MC Dpvat

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 34
20/12/2019 PLENÁRIO
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

6.262 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

REQTE.(S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : LEVI BORGES DE OLIVEIRA VERISSIMO E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE ESTUDOS EM
RESPONSABILIDADE CIVIL (IBERC)
ADV.(A/S) : ILTON NORBERTO ROBL FILHO
ADV.(A/S) : ISABELA MARRAFON
ADV.(A/S) : TATIANA ZENNI DE CARVALHO GUIMARAES
FRANCISCO
AM. CURIAE. : SEGURADORA LIDER DOS CONSORCIOS DO
SEGURO DPVAT S.A.
ADV.(A/S) : CARLOS MARIO DA SILVA VELLOSO
ADV.(A/S) : GABRIELA DOURADO MATTOS
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MPV 904, DE 2019.
EXTINÇÃO DO SEGURO OBRIGATÓRIO DE DANOS PESSOAIS
CAUSADOS POR VEÍCULOS AUTOMOTORES DE VIAS TERRESTRES
– DPVAT E DO SEGURO OBRIGATÓRIO DE DANOS PESSOAIS
CAUSADOS POR EMBARCAÇÕES OU POR SUAS CARGAS – DPEM.
MATÉRIA RESERVADA A LEI COMPLEMENTAR. VEDAÇÃO
CONSTITUCIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
EXCEPCIONAL URGÊNCIA. DEFERIMENTO DA MEDIDA
CAUTELAR.
1. É vedada a edição de medida provisória que disponha sobre
matéria sob reserva de lei complementar.
2. A regulação do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados
por Veículos Automotores de Vias Terrestres e do Seguro Obrigatório de
Danos Pessoais Causados por Embarcações ou por sua Carga exige, nos
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Ementa e Acórdão
ADI 6262 MC / DF
termos do art. 192 da Constituição Federal, lei complementar.

3. Medida cautelar deferida, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei 9.868,
para suspender os efeitos da Medida Provisória 904, de 11 de novembro
de 2019.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária virtual de 13 a 19 de
dezembro de 2019, sob a Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli, na
conformidade da ata de julgamento e das notas taquigráficas, por maioria
de votos, em deferir a medida cautelar, para suspender os efeitos da
Medida Provisória 904, de 11 de novembro de 2019 (art. 10, § 3º, da Lei
9.868/1999), nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Ricardo
Lewandowski, Gilmar Mendes e Celso de Mello. O Ministro Luiz Fux
acompanhou o Relator com ressalvas.
Brasília, 20 de dezembro de 2019.
Ministro EDSON FACHIN

Relator
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Relatório


OUTRO(A/S)
FRANCISCO
SEGURO DPVAT S.A.
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): A Rede

Sustentabilidade propõe ação direta em face da Medida Provisória n. 904,
de 11 de novembro de 2019. A medida tem o seguinte teor:
“MEDIDA PROVISÓRIA Nº 904, DE 11 DE NOVEMBRO

DE 2019
Dispõe sobre a extinção do Seguro Obrigatório de

Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de
Vias Terrestres - DPVAT e do Seguro Obrigatório de
Danos Pessoais Causados por Embarcações ou por suas
Cargas - DPEM, de que trata a alínea “l” do caput do art.
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Relatório
ADI 6262 MC / DF
20 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição

que lhe confere o art. 62 da Constituição, adota a seguinte
Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1º Ficam extintos, a partir de 1º de janeiro de 2020, os
seguintes seguros obrigatórios de que trata a alínea “l” do caput
do art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966:
I - o Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por
Veículos Automotores de Vias Terrestres - DPVAT; e
II - o Seguro Obrigatório de Danos Pessoais Causados por
Embarcações ou por sua Carga - DPEM.
Art. 2º O pagamento realizado até 31 de dezembro de 2025
das indenizações referentes a sinistros cobertos pelo DPVAT,
ocorridos até 31 de dezembro de 2019, e de despesas a elas
relacionadas, inclusive as administrativas, será feito pela
Seguradora Líder do Consórcio do Seguro DPVAT S.A. ou por
instituição que venha a assumir as suas obrigações.
Art. 3º A Seguradora Líder do Consórcio do Seguro
DPVAT S.A., sob a supervisão da Superintendência de Seguros
Privados - Susep, repassará à Conta Única do Tesouro Nacional
os valores correspondentes à diferença entre os recursos
acumulados nas provisões técnicas do balanço do Consórcio do
Seguro DPVAT e o valor necessário para o pagamento das
obrigações da Seguradora Líder do Consórcio do Seguro
DPVAT S.A.:
I - três parcelas anuais de R$ 1.250.000.000,00 (um bilhão e
duzentos e cinquenta milhões de reais) cada parcela, no período
de 2020 a 2022, de acordo com o cronograma a ser definido em
ato do Ministro de Estado da Economia; e
II - eventual saldo remanescente nas provisões técnicas do
balanço do Consórcio do Seguro DPVAT relativo ao exercício de
2025, no prazo de cinco dias úteis, contado da data de
publicação do referido balanço.
§ 1º Na hipótese de, até 31 de dezembro de 2025, os
recursos acumulados nas provisões técnicas do balanço do
Relatório
ADI 6262 MC / DF
Consórcio do Seguro DPVAT serem insuficientes para o

pagamento das indenizações e despesas a elas relacionadas,
inclusive as administrativas, o Tesouro Nacional, sob a
supervisão da Susep, deverá repassar o valor necessário para a
cobertura da insuficiência ao responsável pelo cumprimento
daquelas obrigações, observados o disposto no art. 2º e a
legislação orçamentária e financeira de execução da despesa
pública.
§ 2º A Susep deverá estimar novamente, a cada ano, o
valor futuro das obrigações remanescentes do Seguro DPVAT
relativas aos sinistros a que se refere o art. 2º.
§ 3º A partir das estimativas de que trata o § 2º, a Susep
poderá encaminhar ao Ministério da Economia recomendação
de antecipação da transferência à Conta Única do Tesouro
Nacional dos valores previstos no caput.
Art. 4º A partir de 1º de janeiro de 2026, a
responsabilidade pelo pagamento das indenizações referentes a
sinistros cobertos pelo DPVAT ocorridos até 31 de dezembro de
2019 e de despesas a elas relacionadas, inclusive as
administrativas, passará a ser da União.
§ 1º A União sucederá o responsável pelas obrigações e
direitos de que trata o art. 2º nos processos judiciais em curso
que tratem da indenização de sinistros cobertos pelo DPVAT.
§ 2º Ato do Advogado-Geral da União disporá sobre a
forma como o responsável previamente informará à Advocacia-
Geral da União acerca da existência dos processos judiciais que
envolvam as obrigações e direitos de que trata o art. 2º.
§ 3° O ato de que trata § 2° também disporá sobre os
demais aspectos operacionais da sucessão de que trata o § 1º do
caput.
Art. 5º O Ministro de Estado da Economia poderá editar
normas complementares para o cumprimento do disposto nesta
Medida Provisória.
Art. 6º Ficam revogados: (Produção de efeitos)
I - a alínea “l” do caput do art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de
1966;
Relatório
ADI 6262 MC / DF
II - a Lei nº 6.194, de 19 de dezembro de 1974;

