Books by Magdalena Chiara
Relaciones intergubernamentales y políticas sociales en la Argentina, 2022
En los estados federales conviven múltiples y solapadas instancias de decisión. En Argentina tres... more En los estados federales conviven múltiples y solapadas instancias de decisión. En Argentina tres niveles estaduales se superponen en un mismo territorio: el Estado nacional, los veinticuatro estados provinciales y los municipios. Como resultado de esta forma de organización, ninguna política bajo responsabilidad de un nivel de gobierno se implementa por fuera de la jurisdicción de las demás. Así, los procesos de formulación e implementación discurren por distintas arenas de decisión y se ven tensionados por dinámicas políticas y de la gestión pública.
El proceso de descentralización modeló distintas matrices político-institucionales que conviven con profundas brechas entre territorios tanto en relación con las condiciones bajo las cuales se desarrolla la vida de las personas, familias y comunidades, como en las capacidades y recursos con que disponen las organizaciones estatales para responder a los problemas y demandas. En este contexto, abordar la dimensión subnacional para estudiar la política social supone asumir en simultáneo dos cuestiones: la diversidad de posiciones entre los actores (propia de las matrices descentralizadas) y la desigualdad entre territorios. La primera refiere a los procesos políticos que tienen lugar en el diseño y la implementación, mientras que la segunda remite al foco estratégico de las políticas sociales, el cierre de estas brechas.
Desde una mirada relacional, este libro pone el foco en distintas experiencias en el campo de las políticas sociales en Argentina buscando dar cuenta de las condiciones bajo las cuales se implementan y reconocer las estrategias e instrumentos adoptados para prestar servicios sociales y garantizar derechos.
El abordaje propuesto y recogiendo resultados de distintas investigaciones, invita a reflexionar sobre la relación entre las políticas y las condiciones político-institucionales. El foco está puesto en el carácter federal y multiescalar de las políticas públicas, analizando las condiciones en que se producen las relaciones entre niveles de gobierno y el modo como éstas -- en sus aspectos estructurales y en sus dinámicas -- inciden en los procesos de formulación e implementación.
Con este propósito, los capítulos reconstruyen los pliegues de las relaciones entre niveles de gobierno en la producción de política pública en distintos campos de las políticas sociales (salud, niñez y adolescencia, violencias por motivo de género, vivienda y producción de suelo urbano) y revisan el derrotero de diseños institucionales, estrategias e instrumentos de coordinación.
En el primer capítulo, Magdalena Chiara presenta un marco teórico-metodológico para analizar las relaciones de mutuo condicionamiento entre las políticas que diseñan los niveles centrales y los arreglos institucionales que caracterizan a los niveles subnacionales. Las herramientas de análisis propuestas buscan contribuir con el estudio de las “políticas en acción” en un nivel meso institucional, a través de sus instrumentos en el contexto de la trama de las relaciones intergubernamentales. Lejos de pretender organizar integralmente el análisis, la invitación a adoptar una aproximación relacional en el abordaje del nivel subnacional es recuperada y enriquecida desde distintas aproximaciones en los capítulos que recorren de manera situada las relaciones intergubernamentales en sectores y territorios.
Teniendo en cuenta las múltiples fragmentaciones que presenta el sector de atención de la salud en la Argentina, Oscar Cetrángolo y Ariela Goldschmidt brindan un análisis actualizado de los problemas que presenta la provisión pública descentralizada de salud en el contexto más general de un sector en el que la seguridad social aporta a su vez un grado mayor de complejidad y fragmentación. Los atributos de la matriz institucional son reconstruidos desde cada trayectoria y leídos en clave de una preocupación que recorre todo el capítulo: las asimetrías para garantizar el derecho a la salud.
Daniela Soldano y Diego Berreta cambian el foco y la escala buscando reconstruir y analizar el proceso de estructuración de las políticas sociales integrales en la provincia de Santa Fe en el periodo 2007-2018. Centrados en las estrategias, dispositivos e instrumentos de gestión (lo que podría denominarse las entrañas del diseño y la implementación) buscan identificar los condicionantes, y las restricciones, así como las capacidades y posibilidades que dieron forma a ese derrotero. La producción multiescalar del bienestar y la noción de integralidad son dos vectores en el análisis que hace el capítulo del patrón de política subnacional del Frente Progresista en la provincia.
El punto que eligen Javier Moro y Guillermo Orizaola para mirar a las relaciones intergubernamentales es el de las arenas locales en el conurbano bonaerense en el campo de las políticas de niñez y adolescencia que se desarrollan a partir de la creación del “Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos de Los Niños” (a partir del año 2007). El modelo de políticas sociales propuesto posiciona a los gobiernos locales con nuevas competencias en relación con la oferta de programas y servicios sociales, que se van tejiendo en contextos institucionales poco estructurados y con importantes debilidades en materia de recursos, factor clave al momento de equiparar asimetrías entre jurisdicciones.
Con puntos de convergencia con el anterior, María Mercedes Di Virgilio y Florencia Aramburu reconstruyen en su capítulo los hitos principales de las políticas de vivienda y suelo en el Área Metropolitana de Buenos Aires a través de las relaciones intergubernamentales. La década de los noventa es el punto de inflexión tanto para el problema habitacional como para las políticas públicas. Los municipios vuelven a ser el punto de referencia para analizar los vínculos con el gobierno provincial y nacional que éstos construyen y las capacidades de gobernanza que desarrollan en el contexto singular de cada intervención.
Regresando al sector salud, Gimena de León y Fabián Repetto analizan el Plan de Prevención del Embarazo No Intencional en la Adolescencia (Plan ENIA), iniciativa intersectorial de implementación territorial que puso de relevancia el impacto del embarazo no intencional en la vida de las y los adolescentes y la necesidad de garantizar sus derechos a la salud sexual y reproductiva. El capítulo analiza esta iniciativa a la luz de dos tensiones que cruzan tanto el diseño como la implementación: por un lado, la coordinación intersectorial dentro del Estado Nacional; por el otro, la coordinación entre el nivel central y las provincias.
