Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana Nabil Bonduki Thatiane Barella

Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana Nabil Bonduki1 Thatiane Barella2 1. Uma nova poltica habitacional

Para enfrentar a questo urbana, onde o Estado tem orientado a atuao do poder pblico sobre as cidades, necessita-se de uma postura baseada:

Na descentralizao, parceria popular, parceria com ONGs, respeito ao meio ambiente e a busca do direito cidade, uma vez que visam construir cidades menos desiguais e mais humanas. (pag 17)

Misria, violncia, degradao ambiental, precariedade habitacional, inexistncia de saneamento, carncia de transporte coletivo (so problemas gerados pela ordem estrutural e se mostram insalubres enquanto politica econmica excludente, pois geram maiores ndices de desemprego, desigualdade social e no estimulo ao investimento produtivo).

No Brasil, existem grandes nmeros de iniciativas implementadas pelas prefeituras, ONGs, movimentos sociais e institutos de pesquisa, que apresentam respostas concretas e objetivas a esses problemas. Mas tais programas permanecem ocultos aos olhos dos chamados formuladores de opinio, perdidos no tecido labirntico da cidade real, e seus resultados, embora significativos para a populao diretamente atendida, muitas vezes

desaparecem nos mares de carncia social. (18)

H uma nova fase nas Politicas Pblicas urbanas, que se contrape ao modelo de gesto das cidades - Central-desenvolvimentista esboado no pas a partir do 1 governo Vargas (1930-1945) consolidando-se durante o regime militar (1964-1985), mais ainda, marcando fortemente a ao do poder pblico nas cidades do pas. (19)
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Fichamento do livro Assistente Social. Graduada em Servio Social pela Universidade Nove de Julho.

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- O modelo central-desenvolvimentista Foi um modelo consolidado e intensificado no processo de

urbanizao, gerando crescimento econmico e desigualdade, devido a baixa remunerao, ps-64, ocasionando os problemas urbanos.

Este modelo caracteriza-se pela crena de que o desenvolvimento e o crescimento a qualquer custo seriam sempre positivos e que a centralizao de poderes no Estado para intervir sobre a cidade traria as solues adequadas para resolver seus problemas. (20)

Assim, o modelo marcado por:

y y y y y y y y

Autoritarismo; Centralizao da gesto; Ausncia de participao dos usurios e da sociedade; Desrespeito ao meio ambiente e ao patrimnio cultural; Desarticulao das polticas setoriais; Priorizao do transporte individual; Preferencia pelas grandes obras canalizando recursos pblicos e; Priorizao para setores de maior renda nos financiamentos habitacionais.

Por esta razo, o SFH por intermdio do BNH financiou a produo de 4,5 milhes de moradias. Assim, o BNH difundiu um tipo de interveno urbana que foi dotado em quase todas as cidades do pas. (21) Essas moradias, entretanto, caracterizavam-se por:

y y y

Monotonia de sua arquitetura; Ausncia de relao com o entorno; Localizao perifrica, atendida horizontalmente;

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Despreocupao com a qualidade dos projetos e com o meio fsico, resultando depredao ambiental;

Negao dos processos de participao comunitria, preferindo uma gesto centralizada e;

Contratao de empreiteiras, entregando moradias prprias prontas.

Por este modelo de poltica habitacional e no equilbrio financeiro do sistema, acabou por excluir parcelas da demanda que no dispunham de renda mnima para ter acesso ao programa. Desta forma, o BNH reduziu o custo da moradia, em vez de alterara o processo de gesto e produo, reduzindo tambm a qualidade da construo e tamanho da unidade, edificando moradias cada vez menores, mais precrias e distantes. (23)

Esse quadro de escassez de oferta habitacional provocou o crescimento das ocupaes de terra e da favelizao e abertura generalizada de loteamentos irregulares, ou clandestinos. (23)

Para o modelo central-desenvolvimentista, esta situao deveria ser substitudo por um modelo de produo formal, que, entretanto, demandaria uma quantidade de recursos indisponvel para o poder pblico, [e por isso] aes para integra-la e melhorar a qualidade de vida de seus moradores [perpetua] as pssimas condies habitacionais ali existentes. (24)

- Postura ambiental-participativa A postura ambiental-participativa caracteriza-se por:

Gesto descentralizada e democrtica, com nfase no papel do poder local e na articulao das polticas setoriais. Permite que as prefeituras elaborem suas prprias intervenes, devido a participao do Estado estar cada vez menor.

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Criao de espaos institucionais de participao popular, como conselhos de gesto urbana, frum de habitao e participao dos cidados nas decises sobre as prioridades de governo com a elaborao do oramento participativo e acompanhamento de execuo oramentaria.

Inverso de prioridades para garantir o direito habitao e cidade.

Parceria entre o poder pblico e ONG para o desenvolvimento de programas e projetos por meio do estimulo a processos de autogesto e de co-gesto na produo de habit e de gerao de emprego e renda.

Busca de barateamento da produo habitacional por novas formas de gesto, produo e pelo financiamento direto para o usurio final e reconhecimento da cidade real, por meio de regularizao fundiria e urbanizao das reas ocupadas espontaneamente.