III - o parágrafo único do art. 27 da Lei nº 8.212, de 24 de
julho de 1991;
IV - os art. 2º ao art. 16 da Lei nº 8.374, de 30 de dezembro
de 1991; e
V - o parágrafo único do art. 78 da Lei nº 9.503, de 23 de
setembro de 1997 - Código Brasileiro de Trânsito.
Art. 7º Essa Medida Provisória entra em vigor na data de
sua publicação e produz efeitos quanto:
I - ao art. 6º, em 1º de janeiro de 2020; e
II - aos demais dispositivos, na data de sua publicação.
Brasília, 11 de novembro de 2019; 198º da Independência e
131º da República”
O partido alega que a Medida Provisória viola os artigos 37, 62, 194 e
196 da Constituição Federal e o art. 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. Afirma que o DPVAT oferece coberturas
para danos por morte, invalidez permanente e reembolso de despesas
médicas e hospitalares. Além disso, defende que, no seguro obrigatório,
estão presentes elementos dos seguros privados, o que, em seu entender,
evidenciaria que o seguro é relevante instrumento de proteção social.
Sustenta a relevância social do seguro, porquanto apenas 20% da
frota brasileira possui seguro privado e recursos arrecadados são
destinados ao financiamento do SUS, aos programas de educação no
trânsito e ao pagamento de indenizações acidentárias.
Informa que (eDOC 1, p. 6):
“No primeiro semestre de 2019, foram pagas 155.032

indenizações a acidentados de trânsito e seus beneficiários nas
três coberturas previstas em lei, correspondendo a R$ 654,3
milhões. A maior parte dos pagamentos (66%) foi para casos de
invalidez permanente, com 103.068 beneficiários. As
indenizações por morte representaram 12% do total, com 18.841
casos, enquanto os reembolsos por despesas de assistência
médica e suplementares (DAMS) chegaram a 33.123, cerca de
Relatório
ADI 6262 MC / DF
22% dos pagamentos”.
O autor questiona os argumentos trazidos pelo Poder Executivo na

exposição de motivos que justificam a Medida. Alega que o argumento
relativo às fraudes, segundo o qual, de acordo com a exposição, haveria
um “alto custo regulatório”, não foi comprovado, inexistindo justificativa
econômica ou financeira para sua extinção. Ademais, invoca notícias
veiculadas na imprensa, dando conta de possível desvio de finalidade na
edição da medida, “isso porque, segundo o jornal O Globo, uma das
operadoras do DPVAT pertence ao Deputado Luciano Bivar (PSL-PE),
presidente do Partido Social Liberal (PSL) e desafeto público do
Presidente da República” (eDOC 1, p. 7).
Defende que não há relevância, nem urgência para edição de
Medida Provisória e aponta que o próprio diploma deve ter sua vigência
iniciada em janeiro de 2020. Assim, não havendo urgência, não seria
necessária a edição da medida.
Argumenta, por fim, ofensa ao art. 113 do ADCT, porquanto a
medida provisória não apresentou a estimativa de impacto orçamentário
e financeiro.
Requer, em caráter liminar, a suspensão dos efeitos da Medida
Provisória e, no mérito, a procedência da ação.
Há qualificada urgência para a apreciação do pedido de liminar,
uma vez que a medida produzirá efeito já a partir de 1º de janeiro de 2020
e, até lá, não haverá tempo hábil para o Plenário do Supremo Tribunal
Federal examine, após a audiência da autoridade de que emanou o ato
impugnado, o pedido de cautelar. Por isso, indico o pedido à pauta de
julgamento virtual, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei 9.868, de 10 de
novembro de 1999.
É, em síntese, o relatório.
Voto - MIN. EDSON FACHIN

VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Assento,

preliminarmente, a cognoscibilidade da ação direta. O partido político
tem representação no Congresso Nacional e ostenta legitimidade para
fazer instaurar o processo objetivo de controle. Além disso, a medida
provisória atacada no âmbito desta ação direta é ato normativo federal
dotado de generalidade e abstração, perfazendo os demais requisitos para
o conhecimento da ação.
No mérito, assiste razão jurídica ao requerente, ao menos do que se
tem do atual momento processual. Isso porque, nos termos do art. 62, §
1º, III, da CRFB, é vedada a edição de medida provisória que disponha
sobre matéria sob reserva de lei complementar. Como a legislação sobre
seguro obrigatório regula aspecto essencial do sistema financeiro, para o
qual, conforme o art. 192 da CRFB exige-se lei complementar, o tema não
poderia ser veiculado na medida provisória.
Ainda que esse argumento de ordem formal não tenha sido
pontualmente suscitado, ante a natureza aberta da causa de pedir nas
ações diretas (cf. ADI 3.796, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe
31.07.2017), cumpre ao Tribunal examiná-lo.
A Medida Provisória 904, de 11 de novembro de 2019, tem por objeto
“extinguir, a partir de 1º de janeiro de 2020”, o “Seguro Obrigatório de
Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres –
DPVAT”; e o “Seguro Obrigatório de Danos Pessoais Causados por
Embarcações ou por sua Carga – DPEM”.
Para tanto, a norma determina o repasse à Conta Única do Tesouro
Nacional dos valores já arrecadados e sob responsabilidade da
Seguradora Líder do Consórcio do Seguro DPVAT S.A. Além disso, a
Medida também define um prazo durante o qual a Seguradora ainda
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ADI 6262 MC / DF
guardará a responsabilidade pelo pagamento das indenizações referentes

a sinistros cobertos pelo DVAT.
Como se depreende do texto da Medida Provisória essas alterações
são produzidas no Decreto-Lei 73, de 21 de novembro de 1966, que
“dispõe sobre o Sistema Nacional de Seguros Privados”. O sistema de
seguros, por sua vez, integra o sistema financeiro nacional, sendo
subordinado à autoridade do Banco Central do Brasil (art. 18, § º1, da Lei
4.595, de 31 de dezembro de 1964). Noutras palavras, o sistema de
seguros é um subsistema do sistema financeiro nacional.
Nos termos do caput do art. 192 da Constituição Federal, “o sistema
financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento
equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as
partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será
regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a
participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”.
Como se depreende do texto constitucional, é necessária lei
complementar para dispor sobre os aspectos regulatórios do sistema
financeiro nacional.
No texto original da Constituição, a exigência de lei complementar
era única e devia abranger, além dos demais aspectos regulatórios,
especificamente “a organização, o funcionamento e as atribuições do
banco central e demais instituições financeiras públicas e privadas”
(inciso IV do art. 192). A exigência de uma lei complementar global sobre
o sistema financeiro decorria da própria interpretação fixada pelo
Supremo Tribunal Federal, em uma das primeiras ações diretas julgadas
sob a égide da nova Carta (ADI 4, Rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, DJ
25.06.1993). Por isso, a matéria tal como se dá na presente hipótese,
somente poderia vir a ser regulada por lei complementar global.
Com a revogação dos incisos do art. 192, promovida pela Emenda
Constitucional n. 40, de 2003, poder-se-ia questionar se ainda esse aspecto
essencial da regulação financeira exigiria lei complementar global. Afinal
pela proposta inicial da emenda, instrumentalizada na PEC 21, de 1997,
apresentada ao Senado Federal em 11.06.1997 pelo Senador José Serra, era
ADI 6262 MC / DF
exatamente esse o objetivo da alteração (DSF n. 100, de 12.06.1997, p.

