Analiza działalności ustawodawczej Sejmu VI kadencji

Analiza działalności ustawodawczej Sejmu VI kadencji Analiza działalności ustawodawczej Sejmu VI kadencji pod redakcją Marty Żuralskiej Autorzy: Olga Kazalska, Jędrzej Maśnicki, Marta Żuralska Kierownik zespołu badawczego: Marta Żuralska Członkowie zespołu badawczego wykonujący samodzielne zadania badawcze: Olga Kazalska, Jędrzej Maśnicki, Marta Żuralska Pozostali członkowie zespołu badawczego: Tomasz Borejko, Mateusz Tusznio, Paulina Wysocka Warszawa Recenzent: dr Wiesław Staśkiewicz Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Katedra Filozo ii Prawa i Nauki o Państwie Wydawca: Koło Naukowe Analizy Prawa „Ratio Legis” Uniwersytet Warszawski Krakowskie Przedmieście / Warszawa © Copyright by Authors ISBN 978-83-936984-4-8 Zawarte w niniejszej publikacji dane prosimy przywoływać z podaniem źródła w następujący sposób: Analiza działalności ustawodawczej Sejmu VI kadencji, red. M. Żuralska, aut. O. Kazalska, J. Maśnicki, M. Żuralska, Warszawa 2012 Publikacja s inansowana ze środków Rady Konsultacyjnej ds. Studenckiego Ruchu Naukowego przy JM Rektorze UW Skład i druk: Zakład Gra iczny Uniwersytetu Warszawskiego. Zam. / Spis treści Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej . . . . . . . . . . . . . Wnioskodawcy projektów ustaw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty ustaw według kryterium przedmiotu i charakteru regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty ustaw według kryterium podziału: materia nowa – materia podlegająca wcześniej regulacji ustawowej . . . . . . Projekty ustaw według kryterium podziału: projekt całościowy – nowelizacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty ustaw według kryterium dziedziny, której projekt dotyczy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty ustaw przewidujące zmiany w kodeksach . . . . . . . . Projekty ustaw zawierające przepisy wykonujące prawo Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Skierowanie projektu do pierwszego czytania. . . . . . . . . . . . . . . Czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu do pierwszego czytania . . . . . . . . . . . . . . Pierwsze czytanie projektu ustawy: posiedzenie Sejmu – posiedzenie komisji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Prace Sejmu nad projektem ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Komisje pracujące nad projektami ustaw . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty rozpatrywane wspólnie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stan prac Sejmu nad projektami ustaw w dniu zakończenia kadencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty wycofane przez wnioskodawcę . . . . . . . . . . . . . . . Projekty odrzucone przez Sejm. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty nierozpatrzone przez Sejm . . . . . . . . . . . . . . 5 Spis treści . . Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm. . . . . . . . . Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm z uwzględnieniem podmiotu występującego z inicjatywą ustawodawczą . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm z uwzględnieniem sposobu rozpatrywania projektu . . . . . . . Średni czas rozpatrywania projektów w trybie pilnym . . 4. Stanowisko Senatu wobec uchwalonych przez Sejm ustaw . . . . 5. Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu . . . . . . . . . . . . . . 6. Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Efektywność poselskich projektów ustaw z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców . . . . . . . . . . . Efektywność poselskich projektów ustaw z uwzględnieniem liczby posłów popierających projekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Efektywność legislacyjna projektów rozpatrywanych w procedurze wspólnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Okres rozpatrywania projektu w procedurze ustawodawczej . . 9. Uchwalone ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uchwalone ustawy według kryterium podziału: materia nowa – materia podlegająca wcześniej regulacji ustawowej . . . . . . . . . Uchwalone ustawy według kryterium podziału: projekt całościowy – nowelizacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uchwalone ustawy według kryterium dziedziny, która podlega regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uchwalone ustawy przewidujące zmiany w kodeksach . . . . . . 10. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spis tabel i wykresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Wprowadzenie … ani świat, ani prawo, ani teksty prawne nie będą już nigdy proste – chyba że przez jakiś kaprys cywilizacji wrócimy do epoki, w której podstawowym sposobem rozstrzygania sporów była maczuga. Ryszard Sarkowicz Niniejsza analiza powstała jako efekt pracy zespołu osób związanych z Kołem Naukowym Analizy Prawa „Ratio Legis” działającym na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od momentu powstania w r., „Ratio Legis”, pod opieką naukową dr. Wiesława Staśkiewicza prowadzi prace nad szeroko pojętą problematyką tworzenia prawa oraz samodzielne, niepublikowane dotychczas, badania naukowe. Motywem do przygotowania niniejszego opracowania, była chęć zgromadzenia i zaprezentowania wybranych aspektów aktywności legislacyjnej Sejmu V) kadencji. Brak aktualnych danych w tej dziedzinie jest wyraźnie odczuwalny zarówno w dyskursie naukowym, politycznym, jak i, już całkiem prozaicznie – podczas zajęć dydaktycznych. Dotychczas publikowane analizy politologiczne i prawne dotyczyły bowiem okresu do zakończenia V Kadencji Sejmu , zaś informacje dotyczące V) kadencji miały jedynie fragmentaryczny charakter. )nspirację dla autorów stanowiły przygotowywane we wcześniejszych latach badania nad działalnością ustawodawczą parlamentu , w szczególności, R. Sarkowicz, Uwagi o współczesnej interpretacji prawniczej [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków , s. . Zob. Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997-2007, red. J. Sokołowski, P. Poznański, Kraków . Zob. raporty Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu dostępne na stronie: http:// biurose.sejm.gov.pl/, w tym: Ilościowa analiza projektów ustaw. I kadencja Sejmu RP, Zespół opinii prawnych, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Sierpień ; D. Chrzanowski, W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec ; W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu III kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec , oraz J. Lipski, R. Tymiński, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu IV kadencji [w:] Ustawy 2001 – 2005. Sejm IV kadencji. Praca zbiorowa, wprow. W. Staśkiewicz, Warszawa , a także: J. K. Sokołowski, P. Poznański, Struktura procesu legislacyjnego w analizie ilościowej [w:] Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997-2007, red. J. Sokołowski, P. Poznański, Kraków ; W. Staśkiewicz, Stanowienia prawa, [w:] Demokracja w Polsce 20052007, red. L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek, Warszawa ; W. Staśkiewicz, Stanowienie prawa w pierwszym okresie rządów PO-PSL, [w:] Demokracja w Polsce 2007-2009, red. L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, Warszawa . 7 Wprowadzenie raporty Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Wyjątkowo pomocne przy opracowaniu metodologii niniejszej analizy okazały się raporty autorstwa W. Odrowąż-Sypniewskiego: Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu III kadencji oraz autorstwa J. Lipskiego i R. Tymińskiego: Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu IV kadencji. Stanowiły one wzorzec, który starano się uzupełnić o własne pytania badawcze, które nadały opracowaniu indywidualny charakter oraz pozwoliły na zarysowanie specy iki wybranych aspektów procesu ustawodawczego. Podstawowym zadaniem warunkującym przygotowanie analizy było stworzenie bazy danych empirycznych, zawierającej informacje dotyczące wybranych cech, wniesionych w trakcie kadencji, projektów oraz poszczególnych etapów ich ścieżki legislacyjnej. Punkt wyjścia stanowiła zatem wery ikacja projektów ustaw, które w okresie od l listopada r. do listopada r. były przedmiotem prac Sejmu. Członkowie zespołu korzystali w tym celu ze specjalnie opracowanego arkusza oceny projektów. Posłużenie się jego elektroniczną formą pozwoliło na stworzenie komputerowej bazy danych, która, przy użyciu programu OpenOf ice Calc, umożliwiła funkcjonalne operowanie zebranymi informacjami. Na potrzeby gromadzenia niezbędnych danych, autorzy raportu korzystali z internetowej bazy System Informacyjny Sejmu, w tym, dostępnych w zakładce Przegląd wszystkich projektów ustaw, kart opisu przebiegu postępowania dla poszczególnych projektów ustaw, które stanowiły podstawowe źródło informacji o wniesionych projektach, przebiegu postępowania ustawodawczego oraz ustawach ostatecznie uchwalonych i opublikowanych. Pomocniczym źródłem informacji o projektach, które przeszły pomyślnie wszystkie fazy postępowania legislacyjnego był serwis Internetowy System Aktów Prawnych. Ponadto, ustalenie liczby i przynależności klubowej posłów udzielających poparcia poszczególnym projektom, a także komisji, która była wnioskodawcą projektu, następowało na podstawie wery ikacji treści poszczególnych druków sejmowych. ** Przy opracowaniu niniejszej analizy posłużono się, w zasadniczej mierze, metodą ilościową. Na podstawie tego kryterium zwery ikowana została aktywność oraz skuteczność poszczególnych inicjatorów postępowania legislacyjnego, stopień wykorzystania instytucji wspólnego rozpatrywania projektów, dane dotyczące liczby projektów przyjętych, odrzuconych, wycofanych oraz projektów nierozpatrzonych przez Sejm do czasu zakończenia kadencji oraz informacje dotyczące działań podejmowanych przez Senat i Prezydenta. Ponadto, przedmiotem analizy stał 8 Wprowadzenie się upływ czasu pomiędzy wybranymi etapami w toku postępowania legislacyjnego. Aspektem jakościowej analizy przedstawionych w okresie V) kadencji projektów, a w dalszej kolejności, uchwalonych ustaw, było zbadanie materii, której dotyczą proponowane zmiany oraz charakteru regulacji z punktu widzenia: − relacji projektów dotyczących nowej materii tj. niepodlegającej wcześniej ustawowej regulacji do tych, które podejmują ponownie zagadnienia, będące wcześniej przedmiotem regulacji ze strony ustawodawcy; − stosunku projektów o charakterze nowelizacji tj. projektów, mających za przedmiot jedynie fragmentaryczne zmiany w obowiązujących ustawach , do projektów o charakterze całościowym tj. takich, które stanowią całościowe ujęcie danej materii ; − dziedzin aktywności państwa, które są najczęściej przedmiotem zainteresowania ze strony ustawodawcy, w tym zaś przypadku, podmiotów inicjujących postępowanie ustawodawcze. Zgromadzone informacje zostały ponadto uzupełnione danymi z poprzednich kadencji Sejmu, zaczerpniętymi z wcześniejszych publikacji o podobnym charakterze lub dodatkowo opracowanymi przez autorów analizy, w celu jak najpełniejszego zobrazowania badanych aspektów działalności Sejmu. *** Na końcowy efekt niniejszych badań, złożyła się praca osób, którym chcielibyśmy serdecznie podziękować za życzliwość oraz poświęcony czas. Ogromne podziękowania chcielibyśmy złożyć na ręce Pana Doktora Wiesława Staśkiewicza, na którego uwagi i pomoc w kwestiach merytorycznych zawsze mogliśmy liczyć. Pozostajemy również niezmiernie wdzięczni Panu Doktorowi Janowi Winczorkowi, za opracowanie ankiety w formie elektronicznej, co pozwoliło na zgromadzenie danych w jednym dokumencie elektronicznym. Chcielibyśmy również wyrazić wdzięczność dla całego zespołu oraz współpracowników uczestniczących w gromadzeniu danych empirycznych. Mamy świadomość, ze niniejszy raport pozostawia wiele pytań bez odpowiedzi. Zastosowana metoda nie pozwala przede wszystkim na jakościową analizę wniesionych projektów i uchwalonych ustaw, która pozwoliłaby na rozstrzygnięcie m.in. takich kwestii jak: zakres zmian dokonywanych w projektach ustaw w toku prac parlamentarnych czy też zgodność brzmienia uchwalonej ustawy z intencjami jej wnioskodawców. Pozostaje nam jedynie żywić nadzieję, że przedstawione w formie niniejszego opracowania dane 9 Wprowadzenie oraz wnioski cząstkowe okażą się przydatne dla prawników, politologów oraz wszystkich zainteresowanych funkcjonowanie procesu legislacyjnego w Polsce. Zachęcamy jednocześnie do zgłaszania wszelkich uwag, sugestii i propozycji, które mogłyby uczynić przyszłe badania lepszymi. Olga Kazalska Jędrzej Maśnicki Marta Żuralska Warszawa, grudzień 2012 r. 10 % (liczba) projektów ustaw wniesionych w trakcie poszczególnych kadencji z uwzględnieniem wnioskodawcy I4 Wnioskodawca Rada Ministrów Posłowie Komisje Senat Prezydent Obywatele Łącznie . . . . % % % , % , % - 336 II5 r. – r. . . . . % % % % % - 819 III6 r. – r. . . . . % % % % , % , % 1152 IV7 r. – r. . . . r. – r. . % . . . % % % , % % % % V8 % 1265 VI9 r. – r. . . . . % % % % % % % , % 708 r. – r. % 1511 Tabela 1. Ilościowy i procentowy udział wnioskodawców w ogólnej liczbie inicjatyw ustawodawczych wniesionych do Sejmu w okresie poszczególnych kadencji Opracowane na podstawie: Ilościowa analiza projektów ustaw. I kadencja Sejmu RP, Zespół opinii prawnych, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Sierpień . D. Chrzanowski, W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec . W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu III kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec . J. Lipski, R. Tymiński, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu IV kadencji [w:] Ustawy 2001 – 2005. Sejm IV kadencji. Praca zbiorowa, wprow. W. Staśkiewicz, Warszawa . Opracowanie własne na podstawie informacji dostepnych na stronach Kancelarii Sejmu. Opracowanie własne na podstawie informacji dostępnych na stronach Kancelarii Sejmu. W liczbie tej znalazło się projektów przedstawionych przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo”. 1. Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej W trakcie V) kadencji, tj. w okresie od listopada r. do listopada r., do Sejmu wniesionych zostało projektów ustaw. To największa, jak dotąd, liczba projektów, z którą musiał się zmierzyć Sejm w trakcie czterech lat kadencji. Wzrost liczby projektów nie miał jednak charakteru skokowego. Porównanie z danymi z poprzednich kadencji patrz: Tabela 1. , wskazuje na stały, od )) kadencji również dość równomierny, wzrost liczby inicjatyw ustawodawczych. Co jednak charakterystyczne, w okresie V) kadencji, na rezultat ten złożyła się najwyższa w porównaniu do wcześniejszych okresów aktywność prawie wszystkich inicjatorów postępowania legislacyjnego. 1.1. Wnioskodawcy projektów ustaw Zgodnie z art. Konstytucji, do podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej należą: posłowie, Senat, Prezydent i Rada Ministrów oraz grupa co najmniej obywateli dysponujących czynnym prawem wyborczym do Sejmu. W odniesieniu do poselskich projektów ustaw, istotne doprecyzowanie normy konstytucyjnej stanowi art. Regulaminu Sejmu, który wskazuje, że poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisje sejmowe lub co najmniej posłów podpisujących projekt. Stąd też, wzorem wcześniejszych badań, za celowe przyjęto wyróżnienie projektów wnoszonych z inicjatywy grupy posłów, oznaczonych jako „projekty poselskie” oraz projektów komisji sejmowych. Spośród wszystkich podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, największą aktywnością wykazała się Rada Ministrów, która wniosła projekty % . W rozpatrywanym okresie, posłowie skorzystali z inicjatywy ustawodawczej razy % , przy czym liczba ta nie obejmuje drugiej formy, poprzez którą zgodnie z Regulaminem Sejmu realizowana jest poselska inicjatywa ustawodawcza – projektów komisji sejmowych. Takich projektów było i stanowiły one % wszystkich wniesionych projektów. Senat zainicjował proces legislacyjny razy % , zaś Prezydent razy % . Jednocześnie, do Sejmu wniesionych zostało % projektów będących realizacją obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. 12 . . Wnioskodawcy projektów ustaw Obywatele 1% Prezydent 2% Senat 7% Komisje sejmowe 12% Rada Ministrów 45% Posųowie 33% Wykres 1. Procentowy udział poszczególnych wnioskodawców w ogólnej liczbie inicjatyw ustawodawczych wniesionych do Sejmu VI kadencji Wnioskodawca Liczba projektów % wszytskich wniesionych projektów Rada Ministrów % Komisje sejmowe % Posłowie % Senat % Obywatele % Prezydent Łącznie % 1511 100% Tabela 2. Ilościowy i procentowy udział poszczególnych wnioskodawców w ogólnej liczbie inicjatyw ustawodawczych wniesionych do Sejmu VI kadencji Przedstawione dane potwierdzają utrzymywanie się, występującej od ))) kadencji Sejmu, charakterystycznej dla zachodnich demokracji, liczebnej przewagi projektów Rady Ministrów. Porównanie z danymi z dwóch wcześniejszych kadencji wskazuje jednak na wyraźny spadek udziału inicjatyw rządowych w ogólnej liczbie projektów. W badanym okresie, z liczbą ini13 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej cjatyw rządowych zrównała się bowiem łączna liczba projektów poselskich i komisyjnych. 