Hernández Repensar las regiones y las comunidades .......................................................211 Juan Carlos Andrade Castillo Sección 2.2 El uso racional del bagazo de agave y las estrategias de reproducción campesina en el occidente de México: Una reflexión .....................................229 Marcos Rafael Crespo González, Fernando López Alcocer y Juan Patricio Castro Ibáñez Desarrollo Regional Patriarcal de la Ciénega e Inequidad de Género. La Historia de Inequidad Económica y Laboral de las Mujeres en un Pequeño Pueblo Patriarcal de 1970 a 2010.................................245 Francisco Amador Pérez Gutiérrez, Margarita Ortega Gonzalez y Ma. del Rosario Mendoza Nápoles Sección 2.3 Impacto actual de la Acreditación del Programa Educativo de Licenciado en Contaduría Pública por el Organismo Acreditador caceca, en los Estudiantes de la Carrera de Contaduría Pública del CUCIénega de la Universidad de Guadalajara ....................................................................265 Luz María Galán Briseño, Miguel Castro Sánchez y Margarita Isabel Islas Villanueva Comportamiento informativo y su relación con la competencia comunicativa: el caso de Internet....................................................................281 Verónica Guadalupe Tobón Becerra y Juan Patricio Castro Ibañez P . P        Sección 3.1 La mujer como objeto de arte en “El gato” de Juan García Ponce .................303 Carolina Arévalo Camberos Representación del homosexual en La estatua de sal, de Salvador Novo......319 Jorge Carrillo Flores “Si ella puede, ¿por qué yo no?”: retomando modelos televisivos para la manifestación de la identidad sexual ..................................................335 Laura Ivonne Vélez Monroy Sección 3.2 Discriminación y hostigamiento sexual hacia las mujeres que laboran} como elementos de seguridad pública municipal en la Zona Metropolitana de Guadalajara. Administraciones 2012-2015 ......................353 Diana Melchor Barrera Género y Trabajo: la masculinidad de los obreros ..........................................379 Cristina Alvizo Carranza La identidad normalista frente a la reforma educativa ..................................397 Ana María Casián Aguiar y Anel Larissa Casián Aguiar Problemas de analfabetismo funcional en la sociedad mexicana: algunos actores y contextos .............................................................................411 Gilberto Fregoso Peralta y Luz Eugenia Aguilar González Sección 3.3 La familia y los amigos: los vigilantes de las normativas de género y sexualidad para una mujer joven del Norte Minero de Chile ......................437 Karla Alejandra Contreras Tinoco Los delitos de abandono de infante, aborto e infanticidio como representaciones de la situación de la mujer pobre en Jalisco entre la Reforma y la Revolución ..............................................................................157 Beatriz Bastarrica Mora Sección 3.4 Abolengo e historia. La segregación residencial e identidad como elementos clave para comprender la transformación socio-espacial de la colonia Americana, en Guadalajara, 1898-2013 .........................................................473 Israel Vizcarra Varela Memoria afirmativa afro/negra en la ciudad de santiago de Cali-Colombia ..............................................................................................491 Marinella Rivera Escobar y Luis Fernando Solís Bermúdez La ciudad y el ciego: un ejercicio de fotografía urbana ...................................517 Carlos Alberto Diez Salazar, Jesús Alberto Martínez López y Hilda Álvarez Villalvazo Sección 3.5 Deconstruir la masculinidad para prevenir el VIH en jóvenes de la Ciudad de México ....................................................................................535 Guillermo Rivera Escamilla El sujeto del trasplante renal: entre la ciencia y la subjetividad ....................555 Héctor Pérez Ruvalcaba y Isaac Daniel Chávez Mendoza Acerca de los autores ........................................................................................573 ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? Pablo Alberto Pineda Ortega1 Resumen. En el contexto de la Gobernanza ciudadana, entendida ésta como el marco mediante el cual se amplia, consolida e institucionaliza la participación ciudadana en las decisiones públicas de una comunidad, el ensayo busca documentar en qué medida este proceso tiene presencia en el momento actual en la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG). De manera particular, se analizan los instrumentos de participación ciudadana en los municipios de Guadalajara y Zapopan, mismos que concentran poco menos de la mitad de la población de tal ZMG. Especialmente interesa documentar en qué medida en el actual gobierno de tales municipios dichos instrumentos han tenido como resultado la definición e instrumentación de políticas públicas que hayan sido propuestas por las comunidades locales, y que en consecuencia no deriven exclusivamente del viejo esquema vertical de imposición de políticas de parte de las autoridades municipales. El mayor hallazgo encontrado es que aunque existen instancias formales de participación ciudadana en tales municipios, su operación es desigual debido a una insuficiente institucionalización de las mismas. En buena medida, esto se explica porque a la llegada de una nueva gestión de gobierno, la experiencia adquirida en la gestión previa, la “memoria institucional” (Guillén), se pierde y se comienza una nueva curva de aprendizaje de resultados inciertos. Palabras clave: participación ciudadana, gobernanza, municipios, políticas públicas. Abstract. In the context of public governance, understood as the way by which broad framework, strengthen and institutionalize citizen participation in pu- 1. Profesor investigador Titular, Universidad de Guadalajara, SNI Nivel I, [email protected]. [ 63 ] Pablo Alberto Pineda Ortega blic decisions of a community, the essay seeks to document the extent to which this process is present in the current moment in Guadalajara Metropolitan Area (GMA). In particular, the instruments of citizen participation in the municipalities of Guadalajara and Zapopan, same as concentrated around half of the population of such ZMG analyzed. Especially interested in documenting the extent to which the current government of such municipalities those instruments have resulted in the definition and implementation of public policies that have been proposed by local communities, and therefore not deriving exclusively from the old vertical scheme of public policy of the municipal authorities. The major finding is that although there are