11.236), já que determinava a revogação completa do art. 192, do inciso V
do art. 163 e do art. 52 do ADCT.
Nada obstante, como se sabe, o Senado Federal acabou optando por
apenas revogar os incisos do art. 192, não o seu caput. Noutras palavras,
embora a lei complementar continue a ser exigida para disciplinar
aspectos essenciais do sistema financeiro, não mais é exigida a lei global a
que se referia a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.
O próprio Poder Executivo, em diversos projetos de lei
complementar enviados ao Congresso Nacional, reconhece que o art. 192,
caput, exige lei complementar. Assim, quando do envio do Projeto de Lei
Complementar 249, de 2005, que resultou na Lei Complementar n. 126, de
2007, e que “dispõe sobre a política de resseguro, retrocessão e sua
intermediação, as operações de co-seguro, as contratações de seguro no
exterior e as operações em moeda estrangeira do setor securitário, altera o
Decreto-Lei n. 73, de 21 de novembro de 1966, e a Lei n. 8.031, de 12 de
abril de 1990; e dá outras providências”, o Presidente da República
afirmou, na Mensagem 22/2005, de 9 de março de 2005:
“Tenho a honra de submeter à elevada consideração de

Vossa Excelência o anteprojeto de lei complementar que visa
estabelecer a política de resseguros e retrocessão e respectiva
intermediação, regulando assim parte do Sistema Financeiro
Nacional, nos termos do art. 192 da Constituição Federal.
Adicionalmente, este anteprojeto dispõe sobre operações de
cosseguro, seguro no exterior e operações em moeda
estrangeira do setor securitário, em função de atribuições hoje
específicas do órgão ressegurador monopolista – IRB-Brasil
Resseguros S.A., conforme disposições do Decreto-Lei no 73, de
21 de novembro de 1966.
O principal aspecto que esse anteprojeto visa disciplinar é
a abertura do mercado de resseguros, uma vez que desde o
advento da Emenda Constitucional no 13, de 1997, o resseguro
deixou de ser constitucionalmente monopólio do Estado.
Apesar da Lei 9.932, de 1999, ter sido introduzida visando a
ADI 6262 MC / DF
transferência de atribuições de governo do IRB-Brasil

Resseguros S.A. para a Superintendência de Seguros Privados,
bem como a abertura desse mercado, sua implementação foi
prejudicada, uma vez que pairam dúvidas quanto a sua
constitucionalidade, diante do art. 192 da Constituição Federal,
que estabelece que a regulamentação do Sistema Financeiro
Nacional seja feita por Leis Complementares. Tais incertezas
vêm prejudicando a concretização de investimentos que
poderiam estar sendo realizados neste setor, motivo pelo qual
propõe-se a sua revogação e a introdução do regramento geral
da atividade através de lei complementar.”
Além disso, alterações posteriores ao Decreto-Lei n. 73, de 1966,

também foram feitas por meio de lei complementar, como a que
disciplina mecanismos de participação da União na cobertura do seguro
rural, nos termos da Lei Complementar n. 137, de 26 de agosto de 2010.
O que essas interpretações estão a indicar é que a regulação do
Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos
Automotores de Vias Terrestres e do Seguro Obrigatório de Danos
Pessoais Causados por Embarcações ou por sua Carga exige, nos termos
do art. 192 da Constituição Federal, lei complementar.
A exigência de lei complementar é óbice para edição de medida
provisória, tal como se dá na presente espécie. Com efeito, dispõe o art.
62, § 1º, III, da CRFB:
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da

República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei,
devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre
matéria:
(...)
III - reservada a lei complementar;”
Assim, a edição de medida provisória que extingue o Seguro

Obrigatório de Danos Pessoais causados por veículos automotores de via
ADI 6262 MC / DF
terrestre, ou por sua carga, a pessoas transportadas ou não (DPVAT) e,

consequentemente, os repasses relacionados ao Sistema Único de Saúde
(SUS) e ao Departamento Nacional de Trânsito (Denatran), bem como o
Seguro de Danos Pessoais causados por embarcações, ou por sua carga, a
pessoas transportadas ou não (DPEM) atenta contra a cláusula de reserva
de lei complementar prevista constitucionalmente. Há, ao menos do que
se tem do atual quadro processual, plena plausibilidade na alegação de
inconstitucionalidade deduzida pela inicial.
Ante o exposto, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei 9.868, defiro a
medida cautelar, para suspender os efeitos da Medida Provisória 904, de
11 de novembro de 2019.
É como voto.
Voto Vogal


OUTRO(A/S)
FRANCISCO
ADV.(A/S) : MARCO AURELIO MARRAFON
SEGURO DPVAT S.A.
VOTO
CONSTITUCIONAL. MEDIDA
CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. MPV 904,
DE 2019. EXTINÇÃO DO SEGURO
OBRIGATÓRIO DE DANOS PESSOAIS
CAUSADOS POR VEÍCULOS
AUTOMOTORES DE VIAS TERRESTRES
DPVAT E DO SEGURO OBRIGATÓRIO DE
DANOS PESSOAIS CAUSADOS POR
EMBARCAÇÕES OU POR SUAS CARGAS
DPEM. RISCO DA DEMORA.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 96AE-A810-F68D-D66D e senha D5B8-0F65-4CCC-3CF7
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR.

1. O parágrafo único do art. 27 da Lei nº
8.212/1991 estabelece que “as companhias
seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de
danos pessoais causados por veículos
automotores de vias terrestres, de que trata a Lei
nº 6.194, de dezembro de 1974, deverão repassar
à Seguridade Social 50% (cinqüenta por cento)
do valor total do prêmio recolhido e destinado ao
Sistema Único de Saúde-SUS, para custeio da
assistência médico-hospitalar dos segurados
vitimados em acidentes de trânsito”. Já o art.
78, parágrafo único, do Código de Trânsito
Brasileiro, cujo caput trata da
implementação de programas destinados à
prevenção de acidentes, dispõe que “[o]
percentual de dez por cento do total dos valores
arrecadados destinados à Previdência Social, do
Prêmio do Seguro Obrigatório de Danos
Pessoais causados por Veículos Automotores de
Via Terrestre - DPVAT, de que trata a Lei nº
6.194, de 19 de dezembro de 1974, serão
repassados mensalmente ao Coordenador do
Sistema Nacional de Trânsito para aplicação
exclusiva em programas de que trata este
artigo.”
2. In casu, é verossímil – ao menos nesse
juízo perfunctório, característico das
medidas cautelares – a alegação de que a
MPv 904/2019, cuja constitucionalidade é
questionada, ao extinguir o DPVAT e
revogar os dispositivos legais mencionados,
não explicitou suficientemente o respectivo
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
impacto orçamentário e financeiro, em

