Una crítica al concepto de State Sponsor of Terrorism

VOL. I - N º 1 - NOVIEMBRE 2011 ISSN 0719-2096 REVISTA CHILENA DE ESTUDIANTES DE CIENCIA POLÍTICA www.revistachilecip.cl Daniela Oliva Javier Torres 22 - 41 Nelson Dionel 42 - 57 Luis N. Schenoni El aborto en la mira. Determinantes sociodemográicos, socioeconómicos y políticos de su aceptación o rechazo en Chile (1991-2010) Las últimas reformas de la seguridad social en América Latina (2006-2010): Algunas dimensiones para el estudio comparado Una crítica al concepto de State Sponsor of Terrorism 58 - 71 Michele Goulart Camilla Quesada Mariane Nava Mídia e Eleições Presidenciais no Brasil em 2010: A produção da Folha de S. Paulo e Estado de São Paulo no período eleitoral 72 - 97 Cristóbal Bywaters 98 - 103 Reseña: “Chile: Política exterior para la democracia” de Heraldo Muñoz (ed.) Auspicia Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Una Crítica al Concepto de State Sponsor of Terrorism - I (1): 58-71 Una crítica al concepto de State Sponsor of Terrorism Luis L. Schenoni* Resumen Este artículo propone una crítica del concepto de State Sponsor of Terrorism, término que a partir de la práctica de la política exterior de los Estados Unidos se ha convertido en uno de los principales discursos para legitimar la guerra en el siglo XXI. Esta noción fue esgrimida concretamente tras el 11-S contra Afganistán e Irak y sirvió para compeler a través de la amenaza del uso de la fuerza el accionar de muchos otros Estados en los años posteriores. Bajo el marco analítico de los estudios críticos sobre seguridad y terrorismo, intentaremos mostrar las falacias que evidencia la aplicación de este concepto a un caso histórico concreto –Afganistán en el 2001-, para luego proceder a una crítica del concepto como tal, en base a sus contradicciones internas y contenido normativo. *Luis L. Schenoni es Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientíicas y Técnicas (CONICET), Profesor Asistente en la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad Católica Argentina (UCA) y estudiante de la Maestría en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). 58 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Luis L. Schenoni - I (1): 58-71 Introducción Este trabajo se sitúa en el espectro crítico de los estudios internacionales dedicado al cuestionamiento de la producción académica predominante sobre el terrorismo. Los estudios críticos sobre el tema coinciden en que la gran mayoría de la literatura dedicada a este fenómeno comparte a) un conjunto de debilidades metodológicas –pobres teorías y métodos de investigación, la falta de una deinición aceptada de “terrorismo”, la falta de historicidad en quienes asumen el fenómeno como algo nuevo tras el 11-S, etc.-, b) la identiicación del concepto con grupos no estatales –lo que produce literatura de contrainsurgencia antes que cientíica- y c) una evidente relación entre los autores del mainstream con instituciones directamente involucradas en la disputa política que envuelve al terrorismo, lo que deriva en su interpretación como problema a resolver antes que fenómeno a analizar (Jackson, 2007). Estos planteos no necesariamente surgen como respuesta al discurso de la guerra global contra el terrorismo y han estado presentes en el debate desde mucho tiempo antes. En 1991, James Der Derian ya notaba tres grandes obstáculos para la comprensión de este fenómeno: uno epistemológico, que residía en la falta de interdisciplinariedad de los enfoques positivistas; uno ideológico, en referencia a la concepción del terrorismo como enemigo del Estado que hay que combatir; y uno ontológico en tanto se “subsumió al concepto en el tradicional ambito de deinir y uniicar la identidad nacional a través de la alienación de los otros” (Der Derian, 2009: 69). Esta última idea del terrorismo como enemigo útil para cohesionar la identidad norteamericana (Campbell 1998) y occidental, se encuentra notablemente vinculada en el plano internacional a su utilización para solucionar el déicit de amenaza que signiicó para los Estados Unidos la Post Guerra Fría, dando renovada legitimidad al liderazgo norteamericano en el siglo XXI (Buzan 2006). El discurso dominante sobre el terrorismo tiene implicancias sobre muchos conceptos interrelacionados que lo articulan, ya sean estos de carácter sociológico –como fundamentalismo, extremismo, etc.