Finalmente, Valeria Serafinoff se concentra en el análisis de los desafíos de formulación e implementación de políticas para la eliminación de la violencia por razones de género. Debido al carácter transversal de esta temática y la necesidad de garantizar la disponibilidad de múltiples servicios a nivel local, estas políticas requieren de importantes esfuerzos de coordinación intergubenamental. El artículo señala que en contextos donde prevalecen lógicas interejecutivas de coordinación vertical centradas en relaciones bilaterales e informales, la articulación desarrollada en un plano tecno-burocrático logra promover un esquema cooperativo más sostenible y puede dar lugar a una política pública integral e integrada. Para ello, los movimientos de mujeres y las organizaciones promotoras de sus derechos cumplen un papel clave a través de la construcción de comunidades epistémicas que promueven la coordinación. También se describe el rol del Estado nacional y su contribución a desarrollar capacidades estatales en los niveles subnacionales cuando los servicios se encuentran descentralizados y persisten fuertes heterogeneidades regionales e institucionales.
Esta compilación hecha luz sobre distintas estrategias de relaciones intergubernamentales desde una perspectiva de análisis de las políticas públicas y de la gestión de estados federales o multinivel. La mirada que estos trabajos aportan acerca de estas estrategias, sus formas y las relaciones entre los distintos actores, nos muestra el carácter heterogéneo y transicional del federalismo en Argentina.
En un país caracterizado por las diferencias regionales y las desigualdades como es Argentina, el proceso de formulación e implementación de políticas públicas requiere prestar especial atención a los territorios. No obstante, estos trabajos muestran que no son sólo los territorios y sus particularidades sino, fundamentalmente, las estrategias e interacciones que despliegan los distintos actores que forman parte de una determinada arena de políticas las que definen el carácter y efectividad de las políticas públicas implementadas.
El recorrido que propone este libro pone en evidencia la necesidad de considerar diseños institucionales que promuevan una mayor integralidad de las políticas y fortalezcan los procesos de coordinación interinstitucional. Para ello, es necesario realizar esfuerzos específicamente dirigidos y asignar recursos. Si bien en algunos contextos la coordinación es producto de relaciones informales, no puede quedar librada sólo a la iniciativa de algunos actores. El fortalecimiento de las capacidades de gestión de la información, planificación y evaluación del Estado nacional resulta central para promover relaciones intergubernamentales más cooperativas y garantizar los derechos de ciudadanía a lo largo y a lo ancho de todo el país.
La salud gobernada Política sanitaria en la Argentina 2001 - 2011, 2018
La década que se abre con la crisis de principios de siglo fue testigo de transformaciones profun... more La década que se abre con la crisis de principios de siglo fue testigo de transformaciones profundas en el modo de pensar la responsabilidad estatal sobre lo público. Salud fue un espacio de cambios en el que la recuperación de la noción de derecho fundamental cobró cuerpo en iniciativas que buscaron igualar las condiciones de su ejercicio. Este libro analiza el recorrido de la política sanitaria nacional y provincial en las relaciones intergubernamentales en el Gran Buenos Aires, región que concentra más de un tercio de la población del país y en la que los municipios son los principales actores en la provisión de servicios de salud. El diálogo entre políticas y matriz institucional muestra que las relaciones entre niveles de gobierno no son solo restricciones, sino que abren también márgenes de posibilidad considerables para gobernar reformas poniendo en evidencia pliegues y matices que se construyen en torno a la idea de igualdad como desafío de las políticas.
La incidencia del territorio en la política sanitaria viene siendo abordada desde campos discipli... more La incidencia del territorio en la política sanitaria viene siendo abordada desde campos disciplinares diferentes sin llegar a conformar un corpus conceptual que dé cuenta de la complejidad de los problemas que se constituyen en esa encrucijada. Las desiguales condiciones de vida, los procesos de movilidad, las barreras en el acceso, las relaciones entre establecimientos y servicios en los territorios, son parte de los problemas que se destacan en la agenda de los gestores.
Este Cuaderno de Trabajo busca aportar conceptos que ayuden a los responsables de los niveles intermedios de la gestión a comprender las relaciones de mutuo condicionamiento entre territorio y política sanitaria. Para ello, condensa contribuciones de distintos autores que pasan en limpio los aportes de los estudios territoriales, del análisis de políticas y conceptualizaciones más clásicas de la salud pública.
El trabajo finaliza con un caso de estudio en el que cada uno de los módulos en que se organiza este cuaderno, cobra vida en el municipio de Santa Catalina del Estado de San Ceferino, a propósito de la implementación de un programa de salud para materno infancia.
l sector salud en Argentina padece severos problemas de fragmentación; la organización de sus ins... more l sector salud en Argentina padece severos problemas de fragmentación; la organización de sus instituciones en tres subsectores, la convergencia de tres niveles gubernamentales y el derecho de todos los habitantes a la provisión pública de salud son algunos de los rasgos que lo caracterizan. En un territorio contiguo y desigual como el que conforman los municipios del Gran Buenos Aires, ?hacer política sanitaria? se torna particularmente desafiante, habida cuenta de los distintos esquemas de distribución de responsabilidades y funciones que se expresan en cada municipio. Este libro presenta los resultados de una investigación colectiva que puso el foco en el nivel local buscando dar cuenta de los modos como los actores toman decisiones definiendo beneficiarios, jerarquizando prestaciones y estableciendo condiciones para el acceso a los servicios de salud. Los casos analizados (Malvinas Argentinas y San Fernando) tienen historias diferentes y expresan formas casi opuestas de pensar la cuestión sanitaria y de abordar sus problemas. El análisis insiste en el carácter estratégico de la arena local en la medida en que el ejercicio efectivo del ?derecho a la salud? parece dirimirse en las condiciones de acceso y en las prestaciones que logra definir cada municipio.