aparente contrariedade ao disposto no art.
113 do ADCT.
3. A discussão a respeito da natureza
jurídica das reservas técnicas do Consórcio
DPVAT – e, consectariamente, sobre a
constitucionalidade da previsão de repasse
“à Conta Única do Tesouro Nacional [d]os
valores correspondentes à diferença entre os
recursos acumulados nas provisões técnicas do
balanço do Consórcio do Seguro DPVAT e o
valor necessário para o pagamento das
obrigações da Seguradora Líder do Consórcio do
Seguro DPVAT S.A” (art. 3º, caput, da MPv
904/2019) – merece análise detida por este
Tribunal, à luz da proteção constitucional à
propriedade e à iniciativa privada, bem
como do disposto no artigo 62, § 1º, II, da
Carta Maior.
4. A concessão de medida cautelar, destarte,
é consentânea com a prudência que deve
revolver toda sorte de drástica alteração de
políticas públicas relativas a direitos sociais,
de modo a evitar a instauração de posterior
cenário irrecuperável, máxime porque, nos
termos do art. 1º da MPv 904/2019, a
extinção do DPVAT dar-se-ia a partir de 1º
de janeiro de 2020. Sob prisma pragmático-
consequencialista, não são insignificantes os
potenciais efeitos da medida provisória
sobre a esfera de proteção individual
constitucionalmente conferida às vítimas de
acidentes de trânsito e/ou sobre o
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
orçamento da União, sem prejuízo de que

ulterior exame da questão demonstre a
sustentabilidade jurídico-constitucional da
norma impugnada.
5. Medida cautelar concedida, para
suspender os efeitos da Medida Provisória
904, de 11 de novembro de 2019.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: Trata-se de ação, com pedido de

medida cautelar, ajuizada pela Rede Sustentabilidade em face da Medida
Provisória nº 904, de 11 de novembro 2019, por alegada ofensa aos artigos
37, 62, 194 e 196 da Constituição Federal e 113 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. Referida MPv “dispõe sobre a extinção do
Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de
Vias Terrestres - DPVAT e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais Causados
por Embarcações ou por suas Cargas - DPEM, de que trata a alínea “l” do caput
do art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966”.
Eis a íntegra da norma, in verbis:
Art. 1º Ficam extintos, a partir de 1º de janeiro de 2020, os

seguintes seguros obrigatórios de que trata a alínea “l” do caput do
art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966:
Art. 2º O pagamento realizado até 31 de dezembro de 2025 das
indenizações referentes a sinistros cobertos pelo DPVAT, ocorridos até
31 de dezembro de 2019, e de despesas a elas relacionadas, inclusive as
administrativas, será feito pela Seguradora Líder do Consórcio do
Seguro DPVAT S.A. ou por instituição que venha a assumir as suas
obrigações.
Art. 3º A Seguradora Líder do Consórcio do Seguro DPVAT
S.A., sob a supervisão da Superintendência de Seguros Privados -
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
Susep, repassará à Conta Única do Tesouro Nacional os valores

correspondentes à diferença entre os recursos acumulados nas
provisões técnicas do balanço do Consórcio do Seguro DPVAT e o
valor necessário para o pagamento das obrigações da Seguradora Líder
do Consórcio do Seguro DPVAT S.A.:
duzentos e cinquenta milhões de reais) cada parcela, no período de
2020 a 2022, de acordo com o cronograma a ser definido em ato do
Ministro de Estado da Economia; e
balanço do Consórcio do Seguro DPVAT relativo ao exercício de 2025,
no prazo de cinco dias úteis, contado da data de publicação do referido
balanço.
§ 1º Na hipótese de, até 31 de dezembro de 2025, os recursos
acumulados nas provisões técnicas do balanço do Consórcio do Seguro
DPVAT serem insuficientes para o pagamento das indenizações e
despesas a elas relacionadas, inclusive as administrativas, o Tesouro
Nacional, sob a supervisão da Susep, deverá repassar o valor
necessário para a cobertura da insuficiência ao responsável pelo
cumprimento daquelas obrigações, observados o disposto no art. 2º e a
legislação orçamentária e financeira de execução da despesa pública.
§ 2º A Susep deverá estimar novamente, a cada ano, o valor
futuro das obrigações remanescentes do Seguro DPVAT relativas aos
sinistros a que se refere o art. 2º.
§ 3º A partir das estimativas de que trata o § 2º, a Susep poderá
encaminhar ao Ministério da Economia recomendação de antecipação
da transferência à Conta Única do Tesouro Nacional dos valores
previstos no caput.
Art. 4º A partir de 1º de janeiro de 2026, a responsabilidade pelo
pagamento das indenizações referentes a sinistros cobertos pelo
DPVAT ocorridos até 31 de dezembro de 2019 e de despesas a elas
relacionadas, inclusive as administrativas, passará a ser da União.
§ 1º A União sucederá o responsável pelas obrigações e direitos
de que trata o art. 2º nos processos judiciais em curso que tratem da
indenização de sinistros cobertos pelo DPVAT.
§ 2º Ato do Advogado-Geral da União disporá sobre a forma
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
como o responsável previamente informará à Advocacia-Geral da

União acerca da existência dos processos judiciais que envolvam as
obrigações e direitos de que trata o art. 2º.
§ 3° O ato de que trata § 2° também disporá sobre os demais
aspectos operacionais da sucessão de que trata o § 1º do caput.
Medida Provisória.
Art. 6º Ficam revogados:
I - a alínea “l” do caput do art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de
1966;
II - a Lei nº 6.194, de 19 de dezembro de 1974;
III - o parágrafo único do art. 27 da Lei nº 8.212, de 24 de julho
de 1991;
IV - os art. 2º ao art. 16 da Lei nº 8.374, de 30 de dezembro de
1991; e
V - o parágrafo único do art. 78 da Lei nº 9.503, de 23 de
Art. 7º Essa Medida Provisória entra em vigor na data de sua
publicação e produz efeitos quanto:
II - aos demais dispositivos, na data de sua publicação.
Argumenta-se, na inicial, em apertada síntese, inexistirem os

requisitos de relevância e urgência para a edição de medida provisória,
porquanto a norma impugnada estabeleceria efeitos prospectivos e não
imediatos.
Afirma-se que “a exposição de motivos da MP nº 904 não traz qualquer

elemento que justifique a extinção do Seguro DPVAT, seja imediatamente, e com
menos razão em janeiro do ano seguinte”. Sustenta-se, ademais, que a
extinção do seguro DPVAT constitui proposição legislativa que importa
em renúncia de receita, o que demandaria estimativa de impacto
orçamentário e financeiro, nos termos do art. 113 do ADCT.
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
O Ministro Relator entendeu presentes os requisitos autorizadores

da concessão da medida liminar, considerando, em síntese, que “a
regulação do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos
Automotores de Vias Terrestres e do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais
Causados por Embarcações ou por sua Carga exige, nos termos do art. 192 da
Constituição Federal, lei complementar”.
É o breve relatório.
Acompanho o Min. Relator na concessão da medida cautelar. Esteio-

me, contudo, em fundamentos diversos, que passo a expor.
O controle abstrato de constitucionalidade é modalidade de tutela

coletiva, referente ao direito que assiste à coletividade de submeter-se
apenas a atos normativos compatíveis com a Constituição. Certamente,
situações há em que esse direito corre perigo de extrema gravidade, apto
a abalar a ordem social, econômica ou política, exigindo uma resposta
célere, senão imediata, do juízo competente na hipótese, o Supremo
Tribunal Federal.
Nesse sentido, considero imperiosa a concessão de medida cautelar,