67 64 53 42 53 48 45 40,5 31 27 I II III IV V VI Projekty rzČdowe 27 42 48 64 53 45 Projekty poselskie i komisyjne (ųČcznie) 67 53 48 31 40,5 45 Projekty poselskie 59 45 41 28 39 33 Wykres 2. Procentowy udział inicjatyw ustawodawczych Rady Ministrów, grupy posłów oraz komisji sejmowych w ogólnej liczbie projektów ustaw wniesionych w poszczególnych kadencjach Sejmu Przedstawione na wykresie dane wskazują jednak, że sytuacja ta spowodowana jest nie tyle spadkiem aktywności Rady Ministrów jako inicjatora postępowania legislacyjnego, lecz szczególnie wysokim wzrostem aktywności komisji sejmowych patrz: Tabela 1. . W badanym okresie, komisje wniosły projekty ustaw. Dla porównania, w ciągu minionych pięciu kadencji, komisje łącznie wniosły inicjatyw ustawodawczych, w tym, najwyższą aktywność wykazały w trakcie ))) kadencji, przedstawiając projekty. Jak wynika z analizy, o tak wysokim wzroście aktywności komisji, przesądziła działalność Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji. Od momentu powołania, komisja ta skierowała do rozpatrzenia przez Sejm projektów, co stanowi % wszystkich inicjatyw komisji sejmowych. Wyłączenie projektów komisji „Przyjazne Państwo” z ogólnej liczby projektów komisyjnych, wskazuje na zaledwie jednoprocentowy wzrost udziału w ogólnej liczbie inicjatyw. Stanowi to kontynuację, obserwowanego od )V kadencji, spadku udziału projektów przedstawianych przez komisje w stosunku do pierwszych trzech kadencji, gdzie utrzymywał się na poziomie %. Drugim, pod względem liczebności przedstawionych projektów, wnioskodawcą byli posłowie. W trakcie V) kadencji Sejmu z inicjatywy poselskiej wniesiono projekty ustaw. 14 . . Wnioskodawcy projektów ustaw Projekt poselski, zanim stanie się przedmiotem postępowania ustawodawczego, musi zostać poparty przez grupę co najmniej posłów. Powyższy wymóg proceduralny skłania do postawienia co najmniej dwóch interesujących pytań. Po pierwsze, które z klubów lub kół poselskich cechuje najwyższa aktywność w zakresie inicjatyw ustawodawczych. Po drugie, jaka liczba posłów udzieliła poparcia projektom na początku ich drogi ustawodawczej. Podstawę wyodrębnienia inicjatyw ustawodawczych poszczególnych klubów i kół poselskich stanowiła wery ikacja przynależności klubowej posłów udzielających poparcia poszczególnym projektom. Przyjęto zasadę, zgodnie z którą poszczególnym kołom lub klubom przypisywane będą projekty zgłaszane samodzielnie przez posłów jednego tylko ugrupowania. Ma to na celu wyeliminowanie niesłusznego zawyżania aktywności, zwłaszcza mniejszych klubów i kół poselskich lub parlamentarnych. Projekty, którym poparcia udzielili posłowie reprezentujący więcej niż jedno ugrupowanie wyodrębnione zostały dodatkowo w kolejnej tabeli. Koło/klub poselski lub klub parlamentarny Liczba projektów Prawo i Sprawiedliwość % wszytstkich projektów poselskich % Platforma Obywatelska % Lewica i Demokraci , Lewica , Sojusz Lewicy Demokratycznej % Polskie Stronnictwo Ludowe , % Polska Plus , % % Polska Jest Najważniejsza Projekty wniesione przez posłów reprezentujących więcej niż jedno ugrupowanie Łącznie 493 , % 100% Tabela 3. Ilościowy i procentowy udział poselskich inicjatyw ustawodawczych z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców Największą aktywnością wykazał się klub parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość, który zgłosił samodzielnie projektów ustaw. Wyraźnie Dnia kwietnia r. Klub Poselski Lewica i Demokraci został rozwiązany, a na jego miejsce powołano Klub Poselski Lewica. Dnia września r. Klub Poselski Lewica został przekształcony w Klub Poselski Sojusz Lewicy Demokratycznej. Klub Parlamentarny Polska Jest Najważniejsza powstał z wyodrębnienia grupy posłów Prawa i Sprawiedliwości. Koło Poselskie Polska Plus powstało października r., w wyniku przekształcenia Koła Poselskiego Polska XX) 15 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej wyprzedził zatem Platformę Obywatelską, która w okresie tym wniosła projektów. Na trzecim miejscu znalazły się projekty przedstawione przez ugrupowania lewicowe – łącznie projektów ustaw, wniesionych kolejno przez: klub poselski Lewica i Demokraci projekty , następnie, klub poselski Lewica projektów , wreszcie, Sojusz Lewicy Demokratycznej projektów . W dalszej kolejności, znalazło się Polskie Stronnictwo Ludowe, które w ciągu czteroletniej kadencji przedstawiło zaledwie projektów ustaw. Ponadto, projektów zostało wniesionych przez klub parlamentarny Polska Jest Najważniejsza. Ostatnim, samodzielnym uczestnikiem procesu legislacyjnego okazało się ugrupowanie Polska Plus, które przedstawiło jedną propozycję. Posłowie niezrzeszeni oraz reprezentujący inne koła poselskie nie byli w stanie zgłosić samodzielnie żadnego projektu ustawy. Koło/klub poselski lub klub parlamentarny Liczba projektów Platforma Obywatelska, Polskie Stronnictwo Ludowe Platforma Obywatelska, Polskie Stronnictwo Ludowe, Lewica Platforma Obywatelska, Prawo i Sprawiedliwość, Lewica, Socjaldemokracja Polska-Nowa Lewica , Demokratyczne Koło Poselskie , niezrzeszeni Platforma Obywatelska, Prawo i Sprawiedliwość, Polskie Stronnictwo Ludowe, Lewica, niezrzeszeni Platforma Obywatelska, Prawo i Sprawiedliwość, Polskie Stronnictwo Ludowe, Polska XX), niezrzeszeni Platforma Obywatelska, Prawo i Sprawiedliwość, Polskie Stronnictwo Ludowe, Polska Plus, niezrzeszeni Platforma Obywatelska, Prawo i Sprawiedliwość, Sojusz Lewicy Demokratycznej, Polskie Stronnictwo Ludowe, Demokratyczne Koło Poselskie, niezrzeszeni, Platforma Obywatelska, Polskie Stronnictwo Ludowe, Lewica, niezrzeszeni Platforma Obywatelska, Polskie Stronnictwo Ludowe, Lewica, niezrzeszeni Platforma Obywatelska, Sojusz Lewicy Demokratycznej, Polskie Stronnictwo Ludowe, niezrzeszeni Platforma Obywatelska, Lewica, Socjaldemokracja Polska-Nowa Lewica, Demokratyczne Koło Poselskie, niezrzeszeni Prawo i Sprawiedliwość, Polskie Stronnictwo Ludowe, Polska XX), niezrzeszeni Koło Poselskie Socjaldemokracja Polska-Nowa Lewica powstało kwietnia r. w wyniku wyodrębnienia części posłów z Klubu Poselskiego Lewica i Demokraci. Demokratyczne Koło Poselskie lipca r. zostało przekształcone na Demokratyczne Koło Poselskie Stronnictwa Demokratycznego, na potrzeby niniejszego raportu będę używać jego pierwotnej nazwy. 16 . . Wnioskodawcy projektów ustaw Prawo i Sprawiedliwość, Polskie Stronnictwo Ludowe, Polska XX), niezrzeszeni Lewica, Socjaldemokracja Polska-Nowa Lewica, Demokratyczne Koło Poselskie, niezrzeszeni Lewica, Socjaldemokracja Polska-Nowa Lewica, Demokratyczne Koło Poselskie, Polska XX), niezrzeszeni Socjaldemokracja Polska-Nowa Lewica, Demokratyczne Koło Poselskie, Polska Plus, niezrzeszeni Socjaldemokracja Polska-Nowa Lewica, Demokratyczne Koło Poselskie, niezrzeszeni Łączna liczba projektów wniesionych wspólnie z innym kołem/klubem poselskim lub klubem parlamentarnym 21 Tabela 4. Projekty wniesione przez posłów reprezentujących więcej niż jedno ugrupowanie Dominującą tendencją jest zgłaszanie projektów ustaw przez jedno ugrupowanie. Projekty oznaczone jako wnoszone wspólnie z innymi ugrupowaniami, stanowiły zaledwie , % wszystkich zgłoszonych w trakcie V) kadencji Sejmu poselskich inicjatyw ustawodawczych. Jedynym stałym sojuszem okazała się koalicja PO i PSL, które to ugrupowania zgłosiły wspólnie projekty ustaw. W pozostałych przypadkach nie można zaobserwować wyraźnych kierunków współpracy, co potwierdza niejasny jakościowy dobór zgłaszanych wspólnie projektów. Dla przykładu, poparciem przedstawicieli PO, PiS, PSL, Polska XX) oraz kilku posłów niezrzeszonych, cieszył się poselski projekt ustawy o nadaniu nowej nazwy Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie oraz zmianie ustawy o inansowaniu Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie z budżetu państwa . Posłowie PO, PiS, PSL, Polska Plus oraz posłowie niezrzeszeni, przedstawili projekt ustawy o wznowieniu Krzyża Niepodległości oraz o ustanowieniu Krzyża Wolności i Solidarności . Z powyższego wynika, że nie były to typowe propozycje legislacyjne. Odpowiedź na drugie z przedstawionych pytań związana jest ze zbadaniem struktury poparcia poselskich projektów ustaw. W liczbie projektów poselskich mieszczą się bowiem projekty, które na początku drogi ustawodawczej sygnowane były przez mniej lub bardziej liczną grupę posłów. Obecnie: Ustawa z dnia grudnia r. o zmianie ustawy o inansowaniu Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie z budżetu państwa oraz ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. Nr , poz. . Obecnie: Ustawa z dnia sierpnia r. o zmianie ustawy o orderach i odznaczeniach Dz. U. Nr , poz. . 17 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej Liczba posłów popierających projekt Liczba projektów - *** - *** - powyżej Tabela 5. Liczba posłów popierających projekt Najczęściej z inicjatywy poselskiej wnoszone były projekty, którym poparcia udzieliły grupy od do posłów, a tym samym, nieznacznie przekraczające minimalny dopuszczalny próg. Co więcej, ponad połowa propozycji mieści się w czterech pierwszych przedziałach, tj. wśród projektów, którym poparcia udzieliło od do posłów. Tego rodzaju praktyka charakterystyczna była również dla prac Sejmu poprzednich kadencji. Przypadki, w których dochodzi do udzielenia szerszego poparcia danemu projektowi wciąż należą do rzadkości. Jak już zostało wcześniej zasygnalizowane, komisje sejmowe wniosły w badanym okresie projekty ustaw, z czego inicjatyw należało do Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji. Spośród pozostałych komisji, które przedstawiły łącznie projektów, najwyższą aktywność wykazała Komisja Polityki Społecznej i Rodziny, która wniosła projektów, Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży – projektów oraz komisje Samorządu Terytorialnego i Polityki 18 . . Wnioskodawcy projektów ustaw Regionalnej oraz Administracji i Spraw Wewnętrznych, które wniosły po projektów. Jednocześnie, w trakcie kadencji działało komisji nadzwyczajnych. Poza wspomnianymi już projektami komisji „Przyjazne Państwo”, do Sejmu wpłynęły projekty Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego NOW oraz projekty Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kody ikacjach NKK . Komisje stałe Liczba wniesionych projektów Komisja Polityki Społecznej i Rodziny PSR Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży ENM Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych ASW Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej STR Komisja )nfrastruktury )NF Komisja do Spraw Kontroli Państwowej KOP Komisja Ustawodawcza UST Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich RSP Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka SPC Komisja do Spraw Unii Europejskiej SUE Komisja Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki KFS Komisja Finansów Publicznych FPB Komisja Łączności z Polakami za Granicą LPG Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej ODK Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi RRW Komisja Zdrowia ZDR Komisja Gospodarki GOS Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa OSZ Komisja do Spraw Służb Specjalnych KSS - Komisja )nnowacyjności i Nowoczesnych Technologii )NT - Komisja Etyki Poselskiej EPS Komisja Kultury i Środków Przekazu KSP Komisja Mniejszości Narodowych i Etnicznych MNE Komisja Obrony Narodowej OBN Komisja Skarbu Państwa SUP Komisja Spraw Zagranicznych SZA Tabela 6. Liczba inicjatyw ustawodawczych komisji stałych - - - - - - 19 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej Komisje nadzwyczajne21 Liczba wniesionych projektów Komisja Nadzwyczajna „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji NPP Komisja Nadzwyczajna do spraw zmian w kody ikacjach NKK Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego NOW Tabela 7. Liczba inicjatyw ustawodawczych komisji nadzwyczajnych19 Zdecydowany wzrost aktywności zauważalny jest również w odniesieniu do Senatu. Porównanie z danymi dotyczącymi wcześniejszych kadencji, wskazuje na ponad trzykrotne zwiększenie udziału inicjatyw Senatu, od dotychczasowych % w kadencjach )), )V i V do % w kadencji V). Przyczyną takiego stanu rzeczy było niewątpliwie przyjęcie przez Senat uchwałą z dnia listopada r. obowiązku wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Spośród wszystkich, inicjatyw ustawodawczych zaproponowanych przez drugą izbę, wprowadzenia w życie wyroków Trybunału dotyczyły aż projekty % . Rozważając pozostałe projektów przedstawionych przez Senat, należy zwrócić uwagę, że sama ta liczba pozwala na odnotowanie wzrostu udziału inicjatyw Senatu w ogólnej liczbie projektów o % w stosunku do średniej odnotowanej w okresie od ) do V kadencji. W badanym okresie, również projekty przedstawione przez Prezydenta osiągnęły najwyższą, jak dotychczas liczbę. W trakcie czteroletniej kadencji Sejmu, z inicjatywy Prezydenta wniesionych zostało projektów, co stanowiło % wniesionych w badanym okresie inicjatyw. W liczbie projektów ustaw znalazło się projektów przedstawionych przez Prezydenta Lecha Kaczyńskiego, projekty przedstawione przez wykonującego obowiązki Prezydenta – Marszałka Sejmu Bronisława Komorowskiego oraz projektów Prezydenta Bronisława Komorowskiego. W okresie V) kadencji, przedmiotem prac Sejmu było inicjatyw obywatelskich, z czego, wniesionych zostało nowych projektów, zaś w jednym zaś przypadku Marszałek Sejmu zarządził ponowne drukowanie projektu ustawy będącego przedmiotem prac Sejmu V kadencji. Decyzja ta W tabeli nie zostały uwzględnione komisje nadzwyczajne, które w trakcie kadencji zakończyły swoją działalność i nie wniosły żadnego projektu ustawy. Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia listopada r. w sprawie zmiany Regulaminu Senatu M.P. nr poz. . 20 . . Wnioskodawcy projektów ustaw stanowi następstwo wyłączenia wobec projektów obywatelskich obowiązywania zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych. Zgodnie z ustawą z dnia czerwca r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, projekt ustawy, w stosunku do którego postępowanie ustawodawcze nie zostało zakończone w trakcie kadencji, w której został wniesiony, jest rozpatrywany przez Sejm następnej kadencji bez potrzeby ponownego . Co za tym idzie, na początku V) kadenwniesienia projektu ustawy art. cji, Marszałek Sejmu zarządził ponowne drukowanie, wniesionego, a nierozpatrzonego w V kadencji, projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw druk . Do pozostałych, wniesionych w okresie V) kadencji Sejmu, obywatelskich inicjatyw ustawodawczych należą projekty ustaw: − o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego druk ; − o przywróceniu Święta Trzech Króli druk ; − o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego druk ; − o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób izycznych druk ; − o przywróceniu dnia wolnego od pracy w Święto Trzech Króli druk ; − o zmianie ustawy – Kodeks karny druk ; − o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego, w związku z wprowadzeniem parytetu płci na listach kandydatów druk ; − o zmianie ustawy – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego, w związku z wprowadzeniem parytetu płci na listach kandydatów druk ; − o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych druk ; − o działalności spółdzielni mieszkaniowych druk ; − o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego druk ; Ustawa z dnia wateli, Dz.U. z czerwca r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obyr. Nr , poz. . 21 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej − o powrocie do Rzeczypospolitej Polskiej osób pochodzenia polskiego deportowanych i zesłanych przez władze Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich druk ; − o zmianie ustawy o ochronie przyrody druk ; − o zmianie ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz niektórych innych ustaw druk ; − o zmianie ustawy o systemie oświaty i ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw druk ; − o zmianie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę druk ; − o ochronie zwierząt druk ; − o zachowaniu przez Państwo Polskie większościowego pakietu akcji Grupy Lotos SA druk ; − o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego druk . 1.2. Projekty ustaw według kryterium przedmiotu i charakteru regulacji Aspektem jakościowej analizy przedstawionych w okresie V) kadencji projektów ustaw, było zbadanie materii, której dotyczą proponowane zmiany oraz charakteru przedstawionych projektów z punktu widzenia: − relacji projektów dotyczących nowej materii tj. niepodlegającej wcześniej ustawowej regulacji do tych, które podejmują ponownie zagadnienia, będące wcześniej przedmiotem regulacji ze strony ustawodawcy; − stosunku projektów o charakterze nowelizacji tj. projektów, mających za przedmiot jedynie fragmentaryczne zmiany w obowiązujących ustawach , do projektów o charakterze całościowym tj. takich, które stanowią całościowe ujęcie danej materii ; − dziedzin aktywności państwa, które są najczęściej przedmiotem zainteresowania ze strony ustawodawcy, w tym zaś przypadku, podmiotów inicjujących postępowanie ustawodawcze. 