Compatibilizao

entre

preservao

do

meio

ambiente

implantao de projetos urbanos, produo habitacional e recuperao ambiental de reas de preservao j ocupadas. y Busca de reaproveitamento visando preservao ambiental e sua reutilizao em programas pblicos. y Prioridade para o transporte coletivo e a segurana no trafego.

A auto-gesto na produo de habitao: um programa de qualidade e baixo custo

- Antecedentes: do BNH s formas alternativas de produo de moradia Nos anos 60, os organismos internacionais de financiamento, preocupados com o avano do comunismo vm propondo a incorporao da autoconstruo e de mutires como forma de reduzir o custo unitrio da casa

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popular e assim, viabilizar os financiamentos habitacionais populao de baixa renda. (37) Em 70, o BNH passou a financiar tais programas. Entretanto, foi quando se configurou a crise do SFH, novas alternativas de produo de moradia passaram a ser consideradas com seriedade pelo poder pblico. E em 75, o BNH lanou a Profilurb Programa de Financiamentos de Lotes Urbanos para Autoconstruo.

Em 1980, com a plena crise econmica, a estratgia da autoconstruo passou a ser considerada como uma alternativa para intervir na questo. No entanto, essa ao visava apenas o barateamento da moradia, sem preocuparse com a qualidade de moradia.

- O papel dos movimentos de moradia e das assessorias tcnicas na formulao de uma nova poltica pblica inovadora

Para a elaborao da poltica pblica inovadora levou quase 10 anos investigando, refletindo, propondo e lutando e, assim, foram se articulando e propondo alternativas. E, entre 1980 e 1983, houve um quadro de revolta em relao poltica habitacional implantado pelo BNH. Por esta razo, alguns movimentos opunham-se politica habitacional vigente passaram a defender propostas que contemplam o mutiro e a autogesto. Mas, as administraes faziam o possvel para ignorar as propostas de autogesto, uma vez que as autoridades no concebiam a participao popular para alm da sua contribuio na construo, como mo-de-obra. (40)

Nos anos compreendidos entre 1984 e 1988 foram implantados empreendimentos habitacionais, ou seja, o mutiro autogerido. A luta era fazer com que a Prefeitura ou o governo assumissem seu papel como agente financiador.

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- A autogesto vira poltica pblica O desafio do mutiro de autogesto era mostrar que poderia garantir uma produo macia de moradias, a baixo custo e em prazos curtos. (40) Nos anos 80, essa proposta no foi para frente devido falta de apoio do poder pblico. E, somente em 1989, foi possvel priorizar os setores sociais e inovar no que se refere poltica pblica.

Assim, foram criados:

Funaps

comunitrio em

Programa e

de

Construo

de

Unidades pela

Habitacionais

mutiro

autogesto

(implementado

Superintendncia da Habitao Popular Habi); y y y y Programa de desapropriao de terras; Programa de produo de unidades habitacionais novas; Programa de urbanizao e regularizao fundiria em favelas; e, Programa de interveno em habitaes coletivas.

Desta

maneira,

os

mutires

autogeridos

apresentam

melhores

resultados em termos de qualidade, custo e participao popular.

- As vantagens da autogesto Recursos para ela mesma contratar e remunerar a assessoria tcnica e poder controlar seu desempenho.

Resultados dessa assessoria: y y y y Racionalizao do canteiro, elevando a produtividade; Implantao de pequenas usinas; Novas tipologias arquitetnicas; Adequao do sistema construtivo.

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10%do financiamento para custear a mo-de-obra podendo contar com profissionais da construo civil;

y y y y

4% para montagem do canteiro de obra; Construo de galpes para instalao desses canteiros; Compra de materiais de construo; e, Eliminao do beneficio e despesas indiretas.

- As operaes interligadas como instrumentos de captao dos recursos para a habitao social

A Lei n 10.209 de 9 de dezembro de 1986, instituiu as operaes interligadas, cujo objetivo era a descaracterizao do zoneamento e a inteno de eliminar as favelas situadas nas reas nobres.

As Operaes Interligadas atendia ao interessa das empresas, pois possibilitavam alteraes pontuais nas restries ocupao do solo e nos coeficientes de aproveitamento sem tornar necessrias mudanas gerais no zoneamento, [e porque] criavam uma forma concreta de remover favelas incomodas, [devido] sua localizao em reas valorizadas da cidade. (57)

E,

A administrao de Jnio Quadros abriu processos de reintegrao de posse de milhares de favelados que ocupavam terrenos pblicos. O despejo das favelas resistiu, devido sociedade organizada e a oposio dos tcnicos efetivos do prprio rgo responsvel pelo enfraquecimento do problema. (58)

E mais,

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encontrar instrumentos capazes de gerar recursos que possibilitassem a remoo de favelados [...] sem onerar os recursos do oramento municipal [...] era essencial para colocar em pratica os objetivos segregadores da administrao janista. (58)