- o más concretamente, iguras legales como la de State Sponsor of Terrorism (SSoT). A continuación, intentaremos analizar desde esta óptica la génesis del concepto de SSoT y sus implicancias para las Relaciones Internacionales y el Derecho Internacional. En un primer apartado, intentaremos deinir lo que signiica ser un SSoT, analizando la evolución del concepto y cómo se fue imponiendo en el ámbito del Derecho Internacional tras su aplicación en el caso de Afganistán el año 2001. En un segundo apartado, utilizaremos el caso afgano para comprobar las enormes falacias metodológicas que subyacen a la aplicación del concepto a casos históricos concretos. Finalmente, en un tercer apartado, analizaremos las consecuencias de utilizar esta igura en el discurso y normas que enmarcan la política internacional del siglo XXI. 59 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Una Crítica al Concepto de State Sponsor of Terrorism - I (1): 58-71 Contenido y evolución del concepto El concepto de SSoT ha sido utilizado desde los años 60’s para denominar a los países, que a juicio de la Secretaría de Estado de los EEUU, mantienen vínculos con grupos terroristas. Los Estados que ingresan a esta lista son objeto de un trato especial contemplado en la Foreign Assistance Act (1961), la Arms Export Control Act (1976) y la Export Administration Act (1979), normas que comprenden en su conjunto una serie de restricciones a la ayuda internacional y a la venta de armas u otros bienes sensibles. 1 Como puede verse, la noción de SSoT tiene dos supuestos básicos: a) el terrorismo es perpetrado por actores no estatales –no hay Estados terroristas, sino Estados que apoyan al terrorismo- y b) los estados y los grupos no estatales son claramente discernibles. En las secciones siguientes nos dedicaremos a ver las debilidades de estos dos supuestos y sus consecuencias normativas. Existen diferentes tipos de SSoTs, diferenciados básicamente en torno a las categorías de apoyo activo y apoyo pasivo al terrorismo (Byman 2005: 5378). El apoyo activo corresponde a las situaciones en que el Estado tiene un completo conocimiento de la presencia de grupos terroristas en su territorio y se vincula imponiendo su control sobre ellos –podría ser el caso del grupo palestino Al-Sa‘iqa en relación a Siria o de las guerrillas Janjaweed en relación a Sudán–, coordinando sus actividades –podría ser el caso de de Irán y Hezbollah– o bien sólo a través de un contacto esporádico –como sería el caso de Harkat-ul-Mujahideen y Paquistán–. El apoyo pasivo, en cambio, se restringe a situaciones que no pueden identiicarse claramente como un apoyo voluntario. La tolerancia consciente frente a la permanencia de estos grupos, la completa ignorancia sobre su presencia o bien la impotencia –por ejemplo, en el caso de los llamados estados fallidos– son ejemplo de esta categoría1. Con el pasar de los años muchos Estados formaron parte de la lista de SSoTs preparada por el Coordinator for Counterterrorism –Afganistán, Cuba, Irak, Irán, Libia, la Rep. Pop. Dem. de Corea, Siria y Sudán, en los últimos veinte años–. La lista de SSoTs sirvió para justiicar en varias ocasiones la utilización de la diplomacia coercitiva e incluso el uso de la fuerza –como en los bombardeos sobre Libia (1986), Irak (1993/1996) Afganistán y Sudán (1998)-, pero su utilización en el discurso y ejercicio de la política exterior norteamericana se incrementaría notablemente tras los atentados del 11-S. El dramático giro que tomó la política internacional en el marco de la guerra global contra el terrorismo acarreó, entre otras cosas, sustantivos cambios en algunas concepciones básicas del Derecho Internacional. A partir de septiembre de 2001 y como consecuencia de una rápida aceptación de la Doctrina Bush (Daalder, 2003: 172) por parte de la comunidad internacional, un SSoT podía, de hecho, ser considerado Estado agresor por los actos perpetrados por un grupo terrorista con base en su territorio. Incluso si tales actos no habían sido llevados a cabo pero coniguraban una amenaza inminente, se justiicó la utilización del pre-emptive strike. Concretamente, el Consejo de Seguridad dejó explicitada esta postura en dos cláusulas preambulatorias que se repetían en las resoluciones 1368 (18 de septiembre de 2001) y 1373 (28 de septiembre de 2001): en la primera expresaba “su decisión de combatir por todos los medios las amenazas a la paz y la seguridad internacionales creadas por los actos de terrorismo”; y en la segunda “reconoce el derecho inmanente a la legítima defensa individual o colectiva de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”. 