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El Instituto del Conurbano inauguró una nueva serie de Documentos de Trabajo cuyo propósito es... more "
El Instituto del Conurbano inauguró una nueva serie de Documentos de Trabajo cuyo propósito es difundir resultados de las investigaciones para aportar a la comprensión de los problemas que desafían y atraviesan a la política sanitaria en la región.
El primer número presenta resultados de una investigación relativa a la política sanitaria de Malvinas Argentinas, caso paradojal de la descentralización en salud en la provincia de Buenos Aires. Creado en 1995, en menos de quince años la gestión municipal amplió exponencialmente su estructura sanitaria, consolidando su autonomía y trascendiendo los límites del municipio en base a un esquema de financiamiento que saca provecho del vínculo con la seguridad social y de la coparticipación provincial. A contramano de las recomendaciones dominantes para la organización de los sistemas de salud, este caso muestra la construcción de un sistema desde el nivel local asentado en la oferta hospitalaria y la alta complejidad. El trabajo reconstruye las condiciones de su surgimiento y las orientaciones de la política sanitaria en el nivel macro institucional, así como analiza las continuidades y rupturas de esta política en las prácticas de la atención en los centros de salud.
Los documentos podrán descargarse de: www.ungs.edu.ar/gestionsalud.
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Este trabajo presenta los resultados de una investigación que se llevó a cabo conjuntamente entre... more Este trabajo presenta los resultados de una investigación que se llevó a cabo conjuntamente entre el Municipio de San Fernando y el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento en el marco del “Programa de Subsidios para Proyectos de Investigación y Desarrollo y Transferencia con Organismos Públicos de la Provincia de Buenos Aires” de la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC). El mismo se inició en el mes de octubre de 2007 y finalizó hacia fines de octubre del corriente.
La cuestión sanitaria en la Región Metropolitana de Buenos Aires emerge bajo dos coordenadas que ... more La cuestión sanitaria en la Región Metropolitana de Buenos Aires emerge bajo dos coordenadas que se refuerzan mutuamente: un contexto social heterogéneo con considerables brechas socioeconómicas y un sistema de salud altamente fragmentado (ya sea en la relación entre los subsectores como al interior de cada uno: estatal, obras sociales y privado). Específicamente, al interior del subsector público de Salud intervienen todas las jurisdicciones con competencia territorial: Nación, Provincia, Gobierno de la Ciudad más los 24 municipios del conurbano. Este escenario plantea una complejidad estructural en términos de coordinación y articulación de políticas que resulta potenciado por una matriz institucional ambigua para delimitar las responsabilidades correspondientes de cada actor. Este cuadro de situación se completa con una demanda de salud que se constituye en alta correspondencia respecto del modelo hospitalo-céntrico y destaca por la baja capacidad de los usuarios de servicios para situarse como actor de las políticas sanitarias. En la agenda mediática la salud aparece más como conflicto interjurisdiccional (por ejemplo, por el uso de los servicios por parte de población no residente) sin alcanzar a plasmar un debate sustantivo respecto del modelo y de la situación de la salud. Profundizar ese debate y situar desafíos a escala de la Región Metropolitana de Buenos Aires es el sentido de esta publicación.
… de General Sarmiento, Colección Investigación, serie …, Jan 1, 1997
Papers by Magdalena Chiara
Revista Argentina de Salud Pública, Dec 1, 2011
Universidad Nacional de General Sarmiento, 2014
Cuadernos de Antropología Social, 1996
focalización" se ha ido convirtiendo en una propuesta progresivamente desarrollada e inuyente pa... more focalización" se ha ido convirtiendo en una propuesta progresivamente desarrollada e inuyente para racionalizar la asignación del gasto social. No obstante, la construcción socio-histórica del concepto reconoce momentos diferentes.' En la década del 1970, la "redistribución con crecimiento" nutrió el análisis sobre las políticas sociales. El planteo de focalizar se inscribía en las causas estructurales de la pobreza y no en la restricción a programas selectivos. La "focalización" en este momento estaba limitada a algunos grupos, los "activos sicos", pero denidos en Estos son los postulados de este organismo en términos generales, aunque adopte en la práctica formas diferentes según los contextos especícos expresando la negocia- ción de cada gobiemo con el Banco.
Edward Elgar Publishing eBooks, May 18, 2023
Objective: This paper proposed a conceptual framework to overcome the limitations the disciplinar... more Objective: This paper proposed a conceptual framework to overcome the limitations the disciplinary approaches face when analysing the processes of implementation of health policies on the territory. Method and framework: With this purpose, it established links between the contributions from three elds: the studies on the performance on health care, the theoretical contributions provided by geography, and the research on public policies and implementation. Results: As a result of this approach, it is possible to capture phenomena and processes that, from each of the particular disciplinary perspectives, are opaque for the analysis: on one side, conceiving health attention as a point within a whole that compromises different notions of territory; on the other hand, recognise that at the moment of the implementation on the territory there is a process of recreation of the institutions, where they appear on scene and negotiate different regulation logics.
... Di Virgilio, Gustavo Eugeni, María Epele, Alberto Esteban, Mónica Fein, Silvio Feldman, María... more ... Di Virgilio, Gustavo Eugeni, María Epele, Alberto Esteban, Mónica Fein, Silvio Feldman, María Herminia Larussi, Ignacio Llovet, Daniel Esteban Manoukian, Claudio Mate, Arnaldo Medina, Marina Miraglia, Mauricio Monsalvo, Claudio Ortiz, José M. Paganini, Mario Pecheny ...
