Relações

AULA
intergovernamentais
Hugo Fogliano Gonçalves
Marcos Antônio da Silva Batista

Meta da aula
Apresentar os instrumentos de gestão e
relações intergovernamentais nas
escalas vertical e horizontal.
objetivos

Esperamos que, ao final desta aula, você seja

capaz de:

1
reconhecer e avaliar as formas de
relacionamento entre as três esferas
de governo;

2 analisar o cenário em que se processa a

interdependência entre o governo federal
e o estadual;

3 reconhecer os consórcios públicos como

um instrumento de união de forças.
Administração Municipal | Relações intergovernamentais

introdução Durante as décadas de 1980 e 1990 e, em especial, durante os avanços no

processo de descentralização no Brasil, de forma incipiente, proliferaram
várias e diversificadas experiências de cooperação intermunicipal, de forma
autônoma ou induzidas pelos governos federal e estadual, visando ao pla-
nejamento integrado e ao fomento de desenvolvimento regional, com vista
à preservação ambiental e à ampliação da capacidade dos municípios de
atender às demandas locais. A cooperação intermunicipal torna-se relevante
na agenda local como resultado das fragilidades e dos desafios no processo
de descentralização das políticas sociais.
Ao avaliar o processo de descentralização em relação aos seus impactos nas
relações federativas, uma das questões mais relevantes é a possibilidade de
passar de um padrão competitivo para um padrão cooperativo. Após a apre-
ciação da descentralização nas relações federativas e, em especial, na área
da saúde, algumas hipóteses preliminares são apresentadas sobre o processo
de constituição dos consórcios intermunicipais, com o intuito de contribuir
para uma maior dinamização do ainda incipiente e muitas vezes normativo
debate acerca das relações intergovernamentais no país.

! Destaca-se que várias iniciativas

de cooperação intermunicipal permane-
cem funcionando há três décadas, em função
dos serviços ofertados, do grau de articulação, de
resultados alcançados, do relacionamento com os
atores da microrregião de sua abrangência, entre
outros fatores. Conhecer um pouco mais a sua
gestão pode contribuir para que avancemos
na implementação das políticas públicas
(CRUZ, 2002).

40 CEDERJ
Relações entre os níveis de Governo

3
AULA
A Constituição de 1988 trouxe uma nova forma de padrão nas
relações entre os três entes: municipal estadual e federal. Com a vigência
da nova Constituição, a concentração de poderes e dos recursos na União
fazia com que o país se defrontasse com uma Federação desequilibrada,
onde estados e municípios tinham de assumir um comportamento de
dependência frente ao governo federal. Com a necessidade de articulação
entre as diferentes esferas de governo, criou-se uma oportunidade para
se consolidar as relações intergovernamentais, com vistas a assegurar
a operacionalização adequada dos mecanismos indispensáveis ao fun-
cionamento do sistema federativo de governo. O federalismo brasileiro
vem se concretizando desde a década de 1934. Os acordos, pactos e as
negociações entre os diferentes níveis de governos têm substituído o
antigo federalismo pelo chamado federalismo cooperativo. As regras
de distribuição de recursos públicos, definidas na Constituição, por
si só, indicam como se dão as relações financeiras entre a União, os
estados e os municípios. Entretanto, deve-se recordar que as relações
intergovernamentais não se restringem apenas às de caráter financeiro.
Há relações de cunho técnico-administrativo e político-institucional que
assumem papel relevante no ordenamento do sistema (MANUAL DO
PREFEITO, 2009).
A interdependência entre os diversos níveis do governo municipal e
a persistência dos dilemas de accountability frente à autonomia, à colabo-
ração e à competição indicam que é cada vez mais premente a concentra-
ção da atenção nos instrumentos ou nas ferramentas das relações entre os
vários níveis dos governos: municipal, estadual e federal. De certo modo,
essas ferramentas surgiram de fontes diferentes e são compreendidas no
meio das estruturas dos três níveis de governo. Embora algumas dessas
ferramentas tenham sido usadas como forma de controle e centralização,
elas refletem a tendência a formas de descentralização (ROCHA, 2004).
A cooperação surge da existência e da necessidade de se resolver
os problemas comuns que podem ser mais bem equacionados de forma
conjunta. É fundamental a existência de regras institucionais que possam
incentivar a cooperação, tanto no plano horizontal quanto no plano
vertical, entendendo-se que há mecanismos formais, como leis e normas,
como também práticas não formalizadas e que são estabelecidas nos