formal channels for citizen participation in such municipalities, its operation is uneven due to insufficient institutionalization thereof. In large part, this is because the arrival of a new governance, the experience gained in the previous management, the “institutional memory” (Guillen), is lost and a new learning curve begins with uncertain results. Keywords: citizen participation, governance, municipalities, public policy. Introducción En el contexto de la Gobernanza Ciudadana, entendida ésta como el marco mediante el cual se amplia, consolida e institucionaliza la participación ciudadana en las decisiones públicas de una comunidad, en el presente ensayo se analiza el grado en que esta Gobernanza tiene presencia en el momento actual en los municipios más poblados de la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG). De manera particular, se analizan los instrumentos de participación ciudadana en los municipios de Guadalajara y Zapopan, mismos que concentran arriba del 60% de la población de tal ZMG y que mantienen un elevado nivel de integración. Especialmente, interesa documentar en qué medida, para el primer año de la gestión municipal vigente en tales municipios (2013), estos instrumentos, de haberlos, han tenido como resultado la definición, instrumentación y evaluación de políticas públicas concretas que hayan sido propuestas por las comunidades locales, y que en consecuencia no deriven del viejo esquema vertical de imposición de políticas (top down) de parte de las autoridades municipales. Interesa asimismo verificar si existe evidencia de que estas acciones –de haberlas- cuentan con un grado mínimo de institucionalización, esto es, si hay [ 64 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? un marco legal que las regule, si hay evidencia de que sobre ese marco se hayan realizado, y se realicen, acciones públicas en ese sentido, y si éstas forman parte de una lógica consistente de ejercicio gubernamental a donde la participación social es clara y no simulada. En este orden de ideas, en la siguiente sección se hace un recuento de lo que sea la gobernanza y cómo ésta tiene entre otras de sus importantes expresiones la participación ciudadana, para presentar en el siguiente una apretada síntesis de las características socioeconómicas y demográficas de nuestros municipios de estudio, Guadalajara y Zapopan. Habida cuenta de que es en la política social a donde mayormente se aprecian las acciones de participación ciudadana, en el siguiente apartado se presenta la estructura de los planes de desarrollo municipal, deteniéndonos en su componente de política social; a partir de ello se analiza la ejecución de dicha política, y de ella evaluamos particularmente, de haberlas, las expresiones de participación ciudadana. Finalmente, en las conclusiones se presenta una reflexión de conjunto sobre nuestro tema central a la luz de los hallazgos encontrados en nuestros dos municipios de estudio. Gobernanza y Gestión Pública. A juicio de Aguilar (2008), con el colapso fiscal de los estados desarrollistas en la región latinoamericana el péndulo ideológico nos condujo a una posición pesimista que dudaba de las bondades de la gestión pública, y se habló entonces de que la mejor administración gubernamental sería una administración pública mínima, con lo que se sugirió que con ésta lo conveniente era que los servicios públicos fuesen suministrados por agencias extragubernamentales. Se trató entonces de una salida reactiva a los descalabros fiscales del modelo anterior: Dada la imperiosa necesidad de reformar el Estado, restablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la balanza de pagos de los países en crisis, se aprovechó la oportunidad para proponer simplemente la reducción del tamaño del Estado y el predominio total del mercado (CLAD, 1998: 7) [ 65 ] Pablo Alberto Pineda Ortega Pasados algunos lustros –afirma Aguilar- se ha alcanzado un nuevo acuerdo a donde el punto no es minimizar la importancia de la administración pública pero sí imprimirle un sentido de modernización e innovación para que con ello pueda ésta cumplir mejor sus objetivos. En opinión de este autor, en el momento actual nos encontramos en un contexto de una nueva gobernación a donde la gestión pública debe operar en un entorno de democracia pluralista y participativa, con sectores sociales diferenciados e independientes, y con sociedades abiertas que disponen de una alta conectividad. En esta circunstancia la atención del aparato público debe centrarse en un nuevo sentido de la gobernanza, que gira en torno al papel que cumple el gobierno en la conducción de la sociedad. En el caso de la sociedad mexicana –continua este autor- este enfoque se justifica porque en el país se viene atravesando por un entorno transicionista a la democracia, y con ello el problema consiste en mostrar cómo un gobierno democrático es eficaz en su coordinación de la sociedad para alcanzar los objetivos que ésta se plantea. Se trata así del paso de la democracia como una doctrina de la forma de gobierno a la democracia como gobierno con capacidad gubernativa, pues como está ampliamente documentado, en las democracias no siempre se construyeron las capacidades requeridas para que ellas estuvieran en aptitud de gobernar. Sin embargo, y este es un punto clave para Aguilar, alcanzar este nuevo marco de gobernanza requiere que el gobierno abandone sus anquilosados instrumentos de intervencionismo dirigista y alineamiento político; se trata entonces de construir un nuevo instrumental directivo que sea menos gubernamentalista y más asociado a los sectores social y privado. Con ello, la administración pública puede mantener su status de componente esencial de gobernar a la sociedad y mantener una “centralidad en el ciudadano”. Es este el orden de ideas que recoge el Código Iberoamericano de Buen Gobierno, signado en el 2006 por las primeras autoridades de los países de la región, a donde: “se entiende por Buen Gobierno aquel que busca y promueve el interés general, la participación ciudadana (y) la inclusión social…” (2006: 3), y a donde tal participación cada vez más juega un papel clave en la definición, instrumentación y evaluación de [ 66 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? políticas públicas. De hecho, los endémicos déficits democráticos en la región latinoamericana se han visto acompañados también por una insuficiente rendición de cuentas y de la mano de ella, también, una inadecuada fiscalización del ejercicio del poder público; en ese sentido, afirma el CLAD (1998: 9): … es preciso fortalecer las formas democráticas de relacionamiento entre el estado y la sociedad, aumentando el grado de accountability (responsabilización) de parte del sistema. Por esta vía se procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades públicas, pudiendo hacerlas, simultáneamente, más eficientes y de mejor calidad (CLAD, 1998: 9). La participación social, como se puede apreciar, no se constriñe así a la emisión del voto de manera periódica –democracias representativas- sino que debe acompañarse también de distintas expresiones de democracia directa (referéndum, plebiscito, presupuestos participativos…) e instrumentos eficaces de rendición de cuentas, y una de cuyas modalidades lo es, desde luego, la toma de decisiones públicas de cara a las instancias de participación ciudadana. Es en este marco en que se inscriben los nuevos modelos de gestión pública a donde la participación ciudadana forma parte central del quehacer gubernamental, y a donde su presencia en las políticas públicas concretas, como lo señala Holguín, forma parte de un aprendizaje colectivo conducente a un régimen de una más elevada calidad democrática: …una política pública será efectiva en la medida que genere una pedagogía ciudadana hacia la democracia, entendida ésta como la posibilidad de construir propuestas colectivas, con la participación de distintas fuerzas sociales y políticas que no sólo pueden tener un interés en la misma, sino también capacidad de negociación (La Participación…, 2013: 173). Analizar y evaluar en qué medida estos modelos operan –de hacerlo- en los gobiernos locales de México, es lo que se analiza en este ensayo, deteniéndonos concretamente, como ya se dijo, en dos municipios de primera importancia en la ZMG. [ 67 ] Pablo Alberto Pineda Ortega Entorno Socioeconómico y demográfico de los municipios de estudio La ZMG concentra arriba del 80% de la población total del estado de Jalisco, y su accidentada y anárquica conurbación de los últimos lustros da vida a una gran diversidad de escenarios. Ante la heterogeneidad de municipios y zonas aquí integradas, aquí nos concretamos en los dos municipios que no sólo son los más poblados de la ZMG sino que también disponen de una más añeja integración socioeconómica en ella, esto es, Guadalajara y Zapopan. En la siguiente tabla aparece una apretada fotografía de la complejidad socioeconómica y demográfica de tales municipios, a donde se precisan los valores de algunos de los indicadores de mayor relevancia, vis a vis a los del estado de Jalisco, al que ellos pertenecen. Tabla 1 Indicadores sociodemográficos de los municipios de estudio y de Jalisco Indicador Guadalajara Zapopan Jalisco Población total, 2010 1,495,189 1,243,756 7,350,682 Total de hogares y viviendas particulares 370,656 311,046 1,802,424 habitadas, 2010 Tamaño promedio de los hogares (personas), 4 3.9 4 2010 Hogares con jefatura femenina, 2010 112,499 78,032 443,000 Grado promedio de escolaridad de la población de 10 10.4 8.8 15 o más años, 2010 Total de escuelas en educación básica y media 1,881 1,439 14,039 superior, 2010 Personal médico (personas), 2010 6,212 1,738 14,158 Unidades médicas, 2010 92 66 1,166 Número promedio de carencias para la población 2.1 2.2 2.3 en situación de pobreza, 2010 Número promedio de carencias para la población 3.4 3.7 3.7 en situación de pobreza extrema, 2010 Fuente: CONEVAL, Informe Anual. 2010 [ 68 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? Destaca en primer lugar que ambos municipios abarcan poco menos de las dos terceras partes de la población total del estado (el 37.3%), incluyendo una proporción prácticamente igual (37.8%) de los hogares de la entidad. Por su parte, el número promedio de personas por hogar en nuestros dos municipios, 4 y 3.9, se encuentra apenas abajo del promedio nacional y prácticamente coincide con el del estado, que es de 4; el dato es relevante porque destaca la contracción sostenida del número de miembros por familia que el país ha sufrido en las últimas décadas, fenómeno que se ha acompañado por el hecho de que en un número importante de familias se carece de la figura paterna, y nótese en ese sentido que del total de hogares en Guadalajara y Zapopan, el 30.35% y 25.09% respectivamente, son hogares con jefatura femenina. Por otro lado, el grado promedio de escolaridad de la población con más de 15 años en ambos municipios, 10 y 10.4 años en Guadalajara y Zapopan respectivamente, se encuentra por arriba del promedio nacional, que es de 8.6 años, y por arriba también del estado de Jalisco, que es de 8.8 años, lo que se asocia a un mayor desarrollo socioeconómico en ellos. Lo anterior se acredita también con el hecho de que el número promedio de carencias para la población en situación de pobreza en 2010 (el dato reportado más reciente) fue de 2.1 y 2.2 para Guadalajara y Zapopan, respectivamente, en tanto que a nivel nacional el promedio fue de 2.5 (CONEVAL, 2011: 72). Como se puede apreciar, en general, estos dos municipios cuentan con niveles de bienestar superiores a la media de Jalisco pero también superiores a la media nacional, lo que los coloca en una situación ventajosa para la implementación de cualquier política pública en tanto que sus niveles de rezago son inferiores y se pueden en consecuencia focalizar mejor las acciones de gobierno. De manera particular, y aunque la relación es mucho más compleja, el hecho mismo de que el nivel de escolaridad sea más elevado que el promedio nacional abonaría en favor de una mayor cultura cívica, precondición –necesaria pero no suficiente- para una eficaz ejecución de las acciones públicas con participación ciudadana. [ 69 ] Pablo Alberto Pineda Ortega La política social en los municipios de estudio y el papel de la participación ciudadana en ella Sería un exceso afirmar que aún en los gobiernos locales con exitosa participación ciudadana ésta se presenta de manera generalizada y con la misma intensidad en todos los campos de la acción gubernamental. Lo cierto es que cuando la hay, ésta en general se aprecia mejor en la política social pues es ahí a donde la ciudadanía es especialmente sensible a la acción del gobierno debido a las notorias carencias que padece, y que dicha política busca atender. En este orden de ideas, el ensayo revisa las acciones de participación ciudadana en la política pública de desarrollo social en los municipios de estudio, misma que se expresa de manera puntual en sus respectivos Planes de Desarrollo y de cuyos avances se reporta en los Informes anuales de Gobierno. Ahora bien, desde una perspectiva lógica pero también cronológica, la política pública se desglosa en distintas etapas, mismas que aparecen en la siguiente gráfica; de manera particular, en los ejercicios de planeación en México y por mandato legal la participación ciudadana tiene una