Mediación y Certeza Jurídica

Artículo Original 117 Mediación y certeza jurídica en conflictos de salud: Caso Guanajuato Mediation and Legal certainty in conflicts arising from medical act: Case Guanajuato RESUMEN ABSTRACT Introducción: Los mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC) se encuentran dispuestos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Modelo Mexicano de Arbitraje Médico (MMAM) donde la solución de la polémica se concreta a través de un convenio o por un laudo. El marco jurídico para la solución de conflictos en salud en Guanajuato se enfocaba únicamente a la conciliación y al inicio del procedimiento arbitral; y el cumplimiento de los convenios celebrados entre las partes estaba sujeto a su propia convicción y voluntad. Objetivo: Llevar a cabo las acciones jurídicas, administrativas y normativas que permitieran incorporar la mediación en el proceso conciliatorio y brindar certeza jurídica a las partes. Material y Métodos: Proyecto de mejora de octubre 2012 a diciembre del 2014. Análisis documental de orden jurídico, administrativo y normativo. Se realizaron consultas a actores clave. Se analizaron las necesidades de capacitación, infraestructura y estructura organizacional. Se presenta el proceso desde la conceptualización de los ordenamientos hasta la publicación de los decretos y los primeros resultados. Resultados: Se publicó el nuevo decreto de creación, el reglamento interior y el procedimiento de solución de controversias de la Comisión, incorporando la mediación y la formalización de la certeza jurídica. Se firmó convenio de colaboración con el Poder Judicial a través del Centro Estatal de Justicia Alternativa. Se capacitó y certificó a mediadores. Se han realizado 24 convenios entre Introduction: Alternative Dispute Resolution mechanisms are arranged in the Constitution of the United Mexican States and the Mexican Model of Medical Arbitration (MMAM) where conflict resolution is an agreement between the parties. The legal framework to solve the conflict in health in Guanajuato only was focus on conciliation and arbitration procedure start; and compliance agreements between the contradictory was subject to their own conviction and the voluntary commitment. Objective: To carry out the legal, administrative and regulatory actions that they allow incorporating mediation in the settlement process and provide legal certainty to the signatories. Material and Methods: Improvement project was conducted in October 2012 to December 2014. Documentary analysis of legal, administrative and regulatory order was made. Stakeholder consultations were held. Training needs, infrastructure and organizational structure were analyzed. The process comes from the conceptualization of the systems until the publication of the decrees and the first results. Results: They were published the new documents creating the rules of procedure and the dispute settlement procedure of the Commission. Mediation and formalization of legal certainty was incorporated. Cooperation agreement was signed with the Judiciary through the State Center for Alternative Justice. They were trained and certified mediators. Infrastructure and functional changes are approved. 24 agreements have been made 1 Departamento de Medicina. Salud Pública y Epidemiología. Universidad de Guanajuato. Comisión de Conciliación y Arbitraje Médico en Guanajuato. 3 Academia Nacional de Medicina de México, Capítulo Centro. 2 Correspondencia: MCSP Elia Lara Lona. Profesora-Investigadora Asociado B. Departamento de Medicina. Salud Pública y Epidemiología. Universidad de Guanajuato. Prof. Eduardo Cruces 75. Fracc. Cúpulas. Guanajuato, Guanajuato. CP 36250. México. Correo electrónico: [email protected]. Folio 310/2015 Artículo recibido: 06/05/2015, reenviado: 19/06/2015, aceptado: 8/07/2015 Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 ISSN 2007-932X Lara-Lona Elia1, Tinoco-Aviña Adriana2, Cervantes-Morales Gabriel2, Hidalgo-Valadez Carlos2, García-Caratachea Ernesto2, Ramírez-Barba Ector Jaime3 R 118 E V I S las partes en conflicto con cumplimiento en el 100% de los casos, todos ellos elevados a categoría de Cosa Juzgada. Conclusiones: La naturaleza del conflicto en el acto médico suele tener una gran carga emocional y la solución del mismo no necesariamente debe ser apegada a derecho ni a acciones coercitivas. La mediación tiene un impacto directo en el conflicto pero también es un proceso de enseñanza y de construcción de paz para futuros conflictos. La certeza jurídica de los convenios, aumenta la credibilidad en los procesos de paz de la Comisión. Palabras clave: Mediación, mecanismos alternativos solución controversias, certeza jurídica, conflicto. ISSN 2007-932X INTRODUCCIÓN Los mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC) se encuentran dispuestos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos1. Durante la prestación de los servicios de salud se presentan con frecuencia conflictos entre pacientes y/o familiares con el prestador (personal de salud) ya sea este último público o privado. Para solucionarlos, desde 1996 se han creado en México diversas instancias extrajudiciales especializadas como la Comisión Nacional de Arbitraje Médico2 y sus homólogas estatales cuyos principales