60 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Luis L. Schenoni - I (1): 58-71 Esta visión de Afganistán como agresor se repite en la carta que John Negroponte dirigió al Secretario General pocas horas después de iniciada la ofensiva militar contra el Talibán: Con arreglo al Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas deseo, en nombre de mi Gobierno, comunicar que los Estados Unidos de América, junto a otros Estados, han tomado medidas en ejercicio de su derecho inmanente de legítima defensa, individual y colectiva, como consecuencia de los ataques armados que se dirigieron contra los Estados Unidos el 11 de septiembre de 2001 (Doc. S/2001/946) El 11-S pudo ser entendido como un ataque exterior por parte del gobierno afgano2–como veremos luego, existen razones históricas para fundamentar esta postura- y conformar un caso tradicional de agresión y legítima defensa. También pudo interpretarse que la connivencia del Talibán con las prácticas terroristas eran una amenaza a la paz y seguridad internacionales, por lo que ameritaban una reacción de la comunidad internacional toda de acuerdo al capítulo VII de la Carta de San Francisco, sin necesidad de esgrimir la legítima defensa. Sin embargo, los EE.UU. preirieron ir contra las normas imperantes, y valiéndose de su poder hegemónico, arrastrar en esta dirección a una parte importante de la comunidad internacional que avalaría sus procederes, introduciendo nuevas normas para la defensa del orden internacional y global (Hurrell, 2002: 188). 2 Como intentaremos demostrar, división entre “grupo terrorista” y “Estado” en la que se basa ésta y otras clasiicaciones similares es muchas veces falaz y lo fue claramente en el caso de la relación del Talibán –es decir, el gobierno del estado afgano- con Al Qaeda. Falacias de la aplicación del concepto al caso afgano Como veremos en el siguiente apartado, la noción misma de SSoT no sólo es esquiva sino contradictoria. Además, a continuación nos remitiremos a describir las muchas debilidades de su aplicación al caso afgano. Resulta evidente que para haber un Estado que apoya al terrorismo, antes debe existir ese mismo Estado. La noción de sponsor supone una estructura política superior apadrinando un grupo político más limitado que difícilmente conseguiría subsistir o alcanzar sus objetivos sin su apoyo. Sería por lo tanto un ejercicio necesario probar que Afganistán era ya un Estado. Siguiendo una deinición sociológica del Estado ampliamente aceptada como la de Max Weber (1944)3, podríamos coincidir en el que el Estado moderno es (a) una institución especíicamente política que pretende (b) ejercer la violencia de forma monopólica con algún éxito y legitimidad en un territorio determinado donde (c) la mayor parte de la población comparte una identidad nacional. ASiguiendo esta deinición, Afganistán –y probablemente una gran cantidad de territorios en la periferia de reciente descolonización en Asia y África- no debieran considerarse estrictamente un Estado. 3 Para Weber (1944: 85) el Estado es un “…instituto político de actividad continua, cuándo y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga una cierta pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente”; aunque lo describe también como un “Orden jurídico y administrativo (…) por el cual se orienta la actividad del cuadro administrativo, a su vez regulada por preceptos instituidos y el cual pretende tener validez no solo frente a los miembros de la asociación, sino también respecto a toda acción ejecutada en el territorio dominado por este” (Weber, 1944: 92). De estas dos deiniciones extraemos los elementos expuestos a continuación. En primer lugar, Afganistán no posee instituciones seculares, es decir, especíicamente políticas e independientes de la igura de quien ejerce el poder. A pesar de los intentos secularizadores que se remontan al período monárquico y las primeras reformas del Rey Amanullah (1919-1929), el clero islámico ha perpetuado una visión religiosa de las instituciones políticas, la 61 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Una Crítica al Concepto de State Sponsor of Terrorism - I (1): 58-71 El suismo, un conjunto de interpretaciones laxas de la doctrina coránica, es una de las formas predominantes del Islam en regiones alejadas del Medio Oriente como el Asia Central y el Cáucaso, dónde las prácticas religiosas se fusionan con tradiciones de las culturas locales. 