importante presencia al inicio de una nueva gestión,2 correspondiente al primer cuadro de “Formulación”, y cuyo producto emblemático lo es desde luego el plan de desarrollo, en nuestro caso el Plan de Desarrollo Municipal. Para nuestros municipios de estudio dichos planes refieren para esta etapa una serie de ejercicios de participación social, mismos que aparecen sintetizados en la Tabla 2. Como ya se dijo, el periodo de análisis es el correspondiente a la gestión municipal 2012-2015, y nótese que la propia Constitución política del Estado (art. 80 fracción VII) recogiendo los lineamientos federales, le reconoce a los municipios atribuciones para la planeación de su gestión y exige para ella la participación social: 2. El artículo 5 de la Ley de Planeación para el estado de Jalisco y sus Municipios establece: “Es responsabilidad de las autoridades (…) en sus respectivos ámbitos de competencia, conducir la planeación del desarrollo, fomentando la participación de los sectores público, social y privado, instituyendo para ello el Sistema Estatal de Planeación Democrática”, en tanto que el art 11 señala: “El proceso de planeación deberá integrarse cuando menos con las etapas de consulta pública, concertación, aprobación, publicación, instrumentación, ejecución, control y evaluación”. [ 70 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? “… los municipios a través de sus Ayuntamientos, en los términos dispuestos en las leyes federales y estatales, están facultados para…organizar y conducir la planeación del desarrollo del municipio y establecer los medios para la consulta ciudadana y la participación social.” Tabla 2 Instrumentos de planeación reportados en los Planes de Desarrollo Municipal Guadalajara Se convocó a una consulta pública para la actualización del PDM mediante las siguientes modalidades: Foros Temáticos. Se realizaron 6. Foros Territoriales. Se realizaron 7 con asociaciones vecinales. Participación ciudadana en Internet. Consulta Infantil y Juvenil Encuesta y buzones en Unidades Administrativas. Consulta Ciudadana a través de módulos en las Unidades Administrativas. Zapopan Una consulta ciudadana a personas adultas. Una consulta a niños y adolescentes. Una consulta telefónica. Cinco foros consultivos “que sirvieron como un espacio de diálogo colaborativo entre el gobierno municipal y los ciudadanos de Zapopan” (33) Fuente: los de PDM. Como se aprecia en la Tabla 2, los instrumentos de participación social fueron más amplios en el caso de Guadalajara, a donde la convocatoria a la consulta pública referida se hizo a través del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal, COPLADEMUN, y en ella la presencia de los foros temáticos permitió conjuntar a especialistas en distintos campos. En el caso de Zapopan, si bien hubo foros consultivos, también con participación de técnicos en distintos campos, los mecanismos para integrar la opinión ciudadana fueron limitados y a diferencia del municipio anterior, no hubo foros territoriales que permitieron recoger la opinión ciudadana sobre temas particulares de sus respectivas zonas geográficas. Lo cierto es que concluida la etapa de la planeación la participación social tiene una presencia muy desigual entre los municipios y es en estos otros momentos de la gráfica a donde ahora nos detenemos, y centrándonos como ya se dijo en la política social. [ 71 ] Pablo Alberto Pineda Ortega Gráfica 1 Etapas del proceso de planeación de Políticas Públicas Fuente: Plan Estatal de Desarrollo de Jalisco 2007-2012/ 2030: 19. Ahora bien, para una adecuada contextualización de la política social se vuelve necesario mostrar el conjunto de la política pública municipal, tal y como ésta aparece formulada en los citados Planes de ambos municipios. Nótese en la siguiente tabla cómo en principio ambos planes se integran de ejes generales de política pública a partir de los cuales se buscan enfrentar los grandes problemas que sus comunidades enfrentan, así como atender las demandas sociales de mayor importancia. Tabla 3 Ejes Generales de Política de los Planes de Desarrollo Municipal de estudio Guadalajara 2012-15 Promoción social equitativa (III) Desarrollo institucional y Gobierno Eficiente (I) Seguridad ciudadana efectiva y prevención social de la violencia y la delincuencia (I, III). Gestión Urbana Sustentable y Repoblamiento Inteligente (IV) Reactivación económica e innovación productiva (II) Conservación Ecológica y Recursos Naturales (IV) Fuente: los PDM de cada municipio. [ 72 ] Zapopan 2012-15 Inclusión y Equidad (III). Buen Gobierno (I) Seguridad para Todos (I) Crecimiento Económico y Empleo (II) Calidad de Vida Sustentable (IV) ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? Nótese que la temática de estos Ejes es coincidente con la contemplada en la Norma ISO 9001-2008 relativa al Estándar Internacional de Sistemas de Gestión de la Calidad en Gobiernos Locales, que abarca los siguientes cuatro campos genéricos: I. Desarrollo Institucional para un buen Gobierno; II. Desarrollo Económico Sustentable; III. Desarrollo Social Incluyente y, finalmente, IV. Desarrollo Ambiental Sustentable. Como se sabe, estos temas también son coincidentes con los cuadrantes de la estrategia federal de fortalecimiento municipal denominada La Agenda para el Desarrollo y en su conjunto, según se puede apreciar, estos temas abarcan literalmente todos los campos en los que un gobierno local tiene injerencia. De manera particular, nótese en la tabla que al final de cada uno de los ejes de política de nuestros municipios aparece entre paréntesis a qué campo o cuadrante de La Agenda corresponde tal Eje lo que, en efecto, acredita que nuestros municipios contemplan acciones de política pública en todas las grandes áreas de injerencia de un gobierno local. En la tabla se aprecia también en el primer renglón el nombre del Eje correspondiente a la política pública que abordamos en este ensayo, el Eje social, y considérese que formando parte de esta política se encuentran las acciones en favor de la cohesión del tejido social, misma que en los lustros recientes se ha visto diezmada por la inseguridad; en ese sentido, nótese cómo el Eje de seguridad –que aparece en el tercer renglón de la tabla- se vincula en distinto grado a nuestra política de estudio. Por su parte, la siguiente tabla presenta el objetivo sintetizado del Eje Social así como las estrategias del mismo para los municipios de estudio. Nótese que la temática abordada en este Eje, también, es en gran medida coincidente con los apartados en que se descompone el Eje Social de la citada Agenda, a saber:3 servicios públicos, deporte y recreación, políticas étnica y socialmente incluyentes, equidad de género, responsable con la población socialmente en riesgo, municipio saludable, calidad en la educación básica, vivienda digna, formación de ciudadanía, cultura y el patrimonio histórico y, finalmente, responsable del combate a la pobreza. 