Cadernos Metrópole., 2013
Luces y sombras sobre el territorio. Reflexiones en torno a los planteamientos de la OPS/OMS en
Universidad Nacional de General Sarmiento eBooks, 2005
ABSTRACT Durante última década del siglo XX la economía argentina sufrió un grave deterioro, a la... more ABSTRACT Durante última década del siglo XX la economía argentina sufrió un grave deterioro, a la vez que las políticas sociales se alejaron de sus orientaciones iniciales. En esta obra se da cuenta del proceso de reorientación de éstas desde la gestión municipal, tomando como ejemplo su implementación en la provincia de Buenos Aires: desde lo local se administraron los programas con financiamiento externo orientados a combatir la pobreza.
Salud Colectiva, Dec 14, 2017
RESUMEN Los debates en torno al universalismo en salud fueron ganando terreno en la región e ingr... more RESUMEN Los debates en torno al universalismo en salud fueron ganando terreno en la región e ingresando a la agenda de las políticas con resultados desiguales. Aun en el contexto del federalismo, los cambios más profundos que se sucedieron en Argentina en la última década tuvieron lugar en la arena de la política nacional. A partir de los aportes teóricos del neoinstitucionalismo histórico y de los estudios de implementación, este trabajo se propone analizar el alcance de la política nacional en torno a la universalización en salud, en un nivel macroinstitucional. Se trata de un estudio descriptivo, basado en fuentes secundarias y en la revisión de resultados de investigaciones sobre la implementación del Programa Remediar, el Plan Nacer y el Programa Sumar en relación con cuatro variables: acceso, cobertura, conjunto de beneficios y derechos que recoge la política. Dadas las características de la matriz institucional argentina, puede esperarse que la implementación en los escenarios subnacionales recorra espacios complejos y heterogéneos en los que los programas pueden adquirir nuevos significados con relación al horizonte de la universalidad que cada uno de ellos plantea.
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El proceso de descentralización modeló distintas matrices político-institucionales que conviven con profundas brechas entre territorios tanto en relación con las condiciones bajo las cuales se desarrolla la vida de las personas, familias y comunidades, como en las capacidades y recursos con que disponen las organizaciones estatales para responder a los problemas y demandas. En este contexto, abordar la dimensión subnacional para estudiar la política social supone asumir en simultáneo dos cuestiones: la diversidad de posiciones entre los actores (propia de las matrices descentralizadas) y la desigualdad entre territorios. La primera refiere a los procesos políticos que tienen lugar en el diseño y la implementación, mientras que la segunda remite al foco estratégico de las políticas sociales, el cierre de estas brechas.
Desde una mirada relacional, este libro pone el foco en distintas experiencias en el campo de las políticas sociales en Argentina buscando dar cuenta de las condiciones bajo las cuales se implementan y reconocer las estrategias e instrumentos adoptados para prestar servicios sociales y garantizar derechos.
El abordaje propuesto y recogiendo resultados de distintas investigaciones, invita a reflexionar sobre la relación entre las políticas y las condiciones político-institucionales. El foco está puesto en el carácter federal y multiescalar de las políticas públicas, analizando las condiciones en que se producen las relaciones entre niveles de gobierno y el modo como éstas -- en sus aspectos estructurales y en sus dinámicas -- inciden en los procesos de formulación e implementación.
Con este propósito, los capítulos reconstruyen los pliegues de las relaciones entre niveles de gobierno en la producción de política pública en distintos campos de las políticas sociales (salud, niñez y adolescencia, violencias por motivo de género, vivienda y producción de suelo urbano) y revisan el derrotero de diseños institucionales, estrategias e instrumentos de coordinación.
En el primer capítulo, Magdalena Chiara presenta un marco teórico-metodológico para analizar las relaciones de mutuo condicionamiento entre las políticas que diseñan los niveles centrales y los arreglos institucionales que caracterizan a los niveles subnacionales. Las herramientas de análisis propuestas buscan contribuir con el estudio de las “políticas en acción” en un nivel meso institucional, a través de sus instrumentos en el contexto de la trama de las relaciones intergubernamentales. Lejos de pretender organizar integralmente el análisis, la invitación a adoptar una aproximación relacional en el abordaje del nivel subnacional es recuperada y enriquecida desde distintas aproximaciones en los capítulos que recorren de manera situada las relaciones intergubernamentales en sectores y territorios.
Teniendo en cuenta las múltiples fragmentaciones que presenta el sector de atención de la salud en la Argentina, Oscar Cetrángolo y Ariela Goldschmidt brindan un análisis actualizado de los problemas que presenta la provisión pública descentralizada de salud en el contexto más general de un sector en el que la seguridad social aporta a su vez un grado mayor de complejidad y fragmentación. Los atributos de la matriz institucional son reconstruidos desde cada trayectoria y leídos en clave de una preocupación que recorre todo el capítulo: las asimetrías para garantizar el derecho a la salud.
Daniela Soldano y Diego Berreta cambian el foco y la escala buscando reconstruir y analizar el proceso de estructuración de las políticas sociales integrales en la provincia de Santa Fe en el periodo 2007-2018. Centrados en las estrategias, dispositivos e instrumentos de gestión (lo que podría denominarse las entrañas del diseño y la implementación) buscan identificar los condicionantes, y las restricciones, así como las capacidades y posibilidades que dieron forma a ese derrotero. La producción multiescalar del bienestar y la noción de integralidad son dos vectores en el análisis que hace el capítulo del patrón de política subnacional del Frente Progresista en la provincia.
El punto que eligen Javier Moro y Guillermo Orizaola para mirar a las relaciones intergubernamentales es el de las arenas locales en el conurbano bonaerense en el campo de las políticas de niñez y adolescencia que se desarrollan a partir de la creación del “Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos de Los Niños” (a partir del año 2007). El modelo de políticas sociales propuesto posiciona a los gobiernos locales con nuevas competencias en relación con la oferta de programas y servicios sociales, que se van tejiendo en contextos institucionales poco estructurados y con importantes debilidades en materia de recursos, factor clave al momento de equiparar asimetrías entre jurisdicciones.