4 presencia de la sharia en los códigos jurídicos y la aplicación descentralizada de estas normas a través del rol que hasta el día de hoy ejercen los mulás sufíes4 como jueces de paz en aldeas y tribus. La alianza de los sectores tradicionalistas de la sociedad afgana –principalmente el clero, la población rural, los líderes tribales y sectores conservadores del ejército- se ha visto potenciada desde hace décadas por el contexto regional y la historia de interminable conlicto en que se ha sumido el país. Esta unión entre lo religioso y lo político se ve con claridad en los contextos de mayor polarización. Las conspiraciones y levantamientos que sucedieron al ascenso del régimen militar modernizador de Daud (1973), así como la rebelión que provocó la llegada al poder del comunismo (1978) y que se prolongaría durante los diez años de invasión soviética (1979-1989) y tres años más de guerra civil contra el líder comunista Najibullah (1989-1992), tuvieron todas ellas un carácter profundamente religioso que quedó plasmado en el discurso islámico de la yihad. Quienes luchaban en ese entonces por la independencia afgana y sumirían al país en una sangrienta guerra civil (1992-1997) adquirieron el nombre de muyahideen, una denominación abiertamente religiosa de su rol político. En última instancia, la victoria militar del Talibán sobre ellos y su capacidad para terminar con la anarquía, también se debió a la utilización política de la religión en combinación con una cruel política represiva. Aunque menos publicitado, este discurso fundamentalista permaneció vigente durante esta última década en la voz de aliados occidentales como Sayyaf, a quien la diplomacia norteamericana se reirió reiteradas veces como “nuestro fundamentalista” (Rashid 2009: 280). Tampoco ha logrado Afganistán conformar instituciones políticas modernas que trasciendan la igura concreta de quien ejerce el poder. Uno de los problemas políticos más silenciados y acuciantes de la realidad actual del país, es que Hamid Karsai no desee conformar un partido político que represente los intereses de los sectores liberales y pro-occidentales de la sociedad. En el trasfondo de esta discusión subyace en el pueblo afgano la arraigada percepción de que la legitimidad política sólo puede provenir de la ascendencia familiar. La dinastía/clan Mohammedzai, probablemente la única elite islámica autóctona que se mantuvo independiente frente al imperialismo europeo tras dos importantes invasiones, gobernó durante más de un siglo (1826-1973) a través de su legitimación clánica, tribal y étnica –pertenecen a la tribu de los Ghilzai, la más numerosa entre los pashtunes, la minoría étnica de mayor importancia del país. Antes de que el territorio afgano se sumiera en un conlicto prolongado –que suma ya treinta años seguidos de guerra-, dos importantes líderes intentaron eliminar de las estructuras del poder político este notorio personalismo. El primero de ellos, el Rey Zahir (1933-1973), dotó a Afganistán de una Constitución liberal, provocando uno de los episodios de crisis política y polarización más importantes en la historia del país, situación que lo forzó a proscribir a los principales partidos políticos, abortar el proyecto y transformar al parlamento en nada más que en una representación del poder tradicional. El segundo, Daud (1973-1978), abolió los títulos de nobleza –que aún en la Constitución de 1964 habían sido respetados- y gobernó como 62 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Luis L. Schenoni - I (1): 58-71 presidente de facto, pero muy pronto se vio obligado a hacer uso de la tradición para mantenerse en el poder (Mukerjee 1975), al punto que la población en general lo nombraba bajo el título de sardar –en pushtu, “príncipe”-. En segundo lugar, la ausencia de un monopolio de la coacción física ha sido una característica central de la política afgana desde los comienzos de su historia contemporánea. Parece claro que esta diicultad dependió en gran medida de los sucesivos conlictos que enfrentaron al gobierno de Kabul con potencias exteriores como las tres guerras anglo-afganas (1826-1832, 1878-1880 y 1919) los frecuentes conlictos con Persia durante el siglo XIX, la disputa con Paquistán en torno a la Línea Durand que llevó a sucesivas crisis durante los años 50’s y 60’s, la invasión soviética (1979-1989) y la invasión de la OTAN (2001 a la actualidad). A estas crisis internacionales debemos sumar las