CEDERJ 41
Administração Municipal | Relações intergovernamentais

níveis de governo. No Brasil, essas regras potencializam a competição,

instaurando-se uma disputa para a obtenção de recursos para serem
investidos nas questões sociais. O reforço da capacidade de coordenação
dos governos estadual e federal também é apontado como fator facili-
tador da implementação de esquemas cooperativos (ABRUCIO, 2000).
A burocracia é fundamental para a cooperação, sendo que as regras de
sua seleção, sua motivação e seus critérios de promoção podem afetar a
dinâmica das relações intergovernamentais. Isso, por exemplo, porque a
estabilidade dos funcionários pode garantir uma maior sustentabilidade
da ação pública e porque um bom serviço administrativo incide sobre a
qualidade e o impacto da cooperação.

Novos encargos, novas relações

Com a descentralização financeira, os entes municipais ganharam

novos recursos e, desta forma, as relações financeiras entre a União e os
estados mudaram substancialmente, provocando mudanças nas articu-
lações políticos-institucionais e técnico-administrativas. A Constituição,
em alguns dispositivos, trata da distribuição de encargos entre os níveis
de governo, refletindo diretamente nas relações intergovernamentais.
Observando-se a Constituição de 1988, no título destinado à organiza-
ção do Estado, estão elencadas as competências da União, dos estados
e dos municípios. Com referência ao capítulo da União, é realizada uma
menção às competências comuns aos três níveis de governo. Incluindo-se
questões que abrangem muitas atividades governamentais, como: preser-
vação do patrimônio público; acesso à cultura, educação e ciência; saúde,
assistência pública; proteção ao meio ambiente; proteção e garantia
aos portadores de deficiência; produção agropecuária e abastecimento
alimentar; patrimônio histórico e cultural; construção de moradias e
saneamento básico; combate à pobreza; direitos de pesquisa; exploração
de recursos hídricos e minerais; educação para o trânsito e turismo.
É necessário que o ente municipal entenda que a institucionali-
zação de um sistema de competências concorrentes não pode correr o
risco de provocar superposições de comandos e/ou de recursos. É bom
lembrar que o texto constitucional prevê uma legislação complementar
que versa sobre a normatização para a cooperação entre a União e os
estados, o Distrito Federal e os municípios.

42 CEDERJ
 Isso significa que, em várias áreas de atuação comuns aos três

3
níveis de governo, a impossibilidade continua para se definir a inexistên-

AULA
cia ou a insuficiência desses serviços, em vários municípios e, sobretudo,
em cada um dos distritos no qual o governo é responsável pelo proble-
ma. Na medida em que o município está mais próximo do cidadão, é
comum a demanda por esses serviços pela população local, que lhe é
feita constantemente, sem que possa ser atendida. É fundamental que o
governo municipal e o estadual organizem-se de forma articulada para
a defesa de seus interesses quando da elaboração de uma legislação
especifica. Em se tratando de competências municipais, a Constituição
torna claras as relações entre os níveis de governo. Nas áreas de saúde
e educação, cujos serviços são prestados pelo município, as referências
são feitas de forma direta, sendo que a cooperação técnica e financeira
cabe à União e aos estados.
A relação intergovernamental na ordem social apresenta, de
forma muito nítida, o caso dos serviços de assistência social, nos quais
aparece a distribuição de funções entre os níveis de governo, cabendo à
União os papéis de coordenação e ficando a execução de várias ações a
cargo dos governos estaduais e municipais. Embora a assistência técnica
sempre tenha sido uma atividade importante nas relações que se estabe-
lece entre os entes governamentais, mais do que nunca, ela assume uma
posição especial, quando estados e municípios ficam frente a frente com
novas responsabilidades repassadas pela União. É de maior interesse
o município cobrar a prestação dessa assistência por parte da União
e dos estados, possibilitando o aprimoramento do quadro funcional
de forma a poder realizar adequadamente suas responsabilidades. Um
ponto importante é o da cooperação financeira, que remete à questão
dos convênios, que é um instrumento pelo qual se processam as transfe-
rências negociadas. Ainda com referência à questão financeira, o aspecto
importante das relações intergovernamentais é a questão do recurso
ao crédito, que é um instrumento importante para a continuidade dos
programas de investimentos. Para realizar as operações de crédito, as
agências governamentais que dispõem de recursos para empréstimos ao
município, como a Caixa Econômica Federal – CEF, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e o Banco do Brasil,
são fontes importantes de financiamento, em especial para os programas
da área social e de infraestrutura urbana.