Con puntos de convergencia con el anterior, María Mercedes Di Virgilio y Florencia Aramburu reconstruyen en su capítulo los hitos principales de las políticas de vivienda y suelo en el Área Metropolitana de Buenos Aires a través de las relaciones intergubernamentales. La década de los noventa es el punto de inflexión tanto para el problema habitacional como para las políticas públicas. Los municipios vuelven a ser el punto de referencia para analizar los vínculos con el gobierno provincial y nacional que éstos construyen y las capacidades de gobernanza que desarrollan en el contexto singular de cada intervención.
Regresando al sector salud, Gimena de León y Fabián Repetto analizan el Plan de Prevención del Embarazo No Intencional en la Adolescencia (Plan ENIA), iniciativa intersectorial de implementación territorial que puso de relevancia el impacto del embarazo no intencional en la vida de las y los adolescentes y la necesidad de garantizar sus derechos a la salud sexual y reproductiva. El capítulo analiza esta iniciativa a la luz de dos tensiones que cruzan tanto el diseño como la implementación: por un lado, la coordinación intersectorial dentro del Estado Nacional; por el otro, la coordinación entre el nivel central y las provincias.
Finalmente, Valeria Serafinoff se concentra en el análisis de los desafíos de formulación e implementación de políticas para la eliminación de la violencia por razones de género. Debido al carácter transversal de esta temática y la necesidad de garantizar la disponibilidad de múltiples servicios a nivel local, estas políticas requieren de importantes esfuerzos de coordinación intergubenamental. El artículo señala que en contextos donde prevalecen lógicas interejecutivas de coordinación vertical centradas en relaciones bilaterales e informales, la articulación desarrollada en un plano tecno-burocrático logra promover un esquema cooperativo más sostenible y puede dar lugar a una política pública integral e integrada. Para ello, los movimientos de mujeres y las organizaciones promotoras de sus derechos cumplen un papel clave a través de la construcción de comunidades epistémicas que promueven la coordinación. También se describe el rol del Estado nacional y su contribución a desarrollar capacidades estatales en los niveles subnacionales cuando los servicios se encuentran descentralizados y persisten fuertes heterogeneidades regionales e institucionales.
Esta compilación hecha luz sobre distintas estrategias de relaciones intergubernamentales desde una perspectiva de análisis de las políticas públicas y de la gestión de estados federales o multinivel. La mirada que estos trabajos aportan acerca de estas estrategias, sus formas y las relaciones entre los distintos actores, nos muestra el carácter heterogéneo y transicional del federalismo en Argentina.
En un país caracterizado por las diferencias regionales y las desigualdades como es Argentina, el proceso de formulación e implementación de políticas públicas requiere prestar especial atención a los territorios. No obstante, estos trabajos muestran que no son sólo los territorios y sus particularidades sino, fundamentalmente, las estrategias e interacciones que despliegan los distintos actores que forman parte de una determinada arena de políticas las que definen el carácter y efectividad de las políticas públicas implementadas.
El recorrido que propone este libro pone en evidencia la necesidad de considerar diseños institucionales que promuevan una mayor integralidad de las políticas y fortalezcan los procesos de coordinación interinstitucional. Para ello, es necesario realizar esfuerzos específicamente dirigidos y asignar recursos. Si bien en algunos contextos la coordinación es producto de relaciones informales, no puede quedar librada sólo a la iniciativa de algunos actores. El fortalecimiento de las capacidades de gestión de la información, planificación y evaluación del Estado nacional resulta central para promover relaciones intergubernamentales más cooperativas y garantizar los derechos de ciudadanía a lo largo y a lo ancho de todo el país.
Este Cuaderno de Trabajo busca aportar conceptos que ayuden a los responsables de los niveles intermedios de la gestión a comprender las relaciones de mutuo condicionamiento entre territorio y política sanitaria. Para ello, condensa contribuciones de distintos autores que pasan en limpio los aportes de los estudios territoriales, del análisis de políticas y conceptualizaciones más clásicas de la salud pública.
El trabajo finaliza con un caso de estudio en el que cada uno de los módulos en que se organiza este cuaderno, cobra vida en el municipio de Santa Catalina del Estado de San Ceferino, a propósito de la implementación de un programa de salud para materno infancia.
El Instituto del Conurbano inauguró una nueva serie de Documentos de Trabajo cuyo propósito es difundir resultados de las investigaciones para aportar a la comprensión de los problemas que desafían y atraviesan a la política sanitaria en la región.
El primer número presenta resultados de una investigación relativa a la política sanitaria de Malvinas Argentinas, caso paradojal de la descentralización en salud en la provincia de Buenos Aires. Creado en 1995, en menos de quince años la gestión municipal amplió exponencialmente su estructura sanitaria, consolidando su autonomía y trascendiendo los límites del municipio en base a un esquema de financiamiento que saca provecho del vínculo con la seguridad social y de la coparticipación provincial. A contramano de las recomendaciones dominantes para la organización de los sistemas de salud, este caso muestra la construcción de un sistema desde el nivel local asentado en la oferta hospitalaria y la alta complejidad. El trabajo reconstruye las condiciones de su surgimiento y las orientaciones de la política sanitaria en el nivel macro institucional, así como analiza las continuidades y rupturas de esta política en las prácticas de la atención en los centros de salud.
Los documentos podrán descargarse de: www.ungs.edu.ar/gestionsalud.