22 . . Projekty ustaw według kryterium przedmiotu i charakteruregulacji 1.2.1. Projekty ustaw według kryterium podziału: materia nowa – materia podlegająca wcześniej regulacji ustawowej Projekty regulujČce nowČ materiħ 19% Projekty regulujČce materiħ, która byųa wczeƑniej przedmiotem ustawowej regulacji 81% Wykres 3. Projekty ustaw według kryterium przedmiotu regulacji (materia nowa – materia podlegająca wcześniej regulacji ustawowej) W okresie V) kadencji Sejmu, w liczbie wniesionych do Sejmu projektów ustaw % , znalazło się propozycji % mających za przedmiot materię nową tj. niepodlegającą wcześniej ustawowej regulacji. Pozostałe, inicjatywy % dotyczyły materii, która była wcześniej przedmiotem regulacji ze strony ustawodawcy. W liczbie tej, znalazły się inicjatywy stanowiące projekty całościowe, które miały na celu nowe, oryginalne uregulowanie danej materii poprzez zastąpienie dotychczas obowiazujących regulacji oraz projektów stanowiących propozycje wprowadzenia jedynie fragmentarycznych zmian w obowiązujących ustawach. 23 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej Przedmiot regulacji Liczba projektów % wszystkich projektów nowa materia materia, która podlegała wcześniej ustawowej regulacji, w tym: a projekty całościowe b nowelizacje Łącznie % % % % 1511 100% Tabela 8. Procentowy i ilościowy udział projektów ze względu na kryterium przedmiotu regulacji 1.2.2. Projekty ustaw według kryterium podziału: projekt całościowy – nowelizacja Z punktu widzenia charakteru wniesionych do Sejmu projektów, w liczbie inicjatyw należy wyróżnić projekty całościowe. Łącznie projektów takich było % , z czego dotyczyło nowej materii oraz dotyczyły materii już wcześniej podlegającej regulacji. Pozostałe, inicjatyw % stanowiły projekty nowelizacji. Porównanie przedstawionych danych, do informacji zgromadzonych na podstawie analizy projektów będących przedmiotem prac Sejmu wcześniejszych kadencji, wskazuje na stale rosnący stosunek nowelizacji do projekProjekty caųoƑciowe 23% Nowelizacje 77% Wykres 4. Projekty ustaw według kryterium charakteru regulacji (projekt całościowy – nowelizacja) 24 . . Projekty ustaw według kryterium przedmiotu i charakteruregulacji tów o charakterze całościowym. W okresie ) kadencji Sejmu, projekty te stanowiły %, )) – %, ))) – %, )V – %, w okresie V kadencji – %, kadencji V) – %, co wskazuje na wzrost odsetka projektów nowelizacji o punktów procentowych. Kadencja Sejmu Liczba wniesionch projektów % liczba nowelizacji I24 % II25 III26 IV27 V28 % % % % VI % Tabela 9. Ilościowy i procentowy udział projektów nowelizacji na przestrzeni poszczególnych kadencji Sejmu 1.2.3. Projekty ustaw według kryterium dziedziny, której projekt dotyczy27 Analiza projektów ustaw, będących przedmiotem prac Sejmu V) kadencji z punktu widzenia dziedzin, których dotyczą proponowane zmiany, wskazuje, że najliczniejsza grupa projektów ustaw odnosiła się do kwestii związanych z funkcjonowaniem aparatu państwowego . W grupie tej znalazły się propozycje związane z organizacją i funkcjonowaniem organów administracji i służb wykonujących zadania publiczne oraz regulacje dotyczące zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa państwa i obywateli . Ponadto, znacząca liczba projektów dotyczyła funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości . Na drugim miejscu, znalazły się projekty należące do kategorii: praca i zabezpieczenie społeczne , w tym, projekty dotyczące ubezpieczeń, Opracowanie własne na podstawie informacji dostępnych na stronach Kancelarii Sejmu. D. Chrzanowski, W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec . W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu III kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec . J. Lipski, R. Tymiński, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu IV kadencji [w:] Ustawy 2001 – 2005. Sejm IV kadencji. Praca zbiorowa, wprow. W. Staśkiewicz, Warszawa . Opracowanie własne na podstawie informacji dostępnych na stronach Kancelarii Sejmu. Ze względu na złożoność problematyki i wielość metod regulacji występujące często w jednym projekcie, nie było możliwe dokonanie konsekwentnego, rozłącznego podziału propozycji legislacyjnych miedzy poszczególne kategorie. Stąd, w niektórych przypadkach, konieczne było zakwali ikowanie projektu do więcej niż jednej kategorii. 25 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej rent i emerytur, świadczeń pomocy społecznej, polityki rodzinnej oraz propozycje z zakresu prawa pracy. Szczególnie duża liczba projektów związana była z reformą emerytalną oraz reformą służby zdrowia . Tak znacząca liczba projektów pokazuje, że jest wciąż problem Kolejne miejsce wśród propozycji zmian legislacyjnych, zajęły projekty dotyczące kwestii związanych z funkcjonowaniem gospodarki , obejmujące regulacje poszczególnych gałęzi gospodarki, w tym, przemysłu, rolnictwa, handlu, oraz administracyjno prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej. Jako odrębna kategoria potraktowane zostały projekty, których przedmiotem były inanse publiczne i system podatkowy . Do grupy tej zaliczono propozycje dotyczące systemu inansowego, w tym źródeł dochodów i struktury wydatków, pomocy publicznej, komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz propozycje zmian w podatkach . Potraktowanie tych kategorii łącznie, jako koniecznych elementów funkcjonowania gospodarki, daje liczbę projektów. Ponadto, w okresie V) kadencji przedmiotem prac Sejmu były projekty dotyczące kwestii związanych z infrastrukturą i ochroną środowiska, w tym dotyczące budowy i utrzymania dróg i autostrad, wykorzystania zasobów wodnych oraz związane z ochroną środowiska naturalnego. Podobna liczba projektów dotyczyła zmian ustrojowych oraz samorządu terytorialnego . Stosunkowo duża liczba projektów dotyczyła kwestii związanych z edukacją , która włączona została do kategorii edukacja, kultura i sport obejmującej łącznie projektów. Do odrębnych kategorii zaliczone zostały projekty, których przedmiotem była raty ikacja lub wypowiedzenie umowy międzynarodowej , projekty mające na celu implementację prawa Unii Europejskiej oraz propozycje zmian w obowiązujących kodeksach , którym poświęcono uwagę w dalszej części opracowania. 26 Projekty ustaw wedųug kryterium przedmiotu regulacji 400 360 350 300 285 253 250 200 226 177 162 149 150 98 100 97 95 88 59 50 0 Wykres 5. Projekty ustaw według kryterium przedmiotu regulacji . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej 1.2.4. Projekty ustaw przewidujące zmiany w kodeksach W okresie V) kadencji Sejmu, zgłoszonych zostało łącznie propozycji zmian w obowiązujących kodeksach, a zawierały się one w projektach ustaw. Procedura karna 21% Prawo cywilne materialne 20% Prawo karne materialne 23% Procedura cywilina 17% Prawo pracy 12% Kodeks morski Kodeks 0,5% Procedura wyborczy 2,5% admin. 5% Wykres 6. Propozycje zmian w kodeksach z uwzględnieniem dziedziny regulacji Najwięcej zmian próbowano wprowadzić w szeroko pojętym prawie karnym , w tym propozycji dotyczyło nowelizacji Kodeksu karnego, – Kodeksu postępowania karnego, – Kodeksu karnego wykonawczego, – Kodeksu wykroczeń, – Kodeksu karnego skarbowego. Nieco mniej propozycji związanych było z regulacją prawa cywilnego , w tym – Kodeksu postępowania cywilnego oraz – Kodeksu cywilnego, – Kodeksu spółek handlowych oraz – Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Mając na uwadze fakt, że zarówno materialne, jak i formalne regulacje z zakresu prawa cywilnego pochodzą w większości z r. , zaś prawa karnego z r. i później , dziwi, że właśnie te ostatnie są przedmiotem tak częstych zmian. Ponadto, projektów stanowiło nowelizacje Kodeksu pracy, zaś – Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem projektów były nr Wyjątek stanowi ustawa z dnia , poz. . Wyjątek stanowi ustawa z dnia , 28 września maja r. – Kodeks spółek handlowych Dz.U. r. – Kodeks wykroczeń Dz.U. nr , poz. . . Projekty ustaw według kryterium przedmiotu i charakteruregulacji zmiany w Kodeksie wyborczym, zaś morskim. projektu była zmiana w Kodeksie Kodeks Liczba propozycji zmian Kodeks karny Kodeks postępowania cywilnego Kodeks postępowania karnego Kodeks pracy Kodeks cywilny Kodeks karny wykonawczy Kodeks spółek handlowych Kodeks postępowania administracyjnego Kodeks wykroczeń Kodeks karny skarbowy Kodeks rodzinny i opiekuńczy Kodeks wyborczy Kodeks morski Łączna liczba proponowanych zmian w kodeksach (łączna liczba ustaw zawierających propozycje zmian w kodeksach) Tabela 10. Liczba projektów ustaw przewidujących zmiany w poszczególnych kodeksach Najwięcej projektów, których przedmiotem były nowelizacje obowiązujących kodeksów zostało przedstawionych przez Radę Ministrów. Liczba projektów rządowych stanowi jednak jedynie % wszystkich propozycji. Wśród pozostałych, autorem projektów był Senat, który w propozycjach tych zawarł przepisy mające na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, zaś aż inicjatyw należało do posłów i komisji sejmowych. 29 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej Wnioskodawca Projekty ustaw przewidujące zmiany w kodeksach % wszystkich ustaw przewidujących zmiany w kodeksach Rada Ministrów % Komisje sejmowe % Posłowie % Senat % Obywatele Prezydent Łącznie % 153 % 100 % Tabela 11. Projekty ustaw przewidujące zmiany w kodeksach z uwzględnieniem wnioskodawcy Przedstawione dane skłaniają do krytycznych wniosków. Należy zastanowić, czy właściwy jest stan, w którym większość projektów zmian materii kodeksowej należy do podmiotów pozarządowych. Mając na uwadze szczególnie istotny w przypadku kodeksów wymóg spójności, niesprzeczności i zupełności, należałoby rozważyć, czy nie pozostawić tej sfery regulacji, działającym przy Ministrze Sprawiedliwości, Komisji Kody ikacyjnej Prawa Karnego i Komisji Kody ikacyjnej Prawa Cywilnego, jako wyspecjalizowanym organom, dysponujących niezbędną wiedzą ekspercką i doświadczeniem. Należy przy tym zaznaczyć, że postulat ograniczenia kręgu uprawnionych do inicjowania zmian w kodeksach dotyczyć powinien nie tylko pozostałych podmiotów dysponujących inicjatywą ustawodawczą, ale i samej Rady Ministrów, o ile zdarzają się przypadki, że przedstawione przez rząd projekty nie zostały przez właściwą komisję kody ikacyjną zaakceptowane. 1.2.5. Projekty ustaw zawierające przepisy wykonujące prawo Unii Europejskiej W okresie V) kadencji Sejmu przedstawionych zostało projektów mających na celu implementację prawa Unii Europejskiej. W liczbie tej znalazły się projekty przedstawione przez Radę Ministrów. Ponadto, status wykonujących prawo Unii Europejskiej uzyskało jeszcze projektów zgłoszonych przez posłów: . o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty druk , rozpatrywany wspólnie z rządowym projektem ustawy o zmianie 30 . . Projekty ustaw według kryterium przedmiotu i charakteruregulacji ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty druk nr . Prace nad projektami zakończyły się uchwaleniem ustawy ; . o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw druk , wycofany przed )) czytaniem przez wnioskodawcę; . o uczestnictwie pracowników w spółce powstałej w wyniku transgranicznego połączenia się spółek druk , rozpatrywany wspólnie z rządowym projektem ustawy o uczestnictwie pracowników w spółce powstałej w wyniku transgranicznego połączenia się spółek druk . Prace nad projektami zakończyły się uchwaleniem ustawy ; . o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw druk , odrzucony w toku ) czytania na posiedzeniu Sejmu; . o zmianie ustawy o podpisie elektronicznym, ustawy o podatku od towarów i usług, ustawy – Kodeks cywilny oraz ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych druk . Prace nad projektem nie zostały zakończone przed upływem kadencji Sejmu. Niewielka liczba projektów poselskich oraz ich niska efektywność wskazują, że implementacja prawa Unii Europejskiej jest zdecydowanie domeną rządu. Takie stanowisko znajduje ponadto normatywny wyraz w art. ust. ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, zgodnie z którym Rada Ministrów wnosi do Sejmu projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej nie później niż na miesiące przed upływem terminu wykonania wynikającego z prawa Unii Europejskiej . Stąd też, negatywnie należy ocenić praktykę zgłaszania projektów mających na celu transpozycję przez inne niż Rada Ministrów podmioty dysponujące inicjatywą ustawodawczą. Udział rządowych projektów ustaw mających na celu implementację prawa Unii Europejskiej, w stosunku do wszystkich inicjatyw zgłoszonych przez Radę Ministrów w trakcie trwania V) kadencji Sejmu, ukształtował się, na poziomie %. Porównanie do okresu wczesniejszych kadencji, wskazuje na utrzymujący się, chociaż przy mniejszych liczbach bezwzględnych, udział projektów związanych z procesem harmonizacji prawa wewnętrznego, następnie, implementacji prawa Wspólnotowego i prawa Unii Europejskiej. Pomimo upływu już kilku lat od daty akcesji, ta sfera Ustawa z dnia marca r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i dentysty Dz. U. Nr poz. . Ustawa z dnia kwietnia r. o uczestnictwie pracowników w spółce powstałej w wyniku transgranicznego połączenia się spółek Dz. U. Nr poz. . Ustawa z dnia października r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej Dz.U. Nr poz. . 31 . Wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej aktywności legislacyjnej pozostaje istotnym zadaniem stojącym przed polskim ustawodawcą . Kadencja Projekty mające na celu implementację prawa wspólnotowego lub prawa Unii Europejskiej % projektów mających na celu implementację w stosunku do liczby rządowych projektów ustaw % projektów mających na celu implementację w stosunku do ogólnej liczby projektów ustaw IV % % V , % , % VI % % Tabela 12. Proces implementacji w drodze rządowych projektów ustaw w IV, V oraz VI kadencji Sejmu K. Sokołowski, P. Poznański, Struktura procesu legislacyjnego w analizie ilościowej [w:] Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997-2007, red. J. Sokołowski, P. Poznański, Kraków , s. . 32 2. Skierowanie projektu do pierwszego czytania Procedurze rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm, daje początek decyzja Marszałka o skierowaniu projektu do pierwszego czytania. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu Sejmu, decyzję tę poprzedza dokonanie przez Marszałka wstępnej kontroli formalnej przedstawionych inicjatyw. W tym zakresie, Regulamin stawia przede wszystkim wymogi dołączanym do projektów uzasadnieniom, upoważniając Marszałka do zwrotu projektu wnioskodawcy, jeżeli nie spełnia on wskazanych warunków. Zgodnie z art. ust. Regulaminu Sejmu, uzasadnienie powinno: wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, inansowe i prawne, wskazywać źródła inansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych, zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Ponadto, zgodnie z treścią art. ust. Regulaminu Sejmu jeden z koniecznych elementów uzasadnienia stanowi przedstawienie wyników przeprowadzanych konsultacji oraz informacji o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. Regulamin rozróżnia pod tym względem dwie grupy projektów ustaw. Do pierwszej, należą projekty poselskie i komisyjne, do drugiej zaś, projekty wniesione z inicjatywy pozostałych podmiotów dysponujących inicjatywą ustawodawczą: Senatu, Prezydenta, Rady Ministrów oraz grupy obywateli. Pierwsza grupa, choć może, nie musi zawierać informacji o przeprowadzonych konsultacjach. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem do pierwszego czytania kieruje projekt do konsultacji w trybie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Brak informacji o przeprowadzonych obowiązkowych konsultacjach w uzasadnieniu do projektu spowoduje, skierowane projektu do konsultacji przez Marszałka Sejmu. Dla drugiej grupy, zawarcie w uzasadnieniu informacji o przeprowadzonych konsultacjach, w szczególności tych, 33 . Skierowanie projektu do pierwszego czytania które są wymagane przepisami odrębnych ustaw, stanowi obowiązek, którego niedochowanie uprawnia Marszałka Sejmu do zwrotu projektu ustawy wnioskodawcy, a w konsekwencji nieskuteczności inicjatywy ustawodawczej. W toku wstępnej kontroli, projekt podlega również badaniu z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej oraz podstawowymi zasadami techniki prawodawczej. W przypadku zaistnienia co do projektów wątpliwości w tym zakresie, Marszałek, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, może skierować projekt do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażenia opinii. Jeśli komisja zaopiniuje projekt jako niedopuszczalny, Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu art. ust. Regulaminu Sejmu . Ponadto, Marszałek zarządza sporządzenie przez ekspertów Kancelarii Sejmu opinii w sprawie zgodności wniesionego projektu z prawem Unii Europejskiej, z wyjątkiem projektów wnoszonych przez Prezydenta oraz Radę Ministrów art. ust. Regulaminu Sejmu . W przypadku braku stwierdzenia wskazanych przeszkód, lub po ich usunięciu, Marszałek Sejmu zobowiązany jest do zarządzenia drukowania projektów ustaw, doręczenia ich posłom oraz przesyłania wniesionych projektów Prezydentowi, Marszałkowi Senatu i Prezesowi Rady Ministrów. 