recurrentes guerras civiles que evidencian en última instancia que nadie ha podido monopolizar el poder al interior del país durante los últimos treinta años de historia. Para reconocidos historiadores de Afganistán como William Maley, es en la historia de continuo conlicto que recorre el país desde los años 70’s que podemos comprender lo que él llama, un tanto eufemísticamente, “el declive en la legitimidad del Estado” (Maley 2002: 15). Sin embargo, aún durante los largos períodos de paz que caracterizaron etapas anteriores de la historia afgana, el cisma étnico entre los pashtunes y no pashtunes –poblaciones como los aimaks, beluchos, hazaras, tayicos, turkmenos, uzbecos y otros-, acentuado por la división religiosa entre sunnitas y chiítas, más los conlictos entre distintas elites políticas y el apoyo cruzado a estos grupos por parte de actores del exterior, diicultaron la centralización del poder. Todas estas divisiones tienen una expresión política concreta en el surgimiento de los llamados warlords, un concepto de moda para denominar una realidad nada nueva en el país: la presencia de líderes tribales con la capacidad militar para establecer su control sobre determinadas poblaciones, sin responder a las instituciones del estado afgano5. En tercer lugar, no ha logrado conformarse hasta nuestros días una verdadera identidad afgana -es decir, nacional- superadora de las diferencias étnicas y tribales que atan a Afganistán a un mundo que Robert Cooper (2003) llamaría premoderno. En realidad, los afganos no se perciben como nada más que un conjunto de etnias que adquirieron cierta unidad en su lucha contra los británicos y fueron encorsetadas forzosamente en el territorio de un Estado tapón. El mismo gentilicio que los denomina demuestra la confusión que subyace a la identidad política de estos pueblos: deriva etimológicamente del vocablo afgi, con el que los chinos llamaban a los pashtunes. En su nuevo sentido, intenta mancomunar a cientos de identidades políticas diferentes dentro y fuera de la etnia pashtuna, aunque, como hemos visto, sin mucho éxito. Asimismo, las instituciones representativas de carácter nacional como la loya jirga6, no dejan de guardar una estrecha relación con la tradición pashtuna en particular. 5 En rigor de verdad, durante toda la historia afgana las fuerzas de seguridad comandadas desde Kabul controlaron poco más que la seguridad de los principales distritos urbanos. Esta situación se agudizó notablemente durante el periodo comunista debido a la rebelión rural, pero se consolidó con la desintegración del ejército regular en 1992, lo que fortaleció aun más a los líderes tribales/militares, facilitándoles el contacto con el crimen organizado en sus territorios. Después del férreo centralismo del Talibán que redujo notablemente el margen de acción de estos personajes, en la actualidad, el problema de los warlords ha vuelto a ser central y conigura una de las principales contradicciones de la estrategia norteamericana en el país. 6 Asamblea tribal que originariamente mancomunaba a las tribus pashtunas pero a partir del siglo XIX convoca a otras etnias del país, pretendiendo un carácter nacional. Las reuniones de la Loya Jirga realizadas durante la segunda mitad del siglo XX guardaron el carácter de Asamblea Constituyente, entre ellas la del 2002, que dio origen a la actual democracia. 63 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Una Crítica al Concepto de State Sponsor of Terrorism - I (1): 58-71 A todas estas diicultades para la conformación de un Estado afgano que hemos mencionado, deberíamos agregar inalmente algunos condicionantes estructurales como la economía del pastoreo nómade, a la que se dedica una proporción sustancial de la población y que resulta incompatible con las identidades e instituciones modernas a las que hemos hecho mención. Hasta aquí las debilidades de la aplicación del concepto de Estado al caso afgano. Seguidamente intentaremos analizar si, aún considerando al Talibán al frente de un Estado –al in y al cabo así era reconocido por la comunidad internacional, aunque la soberanía legal internacional (Krasner 2001) fuese el único tipo de soberanía que detentaba-, Kabul actuó como un verdadero sponsor del terrorismo internacional. Aunque esta proposición desafía en gran medida el sentido común que enmarca a la gran mayoría de los análisis publicados desde la óptica de las Relaciones Internacionales, nuestro argumento es que, en el contexto de