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Papers by Magdalena Chiara
El proceso de descentralización modeló distintas matrices político-institucionales que conviven con profundas brechas entre territorios tanto en relación con las condiciones bajo las cuales se desarrolla la vida de las personas, familias y comunidades, como en las capacidades y recursos con que disponen las organizaciones estatales para responder a los problemas y demandas. En este contexto, abordar la dimensión subnacional para estudiar la política social supone asumir en simultáneo dos cuestiones: la diversidad de posiciones entre los actores (propia de las matrices descentralizadas) y la desigualdad entre territorios. La primera refiere a los procesos políticos que tienen lugar en el diseño y la implementación, mientras que la segunda remite al foco estratégico de las políticas sociales, el cierre de estas brechas.
Desde una mirada relacional, este libro pone el foco en distintas experiencias en el campo de las políticas sociales en Argentina buscando dar cuenta de las condiciones bajo las cuales se implementan y reconocer las estrategias e instrumentos adoptados para prestar servicios sociales y garantizar derechos.
El abordaje propuesto y recogiendo resultados de distintas investigaciones, invita a reflexionar sobre la relación entre las políticas y las condiciones político-institucionales. El foco está puesto en el carácter federal y multiescalar de las políticas públicas, analizando las condiciones en que se producen las relaciones entre niveles de gobierno y el modo como éstas -- en sus aspectos estructurales y en sus dinámicas -- inciden en los procesos de formulación e implementación.
Con este propósito, los capítulos reconstruyen los pliegues de las relaciones entre niveles de gobierno en la producción de política pública en distintos campos de las políticas sociales (salud, niñez y adolescencia, violencias por motivo de género, vivienda y producción de suelo urbano) y revisan el derrotero de diseños institucionales, estrategias e instrumentos de coordinación.
En el primer capítulo, Magdalena Chiara presenta un marco teórico-metodológico para analizar las relaciones de mutuo condicionamiento entre las políticas que diseñan los niveles centrales y los arreglos institucionales que caracterizan a los niveles subnacionales. Las herramientas de análisis propuestas buscan contribuir con el estudio de las “políticas en acción” en un nivel meso institucional, a través de sus instrumentos en el contexto de la trama de las relaciones intergubernamentales. Lejos de pretender organizar integralmente el análisis, la invitación a adoptar una aproximación relacional en el abordaje del nivel subnacional es recuperada y enriquecida desde distintas aproximaciones en los capítulos que recorren de manera situada las relaciones intergubernamentales en sectores y territorios.
Teniendo en cuenta las múltiples fragmentaciones que presenta el sector de atención de la salud en la Argentina, Oscar Cetrángolo y Ariela Goldschmidt brindan un análisis actualizado de los problemas que presenta la provisión pública descentralizada de salud en el contexto más general de un sector en el que la seguridad social aporta a su vez un grado mayor de complejidad y fragmentación. Los atributos de la matriz institucional son reconstruidos desde cada trayectoria y leídos en clave de una preocupación que recorre todo el capítulo: las asimetrías para garantizar el derecho a la salud.
Daniela Soldano y Diego Berreta cambian el foco y la escala buscando reconstruir y analizar el proceso de estructuración de las políticas sociales integrales en la provincia de Santa Fe en el periodo 2007-2018. Centrados en las estrategias, dispositivos e instrumentos de gestión (lo que podría denominarse las entrañas del diseño y la implementación) buscan identificar los condicionantes, y las restricciones, así como las capacidades y posibilidades que dieron forma a ese derrotero. La producción multiescalar del bienestar y la noción de integralidad son dos vectores en el análisis que hace el capítulo del patrón de política subnacional del Frente Progresista en la provincia.
El punto que eligen Javier Moro y Guillermo Orizaola para mirar a las relaciones intergubernamentales es el de las arenas locales en el conurbano bonaerense en el campo de las políticas de niñez y adolescencia que se desarrollan a partir de la creación del “Sistema de Promoción y Protección Integral de los Derechos de Los Niños” (a partir del año 2007). El modelo de políticas sociales propuesto posiciona a los gobiernos locales con nuevas competencias en relación con la oferta de programas y servicios sociales, que se van tejiendo en contextos institucionales poco estructurados y con importantes debilidades en materia de recursos, factor clave al momento de equiparar asimetrías entre jurisdicciones.
Con puntos de convergencia con el anterior, María Mercedes Di Virgilio y Florencia Aramburu reconstruyen en su capítulo los hitos principales de las políticas de vivienda y suelo en el Área Metropolitana de Buenos Aires a través de las relaciones intergubernamentales. La década de los noventa es el punto de inflexión tanto para el problema habitacional como para las políticas públicas. Los municipios vuelven a ser el punto de referencia para analizar los vínculos con el gobierno provincial y nacional que éstos construyen y las capacidades de gobernanza que desarrollan en el contexto singular de cada intervención.
Regresando al sector salud, Gimena de León y Fabián Repetto analizan el Plan de Prevención del Embarazo No Intencional en la Adolescencia (Plan ENIA), iniciativa intersectorial de implementación territorial que puso de relevancia el impacto del embarazo no intencional en la vida de las y los adolescentes y la necesidad de garantizar sus derechos a la salud sexual y reproductiva. El capítulo analiza esta iniciativa a la luz de dos tensiones que cruzan tanto el diseño como la implementación: por un lado, la coordinación intersectorial dentro del Estado Nacional; por el otro, la coordinación entre el nivel central y las provincias.
Finalmente, Valeria Serafinoff se concentra en el análisis de los desafíos de formulación e implementación de políticas para la eliminación de la violencia por razones de género. Debido al carácter transversal de esta temática y la necesidad de garantizar la disponibilidad de múltiples servicios a nivel local, estas políticas requieren de importantes esfuerzos de coordinación intergubenamental. El artículo señala que en contextos donde prevalecen lógicas interejecutivas de coordinación vertical centradas en relaciones bilaterales e informales, la articulación desarrollada en un plano tecno-burocrático logra promover un esquema cooperativo más sostenible y puede dar lugar a una política pública integral e integrada. Para ello, los movimientos de mujeres y las organizaciones promotoras de sus derechos cumplen un papel clave a través de la construcción de comunidades epistémicas que promueven la coordinación. También se describe el rol del Estado nacional y su contribución a desarrollar capacidades estatales en los niveles subnacionales cuando los servicios se encuentran descentralizados y persisten fuertes heterogeneidades regionales e institucionales.