procedimientos han sido la conciliación y el arbitraje, establecidos en el Modelo Mexicano de Arbitraje Médico3 (MMAM), y que fundamentalmente están basados en la voluntad de las partes para someterse a ellos. Caso Guanajuato Antecedentes: En 1998 se creó la Comisión Estatal de Arbitraje Médico (COESAMED)4 en Guanajuato como una instancia descentralizada del ejecutivo estatal para contribuir a resolver los conflictos entre los usuarios y los prestadores de los servicios de salud. En el año 2001 dicha instancia se reestructuró,5, 6 y atendiendo al Modelo Mexicano de Arbitraje Médico (MMAM) los procedimientos también se basaron en la conciliación y el arbitraje. Tanto en los decretos y reglamentos mencionados anteriormente se resaltaban las figuras de consultores especializados o conciliadores (abogado o abogada y médica o médico) que atendían en conjunto al usuario de los servicios de salud para brindarle asesorías especializadas, realizar gestiones inmediatas o atender una queja. En el Reglamento de Procedimientos para la Atención de Quejas7, la conciliación estaba definida como “procedimiento mediante el cual el usuario T A between the parties in conflict with compliance in 100 % of cases, all elevated to the status of res judicata. The nature of conflict in the medical act usually emotionally charged and its solution need not be attached to the right or enforcement action. Mediation has a direct impact on the conflict but is also a learning process and peace building for future conflicts. The legal certainty of agreements increases the credibility of the peace process of the Commission. Keywords: Conflict mediation, alternative resolution of disputes, legal certainty, dispute. y el prestador de servicio médico, llegan a un mutuo acuerdo, con el objeto de poner fin a la controversia planteada ante la COESAMED”. Dicho Reglamento, establecía, entre otras cosas, que se debía firmar acta circunstanciada al concluir la audiencia, que el personal de la COESAMED recibiría las declaraciones y presidiría los actos de las pruebas; que para la resolución de las controversias, en cuanto al fondo, deberían apegarse a lo establecido en la Ley General y Estatal de Salud; sus disposiciones reglamentarias, así como, el Código Civil, la Ley Reglamentaria del articulo 7° de la Constitución Política, todos del Estado de Guanajuato. También establecía que una vez abierta la audiencia, el conciliador manifestaría a las partes sus derechos, realizaría un resumen sucinto de la queja y del informe presentado por el prestador de servicios de salud, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, las exhortaría para que se condujeran con verdad a fin de llegar a un arreglo, y solicitaría la ratificación de su queja e informe de los hechos en cada caso; además el conciliador podría en todo momento solicitar a las partes, los elementos de convicción necesarios para la conciliación. Las partes podrían aportar los medios que estimaran pertinentes y necesarios para acreditar los elementos de la queja y del informe. En el mismo Reglamento, se establecía que en caso de que las partes en conflicto llegaran a un acuerdo conciliatorio éste se consolidaría con la signatura de los convenios de transaccióna concluyendo así la etapa conciliatoria, y en teoría, conforme al Código de Procedimientos Civiles, tendría la misma eficacia y autoridad de la cosa juzgada, es decir, que podría ser ejecutado sin mayor trámite, pero a pesar de ello ese documento carecía de formalidad legal. a Acuerdo de dos o más personas para crear, transferir, modificar o extinguir obligaciones. Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 Mediación y Certeza Jurídica Lara-Lona E que vulneraran la formalidad legal de los mismos, se analizaron los aspectos jurídicos prevalecientes en el Estado de Guanajuato sobre los mecanismos alternativos de solución de controversias. 119 La tópica de la mediación La meta de la mediación es implementar una cultura de Paz, consenso y diálogo y de acuerdo con la Enciclopedia Jurídica Omeba, “se entiende como un procedimiento voluntario, informal, confidencial e integrador, a través del cual, un tercero imparcial y neutral (mediador), interviene para ayudar a las partes en conflicto a trabajar cooperativamente, intentando lograr un acuerdo mutuamente satisfactorio o aceptable para ellos”.8 Es un procedimiento que incluye una dinámica comunicacional por naturaleza extrajudicial, que debe ser realizado por un profesional con ciertos valores, conceptos, principios, habilidades cognoscitivas, generalizaciones y teorías que le permitan organizar estrategias para abordar y ayudar a las partes a entender y solucionar su conflicto y que en consecuencia, opere un proceso educativo desde la filosofía de la Paz para el entendimiento, racionalidad y civilidad. La mediación es una investigación de la naturaleza del conflicto, donde se analizan las emociones, las posiciones, donde se investiga la verdad tras la mentira, la realidad tras su reflejo, la necesidad tras el interés, la justicia tras el Derecho, la equidad tras la inequidad, la integridad tras la honestidad, los valores tras las creencias y donde los resultados suelen ser mas confiables y duraderos que los del juicio tradicional, donde se reconoce un derecho