violencia y guerra civil en que se encontraba sumido Afganistán durante todo el período de gobierno del Mulá Omar; el Talibán y Al Qaeda, se percibían en una situación de paridad y complementariedad tal, que sería difícil aseverar que el partido fuese sponsor del grupo terrorista y no al revés. Más aún, la sustantiva presencia de miembros de Al Qaeda en la burocracia del régimen haría imposible la diferenciación entre grupo terrorista y partido/ gobierno en la que se basa el mismo concepto de SSoT (Byman, 2005). La diferencia más notable entre el Talibán y otros grupos fundamentalistas como Al Qaeda reside en sus objetivos políticos. Los primeros pretendían tomar el poder en Afganistán, alcanzando la paz a través una renovada hegemonía pashtuna y el respeto al Corán, y su enemigo principal era la Alianza del Norte, partido que agrupaba a los líderes de las principales minorías afganas y que había fracasado en paciicar el país. Los segundos no veían límites geográicos a su lucha, la cual se postulaba en representación de la umma en su conjunto e identiicaba como enemigos a los opresores del pueblo islámico –Israel, la India, los dictadores prooccidentales de las naciones islámicas y en última instancia Europa y los Estados Unidos-. Pero más allá de estas diferencias, muchos de sus miembros comparten una historia en común en el contexto de las madrassas de Peshawar, donde se concentró la resistencia afgana frente a la invasión soviética. Cuando el Talibán surgió como una alternativa política viable en el contexto de la guerra civil, contó desde un principio con la colaboración de los partidos islámicos con base en Peshawar, así como con el apoyo logístico del ejército y la inteligencia (ISI) de Paquistán. Durante el período que abarca las sucesivas capturas de Kandahar, Herat y Kabul (1994-1996), el secreto que envolvió a los altos mandos político-militares del régimen fue casi absoluto. Sin embargo, después de la toma de Mazar-I-Sharif (1997), muchas de las fallas organizativas del Talibán comenzaron a notarse. La reticencia de los pashtunes –en particular la mayoría ghilzai- a aceptar la conscripción se sumaba a los problemas económicos, el retorno de miles de refugiados y el incremento de las bajas en el frente (Rashid, 2001: 95-104). Es en este contexto que el Talibán debió comenzar a servirse de la colaboración de 64 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Luis L. Schenoni - I (1): 58-71 otros grupos fundamentalistas de la región –como es el caso del Movimiento Islámico de Uzbequistán, cuyo líder Namangani fue nombrado comandante de las fuerzas del norte del país por Omar (Rashid, 2002: 202)- y de otros grupos vinculados al terrorismo internacional que quedaron al frente de brigadas internacionales de voluntarios. Desde entonces, Al Qaeda fue una pieza clave en la estructura militar del régimen; la “Brigada 555” conformada por miles de voluntarios provenientes del Cáucaso, los Balcanes, Medio Oriente, el Magreb y otras partes del mundo, que participó de las más importantes ofensivas durante la última etapa de la guerra civil (Rashid, 2009: 23) En su rol como aliado en la guerra civil, Al Qaeda jugó un papel trascendental que tuvo su mayor expresión el 9 de septiembre de 2001 en un exitoso atentado contra el General Masud, máximo líder político y militar de la Alianza del Norte y núcleo de una gran alianza nacional que incluía al último Rey Zahir y comenzaba a contar con un gran apoyo internacional. Dos supuestos periodistas de Al Jazeera ingresaron a su tienda de campaña y dispusieron una falsa cámara de video rellena de explosivo plástico que terminó con su vida. La simbiosis entre Al Qaeda y el Talibán desde entonces fue tal que resulta difícil tratarlos como dos actores discernibles. Para quienes así lo hacen, se vuelve indescifrable la rígida negativa del Talibán al ultimátum de Washington tras el 11-S, consistente en entregar a los líderes del grupo terrorista y cerrar los campamentos de entrenamiento. Como la división entre gobierno y grupo terrorista subyace a estos análisis, prácticamente toda la literatura dedicada al estudio del comportamiento del régimen de Omar desde los atentados del 11-S hasta las primeras semanas de la Operación Enduring Freedom coincide en que la actitud del Talibán fue irracional. Algunos autores lo hacen explícito: “Why did the United States fail to achieve the Taliban.s compliance with its demands, short of war? Speciically, why did Mullah Omar decide