3. Los temas que integran cada uno de los cuatro ejes de la Agenda, así como la manera en que ésta opera, se pueden encontrar en la página del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. [ 73 ] Pablo Alberto Pineda Ortega Tabla 4 Eje y Objetivo de la política social y sus estrategias Eje Objetivo sintetizado Guadalajara Promoción social Reducir las brechas de desigualdad social, particularmente en reequitativa lación con los ingresos económicos de las familias, la educación, la salud, el acceso a la vivienda, la seguridad alimentaria, la no discriminación y la igualdad de derechos y oportunidades entre los géneros, atender el interés superior de la infancia, así como el acceso y disfrute de la cultura para todos, en un entorno de tolerancia y respeto a la diversidad y la pluralidad. Estrategias (13) Fortalecimiento del capital social; combate a la pobreza e integración del tejido social; solidaridad con los grupos vulnerables; atención de los grupos indígenas; infraestructura pública y fomento de la inversión privada en materia de salud; práctica deportiva y la actividad física; mejoramiento de la cobertura y la calidad educativa; capacitación y formación para el trabajo; cultural regional; cultura de equidad de género; potencial y participación juvenil; cadenas productivas en las artes; espacios de expresión para una cultura de paz Zapopan Inclusión y Dignificación de la calidad de vida de las y los zapopanos mediante la Equidad generación de opciones para su acceso igualitario a las oportunidades de empleo, ingreso, educación, salud y vivienda, así como al pleno ejercicio de sus derechos. Estrategias (8) Combate a la desigualdad; Atención a grupos prioritarios: niños, mujeres, jóvenes, adultos mayores y personas con discapacidad; Educación; Cultura; Salud; Cultura física y deporte; Rescate de espacios públicos, y Calidad de los Derechos Humanos Fuente: los PDM para el periodo 2012-15 de cada municipio. Ahora bien, ya se dijo que además del Eje específico para la Política Social, ambos planes contemplan también un Eje referido a la amplia temática que en el lenguaje de La Agenda se denomina “I. Desarrollo Institucional para un buen Gobierno” (temática que aparece en el segundo renglón de la tabla 3), y es justo en este campo a donde estarían incluidas, de haberlas, las políticas de participación social (o ciudadana); en ese sentido en la siguiente tabla aparece el objetivo y estrategias relevantes [ 74 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? para tal participación de dicho Eje. Vale insistir en que lo que aquí se estudia es si, en efecto, el desempeño institucional de nuestros gobiernos de estudio contempla la participación ciudadana en la política social; en ese orden de ideas se busca verificar si, por así decirlo, la política de participación ciudadana opera como una política transversal a la de desarrollo social, o en los términos referidos al inicio de este ensayo, si en realidad existe evidencia de una verdadera gobernanza ciudadana. Tabla 5 Eje y Objetivo de la política de Buen Gobierno y desarrollo institucional y estrategias relevantes en materia de participación social Eje Desarrollo institucional y Gobierno Eficiente Los programas relevantes Buen Gobierno Las estrategias relevantes Objetivo sintetizado Guadalajara Desarrollar las capacidades institucionales del Ayuntamiento en beneficio de la sociedad a partir de la constante actualización y aplicación estricta de su marco reglamentario, el uso eficiente y transparente de los recursos públicos, el desarrollo profesional de los funcionarios, la adopción de las mejores prácticas y la utilización de sistemas de evaluación del desempeño, mejora continua, innovación y tecnología en el servicio. Atención de calidad al ciudadano Transparencia, rendición de cuentas, contraloría y evaluación vinculante Mecanismos de colaboración y coordinación intergubernamental y metropolitanos Zapopan Fortalecer y modernizar la estructura administrativa municipal para responder de manera eficaz a las necesidades ciudadanas. Modernización administrativa, Gobierno electrónico, Transparencia, Atención Ciudadana, Coordinación Metropolitana En el caso de Guadalajara lo que se cita son los programas más que las estrategias. Fuente: Los PDM para el periodo 2012-15 de cada municipio. [ 75 ] Pablo Alberto Pineda Ortega De esta última Tabla hay que destacar en principio, que para ninguno de los dos municipios aparece en la definición del Objetivo alguna expresión que haga referencia explícita a la participación social o ciudadana o acaso a la gobernanza ciudadana. A tono con esa ausencia, en los programas y estrategias de tal Objetivo tampoco existe uno que haga esa referencia (de hecho, en la tabla sólo se listan los que más se le acercan). En estricto sentido, en modo alguno se contempla como tal dicha participación, y acaso para Guadalajara en los programas se habla de atención al ciudadano –que no su participación- y de transparencia –que aparece así como una graciosa concesión al ciudadano-, y cuando se habla de colaboración y coordinación, la ciudadanía simplemente no se menciona. En el caso de las estrategias de Zapopan las cosas no son mejores pues, como en el caso anterior, sólo aparece el tema de la transparencia y la atención –que no participación- a la ciudadanía. Si agregamos que la transparencia es una tarea obligatoria por mandato legal, entonces ni siquiera se le puede considerar una política pública propia o acaso una política pública per se de las administraciones municipales de estudio. De los planes a las acciones Planteado en nuestras tres tablas anteriores lo que los municipios de estudio enunciaron habrían de hacer en materia de política social, y si acaso lo harían en base a una explícita participación ciudadana, veamos a continuación qué es lo que realmente emprendieron, según lo reportan en sus informes de gobierno.4 Por cuestiones de espacio, sólo se revisan y de manera muy apretada aquellos temas de dicha política a donde se afirma que haya habido tal participación, y el análisis se hace por separado para cada municipio. Precisado nuestro tema de investigación, no sobra decir aquí que no nos detenemos en la relevancia de la política social emprendida, ni 4. Cuando esto se escribe, julio del 2014, sólo se había presentado el primer informe de gobierno de las administraciones de estudio, de modo que es el único que se consulta. [ 76 