Por esta razo, as alteraes ficavam restritas aos terrenos ocupados nas favelas que seriam removidas, pois a lei estipulava que os proprietrios deveriam se responsabilizar pela construo das casas destinadas a remoo dos favelados e que apenas aps a obteno do habite-se dessas casas seria liberado o habite-se da construo beneficiada pela alterao do zoneamento. (60)

Assim, para superar essa dificuldade e viabilizar as ocupaes, o prefeito JQ assina o Decreto n 26.913, de 16/09/88, onde faculta aos interessados contratar o Funaps para construir as casas destinadas aos favelados. Esse decreto foi proposto, basicamente, para atender aos interesses dos empresrios. (60)

- A operacionalizao da Lei do Desfavelamento Esta operacionalizao ocorreu em varias etapas as quais retardaram a sua aprovao. A saber:

y y

Publicao de um edital das condies para a proposio de operaes; Analise da proposta do ponto de vista urbanstico pela equipe tcnica da Sempla;

y y

Avaliao da valorizao do imvel; e, Porcentagem a ser pago pelo promotor para a Prefeitura.

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Entretanto, para o Partido dos Trabalhadores, a poltica correta seria a urbanizao das favelas e nunca sua remoo, sempre visto como uma forma de segregar a pobreza para liberar as reas nobres da cidade para a elite e a especulao imobiliria. (62)

Assim, o PT tomou as seguintes medidas:

y y

Reviram as operaes cuja aprovao tinha sido polemica; Transformou o instrumento para obteno de recursos a fim de implementar a poltica habitacional do municpio.

Desta forma, o novo projeto previa:

Os recursos obtidos com as alteraes dos ndices urbansticos e de caractersticas de uso e ocupao do solo poderiam ser utilizados numa gama variada de programas habitacionais;

No seriam aceitas propostas de alterar as zonas de uso Z1, 9, 14, 15, 16, 8-100, 8-CR1, Z8-CR2 e nas reas de proteo dos mananciais;

As contrapartidas a serem pagas pelo beneficirio no poderiam ser inferiores a 60% da valorizao obtida.

Mas, este projeto no foi aprovado, por ser considerado um novo balco de negcios, continuando em vigor a Lei anterior. E, assim, o desfavelamento tornou-se um instrumento auxiliar da poltica habitacional, pelas seguintes aes:

Transformao de favelas muito densas e bem localizadas em conjuntos habitacionais de excelente qualidade;

Remoo de parte da populao moradora em favelas de grande dimenso;

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Desfavelamento e remoo integral de ncleos situados em reas de risco de vida, regies improprias urbanizao ou em reas necessrias realizao de obras pblicas de real interesse para a cidade.

- Os resultados: as operaes interligadas como instrumento para financiar a poltica habitacional

Entre 1988 e 19922, o pas viveu uma grave crise econmica e poltica [...], com destaque para a conjuntura gerada pelo governo Fernando Collor de Mello, com o confisco da poupana, restringindo agudamente os investimentos na promoo imobiliria e, em consequncia, as oportunidades da proposio de Operaes Interligadas. (66)

Ressalvado essa conjuntura, pode-se afirmar com segurana que os resultados obtidos demonstram a potencialidade do instrumento e, de um modo geral, enorme capacidade do mercado imobilirio como fonte de obteno de recursos para financiar no s a poltica habitacional do municpio como outros programas de desenvolvimento urbano e social. (66)

E,

Apenar do limitado numero de operaes que chegaram ao final do processo, as 47 propostas [...] geraram recursos de ordem de aproximadamente 31 milhes de dlares, equivalente construo de 3.881 his no padro definido pela CNLV. (67) Portanto, verifica-se que o instrumento somado competncia, vontade poltica, compromisso com o interesse pblico e honestidade, influenciam na correta utilizao dos recursos obtidos no processo imobilirio. (69)

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- Construo, desmonte e resistncia: o empenho em viabilizar uma nova poltica habitacional

No ano de 1983, o Funaps passou a financiar material de construo com grande subsidio [...] recebendo recursos que no exigem retorno financeiro [...] permitindo, assim, atender famlias de renda baixa. (103) Com a criao do Funaps Comunitrio, possibilitou a participao popular na gesto; e assim, dividiu o poder e as responsabilidades da administrao pblica com a sociedade organizada.

J o mutiro autogerido constitui uma forma de superar a baixa produtividade e o atraso tecnolgico, ganhando em custo, tempo e qualidade. Assim, a poltica habitacional municipal passa a reconhecer a importncia de se construir conjuntos habitacionais com boa arquitetura e baixo custo. No entanto, a Habi se preocupa com: a inovao das tipologias, a implantao de conjuntos respeitando o meio fsico, a busca de solues para romper coma uniformidade e a pobreza arquitetnica e urbanstica dos conjuntos. A elaborao de padres do desenho urbano mais compatveis com a habitao de interesse social. (104)

Por esta razo, faz-se necessrio aes que garantam o direito terra: regularizao fundiria das favelas, desapropriao de terrenos para implantao de moradias, apoio a entidades de assistncia jurdica populao. (109)