to be on the side of Bin Laden and his followers, and why did the Taliban leadership and most of the rank and ile ‘fatalistically’ join in support of these global terrorists, in spite of the clerical shura’s fatwa to expel Bin Laden and the strong opposition of tribal Durrani leaders? Further, what lessons can be learned from this particular case and other instances of ighting global terrorism regarding the relative validity of the key assumption so central to theorizing about foreign policy: the proposition that national decision makers are rational actors striving to maximize national interests.” (Tarzi, 2005: 35) Otros dejan implícito que no pueden encontrar una respuesta clara: “Ater September 11 Bush administration continued coercive diplomacy. Bush gave the Taliban several ‘second chances’ ater issuing a public ultimatum for compliance and even ater launching military operations. However, the Taliban leadership may not have believed U.S. promises” (Crenshaw, 2003: 395, el subrrayado es nuestro) Desde nuestro punto de vista, ninguna solución puede alcanzarse en este dilema si no se interpreta a Al Qaeda como pieza fundamental de la ingeniería del régimen talibán. Es muy probable que, desde la perspectiva 65 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Una Crítica al Concepto de State Sponsor of Terrorism - I (1): 58-71 de Kabul, la invasión norteamericana por no entregar a Osama Bin Laden fuese igual de catastróica que la derrota frente a la Alianza del Norte por haberlo entregado. En última instancia podría decirse que nuestro caso es tanto un State Sponsor of Terrorism, como un Terrorist Soponsored Non-State. El debilitamiento del estado y la perpetuación del terrorismo como amenaza Tras analizar la historia del Talibán en Afganistán, podríamos pensar que la utilización del argumento de la legítima defensa fue más que fundamentado. Al in y al cabo, había en Afganistán un régimen que usaba el terrorismo, pues sus miembros así como atentaban contra sus enemigos internos y minorías, hacían lo propio frente a blancos externos en un claro acto de agresión. El punto que intenta graicar este artículo es que justamente, no se haya identiicado a Afganistán como agresor sino a Al-Qaeda –o más vagamente el “terrorismo internacional”-, y el país haya sido invadido bajo una utilización extendida de la igura de SSoT; no como agresor per se. Desde nuestro punto de vista, el motivo por el cual EEUU no esgrimió un argumento como el antes expuesto responde a dos principales razones: por un lado, (a) la identiicación de la agresión con el régimen del Talibán hubiese acotado la respuesta al caso afgano en particular, restringiendo la capacidad de coerción sobre otros Estados e impidiendo, en suma, la macrosecuritización del terrorismo; por otro lado, (b) la identiicación de Afganistán como agresor implicaría el reconocimiento de que el Estado puede hacer uso de estrategias terroristas y, en última instancia, que los mismos norteamericanos pueden ser terroristas, como lo han sido en muchas ocasiones si nos atenemos a alguna deinición mínimamente neutral del término. Además de haber servido a un ardid jurídico, también puede deducirse del breve racconto histórico precedente que existe una debilidad empírica sustancial en el núcleo mismo del concepto de SSoT: oculta (a) las debilidades del concepto de Estado cuando se aplica a determinadas regiones del mundo y (b) que el Estado también puede hacer uso de una estrategia terrorista. Este último punto es el que impide alcanzar una deinición consensuada del término “terrorismo”, tanto en la academia como en los ámbitos diplomáticos. En el ámbito académico, las contradicciones a las que lleva la identiicación del terrorismo únicamente con los grupos no estatales son lagrantes. Por ejemplo, un trabajo de la reconocida especialista en la materia, Martha Crenshaw (1981: 379), comienza diciendo: “El terrorismo ocurre tanto en el contexto de una resistencia violenta al Estado como en servicio de los intereses del Estado”, pero en todo el artículo no se menciona un solo caso de terrorismo perpetrado por el Estado. Tras algunas páginas la autora concluye: “…vemos que el terrorismo es una estrategia atractiva para grupos de diferentes persuasiones ideológicas que desafían la autoridad del Estado” (Crenshaw, 1981: 389). Los estudios críticos se preguntan qué sucedió en el 66 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Luis L. Schenoni - I (1): 58-71 medio (Jackson, 2007). Es necesario destacar que el carácter profundamente parcial y político que subyace al concepto de SSoT, no es interpretado aquí desde una visión neo-marxista, como un elemento del discurso hegemónico norteamericano. Coincidimos con Smith (2005: 49) en que: “…lo que ha sucedido desde el 11 de septiembre sustenta muchos de los principales postulados del post-estructuralismo. Central para cualquier comprensión de los hechos fue la apreciación del rol de la identidad, el discurso y la narrativa. Las partes involucradas en el conlicto no eran simples actores con diferentes estructuras de valores y preferencias sino, fundamentalmente, identidades diferentes, que los llevaron a ver el mundo en los términos de narrativas muy diferentes. La historia que Al-Qaeda contó al mundo no era sólo una diferente versión de la historia contada por la administración Bush; en cambio, era una narrativa diametralmente distinta sobre la historia del hombre.” Pero lo verdaderamente curioso es la contradicción a la que lleva el análisis de estas narrativas y sus protagonistas. El Estado -en este caso particular, los Estados Unidos-, que como tal tiene el monopolio del ejercicio de la fuerza hacia su interior y la capacidad de hacer la guerra, identiica a las Fuerzas Armadas como el actor legítimo para ejercer dicha función y al recurso insurgente a la violencia como ilegítimo -en este caso, terrorista-. Sin embargo, su estrategia para combatir a la violencia no-estatal -como queda explícito en el concepto de SSoT- es debilitar al Estado en otras latitudes, en lugar de reforzarlo. De esta manera, el Estado logra su cometido de multiplicar la inseguridad y justiicar su supervivencia. Muy esquemáticamente podríamos concebir este argumento como sigue: Estado Semi - Estado/Estado Débil No - Estado - Hipótesis de conlicto: convencional - Fuerzas legítimas: FFAA - Terroristas: Insurgencia - Hipótesis de conlicto: convencional/asimétrica - Fuerzas legítimas: FFAA e insurgencia - Terroristas: Insurgencia y FFAA - Hipótesis de conlicto: asimétrico - Fuerzas legítimas: Insurgencia - Terroristas: FFAA Lo que hemos desarrollado no es más que un caso concreto de un argumento tradicional de los enfoques críticos: “… a pesar de las diferencias considerables de magnitud entre los casos, a través de los años los diseñadores de política exterior en los EEUU han citado una variedad de amenazas: el comunismo mundial, la desintegración económica de Europa, la China Comunista, Vietnam del Norte, Cuba, Nicaragua, Libia, el terrorismo, el narcotráico y los dictadores del Tercer Mundo. Ninguna de estas fuentes suponía una amenaza en los términos del cálculo de poder tradicional (militar) y ninguna podía reducirse únicamente a la Unión Soviética. Todas ellas fueron (y son) entendidas en términos de su proclividad por la anarquía y el desorden. Más importante aún, como la fuente del peligro nunca fue reparada, tampoco lo fue la identidad que suponía amenazar.” (Campbell 1998: 31) 67 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Una Crítica al Concepto de State Sponsor of Terrorism - I (1): 58-71 A la inversa del argumento que subyace a los SSoT, el fortalecimiento del Estado ha demostrado ser la mejor estrategia contra el terrorismo insurgente. Esto se evidencia en cómo, paralelamente al debilitamiento de las estructuras estatales en Afganistán (y Paquistán por extensión) e Irak, se abrió la oportunidad para la consolidación del Estado en otras latitudes, a través de luchas locales contra el “terrorismo”. Las operaciones militares rusas en Chechenia fueron formalmente suspendidas en 2009. El mismo año, en Sri Lanka, los Tigres de Tamil Elam fueron reducidos y su líder histórico capturado. Algo similar sucedió en Colombia, donde las FARC han sido notablemente debilitadas durante el último decenio. Las situaciones de China en Xinchiang y de algunas Ex Repúblicas Socialistas Soviéticas como Uzbequistán, siguieron un patrón similar. Desde cualquier punto en que se lo mire, el fortalecimiento del Estado es la única solución posible al terrorismo como estrategia (tanto estatal como no estatal). El concepto de SSoT elude esta lógica con la falacia de que combatiendo a determinados Estados se acabará con este lagelo. Finalmente, lo multiplica. 68 Revista Chilena de Estudiantes de Ciencia Política - Una Crítica al Concepto de State Sponsor of Terrorism - I (1): 58-71 Referencias Buzan, B. 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