CEDERJ 43
Administração Municipal | Relações intergovernamentais

Atividade 1
Atende aos Objetivos 1 e 2 1 2

As formas de cooperação intermunicipal surgem como alternativa para viabilizar os

serviços de saúde. Por quê?

Resposta Comentada
As áreas de saúde têm se utilizado dos arranjos institucionais, porque o consórcio
intermunicipal atua como uma forma de organizar os sistemas descentralizados de
atendimento, realizar serviços e atividades especializados, coordenar e executar
obras de infraestrutura para a área de saúde, além de adquirir insumos.

Cooperação intermunicipal

O Brasil é um país que possui mais de 5.507 municípios e, destes,

mais de 80% têm até 30.000 habitantes e a maioria dos municípios é de
pequeno ou médio porte, exigindo que uma parcela de seus problemas
seja resolvida de forma articulada e integrada. Na Constituição de 1998,
o município é considerado um ente federado; passando a assumir novas
tarefas que antes eram desempenhadas pela União. Vários municípios
não tinham competência estabelecida e experiência acumulada para reso-
lução de vários problemas até então. Na estratégia de descentralização,
o município passa a assumir atividades como a prestação de serviços de
assistência social, de educação, de saúde e de recuperação de rios, entre
outras. Embora os municípios passem a assumir maiores competências,
principalmente em relação a políticas sociais como saúde, educação e
assistência social, não implica que o ente municipal disponha de um
corpo técnico, recursos financeiros e materiais para a sua implementação.

44 CEDERJ
 Neste contexto, surgem formas de cooperação intermunicipal

3
como os consórcios, as associações e as agências, como uma alternativa

AULA
para viabilizar os serviços e auxiliar na racionalização das atividades e na
organização das administrações municipais. As várias formas de arranjo
institucionais ocorrem nas áreas de saúde e recursos hídricos, principal-
mente o consórcio intermunicipal, de forma a organizar os sistemas de
atendimento e realizar atividades e serviços especializados, executando
obras e comprando insumos, entre outras ações. Embora alguns proble-
mas a transcendam, a visão exclusivamente municipal passa a interessar
a outros municípios, impondo soluções regionalizadas, com ou sem a
participação do governo do estado ou da União, contribuindo para a
formação de entidades (consórcios, associações e agências) e passando
a integrar várias opções de políticas intermunicipais.
As associações, as agências, os fóruns e as redes são alternativas
encontradas pelos municípios para trabalharem de forma articulada as
questões que transcendem o seu território. Os municípios do entorno têm
se unido para a conquista de objetivos e nas atividades de interesse comum,
tais como: construção e manutenção de hospitais; serviços especializados de
saúde; preservação de rios; manutenção de estradas; manutenção de escolas
técnicas; aquisição e locação de equipamentos para uso comum; compra
de sistemas informatizados; tratamento e destinação de resíduos sólidos;
preservação de mata ciliar; organização de um plano regional de turismo;
capacitação das equipes técnicas municipais; promoção de eventos.
As experiências existentes de consórcios buscam resgatar os con-
ceitos de cooperação intergovernamental e podem auxiliar a potencializar
as ações de articulação microrregional. Eles têm sido apontados como
um instrumento que permite ganhos em termos de escala nas políticas
públicas, contribuindo para um novo modelo gerencial que viabiliza a
gestão microrregional. Além disso, abrem possibilidade para a discussão
de um planejamento regional e a ampliação da oferta de serviços por
parte dos municípios.