2.1. Czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu do pierwszego czytania Postanowienia Regulaminu Sejmu nie narzucają ograniczeń czasowych dokonaniu wstępnej kontroli formalnej projektów oraz decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu do pierwszego czytania. Niekiedy, Marszałek Sejmu podejmuje decyzję niezwłocznie – już tego samego lub następnego dnia po wpłynięciu projektu, w innych przypadkach, okres ten ulega znaczącemu wydłużeniu. Szerokie możliwości wpływu Marszałka Sejmu na szybkość postępowania w sprawie projektu ustawy, skłaniają do postawienia następujących pytań: czy oczekiwanie na decyzję Marszałka Sejmu znacząco wydłuża okres prac nad projektem ustawy, oraz czy istnieje wyraźna zależność pomiędzy okresem oczekiwania na decyzję Marszałka, a tym, który z podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej był autorem projektu. W okresie V) kadencji Sejmu, średni okres czasu od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka o jego skierowaniu do pierwszego czytania, wyniósł dni. W przypadku zdecydowanej większości inicjatyw, okres ten był jednak zdecydowanie krótszy i wyniósł przeciętnie dni . Należy Poniżej 34 dni plasuje się połowa obserwacji z próby mediana . . . Czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka Sejmu jednak zwrócić uwagę, że zdarzały się przypadki, w których projekt skierowany został do pierwszego czytania niezwłocznie po jego wniesieniu oraz takie, w których przewlekłość postępowania znacząco odbiegała od średniej. Czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania w ciągu dnia od do dni od do od do dni dni Łącznie poniżej miesiąca Liczba projektów % wszystkich projektów , % % % , % % Tabela 13. Czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania Wobec projektów, Marszałek podjął decyzję o skierowaniu do pierwszego czytania, jeszcze tego samego dnia, w którym projekt wpłynął, zaś inicjatywy przekazane zostały do pierwszego czytania następnego dnia. Łącznie zatem, przed upływem dnia, Marszałek podjął decyzję w stosunku do projektów. Warto zauważyć, że wśród tych projektów, aż zostały wniesione przez Radę Ministrów, ale tylko z nich nadano klauzulę pilności. W okresie od do dni, Marszałek podjął decyzję o skierowaniu do ) czytania wobec inicjatyw, zaś od do dni w stosunku do kolejnych . Łącznie, wobec projektów, Marszałek podjął decyzję w przeciągu miesiąca. Z drugiej strony, w odniesieniu do projektów okres ten trwał ponad pół roku, zaś najdłużej, co miało miejsce w przypadku projektów – powyżej dni. Wśród inicjatyw, wobec których Marszałek Sejmu wydał decyzję o skierowaniu do ) czytania po upływie ponad dni od daty wniesienia, znajdowały się następujące projekty ustaw: − Poselski projekt ustawy o podaniu do wiadomości publicznej informacji o byłych funkcjonariuszach komunistycznego aparatu bezpieczeństwa, czasowym ograniczeniu pełnienia przez nich funkcji publicznych oraz pozbawieniu ich nieuzasadnionych przywilejów materialnych druk ; − Rządowy projekt ustawy o raty ikacji Protokołu do Traktatu Północnoatlantyckiego o akcesji Republiki Albanii, sporządzonego w Brukseli dnia 9 lipca 2008 r. (druk ; − Poselski projekt ustawy o usunięciu symboli komunizmu z życia publicznego w Rzeczypospolitej Polskiej druk ; − Poselski projekt ustawy o nadaniu nowych nazw niektórym akademiom rolniczym druk ; 35 . Skierowanie projektu do pierwszego czytania − Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym druk ; − Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi druk ; − Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy o rachunkowości druk ; − Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Służbie Celnej, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym druk ; − Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie oceny zgodności wyrobów przeznaczonych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa druk ; − Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym druk ; − Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej druk ; − Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy druk ; − Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową oraz o zmianie niektórych innych ustaw druk ; − Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług druk ; − Poselski projekt ustawy o zasadach postępowania organów i przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej w niektórych sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej druk ; − Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, oraz ustawy – Prawo budowlane druk ; − Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz urbanistów, oraz ustawy – Prawo budowlane druk . Analiza zgromadzonych danych pozwala zauważyć, że okres czasu od wniesienia projektu do momentu podjęcia przez Marszałka decyzji o jego skierowaniu do pierwszego czytania, różni się w zależności od podmiotu, który występuje z inicjatywą ustawodawczą. 36 . . Czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka Sejmu Wnioskodawca Średni czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania Rada Ministrów dni Obywatele dni Prezydent dni Senat Komisje sejmowe Posłowie dni dni dni Tabela 14. Średni czas od wniesienia projektu do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania z uwzględnieniem wnioskodawcy Najszybciej, kierowane do pierwszego czytania były projekty przedstawione przez Radę Ministrów dni , zaś najdłużej proces ten trwał w przypadku projektów poselskich dni . Niewiele krócej, na decyzję Marszałka oczekiwały projekty wniesione z inicjatywy komisji sejmowych dni i przedstawionych przez Prezydenta dni . W przypadku projektów obywatelksich okres ten trwał średnio dni. Wyjątkowo szybko, Marszałek kierował do prac w Sejmie projekty Senatu dni . Szczególnie jednak interesujące różnice można pod tym względem zaobserwować w przypadku projektów poselskiech, dokonując wery ikacji z punku widzenia przynależności klubowej posłów popierających projekt. Koło/klub parlamentarny średni czas od wniesienia projektu do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania Polska Plus dni Platforma Obywatelska dni Projekty, którym poparcia udzieliło więcej niż jedno ugrupowanie dni Polskie Stronnictwo Ludowe Polska Jest Najważniejsza Lewica i Demokraci, Lewica, Sojusz Lewicy Demokratycznej Prawo i Sprawiedliwość dni dni dni dni Tabela 15. Średni czas od wniesienia projektu ustawy do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania według a iliacji klubowej posłów wnioskodawców Dokonana analiza pozwala stwierdzić, że a iliacja klubowa w dużej mierze stanowi czynnik decydujący o długości okresu oczekiwania na decyzję Marszałka. Średni okres oczekiwania na skierowanie projektu do pierwszego 37 . Skierowanie projektu do pierwszego czytania czytania, był najkrótszy dla ugrupowań rządzących odpowiednio dni dla Polskiego Stronnictwa Ludowego oraz dni dla Platformy Obywatelskiej . Zaskakująco, podobny wynik osiągnęło również ugrupowanie Sojusz Lewicy Demokratycznej, dla którego okres oczekiwania wyniósł średnio dni. Stosunkowo dobre wyniki oczekiwania na decyzję w przypadku takich ugrupowań jak: Polska Plus dni oraz Polska Jest Najważniejsza dni , należałoby tłumaczyć raczej znikomą liczbą zgłoszonych projektów, aniżeli szczególną polityczną skutecznością wnioskodawców, jako aktorów życia publicznego. Podobnie rzecz się ma w przypadku projektów, którym poparcia udzieliło więcej niż jedno ugrupowanie, dla których okres oczekiwania wyniósł średnio dni. Niewątpliwie tezę o zdeterminowaniu przebiegu procesu ustawodawczego przez a iliacje partyjne i relacje rząd – opozycja, potwierdza średni okres oczekiwania na decyzję Marszałka przez: Lewicę dni , Lewicę i Demokratów dni oraz Prawo i Sprawiedliwość dni . Powyższe obserwacje wskazują na wyraźne preferencje polityczne osoby Marszałka Sejmu, który powinienem być raczej depozytariuszem zaufania ze strony wszystkich uczestników procesu legislacyjnego, aniżeli angażować się w bieżącą sytuację polityczną opowiadając się wyraźnie po jednej ze stron konliktu parlamentarnego. 2.2. Pierwsze czytanie projektu ustawy: posiedzenie Sejmu – posiedzenie komisji Pierwsze czytanie projektu odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu lub na posiedzeniu właściwej komisji. Postanowienia Regulaminu Sejmu wskazują grupę inicjatyw ustawodawczych, wobec których przeprowadzenie pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym ma charakter obligatoryjny. Należą do nich projekty ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Ponadto, Marszałek może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu plenarnym inne inicjatywy ustawodawcze „jeżeli przemawiają za tym ważne względy”, przy czym dotyczy to najczęściej projektów o istotnym znaczeniu politycznym lub społecznym. Spośród inicjatyw ustawodawczych, Marszałek podjął decyzję o skierowaniu do pierwszego czytania projektów % . Do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu przekazano projekty % ,a projektów % skierowanych zostało do pierwszego czytania na posiedzeniu komisji. 38 . . Pierwsze czytanie projektu ustawy: posiedzenie Sejmu Projekty skierowane na posiedzenie Sejmu 40% Projekty skierowane na posiedzenie komisji 60% Wykres 7. Decyzja Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu do pierwszego czytania Wśród propozycji, które skierowane zostały na posiedzenie Sejmu znalazły się projekty wniesione przez Radę Ministrów, co stanowi % wszystkich inicjatyw rządowych, inicjatywy poselskie – % wszystkich przedstawionych przez posłów, projektów komisyjnych – % propozycji wniesionych przez komisje, inicjatyw senackich – % przedstawionych przez Senat, projektów wniesionych z inicjatywy Prezydenta – % przedstawionych oraz wszystkie projekty wniesione z inicjatywy obywatelskiej. Wobec zasadniczej funkcji pierwszego czytania, jakim jest prezentacja projektu i debata na temat jego ogólnych zasad, wątpliwa wydaje się trafność kierowania do pierwszego czytania na posiedzeniu komisji jakichkolwiek inicjatyw ustawodawczych komisji sejmowych. W okresie V) kadencji, praktyka ta dotyczyła % inicjatyw komisji. 39 3. Prace Sejmu nad projektem ustawy 3.1. Komisje pracujące nad projektami ustaw Etap prac oddzielający kolejne czytania projektu, określany jako „praca w komisjach” przesądza, nie tylko o pomocniczym, ale i – z punktu widzenia późniejszego kształtu aktu prawnego – reprezentatywnym i często decydującym charakterze komisji sejmowych. Udział poszczególnych komisji sejmowych w postępowaniu nad projektem ustawy uzależniony jest przede wszystkim od tematyki kierowanych do Sejmu projektów. Regulamin wskazuje, że projekt kierowany jest do „właściwej komisji”, dopuszczając możliwość skierowania projektu do więcej niż jednej, które w takiej sytuacji przygotowują wspólne sprawozdanie. Poniżej zaprezentowana tabela przedstawia liczbę projektów, nad którymi pracowały poszczególne komisje sejmowe w okresie V) kadencji. W tym czasie, komisji stałych podjęło pracę nad inicjatywami ustawodawczymi. Komisja stała Komisja Finansów Publicznych FPB Komisja Polityki Społecznej i Rodziny PSR Komisja )nfrastruktury )NF Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka SPC Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych ASW Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej STR Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży ENM Komisja Gospodarki GOS Komisja Zdrowia ZDR Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi RRW Komisja Spraw Zagranicznych SZA Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa OSZ Komisja Obrony Narodowej OBN 40 Liczba projektów podlegających rozpatrzeniu przez daną komisję . . Komisje pracujące nad projektami ustaw Komisja Kultury i Środków Przekazu KSP Komisja Skarbu Państwa SUP Komisja Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki KFS Komisja do Spraw Unii Europejskiej SUE Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich RSP Komisja do Spraw Kontroli Państwowej KOP Komisja do Spraw Służb Specjalnych KSS Komisja Ustawodawcza UST Komisja Łączności z Polakami za Granicą LPG Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej ODK Komisja )nnowacyjności i Nowoczesnych Technologii )NT Komisja Mniejszości Narodowych i Etnicznych MNE Komisja Etyki Poselskiej EPS Tabela 16. Liczba projektów skierowanych do prac w poszczególnych stałych komisjach sejmowych Na tym tle, wyróżniają się przede wszystkim Komisja Finansów Publicznych, która zajmowała się projektami ustaw, Komisja Polityki Społecznej i Rodziny oraz Komisja )nfrastruktury . Znaczącą liczbą inicjatyw ustawodawczych zajmowały się także Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka , Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Terytorialnej . Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży podjęła pracę nad projektami, Komisja Gospodarki nad , Komisja Zdrowia nad , Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi nad , zaś, Komisja Spraw Zagranicznych nad . W następnej kolejności, należy wymienić Komisję Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, której prace dotyczyły projektów oraz Komisję Obrony Narodowej . Na podobnym poziomie plasuje się działalność Komisji Kultury i Środków Przekazu oraz Komisji Skarbu Państwa . Niską liczbę inicjatyw, nad którymi pracowały komisje, należy odnotować w przypadku: − Komisji Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki ; − Komisji do Spraw Unii Europejskiej ; − Komisji Regulaminową i Spraw Poselskich . Niezwykle niska aktywność dotyczyła: − Komisji Łączności z Polakami za Granicą ; − Komisji do Spraw Służb Specjalnych ; − Komisji do Spraw Kontroli Państwowej ; − Komisji Ustawodawcza ; 41 − − − − . Prace Sejmu nad projektem ustawy Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej ; Komisji Mniejszości Narodowych i Etnicznych ; Komisji )nnowacyjności i Nowoczesnych Technologii Komisji Etyki Poselskiej . ; W okresie V) kadencji Sejmu, komisje nadzwyczajne pracowały łącznie nad inicjatywami ustawodawczymi. Komisja nadzwyczajna Liczba projektów podlegających rozpatrzeniu przez daną komisję Komisja Nadzwyczajna do spraw zmian w kody ikacjach NKK Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego NOW Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz projektów ustaw z nimi związanych NKZ Komisja Nadzwyczajna „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji NPP Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw i uchwał dotyczących usuwania skutków i zapobiegania powodzi NSP Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia poselskich projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej NZK Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowych projektów ustaw: o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, o zmianie ustawy – Prawo atomowe oraz o zmianie niektórych innych ustaw NPA Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi NPO Tabela 17. Liczba projektów skierowanych do prac w poszczególnych nadzwyczajnych komisjach sejmowych Spośród komisji nadzwyczajnych, największa liczba projektów była przedmiotem prac Komisji Nadzwyczajnej do Spraw Zmian w Kody ikacjach . Negatywnie jednak ocenić należy fakt, że spośród projektów, których przedmiotem były zmiany w kodeksach, przedmiotem prac komisji nie stało się aż z nich. Na drugim miejscu znalazła się Komisja Nadzwyczajna do Rozpatrzenia Niektórych Projektów Ustaw z Zakresu Prawa Wyborczego, której przedmiotem prac było projektów. 42 . . Projekty rozpatrywane wspólnie W przypadku projektów dotyczących zmiany Konstytucji pracowały dwie komisje: Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia inicjatyw ustawodawczych o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz projektów z nimi związanych pracowała nad inicjatywami, zaś Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia poselskich projektów ustaw o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakończyła działalność przed końcem kadencji Sejmu zajmowała się inicjatywami. Projekty związane z usuwaniem skutków powodzi były przedmiotem prac: Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw i uchwał dotyczących usuwania skutków i zapobiegania powodzi oraz Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi . Ponadto przedmiotem prac komisji nadzwyczajnych były projekty, które stały się przedmiotem prac Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji, oraz inicjatywy, nad którymi prace podjęła Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowych projektów ustaw: o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, o zmianie ustawy – Prawo atomowe oraz o zmianie niektórych innych ustaw. 