in casu, tendo em vista, sobretudo, a complexidade da matéria. É que, sob
o prisma pragmático-consequencialista, não são insignificantes os
potenciais efeitos da medida provisória sobre a esfera de proteção
individual e sobre o orçamento da União.
Explico.
O parágrafo único do art. 27 da Lei nº 8.212/1991 estabelece que “as

companhias seguradoras que mantêm o seguro obrigatório de danos pessoais
causados por veículos automotores de vias terrestres, de que trata a Lei nº 6.194,
de dezembro de 1974, deverão repassar à Seguridade Social 50% (cinqüenta por
cento) do valor total do prêmio recolhido e destinado ao Sistema Único de Saúde-
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
SUS, para custeio da assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em

acidentes de trânsito”.
Já o art. 78, parágrafo único, do Código de Trânsito Brasileiro, cujo

caput trata da implementação de programas destinados à prevenção de
acidentes, dispõe que “[o] percentual de dez por cento do total dos valores
arrecadados destinados à Previdência Social, do Prêmio do Seguro Obrigatório de
Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Via Terrestre - DPVAT, de
que trata a Lei nº 6.194, de 19 de dezembro de 1974, serão repassados
mensalmente ao Coordenador do Sistema Nacional de Trânsito para aplicação
exclusiva em programas de que trata este artigo.”
Essa repartição de recursos encontra-se regulamentada pelo Decreto

nº 2.867/1998, in verbis:
Art 1º O prêmio do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais

causados por Veículos Automotores de Vias Terrestres - DPVAT será
arrecadado pela rede bancária e repassado diretamente e sem qualquer
retenção, do seguinte modo:
I - quarenta e cinco por cento do valor bruto recolhido do
segurado a crédito direto do Fundo Nacional de Saúde, para custeio da
assistência médico-hospitalar dos segurados vitimados em acidentes de
trânsito, nos termos do parágrafo único do art. 27 da Lei nº 8.212, de
24 de julho de 1991;
II - cinco por cento do valor bruto recolhido do segurado ao
Departamento Nacional de Trânsito, por meio de crédito direto à conta
única do Tesouro Nacional, para aplicação exclusiva em programas
destinados à prevenção de acidentes de trânsito, nos termos do
parágrafo único do art. 78 da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997;
III - cinqüenta por cento do valor bruto recolhido do segurado à
companhia seguradora, na forma da regulamentação vigente.
Diante do quadro normativo acima delineado, surge verossímil – ao

menos nesse juízo perfunctório, característico das medidas cautelares – a
alegação de que a MPv 904/2019, cuja constitucionalidade é questionada,
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
ao revogar os dispositivos legais supramencionados, não explicitou o

respectivo impacto orçamentário e financeiro, em contrariedade ao
disposto no art. 113 do ADCT.
A Nota Técnica de Adequação Orçamentária e Financeira nº 39/2019,

da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado
Federal, elaborada justamente com o fito de ofertar subsídios para análise
da adequação orçamentária e financeira da Medida Provisória em tela,
observou, in verbis:
“A MP em análise visa a extinguir o Seguro DPVAT e o Seguro

DPEM. No sumário executivo de 2018 da Segurada Líder, consta
repasses, em 2017, de R$ 2,6 bilhões ao SUS e R$ 296,5 milhões ao
Denatran. Ocorre que constantemente os valores do seguro são
revistos, com constantes reduções do valor do prêmio do Seguro
DPVAT, determinadas, em regra, pelo Conselho Nacional de Seguros
Privados (CNSP);
Há, com a extinção, impacto na receita pública da União que é
direcionada tanto ao SUS como ao Denatran. Segundo o Siga Brasil,
para 2020, a proposta orçamentária do Poder Executivo prevê R$
1.063,7 milhões de receitas para ambos os entes com “PRÊMIO DO
SEGURO OBRIGATÓRIO DE DANOS PESSOAIS CAUSADOS
POR VEÍCULOS AUTOMOTORES DE VIA TERRESTRE –
DPVAT”. Pela mesma fonte de dados, em 2019, estão previstos R$
2.386,7 milhões dessas receitas, mas foram arrecadados apenas R$
964,1 milhões até a data desta pesquisa, enquanto, em 2018,
arrecadaram-se R$ 2.312,2 milhões. A EMI informa ativos do
Consórcio de cerca de R$ 8.900 milhões dos quais R$ 4.200 milhões
estão comprometidos com obrigações efetivas. Assim, a renúncia
decorrente da extinção dessa receita seria compensada pela
determinação de repasse de três parcelas anuais de R$ 1.250.000
milhões, em 2020, 2021 e 2022 ao Tesouro Nacional. Tais parcelas,
conforme EMI, seriam suficientes para compensar as estimativas de
repasse ao SUS e ao Denatran, em atendimento ao art. 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, nos anos de 2020, 2021 e 2022.
(...)
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
Todavia, não se localizou Memória de Cálculo, nas

informações disponíveis de tramitação legislativa da
proposição, sendo os valores indicados pela MP baseados nas
estimativas e na contabilidade do Consórcio do DPVAT.”
Socorro-me, neste ponto, das lições da professora titular da

Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Ana Paula de Barcellos, para
quem “o devido procedimento na elaboração normativa é justamente um direito
constitucional difuso pelo qual se exige de quem propõe a edição de norma
jurídica que apresente justificativa correspondente. Essa justificativa deve conter
razões e informações e abordar ao menos os seguintes temas: (i) o problema que a
norma pretende enfrentar; (ii) os resultados que se espera sejam produzidos com
a execução da norma; e (ii) os custos e impactos que se antecipa decorrerão da
norma” (DE BARCELLOS, Ana Paula. Direitos fundamentais e direito à
justificativa: devido procedimento na elaboração normativa. Belo
Horizonte, Fórum, 2017, posição 5963 (Kindle edition), grifei).
Outro foco de contenda que não pode ser ignorado por esta Corte
diz respeito à natureza jurídica das reservas técnicas do Consórcio
DPVAT – e, consectariamente, sobre a constitucionalidade da previsão de
repasse “à Conta Única do Tesouro Nacional [d]os valores correspondentes à
diferença entre os recursos acumulados nas provisões técnicas do balanço do
Consórcio do Seguro DPVAT e o valor necessário para o pagamento das
obrigações da Seguradora Líder do Consórcio do Seguro DPVAT S.A” (art. 3º,
caput, da MPv 904/2019). Confira-se, ilustrativamente, o que já disse o
Tribunal de Contas da União no Acórdão 2609/2016 – Plenário, rel. Min.
Bruno Dantas, sobre o tema, in verbis:
RELATÓRIO DE AUDITORIA. SEGURO DPVAT.