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? en la eficiencia y eficacia tanto de su diseño como de su ejecución, como tampoco nos detenemos en los instrumentos definidos para evaluarla; el tema único, otra vez, es en qué medida hubo, si es que la hubo, participación social en ella. Guadalajara Al inicio del Informe de Gobierno, en su mensaje político el presidente municipal señala: “Estamos convencidos de que una parte fundamental de la democracia es la cercanía con la población, por eso salimos a las calles… con programas como el Lunes Contigo, Viernes de Audiencias Ciudadanas y Sábados Comunitarios” (3). Pareciera así que con un ejercicio de visitas focalizadas de manera regular se atiende la citada “cercanía con la población” y que eso, en alguna medida, podría hacer las veces de una verdadera participación ciudadana. Lo cierto es que tal participación en modo alguno se solventa con estos limitados esfuerzos y, en estricto sentido, las muy pocas menciones a donde ella aparece tienen un peso marginal. Nótese así que de las 13 estrategias que integran la política social, según aparece en la Tabla 3, en el informe sólo en las siguientes 4 existe una mención a ello y, como se revisa a continuación, su alcance es verdaderamente modesto. De manera adicional y a tono con la arriba dicho, se revisa en el Eje Desarrollo Institucional en qué medida la participación ciudadana hubiese tenido presencia. Eje III Promoción social equitativa. III.2. Capital social y corresponsabilidad En esta estrategia se encuentra el Programa Sábados Comunitarios mediante el cual se realizaron intervenciones diversas en 195 espacios públicos a donde se alcanzó colaboración de los habitantes de las colonias beneficiadas; tales acciones incluyeron, entre otras, el mantenimiento integral a los parques, jardines y camellones, así como de unidades deportivas. III.4. Perspectiva de género En los Centros de Bienestar Comunitario se constituyen en “puntos de encuentro para la comunidad”, a donde ésta puede ventilar problemas [ 77 ] Pablo Alberto Pineda Ortega y alcanzar acuerdos para su atención, si bien nada se dice sobre qué se hubiese logrado en ese sentido, además de ofrecer cursos de capacitación para las mujeres que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad. III.5. Oportunidades para el desarrollo de la juventud Se señala que el Instituto Municipal de Atención a la Juventud busca “poner a los jóvenes dentro de la planeación municipal y construir en conjunto una política pública en favor de sus intereses”, debido a lo cual se realizó un foro de consulta “en el cual los jóvenes tapatíos propusieron las mejoras y soluciones para su desarrollo integral”. III.9. Guadalajara como capital cultural Se refiere el programa “Paseos Urbanos”, cuya finalidad es “que el ciudadano se apropie de los espacios públicos y haga uso de ellos para convivir, aprender y fomentar la cohesión social”, y a donde se busca “fortalecer las capacidades de la sociedad civil para gestionar sus propios proyectos”. Eje VI Desarrollo Institucional y Gobierno Eficiente. Antes se dijo que de existir como política pública específica, la Participación Ciudadana (denominada así o en otros términos) podría fungir como una política transversal a las demás, o bien como transversal a alguna en lo particular, en nuestro estudio a la Política Social. Por ello, se revisa ahora la única estrategia del Eje de la política relevante, el eje VI referido en la Tabla 4, que podría fungir como tal. Se trata de la siguiente estrategia. VI.1. Atención de calidad al ciudadano De esta estrategia se dice: “El acercamiento y contacto directo con la ciudadanía es la base de un gobierno eficaz”, a partir de lo cual se formularon estrategias para “brindar una atención de calidad a las necesidades de la población”, a saber: “Programa Lunes Contigo”, mediante el cual se establece dialogo directo con la ciudadanía para la atención de sus demandas. Se reporta que el programa ha recorrido 52 colonias. [ 78 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? Programa “Viernes de Audiencias Ciudadanas”, a través del cual se realizan audiencias personales con el Presidente. Como tercera estrategia se reportan “las actividades realizadas por conducto de las unidades administrativas, como espacio de interlocución y respuesta directa”, a partir de las cuales se concretaron servicios, brigadas y eventos. Zapopan Al igual que en Guadalajara, en el mensaje político del presidente de Zapopan en su Informe también se hace mención a la participación ciudadana, si bien de manera escueta: “… sumando las propuestas de la ciudadanía, y bajo la visión de un gobierno que responde a las necesidades de la comunidad, se elaboró el Plan Municipal…”. Como lo hicimos en el apartado anterior, vemos aquí en qué medida dicha participación se refleja en la política social, según se reporta en el Informe, que como en el de Guadalajara también contiene apartados específicos para cada uno los ejes de su plan, deteniéndonos en el Eje de relevancia para este ensayo, el tercero, “Inclusión y Equidad Social”. Nótese que en el Plan dicho Eje se integra de 8 estrategias (Tabla 3), pero en el Informe éstas se desglosan en 16 apartados, y de ellos sólo en seis aparece la citada participación social, con ese u otras denominaciones. De manera particular, existe un apartado, el m, que se denomina justamente Participación Social. Como se analizó para Guadalajara, veamos aquí en cuáles y en qué medida de estos apartados aparece tal participación, y veamos también qué papel en su conjunto juega el citado apartado m. Finalmente y a tono con lo analizado para Guadalajara, veamos también si para el Eje V. Buen Gobierno del plan, en el Informe se reportan acciones de relevancia en nuestro tema central, la Participación Ciudadana. Eje III. Inclusión y Equidad Social. b. Atención a Grupos Prioritarios. Se señala que en el I Foro Municipal sobre las Condiciones del Adulto Mayor, se contó con la participación de distintos actores de la sociedad. [ 79 ] Pablo Alberto Pineda Ortega e. Para los Jóvenes Mediante el programa Barrio Joven se fomentó la participación de los jóvenes en los problemas de la comunidad y se conocieron sus inquietudes y preocupaciones. Asimismo, y con el fin de concientizar sobre la toma de decisiones en materia de rescate de espacios públicos se organizó un debate público sobre el tema. f. Apoyo a la Educación Se participó en el programa federal Escuelas de Calidad que implica un esquema de participación social para la definición de las acciones del programa, según se contempla en sus reglas de operación. h. Actividades Artísticas, Culturales y de Recreación Se dice que se “trabajó de la mano con los