Os consórcios públicos

A partir dos anos 1990, os consórcios públicos passam a se cons-

tituir como um importante instrumento de política pública com vista ao
desenvolvimento econômico integrado e a melhorias nas áreas de saúde,

CEDERJ 45
Administração Municipal | Relações intergovernamentais

saneamento básico, meio ambiente, entre outros. Em relação aos aspec-

tos legais dos consórcios públicos, identifica-se um processo da história
desse tipo de política pública que existe desde a primeira Constituição
de 1891: durante esse período, os consórcios constituíam-se como con-
tratos, eram realizados entre municípios e necessitavam da aprovação do
governo do estado. Se o consórcio fosse entre estados, era necessária a
aprovação da União. Já em 1937, a Constituição Federal previa os con-
sórcios públicos entre pessoas jurídicas de direito público. Em 1946, já
na quarta Constituição, resgata-se a ideia da autonomia federativa, que
permanece até o golpe militar, em 1964, quando houve centralização de
recursos e perda das garantias individuais e democráticas. Em 1967, a
Constituição vigente coloca os consórcios públicos como meros pactos
de colaboração. Com a Constituição de 1988, os municípios e o Distrito
Federal são reconhecidos como entes federativos e uma política visa a
uma melhor repartição dos recursos. Com isso, os consórcios públicos
ganham força novamente.
Os consórcios públicos são instituições formadas por dois ou mais
municípios que têm por finalidade realizar ações de interesse comum
entre os seus partícipes. Eles são importantes instrumentos de coope-
ração técnica e financeira para uma determinada região. Os consórcios
podem ser úteis na articulação de ativos, na viabilização de obras e na
cooperação em projetos de abrangência regional, além de outras ações
destinadas a promover o desenvolvimento de determinada região. Eles
podem se constituir num importante fórum de diálogo para o fortaleci-
mento das relações entre o Poder Público e as organizações da sociedade
civil organizada, na articulação de convênios, contratos, parcerias e
outros instrumentos, permitindo o financiamento e a gestão associada
ou compartilhada dos diversos serviços públicos.
Os consórcios públicos são de importância estratégica na con-
solidação da cooperação e do desenvolvimento que está na capacidade
de responder à necessidade de se desenvolver mecanismos regionais
em que os municípios ou estados cooperam na execução de políticas
públicas, tendo em vista a promoção do desenvolvimento regional. O
desenvolvimento de um novo desenho de território ou uma região onde
pode atuar mais de um ente federado, por meio do estabelecimento de
uma pessoa jurídica que promoverá a implantação das políticas públicas,
consolida-se no consórcio público.

46 CEDERJ
 Julia Freeman-Woolpert

3
AULA
Figura 3.1: A cooperação dos entes públicos.
Fonte: http:// http://www.sxc.hu/photo/925147

Atividade 2

Atende ao Objetivo 3 3

Comente a frase: “O fato é que os consórcios públicos constituem-se na ideia de 'juntar'

forças para a realização de objetivos“.

Resposta Comentada
O consorciamento municipal tem se concentrado nas áreas de saúde, educação,
serviços públicos, obras públicas, meio ambiente e desenvolvimento urbano. O
resultado obtido pela maioria aponta para a existência de cinco pontos positivos. O
primeiro deles é o aumento da capacidade de realização; o segundo é o governo
municipal ampliar o atendimento aos cidadãos; o terceiro é a eficiência do uso
dos recursos públicos; o quarto é o caso dos consórcios que têm, como função
central, o compartilhamento de recursos escassos e o quinto é a realização
de ações inacessíveis a uma única prefeitura.