Esta compilación hecha luz sobre distintas estrategias de relaciones intergubernamentales desde una perspectiva de análisis de las políticas públicas y de la gestión de estados federales o multinivel. La mirada que estos trabajos aportan acerca de estas estrategias, sus formas y las relaciones entre los distintos actores, nos muestra el carácter heterogéneo y transicional del federalismo en Argentina.
En un país caracterizado por las diferencias regionales y las desigualdades como es Argentina, el proceso de formulación e implementación de políticas públicas requiere prestar especial atención a los territorios. No obstante, estos trabajos muestran que no son sólo los territorios y sus particularidades sino, fundamentalmente, las estrategias e interacciones que despliegan los distintos actores que forman parte de una determinada arena de políticas las que definen el carácter y efectividad de las políticas públicas implementadas.
El recorrido que propone este libro pone en evidencia la necesidad de considerar diseños institucionales que promuevan una mayor integralidad de las políticas y fortalezcan los procesos de coordinación interinstitucional. Para ello, es necesario realizar esfuerzos específicamente dirigidos y asignar recursos. Si bien en algunos contextos la coordinación es producto de relaciones informales, no puede quedar librada sólo a la iniciativa de algunos actores. El fortalecimiento de las capacidades de gestión de la información, planificación y evaluación del Estado nacional resulta central para promover relaciones intergubernamentales más cooperativas y garantizar los derechos de ciudadanía a lo largo y a lo ancho de todo el país.
Este Cuaderno de Trabajo busca aportar conceptos que ayuden a los responsables de los niveles intermedios de la gestión a comprender las relaciones de mutuo condicionamiento entre territorio y política sanitaria. Para ello, condensa contribuciones de distintos autores que pasan en limpio los aportes de los estudios territoriales, del análisis de políticas y conceptualizaciones más clásicas de la salud pública.
El trabajo finaliza con un caso de estudio en el que cada uno de los módulos en que se organiza este cuaderno, cobra vida en el municipio de Santa Catalina del Estado de San Ceferino, a propósito de la implementación de un programa de salud para materno infancia.
El Instituto del Conurbano inauguró una nueva serie de Documentos de Trabajo cuyo propósito es difundir resultados de las investigaciones para aportar a la comprensión de los problemas que desafían y atraviesan a la política sanitaria en la región.
El primer número presenta resultados de una investigación relativa a la política sanitaria de Malvinas Argentinas, caso paradojal de la descentralización en salud en la provincia de Buenos Aires. Creado en 1995, en menos de quince años la gestión municipal amplió exponencialmente su estructura sanitaria, consolidando su autonomía y trascendiendo los límites del municipio en base a un esquema de financiamiento que saca provecho del vínculo con la seguridad social y de la coparticipación provincial. A contramano de las recomendaciones dominantes para la organización de los sistemas de salud, este caso muestra la construcción de un sistema desde el nivel local asentado en la oferta hospitalaria y la alta complejidad. El trabajo reconstruye las condiciones de su surgimiento y las orientaciones de la política sanitaria en el nivel macro institucional, así como analiza las continuidades y rupturas de esta política en las prácticas de la atención en los centros de salud.
Los documentos podrán descargarse de: www.ungs.edu.ar/gestionsalud.
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En el contexto argentino estos retos se cumplen a través de instituciones políticas que requieren de la participación y la cooperación de más de un nivel de gobierno, introduciendo mayor complejidad a la implementación de las políticas. El federalismo, el desarrollo del “Estado social” y la descentralización concurrieron en el campo de salud configurando una trama político-institucional compleja que se fragmenta en los distintos escenarios provinciales; en cada uno de ellos, el Estado provincial y los municipios (en combinaciones diferentes) son responsables de la provisión de servicios.
Esta investigación se planteó analizar el modo como la política sanitaria fue condicionada y transformó los patrones de interacción intergubernamental (RIG) en el subsector estatal del Gran Buenos Aires en la década que se abre con la crisis principios de siglo. Esta región presenta una situación singular ya que tres niveles de gobierno comparten jurisdicción sobre un mismo territorio; este atributo la convierte en un formidable analizador de los desafíos que enfrentan las políticas nacionales y provinciales.
Abrevando en las contribuciones y debates de los estudios sobre política de salud y federalismo, esta investigación amplía la indagación al dominio de las RIG e involucra no sólo las relaciones entre nación y provincias sino también con los municipios. Así definido su alcance, la indagación se organiza en dos entradas, “macro” y “meso” institucional.
En una perspectiva “macro” institucional, las políticas fueron analizadas en los problemas a los que se orientaron (y buscaron construir), en los actores que privilegiaron, en los arreglos institucionales que propusieron y en los instrumentos que movilizó cada uno de sus dispositivos. Acotamos el análisis a aquellas acciones y omisiones del Estado nacional y provincial en un territorio determinado, con el interés de situarlas en el contexto histórico que enfrentaron en cada uno de los momentos.
La perspectiva del “análisis de políticas por instrumentos” organizó la aproximación en un nivel “meso” de análisis. Desde esa entrada, examinó el modo como las RIG condicionaron u obstaculizaron el desarrollo de la política sanitaria y, de modo inverso, indagó en la capacidad de la política sanitaria para producir nuevas relaciones entre niveles de gobierno.