inmutable e indiscutible por ser “la verdad legal”, a espaldas de las emociones, de la realidad y de las necesidades de las partes dejando “intocado el conflicto”.8 Atrás de los conflictos están toda clase de emociones y pasiones, odios, resentimientos, que en los procedimientos judiciales o administrativos quedan sin ser escuchados, y es ahí donde se generaron las disputas. El convenio de mediación no solo determina relaciones de derecho sino también relaciones físicas, morales, psicológicas, éticas y espirituales. Es decir, que el convenio de mediación es un acto formalmente jurídico y de naturaleza moral y ética que representa el conjunto de normas de conducta establecidas por quienes lo celebran.8 Algunos mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC), en particular la mediación permiten entonces ofrecer a las partes un modelo totalmente auto-compositivob que facilita el diálogo basado en un ambiente de confianza y seguridad. b Fierro-Ferráez, AE. Manejo de conflictos y mediación. CIDE. Estudios de Caso. Oxford. Los mecanismos alternativos de solución de controversias pueden ser autocompositivos y heterocompositivos. Los primeros se presentan cuando la solución a la controversia se da por negociación entre los participantes sin una relación de subordinación con un tercero (mediación y conciliación). Los segundos se dan cuando un tercero impone la solución, de modo que los participantes deben someterse a ésta (arbitraje). Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 ISSN 2007-932X La conciliación entonces, a la luz del consultor-conciliador, estaba basada en su criterio con respecto a las pruebas presentadas y al cumplimiento de obligaciones, lo que no necesariamente reflejaba el interés de las partes; tampoco se favorecía un diálogo abierto basado en la confianza ni facilitaba la aceptación de responsabilidades por ambas partes en la generación del conflicto; en este sentido, los acuerdos cosa juzgada como se dijo previamente, eran propuestos generalmente por el conciliador, lo que evidentemente dejaba a las partes un tanto disconformes y su cumplimiento no necesariamente dejaba a las partes satisfechas. La conciliación y el cumplimiento de sus acuerdos estaba supeditada a varias condiciones: ya fueran inherentes al caso (p ej, si hubo muerte o discapacidad); al consultor (p ej. su conocimiento sobre la obligaciones de medios, seguridad y resultados, sobre el sistema de salud o el área de especialidad); a la audiencia misma (la preparación de los casos, al acercamiento y sensibilización con el prestador de servicios y con el usuario, experiencia para manejar la audiencia); al quejoso o su familia (sistema de creencias, sistema de valores, pretensiones, identificación de su nivel de empoderamiento); y otras a los profesionales de la salud (p ej. sistema de valores, presentación de pruebas, acompañamiento de un abogado, seguridad en su poder). Además, los acuerdos de los convenios de transacción estaban más enfocados al cumplimiento por parte del prestador del servicio sin contemplar obligaciones para el usuario. En la práctica, la eficacia y cosa juzgada acordada por las partes pendía de un hilo, lo que ocasionó que se presentaran situaciones ajenas a la COESAMED, en las que ya existiendo el convenio de transacción conciliatorio firmado y cumplido por parte del prestador, el usuario acudía a otra instancia, de carácter civil o penal, en la que se procedía y daba entrada a la petición, sin tomar en cuenta las diligencias desahogadas y/o compromisos asumidos; o bien, ante el incumplimiento por parte del prestador del servicio el usuario se quedaba en estado de indefensión y debía enfrentarse con la necesidad de iniciar otro procedimiento judicial para solicitar la ejecución del mismo con el consecuente gasto económico y tiempo invertido, o bien, se utilizaban los servicios de la Comisión de mala fe para tener acceso a pruebas y utilizarlas en otros espacios. Las dos grandes debilidades de la COESAMED para que los usuarios utilizaran los servicios, eran la poca credibilidad y confianza en los procesos, la reglamentación obsoleta (más de 10 años sin cambios) y la falta de capacitación del personal. Por lo antes expuesto, y ante la posibilidad de que se presentaran situaciones que rebasaran el ánimo conciliatorio y el espíritu de buena fe que debía prevalecer en el cumplimiento y ejecución de convenios de transacción celebrados ante la COESAMED y evitar que surgieran circunstancias R 120 E V I S Objetivo: Llevar a cabo las acciones jurídicas, administrativas y normativas que permitieran incorporar la mediación en el proceso conciliatorio y brindar certeza jurídica a las partes firmantes de los convenios. ISSN 2007-932X MATERIAL Y MÉTODOS Se realizó un proyecto de mejora de octubre 2012 a diciembre del 2014 fundamentado en las debilidades de la COESAMED. Se realizó análisis documental de ordenes jurídico, administrativo y normativo: Constitución Política del Estado de Guanajuato, Ley de Justicia Alternativa9, Código civil y Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato, Ley de Mejora Regulatoria para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, Ley De Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato, Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato, Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato, el