CEDERJ 47
Administração Municipal | Relações intergovernamentais

! Consórcio, do latim consortiu,

implica a ideia de associação, ligação,
união e, no âmbito das relações intermuni-
ciais, nada mais apropriado do que a formação
de entidades, visando ao estudo, acompanhamento
e diagnóstico das soluções que, via de regra, envol-
vem municípios limítrofes e com problemas que
se identificam numa ordem cada vez mais cres-
cente, em função de forte demanda
dos administrados (INFORMATIVO
CEPAM, 2001).

conclusão

Com as novas funções atribuídas aos municípios na Constitui-

ção Federal de 1998 e nas leis que a regulamentam, os municípios de
pequeno porte não possuem recursos suficientes para a implantação de
todos os serviços.
No Brasil, a prática do consórcio expandiu-se significativamente
em todas as áreas em que seus participantes obtêm algum benefício. Do
ponto de vista da política pública, os consórcios intermunicipais são
instrumentos eficazes para o desenvolvimento regional e local. A con-
dição para a sua concepção é que sejam estruturados e conduzidos em
consonância com as peculiaridades de cada realidade territorial.

48 CEDERJ
 Atividade Final

3
AULA
Atende aos Objetivos 1, 2 e 3 1 2 3

Qual a principal inovação da lei do consórcio público?

Resposta Comentada
A principal inovação é a adoção de mecanismos que proporcionam maior con-
fiança ao acordo firmado entre os entes federados para o estabelecimento de um
consórcio público. Dois elementos da legislação expressam a obrigatoriedade de
um protocolo de intenções, firmado entre os entes federados, que deve receber a
aprovação das câmaras legislativas, e a substituição do convênio por uma nova
modalidade de contrato administrativo, que é o contrato de consórcio público,
cercado de garantias legais quanto à denúncia unilateral ou ao descumpri-
mento pelos contratantes.

resuMo

No recente processo de fortalecimento dos governos municipais, identifica-se a

emergência de diferentes formas de cooperação intergovernamental que resultam
da confluência dos fatores institucionais aliados à vontade política dos governos, a
qual pode ser originária de estímulos emanados de uma decisão política local. Tanto
a cooperação vertical como a cooperação horizontal pressupõem a existência de
políticas autônomas nos diversos níveis de governo. Essa autonomia permite que
uma efetiva colaboração ocorra sem a subordinação dos municípios a programas
federais ou a subordinação de municípios menores a municípios de maior porte.
A cooperação também está presente internamente, na forma da articulação

CEDERJ 49
Administração Municipal | Relações intergovernamentais

intersetorial e da ação integrada, sinalizando a premência na promoção de políticas

públicas. A articulação entre esferas de governo e entre diferentes órgãos de um
mesmo nível deve ser vista como parte de um movimento com abrangência de
ampliação de um leque de atores envolvidos na gestão pública, e também da
participação da sociedade civil organizada.
O processo em curso observa a importância que assume a vontade política dos
governantes do ente público quanto a um quadro de crise do modelo de desen-
volvimento em nível local ou regional. Os novos arranjos institucionais provenien-
tes da esfera federal e estadual, a ruptura do círculo vicioso da descontinuidade
administrativa e os avanços na legislação em torno da gestão compartilhada dão
ênfase aos consórcios públicos.
Os consórcios públicos representam o melhor exemplo das mudanças no nível das
gestões regional e local. As razões para a sua formalização são de diversas origens
e a primeira delas corresponde ao desafio com que se ocupam os governos locais
frente às necessidades de municipalização das políticas públicas. A segunda delas
é o fator a impulsionar os consórcios na possibilidade que este mecanismo oferece
de resolução de problemas na implementação de ações de interesse comum e
coletivo dos entes municipais, que garantem respostas eficientes a problemas de
capacitação dos empregados públicos, ao planejamento de ações em âmbito local
e regional, na articulação de esforços e formas de pressão junto aos governos em
nível estadual e federal.

inForMAção soBre A próxiMA AulA

Na próxima aula, apresentaremos o tema câmara municipal, que exerce a

função fiscalizadora, que significa fiscalizar as atividades do Poder Executivo
municipal quanto a finanças, orçamento, contabilidade e patrimônio.

50 CEDERJ