FORMAÇÃO DO PRÊMIO E OPERACIONALIZAÇÃO DO
SEGURO. ATIVIDADE PRIVADA. JURISDIÇÃO DO TCU DE
SEGUNDA ORDEM, SOBRE O CNSP E A SUSEP. ACHADOS
REFERENTES À ESTIMATIVA DAS DESPESAS
ADMINISTRATIVAS E DAS PROVISÕES E À POLÍTICA DE
10
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
CONCILIAÇÃO DA SEGURADORA LÍDER. ESPAÇO PARA

REVISÃO DO MODELO. RECOMENDAÇÕES.
ARQUIVAMENTO. A operacionalização do Seguro DPVAT - que
envolve, basicamente, a arrecadação dos prêmios e o pagamento das
indenizações - constitui atividade eminentemente privada, sujeita à
regulação e à fiscalização do Estado. Não obstante o caráter
compulsório do Seguro DPVAT, a relação estabelecida entre os
proprietários de veículos e as seguradoras é de natureza
privada. Em consequência, não há como afastar a natureza
também privada dos recursos envolvidos nessa relação,
notadamente daqueles voltados para a operacionalização do
seguro. A parcela do Seguro DPVAT destinada à União se trata de
receita pública federal, cuja arrecadação, sob os aspectos
administrativos, se insere no rol de objetos passíveis de controle pelo
Tribunal de Contas da União. No que tange à parcela da
arrecadação voltada à operacionalização do seguro DPVAT,
não há jurisdição direta do TCU, e sim de segunda ordem,
sendo seu objeto a atuação do Conselho Nacional de Seguros
Privados - CNSP e da Superintendência de Seguros Privados -
Susep como agentes reguladores e fiscalizadores da atividade,
não a atividade em si mesmo considerada, a exemplo do que já
ocorre em relação à fiscalização dos serviços públicos
delegados a entidades privadas. No que se refere à
operacionalização do seguro DPVAT por parte da Seguradora Líder, o
TCU deva atuar de forma complementar à ação do CNSP e da Susep,
não podendo substituir essas entidades, sob pena de extrapolar a esfera
de suas competências. A competência originária do CNSP e da Susep
para fiscalizar a atuação da Seguradora Líder não impede a atuação
cooperativa e suplementar do TCU, que pode, ainda que de forma
indireta, por intermédio de recomendações e, em caso de ilegalidade, de
determinações dirigidas às entidades reguladoras, fiscalizar a
atividade. (grifei)
Impõe-se ao Plenário desta Casa verificar, nesse diapasão, a alegação

de que haveria potencial ofensa, “especificamente em relação ao artigo 3º do
diploma impugnado, [ao] artigo 62, § 1º, II, da C.F., que veda a edição de medida
11
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
provisória que vise a detenção ou sequestro de bens ou qualquer outro ativo

financeiro, e os princípios constitucionais da livre iniciativa (arts. 1º, IV; 170,
caput, C.F.) e da propriedade privada (art. 5º, XXII, e 170, II, C.F.), tendo em
vista que a determinação de repasse de reservas de natureza privada
consubstancia confisco. ”
Demais disso, sob a ótica do perigo da demora, destaco que, de

acordo com informações obtidas no sítio eletrônico da Seguradora Líder
do Consórcio do Seguro DPVAT S.A., menos de 20% da frota brasileira de
automóveis estaria segurada por vias outras que não o DPVAT, ao passo
que o Brasil estaria entre os 10 países que apresentam os mais elevados
números de óbitos por acidentes de trânsito. Segundo indica, a cada 15
minutos, uma pessoa morre em um acidente de trânsito no Brasil.
Os dados relativos à alarmante mortalidade no trânsito, aliás, são

ecoados pelo Conselho Federal de Medicina, que apontou, em
levantamento referente aos anos de 2009 a 2018, um total de mais de 1,6
milhão de feridos em razão de acidentes do gênero, com 368.821 vítimas
fatais apenas no período de 2008 a 2016 (informação disponível em
https://g1.globo.com/carros/noticia/2019/05/23/a-cada-1-hora-5-pessoas-
morrem-em-acidentes-de-transito-no-brasil-diz-conselho-federal-de-
medicina.ghtml. Acesso em 18/12/2019).
De fato, como bem reconhece Rafael Tárrega Martins, “o seguro

obrigatório de veículos automotores de vias terrestres – DPVAT, diferentemente
de outras espécies de seguro, é dotado de função social altamente relevante,
sobretudo quando se analisa com requinte de detalhes os valores pertinentes a sua
finalidade” (MARTINS, Rafael Tárrega. Seguro DPVAT – Seguro
Obrigatório de Veículos Automotores de Vias Terrestres – 4º ed. Editora
Servanda, p. 25).
Destarte, afigura-se medida de prudência a concessão de medida

cautelar, no caso concreto, com o objetivo evitar a instauração de cenário
12
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
irrecuperável aos cofres públicos e/ou às vítimas de acidentes de trânsito,

máxime porque, nos termos do art. 1º da MPv 904/2019, a extinção do
DPVAT dar-se-ia a partir de 1º de janeiro de 2020.
Nada disso, friso desde já, ilide a possibilidade de que, em juízo

posterior sobre a matéria, venham aos autos elementos que demonstrem a
sustentabilidade jurídico-constitucional da norma em exame.
Por fim, sob a perspectiva do Poder Público, não se observa, com a

implementação da presente medida, ao menos no presente momento,
risco de lesão, perecimento de direito ou definitividade, de modo que
ausente periculum in mora inverso capaz de obstaculizá-la.
Ex positis, conheço a presente ação direta e concedo a medida

cautelar requerida para suspender os efeitos da norma impugnada.
É como voto.
13
Voto Vogal


OUTRO(A/S)
FRANCISCO
SEGURO DPVAT S.A.
V OT O VO GAL
O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Vogal): Trata-se de ação

direta de inconstitucionalidade proposta pela Rede Sustentabilidade, em
face da Medida Provisória 904/2019, a qual “dispõe sobre a extinção do
Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos
Automotores de Vias Terrestres - DPVAT e do Seguro Obrigatório de
Danos Pessoais Causados por Embarcações ou por suas Cargas - DPEM”.
O Ministro Edson Fachin, Relator do feito, propõe o deferimento da

medida cautelar para suspender os efeitos do ato normativo atacado,
levando em consideração que,
“[...] nos termos do art. 62, § 1º, III, da CRFB, é vedada a

edição de medida provisória que disponha sobre matéria sob
reserva de lei complementar. Como a legislação sobre seguro
obrigatório regula aspecto essencial do sistema financeiro, para
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código E6D1-B0A4-4606-4CFB e senha 3875-5563-FCB3-AC7B
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
o qual, conforme o art. 192 da CRFB exige-se lei complementar,

o tema não poderia ser veiculado na medida provisória”.
Pedindo vênia ao Relator, entendo, em análise prefacial, que não

seria o caso de deferimento da cautelar requerida.
Para tanto, reputo oportuno transcrever o texto impugnado:
“Art. 1º Ficam extintos, a partir de 1º de janeiro de 2020, os

seguintes seguros obrigatórios de que trata a alínea ‘l’ do caput
do art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966:
Art. 2º O pagamento realizado até 31 de dezembro de 2025
das indenizações referentes a sinistros cobertos pelo DPVAT,
ocorridos até 31 de dezembro de 2019, e de despesas a elas
relacionadas, inclusive as administrativas, será feito pela
Seguradora Líder do Consórcio do Seguro DPVAT S.A. ou por
instituição que venha a assumir as suas obrigações.
Art. 3º A Seguradora Líder do Consórcio do Seguro
DPVAT S.A., sob a supervisão da Superintendência de Seguros
Privados - Susep, repassará à Conta Única do Tesouro Nacional
os valores correspondentes à diferença entre os recursos
acumulados nas provisões técnicas do balanço do Consórcio do
Seguro DPVAT e o valor necessário para o pagamento das
obrigações da Seguradora Líder do Consórcio do Seguro
DPVAT S.A.:
duzentos e cinquenta milhões de reais) cada parcela, no período
de 2020 a 2022, de acordo com o cronograma a ser definido em
ato do Ministro de Estado da Economia; e
balanço do Consórcio do Seguro DPVAT relativo ao exercício de
2025, no prazo de cinco dias úteis, contado da data de
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
publicação do referido balanço.