ciudadanos y la comunidad artística para generar… estrategias y programas que permitan incidir positivamente en el desarrollo sociocultural de todos…”, pero no se dice nada sobre la mecánica de cómo esto se instrumentó. k. Recuperación y promoción de Espacios Públicos Se creó el programa de Promoción de Espacios Públicos, “sustentado en el proceso de consulta ciudadana”, y mediante él “se busca democratizar el uso y sentido de pertenencia de los espacios públicos entre los miembros de la comunidad…”. m. Participación Social Se afirma que se busca “propiciar el involucramiento de los ciudadanos”, por lo que se continúa con los distintos tipos de actividades de participación social, “mismas que derivan de los trabajos de participación ciudadana y los que se desarrollan en el Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal”. Sobre esa base se le ha dado continuidad al Programa Esfuerzos Compartidos mediante el cual se realizan obras de infraestructura básica que operan a través de Comités de Obras formados por iniciativa de los ciudadanos y a donde ellos aportan la mano de obra. Mediante la Dirección de Participación Ciudadana se brindó apoyo a las organizaciones vecinales, y se fomentaron los canales de participación [ 80 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? social en las zonas marginadas para la definición de las obras que requieren en materia de infraestructura social. Asimismo, el COPLADEMUN realizó 237 validaciones sociales de obra pública y participó en la creación de Consejos de Colonia que permiten una mejor participación social. Eje V. Buen Gobierno. Al igual que en el eje anterior, en éste el número de apartados del Informe de Gobierno es superior a las estrategias referidas en el Plan (véase tabla 5), y el único apartado acaso relevante para el tema de la participación ciudadana es el siguiente. e. Gobierno Cercano Mediante esta modalidad, se afirma, el ayuntamiento mantiene “un sistema de atención integral que facilita la comunicación entre gobierno y ciudadanos a través de dos canales principales: de manera presencial, telefónica y electrónica”. Por lo que va al primero, con el Programa Red Zapopan se vienen realizando vistas a las colonias y localidades para captar las solicitudes de la ciudadanía y canalizarlas y darles seguimiento. Por lo que va a la atención telefónica existe un número al que se reporta la solicitud y ésta se canaliza al área correspondiente, y se señala asimismo que las solicitudes que llegan a través de redes sociales como Facebook y Twitter también se les da seguimiento. *** De los hallazgos recién descritos en cada municipio se formulan ahora las siguientes interrogantes, y cuyas respuestas permiten entender de una manera integral el papel que viene jugando la participación ciudadana en los gobiernos de estudio. Con sus debidas reservas, estas respuestas contribuyen a valorar algunas de las principales debilidades y fortalezas de la gestión pública en los gobiernos locales de México, particularmente en los municipios grandes del país. [ 81 ] Pablo Alberto Pineda Ortega ¿La participación ciudadana (pc) aparece como un elemento sustantivo de su gestión de gobierno? Guadalajara. En el objetivo del eje Desarrollo Institucional del PDM, referido a los mecanismos de operación gubernamental, simplemente no aparece la expresión participación ciudadana o alguna similar, y a tono con ello los programas que derivan del mismo tampoco la mencionan. En principio, esto significa que tal participación no es en modo alguno una prioridad, ni constituye tampoco un elemento central en el abordaje cotidiano de los variados asuntos de la agenda pública. Zapopan. En el objetivo del Eje Buen Gobierno del plan no aparece dicha participación por lo que, en breve, no se concibe que una buena gestión gubernamental deba acompañarse de ella. Al igual que en Guadalajara y como una consecuencia obligada, si no aparece en el objetivo de un buen gobierno, tampoco aparece como una estrategia de la administración y, en el mejor de los casos, lo que se aprecia en las estrategias es sólo la Atención Ciudadana, concepto no sólo más estrecho sino un tanto distante de una participación ciudadana integral. ¿La PC tiene una presencia significativa en el proceso de planeación y muestra instrumentos novedosos? Guadalajara. Ya se documentó que la legislación en la materia –no sólo a nivel estatal sino desde luego también en la nacional- exige que en el proceso de planeación esté presente la participación ciudadana, y en el caso de este municipio se aprecia una razonable variedad de instrumentos de participación y consulta pública, que va desde foros temáticos a las encuestas y consultas focalizadas. Si bien en el Plan no se abunda sobre la instrumentación de estos mecanismos todo indica que la misma se basó en la definición previa de temas y/o problemas que finalmente se constituyeron en lo ejes generales del plan. No muestra ningún instrumento particularmente novedoso para la participación ciudadana. Zapopan. También se aprecia una variada relación de mecanismos de participación social, si bien menos extensa que la de Guadalajara, que como en ésta, destacan dos principales modalidades, foros temáticos a [ 82 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? donde participaron expertos y a donde, en consecuencia, la discusión debió tener más un carácter técnico, e instrumentos diversos de participación más abierta. Tampoco aquí se identifican instrumentos novedosos o no convencionales de participación ciudadana. ¿Juega la pc un papel importante en la política social del municipio en el sentido de que esté presente, aún en mínima medida, para el diseño, implementación y evaluación de la misma? Guadalajara. Ya se dijo que de las trece estrategias de la política social sólo en cuatro existe mención alguna de participación ciudadana, pero que tal mención no refiere en sentido estricto un mecanismo claro y transparente para la misma, salvo en una, Capital Social y Corresponsabilidad, con un programa específico: Sábados Comunitarios. Sin embargo, en el programa en cuestión lo que se aprecia es que a visita expresa de la autoridad la ciudadanía participa de manera reactiva, y lo que resulta más importante, no se trata de un proceso permanente de operación en todas las zonas del municipio. Zapopan. Como en Guadalajara, sólo en unos cuantos temas de la política social se menciona de manera explícita la participación social, si bien no siempre con esta denominación; nótese así que de los 16 apartados del Informe en los que se desglosa dicha política ella sólo aparece en 6, si bien existe -también como en el caso anterior- un apartado a donde aparece de manera