Decreto de Creación de la Comisión Estatal de Arbitraje Médico, su reglamento interior y el de procedimientos para la atención de quejas médicas y por supuesto, el Modelo Mexicano de Arbitraje Médico. Se realizaron consultas a actores clave seleccionados por su experiencia y conocimiento sobre los MASC, o por las funciones de toma de decisión en el ámbito ejecutivo-administrativo o por representar figuras de opinión en el gremio de la salud. Los actores clave fueron funcionarios de alto nivel del Poder Judicial, del Centro de Justicia Alternativa, de la Escuela de Investigación y Estudios Judiciales, de la Comisión de Puntos Constitucionales del Congreso del Estado, de la Procuraduría de los Derechos Humanos, de la Universidad de Guanajuato, de la Comisión Nacional de Arbitraje Médico, de la Coordinación Jurídica del Ejecutivo, de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas, del Colegio del Estado y Barra de Abogados, de los Colegios de Profesionistas en Salud, de la Dirección General de Profesiones, del Consejo de Profesionistas del Estado de Guanajuato, de la Secretaría de Salud, de la Secretaría de Desarrollo Social y Humano, de la Secretaría de Finanzas y Administración, de la Dirección General de Personal. Las consultas se realizaron con el objetivo de analizar el impacto para los usuarios, para los prestadores de servicios de salud y para el Ejecutivo. Se revisó bibliografía diversa sobre la naturaleza de los conflictos, mecanismos alternativos de solución de controversias, mediación y conciliación.10-13 El Consejo Directivo de la COESAMED aprobó la realización de un convenio de colaboración con el Poder Judicial a través del Centro de Justicia Alternativa con el objeto de contar con asistencia técnica a fin de incluir la mediación en los ordenamientos y de formalizar el procedimiento ante los subdirectores para la ratificación de los convenios de transacción y la posibilidad de elevarlos a categoría de Cosa Juzgada. T A Se realizó la manifestación de impacto regulatorio de acuerdo a la Ley correspondiente y se realizó un análisis organizacional, funcional y presupuestario de la dependencia (básicamente para capacitación, infraestructura y difusión). Se realizaron mesas de trabajo con representantes de las dependencias anteriormente citadas para la realización de los nuevos ordenamientos. RESULTADOS Para facilitar la lectura, los resultados se han clasificado de la siguiente manera: de las opiniones de expertos, conceptuales, de proceso y de impacto. De los expertos De las entrevistas y reuniones con los grupos de expertos, resaltaron las opiniones favorables sobre la posibilidad de ofrecer la mediación como una mejor alternativa a los usuarios y prestadores de servicios de salud y sobre todo, hubo consenso sobre brindar la Certeza Jurídica en los procedimientos de mediación-conciliación. De los aspectos conceptuales Fueron publicados el Decreto Gubernativo Número 30, mediante el cual, se reestructura la Comisión Estatal de Arbitraje Médico, y cambia su denominación a Comisión Estatal de Conciliación y Arbitraje Médico14, el Reglamento Interior de la Comisión Estatal de Conciliación y Arbitraje Médico15 y Reglamento de Procedimientos para la Atención y Resolución de quejas derivadas de la Prestación de Servicios de Salud16. Se firmó convenio de colaboración con el Poder Judicial a través del Centro Estatal de Justicia Alternativa. Se capacitaron y certificaron mediadores. Se aprobó la sala de audiencias de mediación. Se han realizado 24 convenios entre las partes en conflicto con cumplimiento en el 100% de los casos, todos ellos elevados a categoría de Cosa Juzgada. Básicamente estos documentos incluyen: la incorporación de la mediación, se modifica el alcance de la conciliación y se añade la posibilidad de elevar a categoría de Cosa Juzgada los convenios de transacción entre las partes. Cuadro1. El nuevo Reglamento de Procedimientos para la atención y resolución de quejas derivadas de la prestación de servicios de salud maneja cuatro aspectos relevantes: el primero con el cambio de denominación que reconoce lo establecido en la Ley General de Salud; el segundo sobre la incorporación de la mediación; el tercero con respecto al fortalecimiento de la CECAMED para brindar certeza jurídica con la elevación a Categoría de Cosa Juzgada de los acuerdos entre las partes a través del Centro de Justicia Alternativa y el cuarto que se refiere a la ampliación de cobertura para realizar y desahogar diligencias no solo en la sede, sino en sedes alternas, incluyendo el empleo de medios electrónicos. Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 Mediación y Certeza Jurídica Lara-Lona E Cuadro 1. Principales cambios en los ordenamientos de la CECAMED relacionados con la Mediación-conciliación y la Certeza Jurídica. Ordenamientos de la COESAMED Personal operativo Asesores, consultores, conciliadores Mediación No existe Conciliación Audiencia de Mediaciónconciliación Convenio de transacción Cosa Juzgada Procedimiento mediante el cual el usuario y el prestador de servicio médico, llegan a un mutuo acuerdo, con el objeto de poner fin a la controversia planteada ante la COESAMED. Consta de acta circunstanciada al concluir la audiencia, el personal de la COESAMED recibiría las declaraciones y presidiría los actos de las pruebas. Se resuelve el conflicto basado en el derecho. Abierta la audiencia, el conciliador manifestará a las partes sus derechos, así como un resumen sucinto de la queja y del informe presentado, señalando los elementos comunes y los puntos de controversia, las exhortará para que se conduzcan con verdad y lleguen a un arreglo, y solicitará la ratificación de su queja e informe de los hechos. El conciliador podrá en todo momento solicitar a las partes, los elementos de convicción que estime necesarios para la conciliación. Las partes podrán aportar los medios que estimen pertinentes y necesarios para acreditar los elementos de la queja y del informe. Los convenios celebrados por las partes con motivo de la conciliación, en los que se expresen las contraprestaciones que se harán, serán propuestos por la COESAMED y deberán ajustarse en todo momento a lo que las partes manifiesten para avenirse, con la sola limitación que no deberán ser contrarios a derecho. Los contratos de transacción tendrán para las partes, en términos del art. 363 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado, la misma eficacia y autoridad de la cosa juzgada, cuando por incumplimiento de una de las partes, la otra, solicite la ejecución ante un órgano jurisdiccional. Nuevos Ordenamientos de CECAMED Mediador-conciliador. Personal de la CECAMED certificado por el Centro de Justicia Alternativa, dependiente del Poder Judicial del Estado para intervenir en los procesos de mediación y conciliación. Procedimiento iniciado a petición del usuario y aceptado voluntariamente por el prestador de servicios de salud, a través del cual, uno o dos mediadores de la CECAMED, intervienen para facilitar la comunicación directa, respetuosa y confidencial entre las partes, con el propósito de que éstas lleguen, por sí mismas, a un acuerdo voluntario que ponga fin a su controversia. Procedimiento en el que interviene la CECAMED en caso de que las partes no puedan llegar a un acuerdo por si mismas, en el que presenta alternativas de solución viables que armonicen sus intereses, explorando formas de arreglo y asistiéndoles para elaborar el convenio de transacción que ponga fin a la controversia. Sesión asistida y convocada por el personal de la CECAMED, para facilitar el diálogo y formas de solución de la controversia entre las partes, en la que la mediación y conciliación podrán realizarse simultáneamente. Están presentes los principios de confidencialidad, voluntariedad, imparcialidad y neutralidad. Contiene íntegramente los acuerdos asumidos por las partes, con la sola limitación que no deberán ser contrarios a las normas de orden público. Pone fin a la controversia. Puede ser elevado a Categoría de Cosa Juzgada. Se buscará ante todo la protección de los derechos de los usuarios, no podrán afectarse derechos de terceros, intereses de menores e incapaces o cuestiones de orden público, siempre que las partes estuvieran de acuerdo, las pretensiones establecidas en la queja podrán ser modificadas buscando la mejor alternativa de solución. Cuando las partes manifiesten su voluntad de que el convenio sea ratificado y en su caso elevado a cosa juzgada, corresponderá al personal de la CECAMED que actuó como mediador y conciliador, promover la solicitud por escrito ante el funcionario del Centro Estatal de Justicia Alternativa. Cuadro 2. Principales cambios en los aspectos de proceso: capacitación, infraestructura y procedimientos Concepto Capacitación Infraestructura Estructura organizacional y procedimientos Necesarios para apegarse a la Ley de Justicia Alternativa del Estado de Guanajuato Acciones en CECAMED Mediadores-conciliadores certificados por el Centro de Justicia Alternativa (CEJA) del Estado de Guanajuato. Contar al menos 100 horas de capacitación en aspectos relacionados con la mediación. Se capacitó a 5 miembros de la CECAMED en Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias. Se hizo una solicitud al CEJA para ser certificados como mediadores-conciliadores. Se certificaron 5 mediadores. Se elaboraron los sellos correspondientes. Sala de audiencias con adecuadas condiciones físicas, de iluminación y de ventilación, con mobiliario adecuado, en colores pastel. Sala de espera. Espacio de recepción. Equipo de cómputo y central de impresión. Se adecuó la sala de audiencias. Se remodeló la sala de espera. El resto de la infraestructura, mobiliario y equipo fue aceptado como estaba. Manifestación de impacto regulatorio. Convenio con el Poder Judicial del Estado de Guanajuato. Definir procedimientos para la notificación y ratificación de los Subdirectores de las diferentes sedes del Centro de Justicia Alternativa. Material de difusión. La Manifestación de Impacto Regulatorio fue aceptada por la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas y por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, ya que no hubo impacto en el presupuesto regular ni de inversión. Se hicieron modificaciones funcionales en la estructura que implicaron la separación funcional de aspectos conciliatorios de los relacionados con peritaje y opiniones médicas institucionales. Se establecieron los procedimientos internos y con el Poder Judicial. Se diseñó campaña de medios y de material impreso para la difusión. Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 ISSN 2007-932X Concepto 121 R ISSN 2007-932X 122 E V I S Sobre la estructura organizacional y procedimientos Con respecto a los aspectos de proceso se tomaron en cuenta los rubros de capacitación, infraestructura, estructura organizacional y procedimientos. Se hizo un esfuerzo importante en la capacitación ya que 5 miembros de la Comisión fueron capacitados en el Diplomado de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias que impartió el Poder Judicial y se sometieron a los procesos del CEJA para obtener la certificación como mediadores-conciliadores. Las adecuaciones de infraestructura fueron mínimas, los aspectos más relevantes fueron los relacionados con la estructura funcional de la Comisión ya que se separaron las funciones propias de la etapa conciliatoria de las funciones relacionadas con la realización de Opiniones Médicas Institucionales y Peritajes, sin que estos cambios representaran impacto presupuestal. Cuadro 2. Relacionado al propio proceso de mediaciónconciliación, los cambios estuvieron enfocados a que el proceso fuera sencillo, ágil y que garantizara la voluntariedad, la confidencialidad, la neutralidad, imparcialidad, flexibilidad, legalidad, equidad y profesionalismo, por ejemplo para la forma de presentación de las inconformidades se brindan opciones para que sea a través de cualquier medio a su alcance; ya no son citatorios ni notificaciones sino invitaciones a los prestadores de servicios de salud; cuando se llega a un arreglo entre las partes, se procede a firmar el convenio de transacción que contempla íntegramente los acuerdos, sin que exista descripción de lo comentado en la audiencia garantizando así la confidencialidad, el proceso de la atención de la queja hasta su conclusión se lleva en promedio 70 días hábiles y la atención es brindada por mediadores conciliadores certificados. Uno de los puntos cruciales en los procedimientos, es la ratificación por el CEJA para elevar los acuerdos a Categoría de Cosa Juzgada, para ello fue necesario realizar los manuales de procedimientos con colaboración con el personal del CEJA. Figura 1. Resultados de impacto Durante el primer año de estas modificaciones (2013), se normó criterio para que pudieran ser elevados a Cosa Juzgada, en su caso, aquellos conflictos generados del medio privado y de los servicios de salud pública del estado de Guanajuato, dejando fuera a aquellos de instituciones públicas federales*; sin embargo, derivado de una serie de razonamientos posteriores que obedecieron a razones administrativas, para el 2014 el criterio únicamente incluyó a los del medio privado. * El IMSS y el ISSSTE se rigen por sus propias leyes y reglamentos para la solución de las controversias. T A Cosa Juzgada Ratificación Seguimiento Mediador-conciliador a los acuerdos certificado solicita a subdirector del CEJA la ratificación Sella actas Audiencia mediación-conciliación conciliada. Las partes solicitan elevar a Cosa Juzgada sus acuerdos. Acuerdo Subdirector de CEJA ratifica acuerdos con las partes y entrega Acuerdo elevado a Categoría de Cosa Juzgada Figura 1. Procedimiento de mediación-conciliación Con las modificaciones planteadas, el proceso general inició con la asesoría especializada y dependiendo de las pretensiones de los usuarios se pueden realizar gestiones inmediatas o quejas. La queja puede concluir en la etapa conciliatoria (en mediación-conciliación) o en etapa decisoria por emisión de laudo cuando las partes aceptan arbitraje (esta etapa se realiza en la CONAMED y la CECAMED solo auxilia en el proceso). Cuadro 3. Cuadro 3. Tipos de modalidad de conclusión. Quejas Etapa Conciliatoria Conciliado por Mediación-Conciliación Transacción (económica o explicación) Atención médica No conciliado No conciliado Aceptación de Arbitraje Enviado a otra Comisión de Arbitraje Médico Por falta de competenciaª Para Arbitraje Sobreseimiento o incompetencia Por falta de competenciaª Para Arbitraje Sobreseimiento o incompetencia Por fallecimiento del usuario o del prestador de servicios de salud. Improcedencia por juicio civil. Improcedencia por ser materia laboral. Improcedencia por haber iniciado proceso penal. Improcedencia por pretender solo una sanción. Improcedencia porque la controversia sea únicamente por el monto de los servicios. Improcedencia por prescipción. Por ser incompleta, imprecisa, obscura, ambigua. Por falta de legitimación procesal. Por desinterés de instancia. Por caducidad. Por falta de interés procesal Porque el prestador no acepta el proceso. Porque el prestador no dio respuesta a la invitación de la Comisión. Porque el prestador no asistió a la audiencia de mediación-conciliación. Porque el usuario o promovente no asistió a la audiencia de mediación-conciliación. Etapa Decisoria Por emisión de Laudo Absolutorio Condenatorio ª Incluye a las unidades federales o falta de competencia territorial Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 Mediación y Certeza Jurídica Lara-Lona E Cuadro 4. Gestiones y Quejas Recibidas por tipo de asunto e Institución Médica relacionada Institución Total Gestiones Quejas* % del total TOTAL 594 394 