§ 1º Na hipótese de, até 31 de dezembro de 2025, os
recursos acumulados nas provisões técnicas do balanço do
Consórcio do Seguro DPVAT serem insuficientes para o
pagamento das indenizações e despesas a elas relacionadas,
inclusive as administrativas, o Tesouro Nacional, sob a
supervisão da Susep, deverá repassar o valor necessário para a
cobertura da insuficiência ao responsável pelo cumprimento
daquelas obrigações, observados o disposto no art. 2º e a
legislação orçamentária e financeira de execução da despesa
pública.
§ 2º A Susep deverá estimar novamente, a cada ano, o
valor futuro das obrigações remanescentes do Seguro DPVAT
relativas aos sinistros a que se refere o art. 2º.
§ 3º A partir das estimativas de que trata o § 2º, a Susep
poderá encaminhar ao Ministério da Economia recomendação
de antecipação da transferência à Conta Única do Tesouro
Nacional dos valores previstos no caput.
Art. 4º A partir de 1º de janeiro de 2026, a
responsabilidade pelo pagamento das indenizações referentes a
sinistros cobertos pelo DPVAT ocorridos até 31 de dezembro de
2019 e de despesas a elas relacionadas, inclusive as
administrativas, passará a ser da União.
§ 1º A União sucederá o responsável pelas obrigações e
direitos de que trata o art. 2º nos processos judiciais em curso
que tratem da indenização de sinistros cobertos pelo DPVAT.
§ 2º Ato do Advogado-Geral da União disporá sobre a
forma como o responsável previamente informará à Advocacia-
Geral da União acerca da existência dos processos judiciais que
envolvam as obrigações e direitos de que trata o art. 2º.
§ 3° O ato de que trata § 2° também disporá sobre os
demais aspectos operacionais da sucessão de que trata o § 1º do
caput.
Medida Provisória.
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
Art. 6º Ficam revogados:

I – a alínea ‘l’ do caput do art. 20 do Decreto-Lei nº 73, de
1966;
II – a Lei nº 6.194, de 19 de dezembro de 1974;
III – o parágrafo único do art. 27 da Lei nº 8.212, de 24 de
julho de 1991;
IV – os art. 2º ao art. 16 da Lei nº 8.374, de 30 de dezembro
de 1991; e
V – o parágrafo único do art. 78 da Lei nº 9.503, de 23 de
Art. 7º Essa Medida Provisória entra em vigor na data de
sua publicação e produz efeitos quanto:
II - aos demais dispositivos, na data de sua publicação”.
Como se vê, o objeto da medida provisória é a extinção da

obrigatoriedade dos seguros de “danos pessoais causados por veículos
automotores de vias terrestres e por embarcações, ou por sua carga, a
pessoas transportadas ou não”, constantes do art. 20, I, do Decreto-Lei
73/1966.
Considerando o objeto restrito da norma confrontada, bem como o

entendimento segundo o qual o art. 192 da Constituição da República não
exigiria a edição de lei complementar para disciplinar, em sua inteireza,
matéria atinente a seguros e resseguros, ao que parece, a edição da MP
904/2019 não afrontaria o disposto no art. 62, § 1°, III, da CF.
Lembro que o Ministro Marco Aurélio, ao analisar a cautelar na ADI

2.223-MC/DF, consignou que o art. 192 do texto constitucional não exigia
a edição de lei complementar relativamente a toda e qualquer matéria
vinculada a seguro e resseguro, como observa-se abaixo:
“Ora, conforme registrado nas informações, não se exige

lei complementar relativamente a toda e qualquer matéria
vinculada a seguro e resseguro. A existência das resseguradoras
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
decorre do artigo 82 do próprio Decreto-Lei nº 73/66. Consoante

esse artigo, as sociedades seguradoras podem aceitar
resseguros por meio de prévia e expressa autorização do IRB.
Esta última cláusula mostrou-se harmônica com a norma
pretérita da Carta da República, sinalizadora da existência de
órgão oficial ressegurador. Em suma, a matéria versada nos
incisos não se fizera compreendida pela exigibilidade de norma
complementar, estando a previsão desta voltada para a
autorização e funcionamento dos estabelecimentos de seguro,
resseguro, previdência e capitalização, bem como do órgão
oficial fiscalizador. O Requerente não teve como
inconstitucional o texto dos incisos do artigo 3º citado, e, por
isso mesmo, deixou de formalizar pedido objetivando fulminá-
los. No particular, a atividade normativa ocorrera nos moldes
das disposições constitucionais, não se mostrando exigível lei
complementar”.
Posteriormente, o Plenário desta Suprema Corte referendou a

cautelar deferida, em acórdão assim ementado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA PELO TRIBUNAL. LEI
ORDINÁRIA 9932, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1999, QUE
DISPÕE ACERCA DA TRANSFERÊNCIA DE ATRIBUIÇÕES
DA IRB-BRASIL RESSEGUROS S/A - IRB-BRASIL RE PARA A
SUPERINTENDÊNCIA DE SEGUROS PRIVADOS - SUSEP.
VÍCIO FORMAL. LEI COMPLEMENTAR. EFEITOS DA EC
13/96 SOBRE AS ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO E
REGULAÇÃO DO SETOR DE RESSEGUROS.
1. A Emenda Constitucional 13, de 1996, ao suprimir a
expressão órgão oficial ressegurador do inciso II do artigo 192 da
Carta Federal, aboliu o monopólio da IRB-Brasil Resseguros S/A
- IRB-BRASIL Re.
2. A regulamentação do sistema financeiro nacional, no
que concerne à autorização e funcionamento dos
estabelecimentos de seguro, resseguro, previdência e
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
capitalização, bem como do órgão fiscalizador, é matéria

reservada à lei complementar.
3. As funções regulatórias e de fiscalização conferidas à
IRB - Brasil Resseguros S/A pelo Decreto-lei 73/66, recebido
pela Constituição de 1988, não podem ser alteradas por lei
ordinária.
4. Entendimento divergente do relator, que apenas
suspendia a vigência da expressão ‘incluindo a competência para
conceder autorizações’, constante do artigo 1º da Lei 9932/99, por
considerar que os demais dispositivos disciplinam matéria
típica de lei ordinária.
Liminar referendada pelo Pleno para suspender, até o
julgamento final desta ação, a eficácia dos artigos 1º e 2º;
parágrafo único do artigo 3º; artigos 4º ao 10; e artigo 12, da Lei
9932, de 20 de dezembro de 1999, do Distrito Federal” (ADI
2.223-MC/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 10/10/2002; grifei).
Ora, ao referendar a cautelar, assentou-se o entendimento de que as