3.2. Projekty rozpatrywane wspólnie W dotychczasowej praktyce Sejmu został przyjęty zwyczaj, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy dwa lub więcej projektów zostanie wniesionych w zbliżonym czasie, a ich tematyka wskazuje na podobny zakres regulacji, to podlegają one wspólnemu rozpatrzeniu. Jednocześnie, Regulamin Sejmu nie przewiduje nadania jednemu z takich projektów statusu „projektu wiodącego”. Wspólne rozpatrywanie projektów powoduje natomiast, że ich procedura ustawodawcza ulega niejako połączeniu. W takich przypadkach komisje sejmowe z reguły przedstawiają łączne sprawozdanie w formie jednolitego tekstu obejmującego wnioski dotyczące rozpatrywanych projektów. W okresie V) kadencji, wśród projektów ustaw % rozpatrzono samodzielnie, zaś % podlegało procedurze wspólnego rozpatrzenia. 43 . Prace Sejmu nad projektem ustawy projekty rozpatrywane wspólniej 15% projekty rozpatrywane samodzielnie 85% Wykres 8. Procentowy udział projektów podlegających wspólnemu rozpatrzeniu W grupie projektów podlegajacych wspólnemu rozpatrzeniu, najwiekszą grupę stanowiły projekty poselskie % . Ponadto, projekty , % zostały wniesione z inicjatywy Rady Ministrów, projektów % – komisji, projektów % – Senatu, projekty % – Prezydenta. Wspólnemu rozpatrzeniu podlegał tylko projekt obywatleski. Wnioskodawca Liczba projektów podlegających wspólnemu rozpatrzeniu Posłowie % Rada Ministrów Komisje Prezydent Łącznie , % , % % , % , % , % % 229 % projektów zgłoszonych przez danego wnioskodawcę , % % Senat Obywatele % projektów podlegających wspólnemu rozpatrzeniu 100% , % , % - Tabela 18. Projekty podlegające wspólnemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem wnioskodawcy 44 . . Stan prac Sejmu nad projektami ustaw w dniu zakończenia kadencji W przypadku projektów % w ramach tej samej procedury rozpatrywano dwa projekty, projektów % podlegało procedurze, w której łącznie rozpatrywane były trzy projekty, przypadku projektów % w tym samym postępowaniu rozpatrywano cztery projekty, a w przypadkach % miało miejsce wspólne rozpatrywanie pięciu projektów. Wspólne rozpatrywanie sześciu projektów miało miejsce w przypadkach % , a siedmiu w % . W dwóch przypadkach rozpatrywano wspólnie dziesięć projektów, zaś największą liczbę projektów – aż jedenastu – rozpatrywano w jednym przypadku stanowiącym regulację materii Ordynacji podatkowej. 3.3. Stan prac Sejmu nad projektami ustaw w dniu zakończenia kadencji Proces rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm, rozumiany jako obejmujący etapy do zakończenia trzeciego czytania , skończyć się może zasadniczo uchwaleniem ustawy, bądź odrzuceniem projektu. Jednocześnie, do zakończenia drugiego czytania, istnieje możliwość wycofania projektu przez wnioskodawcę. Często jednak zdarza się, że projekt w dniu zakończenia kadencji znajduje się w fazie prac i brak jest decyzji o jego pozytywnym rozpatrzeniu lub odrzuceniu. Rozpatrzenie projektu Liczba projektów Projekty pozytywnie rozpatrzone % Projekty nierozpatrzone % Projekty odrzucone Projekty wycofane Łącznie % ogólnej liczby projektów , % 1511 , % 100% Tabela 19. Stan prac Sejmu nad projektami ustaw w dniu zakończenia VI kadencji Sejmu Spośród projektów % wniesionych w trakcie V) kadencji Sejmu, projektów % zostało pozytywnie rozpatrzonych przez Sejm, projektów , % zostało odrzuconych, projektów , % zostało wycofanych, zaś w stosunku do projektów % procedura nie została zakończona. Przyjęte rozumienie nie uwzględnia dalszych losów uchwalonych w ))) czytaniu ustaw, w tym, następstw podjęcia przez Senat uchwały o odrzuceniu ustawy, wystąpienia przez Prezydenta z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ustawy weto , skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności awy z Konstytucją, które omówione zostały w dalszej części opracowania. 45 . Prace Sejmu nad projektem ustawy 3.3.1. Projekty wycofane Wśród wycofanych propozycji, najliczniejszą grupę stanowiły projekty poselskie , % oraz komisyjne , % . Warto podkreślić, że decyzje o wycofaniu inicjatyw komisyjnych, dotyczyły wyłącznie propozycji Komisji Nadzwyczajnej „Przyjazne Państwo”. Rada Ministrów oraz Prezydent, zdecydowali o wycofaniu projektu tylko jeden raz, odpowiednio, w przypadku projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz projektu ustawy o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca Liczba projektów wycofanych % projektów wycofanych Posłowie , % Komisje sejmowe , % Prezydent , % Rada Ministrów , % Senat % Obywatele Łącznie % 40 100% Tabela 20. Podmioty wycofujące projekty ustaw w toku prac Sejmu 3.3.2. Projekty odrzucone przez Sejm W okresie V) kadencji, Sejm niewiele razy podejmował decyzję o odrzuceniu projektu ustawy. Spośród wniesionych projektów ustaw, odrzucone zostały jedynie projekty, co stanowi zaledwie % spośród przedstawionych inicjatyw. Wnioskodawca Liczba projektów odrzuconych w I czytaniu Liczba projektów odrzuconych w III czytaniu Posłowie % Obywatele % Prezydent % Komisje sejmowe % Senat Rada Ministrów Łącznie % 84 5 Tabela 21. Projekty odrzucone w pierwszym i trzecim czytaniu 46 % (liczba) projektów odrzuconych % 100% (89) . . Stan prac Sejmu nad projektami ustaw w dniu zakończeniakadencji Zdecydowana większość projektów odrzuconych przez Sejm, to projekty przedstawione przez posłów , z czego aż , odrzuconych zostało już w pierwszym czytaniu. Na tle pozostałych wnioskodawców wyróżniają się ponadto projekty wniesione z inicjatywy obywatelskiej oraz projekty przedstawione przez Prezydenta . 3.3.3. Projekty nierozpatrzone przez Sejm Niski odsetek projektów wycofanych lub odrzuconych, należy skontrastować z dużą liczbą inicjatyw, co do których Sejm nie podjął żadnej decyzji do czasu zakończenia kadencji. W dniu zakończenia V) kadencji Sejmu, nierozpatrzone pozostały projekty ustaw. Wśród nich, najwięcej było inicjatyw poselskich % oraz komisyjnych % . Ponadto, % stanowiły projekty wniesione przez Senat, % zaproponowane przez Radę Ministrów oraz % przez Prezydenta. j Prezydent Obywatele 3% 4% Rada Ministrów 5% Senat 12% Posųowie 62% Komisje 14% Wykres 9. Projekty nierozpatrzone przez Sejm do czasu zakończenia kadencji Dane dotyczące liczby projektów nierozpatrzonych stają się jednak właściwie porównywalne dopiero po ustaleniu stosunku liczby projektów nierozpatrzonych do liczby projektów wniesionych przez wnioskodawcę. 47 . Prace Sejmu nad projektem ustawy Wnioskodawca Liczba projektów nierozpatrzonych % (liczba) projektów wniesionych przez wnioskodawcę Posłowie , % Komisje sejmowe % Senat % Rada Ministrów , % Prezydent , % Obywatele % Łącznie 284 19 % (1511) Tabela 22. Projekty nierozpatrzone przez Sejm oraz stosunek projektów nierozpatrzonych do liczby projektów wniesionych z uwzględnieniem wnioskodawcy Wyjątkowa efektywność pod tym względem charakteryzowała projekty Rady Ministrów. Nierozpatrzonych przez Sejm pozostało jedynie , % inicjatyw rządowych. Z drugiej strony, niepokojące wydaje się, że w przypadku projektów wniesionych z inicjatywy grupy posłów, Senatu i Prezydenta, nierozpatrzona przez Sejm pozostała co trzecia inicjatywa. Szczególnie jaskrawo przedstawia się jednak sytuacja inicjatyw obywatelskich. Spośród projektów obywatelskich, aż w przypadkach, Sejm nie rozpatrzył projektu do końca kadencji. 58% 28,5% 21% 30% Prezydent Senat 35,5% 2,4% Rada Ministrów Komisje Posųowie Obywatele Wykres 10. Procentowy udział projektów nierozpatrzonych przez Sejm z uwzględnieniem wnioskodawcy 48 . . Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm 3.4. Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm, liczony od daty decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu do ) czytania do daty zakończenia ))) czytania, jest parametrem statystycznym, który pozwala określić ogólny czasowy wymiar efektywności pracy Sejmu, dając jednocześnie możliwość wyróżnienia sytuacji, w których prace te postępowały z mniejszą, bądź większą intensywnością. Należy wziąć pod uwagę, że poniższe wartości dotyczą wyłącznie tych projektów, nad którymi prace zostały zakończone w ))) czytaniu, tj. doszło do uchwalenia ustawy, bądź odrzucenia przedstawionych projektów. W okresie V) kadencji, średni okres rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm wyniósł dni, a zatem niecałe miesięcy. Tempo prac Sejmu nie było jednak równie korzystne dla wszystkich wnioskodawców. 3.4.1 Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm z uwzględnieniem podmiotu występującego z inicjatywą ustawodawczą Najszybciej, proces rozpatrywania projektu przez Sejm, postępował w przypadku inicjatyw przedstawionych przez Radę Ministrów dni i Senat dni . Na dalszym miejscu znalazły się inicjatywy poselskie dni , komisyjne dni oraz propozycje przedstawione przez Prezydenta dni . Najdłużej, bo średnio dni, trwały prace nad projektami obywatelskimi. Wnioskodawca Senat Średni czas rozpatrywania projektu przez Sejmu (liczba projektów) dni Rada Ministrów dni Komisje dni Posłowie Prezydent Obywatele Średnia dni dni dni 145 dni (1103) Tabela 23. Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm z uwzględnieniem wnioskodawcy 49 . Prace Sejmu nad projektem ustawy W przypadku projektów poselskich, których okres rozpatrywania przez Sejm wyniósł średnio dni, można zaobserwować wyraźne różnice wynikające z przynależności klubowej posłów popierających projekt. koło/klub poselski lub parlamentarny średni czas rozpatrywania projektu Polska Plus dni Polskie Stronnictwo Ludowe dni Prawo i Sprawiedliwość dni projekty zgłaszane przez więcej niż jedno ugrupowanie Platforma Obywatelska Lewica i Demokraci, Lewica, Sojusz Lewicy Demokratycznej dni dni dni Tabela 24. Średni czas rozpatrywania projektów poselskich z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców Jak wynika z przedstawionych danych, okres rozpatrywania projektu był znacznie dłuższy w przypadku klubów opozycyjnych. Średni czas dla projektów wniesionych z inicjatywy Prawa i Sprawiedliwości wyniósł dni. Dłużej procedowano tylko nad ustawami ogłoszonymi z inicjatywy Lewicy, bo średnio aż dni. Krócej trwały prace nad inicjatywami posłów Lewicy i Demokratów dni . Blisko dwukrotnie krócej rozpatrywano propozycje Platformy Obywatelskiej dni i Polskiego Stronnictwa Ludowego dni . Stosunkowo dobre wyniki takich ugrupowań jak Polska Plus dni , Sojusz Lewicy Demokratycznej dni oraz projektów, którym poparcia udzielili posłowie reprezentujący więcej niż jedno ugrupowanie dni można tłumaczyć stosunkowo niewielką liczbą wniesionych przez nie propozycji ustawodawczych. 3.4.2. Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm z uwzględnieniem sposobu rozpatrywania projektu Warto również zwrócić uwagę na wyraźną różnicę, jaka występuje w długości okresu rozpatrywania projektu przez Sejm w zależności od tego, czy projekt rozpatrywany był samodzielnie, czy też podlegał procedurze łącznego rozpatrywania kilku projektów. 50 . . Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm Projekty rozpatrywane samodzielnie (liczba projektów) Projekty rozpatrywane wspólnie (liczba projektów) dni dni Rada Ministrów dni dni Prezydent dni dni Wnioskodawca Senat Posłowie Komisje Obywatele Łącznie dni dni dni 138 dni ( 893) dni dni dni 174 dni (229) Tabela 25. Średni czas rozpatrywania projektu z uwzględnieniem wnioskodawcy (od decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu do pierwszego czytania do zakończenia trzeciego czytania) Na podstawie przedstawionych danych, zaobserwować można zdecydowane wydłużenie czasu prac legislacyjnych w przypadku projektów, które podlegały rozpatrzeniu w procedurze wspólnej. Średni okres prac nad projektem rozpatrywanym samodzielnie wyniósł dni, zaś inicjatyw rozpatrywanych w procedurze wspólnej – aż dni. Tendencja ta występowała na przestrzeni wszystkich poprzednich kadencji. Można zatem zgodzić się z sugestią autorów wcześniejszych raportów, co do istnienia ryzyka wykorzystywania zaobserwowanej wyżej prawidłowości przez podmioty szczególnie zainteresowane zablokowaniem konkretnej inicjatywy ustawodawczej, wnosząc „konkurencyjny” projektu ustawy i powodując wspólne rozpatrywanie tych propozycji Uwzględnienie różnicy tempa prac nad inicjatywami rozpatrywanymi samodzielnie i wspólnie, pozwala dokładniej przeanalizować czas rozpatrywania projektów z uwzględnieniem wnioskodawcy. ) tak, średni czas rozpatrywania inicjatyw wniesionych przez Prezydenta wyniósł dni, projektów senackich dni, propozycji poselskich dni, rządowych dni, a komisyjnych dni. 51 . Prace Sejmu nad projektem ustawy 123 Prezydent 130 Rada Ministrów 163 Komisje 209 Senat 222 Obywatele 252 Posųowie 0 50 100 150 200 250 300 350 _redni czas dla wszystkich projektów (samodzielnie + wspólnie) _redni czas dla projektów rozpatrywanych samodzielnie Wykres 11. Średni czas rozpatrywania projektu z uwzględnieniem wnioskodawcy oraz sposobu rozpatrywania 3.4.3. Średni czas rozpatrywania projektów w trybie pilnym Źródło uprawnienia Rady Ministrów do nadania projektowi klauzuli pilności stanowi art. Konstytucji. Za pilny, Rada Ministrów możne uznać każdy swój projekt, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych oraz kodeksów. Rada Ministrów nadała klauzulę pilności w przypadku projektów, co stanowi zaledwie % spośród inicjatyw wniesionych przez rząd w badanym okresie. Średni czas rozpatrywania projektów w trybie pilnym, liczony od decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu do ) czytania do zakończenia ))) czytania, wyniósł dni. 52 . . Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm Projekt pilny 44 Projekt zwykųy 141 0 20 40 60 80 100 120 140 160 Wykres 12. Średni czas pracy dla projektów Rady Ministrów z uwzględnieniem sposobu prac nad projektem Wobec tak niskiego stopnia wykorzystania przez rząd możliwości nadania klauzuli pilności dla swoich projektów % , warto zwrócić uwagę na liczbę inicjatyw wniesionych przez Radę Ministrów, wobec których czas prac był niższy od średniego czasu rozpatrywania projektów pilnych dni . Propozycji rządowych, w przypadku których od decyzji Marszałka o skierowaniu projektu do ) czytania do czasu zakończenia ))) czytania nie minęło więcej niż dni, było . Stanowi to % ogólnej liczby projektów wniesionych przez Radę Ministrów. Oznacza to, że instytucja trybu pilnego przestała w zasadzie spełniać swoją funkcję, skoro stosunkowo szybkie rozpatrzenie i uchwalenie ustaw z wniesionych z inicjatywy Rady Ministrów można osiągnąć na tak dużą skalę bez nadawania jej stosownej klauzuli. 53 4. Stanowisko Senatu wobec uchwalonych przez Sejm ustaw Zgodnie z art. Konstytucji, ustawa uchwalona przez Sejm staje się przedmiotem prac Senatu, który w ciągu dni ma obowiązek zająć wobec niej stanowisko. Senat może przyjąć ustawę bez wprowadzania do niej zmian, zaproponować poprawki lub odrzucić ustawę w całości. Jeżeli Senat nie podejmie w tym czasie stosownej uchwały, domniemywa się, że zaakceptował ustawę w zaproponowanej przez Sejm treści. Zagadnienie zakresu poprawek Senatu było wielokrotnie przedmiotem sporu między izbami. W jego wyniku, ukształtowało się orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, nakazujące respektować Senatowi tzw. szerokość regulacji. Oznacza to, że poprawki dotyczyć mogą wyłącznie materii, która była przedmiotem ustawy uchwalonej przez Sejm. Całkowita swoboda została natomiast pozostawiona Senatowi w kwestii tzw. głębokości regulacji – może on wprowadzać do ustawy dowolne zmiany, o ile tylko mieszczą się, w zakreślonych przez Sejm, granicach regulacji. W okresie V) kadencji Sejmu, Senat rozpatrzył ustaw przedstawionych przez Sejm. W stosunku do ustaw, Senat zaproponował poprawki, . O odrzucenie ustawy przez których liczba w ciągu kadencji osiągnęła Sejm, Senat wnioskował razy. Zaś w przypadku pozostałych, rozpatrywanych ustaw, Senat nie proponował żadnych zmian. Stanowisko Senatu Liczba ustaw % Wniosek o odrzucenie , % Zgłoszenie poprawek Brak propozycji zmian Rozpatrzone , % 967 , % 100 % Tabela 26. Stanowisko Senatu wobec ustaw uchwalonych przez Sejm Dane dotyczące liczby poprawek zgłoszonych przez Senat w okresie V) kadencji dostępne na stronie Kancelarii Senatu pod adresem: http://www.senat.gov.pl/o-senacie/senat-wspolczesny/mala-statystyka-senatu/ dostęp dnia . . .. 54 5. Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu Zarówno wobec uchwały Senatu o wprowadzeniu do ustawy poprawek, jak i uchwały o odrzuceniu ustawy, Sejm zobowiązany jest do zajęcia stanowiska, poprzez podjęcie w drodze głosowania decyzji o odrzuceniu lub przyjęciu wszystkich lub niektórych poprawek zawartych w uchwale Senatu lub o odrzuceniu lub przyjęciu uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy w całości. Warto zaznaczyć, że zgodnie z Regulaminem Sejmu, izba pierwsza głosuje jedynie nad poprawkami zaproponowanymi przez Senat, nie zaś nad całym tekstem ustawy uwzględniającym projekty poprawek, tym samym, wnioski o odrzucenie poszczególnych poprawek głosowane są co do zasady oddzielnie. Jeżeli Sejm nie odrzuciu propozycji Senatu bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwałę Senatu lub zaproponowaną w uchwale poprawkę, uważa się za przyjętą. Spośród ustaw, w stosunku do których Senat zgłosił propozycje poprawek, w przypadku , % izba poselska zaakceptowała poprawki w całości, wobec , % poprawki przyjęto w części, zaś w przypadku ustaw , % – poprawki odrzucono. Stanowisko Sejmu Liczba ustaw39 % Poprawki przyjęte , % Poprawki odrzucone , % Poprawki przyjęte w części Łączna liczba projektów, do których Senat zaproponował poprawki , % 472 100 % Tabela 27. Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu Tym samym, co najmniej część spośród zaproponowanych do danej ustawy poprawek, została przyjęta w aż % przypadków. Spośród poprawek zaproponowanych przez Senat, przyjętych przez Sejm zostało , co stanowi % zgłoszonych. Łącznie, do ustaw ostatecznie przyjętych zostało poprawki, co daje średnio poprawek na ustawę. Dane dostępne na stronie Kancelarii Senatu, op. cit. )bid. 55 . Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu Stanowisko Sejmu Liczba poprawek41 % Przyjęcie poprawek Odrzucenie poprawek Łączna liczba zgłoszonych przez Senat poprawek % % 5408 100 % Tabela 28. Liczba poprawek zaproponowanych przez Senat, z uwzględnieniem stanowiska Sejmu 39 Wobec decyzji Senatu o odrzuceniu ustawy w całości, Sejm przyjął uchwałę tylko w jednym przypadku – ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt druk nr . W dwóch przypadkach Sejm odrzucił uchwałę Senatu o odrzucenie ustawy – ustawy z dnia listopada r. o zmianie ustawy o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych, a także ustawy z dnia września r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Sejm nie zajął stanowiska do końca kadencji w sprawie uchwały Senatu o odrzucenie ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób izycznych oraz niektórych innych ustaw druk . Decyzja Sejmu wobec uchwały Senatu o odrzuceniu ustawy Liczba wniosków % Przyjęte przez Sejm % Brak zajęcia stanowiska przez Sejm % Odrzucone przez Sejm Łączna liczba uchwał Senatu o odrzuceniu ustawy % 4 100% Tabela 29. Stanowisko Sejmu wobec wniosku Senatu o odrzucenie ustawy Dane dostępne na stronie Kancelarii Senatu, op. cit. 56 6. Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy Po zakończeniu postępowania ustawodawczego w Sejmie i w Senacie, Marszałek Sejmu uchwaloną ustawę przedstawia do podpisu Prezydentowi, który w ciągu dni podpisuje ustawę i zarządzą jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. W tym terminie, Prezydent może jednak skorzystać z przysługujących mu dodatkowych możliwości wywarcia wpływu na dalsze losy ustawy, występując do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją albo zwracając ustawę z umotywowanym wnioskiem Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. W badanym okresie, wśród ustaw, które zostały przekazane do podpisu, Prezydent nie skorzystał z przysługujących mu szczególnych uprawnień i podpisał ustaw % . W przypadku ustaw wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją, a wobec ustaw zgłosił weto. Stanowisko Prezydenta Podpisanie ustawy Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego Ustawy przekazane do podpisu Liczba ustaw % % % % Tabela 30. Stanowisko Prezydenta, wobec ustaw przedstawionych do podpisu % Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją wiąże się z koniecznością określenia granic zaskarżenia. Do Prezydenta należy zatem decyzja czy zakwestionować konstytucyjność całej ustawy, czy też jedynie poszczególnych przepisów. Trybunał Konstytucyjny związany jest granicami wniosku, co oznacza, że może orzekać tylko co do przepisu, który został przez wnioskodawcę wskazany jako przedmiot kontroli. Zakres kognicji Trybunału obejmuje badanie zarówno zgodności materialnej, a więc treść takiego aktu, jak i formalnej, obejmującej ocenę kompetencji oraz dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu. 57 . Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy Postępowanie w trybie kontroli prewencyjnej może zakończyć się: − uznaniem ustawy za zgodną z Konstytucją; − uznaniem ustawy za niezgodną z Konstytucją w zakresie przepisów nierozerwalnie związanych z całą ustawą; − uznaniem ustawy za niezgodną z Konstytucją w zakresie przepisów, które nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W pierwszym przypadku Prezydent zobowiązany jest do podpisania ustawy, nie mając już możliwości skorzystania z prawa weta. W drugim przypadku, Prezydent obligatoryjnie odmawia podpisania ustawy, co skutkuje zakończeniem postępowania ustawodawczego. W reszcie, w razie niezgodności z Konstytucją przepisów, które nie są z nią „nierozerwalnie związane”, Prezydent może – po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu – podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. W badanym okresie, spośród skierowanych w trybie kontroli prewencyjnej ustaw, zostało uznanych za zgodne z Konstytucją, w przypadkach Trybunał stwierdził niezgodność ustawy z Konstytucją, zaś w stosunku do ustaw Trybunał orzekł ich częściową niezgodność z Konstytucją w zakresie przepisów, które nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W przypadkach skutkowało podpisaniem przez Prezydenta ustawy z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, zaś w trzech przypadkach Prezydent skierował ustawę do Sejmu z wnioskiem o usunięcie niezgodności z Konstytucją, co w jednym przypadku, zakończyło się podpisaniem ustawy po usunięciu niezgodności. Wreszcie, w jednym przypadku Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na cofniecie wniosku Prezydenta, zaś w jednym, do czasu zakończenia prac nad niniejszą analizą, Trybunał nie wydał orzeczenia. Przedstawiona poniżej tabela stanowi zestawienie wszystkich skierowanych przez Prezydenta w trakcie V) kadencji wniosków o zbadanie zgodności z Konstytucją, z podziałem na kolejne lat kadencji, ze wskazaniem stanowiska, jakie wobec poszczególnych ustaw zajął Trybunał Konstytucyjny. 58 . Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy l Ustawa, co do której Prezydent złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego Numer druku . o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych . o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz ustawę o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego 2008 . . . o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do złożenia oświadczenia o uznaniu właściwości Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich na podstawie art. ust. Traktatu o Unii Europejskiej o zmianie ustawy o obrocie instrumentami inansowymi oraz niektórych innych ustaw o zmianie ustawy o dokumentach paszportowych oraz ustawy o opłacie skarbowej 2009 . o organizacji rynku rybnego . o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie . o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o referendum ogólnokrajowym oraz ustawy – Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niezgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę. Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niezgodności ustawy z Konstytucją. Po usunięciu niezgodności, Prezydent podpisał ustawę. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę. Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niezgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę. 59 . . Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność ustawy z Konstytucją. . o obywatelstwie polskim Oczekiwanie na orzeczenie. . o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność ustawy z Konstytucją. . o zmianie ustawy o partiach politycznych oraz niektórych innych ustaw . o zmianie ustawy o transporcie kolejowym . o zmianie ustawy o obrocie instrumentami inansowymi oraz niektórych innych ustaw . o spółdzielczych kasach oszczędnościowo – kredytowych 2010 . o zmianie ustawy o Najwyższej )zbie Kontroli Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niezgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent skierował ustawę do Sejmu z wnioskiem o usunięcie niezgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę. Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność ustawy z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niezgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent skierował ustawę do Sejmu z wnioskiem o usunięcie niezgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent podpisał ustawę. . o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku . o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora inansów publicznych w latach - Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność ustawy z Konstytucją. 2011 Tabela 31. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wobec ustaw, co do których Prezydent złożył wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją Skorzystanie przez Prezydenta z prawa do umotywowanej odmowy podpisania ustawy prowadzi do ponownego rozpatrzenia ustawy przez Sejm, który może uchwalić ustawę ponownie jeżeli uzyska większość / głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W takiej sytuacji Prezydent w ciągu dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. 60 . Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy Spośród , wskazanych w poniższej tabeli, ustaw, co do których Prezydent złożył umotywowany wniosek o ponowne rozpatrzenie ustawy przez Sejm, Sejm ponownie uchwalił z nich. Tym samym, weto było skuteczne w przypadkach, z czego ustaw nie zostało ponownie uchwalonych przez Sejm. W jednym przypadku ustawa zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, ustawę o prokuraturze oraz ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych , Marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, w ogóle nie nadał biegu wnioskowi Prezydenta o ponowne rozpatrzenie ustawy. Ustawa, co do której Prezydent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie . o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw . o zakładach opieki zdrowotnej . Przepisy wprowadzające ustawy z zakresu ochrony zdrowia . o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw . , . . , , o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw , . . . o zmianie ustawy o ochronie rolnych i leśnych o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych Ustawa została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz niektórych innych ustaw zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, ustawę o prokuraturze oraz ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych Stanowisko Sejmu Ustawa nie została ponownie uchwalona. o pracownikach zakładów opieki zdrowotnej . . Numer druku Ustawa nie została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. Marszałek Sejmu – po opinii Prezydium Sejmu – nie nadał biegu wnioskowi Prezydenta. Ustawa została ponownie uchwalona. Ustawa została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. Ustawa została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. 61 . . Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy raty ikacji Konwencji w sprawie kontaktów z dziećmi sporządzonej w Strasburgu w dniu maja r. Ustawa została ponownie uchwalona. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Ustawa nie została ponownie uchwalona. . o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury . o emeryturach pomostowych . . o zadaniach publicznych w dziedzinie usług medialnych . o nasiennictwie . o utworzeniu Akademii Lotniczej w Dęblinie Ustawa została ponownie uchwalona. Ustawa została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. Ustawa nie została ponownie uchwalona. Tabela 32. Stanowisko Sejmu wobec ustaw, co do których Prezydent złożył umotywowany wniosek o ponowne rozpatrzenie 62 7. Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna) Spośród wniesionych w trakcie V) kadencji Sejmu projektów ustaw % przeszło pomyślnie wszystkie fazy postępowania ustawodawczego tj. doszło to uchwalenia i opublikowania ustawy. Liczba ta nie wskazuje jednak na liczbę uchwalonych i opublikowanych w trakcie kadencji ustaw. Różnica ta wynika, z omówionej już wcześniej, praktyki wspólnego rozpatrywania projektów, która powoduje, że ich procedura ustawodawcza ulega połączeniu, czego rezultatem jest często uchwalenie na podstawie kilku projektów jednej ustawy. Wnioskodawca Liczba wniesionych projektów Projekty, których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem (% ogólnej liczby ustaw uchwalonych) Efektywność legislacyjna (%) Rada Ministrów % % Komisje % % Posłowie % Senat Prezydent Obywatele Łącznie % % , % % , % 1511 % 1076 (100%) % 71 % Tabela 33. Liczba projektów, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna) Druk numer wyroku TK. - Ustawa uchwalona kwietnia r., ale opublikowana w po 63 % (liczba) projektów ustaw, których procedura zakończyła się uchwaleniem i publikowaniem ustawy (efektywność legislacyjna) Wnioskodawca I43 II44 III45 IV46 V47 VI48 25.11.1991 r. – 14.10.1993 r. 14.10.1993 r. – 20.10.1997 r. 20.10.1997 r. – 18.10.2001 r. 18.10.2001 r. – 18.10.2005 r. 18.10.2005 r. – 410.2007 r. 5.11.2007 r. – 7.11.2011 r. Rada Ministrów Komisje Prezydent Obywatele Łącznie % % % , % % % % % % % % % Posłowie Senat % % % % % - 27 % (91) % - 69 % (566) % % % , % 62 % (717) % % % % 77 % (980) % % % , % 62 % (439) % % % % 71 % (1077) Tabela 34. Ilościowy i procentowy udział projektów, których procedura zakończyła się uchwaleniem i publikowaniem ustawy z uwzględnieniem podmiotu występującego z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna). Opracowane na podstawie: Ilościowa analiza projektów ustaw. I kadencja Sejmu RP, Zespół opinii prawnych, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Sierpień . D. Chrzanowski, W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec . W. Odrowąż-Sypniewski, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu III kadencji, Raport nr , BSiE Kancelarii Sejmu, Marzec . J. Lipski, R. Tymiński, Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu IV kadencji [w:] Ustawy 2001 – 2005. Sejm IV kadencji. Praca zbiorowa, wprow. W. Staśkiewicz, Warszawa . Opracowanie własne na podstawie informacji dostepnych na stronach Kancelarii Sejmu. Opracowanie własne na podstawie informacji dostępnych na stronach Kancelarii Sejmu. . Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem Wśród projektów, które przeszły pomyślnie wszytskie fazy postępowania – projektów % wniesione zostało przez Radę Ministrów, projektów % wnieśli posłowie, projektów % zgłosiły komisje sejmowe, projektów % – Senat, , % – Prezydent, a , % – Obywatele. Przedstawione dane jednoznacznie wskazują, że najbardziej skutecznym z wnioskodawców, była Rada Ministrów. Wniesienie przez rząd projektów, skutkowało uchwaleniem i opublikowaniem ustaw. Wskazuje to na niezwykle wysoką, %, efektywności inicjatyw rządowych. O ile nie dziwi fakt, charakterystycznej dla wszystkich kadencji Sejmu patrz: Tabela 35. , przeważającej efektywności Rady Ministrów w porównaniu z innymi podmiotami dysponującymi inicjatywą ustawodawczą, to po raz pierwszy osiągnęła ona tak wysoki poziom. Znajduje to również swoje odbicie w efektywności rządowych projektów ustaw implementujących prawo Unii Europejskiej, która ukształtowała się w trakcie trwania V) kadencji Sejmu na poziomie %. Jest to wskaźnik tożsamy z ogólną efektywnością projektów zgłaszanych przez Radę Ministrów. Spośród zgłoszonych przez Radę Ministrów projektów ustaw implementujących prawo Unii Europejskiej, jedynie nie zostało uchwalonych i ogłoszonych: – o zmianie ustawy – Prawo lotnicze druk nr , wycofany przez wnioskodawcę przed )) czytaniem; – Prawo o organizmach genetycznie zmody ikowanych druk nr , nierozpatrzony przez Sejm przed końcem kadencji; – o rybołówstwie druk nr , nierozpatrzony przez Sejm przed końcem kadencji; – o podpisach elektronicznych druk nr , nierozpatrzony przez Sejm przed końcem kadencji; – o nasiennictwie druk nr , ustawa została uchwalona przez Sejm, ale skierowana przez Prezydenta do ponownego rozpatrzenia przez Sejm, nie została uchwalona ponownie przed końcem kadencji; – o systemie bilansowania i rozliczania wielkości emisji dwutlenku siarki (SO2) i tlenków azotu (NOx) dla dużych źródeł spalania druk nr , nierozpatrzony przez Sejm przed końcem kadencji; – o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw druk nr , nierozpatrzony przez Sejm przed końcem kadencji. Spośród projektów rządowych, jedynie nie przeszło pomyślnie wszystkich faz postępowania. W tym, w stosunku do ustaw Prezydent skutecznie zgłosił weto. W jednym przypadku, w trybie uprzedniej kontroli, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności ustawy z Konstytucją. Raz też Sejm przyjął wniosek Senatu o odrzucenie ustawy. W przypadku pozosta65 . Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem łych projektów, w tym projektu ustawy budżetowej na rok , Sejm nie zakończył prac, a o wycofaniu jednego projektu zdecydowała sama Rada Ministrów. Można wobec tego stwierdzić, że w okresie V) kadencji Sejmu, jedynymi czynnikami mogącymi stanowić barierę dla rządowych propozycji legislacyjnych było weto prezydenckie lub decyzja o skierowaniu projektu do Trybunału Konstytucyjnego. Wśród pozostałych wnioskodawców, wysoką efektywność legislacyjną osiągnęły także komisje sejmowe % i Senat % . W badanym okresie, komisje wniosły projekty, co skutkowało uchwaleniem i opublikowaniem ustaw. Warto przy tym zwrócić szczególną uwagę na skuteczność projektów komisji stałych, która wyniosła aż %. Projekty komisji sejmowych pełnią zatem znacznie większą rolę, niż można by sądzić po ich liczbie. Średnią obniżył % poziom skuteczności inicjatyw ustawodawczych przedstawionych przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo”. Szczegółowy rozkład liczby ustaw uchwalonych z inicjatywy poszczególnych komisji przedstawią niżej umieszczone tabele. Komisje stałe Wniesione projekty Uchwalone ustawy Komisja Polityki Społecznej i Rodziny PSR Komisja Edukacji, Nauki i Młodzieży ENM Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych ASW Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej STR Komisja )nfrastruktury )NF Komisja do Spraw Kontroli Państwowej KOP Komisja Ustawodawcza UST Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich RSP Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka SPC Komisja do Spraw Unii Europejskiej SUE Komisja Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki KFS Komisja Finansów Publicznych FPB Komisja Łączności z Polakami za Granicą LPG Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej ODK Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi RRW Komisja Zdrowia ZDR Komisja Gospodarki GOS Komisja Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa OSZ Komisja do Spraw Służb Specjalnych KSS 66 - - - - . Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem Komisja Etyki Poselskiej EPS - - Komisja Kultury i Środków Przekazu KSP - - Komisja Obrony Narodowej OBN - - Komisja )nnowacyjności i Nowoczesnych Technologii )NT Komisja Mniejszości Narodowych i Etnicznych MNE Komisja Skarbu Państwa SUP Komisja Spraw Zagranicznych SZA - - - - - - Tabela 35. Liczba ustaw uchwalonych z inicjatyw ustawodawczych komisji stałych 41424344454647 Komisje nadzwyczajne49 Wniesione proejkty Uchwalone ustawy Komisja Nadzwyczajna „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji NPP Komisja Nadzwyczajna do spraw zmian w kody ikacjach NKK Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego NOW Tabela 36. Liczba ustaw uchwalonych z inicjatyw ustawodawczych komisji nadzwyczajnych W przypadku pozostałych wnioskodawców, stosunek projektów wniesionych do liczby uchwalonych i opublikowanych ustaw jest zdecydowanie projektów przedstawionych przez mniej korzystny. Spośród wszystkich, Prezydenta, jedynie zostało uchwalonych przez Sejm. Wśród pozostałych, projekt został wycofany, zostało odrzuconych, zaś w przypadkach prace w Sejmie nie zostały ukończone. W okresie V) kadencji, projekty poselskie osiągnęły efektywność na poziomie %. Przedstawione w pierwszej części niniejszej analizy dane, dotyczące przynależności klubowej posłów udzielających poparcia projektowi oraz dotyczące ich liczby, pozwalają odpowiedzieć na dwa pytania: czy tożsamość klubowa posłów podpisujących się pod projektem ustawy jest a jeśli tak, to w jakim stopniu istotnym czynnikiem różnicującym skuteczność procesu legislacyjnego, a także czy liczba posłów podpisujących się pod projektem ustawy różnicuje w sposób istotny skuteczność procesu legislacyjnego. W tabeli nie zostały uwzględnione komisje nadzwyczajne, które w trakcie kadencji zakończyły swoją działalność i nie wniosły żadnego projektu ustawy. 67 . Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem 7.1. Efektywność poselskich projektów ustaw z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców koło/klub poselski lub parlamentarny liczba projektów, których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy % wniesionych przez koło/ klub projektów ustaw Platforma Obywatelska % Lewica i Demokraci, Lewica, Sojusz Lewicy Demokratycznej % Prawo i Sprawiedliwość % Polskie Stronnictwo Ludowe % Polska Plus projekty zgłaszane przez więcej niż jedno ugrupowanie Łącznie liczba projektów, które podlegały wcześniej wspólnemu rozpatrzeniu % 208 % 42 % 78 Tabela 37. Efektywność poselskich projektów ustaw z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców Wśród projektów wniesionych z inicjatywy grupy posłów, najwyższą skuteczność osiągnęły projekty, którym poparcia udzielili członkowie Platformy Obywatelskiej. Procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy w przypadku spośród wnisionych przez to ugrupowanie projektów % . Co za tym idzie, ponad połowę spośród uchwalonych z inicjatywy poselskiej projektów stanowiły projekty ugrupowania rządzącego. Tezę o istotnym znaczeniu a iliacji klubowej posłów, potwierdza niezwykle niska efektywność projektów głównej partii opozycyjnej. Zaledwie na projektów zgłoszonych przez Prawo i Sprawiedliwość stał się obowiązującym prawem. Względnie dobrą skutecznością cieszyły się – obok propozycji będącego w koalicji Polskiego Stronnictwa Ludowego %, projekty przedstawione przez Lewicę i Demokratów, których skuteczność wyniosła , %. Tezę o znaczeniu a iliacji klubowej dla skuteczności projektu potwierdza również fakt, że na pozytywnie rozpatrzonych przez Sejm projektów Prawa i Sprawiedliwości, aż było w toku procesu legislacyjnego rozpatrywanych wspólnie z innymi projektami % . Podobne korelacje zaobserwować można w przypadku pozostałych partii opozycyjnych. Na ustaw uchwalonych z inicjatywy posłów Lewicy, , a więc blisko co druga, była rozpatrywana wspólnie. Spośród pozytywnie rozpatrzonych projektów 68 . . Efektywność poselskich projektów ustaw Lewicy i Demokratów, było uprzednio rozpatrywanych wspólnie. Dla porównania, z takiej samej liczby pozytywnie rozpatrzonych inicjatyw Polskiego Stronnictwa Ludowego, wspólnie rozpatrywanych było zaledwie . Natomiast na uchwalonych projektów Platformy Obywatelskiej, liczba ta wyniosła . W konsekwencji, odsetek ustaw rozpatrywanych wspólnie, w liczbie ustaw uchwalonych z inicjatywy Platformy Obywatelskiej wyniósł , %. Reasumując, a iliacja klubowa decyduje nie tylko o tym, czy dany projekt zostanie uchwalony i ogłoszony, ale też, co do zasady, przesądza o rozpatrzeniu projektu w procedurze wspólnej. 7.2. Efektywność poselskich projektów ustaw z uwzględnieniem liczby posłów popierających projekt Liczba posłów popierających projekt Liczba wniesionych projektów Liczba projektów, których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy - Odsetek podpisanych przez daną liczbę posłów projektów ustaw % - % - , % - , % - % - , % - % - , % - , % - % - , % - , % - , % - *** - - powyżej % *** *** % *** % % , % Tabela 38. Liczba posłów popierających inicjatywę ustawodawczą a jej wpływ na efektywność procesu legislacyjnego 69 . Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem Dominującym typem wnoszonych przez posłów projektów ustaw są te, podpisane przez ich niewielką - posłów liczbę. Nie zostały natomiast potwierdzone przypuszczenia o tym, ze im mniej posłów podpisuje się pod projektem ustawy, tym mniejsze ma ona szanse na ogłoszenie. Najwyższą skutecznością wykazały się wprawdzie projekty ustaw zgłoszone przez posłów, gdzie wskaźnik skuteczności wyniósł , %. Jednakże projekty podpisane przez - posłów w skali ilościowej były bardziej efektywne niż te podpisane przez grupy mieszczące się w przedziałach od do posłów. Ponadto, również w niewielkiej skali podpisujących się pod projektem posłów skuteczność wyniosła %, tyle samo, ile w przypadku, kiedy pod projektami ustaw podpisała się dwukrotnie liczniejsza grupa - posłów, była to też wartość znacząco wyższa niż w przedziałach - oraz posłów. Najniższy wynik, na poziomie , %, został osiągnięty w grupie projektów ustaw wniesionych przez - posłów. Nie sposób zatem ustalić jasnej korelacji między ilością podpisujących się pod danym projektem posłów a jego skutecznością. Reasumując, ilość podpisujących się pod projektem ustawy posłów nie ma znaczenia jednoznacznie istotnego dla tego czy dany projekt stanie się ustawą i zostanie opublikowany. 7.3. Efektywność legislacyjna projektów rozpatrywanych w procedurze wspólnej Nie ulega wątpliwości, że dane przedstawiające efektywność poszczególnych wnioskodawców, przynajmniej w niektórych przypadkach, zostały zawyżone ze względu na procedurę wspólnego rozpatrywania projektów. W okresie V) kadencji Sejmu, efektywność projektów, które zakwali ikowane zostały do wspólnego rozpatrzenia wyniosła aż %. Na projektów ustaw rozpatrywanych wspólnie proces ustawodawczy zakończył się pozytywnie dla projektów, co skutkowało uchwaleniem ustaw. Co ciekawe, dane dotyczące V) kadencji Sejmu wskazują tendencję zupełnie odmienną od tej obserwowanej w okresie poprzednich kadencji, gdzie efektywność projektów rozpatrywanych wspólnie wynosiła średnio %. Efektywność legislacyjna % projekty rozpatrywane samodzielnie projekty rozpatrywane wspólnie I - - II % % III % % IV % % V - - VI % % Tabela 39. Efektywność legislacyjna według sposobu rozpatrywania (wspólnie/samodzielnie) 70 8. Okres rozpatrywania projektu ustawy w procedurze ustawodawczej W niniejszym opracowaniu, przyjęta została zasada, zgodnie z którą datą, od której liczony jest czas rozpatrywania projektu w procedurze ustawodawczej, jest termin wystąpienia przez uprawniony podmiot z inicjatywą ustawodawczą, a więc data wniesienia projektu ustawy do laski marszałkowskiej . Za termin końcowy, przyjęto zaś datę publikacji uchwalonej ustawy. W okresie V) kadencji Sejmu, średni czas rozpatrywania projektu ustawy w procedurze ustawodawczej wyniósł średnio dni, a więc nieco ponad miesięcy, przęciętnie zaś dni. Podobnie jak w przypadku okresu rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm, długość całej procedury legislacyjnej przyjmowała różne wartości, w zależności od wnioskodawcy projektu. Wnioskodawca Średni czas Przeciętny czas Rada Ministrów dni dni Posłowie dni dni Senat dni dni Komisje dni dni Obywatele dni dni Prezydent Łącznie dni 195 dni dni 144 dni Tabela 40. Okres rozpatrywania projektu ustawy w procedurze ustawodawczej Niewątpliwie najkrócej proces ustawodawczy przebiegał w przypadku projektów rządowych – średnio dni, przeciętnie zaś . W dalszej kolejności, dla projektów przedstawionych przez Senat proces ten trwał średnio dni, w przypadku projektów poselskich – dni, zaś projektów komisyjnych – dni. Zdecydowanie dłużej procedura ta przebiegała w odniesieniu do projektów wniesionych z inicjatywy Prezydenta – dni, choć zwrócić należy uwagę, że na średniej tej zaważył szczególnie długi okres rozpatrywania trzech projektów który wynosił od do dni , W raportach BSiE jako datę początkową przyjęto datę Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu do ) czytania. 71 . Okres rozpatrywania projektu ustawy w procedurzeustawodawczej bowiem przeciętny czas dla projektów Prezydenckich to jedynie dni, co wskazywałoby na drugie w kolejności miejsce po projektach Rady Ministrów. Zdecydowanie najdłużej procedura ustawodawcza przebiagała w przypadku projektów wniesionych w wykonaniu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej – dni. 72 9. Uchwalone ustawy Okres V) kadencji zakończył się uchwaleniem i opublikowaniem ustaw. Warto przy tym zaznaczyć, że liczba ta różni się od liczby wskazanej przez Kancelarię Sejmu, co wynika z błędnej kwali ikacji na liście ustaw uchwalonych siedmiu projektów , w przypadku których nie doszło ostatecznie do pozytywnego zakończenia wszystkich etapów procedury legislacyjnej. Okazuje się zatem, że z najwyższą liczbą skierowanych do Sejmu inicjatyw ustawodawczych, skorelowana jest najwyższa, na tle wcześniejszych kadencji, liczba ustaw uchwalonych. W okresie ) kadencji uchwalone zostały ustawy, )) kadencji – ustawy, ))) kadencji – ustaw, )V – ustawy, V dwuletniej – ustawy. Pod tym względem, okres V) kadencji okazał się być bardziej „owocny” od kadencji )V, której towarzyszyło poważne zadanie w postaci konieczności dokonania harmonizacji prawa przed datą akcesji, tj. maja r. Kadencja I II III IV V VI Wniesione projekty Uchwalone ustawy Tabela 41. Uchwalone ustawy z podziałem na kadencje Sejmu Zob. http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/ustawyall?OpenAgent& & . Dostęp dnia . . . Błędna kwali ikacja dotyczy następujących projektów: Marszałek Sejmu – po opinii Prezydium Sejmu – nie nadał biegu wnioskowi Prezydenta o ponowne rozpatrzenie ustawy ; ustawa skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszona w r. ; ustawa odrzucona przez Sejm na wniosek Senatu ; ustawa skierowana do Trybunału Konstytucyjnego ; ustawa skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, ogłoszona w r. ; Sejm nie zajął stanowiska wobec wniosku Senatu o odrzucenie ustawy ; ustawa nieuchwalona ponownie po wecie Prezydenta .atu o odrzucenie ustawy ; ji,wagęal zawarantowane.mi wyposażonymi w inicjatywę ustawo Kancelaria Sejmu błędnie podaje . 73 . Uchwalone ustawy 9.1. Uchwalone ustawy według kryterium podziału: materia nowa – materia podlegająca wcześniej regulacji ustawowej W okresie V) kadencji Sejmu, w liczbie wniesionych do Sejmu projektów ustaw % , znalazło się propozycji % mających za przedmiot materię nową tj. niepodlegającą wcześniej ustawowej regulacji. Pozostałe, inicjatywy % dotyczyły materii, która była wcześniej przedmiotem regulacji ze strony ustawodawcy. W liczbie tej, znalazły się inicjatywy stanowiące projekty całościowe, które miały na celu nowe, oryginalne uregulowanie danej materii poprzez zastąpienie dotychczas obowiazujących regulacji oraz projektów stanowiących propozycje wprowadzenia jedynie fragmentarycznych zmian w obowiązujących ustawach. W okresie V) kadencji Sejmu, wśród uchwalonych ustaw %, znalazło się ustaw % , których przedmiotem była materia nowa tj. niepodlegająca wcześniej ustawowej regulacji oraz ustaw % , które dotyczyły materii, będące wcześniej przedmiotem regulacji ze strony ustawodawcy. Nowa materia 22% Materia podlegajČca wczeƑmniej ustawowej regulacji 78% Wykres 13. Uchwalone ustawy według kryterium przedmiotu regulacji: nowa materia – materia podlegająca wcześniej ustawowej regulacji W liczbie ustaw dotyczących materii, która była już wcześniej przedmiotem regulacji ze strony ustawodawcy, znalazły się ustawy na nowo, całościowo regulujące daną materię w drodze derogacji wczesniej obowią74 . . Uchwalone ustawy według kryterium podziału zujących aktów oraz ustaw wprowadzających jedynie fragmentaryczne zmiany w obowiązujących ustawach. Przedmiot regulacji nowa materia materia, która podlegała wcześniej ustawowej regulacji, w tym: a projekty całościowe b nowelizacje wszystkie projekty Wniesione projekty % (liczba) % % % Uchwalone ustawy % (liczba) % % % % % % , % Tabela 42. Wniesione projekty ustaw i uchwalone ustawy według kryterium przedmiotu regulacji (materia nowa – nowelizacja) 9.2. Uchwalone ustawy według kryterium podziału: projekt całościowy – nowelizacja W okresie V) kadencji Sejmu, w liczbie uchwalonych ustaw znalazło się % ustaw o charakterze całościowym, w tym ustaw regulujących nową materię oraz takich, które w nowy, oryginalny sposób regulowały materię będącą wcześniej przedmiotem ustawy uchwalonej przez Sejm, oraz % ustaw nowelizacyjnych. Projekty caųoƑciowe 26% Nowelizacje 74% Wykres 14. Projekty ustaw według kryterium charakteru regulacji (projekt całościowy – nowelizacja) 75 . Uchwalone ustawy Porównanie przedstawionych danych, do informacji zgromadzonych na podstawie analizy projektów będących przedmiotem prac Sejmu wcześniejszych kadencji, wskazuje na stale rosnący stosunek nowelizacji do projektów o charakterze całościowym. W okresie ) kadencji Sejmu, projekty te stanowiły %, )) – %, ))) – %, )V – %, w okresie V kadencji – %, kadencji V) – %, co wskazuje na wzrost ustaw nowelizacyjnych o punktów procentowych w stosunku do okresu ) kadencji Sejmu. Kadencja Sejmu Uchwalone ustawy % liczba nowelizacji I % II % III % IV % V VI % % Tabela 43. Dane dot. liczby i udziału nowelizacji w ogólnej liczbie uchwalonych ustaw dla poszczególnych kadencji Sejmu 9.3. Uchwalone ustawy według kryterium dziedziny, która podlega regulacji52 Analiza ustaw uchwalonych w okresie V) kadencji wskazuje, że najliczniejsza grupa odnosiła się do kwestii związanych z funkcjonowaniem aparatu państwowego . W grupie tej znalazły się ustawy związane z organizacją i funkcjonowaniem organów administracji i służb wykonujących zadania publiczne oraz regulacje dotyczące zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa państwa i obywateli . Ponadto, znacząca liczba ustaw dotyczyła funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości . Tak wysoki poziom aktywności legislacyjnej w tej dziedzinie, świadczy o wciąż niezakończonym, mimo upływu przeszło dwudziestu lat od transformacji ustrojowej, procesie reformy struktur państwowych. Na drugim miejscu, znalazły się ustawy dotyczące kwestii związanych z funkcjonowaniem gospodarki , obejmujące regulacje poszczególnych gałęzi, w tym, przemysłu, rolnictwa, handlu oraz administracyjno-prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej. Uwzględnienie w grupie tej ustaw dotyczących inansów publicznych i systemu podatkowego jako nieodłącznych elementów funkcjonowania gospodarki, daje łącznie ustaw. Ze względu na złożoność problematyki i wielość metod regulacji występujące często w jednej ustawie, nie było możliwe dokonanie konsekwentnego, rozłącznego podziału ustaw miedzy poszczególne kategorie. Stąd, w niektórych przypadkach, konieczne było zakwaliikowanie ustawy do więcej niż kategorii. 