200 PÚBLICO Seguridad Social IMSS ISSSTE ISSSTE ESTATAL PEMEX Otros Servicios Médico de Instituciones Estatales 493 361 281 47 27 5 1 374 278 221 32 21 3 1 119 83 60 15 6 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 133 12 0 97 10 0 36 2 117 5 100 96 46 6 82 5 19 18 11 1 35 0 81 78 35 5 39 2 0 4 0 0 35 2 0 5 2 3 4 3 0 0 1 0 0 0 3 3 0 0 0 1 0 1 0 0 Asistencia Social DIF Instituciones Públicas de Formación Técnica o Profesional en Salud Otro Sin Seguridad Social Hospitales Federales de la Secretaría de Salud Servicios estatales de salud Otro PRIVADO Servicios Privados Hospitales Clínicas sin Servicio de Hospitalización Consultorios Laboratorios y Gabinete Servicio médicos de Apoyo de Traslado de Pacientes Otro Asistencia Privada Cruz Roja Cruz Verde Instituciones Privadas de Formación Técnica o Profesional en Salud CRIT Otro 83.0 17 96.3 Cuadro 5. Quejas. Modalidad de Conclusión por etapa Etapa TOTAL** Fuente: CECAMED. Sistema de Atención de Quejas Médicas y Dictámenes Estatal. Cohorte de quejas * Corresponde únicamente a las quejas recibidas en el periodo consideradas nuevas. No se toman en cuenta las quejas prevalentes o en proceso de periodos anteriores. En este periodo se realizaron 19 gestiones inmediatas y se abrieron 81 expedientes de queja, el 96.3% fueron por servicios privados (hospitales, clínicas, consultorios, laboratorios o centros de gabinete) y el 3.7% a asistencia privada (Cruz Roja). En la CECAMED, las quejas se concluyen en etapa conciliatoria, y cuando las partes no llegan a acuerdo pero tienen la voluntad de aceptar el arbitraje, éste se envía a la CONAMED. Durante 2013 y 2014 se concluyeron en total 106 quejas del medio privado (93 etapa conciliatoria y 13 en etapa decisoria). Cuadro 5. En la etapa conciliatoria, en 25 casos las partes llegaron a acuerdos en audiencia de mediaciónconciliación, la mayoría con transacción (ya fuera económica o con explicación aceptada); en 27 no llegaron a acuerdo conciliatorio, sin embargo en 5 casos las partes aceptaron el arbitraje; 123 % 106 100 25 23 2 27 22 5 27 7 11 26.6 Etapa Conciliatoria Conciliado en Audiencia de Mediación-Conciliación Transacción (económica o explicación) Atención médica No conciliado No conciliado Aceptación de arbitraje Falta de interés procesal Porque el prestador no acepta el proceso Porque el prestador no dio respuesta a la invitación de la Comisión Porque el prestador no asistió a la audiencia de mediación-conciliación Porque el usuario o promovente no asistió a la audiencia de mediación-conciliación Falta de interés procesal Por fallecimiento del usuario o del prestador de servicios de salud Improcedencia por juicio civil Improcedencia por ser materia laboral Improcedencia por existir averiguación previa Improcedencia por pretenden solo una sanción Improcedencia por que la controversia sea por el monto de los servicios Improcedencia por prescripción Por ser incompleta, imprecisa, oscura o ambigua Por falta de legitimación procesal Por desistimiento de instancia Enviado a otra Comisión de Arbitraje Médico Por falta de competenciaª Para Arbitraje Etapa Decisoria Por emisión de laudo Absolutorio Condenatorio Sobreseimiento o Incompetencia Pro caducidad 3.7 Total ª* 28.7 28.7 2 7 7 7.4 5 2 7 2 5 13 12 5 7 7.4 12.26 1 1 ª Por falta de competencia territorial * Una queja se puede dividir en dos o más tipos de conclusión según el número de prestadores de servicios involucrados. ** Incluye la conclusión de etapa conciliatoria y decisoria. La etapa conciliatoria se realiza en promedio en 70 días hábiles. Los Laudos se emiten entre 8 meses y 2 años. Se toman en cuenta el total de quejas prevalentes. El total de quejas concluídas no debe ser igual a las quejas iniciadas. Nota: La suma del número de quejas por cada institución no necesariamente coincide con el total de las quejas, ya que en cada una de estas últimas, puede existir más de una institución involucrada o más de un prestador. Fuente: CECAMED. Cohorte. Sistema de Atención de Quejas Médicas y Dictamenes Estatal. Información preliminar 2014 en otros 27 casos no hubo interés procesal principalmente por desinterés del prestador de servicios; 7 casos se archivaron por sobreseimiento por averiguación previa ante el ministerio público o por desistimiento de instancia y en 7 casos más no hubo competencia territorial. En 24 de los 25 casos donde hubo acuerdos conciliatorios, los compromisos a los que llegaron las partes fueron ratificados por los subdirectores del Centro de Justicia Alternativa y fueron elevados a Categoría de Cosa Juzgada. En la etapa decisoria, se concluyeron 12 arbitrajes, en 5 de los cuales los laudos fueron absolutorios y en 7 condenatorios. El 96.8% correspondió a servicios privados que comprenden hospitales, clínicas sin servicio de hospitalización, consultorios, laboratorios y gabinete, entre otros y el 3.2% correspondió a asistencia privada (Cruz Roja). Cuadro 6. Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 ISSN 2007-932X Las instituciones relacionadas con las gestiones y quejas recibidas durante los años 2013 y 2014 fueron tanto públicas (83%) como privadas (17%). En el Cuadro 4 se observa la distribución por tipo de institución y tipo de asunto. Para este reporte nos enfocamos a las inconformidades generadas en el medio privado. R 124 E V I S Cuadro 6. Quejas concluidas por tipo de institución médica relacionada. Institución PRIVADO Servicios Privados Hospitales Clínicas sin Servicio de Hospitalización Consultorios Laboratorios y Gabinete Servicio médicos de Apoyo de Traslado de Pacientes Otro Asistencia Privada Cruz Roja Cruz Verde Instituciones Privadas de Formación Técnica o Profesional en Salud CRIT Otro Totalª 93* 90 37 7 38 4 0 4 3 3 0 0 % 48.2 96.8 3.2 0 0 ª Incluye la conclusión de etapa conciliatoria y decisoria. La etapa conciliatoria se realiza en promedio en 70 días hábiles. Los Laudos se emiten entre 8 meses y 2 años. Se toman en cuenta el total de quejas prevalentes. El total de quejas concluídas no debe ser igual a las quejas iniciadas. * Una queja se puede dividir en dos o más tipos de conclusión según el número de prestadores de servicios involucrados Nota: La suma del número de quejas por cada institución no necesariamente coincide con el total de las quejas, ya que en cada una de estas últimas, puede existir más de una institución involucrada o más de un prestador. Fuente: CECAMED. Cohorte. Sistema de Atención de Quejas Médicas y Dictamenes Estatal. Información preliminar 2014 ISSN 2007-932X Al momento de escribir este capítulo, se han establecido 24 convenios entre las partes en sendas controversias médicas, llegando a una eficacia del 100% de los acuerdos cumplidos al haber sido elevados como Cosa Juzgada, dando absoluta certeza jurídica. Este mecanismo no se ha utilizado en ninguna otra entidad Federativa de nuestro país. Ante el éxito alcanzado, recomendamos sean utilizados los Medios Alternativos en los términos que describiremos en el capítulo. DISCUSIÓN El uso de la mediación es todavía un terreno poco explorado en los conflictos derivados del acto médico, a pesar de que la Fundación de Gestión de Riesgos de Harvard17 (The Risk Management Foundation of the Harvard Medical Institutions Inc.) la ha recomendado ampliamente. La sociedad en general, y los individuos en particular, buscan resolver sus conflictos de la manera más pacífica posible, y la mediación es un elemento clave en la construcción de una cultura de paz, que debe ser considerada seriamente como la primera opción antes que los procesos judiciales o administrativos. T A en cualquier otra instancia por los mismos hechos, cuando ya ha sido desahogado satisfactoriamente el procedimiento ante la COESAMED. El impacto de Cosa Juzgada en los acuerdos de las partes, obliga a los prestadores de servicios a mejorar mecanismos internos en la atención de los paciente. Con las técnicas de mediación utilizadas, los mediadores-conciliadores auxiliaron a las partes en conflicto a escucharse y dialogar en base a los intereses y preocupaciones de los involucrados, de tal suerte que los acuerdos o compromisos a los que llegaron fueron a entera voluntad y satisfacción de ambos. Se han cumplido al 100% los acuerdos establecidos entre ellos. Quedan aún grandes retos por cubrir y quizá este documento sirva para abrir boca sobre cómo la mediación ciertamente no solo puede ser utilizada para la solución del conflicto perse, sino como una metodología que permite a las partes a resolver sus conflictos, es decir, como un mecanismo de enseñanza y prevención de la escalada de los conflictos. La mediación debe realizarse por profesionales y no por personas habilitadas que apliquen técnicas solamente. Por otro lado, también es necesario empezar a pensar sobre cómo la mediación debería ser incorporada en las organizaciones públicas. REFERENCIAS 1. Cámara de Diputados LXII legislatura. H. Congreso de la Unión. Artículo 17. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. [Internet]. Última reforma publicada DOF 27-05-2015. [acceso 03 Junio 2015]. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm. 2. Diario Oficial de la Federación. Primera Sección. 3 junio 1996. Secretaría de Salud. (Internet). DECRETO por el que se crea la Comisión Nacional de Arbitraje Médico. 1996. [acceso octubre 2014]. Disponible en: http://www.conamed.gob.mx/co nocenos/pdf/decreto_creacion.pdf Conclusiones 3. Comisión Nacional de Arbitraje Médico CONAMED. (Internet). Modelo Mexicano de Arbitraje Médico. México 2003. (acceso octubre 2014). Disponible en http://www.salud.gob.mx/unidades/cdi/documen tos/DOCSAL7339.pdf Con esta propuesta se brinda certeza y seguridad jurídica tanto a los usuarios como a los prestadores de servicios de salud en el Estado, tratando de evitar cualquier procedimiento innecesario en caso del incumplimiento de este acuerdo o incluso, que se pueda intentar alguna acción legal posterior 4. Gobierno del Estado. Poder Ejecutivo. DECRETO GUBERNATIVO No. 97. (Internet). Decreto de Creación de la Comisión Estatal de Arbitraje Médico. Guanajuato Junio 1998. (acceso Octubre 2012). Disponible en: http://cecamed.guanajuato.gob.mx/cecamed/ Revista CONAMED, vol. 20, núm 3, julio-septiembre 2015, págs. 117 - 125 Mediación y Certeza Jurídica Lara-Lona E 6. Gobierno del Estado. Poder Ejecutivo. Decreto Gubernativo Número 81 (Internet), mediante el cual, se expide el Reglamento Interior de la Comisión Estatal de Arbitraje Médico. Guanajuato 30 Junio 2001. Año LXXXVIII Tomo CXXXIX Número 52-B. 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