funções regulatórias e de fiscalização dos estabelecimentos de seguro e
resseguro não poderiam ser alteradas por lei ordinária, em razão do que
dispunha o art. 192, II, da CF. Ulteriormente, referido inciso foi revogado
pela EC 40/2003.
No caso dos autos, as disposições constantes da MP 904/2019, ao que

parece, não se intrometeram em seara abrangida pelo art. 192, da CF, cujo
caput dispõe que: “o sistema financeiro nacional, estruturado de forma a
promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses
da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as
cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que
disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas
instituições que o integram”.
O art. 20 do Decreto-Lei 73/1966 dispõe sobre quais os tipos de

seguro são de contratação compulsória. Assim, entendo que a exclusão de
um ou de alguns tipos de seguro daquele rol, retirando-lhes a
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
obrigatoriedade por outro ato normativo, não configuraria atividade

legiferante concernente a disciplinar sobre a autorização e o
funcionamento dos estabelecimentos de seguro ou resseguro, de modo
que, aparentemente, não seria exigível lei complementar para tanto.
Além do mais, colho de trecho das Exposições de Motivos da MP

904/2019 o que segue:
“26.A escolha pela tramitação legislativa em forma de

medida provisória é decorrente da urgência e relevância da
alteração. Pretende-se que a extinção dos Seguros DPVAT e
DPEM passe a viger a partir de 1º de janeiro de 2020, para que
os elevados custos de supervisão e de regulação por parte do
setor público –Susep, Ministério da Economia, Poder Judiciário,
Ministério Público, TCU – relacionados a processos, ações
judiciais e força de trabalho não mais se prolonguem e para que
as recomendações do TCU possam ser cumpridas pela
autarquia supervisora” (EMI 00355/2019 ME AGU).
Quanto à suposta ofensa aos requisitos de relevância e urgência para

edição de medidas provisórias, previstos no art. 62 da Carta Magna, a
jurisprudência consolidada desta Corte é na linha de que não cabe ao
Poder Judiciário verificá-los, pois configuram conceitos jurídicos
indeterminados que estão situados dentro da discricionariedade política
do Poder Executivo para edição de tais atos normativos e do Congresso
Nacional para conversão ou não em lei.
Assim, apenas em caráter excepcional é possível o controle

jurisdicional destes requisitos, quer dizer, desde que existente abuso de
poder ou a ausência destes pressupostos seja evidente. Essas hipóteses,
porém, não estão presentes no caso, uma vez que a matéria tratada possui
evidente relevância e havia considerável urgência na edição da Medida,
conforme consignado no excerto da Exposição de Motivos acima
transcrita.
Voto Vogal
ADI 6262 MC / DF
Nesse sentido, cito os seguintes precedentes, entre outros: ADI 2.213-

MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 1.754-MC/DF, Rel. Min. Sydney
Sanches; ADI 1.647/PA, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 1.667-MC/DF, Rel.
Min. Ilmar Galvão; e ADI 162-MC, Rel. Min. Moreira Alves.
Evidentemente, há questões relevantes que merecem ser

aprofundadas por ocasião do julgamento do mérito, notadamente quanto
à violação do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, pela alegada ausência de estimativa de impacto
orçamentário e financeiro.
Isso posto, divirjo do Ministro Relator para indeferir a medida

cautelar.
É como voto.
Extrato de Ata - 20/12/2019
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.262

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
ADV.(A/S) : LEVI BORGES DE OLIVEIRA VERISSIMO (46534/DF) E
OUTRO(A/S)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE ESTUDOS EM RESPONSABILIDADE
CIVIL (IBERC)
ADV.(A/S) : ILTON NORBERTO ROBL FILHO (38677/DF, 43824/PR, 48138-
A/SC)
ADV.(A/S) : ISABELA MARRAFON (37798/DF)
ADV.(A/S) : TATIANA ZENNI DE CARVALHO GUIMARAES FRANCISCO
(24751/DF)
ADV.(A/S) : MARCO AURELIO MARRAFON (37805/DF, 7364/A/MT, 40092/PR)
AM. CURIAE. : SEGURADORA LIDER DOS CONSORCIOS DO SEGURO DPVAT S.A.
ADV.(A/S) : CARLOS MARIO DA SILVA VELLOSO (23750/DF, 7725/MG)
ADV.(A/S) : GABRIELA DOURADO MATTOS (31721/DF)
Decisão: O Tribunal, por maioria, deferiu a medida cautelar,

para suspender os efeitos da Medida Provisória 904, de 11 de
novembro de 2019 (art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999), nos termos do
voto do Relator, vencidos os Ministros Ricardo Lewandowski, Gilmar
Mendes e Celso de Mello. O Ministro Luiz Fux acompanhou o Relator
com ressalvas. Afirmou suspeição o Ministro Roberto Barroso.
Plenário, Sessão Virtual de 13.12.2019 a 19.12.2019.
Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de

Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e
Alexandre de Moraes.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código F36D-5097-FB48-E347 e senha 0DF7-C3E4-D275-22D9

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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 34

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 34

termos do art. 192 da Constituição Federal, lei complementar.

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Brasília, 20 de dezembro de 2019.

Ministro EDSON FACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 34

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): A Rede

“MEDIDA PROVISÓRIA Nº 904, DE 11 DE NOVEMBRO

Dispõe sobre a extinção do Seguro Obrigatório de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 34

20 do Decreto-Lei nº 73, de 21 de novembro de 1966.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 34

Consórcio do Seguro DPVAT serem insuficientes para o

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 34

II - a Lei nº 6.194, de 19 de dezembro de 1974;

“No primeiro semestre de 2019, foram pagas 155.032

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 34

22% dos pagamentos”.

O autor questiona os argumentos trazidos pelo Poder Executivo na

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 34

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (RELATOR): Assento,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 34

guardará a responsabilidade pelo pagamento das indenizações referentes

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 34

exatamente esse o objetivo da alteração (DSF n. 100, de 12.06.1997, p.

“Tenho a honra de submeter à elevada consideração de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 34

transferência de atribuições de governo do IRB-Brasil

Além disso, alterações posteriores ao Decreto-Lei n. 73, de 1966,

“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da

Assim, a edição de medida provisória que extingue o Seguro

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 34

terrestre, ou por sua carga, a pessoas transportadas ou não (DPVAT) e,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 34

MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

RELATOR : MIN. EDSON FACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 34

DEFERIMENTO DA MEDIDA CAUTELAR.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 34

impacto orçamentário e financeiro, em

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 34

orçamento da União, sem prejuízo de que

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: Trata-se de ação, com pedido de

Eis a íntegra da norma, in verbis:

Art. 1º Ficam extintos, a partir de 1º de janeiro de 2020, os

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 34

Susep, repassará à Conta Única do Tesouro Nacional os valores

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 34

como o responsável previamente informará à Advocacia-Geral da

Argumenta-se, na inicial, em apertada síntese, inexistirem os