El análisis acerca de la incidencia de la trama heredada de las RIG sobre la política sanitaria (que anida en una perspectiva más clásicamente neo-institucionalista) detectó resistencias, algunas alteraciones en el rumbo de las políticas y potencialidades abiertas especialmente por la existencia en la región de los municipios. Esta aproximación también habló de los dispositivos de políticas y sus instrumentos, en su “inmunidad” (bajo ciertas condiciones) al influjo de las RIG. La perspectiva inversa indagó en las potencialidades de la política sanitaria para “producir” institucionalidad y reorganizar el entramado de actores, especialmente en relación a la apuesta por garantizar igualitariamente derechos que buscó construir una “llegada directa” a los servicios del primer nivel asistencial.
Esta “doble vía” permitió, por una parte, ver la trama de las RIG en el Gran Buenos Aires no sólo como restricción, sino también como posibilidad del cambio; y, por la otra, poner el foco en el “diálogo intergubernamental” que sucede en la implementación para detectar los pliegues y matices que se construyen en torno a la “igualdad” como desafío de las políticas en el ejercicio de la responsabilidad sobre la provisión de los servicios.
Abstract
Policies of Healthcare and Intergovernmental Relations (IGR): continuities and inflections in the patterns of interaction in Gran Buenos Aires, Argentina (2001-2011)
The decade that starts with the crisis that took place at the beginning of this century, has witnessed profound transformations in conceiving the responsibility of government in public affairs in Latin America and particularly Argentina. Even with less evidence than in other political areas, the “health” field has also undergone changes, and it is another area where the notion of “fundamental right” was regained. The attempt to recover this right has made itself visible in the different challenges that were brought forward in order to level the conditions under which this right is pursued.
In argentine context these challenges are faced through political institutions that require both the participation and cooperation of more than one government level, which makes the implementation of these policies more complex. Federalism, the development of the “social state”, as well as decentralization have made their entrance in the health field, creating setting a complex politic-institutional framework which becomes fragmented in the rest of the provinces. In each of them, the provincial government and municipalities are responsible for the supply of services.
This investigation is aimed at analyzing how health policies have been conditioned and how it has transformed governmental interaction patterns in the Gran Buenos Aires government subsector during the decade that starts with the crisis at the beginning of this century. This region experiences a unique situation for there are three different government levels that share jurisdiction over the same territory; this attribute makes this investigation a remarkable analyzer of the challenges that both national and provincial policies.
Drawing on contributions and debates from studies on health policies and federalism, this investigation broadens the inquiry to the control that IGR has and involves not only relations between nation and provinces but also with municipalities. Having made clear its scope, this inquiry is structured in two different approaches: “macro” and “meso”.
From a macro-institutional perspective, these policies were analyzed by the problems they were oriented in (these problems were also a result of the mentioned policies), the actors that were favored, the institutional arrangements that they proposed, and the instruments that were mobilized by each of their devices. We delimit the analysis to those actions and omissions made by national and provincial government in a specific territory, aiming to place them in the historic context faced in each moment.
The perspective about “public policy through its instruments” has guided the analysis towards a “meso-institutional” approach. From this point of view, it is studied how the IGR has conditioned or even obstructed the proper development of a health policy and, on the opposite side, it studies the capacity that health policies has to create new relations among different government levels.
The analysis about the incidence of the framework that was inherited by the IGR on health policy (which is based on a more classically neo institutionalist perspective) has detected resistance, some changes in the course of the policies and the potential opened especially by the existence of the municipalities in the region. This approach on the subject has also noticed the devices in policies, its instruments and the fact that they are immune (under certain circumstances) to the influence of the IGR. The inverse perspective has looked into the health policies potential to “produce” institutions and reorganize the framework conformed by the existing actors, particularly focusing on the idea of providing guaranteed equal rights that sought to create a “one way access” to first level care services.
This approach allowed, on one hand to note the framework of the IGR in Gran Buenos Aires, not only as a restriction but also as a possibility of change, while on the other hand, it enabled to focus on the “intergovernmental dialogue” that occurs in the implementation in order to detect folds and shades that are built around “equality” as a challenge to policies when exercising responsibility for the provision of services.
- Los desafíos de la matriz institucional
- Política nacional en la recomposición post neoliberal
- Expresiones del enfoque territorial en salud
1. Definiciones en torno al derecho a la salud
2. Perspectiva general acerca de la organización del sector
3. Inequidad y fragmentación en el Gran Buenos Aires
4. Los retos de igualar derechos
- ¿Por qué sigue siendo un problema?
- Sobre la necesidad de actualizar el contexto
- Para repensar el régimen de salud de la coparticipación provincial
El nivel local está lejos de ser un ámbito neutro. En contextos de descentralización, la gestión local es un espacio en el que se de-construye y re-construye la política en el territorio definiendo – en su transcurso – su resultado final.
Producto de las condiciones político institucionales de partida y también de los procesos de reforma, la constitución de los espacios locales de gestión en el Gran Buenos Aires ha estado atravesada por las crisis que marcaron la vida social, política y económica en nuestro país. Nos referimos a la crisis hiperinflacionaria de 1989 y a la crisis económica, social y política que llega a su punto crítico en diciembre de 2001 y que perdura en sus emergentes más evidentes hasta el 2003. Estas coyunturas tuvieron consecuencias en la asunción abrupta de responsabilidades por parte de los gobiernos locales y otros actores sociales, dieron lugar a aprendizajes y modelaron a su vez nuevas reglas de juego.
El propósito de este trabajo es presentar un cuadro de situación de los modos a través de los cuales se gestionan las intervenciones sociales del Estado en un contexto post descentralización, en la convicción de que es necesario poder comprender y explicar los procesos para reorientarlos en función de políticas sociales más equitativas, democráticas y eficaces.
La aproximación que adoptamos en este análisis hace entrar simultáneamente tres factores: las condiciones de contexto a través del concepto de “régimen de implementación”, las características del “territorio” y el “entramado de actores” (CHIARA y DI VIRGILIO, 2007). Desde estas tres “entradas” es posible explicar las dinámicas particulares que asumen los espacios locales de gestión de la política social.