76 . . Uchwalone ustawy według kryterium dziedziny, która podlega regulacji W kategorii praca i zabezpieczenie społeczne znalazły się ustawy, dotyczące ubezpieczeń, rent i emerytur, świadczeń pomocy społecznej, polityki rodzinnej oraz propozycje z zakresu prawa pracy. Szczególnie duża liczba projektów związana była z reformą emerytalną oraz reformą służby zdrowia . Na piątym miejscy znalazły się ustawy dotyczące kwestii związanych z infrastrukturą i ochroną środowiska . W następnej kolejności należy wyróznić ustawy dotyczące samorządu terytorialnego oraz ustaw dotyczących edukacji, kultury i sportu. Ponadto, w trakcie V) kadencji uchwalono ustaw, których przedmiotem były zmiany o charakterze ustrojowym. Wreszcie, uchwalonych zostało ustaw mających na celu implementację prawa Unii Europejskiej, ustaw wprowadzających zmiany w obowiązujących kodeksach oraz ustaw, których przedmiotem było wyrażenie zgodny na raty ikację lub wypowiedzenie umowy międzynarodowej. 77 Uchwalone ustawy wedųug kryterium przedmiotu regulacji 300 254 250 200 225 198 170 150 133 108 106 100 87 62 50 0 Wykres 15. Uchwalone ustawy według kryterium przedmiotu regulacji 61 50 38 . . Uchwalone ustawy przewidujące zmiany w kodeksach 9.4. Uchwalone ustawy przewidujące zmiany w kodeksach W okresie V) kadencji, uchwalono ustawy, których przedmiotem były zmiany w obowiązujących kodeksach. Wśród nich, najwięcej przewidywało zmiany w szeroko pojętym prawie karnym , w tym, ustaw dotyczyło Kodeksu postępowania karnego, – Kodeksu karnego, wprowadzało zmiany w Kodeksie karnym wykonawczym w Kodeksie karnym skarbowym oraz w Kodeksie wykroczeń. Na drugim miejscu, znalazły się nowelizacje z zakresu prawa cywilnego , z czego ustaw dotyczyło Kodeksu postępowania cywilnego, dokonywało zmian w postanowieniach Kodeksu cywilnego, – Kodeksu spółek handlowych i – Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ponadto, razy nowelizacji poddany został Kodeks pracy, razy – Kodeks postępowania administracyjnego, razy Kodeks wyborczy oraz raz – Kodeks morski. Mając na uwadze fakt, że zarówno materialne, jak i formalne regulacje z zakresu prawa cywilnego pochodzą w większości z r. , zaś prawa karnego z r. i później , dziwi, że właśnie te ostatnie są przedmiotem tak częstych zmian. Uchwalone ustawy (samodzielnie) Kodeks Kodeks postępowania karnego Kodeks karny Kodeks postępowania cywilnego Kodeks pracy Kodeks karny wykonawczy Kodeks cywilny Kodeks spółek handlowych Kodeks karny skarbowy Kodeks postępowania administracyjnego Kodeks wyborczy Kodeks wykroczeń Kodeks morski Kodeks rodzinny i opiekuńczy Łączna liczba ustaw wprowadzających zmiany w kodeksach 103 Tabela 44. Ustawy przewidujące zmiany w kodeksach nr Wyjątek stanowi ustawa z dnia , poz. . Wyjątek stanowi ustawa z dnia , września maja r. – Kodeks spółek handlowych Dz.U. r. – Kodeks wykroczeń Dz.U. nr , poz. 79 10. Podsumowanie • Okres V) kadencji Sejmu okazał się być rekordowym zarówno jeśli chodzi o liczbę skierowanych do Sejmu inicjatyw ustawodawczych, jak i liczbę uchwalonych ustaw. W okresie czterech lat kadencji do Sejmu wniesiono projektów, co skutkowało uchwaleniem ustaw. • Spośród wszystkich podmiotów dysponujących prawem inicjatywy ustawodawczej, największą aktywnością wykazała się Rada Ministrów, która wniosła projekty % . Posłowie skorzystali z inicjatywy ustawodawczej razy, zaś komisje sejmowe wniosły projekty ustaw. Daje to łącznie liczbę projektów, co stanowi kolejne % wszystkich inicjatyw. W badanym okresie, Senat zainicjował proces legislacyjny razy % , zaś Prezydent razy % . Jednocześnie, do Sejmu wniesionych zostało % projektów będących realizacją obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. • Porównywalna liczba inicjatyw rządowych oraz tych wniesionych w wykonaniu poselskiej inicjatywy ustawodawczej zyskuje jednak drugorzędne znaczenie wobec efektywności legislacyjnej przedstawionych przez rząd projektów. Dopiero stosunek projektów, których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy do liczby projektów wniesionych przez dany podmiot można uznać za właściwy miernik politycznej skuteczności podmiotu dysponującego inicjatywą. W trakcie Sejmu V) Kadencji, Rada Ministrów osiągnęła pod tym względem bezprecedensowy poziom %. • Wśród pozostałych podmiotów wysoka efektywność charakteryzowała komisje sejmowe % . Szczególnie wysoka skuteczność cechowała komisje stałe, które osiągnęły poziom %. Dużą efektywnością cieszyły się również projekty Senatu % . W dalszej kolejności znalazły się projekty przedstawione przez Prezydenta, z których co drugi stał się obowiązującym prawem. Najniższa skuteczność dotyczyła projektów wniesionych z inicjatywy obywateli – zaledwie %. 80 . Podsumowanie • W przypadku projektów wniesionych z inicjatywy poselskiej, efektywność wyniosła średnio %. O ile nie została potwierdzona hipoteza o wpływie liczby posłów popierającyh projekt na jego skuteczność, to zależność taka została zauważona odnośnie do przynależności klubowej posłów udzielających poparcia projektowi. Ugrupowania znajdujące się w okresie kadencji w trwałej koalicji, Platforma Obywatelska oraz Polskie Stronnictwo Ludowe, osiągnęły skuteczność odpowiednio %i %. Dla porównania, opozycyjne Prawo i Sprawiedliwość, osiągnęło skuteczność jedynie na poziomie %, a znajdujące się również poza koalicją ugrupowania lewicowe Lewica i Demokraci, Lewica, Sojusz Lewicy Demokratycznej , mogły pochwalić się skutecznością rzędu %. • Zarówno wśród wniesionych projektów, jak i wśród uchwalonych ustaw, największą grupę stanowiły nowelizacje, a więc regulacje wprowadzające jedynie fragmentaryczne zmiany w obowiązujących ustawach. Sejm V) kadencji osiągnął pod tym względem najwyższy na przestrzeni sześciu minionych sześciu kadencji wynik. Wśród wszystkich projektów, nowelizacje stanowiły % zgłoszonych inicjatyw, zaś wśród uchwalonych ustaw, udział nowelizacji wyniósł %. Jeśli od ogólnej liczby uchwalonych ustaw odejmiemy te, które mają za przedmiot raty ikację lub wypowiedzenie umowy międzynarodowej, udział nowelizacji wśród uchwalonych ustaw wzrasta do %. • W okresie V) kadencji Sejmu, w toku rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm, znacząca liczba projektów podlegała rozpatrzeniu w procedurze wspólnej. O ile skala praktyki łączenia projektów do wspólnego rozpatrzenia jest porównywalna w stosunku do minionych kadencji, to w okresie V) kadencji, niezwykle wzrosła liczba postępowań, które zakończyły się uchwaleniem ustawy. Efektywność projektów poddanych rozpatrzeniu w procedurze wspólnej wzrosła w okresie V) kadencji do %. • Niewątpliwie istotną rolę w kształtowaniu ostatecznej treści ustawy należy przypisać Senatowi. W okresie minionej kadencji do przedstawionych mu przez Sejm ustaw, Senat zaproponował aż poprawek – średnio na ustawę, z czego aż % poprawek zostało zaakceptowanych przez Sejm. Tylko w przypadku % ustaw, co do których Senat proponował poprawki, treść ustawy nie została ostatecznie zmieniona. 81 . Podsumowanie • Prezydent, w przypadku ustaw wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją, a wobec ustaw skierował umotywowany wniosek o ponowne rozpatrzenie ustawy. • Średni czas rozpatrywania przez Sejm projektu ustawy wyniósł dni. Najszybciej, proces ten postępował w przypadku inicjatyw Rady Ministrów dni i Senatu dni . Na dalszym miejscu znalazły się inicjatywy poselskie dni , komisyjne dni oraz propozycje przedstawione przez Prezydenta dni . Najdłużej, bo średnio dni, trwały prace nad projektami obywatelskimi. • Co istotne, zarówno czas oczekiwania na decyzję Marszałka o skierowaniu projektu do pierwszego czytania, jak i czas rozpatrywania projektu przez Sejm, potwierdził istnienie zależności między długością tego okresu, a tym, który podmiot wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, zaś w przypadku projektów wniesionych z inicjatywy poselskiej, również a iliacją klubową posłów popierających projekt. • Swoją funkcję przestała w zasadzie spełniać instytucja trybu pilnego. W okresie kadencji, Rada Ministrów nadała klauzulę pilności jedynie w przypadkach, dla których średni okres rozpatrywania projektu wyniósł dni. Jednoczesnie, propozycji rządowych, którym nie nadano klauzuli pilności, a których okres rozpatrywania był krótszy od dni, było aż , co stanowi % ogólnej liczby projektów wniesionych przez Radę Ministrów. 82 Spis tabel i wykresów Tabele: Tabela 1. Tabela 2. Tabela 3. Tabela 4. Tabela 5. Tabela 6. Tabela 7. Tabela 8. Tabela 9. Tabela 10. Tabela 11. Tabela 12. Tabela 13. Tabela 14. Tabela 15. Tabela 16. Tabela 17. Tabela 18. Tabela 19. Ilościowy i procentowy udział wnioskodawców w ogólnej liczbie inicjatyw ustawodawczych wniesionych do Sejmu w okresie poszczególnych kadencji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ilościowy i procentowy udział poszczególnych wnioskodawców w ogólnej liczbie inicjatyw ustawodawczych wniesionych do Sejmu VI kadencji . . Ilościowy i procentowy udział poselskich inicjatyw ustawodawczych z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców . . Projekty wniesione przez posłów reprezentujących więcej niż jedno ugrupowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liczba posłów popierających projekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liczba inicjatyw ustawodawczych komisji stałych . . . . . . . . . . . . . . . Liczba inicjatyw ustawodawczych komisji nadzwyczajnych. . . . . . . . . Procentowy i ilościowy udział projektów ze względu na kryterium przedmiotu regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ilościowy i procentowy udział projektów nowelizacji na przestrzeni poszczególnych kadencji Sejmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liczba projektów ustaw przewidujących zmiany w poszczególnych kodeksach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty ustaw przewidujące zmiany w kodeksach z uwzględnieniem wnioskodawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Proces implementacji w drodze rządowych projektów ustaw w IV, V oraz VI kadencji Sejmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Czas od momentu wniesienia projektu do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Średni czas od wniesienia projektu do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania z uwzględnieniem wnioskodawcy . . . . . . . . . Średni czas od wniesienia projektu ustawy do decyzji Marszałka o skierowaniu do pierwszego czytania według a iliacji klubowej posłów wnioskodawców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liczba projektów skierowanych do prac w poszczególnych stałych komisjach sejmowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Liczba projektów skierowanych do prac w poszczególnych nadzwyczajnych komisjach sejmowych. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty podlegające wspólnemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem wnioskodawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stan prac Sejmu nad projektami ustaw w dniu zakończenia VI kadencji Sejmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 13 15 17 18 19 20 24 25 29 30 32 35 37 37 40 42 44 45 83 Spis tabel i wykresów Tabela 20. Podmioty wycofujące projekty ustaw w toku prac Sejmu . . . . . . . . . . 46 Tabela 21. Projekty odrzucone w pierwszym i trzecim czytaniu . . . . . . . . . . . . . 46 Tabela 22. Projekty nierozpatrzone przez Sejm oraz stosunek projektów nierozpatrzonych do liczby projektów wniesionych z uwzględnieniem wnioskodawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Tabela 23. Średni czas rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm z uwzględnieniem wnioskodawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Tabela 24. Średni czas rozpatrywania projektów poselskich z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Tabela 25. Średni czas rozpatrywania projektu z uwzględnieniem wnioskodawcy (od decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu do pierwszego czytania do zakończenia trzeciego czytania) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Tabela 26. Stanowisko Senatu wobec ustaw uchwalonych przez Sejm . . . . . . . . . 54 Tabela 27. Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Tabela 28. Liczba poprawek zaproponowanych przez Senat, z uwzględnieniem stanowiska Sejmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Tabela 29. Stanowisko Sejmu wobec wniosku Senatu o odrzucenie ustawy . . . . . . 56 Tabela 30. Stanowisko Prezydenta, wobec ustaw przedstawionych do podpisu . . . 57 Tabela 31. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wobec ustaw, co do których Prezydent złożył wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją . . . . . . . 60 Tabela 32. Stanowisko Sejmu wobec ustaw, co do których Prezydent złożył umotywowany wniosek o ponowne rozpatrzenie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Tabela 33. Liczba projektów, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna) . . . . . . 63 Tabela 34. Ilościowy i procentowy udział projektów, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy z uwzględnieniem podmiotu występującego z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Tabela 35. Liczba ustaw uchwalonych z inicjatyw ustawodawczych komisji stałych 67 Tabela 36. Liczba ustaw uchwalonych z inicjatyw ustawodawczych komisji nadzwyczajnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Tabela 37. Efektywność poselskich projektów ustaw z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Tabela 38. Liczba posłów popierających inicjatywę ustawodawczą a jej wpływ na efektywność procesu legislacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Tabela 39. Efektywność legislacyjna według sposobu rozpatrywania (wspólnie/ samodzielnie) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Tabela 40. Okres rozpatrywania projektu ustawy w procedurze ustawodawczej . . 71 Tabela 41. Uchwalone ustawy z podziałem na kadencje Sejmu . . . . . . . . . . . . . . 73 Tabela 42. Wniesione projekty ustaw i uchwalone ustawy według kryterium przedmiotu regulacji (materia nowa – nowelizacja) . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Tabela 43. Dane dot. liczby i udziału nowelizacji w ogólnej liczbie uchwalonych ustaw dla poszczególnych kadencji Sejmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Tabela 44. Ustawy przewidujące zmiany w kodeksach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 84 Wykresy: Wykres 1. Wykres 2. Wykres 3. Wykres 4. Wykres 5. Wykres 6. Wykres 7. Wykres 8. Wykres 9. Wykres 10. Wykres 11. Wykres 12. Wykres 13. Wykres 14. Wykres 15. Spis tabel i wykresów Procentowy udział poszczególnych wnioskodawców w ogólnej liczbie inicjatyw ustawodawczych wniesionych do Sejmu VI kadencji . . . . . . . Procentowy udział inicjatyw ustawodawczych Rady Ministrów, grupy posłów oraz komisji sejmowych w ogólnej liczbie projektów ustaw wniesionych w poszczególnych kadencjach Sejmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty ustaw według kryterium przedmiotu regulacji (materia nowa – materia podlegająca wcześniej regulacji ustawowej) . . . . . . . . . . . Projekty ustaw według kryterium charakteru regulacji (projekt całościowy – nowelizacja) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Projekty ustaw według kryterium przedmiotu regulacji . . . . . . . . . . . Propozycje zmian w kodeksach z uwzględnieniem dziedziny regulacji. . Decyzja Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu do pierwszego czytania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Procentowy udział projektów podlegających wspólnemu rozpatrzeniu . Projekty nierozpatrzone przez Sejm do czasu zakończenia kadencji . . . Procentowy udział projektów nierozpatrzonych przez Sejm z uwzględnieniem wnioskodawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Średni czas rozpatrywania projektu z uwzględnieniem wnioskodawcy oraz sposobu rozpatrywania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Średni czas pracy dla projektów Rady Ministrów z uwzględnieniem sposobu prac nad projektem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uchwalone ustawy według kryterium przedmiotu regulacji: nowa materia – materia podlegająca wcześniej ustawowej regulacji . . . . . . . . . . Projekty ustaw według kryterium charakteru regulacji (projekt całościowy – nowelizacja) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uchwalone ustawy według kryterium przedmiotu regulacji .. . . . . . . . 13 14 23 24 27 28 39 44 47 48 52 53 74 75 78 85