central, apartado que justamente se llama Participación Social. Lo cierto es que en él se aprecia una mayor consistencia en las acciones no sólo porque ellas se enmarcan en los trabajos del COPLADEMUN sino también porque existe continuidad en las acciones emprendidas en gobiernos anteriores, señaladamente a través del programa Esfuerzos Compartidos. ¿De haberlo, existe un patrón de pc en la política social del municipio? Para que pudiéramos hablar de un verdadero patrón de participación social en la política de desarrollo social de nuestros municipios, tendríamos que documentar que dicha participación tiene un verdadero sentido [ 83 ] Pablo Alberto Pineda Ortega de transversalidad; lo cierto es que ni en Guadalajara ni en Zapopan se aprecia tal patrón, que de existir debiera estar contemplado en el eje relativo al desempeño gubernamental (sintetizado en la tabla 5), o bien debiera aparecer, como en el plan de desarrollo nacional, como una estrategia explícitamente transversal.5 Como no hay tal, lo que se aprecia es que más allá de las acciones concretas pero limitadas del programa Sábados Comunitarios en Guadalajara y de Esfuerzos Compartidos en Zapopan, hay una diversidad puramente casuística de acciones a donde la voz de la sociedad, organizada o no, tiene una señalada presencia marginal y un carácter mayormente reactivo a las propuestas gubernamentales. Conclusiones La nueva gobernanza supone un estadio de vinculación tal entre el gobierno y la sociedad en la que ésta asume un papel protagónico en la orientación del quehacer estatal y aquél deja de permanecer ensimismado en su propia lógica. La vinculación que surge de este nuevo diseño institucional fortalece los modelos de transparencia y rendición de cuentas no sólo porque se favorecen nuevos mecanismos de información sino también porque se generan instancias de participación social a donde las autoridades reportan sobre los avances alcanzados y responden sobre las insuficiencias y los desvíos. Sin embargo, esta dinámica supone también una mayor conciencia ciudadana que la vuelva más participativa, deseablemente, en todas las etapas de gestión gubernamental. La participación ciudadana puede jugar así un rol fundamental en el diseño, instrumentación y evaluación de las políticas públicas, y sin duda esto es aún más factible en los gobiernos locales pues en ellos la cercanía entre la ciudadana y la autoridad es desde luego mayor. Si bien se ha dicho que esta cercanía favorece la rendición de cuentas, esto no 5. Aunque no centrada en la participación ciudadana, una de las tres estrategias transversales del PND se denomina “Gobierno Cercano y Moderno”, y de entre sus puntos se incluye la transparencia y la rendición de cuentas. [ 84 ] ¿Existe Participación Ciudadana en la política pública de la ZMG? se alcanza en automático pues se encuentra mediado por el desarrollo institucional, cuyas mayores expresiones lo son el apego a la legalidad, el control de la discrecionalidad en la autoridad para evitar la captura de la burocracia, y la ya referida transparencia. El desarrollo institucional, también, tiene como importante expresión la participación ciudadana en la gestión de gobierno, y es claro que todos estos elementos se interrelacionan y retroalimentan. Ahora bien, el nivel municipal en México cuenta con una amplísima variedad de escenarios pues el país se integra de alrededor de dos mil quinientos gobiernos en este orden y debido al corto periodo de cada gestión de gobierno (sólo tres entidades disponen de gobiernos de cuatro años en tanto que los demás sólo tres) y debido también a la inexistencia de la reelección inmediata (sólo recién se han hecho las reformas constitucionales que podrían permitirla pero aún no hay leyes secundarias en la materia) el desarrollo institucional que alcanzan estos gobiernos es, en general, débil. En particular, aquí nos detuvimos en la participación ciudadana en dos municipios que se encuentran en el decil más alto de desarrollo institucional municipal, pues sus recursos e infraestructura son tales que, en teoría, su potencial para incorporar componentes de eficiencia, transparencia y efectividad, así como la rendición de cuentas en su desempeño, son mayores que en el promedio de los municipios. El señalar que todos los componentes del desarrollo institucional se retroalimentan querría decir, justamente, que una mayor participación ciudadana incide positivamente en estas variables, y viceversa. Nuestro análisis se centró en el campo de la política social de dichos municipios y habida cuenta de que los gobiernos también emprenden acciones para mejorar su propio desempeño revisamos de manera adicional los componentes de éstas que estuviesen orientadas a una mayor participación social. En ese orden de ideas, revisamos dos de los cuatro cuadrantes de la llamada Agenda para el Desarrollo, partiendo de la suposición, que no se pudo verificar, que la participación ciudadana sería una estrategia transversal a todas –o la mayoría- de las demás políticas, y de manera particular de la política social. Asimismo y en base al convencional esquema de etapas en la gestión de gobierno, se revisó esta partici[ 85 ] Pablo Alberto Pineda Ortega pación en dos momentos clave de la administración pública municipal, la etapa de la planeación, a donde se pudo verificar que sí se dispuso de distintos instrumentos de participación ciudadana en ambos municipios, y la etapa de la ejecución, a donde no se aprecia tal participación, sino sólo en casos aislados. En breve, en los municipios analizados lo que se encuentra es que la participación ciudadana no sólo es insuficiente, sino que es también circunstancial y casuística, además de que aparece –cuando aparece- poco sistemática. Existe un viejo proverbio que afirma que “a donde está el amor está el dinero”, y esto querría decir que si en nuestros municipios de estudio hubiese un genuino interés –que como se ve, no es el caso- en reconocerle un verdadero peso a la participación ciudadana, entonces ésta debería estar presente no sólo en la etapa de la planeación sino también en las de programación y presupuestación, y no sobra decir que en Latinoamérica ya hay un número importante de gobiernos locales con historias de éxito con los llamados presupuestos ciudadanos, que son sin duda verdaderas expresiones de democracia directa. Los municipios de estudio, y con mucho, se encuentran lejos de estos avances y, más bien, la participación social aparece como una expresión retórica sin mayor sustento empírico en la gestión de gobierno cotidiana. Referencias Bibliográficas Aguilar, Luis (2008). Gobernanza y Gestión Pública, México. FCE. 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